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Schnbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jimnez Maria Antonieta Delgado Arsenio Or Gastn Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodrguez Horst Schnbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jimnez Maria Antonieta Delgado Arsenio Or Gastn Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodrguez Horst Schnbohm VirginiaJuntosJavier Sanguinetti Juan Jimnez Maria Alcalde Generamos Justicia Antonieta Delgado Arsenio Or Gastn Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario PabloEl Nuevo Cdigo Procesal enVirginia Alcalde Rodrguez Horst Schnbohm el Per Javier Sanguinetti Juan Jimnez Maria Antonieta Delgado Implementacin, Experiencias y Sicha Rafael Arsenio Or Gastn Manrique EdithConclusiones Donaire 2003 - 2010 Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodrguez Horst Schnbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jimnez Maria Antonieta Delgado Arsenio Or Gastn Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodrguez Horst Schnbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jimnez Maria Antonieta Delgado Arsenio Or Gastn Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodrguez Horst Schnbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jimnez Maria Antonieta Delgado Arsenio Or Gastn Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodrguez Horst Schnbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jimnez Maria Antonieta Delgado Arsenio Or Gastn

Juntos Generamos Justicia


El Nuevo Cdigo Procesal en el Per
Implementacin, Experiencias y Conclusiones 2003 - 2010

JUNTOS GENERAMOS JUSTICIA


EL NUEVO CODIGO PROCESAL PENAL EN EL PERU Implementacn, Experiencias y Conclusiones 2003 2010 Derechos Reservados. Prohibida la reproduccin total o parcial de este libro por cualquier medio, sin permiso expreso y por escrito de los editores. Los autores son responsables de la seleccin y presentacin de los hechos contenidos en este libro, as como de las opiniones expresadas. Elaboracin de contenidos : Alberto Binder Oscar Aguilar Arsenio Or Mara Antonieta Delgado Juan Jimnez Mario Pablo Rodrguez Rafael Donaire Gastn Manrique Edith Sicha Vctor Burgos Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Correccin y Estilo : Annie Ordez Supervisin y Revisin : Horst Schnbohm Responsable de la contribucin de GIZ : Hartmut Paulsen Director del Programa Gobernabilidad e Inclusin Tiraje : 2,000 ejemplares Primera Edicin, Julio del 2011 Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per : No. 2011-09038 Impreso por : NEVA Studio S.A.C. Avda. Arequipa No. 4558, Miraflores, Lima 018 Per RUC No. 20507741712 Edicin y Revisin de Contenidos : Cooperacin Alemana al Desarrollo Internacional GIZ Por encargo del Ministerio Federal de Cooperacin Econmica y Desarrollo BMZ Programa Gobernabilidad e Inclusin Proyecto Apoyo a la Consolidacin de la Reforma del Sistema Procesal Penal y de la Administracin de la Justicia en el Per Pasaje Bernardo Alcedo No. 150 Piso 5 El Olivar San Isidro Lima 027 Per Telfono : + 51 (1) 421-1333 Fax : + 51 (1) 421-4540 Pgina Web : www.giz-gobernabilidad.org.pe

Contenido
INTRODUCCIN ............................................................................................ vii Dr. Horst Schnbohn PRLOGO ...................................................................................................... xiii Dr. Hartmut Paulsen CAPITULO I ..................................................................................................... 1 LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL PER EN EL MARCO DEL MOVIMIENTO DE REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN AMRICA LATINA. VISIONES Y ESTRATEGIAS ................................................................................. 1 Alberto M. Binder I. El marco general. Ideas y tendencias ............................................................. 1 II. Visiones en pugna.......................................................................................... 9 III. Debates en el plano estratgico .................................................................... 19 EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA ...................... 25 Oscar F. Aguilar I. El sistema de administracin de justicia penal y las reformas ........................ 25 II. Las fases de la reforma programada ............................................................ 35 III. La implementacin de las reformas ............................................................. 42 IV. El proceso de adecuacin ............................................................................ 48 V. Las lecciones aprendidas ............................................................................ 55 CAPITULO II .................................................................................................. 63 LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PER ........................................... 63 Arsenio Or I. Antecedentes ............................................................................................... 63 II. Evolucin del nuevo modelo procesal: principales instituciones ..................... 72 III. La implementacin del NCPP ....................................................................... 74 IV. Ideas finales ................................................................................................ 82

CAPITULO III ................................................................................................. 83 DE LA REFORMA DE PAPEL A LA REFORMA RETRICA BREVE BALANCE DE LO ACONTECIDO EN LOS LTIMOS DIEZ AOS EN LA REFORMA JUDICIAL INSTAURADA EN EL PER ................................... 83 Juan F. Jimnez I. A modo de introduccin .............................................................................. 83 II. La reforma de la justicia en la restauracin democrtica ................................ 90 III. Hacia dnde ir .......................................................................................... 100 CAPITULO IV ............................................................................................... 103 LA COOPERACIN INTERNACIONAL Y LA REFORMA JUDICIAL Y PROCESAL PENAL ENFOQUES, ROLES, APORTES, EXPERIENCIAS, TROPIEZOS, LECCIONES Y RECOMENDACIONES............................................................... 103 Maria Antonieta Delgado I. Nuevos enfoques de la cooperacin internacional y su impacto en el acontencer de la reforma de la Justicia en el Per del siglo XXI.................... 103 II. Experiencias, tropiezos y lecciones aprendidas en la senda de la Reforma. ... 133 III. Recomendaciones para futuros proyectos de apoyo a la reforma de la Justicia auspiciados por la cooperacin internacional. ................................. 144 CAPITULO V ................................................................................................ 149 LA REFORMA PROCESAL PENAL EN EL PER: AVANCES Y DESAFOS ........... 149 Rafael Donaire I. Introduccin .............................................................................................. 149 II. Problemtica y situacin previa .................................................................. 151 III. Diseo e implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal ........................ 154 IV. Avances y resultados de la Reforma Procesal Penal ...................................... 163 V. Desafos en la Reforma Procesal Penal ........................................................ 172 LA DEFENSA PBLICA Y SU NUEVO PAPEL EN EL PROCESO PENAL .............. 175 Gastn Manrique I. Antecedentes de la Defensa Pblica en el Per.......................................... 175 II. La Defensa Pblica y el nuevo modelo procesal penal adversarial .............. 179 III. La Defensa Pblica en el proceso de implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal: buenas y malas prcticas................................................... 180 IV. Otros proyectos ....................................................................................... 182 V. La Defensa Pblica y su estructura organizacional en el marco de la Ley N 29360.......................................................................................... 184 VI. Cooperacin internacional y colaboracin interinstitucional ...................... 187 VII. Recursos humanos ................................................................................... 190

BALANCE DE LA IMPLEMENTACIN DEL CDIGO PROCESAL PENAL EN EL PER .................................................................................... 193 Edith Sicha I. Avance del proceso de implementacin ...................................................... 193 II. Logros y fortalezas ..................................................................................... 194 III. Aspectos que es necesario fortalecer ........................................................... 208 IV. Aplicacin del Sistema Procesal Penal ......................................................... 211 LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PER TIENE SU NORTE ............... 215 Vctor Burgos I. La Constitucin y el proceso penal: el punto de partida de la Reforma......... 215 II. Los 80 Y 90: Un Proceso de Reforma Procesal Penal frustrado ..................... 218 III. Proyecto Huanchaco y su aporte a la Reforma Procesal Penal en el Per ...... 222 IV. La implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal en Trujillo .................. 225 V. La prisin preventiva ................................................................................. 231 VI. La impugnacin en el Nuevo Cdigo Procesal Penal .................................... 251 EL PROCESO DE IMPLEMENTACIN DEL NUEVO CDIGO PROCESAL PENAL EN EL MINISTERIO PBLICO ..................................................................... 261 Virginia Alcalde I. Introduccin ............................................................................................. 261 II. La Reforma Procesal en Amrica Latina ..................................................... 263 III. Anlisis situacional en el contexto de la Reforma ...................................... 265 IV. Balance de la gestin fiscal con el nuevo modelo Procesal Penal ................. 293 V. Algunas alternativas de solucin a la problemtica de la Reforma Procesal Penal ............................................................................. 297 EXPERIENCIAS EN LA IMPLEMENTACIN DEL NUEVO CDIGO PROCESAL PENAL EN LA POLICIA NACIONAL DEL PER, CON LA COLABORACIN DE LA COOPERACIN ALEMANA AL DESARROLLO - GTZ ............................ 303 Javier Sanguineti I. Antecedentes ............................................................................................. 303 II. Capacitaciones ........................................................................................... 304 III. La PNP y el Nuevo Cdigo Procesal Penal ................................................... 308 CAPITULO VI ............................................................................................... 311 LA REFORMA PROCESAL PENAL PERUANA Y LOS PROGRAMAS DE CAPACITACIN DE SUS ACTORES ................................................................. 311 Mario Pablo Rodrguez

Introduccin

Horst Schnbohn*

La Cooperacin Tcnica Alemana Internacional para el Desarrollo, GIZ anteriormente GTZ, viene apoyando en el Per desde el ao 2003 la reforma del sistema procesal penal y del sistema de justicia en general. La aplicacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal (NCPP) se inici el 01 de julio del 2006 en el Distrito Judicial (DJ) de Huaura, y sucesivamente ha entrado en vigencia en un total de 16 Distritos Judiciales. En el 2013 est previsto concluir la entrada en vigencia del NCPP con el DJ de Lima, donde se procesa ms del 50% de la carga procesal penal del Per. A partir de 1991 han habido en el Per varios intentos de llevar a cabo una Reforma Procesal Penal, incluso el Congreso lleg a aprobar los nuevos cdigos. Estos intentos fueron bloqueados por el veto presidencial del presidente Fujimori debido, entre otras causas, a la resistencia de la Fiscala y la Polica. En consecuencia, el Per ha sido uno los ltimos pases de Amrica Latina en implementar una Reforma Procesal Penal que transforme el antiguo proceso, principalmente inquisitorial y escrito, en un proceso oral acusatorio. En Amrica Latina, las principales razones por las cuales se iniciaron las reformas procesales penales a partir de finales de los aos 80, se fundan en la constatacin de que los procesos penales se haban transformado en la principal fuente de violacin de los derechos fundamentales y de las garantas constitucionales de los ciudadanos. En efecto, por estas consideraciones, despus de haber regresado al rgimen democrtico e iniciado reformas profundas de sus Constituciones, con el objeto de garantizar ms efectivamente los derechos fundamentales y las garantas constitucionales de los ciudadanos, a fines de la dcada de los aos 80 los pases latinoamericanos tuvieron que instaurar tambin reformas en sus procedimientos penales y cambiar las prcticas forenses.

Asesor del Proyecto Reforma Procesal Penal de la GIZ.

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Los antiguos procesos, principalmente inquisitivos y llevados por escrito, adems de violar con frecuencia los derechos fundamentales y las garantas de los ciudadanos, no haban sido eficientes para aclarar los hechos e imponer penas adecuadas a los culpables. Los procesos eran demasiado largos, lo cual en muchos pases ha dado cabida a grandes espacios para la corrupcin, que lleg a extenderse en los sistemas de justicia y, en opinin de la poblacin, determin que muchos delitos quedaran impunes. Al mismo tiempo, todos estos sistemas se han caracterizado por originar la presencia de un alto porcentaje de personas sin condena alguna en las crceles. Casi todas las reformas tuvieron como punto de partida el Cdigo Procesal Penal Modelo del Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal Penal, que se present en el ao 1988. Los nuevos cdigos reformados, aunque todava con muchas diferencias, tienen una estructura similar a este Cdigo Modelo del Proceso Penal. Desde un inicio, la Cooperacin Internacional ha apoyado estos procesos de reforma, especialmente instituciones tales como el Banco Mundial, USAID, la Unin Europea, COSUDE, AECI y la GIZ en muchos pases de Amrica Latina. Desde los primeros momentos de la aplicacin de los nuevos cdigos procesales penales, en casi todos los pases se pudo observar resultados positivos. La duracin de los procesos se ha acortado, un menor nmero de procesos ha llegado a la etapa final es decir al juicio oral porque fueron terminados gracias a la existencia de salidas alternativas negociadas y el porcentaje de internos sin sentencia en las crceles ha bajado de ms del 70% a alrededor del 50%. No obstante, tanto en el Per como en los dems pases, los procesos de reforma tambin han estado acompaados y han debido enfrentar mltiples problemas, tales como: Conflictos interinstitucionales, especialmente entre la Polica y la Fiscala. Peligro de que instituciones como la Polica, la Fiscala, la Defensa de Oficio y los Tribunales apliquen el nuevo cdigo con distintos criterios, lo cual generara ms fuentes de conflicto en su aplicacin. Falta de adaptacin oportuna de la infraestructura requerida; y Falta de suficiente preparacin de los operadores del sistema de justicia.

En efecto, con la aplicacin del nuevo cdigo, sali a la luz el hecho de que todava muchos de los operadores del sistema de justicia carecan de la necesaria preparacin para poder cumplir a cabalidad sus funciones. Los problemas ms graves surgieron en el proceso de implementacin de los nuevos cdigos, y en algunos pases esto casi hizo fracasar las reformas, como por ejemplo en Guatemala.

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En el caso peruano, a pesar de todos los problemas que se han podido observar en el proceso de Reforma Procesal Penal, ste nunca corri un verdadero peligro de ser suspendido o de fracasar a mitad del camino. Una de las razones de ello es que las instituciones del sistema de justicia, y especialmente las personas responsables de ste, respaldaron la Reforma y lograron encontrar apoyo en los lderes polticos. El proceso de reforma judicial es complejo, dado que en ste participan distintas instituciones a las cuales la Constitucin otorga independencia o autonoma. Debido a las distintas funciones que deben cumplir en el sistema judicial, cada una de estas instituciones tiene sus propios intereses, que no siempre armonizan. Para que el sistema judicial en su conjunto pueda funcionar, se hace necesario que cada una de las instituciones, dentro del marco de la Constitucin y las leyes, cumpla sus funciones. Si una institucin no las cumple adecuadamente, por ejemplo la Fiscala en el Proceso Penal, entonces se produce un desbalance en todo el sistema y se corre el peligro de fracasar. Por estas razones, antes de definir los detalles de esta Reforma es necesario, por no decir indispensable, crear un consenso bsico apoyado por la sociedad civil entre las distintas instituciones del sistema de justicia, as como tambin con los representantes del sistema poltico respecto a la orientacin de la Reforma, a sus alcances y a la forma y alcances con que se va a empezar. Se requiere, por lo tanto, definir consensos y crear una visin compartida entre las instituciones que participan en los diferentes procesos. En otras palabras, es requisito imprescindible contar con una carta de navegacin. En el Per, el desarrollo del proceso de reforma ha sido arduo en sus inicios, an cuando desde las primeras reuniones se logr contar con la participacin de los representantes de todas las instituciones del sistema de justicia que brindaron su aporte en la elaboracin del Nuevo Cdigo Procesal Penal. Despus de la aprobacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal, con la participacin de los representantes del sistema de justicia y del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), se elabor una primera base para el Plan de Implementacin. Posteriormente, para la implementacin del NCPP, este Plan fue adaptado por las comisiones institucionales a la realidad de cada uno de los Distritos Judiciales con los que se planific la implementacin. As se ha logrado desarrollar el proceso de reforma en sus cuatro dimensiones ms importantes: Desarrollo legislativo y normativo Se ha logrado adecuar los ajustes de los reglamentos internos de las instituciones a las exigencias del Nuevo Proceso Penal y establecer el rediseo de normas complementarias.

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Desarrollo institucional Se ha ajustado y fortalecido el funcionamiento de las instituciones, para que sean capaces de cumplir adecuadamente con sus nuevas funciones en el sistema judicial reformado. Entre otros aspectos, se han introducido reformas profundas en la infraestructura interior de cada una de las instituciones, en su organizacin administrativa y mediante la capacitacin se ha podido preparar a los operadores para que puedan cumplir a cabalidad con sus funciones en el nuevo proceso penal. La voluntad poltica Se ha obtenido, contando con el esfuerzo de las instituciones del sistema de justicia penal y el apoyo del Poder Ejecutivo, los recursos financieros necesarios para la ejecucin de la Reforma. A la fecha, el Estado peruano ha invertido en la reforma procesal penal ms de 800 millones de Nuevos Soles. Participacin de la sociedad civil Se han desarrollado diversas iniciativas para informar a la sociedad civil sobre los cambios en curso; no obstante, hasta el da de hoy se ha carecido de una estrategia de comunicacin idnea para instaurar espacios de discusin con la sociedad civil.

El trnsito del antiguo proceso penal al nuevo proceso penal acusatorio oral, no solamente ha significado un gran reto para las instituciones, sino tambin para cada uno de los operadores del sistema de la justicia penal. En el pasado, los intentos de fortalecer la oralidad en el proceso penal fracasaron en la prctica, mientras que con la aplicacin del NCPP, en los Distritos Judiciales en los que ste ya entr en vigencia se ha logrado, ms rpidamente de lo que se esperaba, que los operadores apliquen la oralidad y usen los nuevos instrumentos que ponen a su disposicin las salidas alternativas, con los efectos positivos ya mencionados ms arriba. Todava persisten muchos problemas en la prctica del Nuevo Proceso Penal, pero se ha podido evitar que la Reforma fracase. Para los operadores, el reto ha sido dejar atrs las rutinas y las prcticas aplicadas en el antiguo proceso, al verse obligados a desarrollar nuevas habilidades, destrezas y a alcanzar nuevos conocimientos para poder cumplir sus funciones. Lo decisivo en esta etapa no ha sido aprender la teora, sino desarrollar tan pronto como fuera posible una base de experiencia, pero fundada en slidos conocimientos de la teora. Para los operadores, las exigencias han sido grandes, porque el Nuevo Proceso Penal les demanda: Amplios conocimientos del Derecho Penal Material y del Proceso penal actualizados. Cambios en la forma de comunicarse, ya que la comunicacin oral es fundamentalmente distinta a la comunicacin escrita.

Un cambio importante y radical en el lenguaje y en la forma de preguntar. El dominio de las tcnicas de interrogacin. El desarrollo, segn sus diferentes roles, de una actitud proactiva. Una gran capacidad para el resumen. El manejo de las tcnicas de valoracin de las pruebas, segn las reglas de la sana crtica. El dominio de tcnicas adecuadas para presentar las conclusiones en la Audiencia, cuando se exponen los alegatos finales.

Para preparar a los operadores, se hace necesaria una capacitacin intensa, porque no slamente se trata de facilitar nuevos conocimientos, habilidades y destrezas, sino de cambiar una cultura de litigio fuertemente enraizada en el antiguo sistema judicial inquisitorio, cuyas races se remontan a la poca colonial. Para esto ha sido necesario llevar a cabo ciclos de capacitacin con la participacin de jueces, fiscales, defensores y la polica, en talleres prcticos en los que se analizaba y simulaba tratar casos prcticos. De esta manera, los operadores de la justicia aprendieron a actuar en conjunto, entraron en competencia y tambin descubrieron eventuales vacos, contradicciones o vaguedades en el NCPP, que ellos mismos tendrn que solucionar de alguna forma. Solamente as se lograr desarrollar las prcticas necesarias y los criterios compatibles con una adecuada aplicacin del NCPP. En consecuencia, se necesita una capacitacin: Que no se limite a ensear el dominio de algunas tcnicas, sino que tenga como objetivo tambin capacitar a los operadores para operar un cambio cultural. Centrada en la prctica forense y en las funciones de los operadores. Que haga interactuar a los operadores, de la misma forma en que lo tendrn que hacer al desarrollar la prctica judicial. Que sea especializada y cuente con los mecanismos necesarios para su imparticin. Que repose en un cambio profundo de las estructuras curriculares y en la pedagoga de la formacin universitaria.

A causa de la sobrecarga de los operadores, as como de los jueces y fiscales, no ha sido posible implementar cursos con la necesaria duracin, como por ejemplo de una semana entera. El impacto profundo depender de que se realicen cursos de mayor duracin, y no slo de 1, 2 3 das.

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La Nuevo Proceso Penal solo ser sostenible en el tiempo en la medida que se integre a un ms amplio proceso de reforma de todo el sistema de justicia. Sin esto, tarde o temprano los problemas afectarn tambin la eficiencia del proceso penal. Especficamente, se tiene que hacer ms eficiente el funcionamiento de los Despachos Judiciales, reformar la relacin de trabajo que existe entre secretarios y jueces, establecer cambios en la seleccin de jueces y fiscales, y en el tiempo de su permanencia en el cargo, implementar la carrera judicial y fiscal, as como especializar a los policas de investigacin judicial, garantizndoles una mayor continuidad en el trabajo. La cooperacin internacional ha apoyado en el Per el proceso de reforma del sistema de justicia mediante el aporte de considerables recursos, incluyendo al proceso de Nuevo Proceso Penal. Pero el xito en la implementacin de la Nuevo Proceso Penal es de exclusiva responsabilidad de los peruanos, puesto que la justicia es uno de los ncleos de la soberana nacional de un pas. Por esa razn, a pesar de la importancia de su contribucin, la cooperacin internacional solamente puede intervenir en forma limitada, estando su colaboracin circunscrita a: Asesorar, orientar y brindar un efecto catalizador al proceso de reforma. Facilitar a las instituciones la bsqueda de soluciones a problemas que hayan surgido, pero de ningn modo intervenir en la toma de decisiones u ofrecer soluciones prefabricadas, as como recetas adoptadas en otras realidades. Ofrecer apoyo para la implementacin de los procesos de cambio, pero no asumir la coordinacin de los mismos, pues esto es siempre responsabilidad de las instituciones nacionales. Brindar apoyo para dar continuidad y profundizar el proceso de reforma, facilitando y compartiendo experiencias sobre la base de procesos similares desarrollados en otros pases, as como apoyando y asesorando a las instituciones para que puedan cumplir con todas sus tareas dentro del proceso de reforma.

El proceso de reforma va a tener su prueba de fuego en el ao 2013, cuando el Nuevo Proceso Penal entre en vigencia en el DJ de Lima. En Lima se produce ms del 50% de la carga judicial y en los Juzgados de Lima se encuentra una gran carga pendiente por solucionar, lo que complica la entrada en vigencia del NCPP. Sin embargo, no nos cabe duda de que, sobre la base de las experiencias ya obtenidas, las instituciones van a superar esta prueba con xito y solamente se tratar despus de obtener el puntaje respectivo, entre aprobado o sobresaliente.

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Prlogo

Hartmut Paulsen*

El proceso de reforma del Sistema de Justicia Penal que se est desarrollando en el mbito latinoamericano en la actualidad, es el ms profundo que se haya experimentado en los dos ltimos siglos. En efecto, si bien previamente a este proceso tuvieron lugar cambios de naturaleza normativa, organizativa o funcional en los pases de la regin, en esencia el sistema inquisitorial de administracin de justicia haba permanecido intacto. En la prctica cotidiana, las instituciones de justicia, el proceso penal y sus operadores estaban alejados de los principios, derechos y garantas que protegen a las personas que por una u otra razn acuden al Sistema de Justicia. Los conflictos que ingresaban al Sistema no eran reconocidos como situaciones problemticas de dos o ms personas, sino vistos como un nmero ms en las estadsticas. Los expedientes no tenan rostro. La reserva o secreto en las actuaciones, la primaca de la escritura y la delegacin de funciones fueron, en mayor o menor medida, caractersticas permanentes de los procedimientos penales en todos los pases de la regin. La participacin ciudadana y el control de las actuaciones de los operadores del Sistema eran nulos y se producan diariamente graves violaciones a los derechos de las personas. El Derecho Internacional de los Derechos Humanos, el fortalecimiento de las instituciones del Estado de Derecho, el retorno a las democracias en diversos pases, la constitucionalizacin de derechos y garantas, entre otros, originaron que autoridades, acadmicos y la sociedad civil organizada, sealaron la necesidad de emprender una reforma sustancial del Sistema de Justicia, especialmente en lo que atae al proceso penal. Por otra parte, cabe destacar que para la estrategia de la Cooperacin al Desarrollo con los pases de Amrica Latina y el Caribe que impulsa la Repblica Federal de Alemania, la concrecin del Estado de Derecho y la buena gobernanza tiene como pieza clave la proteccin de los derechos de los ciudadanos; ello supone la existencia de un Sistema Judicial accesible, oportuno, probo y transparente, capaz de imponer sancin efectiva a quienes vulneren o afecten los bienes jurdicos protegidos.
* Director del Programa Gobernabilidad e Inclusin de la GIZ

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Por ello, a partir de los aos noventa la Cooperacin Alemana al Desarrollo GIZ (antes GTZ) ha venido brindando asesora tcnica para mejorar el Sistema de Justicia, apoyando la implantacin de la Reforma Procesal Penal en Paraguay, Venezuela, Bolivia, Colombia y el Per (a partir de 2003). En los ltimos tres pases mencionados existen an proyectos en ejecucin y esperamos que dichos esfuerzos se prolonguen exitosamente en el tiempo. En ese orden de ideas, los actores judiciales, con el apoyo de la GIZ, tuvieron la visin de crear o adoptar un sistema que garantizara los derechos y libertades de las personas involucradas en un proceso penal, sin que por ello se afectara los principios del debido proceso, pero que mejorara la eficacia y la calidad de la investigacin, persecucin y sancin penal. As, la Reforma consisti en transitar de un sistema inquisitivo a un sistema acusatorio, en el cual primara el fortalecimiento de las caractersticas de oralidad, publicidad, transparencia y celeridad en los procesos. Indudablemente este trnsito a otro sistema trae consigo un cambio en la estructura organizativa y funcional; empero, la mutacin ms importante debe producirse en el advenimiento de una gran transformacin, en buena cuenta un cambio de paradigma, de una justicia ciega y defensora del status quo a una justicia de equidad, de reconocimiento del papel preponderante de la vctima y de visibilizacin de las desigualdades, cuyo norte es un servicio de justicia que responda realmente a la poblacin que lo requiere. Este esfuerzo por promover la reforma del proceso penal en Latinoamrica lleva ya ms de 15 aos, a lo largo de los cuales la estrategia de implementacin del trabajo ha variado de pas en pas. Por esta razn, los resultados obtenidos tambin han sido distintos dependiendo del pas en el que el nuevo Proceso Penal ha entrado en vigencia. Sin embargo, a partir de esta importante experiencia, observamos un comn denominador: el nuevo sistema est produciendo un cambio en el comportamiento de los operadores de justicia, quienes al actuar a sabiendas de que la oralidad y la transparencia son ejes fundamentales del nuevo proceso, son cada vez ms conscientes de que pueden ser observados y evaluados por la poblacin. El Per, a pesar de haber iniciado el anlisis y la discusin respecto a la necesidad de una reforma del Sistema desde la dcada de los 80, con dos procesos que quedaron truncos, es uno de los ltimos pases en que el nuevo modelo se est implementando. Debe destacarse el impulso reformador efectuado por un grupo de personas que estaban convencidas de la necesidad del cambio, lo que dio como resultado que en el ao 2004 se promulgara el Decreto Legislativo N 957 que daba vida al Nuevo Cdigo Procesal Penal de corte acusatorio, cuya principal caracterstica es su naturaleza adversarial. Aprendiendo de las experiencias de los pases en donde ya se implement un nuevo modelo procesal penal, el Nuevo Cdigo Procesal Penal establece una vigencia de alcance progresivo en los diferentes Distritos Judiciales de la Repblica. En la actualidad, el Nuevo Cdigo Procesal Penal se ha implementado en ms de la mitad de los Distritos Judiciales, y desde su aplicacin ha generado una enorme discusin que ha dado contenido a sus diferentes artculos a partir de la emisin de Resoluciones Judiciales en las circunscripciones en las que la norma es de cumplimiento obligatorio.

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Es por ello que, a ms de cinco aos de la vigencia del Cdigo, se hace necesario llevar a cabo una evaluacin crtica de los logros, dificultades y desafos que enfrenta este proceso de implementacin. El presente libro pretende contribuir al conocimiento y a la discusin de esta Reforma Procesal Penal. Por ello se ha tratado, en lo posible, de lograr que tanto la estructura como los contenidos de cada uno de los ensayos de los que se compone, sean comprensibles para cualquier persona, y que muestren de manera general lo que ha significado este proceso de implementacin. Un aspecto importante que la publicacin destaca, es la contribucin de las autoridades y de los actores claves del Sistema de Justicia encargados de la implementacin del modelo en sus instituciones. La obra se divide en cuatro grandes secciones dividida en seis captulos. La primera de ellas presenta un anlisis de la reforma en la regin, las estrategias y las visiones que la impregnaron, as como las lecciones aprendidas a lo largo de sus diferentes procesos de implementacin. Una segunda seccin incide en la Reforma Procesal Penal en el Per, partiendo del impulso que le brindara la experiencia de La Comisin Especial para la Reforma Integral de la Administracin de Justicia - CERIAJUS, de la participacin de la Cooperacin Alemana al Desarrollo y de la comunidad internacional en su conjunto, describiendo la forma en que se desarrollaron las discusiones y el proceso de implementacin en s mismo. La tercera seccin examina la implementacin y aplicacin del nuevo modelo procesal. Esta parte, como se seal anteriormente, es analizada por los propios actores de la Reforma, la Defensa Pblica, el Ministerio Pblico, la Polica Nacional del Per y el Poder Judicial, todos los cuales presentan los logros, los obstculos y los desafos que enfrenta actualmente el proceso de cambio. La obra finaliza con la descripcin de los importantes programas o mecanismos de capacitacin de los actores. Estamos convencidos de que la implementacin del actual modelo de Proceso Penal significa un paso adelante hacia una justicia con vocacin de servicio a la poblacin, que sin duda alguna contribuir al fortalecimiento del Estado de Derecho en el pas. Agradecemos a las personas que han colaborado con sus ponencias en la elaboracin de este libro, as como a quienes, de una u otra manera, han hecho posible que la presente edicin llegue a sus manos.

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Alberto M. Binder

LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL PER EN EL MARCO DEL MOVIMIENTO DE REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN AMRICA LATINA VISIONES Y ESTRATEGIAS
Alberto M. Binder

CAPTULO

I.

El marco general. Ideas y tendencias

El conjunto de acciones de reforma de la justicia penal que se han llevado a cabo en casi la totalidad de los pases de Amrica Latina, responde tanto a patrones comunes provenientes de la herencia institucional compartida como a procesos polticos recientes muy similares, sin perjuicio de las caractersticas particulares de la conflictividad de cada uno de los pases. Ese proceso se ha dado en el marco de un programa de reforma judicial en Amrica Latina de alcances ms vastos, que se consolida en la ltimas dos dcadas como producto de varias tendencias.1 En primer lugar, el clima general de reforma institucional propio del ciclo de recuperacin democrtica o de transicin a la democracia, que si bien se manifiesta de diversas maneras en los distintos pases, gener una conviccin general en la regin acerca de la necesidad de modernizar las instituciones del Estado, superando as rmoras coloniales o estructuras que haban tenido fuertes compromisos con la inestabilidad institucional, las dictaduras militares o el terrorismo de Estado. Estas consideraciones, sin duda, fueron ms firmes y claras en su referencia a la reforma del proceso penal o a la crtica de la estructura general del Poder Judicial, pero tambin influyeron aunque de un modo ms indirecto en una disposicin favorable a toda reforma y oralizacin de los procesos.

Vicepresidente del INECIP, Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales de Argentina. Profesor de Derecho Procesal Penal en el Departamento de Posgrado de la Universidad de Buenos Aires y del Comahue. Argentina. He hecho un amplio anlisis de los temas de la reforma judicial en la regin, en la investigacin publicada bajo el ttulo De las repblicas areas al Estado de Derecho, realizada conjuntamente con Jorge OBANDO, publicada por Ed. Ad. Hoc, 2003. Pueden servir de complemento otros dos trabajos: La fuerza de la Inquisicin y la debilidad de la Repblica, publicado en Poltica criminal bonaerense, 2007 y La poltica judicial de la democracia, publicado en Revista Ecuatoriana de Seguridad, FLACSO. Quito, 2008.

Captulo I. LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL PER EN EL MARCO DEL MOVIMIENTO DE REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN AMRICA LATINA. VISIONES Y ESTRATEGIAS

En segundo trmino, a principios de la dcada de los aos ochenta del siglo pasado, cristaliza una larga tarea del Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal con la presentacin de los Cdigos Modelo Civil y Penal, productos de largos debates y del trabajo mancomunado de por lo menos tres generaciones de procesalistas, que comienzan con las visiones de Couture, por un lado, y de Vlez Mariconde, por el otro; ambos, a su vez, influenciados por el movimiento reformista italiano de la primera mitad del siglo XX. En tercer lugar, en el mbito del proceso penal existan grupos acadmicointelectuales con un nivel adecuado de especializacin y actualizacin, conscientes de la necesidad de enfrentar nuevos desafos que ya se estaban planteando en otros pases (reformas europeas de la dcada anterior) y tambin con clara conciencia de que el proceso penal en Amrica Latina no se encontraba en condiciones de evolucionar para enfrentar esos desafos en el futuro prximo, en especial debido a su anclaje en el formalismo y las estructuras escrituristas. Finalmente, muchos sectores sociales se encontraban predispuestos a criticar al sistema judicial; manifestaban con fuerza su insatisfaccin y ello provocaba un reflejo de preocupacin poltica entre los distintos partidos y funcionarios del gobierno. Si bien el nombre emblemtico de todo este proceso de reforma ha sido el de oralizacin del proceso penal, su contenido y alcances ha sido mucho mayor. Se plante, en trminos generales, una revisin de toda la estructura del proceso, la simplificacin de pasos, la modernizacin de categoras y un intento de ruptura muy fuerte con el arquetipo inquisitorial para aproximarse con diversas variantes a los modelos adversariales.2 Por otra parte, se plantearon con distintos grados de intensidad reformas organizacionales, administrativas, nuevos modelos de administracin y una fuerte incorporacin de la informtica, tanto en el plano documental como en la gestin de casos. Podemos decir, pues, que la dcada del ochenta del siglo pasado comienza con una batera de propuestas de reforma y un clima general propicio, como posiblemente no se haba dado hasta entonces en toda la regin. A ello habra que agregar que el trabajo de dcadas de relacionamiento entre autores y profesores llevado a cabo por los diversos institutos y grupos acadmicos haba generado redes de colaboracin y de conocimiento de las experiencias e ideas de los otros pases de la regin de un modo cualitativa y cuantitativamente muy superior al pasado.

Sobre las caractersticas y principios inspiradores de la reforma de la justicia penal en Amrica Latina, la bibliografa tambin es ya muy amplia. Para acceder a gran parte de ella de un modo simple, dirigirse al centro de documentacin de www.cejamericas.org .

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En las dos dcadas subsiguientes la actividad fue muy intensa. Cuatro lneas fundamentales se desarrollaron con mayor profundidad. En primer lugar, la aparicin de la nueva justicia constitucional, ya sea a travs de la creacin de Salas especializadas en las Cortes Supremas o mediante la creacin de Tribunales Constitucionales hizo que muchos de los pases de la regin modernizaran sus sistemas judiciales de defensa directa de la Constitucin, con efectos que todava no se pueden evaluar en su totalidad, pero que sin duda tuvieron gran impacto en toda la estructura institucional del pas. En segundo lugar, se modific el sistema de nombramiento de jueces y en algunos casos de gobierno judicial, a travs de los Consejos del Poder Judicial o Consejos de la Magistratura. Con la evidente intencin de dejar atrs los spoiled system del pasado o la influencia de grupos de poder en el nombramiento de los jueces, se desarrollaron nuevos procedimientos y criterios para su nombramiento. En tercer lugar, se establecieron importantes modificaciones en la justicia juvenil, de la mano de la ratificacin de la Convencin de los Derechos del Nio y la expansin de las ideas de UNICEF sobre proteccin integral y abandono de la doctrina tutelar. En cuarto lugar, una nueva justicia penal de tipo adversarial se desarrolla en toda la regin, hasta tal punto que luego de veinticinco aos de actividad muy pocos son los lugares donde an no se ha producido ese cambio. Ms de treinta nuevos cdigos procesales penales de tipo adversarial son aprobados y puestos en marcha, aparece una nueva estructura para las Fiscalas y nuevos sistemas de Defensa de Oficio. Se modifican no solo los procedimientos sino algunos aspectos de la organizacin judicial y de gestin de los tribunales. Ms all de los evidentes problemas de implementacin que ms adelante analizaremos y de la persistencia de problemas en el control de la criminalidad que tienen races muy complejas, se puede afirmar que el cambio producido en la justicia penal fue el ms significativo desde la adopcin de las nuevas formas republicanas a principios del siglo XIX.3 No obstante la complejidad de todo este proceso, es importante destacar con claridad las ideas principales del mismo, porque siguen constituyendo el punto de partida del proceso de cambio y nos permiten evaluar el estado de cosas que es imperioso cambiar. El rpido desplazamiento hacia temas puntuales puede producir, por una parte, la ilusin de que los grandes problemas que motivaban el cambio ya han sido superados y, por otra, la perdida de la orientacin producto del sostenimiento de las grandes metas del cambio. Todo esto es mucho ms relevante an cuando el proceso de implementacin se

LANGER, Mximo. Revolucin en el proceso penal latinoamericano: difusin de ideas legales desde la periferia. CEJA. Santiago de Chile, 2007.

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prolonga en el tiempo. De un modo sinttico, podemos sealar que los grandes temas de la Reforma, que no debemos dejar que pierdan centralidad, son: a. El establecimiento del juicio oral y pblico, entendiendo por tal concepto la instauracin de un mecanismo procesal adversarial claro, con produccin de prueba concentrada y continua, as como una publicidad efectiva. b. Una divisin de funciones tambin clara y precisa entre las tareas del acusador, del imputado y su defensor, y de los jueces, de modo tal que se resguarde el poder jurisdiccional para sus funciones especficas: las decisin del litigio y la preservacin de las libertades pblicas. c. Una amplia intervencin de la vctima en el proceso como sujeto natural de ste, ya sea que cuente con el apoyo del Ministerio Pblico o con diversas formas de fortalecer la tutela judicial. d. Un uso excepcional, racional y controlado de la prisin preventiva, fundado en finalidades estrictamente procesales y bajo condiciones de trato humano y digno. e. Un mtodo de control de la sobrecarga de trabajo mediante la diversificacin de salidas y el establecimiento de prioridades. f. Mtodos de control del tiempo, tanto para las detenciones como para la duracin del proceso en general.

g. Organizaciones judiciales nuevas, del Ministerio Pblico y de la Defensa Pblica, conforme a sus finalidades propias, con un mejor aprovechamiento de los recursos, con el objeto de impedir la burocratizacin o la despersonalizacin. Estas siete ideas son lo suficientemente simples y concretas como para dimensionar la tarea que se debe emprender y mantener en el tiempo. No son el resultado de ninguna escuela procesal o lnea de pensamiento, sino que surgen de normas constitucionales y de pactos internacionales de derechos humanos vigentes en la Repblica del Per, as como de la necesidad de gestionar la conflictividad y controlar la criminalidad en el marco de una sociedad democrtica. En especial, lo referido al establecimiento del juicio oral y pblico, la divisin de funciones que preserva la imparcialidad judicial, la excepcionalidad de la prisin preventiva y el amplio acceso a la tutela jurisdiccional, no puede ya ser motivo de simples discusiones ni se trata de un problema de modelos procesales, sino de aplicacin lisa y llana de normas de base constitucional propias del desarrollo moderno del Estado de Derecho y de su normalizacin, tanto internamente como en la comunidad internacional.

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No obstante, s existen diferencias en cuanto a la apreciacin de la necesidad del cambio o su urgencia, respecto a cmo deben organizarse las polticas de transformacin o su prioridad. Ciertamente, tambin, hay quienes aceptan el cambio de un modo abstracto pero luego canalizan su oposicin o disconformidad en otro nivel de argumentacin. Debe quedar claro que el problema, entonces, es cmo construir en el plazo ms breve posible un proceso penal que responda a las normas constitucionales y a las exigencias de los pactos internacionales de derechos humanos. Tambin debe quedar claro que mientras ello no ocurra, el funcionamiento de la justicia penal transita caminos de ilegalidad y de violacin de los derechos humanos fundamentales. Sin embargo, sigue plantendose un debate de ideas que de un modo indirecto y en la prctica cuestiona la posibilidad del cambio. En este debate se pueden sealar cuatro opiniones: a. Quienes creen que este funcionamiento ilegal es necesario para lograr las finalidades de justicia, seguridad y control de la criminalidad que reclama la poblacin. Una variante de esta opinin seala que si bien este funcionamiento ilegal no es necesario en abstracto, las actuales condiciones del pas, la inseguridad, el desborde de la criminalidad y el estado en general de la opinin pblica, obligan a mantenerlo hasta que alguna de esas condiciones cambien. b. Quienes creen que ese funcionamiento ilegal no es admisible, pero que no existen los recursos econmicos y humanos necesarios para cambiar la situacin, y que pretender cambiarla sin esos recursos o es imposible, o agravara la situacin. Una variante de esta opinin sostiene que frente a ello solo se pueden ir realizando cambios parciales que vayan modificando de a pocos el estado de la situacin. c. Quienes sostienen la necesidad de encarar el cambio, pero consideran prioritarias otras acciones de gobierno (reforma policial, juzgamiento de los casos de corrupcin, violaciones de los derechos humanos, reformas polticas o econmicas, etc.) y que la reforma de la justicia penal no tiene la urgencia que s tienen otras medidas, incluso relacionadas con el funcionamiento del sistema penal. d. Quienes consideran que se debe encargar con urgencia el cambio, tratando de planificarlo lo mejor posible pero sin postergarlo por ninguno de los argumentos de las otras posiciones, asumiendo las dificultades y los traumas propios de un cambio estructural.

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Por otra parte, si tomamos el conjunto de acciones vinculadas a la reforma judicial y buscamos elementos comunes proceso de abstraccin que siempre dejar afuera muchas de sus particularidades, es posible ordenar los intentos de reforma desde la perspectiva del entrecruzamiento o de la competencia de tres visiones bsicas sobre la estrategia ms conveniente para desencadenar o llevar adelante los procesos de cambio. Segn una primera visin, la falla principal de la administracin de justicia y, por lo tanto, el principal aspecto que debe superar proviene de las deficiencias profesionales y humanas de los jueces y funcionarios judiciales. Ya sea que se trate de problemas de formacin profesional e intelectual, de falta de compromiso con los valores democrticos, de fallas ticas en su desempeo o de una dbil conciencia moral, lo cierto es que los jueces no estn a la altura de sus cargos. En consecuencia, se debe provocar la remocin de esos jueces y, para el futuro, mejorar el sistema de nombramiento, control y remocin. Cuando esto ocurra, mejorar el desempeo del sistema judicial en su conjunto y renacer la confianza ciudadana. Para una segunda visin, el problema principal reside en la deficiente administracin de los recursos humanos y materiales que mueven la maquinaria judicial. Todos los procesos de trabajo que se desarrollan, desde la atencin del pblico hasta la realizacin de audiencias o el dictado de sentencias, se han vuelto obsoletos y la incorporacin de la ayuda tecnolgica es dbil, catica e inadecuada. Por ms que los jueces y funcionarios trabajen mucho y con dedicacin, todo su esfuerzo se ve diluido a causa de los defectos de la organizacin y la administracin de los tribunales, que no responden a los parmetros ms elementales de la administracin moderna. Una tercera visin seala que el problema fundamental es ms profundo, puesto que se relaciona con la pervivencia de estructuras de trabajo regidas por normas antiguas y por modelos de organizacin y gobierno judicial rgidos, verticales y burocrticos. Esta visin destaca que no se trata de defectos de la administracin de justicia, sino de la pervivencia de un modelo judicial autoritario, proveniente de la tradicin inquisitorial propia de la Colonia, que genera una matriz poltico-estructural que es necesario revertir para adecuarla a los modelos judiciales de tipo republicano-liberal. Cualquier lector avisado pronto se dar cuenta de que, en realidad, estas tres visiones no son incompatibles y de que, con gran seguridad, uno podra afirmar que cada visin destaca una parte importante del problema. Como esa observacin es totalmente cierta, de lo que se tratara es de construir una visin ms comprehensiva de tipo integral, que tenga la capacidad de abarcar todos los problemas y de proponer soluciones en todas las dimensiones.

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As nace una cuarta visin, aparentemente superadora, que ha nutrido y sigue nutriendo los sucesivos planes integrales de la reforma judicial, de los cuales existen varias versiones en Amrica Latina. Lo que ocurre es que el problema est instalado en otro plano. La competencia entre las tres visiones, y finalmente entre cada una de ellas y la visin integral, se da en el plano de la perspectiva estratgica. Un plano esencial a la hora de disear una poltica de cambio, ya que se trata de encauzar recursos escasos en todos los niveles y obtener escalonadamente resultados en un programa coherente de mediano plazo. Es tambin el plano estratgico, donde se dirimen finalmente las distintas posiciones que hemos presentado anteriormente. La reforma judicial apunta al desarrollo de un tipo especfico de poltica pblica, orientada a la renovacin de instrumentos. Esto quiere decir que no se trata de cambiar el modo en que se viene utilizando un determinado instrumento (lo que ocurre, muchas veces, cuando se cambia de orientacin en la poltica econmica), sino que la poltica busca cambiar el instrumento mismo, por considerar que con ste no se puede lograr las finalidades principales que se busca realizar en el plano, llammosle sustantivo. Como hemos dicho, el instrumento podr ser malo porque son malos sus operadores, porque son insuficientes y mal asignados sus recursos, o porque tiene que ser cambiado por otro tipo de instrumentos. Las polticas de cambio instrumental tienen poco tiempo para ser desarrolladas. Normalmente, al ciudadano comn receptor y constructor de la legitimidad se le escapan las discusiones relativas a los instrumentos, ya sea porque no vislumbra su importancia o porque desconoce cules son esos instrumentos. Le es mucho ms fcil entender los cambios sustantivos que se buscan (por ejemplo, que la justicia sea ms rpida, ms sencilla, ms justa o equitativa, etc.). Si ello se logra mejor con tal o cual instrumento, le es algo ms lejano. De all que nuestra afirmacin sobre la idea de que los cambios instrumentales deben ser ms rpidos se basa en esta distinta percepcin por parte de la sociedad, que es la que regula, en fin de cuentas, los tiempos polticos de los cambios. De lo dicho se sigue nuestra segunda afirmacin: si el tiempo para los cambios instrumentales es menor, entonces la opcin estratgica acrecienta su importancia, ya que si la poltica es siempre la opcin entre varios caminos posibles es decir, tomar decisiones en una encrucijada (no hay poltica si solamente hay un camino posible), entonces la urgencia por optar por la estrategia que logre lo mayores efectos de cambio instrumental en el menor tiempo posible es ms evidente.

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Por otra parte, una opcin estratgica plantea siempre dos problemas adicionales: a. La seleccin de los sujetos que ingresan al juego en determinada opcin estratgica y de quienes, por el contrario, quedan afuera. b. La forma de absorcin de todos los costos que esa especfica estrategia genera; es decir, todo lo que no se va a lograr mediante la aplicacin de la estrategia elegida. Por ejemplo y esto es crucial, la adopcin de una determinada estrategia, como por ejemplo elegir el camino del recambio de personas, puede tener demasiados costos en trminos de disputas laborales (con los sindicatos, con las asociaciones de jueces o con los partidos polticos), de tal modo que finalmente ponga en peligro el cumplimiento de los objetivos en el tiempo de que se dispone. O, como ha sucedido, adoptar cambios ms rpidos implica, necesariamente, que los sistemas funcionarn mal durante cierto tiempo o que sern ms caros por un tiempo, etc. Toda estrategia tiene un costo indirecto que debe ser asumido si se quiere realizar una verdadera opcin estratgica. El problema de los sujetos merece una consideracin aparte. No existe proceso de cambio sin sujetos que lo impulsen. No se trata de una verdad de Perogrullo, sino de un elemento de anlisis central en las polticas pblicas. En realidad, no existe un solo sujeto sino una pluralidad de sujetos interactuando, cada uno desde su propia perspectiva. Es bastante fcil sostener, en un plano formal, que no se puede llevar adelante un proceso de cambio sin la participacin de los jueces por ejemplo, pero no se suele advertir que esa participacin genera condicionantes para otros sujetos, para otros tiempos; es decir, que influye en todas las variables y, a veces, una afirmacin como la indicada puede significar, en realidad, un cambio de estrategia o asumir una estrategia determinada, no como producto de un anlisis preciso sino de un modo indirecto, debido a la eleccin de un sujeto cuya participacin parece obvia. Esto se ha mostrado especialmente complejo a la hora de pretender compatibilizar tiempos y actores: los tiempos de los jueces con los tiempos de la sociedad. En consecuencia, el entrecruzamiento de esas cuatro opiniones distintas de tipo general, sumado a las distintas visiones estratgicas del cambio, nos plantea una matriz ms compleja para comprender el debate y las actitudes sobre la reforma judicial en los pases que prolongan en demasa la implementacin del sistema o en los que todava no se han plegado decididamente al proceso de cambio. Creo que el caso de Per es ejemplar para analizar el entrecruzamiento de diversas visiones sobre el problema y su impacto sobre el desarrollo de la poltica de cambio.

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II.

Visiones en pugna

Analizar con cuidado cada una de las posiciones sealadas nos puede servir para esclarecer el estado actual de excesiva prolongacin en el tiempo de la implementacin de la Reforma, ya que es en gran medida resultado de la pugna de las distintas visiones que hemos sealado. Primera opinin: No es posible lograr las finalidades de seguridad y eficacia en el castigo sin afectar las garantas judiciales que defienden las libertades pblicas. Esta opinin tiene diversas variantes. Algunos la sostienen en su formulacin ms primitiva, y entonces es expresin de un pensamiento autoritario que todava cuenta con fuerte arraigo en sectores de nuestra dirigencia y en parte de la cultura de nuestras sociedades. Pero, por fuera de estas formulaciones tan directas, existen otras mucho ms nocivas an. Por ejemplo, se sostiene que no es el momento para sostener dichas libertades, o que la gente no quiere eso, o que sostener las libertades pblicas es producto de idealismo, academicismo, postura de tericos, etc. A su vez, esta posicin se presenta a s misma como realista, pragmtica, popular, etc. En la actualidad, esta posicin tiene una gran capacidad de orientar las polticas pblicas vinculadas a la seguridad y la justicia, no siempre porque stas se guen por sus postulados sino por su alta capacidad de orientar el debate pblico, de manera que obliga a definirse a los dems sectores respecto a ella. Esta opinin debe ser criticada en dos dimensiones que se conectan: 1) sobre cmo construir eficacia; y 2) sobre el papel que cumplen ciertos derechos fundamentales que protegen la libertad pblica. La poblacin pone de relieve con razn un problema de eficacia en el funcionamiento de la justicia penal. Esto se manifiesta en una completa distorsin del programa punitivo, que ms all de las penas que prevea y su mayor dureza, no logra que ese castigo se aplique efectivamente. De este modo, mediante la impunidad que produce, la justicia penal contribuye a disminuir la calidad de vida y a la crisis de legalidad propia de cada uno de nuestros pases. El fenmeno de la impunidad estructural est correctamente sealado por la poblacin, y es uno de los grandes males de nuestras sociedades. Pero las causas de esa ineficacia no estn vinculadas a las libertades pblicas, entre otras razones por algo evidente: el sistema de justicia penal anterior que todava est vigente en buena parte del territorio peruano no respeta esos derechos fundamentales y es ineficaz. Este hecho evidente nos muestra que las razones de la ineficacia tienen otras fuentes. En primer lugar, existe una profunda debilidad del sistema de investigacin y de presentacin de pruebas.

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Si realizamos una clasificacin muy simple, y al solo efecto de fortalecer el razonamiento, podemos distinguir cuatro tipos de tareas principales: a. Casos en los que no es necesario investigar sino realizar una rpida y prolija recoleccin de evidencias. Aqu tenemos los delitos cometidos en flagrancia, muchas denuncias que son de comprobacin casi inmediata, etc. b. Casos en los que la investigacin del hecho individual es poco productiva y se lo debe investigar como formando parte de una estructura mayor. Aqu encontramos delitos como el robo de automotor o de autopartes, hurtos y robos callejeros, pequeos contrabandos, etc. Se trata de delitos vinculados con los mercados delictuales. c. Casos de delitos tradicionales que requieren investigacin, pero sta no suele ser compleja. Aqu encontramos delitos de homicidios, delitos sexuales, algunas formas menores de secuestro y muchas formas de defraudacin. d. Casos de delitos no tradicionales, que normalmente reclaman una investigacin larga, compleja o extensa. Aqu se encuentran los delitos financieros, la corrupcin, el narcotrfico, la evasin de impuestos, el lavado de dinero, etc. Si analizamos el caso a., veremos que existen dos formas de ineficacia: una, las dificultades para recolectar pruebas de un modo rpido y guardarlas convenientemente (cadena de custodia de la prueba y manejo de la escena del crimen). Otra, la incapacidad de la justicia penal de llevar rpidamente estos casos a juicio. Normalmente se trata de casos sencillos en sus exigencias probatorias, y se cuenta con esos elementos desde los primeros momentos; sin embargo, se puede tardar meses en terminar el sumario, normalmente debido a puras razones burocrticas, formalismos, repeticin de declaraciones, planteos insustanciales, errores y descuidos en las notificaciones, falta de trabajo, etc. Esto provoca o impunidad o una distorsin de la prisin preventiva, adems de sobrecarga de trabajo intil. Pero resulta claro, para el lector de buena fe, que este funcionamiento nada tiene que ver con los derechos del imputado o las libertades pblicas (que son afectadas sin pudor), sino con el alto grado de burocratizacin, formalismo, desidia o falta de preparacin de quienes tienen que llevar estos casos a juicio. A esto se suma que existe una profunda divisin entre el trabajo policial y el del Ministerio Pblico. La polica considera terminado su trabajo cuando entrega las actuaciones a la justicia penal, y normalmente los jueces y fiscales repiten sin razn actuaciones que ya haban sido realizadas y demoran los casos sin justificacin alguna. El resultado final en esta franja de casos, que son muchos, es demora, impunidad, o distorsin de la prisin preventiva. Nada tienen que ver los derechos del imputado con esta ineficacia. Por el contrario, se veran fortalecidos si se pudiera llevar rpidamente estos casos a juicio.

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En cuanto al caso b., se da otra fuente de ineficacia. Los recursos necesarios para investigar este tipo de delitos o las probabilidades de xito, si se toma cada caso individual, son muy limitados. Distinto es si se investiga el desarrollo de los centros de comercializacin de cosas robadas o se controla el contrabando de autos robados. All, las posibilidades de xito son mayores, los recursos necesarios son ms especializados pero menores, y los efectos sobre los casos individuales muchos ms altos. Sin embargo, no suele realizarse una tarea sostenida de investigacin sobre los mercados ilegales que regulan buena parte de la criminalidad, en parte porque aqu encontramos nichos de corrupcin que no quieren ser tocados y, en parte, porque la justicia penal se desentiende de estos casos al no tener una visin proactiva de la investigacin, y simplemente espera que los casos lleguen a los despachos. Aqu tambin tenemos miles de casos que se encuentran en estas condiciones y es en este campo donde se suelen malgastar mayores recursos (por ejemplo, en el tratamiento burocrtico de los casos con autores ignorados, la duplicacin de tareas debido a la inexistencia de bases de datos, etc.). En esta dimensin, la ineficacia tampoco tiene que ver con los derechos fundamentales y las garantas judiciales. El tercer tipo de caso c., es donde nuestros sistemas muestran mayor eficacia en la investigacin policial, pero el tratamiento resulta burocrtico en la justicia penal y eso frustra muchas veces el efecto positivo de los logros de la investigacin. Por otra parte, el trmite escritural que se imprime de hecho al proceso (incluso cuando est previsto un juicio oral e inclusive en el sistema ya reformado), le hace perder efectos a esta eficacia relativa y anula cualquier tipo de funcin preventiva del castigo. Pero este mal funcionamiento tampoco es atribuible a la existencia de garantas judiciales. En el cuarto tipo d., de casos es donde volvemos a encontrar graves fallas de funcionamiento que tornan prcticamente nula la actividad de persecucin penal, salvo cuando circunstancias excepcionales llevan a construir estructuras paralelas de investigacin (tal como ocurri con los casos de corrupcin o algunas experiencias de narcotrfico). La falta de estrategias de investigacin, de conformacin de equipos de trabajo conjunto entre fiscales y detectives, la ausencia de bases de datos actualizadas, la falta de cooperacin de otros sectores del Estado, la presin de los grupos afectados por estas investigaciones, las complicidades de los funcionarios pblicos (por accin u omisin), dan como resultado que en el rgimen ordinario todas estos casos se frustren. Se trata de un tipo de criminalidad que produce graves daos sociales y que, finalmente, es permitido porque involucra a sectores poderosos o dirigenciales. Tampoco aqu tienen que ver las garantas judiciales con esta falta de eficiencia.

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Vemos, pues, que la ineficacia de la investigacin penal tiene otras causas. Esta opinin que, como ya dijimos, tiene alto valor comunicacional y parece fundarse en una preocupacin por la eficacia, lo que produce es justamente lo contrario: esconde las verdaderas causas de la ineficacia y de esa manera impide construir una solucin o se convierte en el discurso ideolgico de quienes sacan provecho de la impunidad estructural. Por otra parte, al depreciar o debilitar las garantas judiciales, esta opinin produce un doble efecto: uno, propio del debilitamiento del Estado de Derecho, que finalmente desemboca en otra de las graves formas de inseguridad, que es el abuso de poder; y, por la otra, al reducir los niveles de exigencia a los sistemas de investigacin (policial) y de presentacin de casos (Ministerio Pblico), lo nico que se logra es que la justicia penal se acostumbre al mal funcionamiento o a un estndar pobre en la presentacin de los casos, perpetuando as las condiciones de ineficiencia. En sntesis, pretender que la justicia penal solo puede cumplir sus funciones afectando garantas judiciales es una forma de perpetuar los problemas de ineficacia, esconder esos problemas y evitar encarar una solucin ya sea por desidia, para evitarse problemas, por costumbre, mentalidad burocrtica o directamente porque se es usufructuario de algunos de los privilegios que la impunidad y el mal funcionamiento de la justicia permiten o generan. Y esto es as por ms que se encubra tras un supuesto pragmatismo o se pretenda que con ello se cumple los deseos del pueblo. Esta opinin nos lleva por el camino de perpetuar la ineficacia, recubrindola de un discurso falaz e ideolgico, que en realidad esconde la adhesin a una forma de ejercicio brutal o a los privilegios que ostenta la criminalidad de los poderosos, nunca alcanzados por esa brutalidad. La demagogia punitiva debe ser desnudada y rechazada con mucha fuerza y claridad, porque sus efectos son nocivos, no solo para las libertades pblicas sino para la verdadera eficacia. Una variante de esta opinin mucho ms extendida an sostiene, como hemos sealado, que la necesidad de dejar de lado determinadas garantas judiciales no es una cuestin general sino una mera concesin a las circunstancias actuales, al desborde de la conflictividad, a la violencia instalada en las zonas rurales y urbanas; en fin, que estos no son tiempos para sostener derechos fundamentales, nos dicen. Esta versin de la misma opinin es ms nociva an y encubre los mismos intereses sealados en el prrafo anterior. Quien conozca la historia de cualquiera de nuestros pases podr constatar que el estado de violencia y conflictividad es casi permanente (sin perjuicio de que cambien los principales sectores sociales afectados) y que a ello se ha sumado, como una de las principales causas de subdesarrollo institucional, el permanente abuso

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de poder por parte de las instituciones estatales. Cules seran, entonces, las condiciones ideales o por lo menos de normalidad que permitiran encarar estos cambios? Cmo se imagina uno, tambin en concreto, que en la prxima dcada se crear una atmsfera de tranquilidad social que permita encarar cambios en la administracin de justicia? Esta variante de la primera opinin desconoce que el mal funcionamiento de la justicia penal es una de las causas del aumento de la conflictividad y la violencia, y que del conjunto de las causas que tambin concurren a conformar este fenmeno (econmicas, culturales, inmigratorias, espaciales, de urbanismo, etc.) es seguramente una de las que presenta mayores posibilidades de cambio, por lo menos en relacin a otras. Es necesario esperar que mejoren las condiciones econmicas de las grandes mayoras para llevar a cabo estos cambios?, o esperar que una reforma educativa comience a rendir sus frutos?, o que cada familia tenga una vivienda digna, o que nuestras ciudades no propicien la violencia, o que se revierta el proceso de migracin?, o que los grandes sectores marginados acepten su condicin con santa resignacin?, o que los jvenes, sin educacin, sin trabajo y sin futuro, igualmente acepten las reglas de convivencia que se les imponen? Segn la opinin que reseamos, resulta ms fcil o deberan producirse algunos de esos cambios antes de encarar una reforma institucional del sistema penal. Vemos, pues, que esta variante es una versin ms pusilnime de la misma opinin, salvo que no se anima a decir claramente las cosas. De todos modos, cae en el mismo error de la primera opinin, ya que esconde o no analiza las verdaderas causas de la ineficacia. La segunda opinin difiere de la anterior en que no considera admisible el funcionamiento ineficaz e ilegal de la justicia penal, pero tambin que no existe posibilidad de obtener recursos presupuestarios extra para realizar el cambio; tampoco existen recursos humanos calificados para implantar el nuevo sistema, y que cambiar sin esas condiciones sera peor que mantener el actual funcionamiento. Esta opinin debe ser analizada en sus tres afirmaciones: 1) el problema de las inversiones necesarias; 2) la calidad y la cantidad de los recursos humanos necesarios para implantar el nuevo sistema; y 3) la idea de que es mejor dejar las cosas como estn antes que encarar un cambio sin contar con los instrumentos necesarios para ello. El problema econmico ha sido una excusa permanente, tanto en esta como en cualquier otra poltica pblica. Se la ha usado para mantener un Estado tan ineficaz como poco transparente, y hasta prdigo en algunos casos. De todos modos, la administracin de justicia y, en especial, la justicia penal no ha sido un sector del Estado en el que se haya invertido tradicionalmente. En el caso reciente del Per, s se invirtieron grandes sumas de dinero en gran medida provenientes de la cooperacin internacional sin que la relacin

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inversin-beneficio haya sido razonable y sin que se desencadenara un proceso de reforma sostenido. Sin duda alguna, lograr la conjuncin de inversin y proceso de cambio en una relacin de armona no es fcil en ningn rea de la reforma del Estado, y reclamara un grado de planificacin, de responsabilidad en el manejo de los fondos pblicos y de energa frente a todas las demandas de distribucin de gastos que no solo no tenemos en nuestros pases sino cuya falta constituye uno de los grandes problemas de nuestros Estado. Aqu se produce, entonces, un crculo vicioso: no se quiere desencadenar un proceso de cambio porque no se cuenta con los recursos, y no se asignan recursos porque tal proceso de cambio no existe. Este crculo vicioso puede mantener el actual estado de cosas eternamente y por ello debe ser superado. Caso contrario, habra que concluir que toda reforma de la justicia penal es imposible o que se llevar a cabo cuando algn dirigente iluminado asigne los recursos necesarios para ello. Sin embargo, el anlisis que hace esta segunda opinin es simplista y parte de un supuesto falso: que lo que hoy gasta la justicia penal est bien gastado. Es decir, no incorpora el problema de la reasignacin y racionalizacin del gasto como un tema central, y es precisamente all donde se encuentra la posibilidad de romper el crculo vicioso. El proceso de reforma de la justicia penal debe ser y esa es una de las dimensiones generales del cambio un proceso de reasignacin de recursos, que acompaa precisamente la nueva divisin de tareas, propia de un proceso de base constitucional. Salvo aquellos pases que han tenido que crear instituciones totalmente nuevas (el Ministerio Pblico o la Defensa Pblica), todos los dems han tenido que trabajar intensamente en la reasignacin de recursos, ciertamente con diversos resultados. Pero esta reasignacin de recursos es central por tres motivos: a. Por regla general, debemos partir de una revisin del modo del gasto pblico ya que podemos tener la presuncin de que no ha respondido a criterios de responsabilidad y racionalidad, debido al modo aluvional de formacin de nuestro gasto pblico, as que partir de all ya produce ningn cambio: es parte del proceso de cambio, instalando nuevas formas de diseo, ejecucin y control del presupuesto. b. En las actuales condiciones de funcionamiento, toda inversin es improductiva y debe ser desechada en el contexto de un Estado que debe ser cuidadoso con sus inversiones. c. La reasignacin de gastos permite iniciar una primera fase del proceso de cambio, y a partir de su existencia y visibilidad resulta ms fcil lograr una mayor inversin del Estado o la afluencia de inversiones de la cooperacin. Esta primera fase del proceso de Reforma (cambios generales

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de funciones y de organizacin de las principales instituciones) pone a la justicia penal en condiciones de un cambio progresivo y torna productivas las inversiones. En sntesis, el problema econmico existe, pero no hay forma de solucionarlo entendiendo por solucin gastar asegurando la utilidad si no es desencadenando un proceso de cambio. Es decir, que la relacin es justamente la inversa a la que sostiene esta segunda opinin. No se puede iniciar un proceso de cambio si no se cuenta con los recursos humanos adecuados. Esta frase, que parece sensata y de sentido comn, esconde otro crculo vicioso. Parte del supuesto de que los recursos humanos actualmente existentes no son idneos lo que puede ser cierto, pero tambin parte del supuesto falso de que existen en el pas otros recursos disponibles verdaderamente, y no hipotticamente disponibles con capacidad de suplir los actuales. O, si esto no es as, significa que las instituciones del pas carecen de capacidad de producir recursos idneos, con lo cual, o el cambio sera imposible o habra que producir antes un cambio en las instituciones formativas (las universidades) para que aparezcan los recursos humanos que permitiran o provocaran el cambio. Esta opinin tambin tiene un error de enfoque: cree que se puede hablar de recurso humano en general, sin una especfica referencia a la funcin que se debe realizar, y aqu nos encontramos con el problema de la actual confusin de roles. La formacin jurdica (buena o mala) habilita para diversos oficios y existen diferentes capacidades para el desarrollo de cada uno de tales oficios. La idea de que el problema de la justicia, en cualquiera de sus reas, se resuelve con un cambio de personas, portadoras de una nueva mentalidad, ya ha sido ensayado en numerosas ocasiones y, pese a su escaso xito, mantiene siempre viva la ilusin de que el problema se puede resolver con los hombres adecuados. Esta visin moralista no toma en cuenta los elementos que conforman la mentalidad y las estructuras dentro de las cuales crean y recrean permanentemente un determinado tipo de funcionamiento. En el caso especfico de la reforma de la justicia, no toma en cuenta el dato referente al fuerte compromiso que toda la comunidad profesional dedicada al Derecho, tiene con el actual estado de cosas y que cada sector de ella es parte del problema y no portador de una solucin. En especial, se debe tener en cuenta que la formacin jurdica que proveen los centros universitarios est adaptada al funcionamiento actual del sistema judicial, y lo reproduce permanentemente. Por una razn simple y poderosa: los profesionales que salen de esos centros se preparan para trabajar en esos sistemas judiciales y lograr con ello su sustento y carrera profesional; no se preparan para reformarlos con la cuota de trauma y crisis que ello produce en

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una primera etapa y que afectara notoriamente su carrera profesional y sus posibilidades de sustento a travs de ella. Esto implica que en trminos generales los profesionales que salen de los centros universitarios sean funcionales al esquema de las actuales funciones de la justicia penal. Se podra pensar que es imprescindible, entonces, que la universidad modifique su enseanza para lograr cambios, pero la pregunta sera: por qu la universidad debera formar profesionales que no se adapten al actual funcionamiento de la justicia? La enseanza se rige por el sistema de necesidades, y las necesidades las fija el funcionamiento actual de la justicia penal, no el futuro. As que otra vez el proceso es inverso: en la medida que cambie el sistema de necesidades (el funcionamiento de la justicia penal), cambiar la enseanza. Por ejemplo, por qu razn (o por cul incentivo) un alumno se debe preparar para litigar en un juicio oral si luego va a tener que trabajar en una justicia penal que funciona por escrito? Por otra parte, la formacin complementaria (posgrado, capacitacin judicial, etc.) tambin asume el funcionamiento actual como el sistema de necesidades desde el cual debe ensear. Y all nos encontramos con los mismos problemas: por qu habra que formar, aqu y ahora, a un fiscal en tcnicas y estrategias de investigacin, si eso no es lo que hace efectivamente en su trabajo? Para qu se le va a ensear a presentar la prueba en un juicio pblico, ante jueces que desconocen totalmente el caso, si ello no es lo que ocurre? Es decir, la cuestin debe ser encarada de otro modo: nunca se podr contar con los recursos humanos adecuados si no se desencadena un proceso de cambio. La mentalidad, la capacidad tcnica y las habilidades del abogado son el reflejo del funcionamiento del sistema de justicia, al tiempo que son el nutriente y el motor que reproduce su funcionamiento actual. Adems, en las actuales condiciones de remuneracin, opciones de trabajo, prestigio y legitimidad social, no es razonable suponer que los mejores recursos humanos de la comunidad profesional del Derecho se dediquen a los cargos pblicos. Aqu tambin se invierte: en la medida que se modifiquen las condiciones de funcionamiento actual, podr resultar una oferta atractiva para quienes quieran conjugar vocacin con razonables condiciones de trabajo y de prestigio, as como utilidad del servicio pblico. Resta por analizar la tercera dimensin de esta segunda opinin, que sostiene que si no se dan las condiciones de inversin asegurada y de recursos humanos idneos, es preferible dejar las cosas como estn antes que iniciar un proceso de cambio. Solamente con seguir la lnea argumental llevada hasta ahora, se puede ver que esta opinin lleva el problema de la justicia penal a un callejn sin salida y consolida el actual funcionamiento (que paradjicamente esta opinin

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considera como inadmisible), a la espera de condiciones que solo se podran producir mediante la magia. Cuando se observa el proceso de cambio como un desarrollo de largo plazo, que por supuesto tiene etapas, se puede superar esta segunda opinin conservadora. Lo que en trminos ms precisos llamamos reforma de la justicia penal no es ms que una etapa inicial del proceso de cambio, destinada a remover los obstculos que impiden el desarrollo sostenido de una poltica de mejoramiento de la justicia penal, modifica la lgica de formacin de los recursos humanos (cambiando el sistema de necesidades), genera condiciones organizacionales para poder realizar inversiones ms productivas de los fondos pblicos y cambiar el sistema de relaciones con la sociedad. Todo ello no se puede hacer ms que de un modo imperfecto, dado que se trata de una etapa inicial; pero genera un cambio de rumbo que permite el desarrollo de nuevas polticas judiciales. As que no es preferible dejar las cosas como estn: ello implica conservar estas estructuras y empeorar su funcionamiento, con el enorme desgaste social que implica la prdida de legitimidad de las instituciones pblicas. Como ya hemos sealado, otros sectores sostienen la importancia y la necesidad de una profunda reforma de la justicia penal, pero a la vez que dado el esfuerzo que implica dicha reforma, su costo o simplemente por razones de oportunidad es prioritario realizar otras acciones. En particular, influyen en esta consideracin las polticas de reforma policial que se estn llevando a cabo o el desarrollo de juicios vinculados al desbaratamiento de las redes de corrupcin o el castigo de gravsimas violaciones de derechos humanos. Tambin se subordina la reforma de la justicia a eventuales cambios constitucionales que otorguen mayores garantas al funcionamiento independiente del sistema judicial. Ciertamente, esta opinin se desarrolla en un plano muy diferente que las dems y sin duda es muy difcil establecer con criterios claros qu acciones tienen prioridad sobre otras, cuando se trata de discernir entre polticas de tanta importancia o cambios de tanta envergadura, cada uno en s mismo con una importancia innegable. Tambin es cierto que en nuestros pases los recursos polticos y tcnicos disponibles para realizar cambios sostenidos en el tiempo y de gran impacto no son muchos, as que nadie podra objetar la necesidad de un claro establecimiento de prioridades, que es mucho ms justificable an si es manifiesto en sus motivaciones. No obstante, se debe hacer hincapi en algunos argumentos. Por ejemplo, la realizacin de una profunda y amplia reforma policial un tema que en toda la regin an se encuentra pendiente constituye un aporte ms que trascendente para la consolidacin del buen funcionamiento de todo el sistema penal. Ahora bien, creo que tambin se debe considerar que la sustentabilidad de una reforma de tales caractersticas y profundidad, reclama imperiosamente

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cambios tambin profundos en el sistema de justicia penal, que tradicionalmente ha transferido una parte de su ineficacia y sus defectos hacia los sistemas policiales. En particular, en dos dimensiones: por una parte, la falta de una adecuada coordinacin del trabajo entre fiscales y policas (que no es producto solamente de un problema de voluntad, mentalidad o capacitacin, sino de diferencias muy marcadas en las prcticas institucionales y organizacionales) distorsiona todo el sistema de investigaciones que siempre ser una combinacin del trabajo de muchos actores, pero en el cual la interaccin Polica-Ministerio Pblico es central, mucho ms an cuando se ha optado por un modelo centralizado de polica. A su vez, la distorsin del sistema de investigaciones (falta de condenas, impunidad de las bandas, carencia de prevencin general, desgaste de los testigos, descuido de la prueba, falta de estrategias y otros muchos fenmenos) tiene un alto impacto en las polticas de seguridad que, por lo general, tienden a ser diseadas con el presupuesto implcito de que la investigacin es ineficaz, en especial cuando se lleva a cabo fuera del mbito policial. Otro factor importante en la transferencia de ineficacias es el tratamiento de la detencin, tanto en lo que se refiere a los casos, a la mora o en algo aparentemente ms sencillo que tiene que ver con el flujo y traslado de detenidos hacia el sistema de justicia penal. El desorden que suele imperar en todo el subsistema de traslado y custodia de detenidos puede causar graves problemas de asignacin de recursos, y a la vez cuestiones de seguridad y distorsiones en el trabajo, tanto policial como de la justicia. Buena parte de estos problemas provienen del desorden con que se suele manejar este tema en la propia justicia penal, pero su impacto sobre el trabajo policial tambin es muy alto. Un tercer factor tiene que ver con el impacto que causa en la organizacin de las reas de investigacin de la polica el problema de la organizacin del Ministerio Pblico. Mientras no se realice un cambio en la actividad de los fiscales, toda organizacin de las reas de investigacin de la polica tendr una alta cuota de provisionalidad, lo que es negativo para el ritmo y desarrollo de un plan de reformas policiales integrales como el propuesto. Es decir que, organizar la investigacin policial sin algn grado de compatibilidad con la reorganizacin del trabajo de los fiscales (y, por supuesto, sin cambiar radicalmente sus funciones) genera elementos de incertidumbre que pueden ser negativos para el desarrollo de una reforma de la envergadura e importancia de la proyectada en el campo policial. Si bien la investigacin de la Polica siempre tiene posibilidades de ser pensada desde un lugar autnomo de las funciones de los fiscales, la introduccin de la idea de investigacin como produccin y presentacin de prueba en juicio y no como mera actuacin policial (base de una reforma republicana del sistema de investigaciones), reclama su coordinacin con los cambios que se establecen en el Ministerio Pblico y en las reglas del procedimiento penal.

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Por ltimo, la idea del control de la actividad policial, tambin central en el desarrollo de una reforma, reclama un cambio importante en la relacin juecespolicas, que es difcil de lograr mientras se mantenga el modelo de juez de Instruccin en el cual la actividad jurisdiccional es totalmente dependiente de la actividad policial. En sntesis, no solo no existe contradiccin entre unas polticas y otras, o entre una preocupacin y otra, sino que impera un vnculo muy estrecho entre reforma policial y modificacin de todo el sistema de enjuiciamiento penal. Finalmente, se encuentran los sectores dispuestos a encarar el cambio de un modo estructural y prioritario. Sin embargo, tambin en estos sectores aparecen dificultades. En primer lugar, en muchos actores del esfuerzo anterior por cambiar la justicia penal existe cierto desnimo totalmente explicable y justificable producto de los vaivenes del intento de reforma anterior y del natural desgaste de sostener una discusin por ms de una dcada, generalmente en condiciones adversas, que se exterioriza en una perdida de entusiasmo o en el surgimiento de cierto escepticismo acerca de que exista realmente alguna posibilidad de llevar adelante la reforma de la justicia penal, ms all de las declamaciones y promesas. La excesiva prolongacin en el tiempo del proceso de cambio genera un mayor desgaste, porque impide pasar a nuevos temas, consolidando ideas y liberando esfuerzos.

III.

Debates en el plano estratgico

Todo lo sealado anteriormente, y en particular las diferentes posiciones de los actores a veces sustentadas en visiones con amplio contenido emocional que llevan al escepticismo, influyen en el debate sobre las estrategias. Las tres estrategias sealadas como principales fueron objeto de debates especficos en los primeros momentos del proceso de reforma de la justicia penal. De hecho, se transit un buen tramo de ese proceso mediante la adopcin de alguna de ellas. En primer trmino, el fuerte compromiso de los jueces penales con las dictaduras y las violaciones de los derechos humanos facilit la adopcin de una estrategia de recambio de planteles profesionales. Esta decisin pronto se enfrent a dos problemas: uno, ms all de la calidad personal de muchos nuevos jueces, los procedimientos los empujaban a la misma dependencia de los sistemas policiales o no les permitan avanzar en las causas, mostrando de esta forma la deficiencia de esta estrategia. Por otra parte, el recambio de personas se enfrent a un problema ms de fondo: no es cierto que existan planteles de recambio, como ya hemos sealado. El hecho de que las escuelas de leyes sigan

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enseando lo mismo y produciendo el mismo tipo de profesional de hecho, los jueces y funcionarios constituyen la mayora de los profesores hace que la capacidad de reproduccin de las viejas prcticas por los nuevos miembros sea inmensa. El mismo procedimiento con las mismas destrezas pronto mostr los mismos resultados, pese a los nuevos compromisos ticos de muchos jueces no de todos con valores democrticos. Tambin se intent seriamente renovar la administracin de recursos. Esta estrategia, mucho ms fcil de comprender por las Agencias de Cooperacin Internacional, tuvo la capacidad de mostrar las graves deficiencias que existen en la administracin de recursos: los despachos judiciales mal organizados; los jueces ocupados en tareas administrativas; la delegacin de funciones; la corrupcin instalada en prcticas pequeas, tales como notificaciones, archivos, etc., la falta de incorporacin de tecnologa bsica; la ausencia de mtodos de notificacin adecuados En fin, un atraso organizacional, administrativo y tecnolgico que era palmario y causante de grandes problemas. Sin embargo, pronto esta estrategia se enfrent a un problema. El modelo de organizacin de los tribunales, la unidad funcional (el juzgado) no era simplemente el resultado de una mala asignacin de recursos sino de una larga historia vinculada a tradiciones culturales, a formas de ejercicio del poder, a un tipo determinado de juez, y estaba fuertemente vinculado a una forma de ejercicio de la abogaca. En particular, la incorporacin tecnolgica se enfrent rpidamente al problema del escriturismo y a las diferencias entre una organizacin orientada a la realizacin de audiencias con otra orientada al trasiego de papeles. Por otra parte, si bien esta estrategia se presentaba como ms sencilla, menos traumtica para los actores judiciales y, por lo tanto, ms dctil para tenerlos a ellos como actores protagonistas del cambio, pronto demostr que las resistencias a los pequeos cambios administrativos era tan o ms grande que la existente ante la realizacin de cambios ms de fondo. Adems, a la resistencia de los jueces y funcionarios se sumaba la de todo el personal administrativo, que perciba cambios sustanciales en su forma de trabajo, sin que ello se reflejara en cambios de salarios o de carrera profesional. En definitiva, lo que pareca simple pronto demostr ser mucho ms complejo, y de esta forma el camino simple y llano se convirti en un pantano Adems, apareci como demasiado costoso, ya que la incorporacin tecnolgica marcaba un ritmo temporal mucho ms rpido que los cambios que era capaz de asimilar una organizacin verticalizada, rgida y formalista como la judicial. Todos estos problemas le dieron su oportunidad a la tercera estrategia, que no negaba la importancia de las dems dimensiones, pero sealaba que sin un completo cambio de paradigma, es decir sin un cambio radical de los procedimientos que implicaba un abandono del modelo escrito-inquisitorial

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o mixto-inquisitorial por la asuncin de modelos orales-adversariales, poco se poda lograr. Y que, sin una aceleracin de tales cambios para poder tener en el corto tiempo un nuevo norte hacia donde evolucionar, se iba a malgastar el tiempo social y poltico dispuesto a permitir cambios de tipo instrumental. Esta estrategia mostraba debilidad en varios flancos. En primer lugar, ninguna organizacin y menos una como la judicial asimila cambios tan rpidos en el corto plazo. Menos an si se trataba de dejar atrs formas de trabajo que hundan sus races en la Colonia; es decir, dejar atrs casi quinientos aos de trabajo! En segundo lugar, era evidente que no existan planteles con capacidad de realizar las nuevas formas de trabajo en el corto plazo. Y no se trataba slo de un problema de capacitacin, sino de algo ms profundo, vinculado a la cultura jurdica. En tercer lugar, el atraso de recursos e infraestructura era tan grande que difcilmente se iba a poder implementar adecuadamente todo lo necesario para que el sistema comenzara a funcionar correctamente cuando entrara en vigencia. En cuarto lugar, la aparicin de nuevos actores institucionales, tales como las nuevas Fiscalas o las Defensas Pblicas, podan generar disfunciones polticas difciles de manejar en el corto plazo, en sociedades que todava deban enfrentar complejos problemas de violencia o de criminalidad. En quinto lugar, no estaba claro que las expectativas sociales que podra generar un cambio tan radical fueran a poder ser saldadas en el corto plazo, generando un efecto bumerang sobre la legitimidad de la Reforma. Bajo todas estas condiciones, el riesgo de colapso era muy alto y ello poda retrasar las reformas o sepultarlas por un buen tiempo. Todas estas discusiones no son una reconstruccin tarda de lo que luego sucedi, sino que fueron el resultado de muchos talleres, reuniones, publicaciones, debates formales e informales. Finalmente, los distintos pases fueron decidiendo asumir esta estrategia, con clara conciencia de los riesgos que se asuman. En realidad, como ocurre en el desarrollo de todas las polticas pblicas, ciertos actores con capacidad de influir en ese momento asumieron que los riesgos se deban tomar y empujaron a la institucin hacia el cambio. Claro est que esto habr contado con un mayor o menor nivel de conciencia, segn las diversas situaciones y momentos, pero se puede afirmar que asumir los costos de esta estrategia de cambio fue un tema de debate. Las consideraciones que fueron tomadas en cuenta para afrontar cada una de las debilidades fueron tambin claras. En primer lugar, frente a la imposibilidad de pensar que se poda pasar de sistemas inquisitoriales predominantemente escritos a otros adversariales de tipo oral en pocos aos, prim la idea de que tampoco era posible pensar que los sistemas escrituristas podan evolucionar hacia sistemas de tipo oral adversarial; es decir, se haba llegado a

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una situacin en la que el salto era ineludible. Las polticas incrementalistas, que van provocando cambios de a poco sobre la base de ajustes de eficiencia en los recursos ya existentes, siempre parecen ms razonables, salvo cuando ya conducen, irremediablemente, hacia otro lugar. La opcin real, entonces, era continuar con el sistema escritural o dar un salto hacia otro sistema, tratando de reducir los costos del salto pero sabiendo que era imposible una asimilacin inmediata o de cortsimo plazo (dentro de los cinco aos, por ejemplo) de las nuevas formas de trabajo. Esa era la opcin real; lo otro apareca como una expresin de deseos. Es decir, la poltica incrementalista resulta fantasiosa. Frente a la segunda debilidad, esto es la falta de abogados capacitados en los nuevos sistemas, ocurra algo semejante. Ciertamente gracias a la capacitacin y se hicieron muchos planes al respecto se poda paliar un poco el dficit, pero lo real es que las escuelas de leyes no se iban a mover tan rpidamente (de hecho, todava no han realizado cambios sustanciales para adaptarse al nuevo sistema) y ello generaba un obstculo estructural de difcil solucin en el corto plazo. Por otra parte, dado que las universidades forman, antes que nada, profesionales orientados a la prctica, ser esa prctica la determinante para provocar cambios en los conocimientos; dicho de otro manera: si no cambia el sistema de necesidades, difcilmente cambiar el sistema de conocimientos y destrezas. Claro est que esto puede parecer un crculo vicioso, pero en realidad no lo es. Se trata, antes bien, de un conjunto de tensiones y antinomias, que se equilibran y desequilibran permanentemente. La cuestin era producir un desequilibrio y el cambio de sistema lo poda hacer para obligar a generar un nuevo equilibrio de las destrezas y los conocimientos. Pese a que nos gustara que las realidades sociales fueran distintas o tambin que los conocimientos operaran virtuosamente de otra manera, ms directa, lo cierto es que los saberes prcticos, vinculados a instituciones sociales, marchan de esta forma: a los tumbos, antes que de un modo lineal y coherente. Las nuevas necesidades generaran nuevos conocimientos, por lo menos por un tiempo, hasta que los hbitos lograran establecer un equilibrio que luego habra que romper nuevamente Una visin intelectualista de los cambios sociales es ms bella, pero irreal. En tercer lugar, ciertamente la falta de infraestructura generaba un condicionante no imposible de superar; por el contrario, siempre ha sido ms fcil movilizar nuevos recursos en procesos de cambio que asignarlos simplemente para complementar lo ya existente. En cuanto al riesgo de defraudar a la sociedad, era inherente a todo proceso de cambio y, en cierta medida, haba que asumir que las demandas sociales relativas a los problemas de criminalidad eran tan intensas, tan voltiles, tan fuertemente

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manipuladas por la demagogia poltica y los medios de comunicacin, que no existan formas claras de racionalizar esa dimensin. Ello generaba tanto un clima para el cambio como una situacin de exigencia desmesurada. Pero ese contexto social era imposible de revertir; tan imposible como querer modificar el mar en el que se debe navegar: se trataba de ordenar lanzar las embarcaciones a ese mar, sabiendo que no exista otro. Como podemos apreciar, el conjunto de debilidades era en gran medida cierto e ineludible. Uno de los puntos determinantes del proceso de reforma de la justicia penal que, como veremos, lo diferencia del mismo proceso en materia civil, fue la decisin de lanzarse al cambio en esas circunstancias, sabiendo que no existan otras y que las condiciones de xito bajo esas circunstancias quedaban limitadas a ese preciso contexto y no a otro ideal o de mejores condiciones. Finalmente, los resultados mostraron que los temores no eran infundados. Cada una de las debilidades se hizo sentir en los distintos pases con diversa intensidad; es decir, no se puede decir que el proceso de reforma de la justicia penal haya sido un proceso limpio, producto de planificaciones precisas. Pero lo cierto es que se produjeron cambios muy notables. No solo con la aprobacin de ms de una treintena de nuevos cdigos de tipo adversarial, sino con la creacin de nuevas instituciones, un redimensionamiento de las Fiscalas, la aparicin de nuevas Defensas Pblicas de gran envergadura, la construccin de edificios, etc. A diferencia de lo que haba sucedido en otros momentos de la historia, la reforma de la justicia penal tuvo un impacto real sobre las instituciones y los modos de trabajo. No qued en una reforma sobre el papel, ni en un mero cambio de cdigos. Ahora bien, significa esto xito? En el desarrollo de polticas pblicas de cambio instrumental muy importante, resulta difcil determinar cundo se llega a un punto de xito. Si por tal se entiende un sistema que funcione totalmente bajo los parmetros nuevos, la situacin actual est bastante lejos de ello; si se entiende un sistema que haya resuelto de un modo significativo los problemas de control de criminalidad, todava estara mucho ms lejos Sin embargo, es cierto tambin que se gener un nuevo escenario en la justicia penal, cuando en el pasado su capacidad evolutiva era inexistente. Si lo que se buscaba era generar un giro en la situacin, eso se logr y es demostrativo de ello no solo el impacto, sino el hecho de que las llamadas contrarreformas (procesos de ajuste, casi de manual) afectaron puntos sensibles (como las medidas cautelares), as como el nivel de garantas como forma de compensar la ineficacia de los fiscales; pero las lneas estructurales de la adversarialidad no fueron afectadas, abriendo el proceso de cambio a nuevas acciones de profundizacin.

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Hoy en da la justicia penal de Amrica Latina tiene otro horizonte, mucho ms rico y complejo que el anterior; repleto de desafos, nuevos problemas, nuevas oportunidades y con mucha mayor capacidad de acompaar los problemas de la sociedad. Es decir, mejores instrumentos, que habr que aprender a utilizar mejor. Slo una visin de corto plazo, que pretenda evaluar polticas extensas por sus resultados inmediatos otra forma del fetichismo normativista puede no comprender el nuevo horizonte de la justicia penal. Hoy en da, en la justicia penal latinoamericana existen nuevos problemas, nuevas debates, nuevos conocimientos, nuevas perspectivas que eran totalmente desconocidos o irrelevantes antes de la Reforma. El nuevo escenario construido y su capacidad evolutiva es el principal xito del proceso de reforma, aunque sus resultados todava no sean satisfactorios, si es que, en el campo especfico de la justicia penal, se puede aspirar realmente a un estado de satisfaccin sobre su funcionamiento. Todo el perodo de reformas de segunda generacin que se ha desarrollado en los ltimos cinco aos es una muestra de la vitalidad del proceso de cambio y de los logros del rumbo emprendido, aunque sus resultados sean an insatisfactorios.

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Oscar F. Aguilar

EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA
Oscar F. Aguilar *

I.

El sistema de administracin de justicia penal y las reformas

Este documento se basa en las experiencias que tuvo el autor en la implementacin de sistemas procesales garantistas y en diversas reformas a la administracin de justicia llevadas a cabo en Amrica Latina. Muchas de estas experiencias tuvieron lugar trabajando como consultor de la GTZ (ahora GIZ) en estos procesos. El sistema de administracin de justicia (SAJ) es el conjunto de las instituciones que forman parte de los procesos judiciales y que actan de una manera ordenada, organizada y con roles definidos para brindar a la sociedad un producto nico, que consiste en impartir justicia de acuerdo a la verdad jurdica que las partes se disputan. Hacer justicia, por lo tanto, no es tarea solo de una entidad. En cualquiera de las instancias, el usuario puede enfrentarse a diversas formas de injusticia (falta de acceso, dilacin, corrupcin, prcticas antiticas, intereses creados, incumplimiento de plazos procesales, tecnicismos jurdicos, etc.), que en el fondo hacen que un usuario en busca de justicia sienta que pierde el tiempo, su dinero, las esperanzas y la fe en el SAJ. Esto se debe al hecho de que en muchos casos la manera en que el sistema produce resultados es contraria a sus intereses, le genera incertidumbre o, en definitiva, no le responde de forma oportuna. Por el contrario, sobre todo en el caso de la justicia penal, a todos nos gusta escuchar que la justicia debe ser inmediata, que para su aplicacin se deben respetar los principios y garantas constitucionales, la presuncin de inocencia;
* PhDc - Consultor Internacional en temas de administracin, gestin oraganizacional y otros.

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Captulo I. EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA

que la acusacin debe estar slidamente sustentada en una investigacin objetiva, libre de influencias econmicas, de poder o de injerencias externas; que nadie puede ser privado injustamente de la preciada libertad; que el poder coercitivo del Estado se debe ejercer para asegurar que la sociedad efectivamente imponga la pena al culpable y no al inocente; que la administracin de justicia debe ser proba y que sus acciones no pueden ser influidas por la corrupcin; etc. En suma, con las reformas procesales penales garantistas se busca la implementacin de un cdigo procesal que pone mayor nfasis en lo acusatorio y en lo adversarial y contradictorio; en la atencin de los usuarios del sistema; en la bsqueda de mayor celeridad en los procesos; en mayor participacin de la vctima y de los imputados; en mayor calidad, idoneidad, moral o independencia de los jueces, fiscales, policas o defensores; en mayor difusin y transparencia; en mayor seguridad jurdica, mayor especializacin de las entidades y de sus recursos humanos, etc. Para la sociedad, esto significa que se deben dejar de lado sistemas y entidades concentrados en procesos inquisitivos y formalistas, poco preocupados por la eficiencia, por los tiempos de respuesta, por los recursos insumidos, por los resultados producidos, por sus efectos en la seguridad jurdica y en la competitividad del pas, etc. Por lo general, en la prctica la lista de buenos deseos que acompaa al proceso de reformas corre el riesgo de quedar en eso. Nada ms frustrante que cambiar el procedimiento para que las viejas costumbres se mantengan, para que las prcticas amaadas se traspasen al nuevo sistema, para que los que administren justicia crean que solo se cambia el instrumento y no el criterio o la razn de ser de sus acciones, para que la debilidad e ineficiencia institucionales retrasen la justicia, y para que la corrupcin siga haciendo de las suyas. Mientras tanto, el usuario que acude al sistema de administracin de justicia sigue recibiendo injusticia. Est claro que no podemos apelar solamente al sentido cvico, a la educacin, al patriotismo o a la tica de quienes tienen la responsabilidad de hacer realidad los preceptos democrticos, las garantas constitucionales, los derechos procesales, la predictibilidad de la justicia, etc. En suma, a un Estado de Derecho. En el SAJ, la seguridad jurdica no se construye solamente sobre la base de la buena voluntad de algunos individuos, ni sobre el fortalecimiento institucional de las entidades que lo componen o los preceptos de una infinidad de leyes que se ratifican y se endurecen a s mismas, aunque esto por algunos sea considerada la forma de mejorar las cosas. La mayora de los pases latinoamericanos han dado un giro instrumental en lo que concierne la concepcin de sus sistemas de administracin de justicia penal o se hallan en proceso de hacerlo. Han implementado o se hallan en vas de implementar nuevos sistemas penales acusatorios, con ciertas variaciones segn las necesidades de su sociedad, de acuerdo a la criminalidad esperada,

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segn las caractersticas de su sistema penitenciario, el grado de dureza de la ley, de la estabilidad o inseguridad ciudadana, de las costumbres del pasado o de cualquier manera sobre la base de una combinacin de estos u otros sanos e inocuos ingredientes. Lo que sorprende en la mayora de los casos, es la ausencia de una poltica criminal que acompae desde el Estado este proceso. Todos esperan que, cuando se implemente, el nuevo sistema penal resuelva todos los problemas pendientes. Sin embargo, la magia no es tan poderosa como para producir todo esto por s misma. Es el Estado (mediante todos sus poderes u rganos) el que debe orientar el proceso; la sociedad en su conjunto debe acompaar el cambio; las diversas entidades deben asumir compromisos y cumplirlos. Por su parte, los individuos que forman parte de las organizaciones deben orientar su trabajo hacia un usuario mejor informado de sus derechos, interesado en que se respeten sus garantas y dispuesto a hacer que la justicia funcione de manera transparente y se termine con la impunidad. Es fcil insistir en este ltimo aspecto, pero si entramos en el crculo vicioso en el que se piensa que con dinero la contraparte (o el adversario judicial) puede conseguir lo que quiera, hay que estar dispuestos a ingresar a una larga subasta, donde finalmente el costo de encontrar justicia se ve poco recompensado por el sufrimiento, el tiempo y el dinero invertidos en ella.

1. La justicia como conjunto de entidades (sistema) que genera un servicio


Dentro del SAJ, cada entidad se comporta como las ruedas (llantas o gomas) de un automvil: cada una puede jugar un rol diferente. Sin embargo, para hacer que el movimiento sea uniforme, todas deben estar alineadas y balanceadas de manera tal que contribuyan a un andar cmodo, seguro y rpido. Por supuesto, sostener esto es ms fcil que lograrlo. Casi como una constante, la situacin de partida es decir el punto de inicio de las reformas muestra aspectos ms o menos parecidos en cada una de las entidades del SAJ: instituciones debilitadas, vapuleadas por la crtica, con bajo nivel de credibilidad, escasamente equipadas, con baja tecnificacin de sus actividades, con escasa dotacin de medios e infraestructura y con recursos humanos desmotivados, muchas veces mal pagados, con poca esperanza en el futuro, poco o nada comprometido con sus propias instituciones. El grfico N 1, utilizado en la Reforma Procesal Penal llevada a cabo en el Per, referenciado en los documentos tcnicos utilizados por el Ministerio Pblico (Fiscala de la Nacin), muestra la interaccin que hace falta asegurar en el trabajo interinstitucional para el logro de las reformas.1
1 Para ms referencias, se recomienda la lectura del libro: Diseo del nuevo sistema de gestin fiscal, Ministerio Pblico, Lima, 2005.

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Captulo I. EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA

Grfico N 1 La integracin a lograr dentro del SAJ en el marco de las reformas


Objetivos de orden superior
Variables polticas/ institucionales/ personales

Ejes estratgicos Transversales

Poder Judicial

Ministerio Pblico

Defensa Pblica

Polica Nacional

Limitaciones de recursos

Polticas Productos concertados Capacitacin y entrenamiento Actividades Preparatorias Control y evaluacin

Implementacin

Ajustes

Fuente: Oscar Aguilar. Documentos para la reforma procesal penal en el Per. Lima, 2005.

En la prctica, se debe hacer frente a una serie de problemas, generalmente de naturaleza institucional o personal, entre los cuales destacan: a. La cooptacin de las entidades por el poder poltico o por el Poder Ejecutivo. Nada ms aberrante que una o ms entidades del SAJ al servicio de un grupo de personas, de una sigla poltica por ms democrtica que sea o parezca, de un inters o de un ideal partidario o, peor an, de un presidente de la Nacin o de la Repblica que quiere y logra que las instituciones del SAJ se pongan a su servicio. En un escenario como el descrito, al desaparecer la independencia, cualquier reforma pierde credibilidad, porque la ciudadana no cree en entidades subordinadas y poco transparentes o en individuos que se sirven de las entidades para satisfacer sus intereses personales, rindiendo para ello sus principios, su tica o su misin institucional. b. La falta de autonoma de las entidades para fijar su presupuesto o localizar sus recursos. Si las entidades del SAJ dependen de otra instancia para fijar

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o usar sus recursos (por lo general del Ministerio de Hacienda o de Finanzas Pblicas o del Tesoro Nacional), entonces el margen que tienen para conducir sus procesos de reforma es casi nulo. Depender de otros actores, ms interesados en lograr un menor dficit en las finanzas pblicas, puede llegar a deslegitimizar las reformas u olvidarlas debido a la falta de inters o de recursos. Queda claro que no nos referimos a una bsqueda de recursos como el ncleo de las reformas. c. Las debilidades institucionales congnitas. Algunas instituciones sufren desde su nacimiento de debilidades institucionales que las relegan como las cenicientas del proceso de reforma.2 No solo se trata de escasos recursos, sino de escasa capacidad de convocatoria, de bajo apoyo institucional o baja credibilidad. A lo anterior hay que agregar personal poco calificado o escasamente tecnificado, instalaciones pobres, tecnologa obsoleta, procesos burocrticos manuales y altamente discrecionales, remuneraciones muchas veces indignas, escasa presencia a nivel nacional, denuncias de corrupcin, etc. d. Los liderazgos dbiles o poco comprometidos. Los responsables de las entidades tienen mucho que decir y hacer en los procesos de reforma. Donde los lderes son ms dbiles, son menores los resultados o menor su institucionalizacin y sostenibilidad. Donde el liderazgo individual y las ansias de figuracin individual son enormes, los resultados se logran pobremente. Donde los grupos de poder (de directivos, ejecutivos o empleados) lideran las resistencias al cambio, los resultados son escasos.

2. La identificacin de las necesidades de la Reforma


La necesidad de reformar el SAJ pocas veces nace de las mismas entidades; pareciera que las instituciones que lo componen se hallan en una posicin cmoda, sabiendo que lo que producen no es necesariamente lo que la poblacin espera. En varios pases, la sociedad civil ha jugado un importante papel para alentar los procesos de reforma, y la cooperacin internacional ha hecho su parte aportando recursos de asistencia tcnica para orientar los pasos a seguir.

En Bolivia, Per y Panam este podra ser el caso de la Defensa Pblica o Defensa de Oficio, y tambin el caso de la Polica Nacional. La experiencia demuestra que en estas entidades, las reformas procesales, las reformas institucionales o las reformas de justicia requieren muchas veces de una profunda reingeniera organizacional, que debe encararse de forma separada y en el marco de las realidades y restricciones de las entidades. Tal vez la naturaleza de estas entidades haga que las reformas sean ms lentas, ms difciles de lograr y consolidar, y ms difciles de percibir por los ciudadanos. Llevar a cabo reformas, sobre todo en la Polica, demanda estudios institucionales especficos y una gran voluntad y poder poltico para hacerlas realidad.

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Ms all de lo sealado, vale la pena analizar la visin de las reformas o, dicho de otra manera, a qu necesidades debe responder la Reforma. En este sentido, existen coincidencias interesantes que vale la pena analizar. De un modo general, en Panam la suscripcin del Pacto del Estado por la Justicia en el 2005, seala como su visin (o desafo) lograr un Sistema de Administracin de Justicia transparente, independiente y eficiente, con funcionarios judiciales idneos e imparciales que rindan cuenta de su gestin, mediante una evaluacin eficaz que permita identificar que se cumple con el debido proceso legal, sin excesivo formalismo, y con las garantas del Estado de Derecho, mediante una tutela judicial efectiva, expedita e igualitaria que trasmita confianza ciudadana en la Justicia. Sin duda, esta es una visin que obtiene rpidamente el apoyo ciudadano, aunque posteriormente el desencanto provenga de lo mucho que se dice y de lo poco que se hace de forma consistente... Por otro lado, el Pacto panameo seala que sus integrantes3 reconocen la urgencia de dirigir su orientacin, sus esfuerzos y recursos a lograr una reforma judicial integral que incluya: Cambios en la estructura de organizacin, en los procedimientos y en la normativa del sistema de justicia, para lograr un rgano Judicial y un Ministerio Pblico transparentes, imparciales, independientes, eficientes, eficaces y competentes. El establecimiento de una determinada forma de escoger a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, que permita mayor transparencia en estos procesos de seleccin. La expedicin de una Ley de Carrera, tanto para el rgano Judicial como para el Ministerio Pblico, a fin de que cuenten con personal idneo y honesto, se garantice el respeto, decoro y la independencia de los jueces y magistrados, y se establezcan las condiciones de acceso de quienes aspiren a ser operadores judiciales. El establecimiento de un sistema de rendicin de cuentas y evaluacin del desempeo de los magistrados, jueces, procuradores, fiscales y personeros, para que los presupuestos del rgano Judicial y del Ministerio Pblico respondan a dichos resultados. La coordinacin con las facultades de Derecho de las Universidades, con el objeto de garantizar la formacin tica y moral de los jueces y magistrados como parte de la enseanza del Derecho.

Procuradura de la Administracin, rgano Judicial, Asamblea Nacional, rgano Ejecutivo, Procuradura General de la Nacin, Defensora del Pueblo, Colegio Nacional de Abogados, Alianza Ciudadana ProJusticia y el Comit Ecumnico de Panam.

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La elaboracin de un anteproyecto de reforma de la legislacin procesal del pas, que comprenda la simplificacin de los procesos judiciales, a fin de que la administracin de justicia sea un instrumento al servicio de los ciudadanos. Un sistema que garantice la seguridad jurdica, con principios y normas jurdicas claras para que se respeten los derechos de los ciudadanos.

En el caso del Per, los esfuerzos de la CERIAJUS (Comisin Especial para la Reforma Integral de la Administracin de Justicia) concluyeron con la entrega del documento final en Lima, el 6 de mayo del 2004. El contenido del Plan se compone de: Acceso a la justicia Polticas anticorrupcin Modernizacin de los despachos judicial y fiscal Recursos humanos Gobierno y presupuesto Predictibilidad y jurisprudencia Reforma de la justicia penal Adecuacin normativa

CERIAJUS asume la necesidad de cambiar y establecer responsabilidades institucionales que permitan construir un nuevo modelo de justicia que tenga en cuenta estos tres elementos esenciales: Garantizar la real vigencia de los derechos fundamentales dentro del ms absoluto respeto por la autonoma e independencia jurisdiccional. El Plan Nacional debe estar dirigido a atender las demandas de justicia y a hacer que los proyectos y actividades a desarrollar estn siempre en funcin de la mejora del servicio al usuario. Las medidas de cambio deben otorgar y reforzar los elementos de la necesaria seguridad jurdica, permitiendo de esta forma la sana convivencia social y la promocin del desarrollo econmico del pas.

En Bolivia, la exposicin de motivos para la adopcin del Nuevo Cdigo Procesal Penal (promulgado el 25 de marzo de 1999 y puesto en vigencia a partir del ao 2001), seala, 4 entre algunos de los objetivos de esta reforma, los siguientes:

Nuevo Cdigo de Procedimiento Penal 1999, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Primera Edicin 1999, La Paz, Bolivia.

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Que es deber de un Estado democrtico dar paso a la eficiencia y la equidad en la administracin de justicia penal, frente a la retardacin y a la justicia interferida.5 Que el sistema de justicia presenta cuatro grandes problemas que deben ser resueltos:6 a) retardacin de justicia, b) selectividad, c) inaccesibilidad, d) impunidad. Que el Nuevo Cdigo de Procedimiento Penal est orientado a lograr una justicia pronta y cumplida, porque cuando la justicia tarda es injusticia.7

Como se puede ver, aunque se podra sostener que se trata de pases con realidades diferentes, en su planteamiento las reformas han tenido similitudes importantes. Sin embargo, son los resultados obtenidos los que podran guiar una evaluacin de este proceso (que sera materia de otros documentos y sobre los que el CEJA Centro de Estudios de Justicia de las Amricas ha trabajado en su oportunidad). Ms all de lo realizado o no en las reformas presentadas, el autor est convencido de que ninguno de los pases ha podido completar a cabalidad sus objetivos y su visin de la Reforma. Es ms, luego de transcurridos ms de cinco aos, muchos puntos todava siguen pendientes, y las debilidades identificadas o han recrudecido o en la prctica no se ha hecho nada en favor del cambio.

3. La Reforma por norma


Est claro que en el SAJ la Reforma es un proceso de cambio institucional, regido por las leyes gerenciales y administrativas bsicas de la teora del cambio. No porque se trate de entidades que administran justicia, stas cambian automticamente cuando cambia una norma. Es ms, quienes creen esto muchas veces no toman en cuenta las implicaciones de las modificaciones que se plantean desde el punto de vista institucional, organizativo, gerencial, operacional o de los recursos humanos, descuidando los aspectos centrales que es necesario considerar para lograr resultados mediante el cambio. Adems, con frecuencia las reformas por norma ni siquiera tratan de las implicaciones econmicas, de los recursos requeridos, ni de la forma en que las instituciones podrn disponer de stos; casi se espera que cambien por arte de magia. Todos sabemos que la norma no alcanza a cambiar la forma en que las personas piensan o actan, y esto se refleja en la cultura organizacional que prevalece en las entidades del SAJ. Cuando se trabaje en los principios, valores y actitudes,

5 Ibid. Pgina IX. 6 Ibid. Pgina 21. 7 Ibid. Pgina 27.

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busquemos las respuestas correctas, porque vamos a estar en condiciones de iniciar un cambio de mentalidad en las personas que forman parte de nuestro sistema de administracin de justicia. En el caso de las reformas procesales penales, cuando los funcionarios de las entidades cambien su mentalidad hacia un corte garantista y dejen de lado la carga negativa del sistema inquisitorial, recin tendremos la posibilidad de incidir inclusive sobre los valores de la misma sociedad, y para esto no deberamos esperar que pasen otras generaciones. El desafo sealado en el prrafo anterior tiene nombre: se dirige sobre todo a policas y fiscales, y a la sociedad en su conjunto, que no debe ver en las garantas del proceso una amenaza para la aplicacin de la justicia. Todos deben hacer un esfuerzo por ser ms objetivos, orientados hacia una investigacin de campo que sea ms tcnica y ms cientfica. No basta con presentar evidencias circunstanciales, testigos dudosos o autoinculpaciones. La obtencin de la prueba cientfica, en este caso, es la evidencia de que el trabajo se est realizando correctamente. En la prctica, se trata en suma de bajar ese doloroso ndice, que a pesar de las reformas en la mayora de los pases latinoamericanos flucta entre el 50 y el 80% de detenidos en las crceles sin haber sido sometidos a proceso o a una condena en juicio.8 Este indicador9 no solo debe verse como parte de la mora judicial; dadas las condiciones infrahumanas de nuestros sistemas penitenciarios superpoblados (materia de estudio y reforma especfica que por el momento pocos pases quieren encarar), este dato es tambin un indicador del tamao de nuestras universidades del crimen, donde la especializacin lleva muchos y pacientes aos. No esperemos que la Reforma, meramente por norma, cambie esto.

4. La Reforma por inercia


Dejar la Reforma en manos de los tcnicos de las entidades, a la modernizacin computacional o a la automatizacin paulatina de los trmites en las oficinas, es el mejor camino al fracaso del SAJ. Las reformas no pueden ser producto de la improvisacin o de la casualidad; en la administracin de las entidades, esto no existe. No se llega por casualidad a ser ms efectivos y eficientes, a tener mejor calidad, a pensar ms en el usuario, a ser ms productivos, etc.

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Para una lectura detallada sobre este tema, se recomienda el libro de RIEGO Cristian y DUCE Mauricio: Prisin preventiva y reforma procesal penal en Amrica Latina. Evaluacin y perspectivas, Centro de Estudio de Justicia de las Amricas, CEJA, Santiago de Chile, 2008. Para el caso de la provincia de Buenos Aires, en pleno proceso de reforma de la justicia penal el ao 2003, Mario Luis CORIOLANO seala en la presentacin del libro de MATHIESEN Thomas, Juicio a la prisin, Buenos Aires, 2003, que en Abril del 2002 el 90% de los detenidos en esta provincia eran presos sin condena.

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Es cierto que toda reforma es un proceso, por ello no puede dar resultados inmediatos; sin embargo, es necesario que el proceso se encuentre bajo control. Para tener un proceso controlado desde adentro y desde afuera se hace necesario establecer presupuestos en diversos escenarios, y por supuesto saber cmo estamos en cada uno de ellos; es decir, en qu momento del proceso nos encontramos, cules son los resultados que estamos produciendo, qu nos falla o qu nos falta para estar en lo correcto. Para cumplir con lo sealado, es necesario que la informacin sobre el proceso de reforma est disponible de forma permanente y transparente, que existan en las distintas entidades responsables de efectuar evaluaciones cualitativas y cuantitativas sobre los procesos que se aplican, tanto en aspectos jurisdiccionales como administrativos. Si se tocan elementos del proceso de reforma, habr que prestar atencin al alcance esperado de las reformas; a los tiempos que se insumen; a los recursos econmicos que se necesitan, de los que se dispone y que se aplican; y los logros que se obtienen. Si se trata del funcionamiento de las entidades y de la productividad de sus funcionarios, habr que prestar atencin a la capacidad de resolucin y a la calidad, es decir al nmero de casos que se atienden por investigador, por fiscal, por juez, etc.; habr que llevar controles sobre la duracin promedio de las actuaciones relevantes. En consecuencia, se hace necesario tener una idea del balance que existe entre oferta, demanda, capacidad de resolucin, etc.; todo ello permitir determinar la duracin promedio de los casos por tipo de delito, por complejidad, por nmero de involucrados, por zona geogrfica, etc. De esta manera la Reforma ser un proceso controlado y no un producto de la inercia. Desde afuera del sistema es decir desde la sociedad civil la Reforma ser evaluada cuando produzca resultados visibles, es decir cuantificables en trminos de duracin de los procesos, capacidad de resolucin en una misma gestin, disminucin de la carga procesal general, y disminucin de la mora judicial, del nmero de detenidos sin sentencia, del nmero de presos en las crceles con relacin a su capacidad, del nmero de casos de corrupcin procesados y sancionados en las instancias internas, del nmero de apelaciones o recursos presentados por violaciones al debido proceso o violaciones de garantas constitucionales, de derechos humanos, etc. Hablar de mejorar la calidad puede ser un poco ms complicado y discutible, pero sin duda cualquier servicio puede medirse en su calidad. Desde este punto de vista, es importante tambin contar con variables cualitativas que se obtengan, por ejemplo, desde los niveles de supervisin o jerrquicamente superiores a quienes prestan el servicio, a los miembros de otras entidades que forman parte del sistema de administracin de justicia y, por supuesto, a los usuarios directos

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que son en ltima instancia los afectados o los beneficiados por la calidad del servicio que reciben cuando acuden al SAJ en busca de justicia. La interaccin como principio bsico del sistema acusatorio puede entonces medirse de la misma forma: a partir de la opinin de todos los actores que intervienen. Medir en el tiempo esta percepcin y efectuar un seguimiento de sus variaciones, debe ser tarea permanente de las entidades, que para ello deben destinar especialistas en este esfuerzo. Otros aspectos, tales como auditoras externas de calidad sobre el trabajo realizado, requieren mayor debate, sobre todo por los efectos judiciales que podran generar, pero son tambin un instrumento vlido para controlar la calidad. Como se afirm tantas veces: decir es ms fcil que hacer. A quienes hemos trabajado alentando las reformas de la administracin de justicia, nos parece de seguro que el problema es ms complejo y con muchos otros factores adicionales a los sealados. A pesar de los desengaos y las frustraciones, tambin hemos tenido xitos que nos hacen ver que estamos frente a la oportunidad de trabajar por el bien de los habitantes de nuestros pases, que ya no deben pasar ms por la justicia del sufrimiento y de la inseguridad.

II.

Las fases de la reforma programada

En este captulo se muestra cmo podran ser las fases de una reforma programada; es decir de aqulla que se prepare con el tiempo suficiente para poder ser encarada con una visin holstica. Las fases que se muestran son solo de orden referencial; no se debe perder de vista que no existe una receta nica, que no todas las reformas son las mismas, y que cada proceso de reforma tiene sus propias realidades y factores restrictivos.

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El grfico N 2 ilustra el proceso de una reforma programa de manera indicativa:

Grfico N 2. Las fases de la reforma


Aprobacin
Modelo de implemetacin (general o distritos) Identificacin de mejoras a lograr Lnea de base Diagnstico Institucional Prefactibilidad de la reforma Formulacin del nuevo modelo procesal Consenso Determinacin de requerimientos y costos Debate pblico sobre la nueva ley Introduccin de mejoras Elaboracin de los presupuestos Compromisos de financiamiento Definicin de vacatio legis Aprobacin de la ley Comunicacin y movilizacin Capacitacin Desarrollo de materiales e instrumentos Intervenciones en distritos elegidos

Diagnstico

Propuesta

Preparacin de la Implemetacin

Esfuerzo

Peridos de tiempo a establecer


Fuente: Oscar Aguilar, documentos GTZ-MTPE, Lima, 2008.

Del grfico anterior surgen algunas constataciones de lo que se hace necesario llevar a cabo para encarar un proceso de reforma: a. La Reforma podra ser encarada en partes o fases claramente identificadas. b. Cada parte o fase debera tener una duracin predeterminada, identificando claramente los resultados a lograr en cada una de ellas. c. Los niveles de esfuerzo requeridos son muy importantes al inicio de cada fase y van disminuyendo en el tiempo, a medida que la Reforma queda ms clara para los diferentes actores. d. Generalmente, por norma, la Reforma no toma en cuenta los aspectos sealados ni los tiempos requeridos para completar las fases. Tampoco una reforma por inercia sigue el proceso sealado. Finalmente, una reforma sin forma es la anttesis de lo que se detalla en este captulo.

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1. El diagnstico
Aunque se sostenga que previamente a la Reforma el diagnstico es conocido, que el sistema est colapsado, que ha llegado a su fin, que no es posible administrar justicia en estas condiciones, etc., esto no es suficiente. Un buen diagnstico debe partir de una lnea de base que muestre con claridad la situacin prevaleciente antes de la Reforma. La lnea de base debe ser levantada de forma cientfica y puede referirse al pas, a un departamento o distrito judicial claramente definido. No solo se deben tomar en cuenta las condiciones fsicas, sino que es muy importante conocer las caractersticas de los servicios, los tiempos insumidos para la produccin de los resultados, las instancias involucradas en los procesos, la percepcin de los usuarios (pblico litigante) y de los actores (operadores del SAJ, tanto jurisdiccionales como administrativos). Los datos a relevar deben estar conectados con indicadores a ser calculados antes y despus del proceso de reforma, con la finalidad de documentar la forma en que se logran o no los cambios. El diagnstico institucional no debe constituir una recopilacin de la entidad, de sus sistemas y de su personal. Adems de lo dicho, se deben identificar aspectos centrales tales como la estrategia institucional prevaleciente, la productividad de la estructura, la naturaleza y los resultados de los sistemas, los niveles de automatizacin, la seguridad de los datos, el acceso de los usuarios a datos relativos a los procesos (obviamente protegiendo los restringidos), la cultura organizacional, los valores prevalecientes, etc. Completando la fase de diagnstico, se halla la determinacin de la factibilidad de la Reforma; para esto resulta til contar con el criterio de otros profesionales, adems de los abogados. Es importante escuchar la percepcin que tienen los especialistas institucionales, los administradores, economistas, informticos, ingenieros de procesos, expertos en calidad, en capacitacin, psiclogos organizacionales y una importante rama de profesionales de la gerencia, que por lo general no son tomados en cuenta al tiempo de proponer e implementar las reformas. Una constatacin sobre los procesos de reforma es que stos deben ser conducidos por equipos multidisciplinarios desde su inicio hasta su consolidacin institucional.

2. Las propuestas de reforma


Las propuestas para reformar no son nicas, y siempre hay distintas formas de resolver un mismo problema. Para conceptualizar las propuestas de reforma existe una variedad de soluciones, desde las ms complicadas hasta las ms

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ingeniosas; sin embargo, pocas veces quienes deciden sobre las mismas realizan anlisis detallados de sus implicaciones en las dimensiones sealadas en este documento.10 La identificacin de las mejoras a lograr debe ser realista; no contribuyen a la Reforma visiones grandilocuentes o soadoras que establecen objetivos o vallas muy altas, que resulta muy improbables alcanzar. Se recomienda ser simple, pero contundente. Sobre la formulacin de los nuevos modelos procesales hay poco que decir. Diversas doctrinas respaldan este anlisis; sin embargo, es necesario reconocer que el principio de la economa procesal debe ser el norte. Muchas veces, establecer algn tipo de requisito simple para un trmite como puede ser la presentacin de una cdula de identidad puede significar para la poblacin rural e indgena en Amrica Latina una barrera de acceso a la justicia, tanto de tiempo como legal, burocrtica y econmica. Las propuestas de reforma deben contar con el consenso de los actores; otra vez, en este punto es ms difcil lograrlo que decirlo. No solo se trata de contar con el consenso de los niveles ejecutivos del SAJ, sino que es importantsimo lograr el apoyo de sus propios operadores, tanto en instancias jurisdiccionales como administrativas. Adems, la Reforma no solo debe ser vendible a la sociedad civil, tambin demanda el compromiso de los poderes del Estado, de los partidos polticos, de la cooperacin tcnica internacional, de los ministerios de justicia, de hacienda y finanzas pblicas, etc. Adems del consenso, la determinacin de requerimientos y costos es central para el proceso. No es lo mismo realizar una reforma con toda la plata del mundo, que con el presupuesto ordinario de las entidades o con algn soporte adicional. La Reforma cuesta y se debe pagar por ella; no invertir equivale a arriesgarse a no lograr los ahorros del maana. Pocas son las reformas que cuentan con un estudio costo-beneficio elaborado desde el punto de vista del Estado, de las entidades del SAJ, de los litigantes y de la sociedad en su conjunto. Un estudio de este tipo (realizado por tcnicos serios e imparciales) constituye un argumento de soporte para la venta del proceso de reforma.

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Como una orientacin para la concepcin de las formas, el autor recomienda la aplicacin de la metodologa KISS (Keep It Simple Stupid).

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3. La aprobacin de las reformas


Antes de la aprobacin formal de las reformas (sea por ley u otro instrumento de jerarqua legal), es necesario definir el modelo bajo el cual se implementar la Reforma. Algunos pases han optado por hacer de la implementacin una accin nica; es decir implementarla en todo el pas (en todos los distritos) al mismo tiempo. Una opcin que parece funcionar mejor es la implementacin paulatina; es decir, distrito por distrito, comenzando por distritos pequeos y dejando los ms grandes para el final. Esto permite un mejor proceso de aprendizaje, as como la adecuacin de los instrumentos y de las entidades. La nueva ley no solo debe ser debatida en el mbito del SAJ o de las universidades o colegios de abogados; es necesario realizar debates pblicos con la participacin de la sociedad civil, de los grupos organizados y de la poblacin en general, a efectos de mostrar las ventajas y beneficios de adoptar un nuevo sistema. Una vez iniciado el debate pblico, es importante escuchar las crticas; no solo los argumentos a favor sino tambin aqullos que cuestionan el sistema, su efectividad, la forma de implementarlo, las posibles dificultades en las entidades del SAJ, los problemas con el pblico litigante, etc. Todos estos argumentos son valiosos y ayudan a precisar mejoras o ajustes que se podran introducir posteriormente durante la implementacin. La elaboracin de los presupuestos para la implementacin es una importante tarea, ya que consiste en estimar los costos que podran implicar los distintos componentes de la adecuacin. Es el momento en el cual salen a relucir las debilidades institucionales, las dificultades administrativas, los problemas de infraestructura, etc. No se trata de sobredimensionar los requerimientos, tampoco de minimizarlos; los costos deben ser calculados con seriedad y con realismo, para conservar una mejor posicin de negociacin frente a las instancias encargadas de asignar el presupuesto. Como ya se ha dicho, cada reforma y cada modelo de implementacin tiene sus propias particularidades; sin embargo, se recomienda diferenciar en la elaboracin del presupuesto entre adecuacin (ajustes menores o tareas que se pueden realizar sin un presupuesto adicional), y aquellas adquisiciones, compras o contrataciones que sean imprescindibles para el funcionamiento del nuevo sistema procesal. Una vez estimados los presupuestos, es importante asegurar los recursos para su dotacin y aplicacin oportuna en el proceso de reforma. Tal vez uno de los puntos que requiera una activa participacin de los niveles ejecutivos del SAJ sea la lucha por obtener los recursos necesarios; por ello deben ser localizados y comprometidos con anterioridad. Algunas experiencias de reforma han demostrado en la prctica que los recursos comienzan a estar disponibles una

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vez que los plazos para la entrada en vigencia se han vencido; frente a esta realidad, no queda sino acomodarse y dar el mejor uso posible a los escasos recursos econmicos disponibles. Establecer un plan B para la implementacin podra ser una alternativa; sin embargo, cualquier opcin deber hacer frente a la necesidad de recursos financieros. La experiencia ha demostrado que antes de la vigencia del nuevo sistema procesal, es necesario pasar por un proceso de adecuacin de las entidades y las personas. Este perodo, conocido como vacatio legis, no debe ser un tiempo para el olvido; por el contrario, es un valioso tiempo para completar las acciones de preparacin necesarias y para que las entidades y sus funcionarios inicien su proceso de adquisicin de capacidades. Junto a la aplicacin de la vacatio legis, debe existir un plan de trabajo que recoja las tareas necesarias; de esta forma se determina de mejor manera el tiempo requerido y las condiciones de su utilizacin. Entonces, la aprobacin de la ley debera ser producto de haber completado las fases y las etapas anteriores. Esto es ideal y no real. Por lo general se comienza con una ley aprobada, y lo que se debe realizar es un esfuerzo institucional para su implementacin o, en el peor de los casos, preparar ajustes o parches a la norma antes de que sta entre en vigencia. Est claro cul es el mejor camino; sin embargo, pocas veces se recorren las rutas ideales.

4. La preparacin de la implementacin
Por lo general, la preparacin de la implementacin es encargada a equipos de trabajo multidisciplinarios de varias entidades, los cuales deben tener su propia agenda de trabajo, elaborada en funcin del cumplimiento de las fases descritas anteriormente. Sin embargo, la tarea de la implementacin no corresponde a una sola entidad o a la que ms recursos o liderazgo tenga. Se trata de una labor conjunta, ya que no sirve de mucho que una o ms entidades avancen en la implementacin mientras otras estn retrasadas; esto no hace ms que agrandar las brechas que existen entre las capacidades de las distintas instituciones. Es recomendable conformar una Comisin Nacional de Implementacin, que tenga las facultades necesarias para tomar decisiones y que adems miembros de las entidades del SAJ est integrada por otras instancias que apoyen el proceso de implementacin. De ser necesario, tambin se podra contar con la asistencia tcnica de la cooperacin internacional o de otras instancias que cuenten con experiencia previa en la implementacin de estos procesos de reforma.

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La comunicacin y movilizacin es una tarea importante; se trata de identificar a los pblicos objetivo, elaborar mensajes, spots radiales, televisivos, poner a disposicin de los interesados pginas WEB de aprendizaje y consulta, organizar ferias populares, realizar simulacros pblicos y, en fin, desarrollar cuanta actividad creativa se considere necesaria para hacer que la poblacin reciba mensajes con claridad y se movilice en apoyo de la implementacin de las reformas. La capacitacin es la actividad que ms debe repetirse de acuerdo al pblico objetivo de los cursos, seminarios, talleres y otras actividades que se programen dentro de un Plan General de Capacitacin, para mostrar desde un enfoque prctico las nuevas actuaciones, procedimientos, actuaciones en juicio, aplicaciones de recursos, apelaciones, etc. En esta tarea, las universidades y los colegios de abogados juegan un papel fundamental, ya que el apoyo y la participacin de docentes renombrados estimulan el proceso de las reformas y las hace accesibles al pblico en general, y sobre todo a los operadores del SAJ. Los materiales, instrumentos de apoyo a la capacitacin, cuadernos, cuadernillos, casos, videos, trpticos, etc., deberan ser desarrollados desde una misma ptica y reforzarse mutuamente. Un equipo especial podra ser el encargado de esta tarea, coordinando y colaborando con los institutos de capacitacin de la Judicatura, del Ministerio Pblico, de la Defensa de Oficio y de la Polica, etc. Antes de llevar a cabo la implementacin, deberan darse algunas actividades previas en distritos piloto o en aqullos que sern los primeros en implementar las reformas. Una visin clara de las restricciones que existen en el campo o las fortalezas y oportunidades para una implementacin exitosa, identificadas desde el inicio, hacen que el camino de la puesta en marcha de las reformas sea menos escabroso. Una palabra especial merece el rea rural. En ciertos pases de Amrica Latina existen distritos, poblaciones o localidades que son de difcil acceso, que cuentan con personal mnimo, que tienen escasa comunicacin, dificultades para contar con energa elctrica, internet, etc. Todos estos aspectos restrictivos deben ser tomados en cuenta y resueltos en la medida de lo posible, ya sea con tecnologa y creatividad o mediante ciertos procedimientos especficos, sin violentar el procedimiento acordado para su implementacin.

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III.

La implementacin de las reformas

El proceso de implementacin o puesta en marcha es aqul que debe lidiar con la realidad y las dificultades del da a da, con las debilidades institucionales, e inclusive con el carcter de las personas. Este proceso tampoco tiene una receta ideal o un camino nico a seguir; solo a modo de ilustracin se incluye en el siguiente grfico la conformacin recomendada:

Grfico N 3 La implementacin de las reformas


Implemetacin Pre Implemetacin
Identificacin de actores y lderes Difusin de Lnea de base y objetivos a lograr Transferencia de medios y materiales desarrollados Identificacin de riesgos

Simulacin
Capacitacin interinstitucional Movilizacin social Comunicacin Desarrollo de la infraestructura Provisin de medios y recursos Desarrollo de circuitos documentales Simulacin de audiencias y casos Puesta en marcha del Modelo de liquidacin Capacitacin y retroalimentacin sobre casos reales Ajustes organizacionales Ajustes administrativos necesarios Acuerdos de aplicacin prctica Aplicacin de mecanismos de orientacin al usuario

Seguimiento y Monitoreo

Indicadores de liquidacin Indicadores de implementacin Comunicacin de impactos Arreglos de dificultades Generacin de experiencias replicables Documentacin del proceso

Esfuerzo

Peridos de tiempo a establecer


Fuente: Oscar Aguilar, documentos GTZ-MTPE, Lima, 2008.

Al igual que en el grfico N 2, los tiempos necesarios para cada una de las etapas se deben definir segn los tiempos establecidos para la Reforma. Lo importante es mantener en mente que existe un importante nivel de esfuerzo que debe cumplirse al inicio y que ste es un trabajo que no puede desestimarse o minimizarse, ya que su efecto es fundamental en el proceso de reforma, debido a que se trata de poner en prctica todo lo soado en las etapas o fases anteriores.

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1. La preimplementacin
Antes de la implementacin en s misma, pero luego de completadas las fases anteriores, se recomienda en los distritos donde se vaya a poner en vigencia la Reforma, realizar actividades previas, entre ellas la identificacin de los actores y los lderes que podran apoyar el proceso desde fuera y desde dentro de las entidades. Esta tarea puede ser realizada por una Comisin de Implementacin Local o Distrital, compuesta por representantes de las instituciones del SAJ, quienes deben asumir la responsabilidad de apoyar la implementacin en el rea de su jurisdiccin. La Comisin debe contar con los medios necesarios para realizar su trabajo, tener un cronograma consensuado de actividades y la identificacin de los respectivos responsables en cada entidad; de esta forma se puede articular un proceso local que en armona con los niveles institucionales de las entidades del SAJ y con la Comisin Nacional. Una de las tareas de la Comisin Local radica en la difusin de los resultados y de la situacin que muestra la lnea de base, debido a que sta es una forma de mostrar con contundencia la situacin de la que debe partir la Reforma y a qu situacin se debe llegar una vez concluido el proceso. De esta manera se genera un compromiso de trabajo y se visualizan los resultados a alcanzar. Adems, el proceso puede ser gerenciado a travs de indicadores de logro en el tiempo. La transferencia de los medios y los materiales previamente desarrollados a los niveles locales, se debe realizar con la finalidad de difundir el conocimiento, facilitar la capacitacin, motivar las discusiones y el debate, y lograr la participacin de los niveles ejecutivos y operativos de las entidades del SAJ. Cada entidad podra designar un equipo de trabajo para este propsito, el mismo que deber informar sobre los impactos de sus actividades y/o sobre las dificultades o tareas pendientes. La identificacin y el gerenciamiento de los riesgos para el proceso de implementacin en los niveles locales resultan fundamentales. De esta forma, el proceso puede ser monitoreado y, de ser necesario, se pueden identificar anticipadamente los riesgos y las acciones de mitigacin necesarias para evitar o minimizar los impactos sobre el proceso. Adems, contando con estos datos de forma oportuna, es posible generar alternativas a las actividades previstas en el proceso de implementacin e informar a los niveles nacionales sobre las acciones correctivas requeridas en los mbitos locales.

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2. La simulacin
Esta etapa busca la creacin y/o el desarrollo de habilidades y destrezas para operar en el nuevo sistema y responder adecuadamente al proceso de reforma que se va a implementar. Es lgico que quienes tienen la oportunidad de prepararse anticipadamente en el uso de una nueva herramienta, tengan mayores posibilidades de mejorar su pericia. La capacitacin interinstitucional entendida como la realizacin de actividades de anlisis de los materiales, la ejecucin de seminarios, cursos, talleres, solucin de casos, etc., de forma conjunta entre los operadores del SAJ es una tarea que fortalece las habilidades de los funcionarios, tanto jurisdiccionales como administrativos. Adems, cuando los actores directos de los procesos trabajan en conjunto, surgen cuestionamientos, dudas o alternativas de cmo proceder en determinados casos, y el ejercicio de la resolucin de estos cuestionamientos enriquece los mecanismos de implementacin previstos, a travs del dilogo y la participacin conjunta de los responsables de administrar los procesos. Lograr la movilizacin social es posiblemente una de las actividades ms descuidadas de los procesos de reforma; sin embargo, resulta clave para conferirle legitimidad. Las organizaciones de la sociedad civil y el mismo sector privado deberan ser atraidos para participar como actores del proceso de reforma; estas entidades pueden realizar aportes importantes a determinadas actividades, amplificando de esta forma las tareas de las entidades del SAJ, compartiendo la visin de la Reforma y apoyndola pblicamente. Las actividades de comunicacin (del punto del partida, del por qu de la Reforma, de los resultados a conseguir, y de los costos y beneficios que sta implica) son fundamentales para llegar a la sociedad civil y a los usuarios del SAJ con mensajes claros, contundentes y de esta forma generar tambin un compromiso de los funcionarios del SAJ con la poblacin en su conjunto. Para desarrollar estas actividades, se recomienda usar ejemplos tpicos o cotidianos de la localidad, mostrando cmo el nuevo sistema puede resolver los problemas de una manera ms gil, ms transparente y ms justa. En los casos de adecuacin, el desarrollo de la infraestructura resulta ms fcil que en los casos de construccin. Sin embargo, en ambos casos, adems de las medidas de funcionalidad, seguridad, de comunicacin, de articulacin y de flujo de personas y documentos, se recomienda tomar en cuenta las necesidades de los usuarios del SAJ, que generalmente se olvidan o se minimizan. No se debe perder de vista la necesidad de contar con salas de espera, acceso a medios de comunicacin pblica, sistemas mecanizados de atencin al pblico, facilidades para la consulta de material, fotocopiado, baos o servicios higinicos, reas de refrigerio, facilidades para discapacitados, etc.

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La provisin de medios y recursos demanda la buena estructuracin de un Plan de Adquisiciones y Abastecimientos. No contar con los medios necesarios de forma anticipada y oportuna genera desconfianza y desmotivacin entre los miembros del SAJ, e impide la realizacin de las actividades previstas en los planes. Sin embargo, esto tambin deja espacio a la iniciativa y a la creatividad, ya que se pueden aplicar alternativas sencillas y de bajo costo cuando los medios y los recursos no estn disponibles de forma oportuna. Ya que la Reforma implica modificaciones de infraestructura, estructura organizativa y procedimientos, y aunque se prioricen las actuaciones orales, se hace necesario desarrollar nuevos circuitos documentales. Este es un espacio de creatividad para la reingeniera de los procedimientos y para combinar la optimizacin del tiempo, espacio, gente y movimientos; adems de apoyar el proceso con tecnologa. La intervencin de equipos multidisciplinarios para este propsito resulta recomendable. La simulacin de audiencias y casos (en las distintas etapas procesales), es un ejercicio que se debe alentar, no solo porque permite la integracin de los actores del SAJ, sino porque posibilita adelantar casos o situaciones tpicas que sin duda alguna se presentarn en la labor cotidiana, analizar la forma de resolverlos, las distintas actuaciones vlidas y tambin aqullas que podran estar alejadas del procedimiento o ser objeto de recursos posteriores. Tambin es recomendable alentar el juego e intercambio de roles entre quienes realizan este ejercicio, ya que de esta forma se logran mayores niveles de empata entre los miembros del SAJ y una comprensin de las restricciones o dificultades que podran presentarse durante la implementacin de la Reforma.

3. La implementacin
La implementacin en s misma implica la vigencia del Nuevo Cdigo Procesal y de las reformas a la administracin de justicia que ste demanda. Necesariamente, junto con la puesta en marcha del nuevo sistema y de las nuevas causas, quedan a medio camino las causas vigentes o las causas que se estaban tratando con el sistema anterior. La experiencia recomienda la conveniencia de poner en marcha un Sistema de Liquidacin de Causas que, como su nombre lo indica, debe estar vigente hasta que las causas del sistema anterior sean atendidas en su totalidad. La liquidacin de causas tambin debe ser un proceso planificado y ordenado; demanda la resolucin de una carga de trabajo cuantificable, con personal que puede resolver en determinado tiempo un volumen de causas y, por lo tanto, con un tiempo total estimado para dar por concluidas las causas anteriores.

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Como todo sistema, para el logro de sus objetivos demanda un volumen estimado de causas a resolver (alcance), personal (jueces y funcionarios no jurisdiccionales) y un costo (presupuesto). Adems, debe tener un cronograma, as como un control del avance del mismo a travs de etapas o hitos. Como su ejecucin (en volumen) va de una cantidad importante de causas hacia cantidades cada vez menores, entonces tambin debe acompaarse de procesos destinados a liberar personal para transferirlo al nuevo sistema. Durante la implementacin es recomendable destinar tiempo a la realizacin de algunas actividades de capacitacin (crticas - anlisis) y retroalimentacin basadas en casos reales. Es decir, tomar en cuenta aquellos problemas tipo, cuellos de botella o dificultades procesales que van surgiendo en la prctica cotidiana y, de forma conjunta entre los miembros del SAJ, recomendar las acciones correctivas y la retroalimentacin necesarias. Durante la etapa de la implementacin es que se deben poner en prctica los ajustes organizacionales necesarios. Estos pueden implicar la reorganizacin de las instituciones, el cambio de sus procesos, reformas en roles y funciones, despidos y contrataciones. La mayor duda durante esta etapa se refiere a la cantidad de personal jurisdiccional y no jurisdiccional que se requiere para atender la carga del nuevo sistema. De forma inversa a la liquidacin de causas, el nuevo sistema comienza con una carga procesal baja, pero con el tiempo debe llegar a responder por el total de la carga de trabajo. Los modelos matemticos y la simulacin de tiempos ptimos requeridos ayudan a resolver la asignacin del personal jurisdiccional y no jurisdiccional que se necesita. Sobre todo al inicio de la implementacin, es posible que surjan acuerdos o formas de actuar aceptadas por todos los actores del SAJ para proceder de determinada manera frente a situaciones especficas o de detalle que muchas veces por su especificidad quedan fuera del alcance de la Ley. Por supuesto que estas formas de actuar o proceder deben ser las mismas en todos los casos, a fin de evitar discrecionalidades; por ello es que se recomienda documentarlas y buscar que sean lo ms simples y sencillas posibles, y por ende alejadas de toda burocracia. La implementacin debe tener en mente al usuario y sus necesidades. Principalmente con la entrada en vigencia del nuevo sistema, se hace necesario orientar y profundizar los conocimientos del usuario, sus derechos y obligaciones durante el proceso, identificar las instancias a las que puede recurrir para trmites, quejas o la absolucin de dudas. Para esto es recomendable destinar personal encargado de encauzar y guiar al usuario en la nueva forma de trabajo; tambin ayuda la elaboracin, impresin y distribucin de afiches acerca del proceso, bpticos o trpticos que sean de fcil acceso para los usuarios y que respondan a las dudas ms comunes.

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4. El seguimiento y monitoreo
Esta tarea debe ser encargada a un equipo especfico, que no se encuentre involucrado en las actividades del da a da. Es cierto que los datos se deben obtener de quienes realizan los procesos, ya sea de forma manual o automtica; pero su procesamiento, anlisis comparativo, anlisis de tendencia, proyecciones y otras actividades son de orden gerencial, ya que permiten medir de forma objetiva los avances o retrasos en la implementacin. Los resultados del seguimiento y monitoreo demandan acciones ejecutivas o ajustes, por lo que las personas encargadas de esta actividad deben tener el nivel jerrquico necesario para facilitar la toma de decisiones institucionales. Para todos los procesos de seguimiento y monitoreo, es necesario disear indicadores ms cuantitativos que cualitativos que puedan constituir una referencia para quienes operan el sistema, desde el punto de vista jurisdiccional y no jurisdiccional. Es necesario que el proceso de liquidacin de causas sea monitoreado con sus propios indicadores. Se debe informar sobre las causas resueltas, el cumplimiento o incumplimiento de plazos procesales, las causas pendientes, los niveles de esfuerzo estimados para la conclusin, etc. Tambin se debe elaborar y seleccionar indicadores claves del proceso de implementacin, que no solo tengan que ver con el avance de las causas, sino con la carga de trabajo, con las tendencias de tiempos requeridos por etapas, con los tiempos de resolucin mnimos, tiempos mximos y otro tipo de datos que faciliten el gerenciamiento del proceso de implementacin y el tratamiento de las causas y condiciones en los extremos. Es importante que la mayora de estos indicadores sean pblicos, no solo para alentar procesos de eficiencia y eficacia en la resolucin entre jueces y juzgados, sino para retroalimentar el proceso de reforma y la implementacin en los nuevos distritos. Es cierto que no todos los casos son iguales y que existen algunos simples y otros de alta complejidad que no podran medirse ni compararse de forma directa; para ello tambin se pueden utilizar criterios adicionales, como el tipo de delitos que se juzgan, la cantidad de imputados, la gravedad de las lesiones, los montos o valores en disputa, etc. Durante el seguimiento y monitoreo es muy importante informar sobre los avances que se logran, los hitos que se alcanzan, los mitos que se destruyen en comparacin con el sistema anterior, la duracin de ciertos procesos en el sistema actual respecto del anterior, la capacidad de resolucin de casos, la rapidez con la que se puede hacer justicia o resolver las causas, etc. Todos estos

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elementos son valiosos para demostrar que el sistema funciona, que se pueden hacer realidad los objetivos planteados, que la justicia mejora, que los reclamos y que las apelaciones disminuyen, etc. Los logros deben ser acompaados de una buena estrategia comunicacional, mostrando su impacto no por el efecto que tienen en algunas de las instituciones, sino como parte del trabajo conjunto de las entidades del SAJ. El seguimiento y monitoreo tambin es til para resolver las dificultades procesales, de relacionamiento institucional, de transmisin de informacin, de sincronizacin de actividades, de suspensin de audiencias y sus causas, etc. Ningn proceso de implementacin est exento de dificultades; por ello y para facilitar la toma de decisiones oportunas, es que se debe contar con informacin confiable y a tiempo. En definitiva, la implementacin del nuevo sistema y de las reformas en los primeros distritos constituye una escuela. Se aprende tanto de lo bueno como de los errores que se cometen. Los equipos nacionales y distritales son los que deben capitalizar estas experiencias, identificando aquellos jueces, fiscales, policas o defensores que se hallen ms involucrados e identificados con los procesos de reforma; muchos de ellos posteriormente podran ser rotados a los prximos distritos que deban implementar los cambios, y constituirse en una ayuda interna importante para el proceso. Las experiencias replicables son aqullas que tienen mayor valor, ya que ayudan a vender el sistema y sus beneficios; por ello es recomendable documentarlas y difundirlas. La documentacin y sistematizacin de los procesos de implementacin, de las experiencias, de los problemas a afrontar y de las soluciones adoptadas, es fundamental para generar y ampliar el conocimiento que se requiere para llevar a cabo nuevas actividades de implementacin en otros distritos. Todo el proceso debe estar gobernado por un mejoramiento permanente, donde lo que se aprende se aplica y se mejora en cada ocasin.

IV.

El proceso de adecuacin

Por adecuacin entendemos todos aquellos ajustes legales, organizativos, tecnolgicos, etc., que se deben realizar con el fin de conformar un entorno normativo, institucional y tcnico que facilite la puesta en marcha del nuevo sistema y la produccin efectiva de los resultados que de l se esperan.

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Entonces, el proceso de adecuacin se da a lo largo de todas las fases de la Reforma y todo el tiempo durante la implementacin. Los cambios y ajustes que demanda la planificacin y la puesta en marcha de la Reforma son multidimensionales; podran incluir inclusive las mismas leyes organizativas del SAJ y otras conexas. Solo con fines explicativos, en este captulo se sealan las actividades de adecuacin ms relevantes.

1. La adecuacin normativa
Comprende desde la identificacin de los ajustes legales necesarios en las normas, hasta la aprobacin y aplicacin de la nueva normativa que legaliza y brinda la seguridad jurdica necesaria a los procesos y a los institutos para la implementacin del nuevo sistema. Dependiendo de la realidad de cada pas, ser necesario hacer ajustes en leyes y normas de distinta jerarqua, tanto en el entorno como en las propias entidades del SAJ, y en algunos casos en disposiciones conexas. Lo ideal es identificar durante la etapa de planificacin las normas que deben ser ajustadas y conseguir los consensos necesarios para ello antes de que entre en vigencia el nuevo sistema. Es posible tambin que se requieran nuevas normas para llenar vacos o para complementar disposiciones poco claras o ambiguas. Tambin producto del proceso mismo de implementacin, podra requerirse la elaboracin y aprobacin de nuevas normas de distinto nivel. Por lo general, se recomienda que los procesos de adecuacin normativa sean lo menos traumticos posible y se completen antes de la implementacin; de esta forma no se deja lugar para dudas o vacos jurdicos. Es posible que a lo largo del proceso se puedan aplicar ciertas normas aclarativas o explicativas mediante acuerdos institucionales resueltos o decretos elaborados en las entidades, plenos jurisdiccionales, precedentes vinculantes, sentencias constitucionales, etc. Una vez aprobadas, estas disposiciones deberan ser interpretadas en el marco de las reformas y los miembros del SAJ ser capacitados en su aplicacin. Es importante asegurar un flujo de informacin oportuno y el acceso de jueces y fiscales a estas disposiciones de manera inmediata.

2. La adecuacin organizacional
La adecuacin organizacional implica cambios en la manera de organizar las entidades del SAJ, en sus jerarquas, en sus atribuciones, roles y funciones. Tambin puede ser necesaria la creacin de nuevas instancias organizacionales

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de propsito especfico, por ejemplo para asegurar la informacin estadstica, el seguimiento y el monitoreo, la evaluacin del desempeo, la lucha anticorrupcin, la coordinacin con las instancias distritales, etc. Todos los cambios deberan estar enmarcados en la estrategia de modernizacin institucional, proyectando las entidades hacia el futuro, pero tambin hacindolas responsables ante el desafo que plantea la implementacin del nuevo sistema y de sus reformas. No se trata de incorporar personal o destituir a funcionarios, sino de fortalecer las entidades en el marco de sus roles y atribuciones, haciendo que cumplan efectivamente con su misin y alcancen su visin lo ms pronto posible. Especialistas institucionales, motivadores y analistas del cambio y del clima organizacional, administradores, profesionales de sistemas y otras disciplinas, se requieren para este proceso. Adicionalmente, es necesario que los instrumentos normativos (manuales, reglamentos, normas, rgimen disciplinario, etc.) se encuentren debidamente actualizados, sean de conocimiento pblico y estn disponibles para su consulta inmediata por los funcionarios. Por otro lado, resulta importante asegurar los recursos de funcionamiento e inversin que las nuevas unidades requieren. No dotarles de los medios para su trabajo, de los requerimientos para su desplazamiento y otros insumos, lleva al fracaso en lo relativo a la creacin y el funcionamiento de las nuevas unidades organizacionales.

3. La adecuacin de los despachos


Con la reforma procesal surge la necesidad de redefinir la forma en que se organizan los despachos de los jueces, fiscales y defensores. Se plantea la creacin de unidades de resolucin rpida de los casos en el Ministerio Pblico, la conformacin de despachos corporativos o mega despachos para jueces o fiscales, la existencia de jueces o fiscales itinerantes, etc. Todos estos cambios deben ser estudiados y analizados previamente en relacin a su costo-beneficio, a sus impactos sobre la entidad (en trminos de servicios, dotacin de personal, recursos econmicos requeridos, ahorros potenciales, etc.), y sobre todo en los impactos positivos que se puedan generar en la atencin de las demandas de los usuarios del SAJ. Todo cambio en los despachos y en la forma de organizar los servicios, tambin impacta en el flujo documentario, en los medios de registro, en los sistemas computacionales, en los procesos manuales, etc.; por ello debe ser adecuadamente estudiado antes de su puesta en vigencia.

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4. La adecuacin de la infraestructura
Con seguridad, uno de los cambios ms importantes en las entidades que van a implementar un nuevo sistema procesal se refiere a las necesidades de infraestructura. Ms all de asegurar los recursos y la atencin de las necesidades de los usuarios, como se dijo anteriormente, es importante no confundir la Reforma con un proceso de construccin de infraestructura. La experiencia ha demostrado que con la infraestructura mnima es posible iniciar la implementacin del nuevo sistema procesal, a pesar de las incomodidades que se puedan ocasionar a funcionarios y usuarios del SAJ. Posteriormente se puede encarar la realizacin de mejoras planificadas. Un buen plan de dotacin de infraestructura, que combine la construccin con la adecuacin, puede ser una solucin viable cuando se implementa una reforma con escasos recursos. Sin embargo, es necesario considerar la necesidad de infraestructura y seguridad para las salas de audiencia, salas de trabajo para jueces y para fiscales, ambientes adecuados para la custodia de las evidencias, para las reas de archivo, para el resguardo de los detenidos, as como otras necesidades que deben atenderse a fin de preservar el proceso, sus actuaciones y los antecedentes del mismo.

5. La adecuacin y el fortalecimiento de los sistemas tecnolgicos


Decir que hoy en da la tecnologa juega un rol importantsimo en la modernizacin de los procesos, es algo muy obvio; sin embargo, parecen ser insuficientes las inversiones que se han realizado en sistemas integrados de registro de casos y de actuaciones entre las entidades del SAJ. Sistemas con una sola entrada, de acuerdo a los puntos de registro del proceso, son todava escasos; por ello las entidades del SAJ deben hacer grandes esfuerzos para integrar inclusive agendas de actuacin de jueces, fiscales y defensores, con la finalidad de asegurar que las audiencias se lleven a cabo. De nada sirve un proceso ms rpido cuando los cuellos de botella precisamente se encuentran en las actuaciones interinstitucionales. Mejorar los sistemas de comunicacin con las oficinas distritales, acceder a datos de forma remota, realizar notificaciones por internet, consultar el estado de los trmites, fijar nuevas audiencias y otros actos procesales son objetivos fciles de lograr con las facilidades tecnolgicas existentes. Se requiere un buen Plan Maestro de Sistemas, tecnologa, recursos y compatibilidades, todos aportados por las entidades del SAJ.

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Posiblemente trabajar con un expediente electrnico sea algo ms sofisticado y complicado de lograr, aunque en el sentido estricto algn pas de Latinoamrica ya cuenta con estas facilidades, aunque todava no lo tiene extendido en todo su territorio.

6. La adecuacin de la capacitacin
Producto del nuevo sistema, muchos cambios se dan en la capacitacin, comenzando por las universidades y sus planes de estudio, siguiendo con las escuelas o institutos de capacitacin de las entidades del SAJ o los centros especializados de formacin superior. Este es un proceso normal, que debe ser alentado y apoyado institucionalmente. Al interior de las entidades del SAJ deben realizarse diagnsticos sobre las necesidades de capacitacin que existen en los distintos niveles organizativos existentes y de acuerdo a la realidad nacional o de los distritos deben elaborarse planes de capacitacin productiva que se orienten menos a repetir los conceptos y ms a crear las habilidades requeridas para operar de acuerdo con los nuevos procedimientos. Para el diseo del Plan de Capacitacin, se debe considerar que las universidades entregan a la sociedad abogados no jueces ni fiscales, que si bien pueden ser capacitados en sus institutos, no siempre encuentran disponibles cursos que creen habilidades y competencias. No todos los pases pueden costear una escuela o instituto de formacin o capacitacin dentro de cada entidad del SAJ. Si bien es cierto que las necesidades son especficas, tambin son vlidos esquemas nicos de capacitacin que atiendan las necesidades individuales de las entidades y puedan formar recursos humanos capaces de llevar a cabo actuaciones conjuntas e integradas en la prctica.

7. La adecuacin de los perfiles profesionales


Como se ha sealado, el hecho de cumplir con nuevas funciones demanda nuevas competencias y habilidades. Por lo general, la Reforma requiere de conocimientos y prcticas gerenciales que tienen que ver con el trabajo en equipo, el liderazgo, el gerenciamiento de personas y resultados, etc. Adems, entre los funcionarios de las entidades del SAJ se debe desarrollar destrezas relacionadas con el manejo del tiempo, del conflicto, de la comunicacin, la negociacin, la conciliacin, la verbalizacin de las ideas, la capacidad de presentacin oral de argumentos, la sntesis, etc.

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Adicionalmente, los perfiles profesionales deben incluir el requerimiento de nuevas competencias tales como el manejo de los indicadores de actividades, procesos y resultados; facilitando su interpretacin y validacin por el propio personal de las entidades del SAJ, con el objeto de gerenciar su trabajo, sus resultados y de esta forma generar oportunidades de mejora en la retroalimentacin. Adems de trabajar en la mejora de los perfiles del personal jurisdiccional, tambin se debe definir los nuevos perfiles y habilidades del personal auxiliar o de apoyo para que ellos puedan desempearse mejor en el nuevo procedimiento y orientarse ms hacia la calidad de la atencin de los requerimientos de los usuarios (o del pblico litigante). Casi siempre una mejora en los perfiles y la demanda de personal con mayor capacitacin y habilidades trae aparejados cuestionamientos sobre la remuneracin y la escala salarial. Muchas de las entidades del SAJ debern analizar si los sueldos y remuneraciones que se pagan son lo suficientemente atractivos (en todos sus niveles) para atraer los mejores recursos humanos que el mercado les pueda proporcionar. El diseo de esquemas de capacitacin e incentivos es tambin una tarea que se debe cumplir para motivar la permanencia de los funcionarios con mejor desempeo. Temas como el Escalafn Judicial o Fiscal, el sistema de evaluacin del desempeo, los esquemas de carrera judicial o fiscal y otros, son trascendentales; aunque la resolucin de estos aspectos excede las reformas que se puedan plantear en el rea penal.

8. La adecuacin de los circuitos documentales


La introduccin de reformas procesales y la puesta en marcha de la oralidad, no significa necesariamente que todos los papeles desaparezcan. Se debe analizar la pertinencia de ciertos trmites, documentos, certificaciones, fotocopias, manejo de archivos y otros que se dan en el funcionamiento cotidiano de las entidades del SAJ para decidir las formas ms rpidas, expeditas y menos burocrticas y onerosas (tanto en dinero como en tiempo) que se pueden implementar para hacer ms efectivo el sistema. La adecuacin de los circuitos documentales generalmente se relaciona con los sistemas computacionales (programas procesales automatizados de apoyo a la gestin) con que cuentan las entidades del SAJ. El desarrollo de una estrategia

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de sistemas, tanto en el componente del hardware como del software, es esencial como parte del mejoramiento de las entidades. Realizar esto de forma seria y consistente, contando con los recursos necesarios, los medios de comunicacin (electrnica), la integracin de los sistemas, etc., lleva a un mejor desempeo de todos los procesos de soporte de las actuaciones procesales.

9. La adecuacin de los medios de registro de actuaciones y archivos


En la mayora de las entidades del SAJ, el manejo, disposicin, conservacin, acceso y almacenamiento de los archivos de actuados es un grave problema al que se le presta escasa atencin y an menos recursos. Una reforma es siempre un buen vehculo para colocar el tema en la agenda institucional, pasando de las dificultades a un diagnstico y a una estrategia de mejoramiento en todas las dimensiones, desde la infraestructura fsica de soporte hasta el manejo electrnico de los archivos. Por otro lado, con la Reforma tambin se debe analizar qu tipo de archivos sobre los actuados sern necesarios y cmo debern ser administrados y hacerse accesibles al pblico y a los funcionarios del SAJ. La adecuacin deber evitar archivos innecesarios, redundantes o intiles, y ser capaz de responder a la demanda a lo largo del tiempo y de acuerdo a la forma en que las causas se resuelvan.

10. La adecuacin en las reas rurales


La realidad de la justicia en las reas rurales (generalmente con dificultades de acceso y altos ndices de pobreza) no debe ser dejada de lado en los procesos de reforma. La disponibilidad de personal, su nivel de capacitacin, la existencia o inexistencia de tecnologa, comunicaciones, acceso e informacin frecuente, crean condiciones en las cuales no todo lo que se refleja en la normativa funciona en la realidad. Los operadores de las entidades del SAJ encuentran formas o medios que se pueden adecuar a su realidad y a sus restricciones; sin embargo, no necesariamente pueden ser las mejores para los usuarios y para garantizar la gratuidad y celeridad en el acceso a la justicia. La vigencia de casas de justicia o centros integrados de justicia, donde todos los operadores del SAJ estn disponibles e interconectados, genera oportunidades de mejora en el acceso y en la disminucin de los costos de transaccin de los usuarios, aunque no necesariamente ocurre lo mismo con los costos institucionales y con el manejo de la carga de trabajo que muchas veces cuestiona la validez de estas soluciones.

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Un diagnstico de campo y el diseo de soluciones personalizadas y apropiadas para el medio rural donde se implementen las reformas, es una mejor alternativa. Pero se requiere tiempo, personal, recursos y creatividad para desarrollar las mejores soluciones.

11. Las otras adecuaciones


Con seguridad, lo sealado anteriormente no es todo lo que se debe adecuar o cambiar; cada una de las entidades del SAJ, de acuerdo a su naturaleza, tiene su propia y extensa lista de adecuaciones. Lo importante es que una vez que se identifiquen las mismas, pasen a formar parte de los planes de trabajo y sean consideradas como parte de la Reforma y no como un accesorio que se puede incluir o no, dependiendo de la buena o mala voluntad de las personas. Por otro lado, hay que decir que las adecuaciones no encuentran una solucin final cuando se implementan; son slo soluciones para un perodo de tiempo determinado. Los cambios en el entorno de las entidades del SAJ, en las leyes y normas, as como en las demandas de los usuarios son permanentes; por ello el proceso de reforma en las entidades debe ser el inicio de un cambio para su mejoramiento permanente.

V.

Las lecciones aprendidas

En cada pas, las implementaciones distritales o nacionales son una fuente de aprendizajes que se nutren continuamente de nuevos conceptos y experiencias. El libro de las lecciones aprendidas es como el libro de la vida: cada da tiene nuevas pginas. Sin embargo, en este captulo se comparten algunas de las lecciones de reformas que han dejado huella en la vida del autor. Cada pas tiene sus propias realidades, cada realidad su propia forma de ser resuelta y cada solucin su propia forma de aplicacin. Las lecciones expuestas a continuacin pueden no ser vlidas para todos los procesos de reforma de justicia, pero todas son tiles ya que tambin muestran lo que no se debera hacer.

1. Sobre la concepcin de las reformas


Por lo general, las reformas a la administracin de la justicia penal se conciben de una forma aislada, poco integrada en el total de las actividades de cada una de las entidades del SAJ, y poco coordinada entre ellas mismas.

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Las reformas son ms bien una gran oportunidad para hacer que los vientos de la modernidad que soplan desde la administracin de justicia penal, se extiendan hacia otras reas. Las experiencias de implementacin exitosas visualizan a corto plazo la oralidad y sus beneficios en todas las reas de la justicia y las menos exitosas tambin tienen en mente hacer de esta experiencia una reforma ms amplia y extendida a todas las materias. Por lo general, las reformas se conciben como una modificacin estrictamente procesal (o legal); sin embargo, en su camino surgen como grandes cuestionamientos los aspectos institucionales, los gerenciales y administrativos, los de la tecnologa del procesamiento de la informacin, los presupuestarios, los de recursos humanos y otros ya analizados. Esto demanda que las reformas no sean un rea de especialidad solamente de los abogados, sino ms bien un escenario de complementacin y trabajo multidisciplinario.

2. Sobre la preparacin de las reformas


La preparacin de las reformas necesita de un tiempo prudencial; no se puede esperar una implementacin exitosa si no se ha invertido tiempo, esfuerzo y dinero en su preparacin. Es cierto que la Reforma necesita de un eje y de un liderazgo claro, y que cada pas podr elegir o designar el que mejor le convenga. Los lderes institucionales y quienes creen en las reformas deben estar altamente involucrados en su preparacin en cada una de las entidades del SAJ, pero esto no es suficiente. La experiencia ha demostrado que sin el apoyo del gobierno central (Ministerio de Justicia o Presidencia del pas, Ministerio de Economa y Finanzas), resulta imposible encarar y ejecutar un proceso de implementacin exitoso. Las reformas y las adecuaciones (ya descritas) deben prepararse tanto en el escenario nacional como en el distrital (departamental o provincial). Es importante que las entidades y sus lderes en los distintos niveles hagan que quienes van a operar efectivamente la Reforma se apropien de la misma, la hagan suya, se identifiquen y colaboren en su puesta en marcha, haciendo que la energa individual pase a convertirse en energa institucional.

3. Sobre los tiempos de las reformas


Casi todas las reformas se han enfrentado al hecho de que el tiempo es corto o pasa demasiado rpido. La vacatio legis resulta insuficiente para tener todo preparado y no faltan quienes sugieren nuevas ampliaciones; sin embargo, es mejor empezar una reforma con lo que ya se tiene, que postergar continuamente su entrada en vigencia.

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La nica forma de multiplicar el tiempo es hacer el trabajo en paralelo, distribuirlo entre diferentes equipos de trabajo (tal vez uno por cada una de las reas de adecuacin) y hacer que todos tengan un plan de trabajo claro y un cronograma que sea respetado. Para el manejo del tiempo, no est de ms realizar un anlisis de riesgos y la identificacin de las acciones de mitigacin necesarias. Esto podra dar origen a la generacin de un Plan B para la implementacin de algunos aspectos del nuevo sistema. Tambin debe quedar claro que algunas actividades no tienen que terminarse o cumplirse necesariamente antes de la vigencia del nuevo sistema. Existen ciertos productos o mecanismos que pueden implementarse durante los primeros meses de vigencia de la Reforma, y esto tambin ayuda a la administracin del tiempo.

4. Sobre la coordinacin interinstitucional


Durante la preparacin de algunas reformas, se puede observar que ciertas entidades del SAJ inician una carrera para estar preparadas ms rpidamente que las otras, terminar sus productos e iniciar la preimplementacin ms temprano. Esto no es necesariamente malo; sin embargo, se deja de lado la coordinacin interinstitucional y se pierde de vista que en el nuevo sistema los procesos demandan una amplia y continua interaccin, tanto en los niveles jerrquicos como en los operacionales. La coordinacin traspasa los niveles jurisdiccionales (o procesales) y tambin llega a las instancias gerenciales y administrativas; por esta razn es importante que las entidades del SAJ visualicen nuevas formas de organizacin, nuevas reas de trabajo, nuevos perfiles profesionales, nuevos sistemas integrados y otras formas de trabajo que permitan y faciliten la interaccin diaria de las labores.

5. Sobre las dificultades dentro de las instituciones


Cada una de las entidades del SAJ tiene su propia forma de organizacin, liderazgo, gerencia, etc., y a la vez sus propias dificultades y restricciones institucionales. Es necesario, por ello, reconocer las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas para el proceso de implementacin en cada una de ellas. Un plan institucional propio para cada entidad en el proceso de reforma, no solo muestra que la organizacin es capaz de reconocer su realidad, sino tambin que est dispuesta a emprender las acciones necesarias para cambiarla. Muchas veces este plan toma la forma de una estrategia para la implementacin de la Reforma, la misma que debe elaborarse de forma participativa, quedar documentada y ser comunicada interna y externamente a fin de facilitar los procesos de coordinacin.

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6. Sobre la comunicacin y la movilizacin


Contar con el apoyo de la sociedad civil y con grupos movilizados alrededor de la Reforma, no slo le brinda mayor legitimidad sino tambin ms fuerza, compromiso e impacto. No se debe perder de vista que la razn final de los procesos de reforma se encuentra en la sociedad, a la cual el SAJ debe servir de mejor manera. Comunicar y movilizar son actividades que tambin requieren de un alcance, presupuesto, tiempo y responsables para este trabajo. La idea es hacer que las entidades del SAJ (o la Comisin de Implementacin) se encarguen de motivar este trabajo y que luego otras entidades (colegios profesionales, universidades, ONGs, y otros) realicen esta tarea de forma independiente. En este sentido, una precaucin que se debe tomar es no sobredimensionar las expectativas; la Reforma ayuda a resolver problemas, pero no resuelve todos los problemas.

7. Sobre las actividades posteriores a la vigencia de las reformas


Luego de la entrada en vigencia de la Reforma, es necesario que se comuniquen los resultados que se van logrando; es decir, que se pase del deseo de cambio a resultados concretos que pueden ser de manejo pblico. Los impactos, indicadores y logros deben ser difundidos, mostrando que la Reforma funciona, que es posible mejorar el SAJ, y que las entidades pueden informar objetivamente sobre sus resultados. Por otro lado, el proceso de cambios no concluye con la puesta en marcha de la Reforma o la implementacin de los nuevos sistemas, puesto que se trata de un proceso permanente. El mayor peligro es ser embaucado por el sentimiento de satisfaccin y orgullo. Las entidades del SAJ constantemente deben sufrir cambios y el trabajo de sus lderes es hacer que la organizacin tenga la voluntad de que esto suceda.

8. Sobre las dificultades prevalecientes


Como ya se ha dicho, las reformas penales no lo resuelven todo. Las organizaciones tienen agendas de cambio que van ms all y necesidades que exceden lo que la reforma penal puede ofrecer.

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Muchos procesos de reforma pueden truncarse al poco tiempo, ya sea por la desconfianza ciudadana, por la influencia de la poltica o de grupos de inters, por la falta de vigor en las entidades que luchan dbilmente por su independencia funcional, etc. Un hecho que debe quedar claro desde el principio, es que la Reforma Procesal Penal no resuelve los problemas de seguridad ciudadana. La seguridad tiene un mbito multidimensional y multiinstitucional, y por tal razn no debe ser asumida como parte de la reforma procesal penal. Los problemas del rgimen penitenciario (el hacinamiento y la violacin de los derechos humanos, entre otros), la corrupcin en jueces, fiscales o policas, la debilidad de los regmenes disciplinarios de las entidades, etc., forman parte de los problemas que no resuelve la Reforma y que deben ser concebidos como parte de las dificultades que prevalecen ms all de las reformas y que demandan otro tipo de soluciones. Finalmente, se debe sealar que las experiencias de implementacin han mostrado que los fracasos se dan generalmente por una o por la combinacin de las siguientes razones: Porque la informacin sobre el proceso dentro y fuera de las instituciones ha sido insuficiente. Los funcionarios y la sociedad no aprecian los beneficios desde un inicio y no cuentan con datos suficientes para apoyar y monitorear la Reforma. El papel de los medios de comunicacin y las expectativas que se crean deben estar bajo control y ser alimentados adecuadamente; caso contrario se pueden generar frustraciones mayores con el Nuevo Cdigo Procesal Penal y con el accionar de los funcionarios y las entidades. Porque los procesos se concentraron mayormente en la planificacin y no pusieron el nfasis suficiente en la creacin de capacidades institucionales y habilidades personales para apoyar afectivamente la implementacin. Porque los enfoques se concentraron en modelos especficos, generando productos que resultan difciles de implementar y articular en ciudades ms pequeas, y en la mayora de los casos son inaplicables al rea rural, que tiene su propia estructura y requiere una dinmica diferente. Porque no se ha prestado suficiente atencin a la carga de trabajo y a la productividad esperada. De esta forma, se da una pugna por la creacin de nuevos puestos, muchas veces difciles de cubrir debido a las restricciones presupuestarias, y se mantiene en status quo del sistema anterior, donde las reacciones automticas de a mayor carga esperada mayor cantidad de personal, slo hace que la ineficiencia se traslade y se mantenga en el nuevo sistema.

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Captulo I. EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA

Porque los sistemas computacionales de soporte procesal no son el producto de una estrategia conjunta de automatizacin que permita apreciar los plazos y el esquema de aplicacin en el territorio nacional y en todas las entidades operadoras que trabajan de forma simultnea en un ambiente interconectado y descentralizado. De ms est sealar que con frecuencia las entidades cuentan con una mezcla de sistemas, procesos semiautomatizados y rutinas que suelen ser cumplidos de forma manual. Porque los recursos econmicos que se han destinado a la Reforma son insuficientes, y por esa razn no se implementan los espacios necesarios y persisten dificultades procesales; la estructura fsica no es adecuada para el funcionamiento; los procedimientos y equipos de soporte son insuficientes; el personal no cuenta con los medios y recursos econmicos necesarios para comunicarse, desplazarse, etc. Todo ello contribuye a mantener la ineficiencia del sistema, las contribuciones a ello de los usuarios y, por ende, la supremaca de aqul que tiene mayores posibilidades para ser atendido. Porque instituciones tales como procedimientos abreviados, salidas alternativas, convenciones, desestimaciones, conciliaciones y otros, no son prctica comn que ayude a descongestionar las causas. No existe anlisis de cargas de trabajo y productividad por juzgados. Esto se explica porque el personal no ha sido adecuadamente capacitado en la aplicacin de las normas e indicadores, y no ha desarrollado las habilidades personales necesarias para incorporarlas en su trabajo diario. Porque no se ha logrado la integracin suficiente y la conformacin de verdaderos equipos de trabajo entre las entidades y dentro de ellas mismas. Un caso concreto es el referido a la relacin entre el Ministerio Pblico (Fiscala) y los miembros de la Polica de Investigacin en sus diferentes instancias. Adems, la rotacin de personal acta contra la continuidad de los procesos, alarga los plazos y definitivamente diluye la responsabilidad personal e institucional. Porque el monitoreo, el seguimiento y la supervisin del trabajo diario no es una prctica cotidiana. Ms all del sano criterio que debe primar en las actuaciones de los funcionarios jurisdiccionales, se hace necesario apoyar el desarrollo de indicadores, el establecimiento del anlisis estadstico, el clculo de la carga procesal, la implantacin de estndares de productividad, etc. En este sentido, uno de los aspectos ms importantes es la preservacin de la calidad del servicio que se brinda; no desde el punto de vista del cumplimiento de los procesos, sino desde la visin crtica (auditoria) de la aplicacin adecuada de la normativa legal, aspecto que sin duda es materia de mayor discusin.

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Oscar F. Aguilar

Para cerrar, se debe decir que la experiencia ha demostrado que la Reforma Procesal Penal brinda la oportunidad de dejar de lado la justicia de los secretarios, la justicia del ritual, la justicia del papel, la justicia de la oferta y la demanda, la justicia de los ricos y la injusticia de los pobres.

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Captulo II. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PER

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Arsenio Or

LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PER

CAPTULO

II

Arsenio Or *

I.

Antecedentes

1.1 Los orgenes


No cabe duda de que los orgenes del movimiento de reforma procesal penal peruano se ubican a inicios de los aos ochenta, con la entrada en vigencia de la Constitucin Poltica de 1979, al afirmar en su art. 149 uno de los pilares fundamentales del nuevo modelo procesal, esto es la separacin de funciones de persecucin y de juzgamiento. Recurdese que hasta antes, el tipo de proceso penal que rega en nuestro pas era el acuado por el Cdigo de Procedimientos Penales de 1940, y que despus de promulgada la Constitucin de 1979 y la Ley Orgnica del Ministerio Pblico, tuvo que ser adecuado a los principios constitucionales contenidos en esta nueva Carta Poltica. En ese orden de ideas, uno de los principales cambios que introdujo la nueva Carta Poltica de 1979 fue el principio acusatorio, al establecer que el Ministerio Pblico es el titular exclusivo de la persecucin penal, por lo que las funciones de acusar y de juzgar deban recaer en rganos diferentes. Este mismo principio fue luego ratificado por la Constitucin de 1993 en su art. 159. En ese contexto se modific el contenido del art. 220 del Cdigo de Procedimientos Penales de 1940 (mediante el Dec. Leg. N 126, del 12 de junio de 1981) estableciendo entre otros aspectos que cuando el fiscal provincial solicite el archivamiento del proceso, la sala puede elevar el caso al fiscal supremo para obtener la opinin correspondiente, disponindose

Catedrtico - Presidente del INCIPP.

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Captulo II. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PER

adems que con dicho pronunciamiento quedar terminada la incidencia. Es as como se introdujo en el sistema procesal peruano el principio acusatorio en esta fase del proceso penal, debiendo tenerse en cuenta que con anterioridad a la Constitucin de 1979, la norma en cuestin (en ese entonces el art. 222 del C. de P.P.) estableca que Si el fiscal opinaba que no haba lugar a juicio oral el tribunal poda: archivar definitivamente, ampliar la investigacin u ordenar que el proceso se remita a otro fiscal para que acuse Es decir, el Poder Judicial poda ordenar al Ministerio Pblico que acusara. Por ello San Martin Castro1 seala que, con la entrada en vigencia de la Constitucin de 1979, que consagr la autonoma constitucional del Ministerio Pblico y le entreg la titularidad de la promocin de la accin penal pblica, es decir, le atribuy la funcin persecutoria del delito, la nueva Ley Orgnica del Ministerio Pblico, siguiendo los modelos italiano y argentino, instaur el control jerrquico: a la propia institucin, a travs de sus rganos superiores, le corresponde decidir si formula acusacin contra una persona

1.2 Las primeras comisiones codificadoras


Durante el segundo gobierno del ex presidente Belande Terry, el Congreso de la Repblica emiti la Ley N 23859,2 que facult al Poder Ejecutivo a promulgar mediante Decreto Legislativo el Cdigo Penal y el Cdigo de Procedimientos Penales. Se nombr para su elaboracin a una comisin multisectorial (integrada por tres senadores, tres diputados, un representante del Poder Judicial, un representante del Ministerio Pblico y tres abogados designados por el Ministerio de Justicia) y se le dio el plazo de un ao para concluir su labor. Luego, en el primer gobierno del presidente Alan Garca Prez, el tema vuelve a aparecer en la agenda estatal. Dado que la primera comisin no haba logrado su cometido y el plazo se haba vencido, mediante Resolucin Ministerial N 257-86JUS del 16 de octubre de 1986 se design a una nueva comisin, concedindole un plazo de seis meses para concluir su labor. Como este plazo fue tambin insuficiente, se concedi prrrogas y se realiz reajustes en su conformacin, hasta que por Resolucin Ministerial N 235-88-JUS del 10 de agosto de 1988, se dieron por concluidas las labores de la comisin, agradeciendo a quieres haban culminado el anteproyecto, entre los que destacaron los siguientes juristas: Edmundo Haya de la Torre, Bramont Arias, Catacora Gonzales, Tello Campodnico, Portocarrero Hidalgo, Vscones Vega y Ayala Noriega.

1 2

SAN MARTN CASTRO, Csar, Derecho Procesal Penal, Tomo I, p. 612, Grijley, Lima, 2000. Promulgada el 08 de junio de 1984.

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Arsenio Or

Posteriormente, por Ley N 24911, promulgada el 25 de octubre de 1988, se ampli el plazo establecido por la Ley N 23859 por el perodo de gobierno que restaba transcurrir, para que el Poder Ejecutivo promulgara el nuevo Cdigo Penal y el Cdigo de Procedimientos Penales, crendose una Comisin Revisora integrada por tres senadores, tres diputados, un representante del Poder Judicial, uno del Ministerio Pblico, uno del Ministerio de Justicia, uno de la Federacin Nacional de Colegios a de Abogados del Per y uno del Colegio de Abogados de Lima. Dicha Comisin estuvo facultada para llevar a cabo las reformas pertinentes y convocar a personas o entidades con el fin de dar cumplimiento a su misin. La Comisin cumpli su cometido presentando el Primer Anteproyecto del Cdigo de Procedimientos Penales.3 Luego de un perodo de trabajo complementario, la misma Comisin Revisora present un segundo Proyecto de Cdigo de Procedimientos Penales, publicado el 27 de agosto de 1990.4 Luego de ello, ya durante el gobierno del ex presidente Alberto Fujimori, el anteproyecto de 1990 pasa a ser revisado por un Comit Consultivo nombrado por Resolucin Ministerial N 994-90-JUS del 14 de septiembre de 1990, presidido por Florencio Mixn Mass e integrado por Germn Small Arana, Alberto Armas Bengleri, Csar San Martn Castro y Arsenio Or Guardia.5 Dicho Comit Consultivo elabor el documento denominado Proyecto Alternativo de Cdigo de Procedimientos Penales (publicado el 16 de noviembre de 1990). Este proyecto, a su vez, fue sometido para su estudio a la nueva Comisin Revisora creada por Ley N 25281.6 Fue esta Comisin7 la que, finalmente, formul y sintetiz la versin definitiva del Cdigo Procesal Penal de 1991 que fuera promulgado mediante Decreto Legislativo 638.8

3 4

5 6 7

Publicado en el diario El Peruano el 28 de noviembre de 1989. La Comisin estuvo integrada por: Carlos Enrique Melgar Lpez, Andrs Quintana Gurts y Roger Cceres Velsquez; por la cmara de senadores: Regulo Mujica Jer, Moises Tambini del Valle y Enrique Elas La Rosa; por la Cmara de Diputados: Horacio Valladares Allarza. Por el Poder Judicial: Pedro Mndez Jurado; por el Ministerio Pblico: Luis E. Roy Freire; por el Ministerio de Justicia: Juan Portocarrero Hidalgo; por la Federacin nacional de colegio de abogados del Per: Ricardo Vscones Vega (Colegio de Abogados de Lima). El suscrito intervino en dicho Comit Consultivo en tanto coordinador de las labores de Secretara. Esta Ley, publicada el 30 de octubre de 1990, dispona en su Artculo 1 delegar al Poder Ejecutivo la facultad de dictar, en el trmino de 180 das, el Cdigo de Procedimientos Penales. Integrada por Javier Alva Orlandini, Absaln Alarcn Bravo de Rueda, Luis Gazzolo Miani, Juan Jos Abad, ntero Flores Araoz, Jos Maldonado Chirinos, Manuel Catacora Gonzales, Luis Serpa Segura, Florencio Mixn Mass, Juan Portocarrero Hidalgo, Ricardo Vscones Vega. Como miembros de la secretara intervinieron Arsenio Or Guardia y Milagros Ros Garca. Publicado el 27 de abril de 1991.

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Captulo II. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PER

1.3 La frustrada reforma de 1991


Seala San Martn Castro que este Cdigo estaba ubicado en el marco de un modelo acusatorio formal, aunque no con la radicalidad inaugurada por el Cdigo Procesal Penal Modelo para Iberoamrica de 1988. En buena cuenta, se haban hecho ciertas concesiones al modelo inquisitivo, ya que no se diferenciaba con la debida nitidez los actos de investigacin y los actos de prueba; no asignaba un claro perfil a la actividad probatoria durante el juicio oral, ni permita al juez la constitucin de las partes durante el sumario; y sealaba claramente qu actos del sumario fiscal podan ser ledos en la audiencia.9 Como es sabido, luego de promulgado el CPP de 1991, solo entraron en vigencia 22 de sus artculos.10 Son varias las razones por las cuales, pese a todos los esfuerzos de las diversas instituciones del sistema de justicia, finalmente no se concret la vigencia integral del nuevo Cdigo. El contexto poltico fue sin embargo determinante para ello. Recurdese que a la par que se promulg y puso en vigencia un nuevo marco normativo penal (sustantivo, procesal y de ejecucin), tambin se implement en nuestro pas un nuevo rgimen de facto que se inici el 05 de abril de 1992 y tuvo como uno de sus principales cometidos la lucha contra el terrorismo. Es por ello que se acentu el modelo autoritario de proceso penal, caracterizado por la expansin de la legislacin de emergencia, la primaca del valor de la eficacia sobre las garantas y el inters del Estado por generar un efecto intimidatorio a travs del sistema penal. En esas circunstancias, result imposible la afirmacin de un modelo de base democrtica.

SAN MARTN CASTRO, Csar. La reforma procesal penal peruana: evolucin y perspectivas, p. 44, 46 y ss. En: Anuario de derecho penal, PUCP, Lima, 2004. 10 Los siguientes artculos fueron los que entraron en vigencia: Art. 2: Principio de oportunidad; Art. 135: Presupuestos del mandato de detencin; Art. 136: Motivacin del mandato de detencin. La caducidad de requisitorias a los 6 meses de expedidas, salvo que fueran renovadas. No caducan en caso de delitos de narcotrfico y terrorismo; Art. 137: Lmite de la detencin preventiva: 15 meses (ordinario) y 9 meses (sumario). Estos plazos se duplican en los delitos de TID; Art. 138: Medios impugnatorios contra el mandato de detencin en auto apertorio; Art. 143: Mandato de comparecencia; Art. 144: Revocatoria de comparecencia; Art. 145: Notificacin al imputado del mandato de comparecencia y dems restricciones impuestas; Art. 182: Libertad provisional; Art. 183: Caucin para la concesin de libertad provisional; Art. 184: Trmite de libertad provisional; Art. 185: Plazo para resolver la solicitud de libertad provisional; Art. 186: Apelacin del mandato de libertad provisional no impide la excarcelacin; Art. 187: Revocatoria del mandato de libertad provisional; Art. 188: Devolucin de la caucin en caso de absolucin o sobreseimiento; Art. 239: Levantamiento de cadver en caso de muerte sospechosa; Art. 240: Perito que debe realizar la necropsia y las personas que pueden estar presentes en el acto; Art. 241: Prohibicin del embalsamamiento; Art. 242: Examen de vsceras en caso de envenenamiento; Art. 243: Examen mdico legal en caso de lesiones; Art. 244: Examen mdico legal en caso de aborto; Art. 245: Obligacin de acreditar la preexistencia de la cosa materia del delito en caso de delitos patrimoniales.

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Tngase en cuenta, adems, que el referido nuevo Cdigo Procesal Penal estableca de manera clara el lmite de la competencia del Fuero Privativo Militar respecto al Fuero Comn. En efecto, el Artculo 14 de CPP de 1991 sealaba que la jurisdiccin penal comn es improrrogable y se extiende a los delitos y a las faltas. La justicia militar est limitada a los delitos directamente vinculados con las funciones militares o policiales, en cuanto afecten bienes jurdicos exclusivamente castrenses y el orden disciplinario de las Fuerzas Armadas o Polica Nacional. En estos casos el personal militar y policial est sometido al fuero respectivo y al Cdigo de Justicia Militar La regulacin de los lmites de la jurisdiccin castrense por una norma no castrense, y adems hecha en un contexto poltico dominado por el poder militar, gener fuertes resistencias y determin finalmente la frustracin de este momento o fase de la Reforma. A todo ello hay que aadir la constante expansin del proceso penal sumario durante casi toda la dcada de los aos noventa, que como es sabido era incompatible con la orientacin garantista del nuevo modelo. Solo en dicho perodo la aplicacin de este proceso fue ampliada hasta en tres oportunidades: primero, mediante el Decreto Ley N 26147 del 29 de diciembre de 1992; luego fue extendida su aplicacin mediante la Ley N 26689 del 30 de noviembre de 1996 y, finalmente, ampliada an ms por Ley N 27507 del 13 de julio de 2001.

1.4 La frustrada reforma de 1995 y 1997


Luego de promulgada la Constitucin de 1993, se gest otro proceso de reforma procesal penal, en esta ocasin bajo el marco de la Ley N 26299, la misma que cre una Comisin Especial encargada de revisar la conformidad del texto del Cdigo Procesal Penal (D. Leg. N 638) con el texto de la nueva Constitucin. El mbito de trabajo de dicha Comisin estuvo previsto en el art. 2 de la citada Ley y consista principalmente en: a) Proponer las nuevas normas a que hubiere lugar, teniendo como marco la revisin y, en su caso, readecuacin y desarrollo del Cdigo Procesal Penal con la nueva Constitucin; y, b) Proponer, en coordinacin con la Corte Suprema, el Ministerio Pblico y la Polica Nacional, un cronograma que contemple la aplicacin progresiva de las nuevas normas procesales penales.

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Captulo II. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PER

A su vez, el artculo 4 dispuso que al trmino de sus labores (6 meses desde su instalacin), la Comisin Especial Revisora11 presentara un informe al Congreso Constituyente Democrtico, dando cuenta de sus propuestas normativas, incluyendo un cronograma para la aplicacin progresiva del Cdigo. Segn su propia Exposicin de Motivos, muchos eran los cambios y novedades que contena dicho proyecto. En comparacin con el texto originario, el nuevo texto tiene 107 artculos ms, lo que evidencia la dimensin del trabajo de revisin y reforma que ha realizado la Comisin Especial Revisora. Sobre la premisa, aceptada por todos, de que por imperio de la Nueva Constitucin haba que profundizar la opcin acusatoria del Cdigo y siendo fieles a sus fuentes primigenias: Cdigo Procesal Penal Modelo para Iberoamrica, Cdigo de Procedimiento Penal de Colombia, Cdigo de Procedimiento Penal de Portugal, Ordenanza Procesal Penal de Alemania y la legislacin procesal espaola, la Comisin Especial, de un lado, ha reforzado la funcin investigadora del Ministerio Pblico y, de otro lado, en forma paralela ha dotado al juez penal de efectivos poderes de control en la etapa de investigacin, tales como: a) decidir la inclusin en el proceso de los sujetos procesales; b) vigilar que la Polica Nacional y el fiscal cumplan con garantizar los derechos de las personas comprendidas en una investigacin; c) aprobar la promocin de la accin penal; y, d) aplicar las medidas provisionales de seguridad y, en su momento, previa audiencia, la medida de seguridad de internacin A pesar de todos los avances de la referida propuesta de ordenamiento procesal, es conocido que este segundo intento interinstitucional no lleg a buen puerto. Luego de que el proyecto respectivo fuera aprobado inclusive por el Pleno del Congreso, el Poder Ejecutivo de entonces observ la autgrafa de Ley,12 argumentando bsicamente dos consideraciones. La primera haca referencia a errores formales de concordancia interna del Cdigo. La segunda tena que ver con la supuesta equivocacin o error del nuevo Cdigo acerca de la relacin entre el fiscal y la Polica, pues se sealaba que resultaba inconstitucional que la Polica dependiera del Ministerio Pblico. Como podr advertirse, esta observacin parta de un evidente error al confundir la dependencia jerrquica

Integrada por Csar Fernndez Arce, Presidente; ntero Flores Araoz, Vicepresidente, Representantes del Congreso Constituyente; Csar San Martn Castro y Luis Vargas Valdivia, Representantes del Ministerio de Justicia; Hugo Sivina Hurtado y Vctor Prado Saldarriaga, Representantes del Poder Judicial; Florencio Mixan Mass, Pablo Snchez Velarde, Representantes del Ministerio Pblico; Claudio Surez Fernndez, Representante de la Polica Nacional; Arsenio Or Guardia, Representante del Colegio de Abogados de Lima; Luis Roy Freire, Representante de la Facultad de Derecho de la PUCP Se instal el 06 de septiembre de 1994. . 12 Observacin presentada mediante oficio remitido al Congreso de fecha 12 de enero de 1996.

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con la dependencia funcional. Esta ltima es aquella relacin de subordinacin existente entre el Ministerio Pblico y la Polica Nacional nicamente para efectos procesales y durante la etapa de investigacin, en razn de que por mandato constitucional (art. 159 4) corresponde al Ministerio Pblico la direccin de la investigacin del delito en el curso del proceso. Esta relacin de dependencia, nicamente para fines procesales, en ningn momento alter la naturaleza de la carrera policial, ni modific su Ley Orgnica o dems reglamentos. Producida entonces la primera observacin, el debate se traslad al Congreso que luego aprob la nueva versin del Cdigo Procesal Penal contenido en el entonces Proyecto de Ley N 468-95-CR13 y que, en buena cuenta, contena todo el articulado del Proyecto de 1995. Segn lo sealado en la Novena Disposicin Transitoria del texto legal aprobado entonces, el nuevo Cdigo debera haber entrado en vigencia a partir del 1 de enero de 1998; sin embargo, la autgrafa de ley otra vez fue observada por el Poder Ejecutivo. En esta segunda oportunidad, la objecin del Poder Ejecutivo se bas en la imposibilidad presupuestal de atender los requerimientos que un nuevo cdigo demandara. Aunque parezca increble, fue la Comisin Ejecutiva del Ministerio Pblico la que utiliz este argumento, al sealar que se requeran 1239 fiscales penales y 1877 auxiliares, lo que en total sumaba 3116 personas. Este clculo, sin embargo, no era exacto. Un estudio riguroso realizado en julio de 1997 por la Comisin Especial presidida por la Fiscal Suprema Flora Adelaida Bolvar, fundament que lo que en realidad se requera eran 1021 fiscales provinciales y 1066 auxiliares, en adicin al personal actualmente existente. El total adicional sumara 2087 y no necesariamente 3116, como se haba interpretado inicialmente. Adems, no se tuvo en cuenta que la aplicacin del CPP no tena que operar de modo sbito y generalizado, sino en forma gradual. Ms all de una discusin jurdica, formal o numrica, lo cierto es se evidenci la ausencia de voluntad poltica para concretar la reforma procesal penal y por esta razn es que, en los aos siguientes, el proceso de reforma ingres en un perodo de hibernacin.

1.5 El nuevo movimiento de reforma: el NCPP de 2004


Como podr advertirse, y siguiendo en esto lo sealado en la Exposicin de Motivos del Nuevo Cdigo Procesal Penal (NCPP) de 2004 (publicada en diciembre del 2003 por el Ministerio de Justicia), el proceso de reforma procesal

13 Aprobado el 09 de octubre de 1997.

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peruano ha estado marcado por una serie de avatares polticos, sociales y econmicos, pues han ocurrido hasta dos intentos fallidos de reforma de la legislacin procesal Luego de la entrada en vigencia de la nueva Constitucin de 1993, se public el Proyecto de Cdigo Procesal Penal de 1995 texto que, luego de la discusin parlamentaria, fue aprobado en el Congreso pero observado por el Poder Ejecutivo en octubre de 1997 y finalmente dejado en el olvido. Desde aquel entonces la reforma del proceso penal peruano ingres en un perodo de letana que se prolong hasta al ao 2003, en que, ya en democracia, el Poder Ejecutivo impuls la creacin de la Comisin de Alto Nivel mediante Decreto Supremo N 005-2003-JUS del 14 de marzo del 2003 cuyo propsito fue el proponer las modificaciones y mecanismos legales para la implementacin del nuevo Cdigo Procesal Penal El contexto en el que este nuevo intento se produce fue considerablemente distinto, no solo porque el rgimen democrtico se encontraba ya bastante afirmado en nuestro pas, sino tambin porque el movimiento de reforma procesal estaba realizndose prcticamente en todo Latinoamrica. Es por ello que a inicios del presente milenio, la mayora de los pases de nuestra regin se encontraban atravesando este proceso de cambio orientado a la adopcin del nuevo modelo procesal de orientacin acusatoria. En este nuevo momento se entendi finalmente que un sistema eficiente de justicia penal tiene repercusin directa en la seguridad ciudadana, en la paz social, en la proteccin efectiva de los bienes jurdicos ms importantes como la libertad y el patrimonio, en la afirmacin de los valores y finalmente en la calidad de vida de la sociedad en su conjunto. Es en este contexto que se ha iniciado el proceso de implementacin del NCPP que, si bien mantiene las bases de los Proyectos iniciales, desarrolla con mayor rigurosidad una serie de aspectos que imprimen mayor modernidad a este nuevo modelo procesal. Las caractersticas ms importantes del nuevo modelo procesal pueden resumirse en las siguientes: instauracin de la oralidad como mtodo, superando el actual procedimiento escrito, lento, tedioso y en el que el conflicto derivado del delito se reduce a un mero expediente. Asimismo, se establece una adecuada distincin entre los roles de todos los sujetos procesales. En esa misma lnea, se regula una serie de procedimientos alternativos caracterizados por ser ms flexibles, menos onerosos, menos formalistas, basados en la idea de transaccin y de consenso. Se tutela mejor los derechos de la vctima. Se proveen herramientas ms eficaces para la proteccin de la seguridad ciudadana (la videovigilancia, el allanamiento, el control de las comunicaciones, el levantamiento del secreto bancario y reserva tributaria, la clausura o vigilancia de locales e inmovilizacin, etc.).

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Hay tres aspectos que cabe destacar respecto a esta fase de la Reforma Procesal Penal. En primer trmino, una importante participacin y motivacin de los diversos sectores de la sociedad vinculados al quehacer penal que se concret, por ejemplo, en iniciativas como el denominado Proyecto Huanchaco gestado en La Libertad entre los aos 2003 y 2004, y liderado por el Maestro Florencio Mixn Mass.14 En segundo lugar debe destacarse tambin el gran aporte de la Cooperacin Internacional, que decidi apoyar este proceso, siendo de destacar la intervencin de la GTZ (Cooperacin Alemana al Desarrollo) as como de USAID, organismos que focalizaron su apoyo tcnico a travs de la capacitacin y difusin del NCPP. El tercer aspecto que debemos poner de relieve es el importante compromiso de las instituciones del servicio de justicia penal por promover y concretar el cambio de modelo. Una muestra de ello fue la Comisin de Bases para la Reforma Procesal Penal, conformada en el Poder Judicial mediante Resolucin Administrativa N 077-2003-P-PJ, publicada el 1 de mayo de 2003.15 Como seala el quinto considerando de la resolucin administrativa en mencin, las Bases para la Reforma Procesal Penal deben contener las instituciones y categoras procesales bsicas que la experiencia judicial y del foro aconsejan, para que el nuevo marco normativo tenga una vigencia efectiva y se superen las distorsiones y prcticas inquisitivas e ineficientes del actual sistema procesal penal. Es de destacar que, dichas bases comprendern los presupuestos de un marco normativo de transicin hacia el nuevo modelo, y permitirn su adecuada implementacin Estas bases servirn, adems, para complementar los aportes que deber formular el representante del Poder Judicial ante la Comisin de Alto Nivel creada por D.S. N 005-2003-JUS Como es sabido, el informe final de esta Comisin sirvi de importante insumo para la estructuracin final del NCPP de 2004.

14 En la que tuvieron importante participacin los juristas argentinos Alberto Binder y Alfredo Prez Galimberti. 15 Instalada el 14 de mayo ltimo, siendo sus integrantes los magistrados Hugo Sivina Hurtado, Presidente del Poder Judicial, Robinson Octavio Gonzales Campos, Vocal Supremo, y los Vocales Superiores Susana Castaeda Otsu, Hugo Prncipe Trujillo, Jos Antonio Neyra Flores, Ricardo Brousset Salas, Vctor Burgos Marios, Aldo Martn Figueroa Navarro y Rubn Durn Huaringa, y los juristas Florencio Mixn Mass, Arsenio Or Guardia y Dino Carlos Caro Coria.

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Captulo II. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PER

II.

Evolucin del nuevo modelo procesal: Principales instituciones

Si queremos comprender adecuadamente la evolucin de la codificacin procesal penal en los ltimos 20 aos, se hace necesario echar una mirada puntual y comparativa a las principales instituciones del proceso penal y a la forma en que fueron incorporndose en los tres principales instrumentos normativos a los que nos hemos referido en las lneas precedentes. Ello nos permitir entender la forma en que el NCPP de 2004 ha logrado desarrollar una tendencia acusatoria y adems conocer el desarrollo mismo del Derecho Procesal en nuestro pas. El cuadro N 1 nos muestra, de manera sintetizada, las principales innovaciones:

Cuadro N 1 Evolucin del nuevo modelo procesal


Institucin procesal Ne bis in idem Prueba prohibida Nulidad Fase intermedia CPP 1991
S LA REGULA (Art. IV del Ttulo Preliminar).

Proyecto de CPP 1995


S LA REGULA (Art. III del Ttulo Preliminar).

NCPP 2004
S LA REGULA (Art. III del Ttulo Preliminar. Interdiccin de la persecucin penal mltiple). S LA REGULA (Art. VIII del Ttulo Preliminar. - Legitimidad de la prueba). S LA REGULA (Arts. 149 a 154). S LA REGULA (Arts. 344 a 355).

S LA REGULA 191 y 195).

(Arts.

S LA REGULA (Arts. 217 y 221). S LA REGULA (Arts. 374 a 376). S LA REGULA, PERO NO COMO ETAPA INDEPENDIENTE (Arts. 283 a 296). S LA REGULA (Art. 392, 5, b).

S LA REGULA (Arts. 325 a 327). S LA REGULA, PERO NO COMO ETAPA INDEPEDIENTE (Arts. 252 a 262). NO LA REGULA. MS BIEN EXISTE LA PROHIBICIN ESPECFICA DE CONDENAR AL ABSUELTO (Art. 307). S LA REGULA (Arts. 345 a 360). NO LA REGULA. NO LA REGULA.

S LA REGULA (Art. 425, 3, b).

Condena del absuelto Casacin Terminacin anticipada Acusacin directa

S LA REGULA (Arts. 393 a 405). S LA REGULA (Arts. 444 a 447). NO LA REGULA.

S LA REGULA (Arts. 427 a 436). S LA REGULA (Arts. 468 a 471). S LA REGULA (Art. 336, 4).

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Arsenio Or

Cuadro N 1 Evolucin del nuevo modelo procesal


Institucin procesal CPP 1991
1. Por razn del delito (Arts. 373 a 374). 2. Por razn de la funcin (Art. 375). 3. Por razn del ejercicio privado de la accin penal (Arts. 376 a 385). 4. Por razn del procedimiento por faltas (Arts. 386 a 391).

Proyecto de CPP 1995


1. Por razn del delito (Arts. 420 a 421). 2. Por razn de la funcin (Art. 422). 3. Por los dems delitos de funcin (Art. 423). 4. Por razn del ejercicio privado de la accin penal (Arts. 424 a 434). 5. Proceso por decreto penal de condena (Arts. 435 a 443). 6. Proceso de terminacin anticipada (Arts. 444 a 447). 7. Procedimiento por colaboracin eficaz (Arts. 448 a 457). 8. Proceso por faltas (Arts. 465 a 472).

NCPP 2004
1. El proceso inmediato (Arts. 446 a 448). 2. El proceso por delitos de funcin atribuidos a altos funcionarios pblicos (Arts. 449 a 451). 3. El proceso por delitos comunes atribuidos a congresistas y otros altos funcionarios (Arts. 452 a 453). 4. El proceso por delitos de funcin atribuidos a otros funcionarios pblicos (Arts. 454 a 455). 5. El proceso de seguridad (Arts. 456 a 458). 6. El proceso por delito de ejercicio privado de la accin penal (Arts. 459 a 467). 7. El proceso de terminacin anticipada (Arts. 468 a 471). 8. El proceso por colaboracin eficaz (Arts. 472 a 481). 9. El proceso por faltas (Arts. 482 a 487).

Procesos especiales

A partir de esta comparacin de los textos normativos, se hace posible realizar algunas constataciones acerca de la evolucin del modelo procesal y sobre todo de los aportes e innovaciones que introdujo el NCPP de 2004. San Martn Castro seala, por ejemplo, que a pesar de los diferentes proyectos que se gestaron en la dcada de los noventa, cuando el legislador de 2004 tuvo que volver a trabajar el tema, se advirtieron las siguientes limitaciones: a. Defectos tcnicos en la estructura general del CPP. b. Omisiones sensibles al regular algunas instituciones procesales (como, por ejemplo, las medidas coercitivas, las medidas contra las personas jurdicas o la cooperacin judicial internacional). c. Incorrecta configuracin de la investigacin fiscal, que la burocratiza y la hace depender de la autorizacin judicial (con lo que no se alejaba mucho del modelo antiguo).

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Captulo II. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PER

d. Deficiente modelo de la etapa intermedia, sin un efectivo control jurisdiccional e intervencin de la defensa. e. Simplificacin excesiva del juicio oral. f. Confuso y a la vez limitado modelo de impugnacin.16

III.

La implementacin del NCPP

As como en todos los mbitos de la poltica pblica, la reforma de la Justicia Penal es un proceso complejo que comprende varias etapas a lo largo de las cuales se va gestando la afirmacin de una nueva estructura y un nuevo modo de resolver o definir los conflictos derivados de la comisin de delitos. En este proceso podemos distinguir a su vez las siguientes fases: etapa de motivacin, etapa de formulacin legislativa, etapa de implementacin, y etapa de evaluacin y retroalimentacin.

Grfico N 1 El proceso de implementacin

Etapas:
Etapa de Evaluacin y Retroalimentacin Etapa de Implementacin Etapa de Formulacin Legislativa Etapa de Motivacin 1 2 3 4

16 SAN MARTN CASTRO, Csar. Op. cit. p. 62.

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Arsenio Or

Luego de cuatro aos de vigencia del NCPP,17 podemos afirmar que nuestro pas ha recorrido las tres primeras etapas y sin perjuicio de la agenda pendiente en el calendario progresivo de aplicacin que se hace necesario llevar adelante una labor de evaluacin y monitoreo integral que nos permita, precisamente, lograr la retroalimentacin que solo puede llevarse a cabo despus de haber contrastado el nuevo modelo con nuestra realidad. A lo largo de estos primeros aos de reforma las instituciones se organizaron alrededor de la Comisin Especial de Implementacin creada al amparo del Decreto Legislativo 958 de agosto de 2004 cuya principal funcin es conducir el proceso de aplicacin que, segn el calendario de aplicacin progresiva, debe concluir el ao 2013 en Lima. Como es sabido, a la fecha son 16 los distritos judiciales que se encuentran ya bajo el nuevo rgimen procesal penal (Huaura, La Libertad, Tacna Moquegua, Arequipa, Tumbes, Piura, Chiclayo, Cusco, Puno, Madre de Dios, Ica, Caete, San Martn, Cajamarca y Amazonas).18 En esta labor las instituciones han tenido que afrontar diversas vallas propias de un proceso complejo que implica, en fin de cuentas, un cambio cultural que no podr operar en corto plazo. Por ello es necesario conocer, por lo menos de manera general, cules han sido los principales rasgos de este proceso de implementacin y cules son las tareas pendientes. Para una mejor apreciacin de este desarrollo, abordaremos cada uno de los aspectos que componen el proceso de implementacin.

3.1 Aspecto normativo y jurisprudencial


3.1.1 La modificacin constante del cdigo
En lo que va de la vigencia del NCPP, podemos identificar hasta 14 dispositivos legales (leyes y decretos legislativos) que han modificado diversos artculos del nuevo texto normativo, inclusive antes de su entrada en vigencia. En el siguiente cuadro podemos resumir todas las modificaciones producidas.

17 Desde su entrada en vigencia el 01 de julio del 2004 en el Distrito Judicial de Huaura. 18 En orden cronolgico.

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Captulo II. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PER

Cuadro N 2 Modificaciones introducidas al NCPP


Norma
Ley N 28366

Fecha
26 oct. 04

Modificacin
Arts. 205 al 210.

Tema
Suspende entrada en vigencia de artculos relacionados con el control de identidad policial. Se deroga numeral que modificaba el Art. 11 de la Ley N 23506, Ley de Habeas Corpus y Amparo. Modificacin de dicho inciso, segn el texto siguiente: No obstante lo dispuesto en el numeral 2, el da 01 de febrero de 2006 entrarn en vigencia en todo el pas los artculos 468-471, y el Libro Sptimo La Cooperacin Judicial Internacional y las disposiciones modificatorias contenidas en este Cdigo. Establece la entrada en vigencia en todo el pas, de artculos relacionados con la Transferencia de Competencia (procedencia, trmite y resolucin).

Ley N 28395

23 nov. 04

Numeral 1 de la Segunda Disposicin Modificatoria y Derogatoria. Inciso 4 de la Primera Disposicin Complementaria y Final.

Ley N 28460

11 ene. 05

Ley publicada con el N 28481, que mediante Fe de Erratas de fecha 06 abr. 05 se seala debera decir: Ley N 28482 Ley N 28671

03 abr. 05

Arts. 39, 40 y 41.

31 ene. 06

Numerales 2 y 4 de la Primera Disposicin Final.

Entrada en vigencia en todo el pas de los Arts. 468-471 y del Libro Sptimo La Cooperacin Judicial Internacional, as como de las disposiciones modificatorias, excepto las contenidas en los numerales 5, 6 y 7 de la Segunda Disposicin Modificatoria. Entrada en vigencia en todo el pas de los numerales 5, 6 y 7 de la Segunda Disposicin Modificatoria.

Ley N 28697

22 mar. 06

Numeral 2 del Art. 173. Numeral 2 del Art. 321.

Nombramiento para desarrollo de la labor pericial. Aade que la Contralora General de la Repblica debe prestar apoyo al fiscal en la Investigacin Preparatoria. Modifica el artculo relacionado con las notificaciones especiales. Modifica artculo relacionado con el Agente Encubierto, estableciendo la posibilidad de que en casos especiales un ciudadano inmerso en una actividad delictiva pueda actuar como agente encubierto especial, y no solo la Polica Nacional. Entrada en vigencia en todo el pas del Art. 341 (Agente Encubierto), a partir del 17 ene. 07.

Ley N 28924 Ley N 28950

08 dic. 06 16 ene. 07

Artculo 292 (Art. 5 de dicha Ley). Numerales 1, 2 y 4 del Artculo 341.

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Arsenio Or

Dec. Leg. N 983

22 jul. 07

Artculos 24, 259, 318, 319, 382 y se adiciona el inciso c al numeral 1) y el numeral 10) al Art. 523. Literal c del Artculo 542 y numeral 2 del Artculo 544.

Modifica artculos referidos a delitos graves y de trascendencia nacional, detencin policial, bienes incautados, variacin y reexamen de la incautacin, prueba material y arresto provisorio o pre-extradicin. Modifica artculos relacionados con las condiciones para el cumplimiento y traslado de condenas y el trmite cuando el Per solicita el traslado de extranjero. Modifica el artculo relacionado con la Detencin Policial. Artculo relacionado con la Comparecencia Restringida.

Ley N 29305

22 dic. 08

Ley N 29372

09 jun. 09

Artculo 259, incorpora el inc. 6 en el Primer Dispositivo final. Incorpora el inciso 4) al Artculo 287 (aprobado por Decreto Legislativo N 957 del ao 2004). Incorpora prrafo al Art. 195, al final del numeral 2. Modifica el Art. 259, aprobado mediante Dec. Leg. N 957. Adelanta la vigencia de diversos artculos del NCPP. Modifica la primera Disposicin Transitoria Modifica la disposicin transitoria nica de la Ley N 29574.

Ley N 29439

19 nov. 09

Ley N 29472 Ley N 29569

14 dic. 09 25 ago. 10

Levantamiento de cadver. Detencin policial en delitos de flagrancia.

01 set. 10 Dec. Leg. N 1097

Procesos derivados de violacin de derechos humanos. Fue derogado el 12 sep. 10 Adelanta vigencia de CPP para un determinado grupo de delitos contra la Administracin Pblica. Dispone que la vigencia del CPP para un determinado grupo de delitos contra la administracin pblica, se realice de manera progresiva en aquellos distritos que an no hayan sido reformados.

Ley N 29574 Ley N29648

18 set. 10 1 ene. 11

3.1.2 El reglamentarismo
Este ha sido otro de los rasgos que ha seguido el proceso de implementacin del NCPP, porque en las diversas instituciones se ha producido una serie de instrumentos normativos orientados a permitir una mejor aplicacin de aspectos especficos de ste. En lo que respecta al Poder Judicial, podemos sealar que mediante Resolucin Administrativa N 096-2006-CE-PJ de fecha 29 de junio de 2006, se aprobaron los siguientes reglamentos: Reglamento de Notificaciones, Citaciones y Comunicaciones. Reglamento General de Audiencias. Reglamento de Administracin del Nuevo Despacho y de las Causas para Juzgados y Salas Penales. Reglamento del Expediente Judicial.

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Captulo II. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PER

Asimismo, en lo que se refiere al Ministerio Pblico, a la fecha se han aprobado los siguientes reglamentos: Reglamento de Funciones de los Fiscales Coordinadores del Cdigo Procesal Penal. (Aprobado por Resolucin N 242-2007-FN-MP del 20 de febrero de 2007). , Reglamento de Circulacin y Entrega Vigilada de Bienes Delictivos y Agente Encubierto. (Aprobado por Resolucin N 729-2006-MP-FN del 15 de junio de 2006). Reglamento de la Cadena de Custodia de Elementos Materiales, Evidencias y Administracin de Bienes Incautados. (Aprobado por Resolucin N 729-2006-MP-FN del 15 de junio de 2006). Reglamento de Notificaciones, Citaciones y Comunicaciones entre Autoridades en la Actuacin Fiscal. (Aprobado por Resolucin N 729-2006-MP-FN del 15 de junio de 2006). Reglamento de Reproduccin Audiovisual de Actuaciones Procesales Fiscales. (Aprobado por Resolucin N 729-2006-MP-FN del 15 de junio de 2006). Reglamento de Supervisin de los Organismos de Bienes Incautados. (Aprobado por Resolucin N 728-2006-MP-FN del 15 de junio de 2006). Reglamento de la Carpeta Fiscal. (Aprobado por Resolucin N 748-2006-MPFN del 21 de junio de 2006).

3.1.3 Los intentos contrarreformistas


Sin duda, el principal cuestionamiento al nuevo modelo procesal penal proviene de la Polica Nacional que como es sabido desde siempre ha mostrado diversas resistencias a aceptar la nueva cuota de distribucin de poderes que implica esta nueva forma de enfrentar el problema. Es en esa lnea que se ha promovido el Proyecto de Ley No 3205-2008/CR, que pretende modificar diversos artculos del NCPP, relacionados con las funciones de la Polica Nacional del Per en la investigacin del delito. Los principales aspectos u objetivos de la propuesta de modificacin son los siguientes: Precisar que la investigacin preliminar de los delitos es responsabilidad de la Polica Nacional, bajo la conduccin jurdica del Ministerio Pblico. Especificar que, en su funcin de investigacin, la Polica Nacional tiene la obligacin de apoyar al Ministerio Pblico en la investigacin preparatoria propiamente dicha. Que el fiscal no puede disponer sobre las funciones y atribuciones que la Constitucin y las leyes han encargado en forma expresa a la Polica Nacional. Permitir a la Polica Nacional poder realizar la tipificacin preliminar de los delitos para fines de su investigacin y las estadsticas oficiales, as como arribar a conclusiones sobre los hechos que investiga.

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Arsenio Or

Evitar la duplicidad de funciones criminalsticas entre el Instituto de Medicina Legal del Ministerio Pblico y el Laboratorio de Criminalstica de la Polica Nacional. Aclarar artculos relacionados con la prevencin del delito. Otorgar valor probatorio a la confesin vertida ante la autoridad policial, con las exigencias previstas en el Cdigo Procesal Penal.

3.2 Aspecto institucional


Otro de los aspectos que es del caso abordar, tiene que ver con la forma en que todas las instituciones del sistema de justicia se han adaptado a este nuevo modelo en el que sin duda se establecen nuevas cuotas de poder.

3.2.1 Ministerio Pblico y Polica Nacional


El NCPP desarroll en esta parte el mandato constitucional contenido en el Art. 159 de la Carta Poltica, segn el cual el Ministerio Pblico es el que dirige la investigacin. Esta nueva configuracin de funciones redefini los mbitos de intervencin del Ministerio Pblico y de la Polica Nacional durante esta primera etapa, situacin que, como era lgico, gener diversas reacciones tanto en el plano institucional como en la aplicacin prctica del NCPP. Son conocidos los diversos reclamos que desde siempre ha formulado la Polica Nacional respecto al nuevo modelo de investigacin criminal, al punto que como lo hemos sealado en el apartado anterior se encuentra pendiente en el Congreso la modificacin de diversos artculos del NCPP a iniciativa de dicho sector. Sin perjuicio de todo ello, podemos afirmar que en este breve tiempo las instituciones destinadas a lograr la afirmacin de este nuevo ordenamiento normativo han desplegado importantes esfuerzos, independientemente de las diferentes cuotas de poder que siempre se ven redefinidas en todo proceso de cambio. En esa lnea de ideas, entre las experiencias ms importantes, cabe destacar las siguientes: Un mayor aprendizaje de los operadores (fiscal y Polica) en la proteccin de evidencias y de fuentes de prueba, el mismo que por cierto deber seguir desarrollndose. Mayor efectividad en la supervisin del procedimiento de recojo de evidencia y disminucin de defectos o errores en la incorporacin de la evidencia al proceso, tanto en la fase de investigacin preparatoria de cara al futuro juicio, como en el debate oral.

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Captulo II. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PER

Mayor solidez de la fundamentacin de las acusaciones fiscales, pues se procura que dichos requerimientos no se basen nicamente en consideraciones puramente jurdicas sino tambin en prueba material (evidencias de todo orden como objetos, instrumentos del delito, huellas, restos biolgicos, imgenes, etc.). Mayor posibilidad de sustentar y debatir la pretensin fiscal en juicio y, por supuesto, tambin en la fase intermedia.

3.2.2 Ministerio Pblico y Poder Judicial


Si bien es cierto que la lgica bsica del nuevo modelo nos indica que el Ministerio Pblico controla la labor de la Polica Nacional, tambin lo es que la labor de aqul no est exenta de regulacin, lmites y controles. Este es precisamente el aspecto que queremos destacar, pues en las siguientes fases del proceso penal (investigacin formalizada, intermedia y juicio oral) es el juez el que a su vez controla la labor del Ministerio Pblico. Durante estos primeros cuatro aos de implementacin del NCPP, podemos sintetizar las siguientes experiencias importantes: Se ha desarrollado importante prctica y jurisprudencia acerca de la importancia de la labor del juez de la investigacin preparatoria en el mbito del control de los plazos. La defensa ha aprendido a utilizar en una serie de casos la audiencia de tutela, como uno de los principales mecanismos para controlar la regularidad de la etapa de investigacin. Se ha afirmado a nivel jurisprudencial la importancia de la etapa intermedia, en tanto principal medio para concretar el control de la acusacin. Los operadores del nuevo modelo (jueces, fiscales y defensores) han aprendido a desempear sus respectivos roles en la audiencia de control de sobreseimiento y de acusacin. Progresivo acierto de los requerimientos de sobreseimiento en relacin con las resoluciones emitidas por el juez de la investigacin preparatoria. Conforme podr apreciarse, en el primer ao de implementacin, el Ministerio Pblico requiri 100 sobreseimientos, de los cuales solo 2 fueron declarados infundados y 98 fundados. Asmismo, en el segundo ao de aplicacin del NCPP, el Ministerio Pblico present 493 pedidos de sobreseimientos. De ellos el 91% fueron declarados fundados (450); 7%, infundados (34); 0,8%, improcedentes (4); 0,2%, inadmisibles (1); y otro 0,8% se elev en consulta al Fiscal Superior (4).

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Arsenio Or

El Ministerio Pblico ha demostrado una mayor rigurosidad en la formulacin de sus acusaciones, hecho que se refleja adems en el ndice de casos concluidos con sentencias condenatorias.

3.3 Aspecto de la capacitacin


La instauracin del nuevo modelo procesal penal implica, como ya se ha dicho, el cambio de toda una cultura arraigada por aos en nuestro pas, para lo cual era fundamental desarrollar un proceso de capacitacin que permitiera a los operadores de la Justicia Penal comprender y asumir los nuevos roles y competencias que exige el proceso de cambio. Los mbitos respecto a los cuales se ha focalizado la capacitacin han sido los siguientes: Bases del nuevo modelo: Ha sido siempre una especie de curso introductorio aplicado en aquellos lugares donde el proceso de reforma y la capacitacin recin iba a iniciarse. Se prioriz el desarrollo de los principios generales del nuevo modelo procesal, la estructura del proceso comn, las medidas de coercin, la teora de la prueba y los medios de impugnacin. Litigacin oral: Se ha prestado especial atencin al entrenamiento de los operadores en las denominadas tcnicas de litigacin oral, entre las que cabe destacar: la teora del caso, alegatos de apertura y de clausura, examen y contra examen de testigos, introduccin de prueba material, objeciones, examen de peritos, etc. Salidas alternativas: Otro de los aspectos que han formado parte de la agenda inicial de capacitacin de las diversas instituciones, tiene que ver con el entrenamiento para la aplicacin y solucin de los diferentes problemas que genera la utilizacin de las denominadas salidas alternativas (principio de oportunidad, acuerdos reparatorios), as como los procesos especiales basados en el principio de consenso o simplificacin (terminacin anticipada, proceso inmediato, acusacin directa, etc.). Esto ha permitido que los operadores puedan promover con mayor acierto la utilizacin de estos mecanismos y adems ha contribuido al manejo adecuado de la carga procesal. La induccin y las pasantas como experiencia enriquecedora: Otra de las interesantes experiencias que se ha desarrollado durante estos ltimos aos ha sido la aplicacin por el Ministerio Pblico y el Poder Judicial de las denominadas pasantas, mtodo a travs del cual se persigue trasmitir, in situ y de manera personalizada, el asesoramiento y la experiencia de magistrados de los distritos donde ya se aplica el NCPP a los que lo aplicarn posteriormente. Por

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Captulo II. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PER

lo general, la induccin se ha realizado con anterioridad a la entrada en vigencia del nuevo Cdigo en un determinado Distrito Judicial y luego los magistrados inductores han acompaado a los nuevos durante los primeros das de su labor, aportando conocimientos basados en la experiencia para la atencin del despacho y la solucin de diversos problemas especficos que pudieran surgir. Entre los aspectos que se han trabajado a travs de la induccin o de las pasantas, tenemos los siguientes: liquidacin de expedientes y denuncias, clasificacin de casos, manejo de la carpeta fiscal, prctica sobre el manejo de los nuevos instrumentos de actuacin fiscal, orientacin en las diversas actuaciones fiscales para la obtencin de elementos de conviccin, bsqueda de la prueba objetiva, tratamiento de las vctimas, coordinacin con los mdicos legistas, manejo de la oralidad en las audiencias, manejo del sistema informtico (SGF), y optimizacin de resultados a travs de las salida alternativas.

IV.

Ideas finales

Este breve recuento de la evolucin de la Reforma Procesal Penal en el Per, y de todo el movimiento generado por lograr su cambio y superacin, nos permite constatar que hemos recorrido un largo camino, que incluso se remonta a finales de la dcada de los aos setenta. Han sido varios los intentos y obstculos superados para arribar al estado actual en el que, como lo hemos dicho anteriormente, parece ya irreversible todo el proceso. Por supuesto que se ha identificado una serie de errores y defectos no solo en el plano normativo, sino fundamentalmente en la aplicacin del nuevo modelo. En el plano normativo, habr que realizar en su momento los correctivos necesarios, claro est, con una base tcnica, y no en funcin de la coyuntura. En lo que a la implementacin del NCPP se refiere, habr que seguir insistiendo para que la clase poltica o los gobiernos de turno comprendan la trascendencia de la misma y le brinden el apoyo necesario. Estamos en un proceso de aprendizaje que no finalizar en corto plazo y cuyos resultados se vern recin en algunos aos ms. Tambin somos conscientes de que los sectores conservadores podrn volver a cuestionar o intentarn desestabilizar todo lo hasta ahora avanzado. Sin embargo, podemos sealar que la experiencia de estos cuatro aos de aplicacin del NCPP es, sin duda alguna, positiva para el Pas. Ello nos obliga a reafirmarnos en la apuesta por un modelo procesal que, en fin de cuentas y ms all de toda discusin terica, pretende ser ms humano.

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Juan F. Jimnez

DE LA REFORMA DE PAPEL A LA REFORMA RETRICA BREVE BALANCE DE LO ACONTECIDO EN LOS LTIMOS DIEZ AOS EN LA REFORMA JUDICIAL INSTAURADA EN EL PER
Juan F. Jimnez *

CAPTULO

III

I.

A modo de introduccin

Luego de casi diez aos de la vuelta a la democracia, podemos hacer un balance de lo que ha acontecido en esta etapa crucial para el Per. Sucedi lo que muchos esperaban para mejorar el pas que habitamos? La respuesta requiere un trabajo sereno, basado en cifras claras, que esperamos pueda darse desde diversas perspectivas de anlisis (poltica, social, econmica). Seguramente ya existen iniciativas desde el mundo acadmico para saber si en realidad hemos transitado por el camino correcto o no hemos hecho lo suficiente an. En el mbito de la justicia, la agenda involucr un ejercicio importante, pues fue un sector bastante golpeado durante los aos 90. El reto que planteaba el inicio del tercer milenio en el sistema de justicia era importante, pues implicaba en primer trmino su rescate de manos ilegtimas y luego la necesidad de construir las bases de un modelo que reforzara las garantas de funcionamiento institucional como la independencia y, por supuesto, afrontar un proceso integral que busca hacer la justicia ms accesible a la gente, con todo lo que ello significa (cercana, debido proceso incluido el derecho de defensa), el desarrollo del concepto de servicio pblico, la rendicin de cuentas, la predictibilidad, entre otros emprendimientos. Es paradjico el hecho de que el Per inici el camino de la reforma mucho antes que el movimiento internacional y, como ha sostenido Linn Hammergreen,
* Consultor Internacional - ex Secretario Ejecutivo de la CERIAJUS. A Horst Schnbohm, magistrado alemn que inici hace ms de tres dcadas su cruzada para una regin sustentada en el Estado Constitucional de Derecho en momentos difciles de dictaduras y dictablandas. Gran impulsor de la Reforma Procesal Penal, cuya implementacin en nuestro pas solo se debe a su tenacidad y amor por la justicia. Un lujo para Amrica Latina; un lujo para el Per.

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el resultado de ms de tres dcadas de movimiento reformador exhibe ms fracasos que aciertos.1 Experimentos mltiples en la justicia peruana, revelan una especial sensibilidad por el mbito de la justicia, donde se han promovido iniciativas novedosas sin alcanzar el impacto esperado. La creacin del Tribunal de Garantas Constitucionales (luego Tribunal Constitucional) y del Consejo Nacional de la Magistratura (en sus dos fases), el Ministerio Pblico autnomo de la Corte Suprema, el control difuso a nivel constitucional, la Defensora del Pueblo, la reforma del gobierno del Poder Judicial, la creacin de la Academia de la Magistratura, entre otras iniciativas, no ha significado, por lo general, un cambio que implique una la mejora sustantiva del Estado constitucional y menos an de los servicios de justicia. Este breve ensayo pretende extraer una perspectiva general de la dcada, buscando poner de relieve las grandes tendencias que ha habido en estos aos en el mbito de la reforma de la justicia. Avanzamos? Retrocedimos? Nos estancamos? Si bien an nos encontramos en el eplogo, creo que las tendencias existentes permiten sealar que fue una dcada frustrada. No por el hecho que no se hubiera buscado hacer nada, sino porque existiendo oportunidades histricas y bases slidas para enfrentar la modernizacin de la justicia a partir de la ms importante inyeccin de recursos en la historia judicial y la formulacin de un plan integral de reformas consensuado por todos los actores (el Plan CERIAJUS), finalmente pasamos a una fase de cambios, muchos de ellos sustentados sin un diagnstico adecuado, sin un norte definido a partir del gobierno de la institucin judicial caracterizado por la improvisacin (sin seguir un plan) y manejando un discurso reformista sumamente devaluado para los propios operadores, pues se postula una supuesta idea de reforma, sin contenido real. No obstante, la dcada presentaba una propuesta muy relevante para la justicia peruana: la Reforma Procesal Penal, que pretende introducir un cambio hasta cultural. Si bien no fue buscada por la institucionalidad judicial, son hoy las propias instituciones de justicia el Poder Judicial y el Ministerio Pblico las que vienen llevando a cabo este proceso. Sin embargo, difcilmente se puede considerar que en la Reforma Procesal Penal estn puestas las esperanzas de una nueva judicatura, pues no se aprecia una conduccin clara y menos an un mensaje con contenido real que determine que la Reforma apunta a un cambio buscado deliberadamente. La apata y el desconocimiento que el propio rgano de gobierno judicial y muchos jueces demuestran sin duda producto

HAMMERGREN, Linn. La experiencia peruana en reforma judicial: tres dcadas de grandes cambios con pocas mejoras. En: PSARA, Luis. En busca de una justicia distinta. Experiencias de reforma en Amrica Latina. Pg. 325. UNAM. Mxico D.F. 2004.

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Juan F. Jimnez

del centralismo que caracteriza al Per (mientras no llegue a Lima no sabremos qu ocurre con esta llamada Reforma Procesal Penal), pueden ser quiz un llamado de alerta acerca de la necesidad de emprender con mayor mpetu este proceso y evitar que en el Per se hable de un fracaso ms, como ha ocurrido en algunos pases de Amrica Latina. No vamos a ser rigurosos brindando demasiados datos acerca de esta dcada frustrada, pues ello debe ser parte de un estudio mayor. Las tendencias que exhibimos forman parte de la observacin que, como un seguidor y apasionado de estos temas, presento a quienes quieran leer estas breves lneas. La gran paradoja: un sistema de justicia disfuncional que promueve el desarrollo econmico Qu pasa en el Per, donde la gente no cree en su sistema de justicia? Estn los empresarios locos, invirtiendo en un pas en el cual el sistema de justicia apenas cuenta con la confianza del 12% de la poblacin? Se trata de un fenmeno extrao, pues a pesar de la crisis econmica internacional y de la seria crisis institucional de la justicia peruana, el flujo de capitales se mantiene y acrecienta. El Banco Central de Reserva del Per report en el ao 2009 la llegada de US $ 4760 millones de dlares de inversin extranjera directa. Sin embargo, se hace necesario mirar ms all de las cifras. En realidad, la propia disfuncionalidad del actual sistema de justicia es lo que explica este resultado, puesto que al final se ha buscado sentar las bases del crecimiento econmico al margen de la precondicin de un aparato de justicia eficaz y eficiente. Esto no implica que no surjan conflictos o que stos no se resuelvan. La cuestin es que la gran inversin no pasa por la justicia peruana, pues el arbitraje nacional o internacional es la salida que normalmente se pacta para ingresar al Per. En fin de cuentas, el CIADI si se trata de una importante inversin resolver una disputa o, en su defecto, los centros de arbitraje cada vez ms poderosos, caudalosos y exentos de control. El complemento de ello son los negocios con el Estado. Todo contrato de uno de los principales clientes de la economa nacional, las administraciones pblicas, no se resuelve en el Poder Judicial, sino que termina en arbitraje obligatorio. De esta forma, los impasses del gran capital y el gran y pequeo negocio pblico se resuelven al margen de la judicatura peruana. Sin duda, el paraso de la justicia privada. Adems, recientemente se ha creado pensando en el sector informal el llamado arbitraje popular; es decir, un medio alternativo para tampoco llegar

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al Poder Judicial, pero a un sector distinto de la economa. Un arbitraje barato para emular a las grandes ligas de la economa en el Per, y que tambin tiene un mensaje claro: saquemos nuestros conflictos del Poder Judicial. Por supuesto, existe el mbito de usuarios o consumidores de servicios pblicos, donde la justicia administrativa es la que opera con relativo xito (a travs del INDECOPI y de los organismos reguladores) y, adems, todo el negocio del consumo que, aunque no ha logrado privatizar la justicia en este campo, cre una alternativa: la llamada justicia comercial, precisamente a pedido de los intereses bancarios y de las AFPs. De esta forma, crear una isla de excelencia al interior del pantano de la justicia, era la salida. Lo dems, no importa Esto explica que la economa opere en un mundo paralelo al institucional en el Per? El Per crece, pero su aparato estatal cada vez funciona peor y menos a tono con las necesidades modernas y los requerimientos ciudadanos. Aqu Adam Smith, al parecer, se equivoc pues finalmente si extraemos la funcin judicial del mbito pblico y la dejamos en manos del sector privado, el mercado seguir funcionando y la economa movindose. Smith no contaba con que en un pas de Sudamrica se fuera a privatizar la justicia en el mbito que mueve su economa: una justicia paralela para el capitalismo.2 Pero esta visin es errnea. En realidad, cualquier inversionista puede ser afectado por un Poder Judicial dependiente de intereses particulares, y fortunas pueden cambiar de manos por la decisin de un juez. Si la propiedad no est garantizada, el liberalismo es un sueo y ello no puede ser acreditado ciertamente en el Per; por esa razn (y por otras distorsiones muy graves del propio modelo econmico), nuestro sistema poltico ha diseado un sistema de justicia para el mbito econmico bsicamente privado y ad hoc, adems, con complementos de justicia administrativa de consumo. Ms an, este enfoque de deconstruccin de la funcin judicial establece la justicia no slo como una estructura de mbito privado, sino como un bien privado. Un bien que est en el mercado y que se puede adquirir. Se trata del enfoque de corrupcin, que es otra de las caractersticas del modelo peruano y que explica en mucho la deslegitimacin del Poder Judicial en la mentalidad de la gente.

En su Ensayo sobre la naturaleza y la causa de la riqueza de las naciones, Adam SMITH sostuvo que: El comercio y la industria raramente florecen durante mucho tiempo en un Estado que no disfruta de una administracin regular de administracin de la justicia; donde el pueblo no se siente seguro de la posesin de sus propiedades, donde el cumplimiento de los contratos no est amparado por la ley (...) en suma, el comercio y la industria no pueden progresar en ningn Estado donde no haya un cierto grado de confianza en la justicia.

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Entonces, el modelo paralelo institucional est completo: justicia privada. Finalmente, la justicia que se busca en el Poder Judicial se privatiza, ofertndola al mejor postor. Los que tengan mayores recursos (y, por ende, la posibilidad de contratar a los mejores abogados), tendrn an mejor fortuna en el juego judicial. Esto explica la existencia de un enfoque econmico satisfactorio para la clase empresarial? Parece perverso, pero no encuentro una explicacin razonable al fenmeno, a riesgo de que Adam Smith est errado. Un modelo disfuncional de justicia, o una justicia privada que no impide hacer funcionar la economa, slo puede tener el consentimiento o asentimiento de la clase empresarial. Si no fuera as, hace mucho tiempo que se hubiese cambiado. Por esa razn es posible pensar que muy poco es lo que importa a la clase empresarial lo que acontezca con el sistema de justicia, si ellos no suelen estar envueltos en los avatares y riesgos que significa ingresar a resolver un litigio en el Poder Judicial peruano; y si lo estn, probablemente la solucin la tendrn en el bolsillo Por supuesto, la generalizacin de esta hiptesis tiene sus riesgos, y todos los empresarios no son iguales. Pero no encuentro explicacin a la indiferencia de quienes mueven las decisiones del pas respecto a un problema tan significativo como la situacin del sistema de justicia. Esta no es una crtica gratuita. Apunto fundamentalmente a la clase dirigente peruana (no a la clase poltica, que creo vive otra realidad), que histricamente ha impuesto al sistema su perspectiva de vida. La indiferencia del empresariado sobre lo que acontece en el mbito judicial no tiene otra explicacin sino el hecho de que finalmente se ha construido un modelo privado de justicia que sirve a sus intereses. En cualquier pas del mundo, inevitablemente la clase dirigente estructura y pilotea el modelo a seguir para la mejora del pas. Su responsabilidad por la posicin que tienen, no radica slamente en velar por la mejor manera de resolver o rentabilizar sus negocios, sino para que las instituciones funcionen de manera apropiada, dada la bsqueda de la felicidad individual y colectiva de sus habitantes. No se puede ser liberal en un caso, e indiferente en otro. No obviemos al gran sector informal en el Per, que segn estudios recientes mueve el 60% del PBI peruano.3 Este sector se ha extendido de manera importante en los ltimos aos y toma sus decisiones diarias sin tener en cuenta las normas legales vigentes ni el respeto de lo que dicen u obligan las instituciones pblicas. La presencia tan dominante de la informalidad pone en

VILLARN. Fernando. Reforma del Estado 2006-2011. SASE. http://cies.org.pe/files/ES/Bol59/ modernizacion_estado.pdf

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cuestin al propio Estado y a su capacidad de organizar la vida en comn de los habitantes del pas.4 As, las leyes no se cumplen y la autoridad es muy limitada en su eficacia para gobernar. Para este sector, los riesgos de conflictos estn minimizados: las transacciones son muy rpidas (generalmente al contado), las reglas de funcionamiento son muy sencillas (no hay derechos laborales que respetar) y la responsabilidad se diluye, pues nadie responde por un patrimonio que no existe formalmente. A pesar de su dimensin en la economa, el nivel de representatividad social del sector informal para hacerse escuchar resulta escaso, salvo en algunos sectores como el de confecciones. De todos modos, ellos tampoco estn preocupados por el Poder Judicial. Por el contrario, mientras ms lejos se encuentren los controles del Estado, mejor. Pero un fenmeno secular en nuestra historia cada vez socava ms. La corrupcin se constituye en un gravsimo problema de Estado que destruye sus instituciones y que ahonda el divorcio entre la sociedad y sus gobernantes. Su existencia en el mbito judicial es doblemente perniciosa, pues no solo afecta los derechos que se piden para que el Poder los reponga, sino que el propio proceso judicial representa una lesin adicional. Esto es reiterativo en nuestro sistema de justicia, pero a causa de ello la clase econmica dirigente no parece estar muy enojada. Este modelo definitivamente no es correcto, ni jurdica ni moralmente. Es, adems, autodestructivo, pues genera antirreglas que se imponen y hasta se respetan dado que se trata de los nuevos parmetros. Si todo vale en un proceso judicial, el Derecho est de ms y entonces lo central es lo que pueda decidir el tribunal a favor de alguien; finalmente, lo vlido es la justicia como bien que se puede adquirir o vender. Estamos en una espiral degradante que nadie est deteniendo y, lo peor es que a nadie parece importarle. En cualquier pas del mundo, la clase empresarial ya estara demandando un cambio urgente. Aqu no existe un solo reclamo sobre el particular. No digo que sea una responsabilidad de ellos, pero si la clase empresarial son los que administran los recursos econmicos del Estado, por capacidad, suerte, historia o lo que fuera, tambin deben asumir un papel de liderazgo en la conduccin de la cosa pblica e influir para que todo cambie. No solo deberan preocuparse por las condiciones econmicas que tornen su negocio prspero, sino en que el entorno funcione apropiadamente. La salida deconstructiva y privatista solamente sirve a sus intereses directos y no a los del pas. Nuevamente, la burguesa peruana cabe todava ese nombre? est alejada del entorno social, del Pas mismo y vive mirndose el ombligo.

4 Ibid.

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Y entonces, sin liderazgo poltico, sin clase empresarial, solo queda la sociedad; esto es, la moral pblica. Solamente ella cuestiona fuertemente la situacin de la justicia. Por ejemplo, la cuarta encuesta anual sobre la administracin de justicia,5 seala que la enorme desconfianza en la judicatura (apenas 12% de confianza) se debe al alto nivel de corrupcin de este poder del Estado: el 74,8 % de los encuestados cree que las personas que conforman la institucin judicial son poco honestas. Es evidente que estos datos generan una enorme decepcin en el mbito de lo pblico. La desconfianza en las instituciones del Estado es sumamente perniciosa para el Estado constitucional. Esta misma fue la lnea de base sobre la que se parti desde la restauracin democrtica a fines del ao 2000, y lastimosamente, pese a los esfuerzos realizados, no ha habido avances. En fin de cuentas, la privatizacin de la justicia ha sido la que explica un modelo de desarrollo como el que se est planteando en el Per, la mejor frmula para no tomar en cuenta los serios y estructurales problemas que la afectan. Pero no se toma en consideracin que la deconstruccin del concepto pblico y la introduccin de la justicia como una estructura privada, y ms an como un bien de mercado, es sumamente destructiva del modelo de Estado mismo y que a la larga har que solo vivamos un espejismo de desarrollo. De este modo, lo vivido hasta hoy plantea un concepto esquizofrnico. Un Estado que quiere modernizarse, un aparato pblico que no acompaa el proceso y agentes econmicos que buscan la salida del no-Estado en un rol fundamental cual es la administracin de justicia. Pero la cuestin es ms grave cuando se introduce el factor de la corrupcin como parte del concepto de justicia privada, en el que intervienen los otros agentes que son claves para el modelo: los abogados. En este panorama, la reforma de la justicia se ubica como una tarea marginal. Un quehacer que no ocupa la preocupacin de un importante sector de la poblacin, que quiz quiera que nada cambie, pues as es ms afn a determinados intereses, o que cambie solo en aspectos menores o cosmticos. Pero tambin est el sector mayoritario de la comunidad, que es muy crtico y desconfiado ante lo que acontece al interior del sistema de justicia y que demanda una reforma sustancial del mismo. La dcada que transitamos quiz se explique por la lucha de estas dos posiciones. El problema que agrava todo es que quien est a la cabeza de todo ello, es un

Realizada en septiembre del 2009 por el Grupo de Opinin Pblica de la Universidad de Lima.

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aparato de justicia disfuncional y absolutamente indiferente a lo que piensa la gente, con una gran incompetencia para asumir las soluciones, sin capacidad de identificar o advertir los reales problemas existentes. Lo peor de todo es que en la dcada se ha afianzado un Poder Judicial que no rinde cuentas a nadie y que ha desarrollado un corporativismo extremo a partir de un errado concepto de la independencia, que es altamente nocivo para poder desarrollar estrategias integrales de reforma de la justicia.6

II.

La reforma de la justicia en la restauracin democrtica

Es evidente que la agenda restauradora del Estado constitucional en la presente dcada tena que involucrar una profunda reforma de la administracin estatal, no slo para reinsertar al Per en la comunidad democrtica internacional, sino para abordar los viejos problemas de administraciones pblicas ineficaces, ineficientes, con escasa rendicin de cuentas, lejanas a las expectativas de la gente, con altos niveles de corrupcin y poco proclives a brindar un servicio pblico. Precisamente uno de los aspectos ms importantes era la reforma de la justicia. Se trataba de desmontar el aparato mafioso y volver a la normalidad luego del proceso interventor de los aos 90. El diagnstico, entonces, no fue muy diferente del de hoy, pero a diferencia de aquellos momentos, exista un momento reformador, un afn por producir cambios que legitimaran la funcin judiciaria. De hecho, la justicia demostr que poda enfrentar retos importantes y ponerse a la altura de las circunstancias, lo que se se hizo patente con su actuacin en el juzgamiento a la mafia fujimontesinista, el proceso al ex presidente Fujimori y los nuevos procesos contra los delincuentes terroristas. Por cierto, el Tribunal Constitucional restaurado a inicios del ao 2001 inici una sustantiva reforma que lo coloc en un alto estndar en Amrica Latina, mediante la emisin de fallos importantes. Pero esta experiencia no se extrapol a otros mbitos. La estrategia de reforma de la justicia al inicio de la dcada, luego de reponer las competencias constitucionales a los rganos de gobierno institucional, fue dejar que el Poder Judicial y las dems instituciones tomaran la iniciativa en la estrategia de cambios. En realidad, en la dcada encontramos que existi un

Me refiero con ello a la tesis que veremos ms adelante: la posibilidad de enfrentar una reforma judicial no slo llevada a cabo por los jueces.

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proceso pendular: la reforma desde el Poder Judicial y la reforma empujada desde el Ejecutivo. El Ejecutivo, buscando no repetir la historia reciente, dej el espacio de la Reforma, renunciando a su natural papel de catalizador y conductor de estos procesos. La Reforma, de esta manera, era un asunto de los jueces. No obstante, mantuvo un mbito que fue muy importante en esta etapa: la idea de una profunda reforma del proceso penal, para lo cual desde el Ministerio de Justicia organiz la tarea con una serie de jueces y juristas para avanzar en una propuesta inevitable, pues el Per era uno de los pocos pases de Amrica Latina que no haba transitado por una reforma de este tipo.7 Pero en todo lo dems, en una primera etapa que dur hasta fines del 2003, el Ejecutivo dej que fuera el Poder Judicial el encargado de la Reforma. Este espacio, llenado inicialmente por discursos de los propios jueces admitiendo su responsabilidad en la crisis de la justicia, fue importante para entender lo que ocurra.8 A inicios del 2003, un joven presidente del Poder Judicial entr en escena a refrescar la institucin: Hugo Sivina inici su gestin con la idea de plantear una reforma fundacional. El planteamiento que traa fue cambiar muchas cosas de raz, pero desde adentro. Su trabajo fue sensato; convoc a un grupo de magistrados9 y formul un conjunto de propuestas de cambio. A diferencia de otras gestiones anteriores (y posteriores), hizo uso de la iniciativa legislativa ante el Congreso y present cerca de una decena de proyectos de ley para descongestionar los tribunales, frmulas para acelerar los procesos y un proyecto para dar facultades extraordinarias al presidente del Poder Judicial para gobernar en un contexto de reforma que lastimosamente no fue aprobado.10

7 El viejo Cdigo de Procedimientos Penales de 1940 era la norma a cambiar. En 1991 se promulg el Cdigo Procesal Penal, cuya vigencia, salvo algunos artculos fue suspendida. Desde entonces se presentaron dos Proyectos de Cdigo Procesal Penal, en 1995 y 1997, cuyas autgrafas fueron observadas por el Poder Ejecutivo. Era un proceso hasta entrada la restauracin democrtica truncado por la mala suerte y las presiones de sectores de la polica nacional opuestos a una reforma garantista. 8 En el discurso que pronunci al inaugurar el ao judicial 2002, el Presidente de la Corte Suprema, Oscar ALFARO, seal que el Poder Judicial atravesaba una de las peores crisis de su historia. 9 La llamada Comisin de Magistrados para la Reestructuracin Judicial. 10 Estos proyectos fueron: Proyecto 5833-2003. Actualmente es la Ley N 27994 del 6 de junio de 2003, que establece modificaciones al Cdigo de Procedimientos Penales. Proyecto 8029-2003. Proyecto de Ley de Celeridad y Eficacia Procesal. Actualmente es la Ley N 28117 del 10 de diciembre del 2003. Proyecto 8030-2003, sobre instruccin abreviada en distintos procesos. Actualmente es la Ley N 28122. Proyecto 5837-2003, que establece modificaciones al Cdigo Procesal Penal. Proyecto 8537-2003, sobre provisionalidad en Vocalas Supremas. Proyecto 8538-2003. Proyecto de Ley de Emergencia Judicial. Proyecto 9058-2003. Modifica prrafo del artculo 228 de la Ley N 26702. Proyecto 9059-2003.Establece plazo mayor para la caducidad de medidas cautelares.

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Sivina deseaba legitimar ante la comunidad la agenda de cambios propuesta por la Comisin de Magistrados para la Reestructuracin Judicial, para lo cual convoc a un grupo de juristas y estructur un conjunto de asambleas en las ciudades importantes del pas en lo que llam el Acuerdo Nacional por la Justicia para discutir los planteamientos de la Reforma. Sin duda, una propuesta diferente y que ya denotaba lo que la restauracin democrtica traa: la creacin de espacios para discutir los problemas nacionales y recoger las perspectivas de la propia comunidad. Pero la paciencia se agot prontamente y a mediados del 2003 el Ejecutivo comenz a plantear la necesidad de realizar una reforma integral. Casi al tercer ao de la transicin poltica, se formul la idea de una reforma de la justicia integral para superar los graves problemas que an subsistan. Sivina tuvo poco tiempo para provocar los cambios y sus ideas fueron trastocadas por una voluntad superior: el Congreso. Naci as la Ley N 28083, que crea la Comisin Especial para la Reforma Integral de la Administracin de Justicia, CERIAJUS.11 Nuevamente el pndulo de la iniciativa de la Reforma pas al Ejecutivo. A diferencia de las ideas de Hugo Sivina, a partir del Ejecutivo y Legislativo el Estado formul una perspectiva diferente: una reforma integral (no slo del Poder Judicial) y una reforma no formulada solamente por jueces, sino por todos los actores involucrados y por la sociedad civil. Por ello, la CERIAJUS no slo fue conformada por las entidades vinculadas a la administracin de justicia, sino por representantes de la sociedad civil.12 El proceso fue acompaado por la cooperacin tcnica internacional.13 El resultado de todo ello fue la elaboracin de un plan integral de la administracin de justicia. El producto de los trabajos del Acuerdo Nacional por la Justicia y de la CERIAJUS, presentados al pas en abril del 2004, estuvo constituido por slidos documentos de diagnosis y frmulas de reforma que tenan una caracterstica: su carcter tcnico y de alto consenso. Adems, se trat de una experiencia indita en el pas, que expresaba un modo de intervencin que sera apropiado

11 De acuerdo a la Ley, el objeto de la Comisin fue proponer en 180 das, en forma concertada, un Plan Nacional para la Reforma Integral del Sistema de Justicia que potencie y coordine los esfuerzos sectoriales de cada una de las entidades que conforman dicho sistema. 12 El criterio seguido por la Ley fue incorporar a cinco representantes de las siete instituciones de la sociedad civil con asiento en el Foro del Acuerdo Nacional, constituido por la Conferencia Episcopal Peruana, el Concilio Nacional Evanglico, la Sociedad Nacional de Industrias, la Confederacin Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP), la Confederacin General de Trabajadores del Per (CGTP), la Coordinadoras de Frentes Regionales y la Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza. Adems, consider a representantes de los colegios de abogados y de las facultades de Derechos del pas. 13 Desde una perspectiva democrtica, el planteamiento era impecable y la cooperacin fue muy entusiasta en la frmula escogida por el Per para reformar su sistema de justicia. La GTZ y el PNUD fueron los principales socios de estas iniciativas, tanto del Acuerdo Nacional por la Justicia, como de la CERIAJUS.

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siempre tener como modelo: el debate y la posibilidad de llegar a acuerdos sobre lo que hay que hacer para la formulacin de polticas pblicas.14 Lastimosamente, el proceso qued trunco. El nuevo presidente del Poder Judicial, un magistrado ultraconservador,15 ingres con un discurso retrgrado en el cual suprimi la palabra reforma de la agenda, haciendo todo lo posible para no ejecutar el Plan de la CERIAJUS. Este presidente del Poder Judicial ser recordado por entronizar fuertemente el corporativismo en la judicatura y no llevar a cabo ninguna rendicin de cuentas. Paradjicamente, su gestin cosech la expectativa que exista en diversos sectores del Estado por el plan de CERIAJUS, que en teora (o en el imaginario de la poblacin) estaba en fase de implantacin y tena importantes recursos a su disposicin, lo que ha sido una caracterstica de la judicatura en la fase ulterior al Plan de CERIAJUS. En efecto, identificamos en el perodo en estudio una inconsistencia severa: la apuesta del Estado por mayor cantidad de recursos entregados al Poder Judicial y una absoluta inoperancia en las mejoras. El indicador central es el presupuesto, antigua reivindicacin planteada por la judicatura, que se duplic en cinco aos: de 553 millones de nuevos soles en el 2004 a 1107 millones en el 2009. Sobre la base de qu se plante entonces esta agenda de ms recursos? Aparentemente en la creacin de ms unidades jurisdiccionales. Cuando se aprob el Plan de CERIAJUS (ao 2004), el Poder Judicial contaba con 1657 jueces en servicio; hoy en da, de acuerdo con las estadsticas disponibles, existen 2361 jueces (es decir, ms de 700 jueces adicionales). En cuanto al personal administrativo, al aprobarse el plan existan 10 504 personas; hoy estn contratadas 17 154 personas (es decir, ms de 6 mil personas ms). El ratio ha sido ms de 10 trabajadores administrativos por cada juez que ingres en los ltimos cinco aos. Un crecimiento enorme y que llama poderosamente la atencin: del ao 2004 al ao 2008, el nmero de jueces creci un 42,5%, y el nmero de personal administrativo creci un 63,3%.16

14 El Plan de la CERIAJUS implic un vasto programa de reformas, que parta de una propuesta de reforma constitucional, reformas legislativas, iniciativas de gestin o administrativas, y reformas urgentes. 15 Nos referimos a Walter VSQUEZ VEJARANO, que gobern la institucin en el perodo 2005-2006. Frente a la Presidencia conservadora de Vsquez Vejarano, estaba la gestin del Presidente de la Repblica, Alejandro Toledo, muy interesado en un mejor funcionamiento de la justicia y con gran apertura frente a la comunidad, pero que no atinaba a comprender los focos centrales de los problemas judiciales. 16 Es importante sealar que encontrar estos datos en el Portal de Transparencia del Poder Judicial es bastante engorroso, debido a que la informacin es muy detallada (los rboles no dejan ver el bosque), incompleta (solo relativa a algunos trimestres, y en algunos casos con correcciones) y bsicamente solo provee una recopilacin general de datos que dificulta su utilizacin.

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Pero parece no ser justificable un mayor presupuesto pblico y el ingreso de mayor cantidad de gente a la judicatura. Cuando se aprob el plan CERIAJUS en el 2004, ingresaban 1 084 963 expedientes. En el 2008 ingresaron 1 202 332 asuntos, lo que significa que se produjo meramente un crecimiento del 10,8% (considerando la lnea de base de 2004; o sea que en 4 aos el crecimiento de la carga fue bastante limitado). En cuanto a la produccin total, cuando se present el informe de la CERIAJUS se producan 855 812 fallos. En el ao 2008, se produjeron 1 022 900 fallos, lo que evidencia un crecimiento de casi el 20% (en el mismo perodo de 4 aos).

Cuadro N 1 El Poder Judicial en nmeros


2004
Jueces Administrativos Expedientes entrados Fallos 1 657 10 504 1084963 855 812 2 361 17 154 1 202 332 1 022 900

2008

Incremento
704 6 650 117 369 167 088

(%)
42,5 63,3 10,8 19,5

Traduciendo la informacin proporcionada por el cuadro N 1, tenemos que durante el periodo 2004-2008 la carga de trabajo se increment en 10,8%, mientras que el nmero de jueces y personal creci en 42,5 y 63,3% respectivamente. En el mbito presupuestal, la desproporcin es an mayor: se creci el doble en presupuesto, pero solo un 10% en carga. En relacin con el nmero promedio de casos, tenemos que en el 2004 existan 654 expedientes por juez; en el 2008 esta cifra desciende a 509 expedientes (una disminucin de 145 casos por juez). En cuanto a la produccin, en el 2004 el promedio de fallos por juez fue de 516; mientras que en el 2008 solo fue de 426 (una reduccin de 90 casos por juez en promedio). Los indicadores que se muestran revelan que las salidas que se han venido dando en los ltimos seis aos han estado fuertemente centradas en la incorporacin de ms unidades jurisdiccionales, lo que viene ensanchando la planilla pblica con muy escasos resultados. Estas soluciones, caras y muy poco funcionales, requieren ser repensadas totalmente, pues van a conducir inevitablemente a

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una situacin insostenible y a una mayor crisis en el corto plazo.17 Es muy posible que la causa de este fracaso sea un diagnstico mal elaborado, producto de la demanda de puestos y no de soluciones ms eficaces. Ser una de las lecciones aprendidas en esta dcada. Ms an, si la salida adoptada fue la de una mayor oferta de servicios, la solucin inteligente no acompa la mayor asignacin de recursos. As, no se estandariz la labor que desarrollan las unidades jurisdiccionales, pues en el Poder Judicial coexisten tantos modelos de gestin de los despachos judiciales como jueces operan. Este es un serio problema que dificulta la gestin que debieran realizar (y generalmente no realizan) los presidentes de cada Corte para definir metas, modelos de gestin de despachos, procesos y procedimientos estandarizados.18 Adems, tngase en cuenta que nadie se ha preocupado por elaborar un Cuadro de Asignacin de Personal por rgano jurisdiccional. Juzgados o Tribunales que ven las mismas causas (materias), que probablemente tienen la misma carga de expedientes y estn ubicados en los mismos edificios, pueden tener personal con distintas capacidades (perfiles), y mayor o menor nmero de personal (lo que podra depender de su mala o buena suerte, o de la peor o mejor vinculacin con el presidente de Corte). La falta de estandarizacin en la asignacin del personal constituye una grave falencia que genera seguramente un dispendio de recursos por el propio Poder Judicial. Peor an, no se definen metas de trabajo jurisdiccional para determinar ratios de produccin. Los jueces son los que a inicios del ao determinan sus metas anuales, lo que con alta probabilidad dar como resultado que sus objetivos infravaloren sus capacidades reales. Se trata de un defecto estructural que forma parte de un conjunto de omisiones por adecuar la institucin a un enfoque de gestin administrativa eficaz y moderna. Esta perspectiva deja extraar una serie de iniciativas que debieron producirse en este perodo, como la definicin del nuevo despacho judicial. En este mbito ha habido un desmontaje de los llamados mdulos corporativos implantados a fines de los aos 90 y que no eran una mala idea en proyeccin

17 Resulta evidente que hoy en da la escasez de recursos nos plantea la necesidad de ser ms finos en el anlisis, pero tambin en la bsqueda de soluciones. Ya no es suficiente abordar el problema de la sobrecarga mediante la creacin de juzgados, por ser una solucin cara y que no soluciona el problema de raz, como ha podido evidenciarse observando lo sucedido en el perodo 2004-2008. 18 Un aspecto se desprende de la propia Ley de Carrera Judicial. Por ejemplo, el artculo 67 seala como criterio de evaluacin 4. la organizacin del trabajo, que equivaldr al diez por ciento (10%) de la calificacin final. Es decir, el juez ser evaluado por la forma en que innova en la organizacin de su despacho, lo que no debera quedar solamente al arbitrio del juez sino que debiera ser un asunto planteado por la administracin.

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del uso eficiente de los recursos, para producir ahorros en economa de escala. Si bien hubo una propuesta para afrontar el tema desde el proyecto del Banco Mundial, realizado por una firma consultora19 que tuvo un costo importante, tal como lo planteaba el Plan de la CERIAJUS, sta fue desechada por los propios magistrados siendo que el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial viene analizando hace bastante tiempo una propuesta alternativa, pero existe una tendencia negativa a incorporar los conceptos de mdulo corporativo bsicamente a causa del enfoque tradicionalista de quienes dirigen el gobierno judicial. Se aprecia, pues, en general, una fuerte debilidad para afrontar la reforma judicial en este perodo por el lado de los jueces. La ms importante demostracin de ello radica en los indicadores de resultados del plan de CERIAJUS respecto a lo avanzado en estos aos. Un trabajo efectuado por la GTZ a los cinco aos de la elaboracin del Plan, en el 2009, revelaba que el problema no ha sido el Plan, sino la falta de visin de quienes deban liderar este proceso para conducir la gestin del cambio conducente a la reforma de la justicia.20 Los indicadores de avance arrojan estos resultados: Las medidas urgentes que plante CERIAJUS solo se han ejecutado en un 35%, siendo que se encuentra en ejecucin el 6% y pendiente el 59%. Este resultado desalentador, evidentemente desnaturaliza lo urgente. La responsabilidad en su no cumplimiento es compartida: Poder Judicial 40%, Congreso 40% y Poder Ejecutivo 20%. Del total de 120 medidas o proyectos contemplados por la CERIAJUS (no normativos), el 62,5% es decir 75 proyectos se encontraban an pendientes, lo que implica que ni siquiera han sido iniciados. El grupo de proyectos en ejecucin (iniciados, pero no terminados), eran 33, lo que alcanza un 27,5%. Los que se han ejecutado ntegramente solo alcanzaban el 8 % (10 proyectos). En el aspecto de las reformas normativas, del total de 80 proyectos slo se aprobaron 36, lo que representa el 45% del total. A ello hay que agregar que la propuesta ms importante para la Reforma (la reforma constitucional) no fue aprobada, debido a que no se alcanz el consenso poltico para ello.

Aunque desde la perspectiva cuantitativa las cifras son contundentes y se puede concluir que existe un serio lmite en la ejecucin del plan de CERIAJUS, si

19 La firma BDO. 20 JIMNEZ MAYOR, Juan. Seguimiento en el avance de la implementacin de las propuestas contenidas en el plan de la CERIAJUS. Diagnstico de viabilidad y sostenibilidad. Informe final. Consultora V-255/08. Texto impreso. Lima, abril del 2009.

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analizamos el mismo en tanto iniciativa integral de reforma, la cuestin es an peor, pues las escasas medidas llevadas a efecto no han causado el impacto esperado. Y es que a pesar de que existi una enorme expectativa y el plan es sumamente sensato en sus propuestas, por lo general no ha sido asumido como una gua de accin. En el fondo, el problema no solo es que no se supo qu hacer con el Plan o que algunos lo consideraron una propuesta intrusa, sino que no hubo una estrategia de implantacin que hiciera que se produjera eso que el management moderno denomina: gestin del cambio. Una reforma no puede reducirse a ser solo la aplicacin suelta y descoordinada de un conjunto de cambios. Es un programa de accin que requiere liderazgo en su conduccin y obtener el mayor impacto posible con todas y cada una de las medidas que se aplican en funcin de una secuencia programtica. Nada de esto ha habido, y lo peor es que sin una adecuada planificacin de las reformas o ideas claras de lo que hay que hacer, se producen acciones que no tienen ningn impacto o resultan inocuas. La falta de informacin o diagnsticos claros y contundentes, es un ejemplo de la improvisacin que muchas veces observamos en el sistema de justicia para abordar soluciones, como en muchos de los planteamientos que se han desarrollado en estos aos, que no responden a las acciones planificados por la CERIAJUS sino a las ocurrencias de quienes lideran las instituciones.21 Tenemos un ejemplo de lo errtico de las reformas en el caso de la Ley de Carrera Judicial. Formulada por el plan de la CERIAJUS y siendo parte del paquete estndar de la reforma judicial internacional, la idea de una carrera judicial apunta a reforzar la independencia de los jueces. Sin embargo, la nueva

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El citado estudio de GTZ revela que muchas de las acciones llevadas a cabo por el Poder Judicial no se han realizado sobre la base del Plan de la CERIAJUS. Por ejemplo, de un total de 117 iniciativas emprendidas por el Poder Judicial en el perodo 2004-2008, provienen del Plan de CERIAJUS solo 27 acciones, lo que corresponde al 23%. La lectura al revs resulta ms reveladora an: al desarrollar su agenda de cambios, el Poder Judicial no consider el Plan de CERIAJUS, pues el 77% de sus medidas estn sustentadas en ideas o planteamientos ajenos a dicho plan, muchos de los cuales se ignora a qu responden. Iniciativas interesantes son, entre otras: El Reglamento de Procedimiento para el Otorgamiento del Premio a la Excelencia Judicial (Resolucin N 292-2007-CE-PJ). La creacin de la Oficina Nacional de Apoyo a la Justicia de Paz (ONAJUP). La renovacin de equipos y mejora de software. La reforma para la recaudacin de las multas. Tambin existen en este listado algunas reformas que no cuentan con sustrato real, como es el caso de la creacin del Distrito Judicial de Lima Sur, el Reglamento de Desarrollo y Capacitacin del Personal del Poder Judicial, el Plan Maestro de Lucha contra la Corrupcin aprobado por la OCMA, o el Programa Nacional de Auditora Procesal de Expedientes, con participacin de las facultades de Derecho de las universidades pblicas y privadas del pas. Otras no se sabe a qu van: La creacin del Fondo Editorial del Poder Judicial, por Resolucin N 212-2008-CE-PJ. La biblioteca institucional. El himno del Poder Judicial.

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Ley de Carrera (Ley N 29277)22 fue rpidamente cuestionada por la judicatura e impugnada ante el Tribunal Constitucional, al asumirse que afectaba la independencia en el esquema de evaluacin del desempeo. Es decir, fue el propio Poder Judicial el que se opuso a esta reforma. Algo indito. La Ley de Carrera, ms all del tema incidental de la evaluacin del desempeo, en realidad plantea una importante agenda de cambios, ninguno de los cuales es implantado hasta la fecha por el Poder Judicial. La incertidumbre que plante su impugnacin ante el Tribunal Constitucional quiz aliment la desidia de las autoridades judiciales en la puesta en prctica de la ley. Pero la verdad es que es imperdonable lo que se ha producido aqu, pues el impacto de esta Ley al da de hoy es nulo, no observndose ningn movimiento importante de cambio. Ms an, se mantienen situaciones anmalas que estoy seguro explican en parte la cuestionable situacin de corrupcin en muchos mbitos de justicia. Por ejemplo, la Ley de Carrera Judicial seala que los jueces supernumerarios son aquellos que no habiendo obtenido la plaza de juez titular, aceptan incorporarse al Registro de Jueces Supernumerarios, siempre y cuando se encuentren en el cuadro de aptos elaborado por el Consejo Nacional de la Magistratura, para que puedan cubrir plazas vacantes. Lastimosamente, las Cortes Superiores del Pas vienen realizando convocatorias paralelas, al margen o a pesar de los listados del Consejo Nacional de la Magistratura, bajo el ttulo de Registro Distrital Transitorio de Jueces Supernumerarios. Es decir, se vuelve al modelo de los viejos jueces suplentes, de tan mala actuacin en la judicatura. Una ilegalidad manifiesta que nadie impugna. Este ejemplo quiz grafique la situacin de la judicatura peruana, donde una enorme responsabilidad tienen quienes la conducen por caminos errticos e incluso al margen de la Ley. No se entiende, adems, cmo los grandes proyectos de reforma de la dcada, el del Banco Mundial por 15 millones de dlares y el de la Unin Europea por 12 millones de euros que han significado una serie de tareas y propuestas de cambio no han tenido el impacto esperado. Ms an, es sorprendente el divorcio que sin duda alguna existe entre la agenda de reforma de los presidentes y la agenda producto de estos proyectos. No otra cosa explica que los presidentes que han gobernado durante la ejecucin de ambos proyectos no hayan asumido el liderazgo de los mismos y que incluso hayan tenido posiciones crticas frente a stos. La misma situacin se puede apreciar en el tema de la reforma procesal penal, en la cual no se ha percibido y no se percibe a los presidentes comandando la iniciativa.

22 Publicada el 7 de noviembre del 2008.

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En este perodo, la reforma de la justicia plantea una oportunidad perdida y una grave afectacin de la legitimidad institucional, que tiene un impacto enorme en el propio modelo poltico debido su escasa confiabilidad. No obstante, la dcada frustrada de la Reforma, como hemos llamado a este intervalo, si bien nos deja un balance general negativo, tiene la virtud de haber dado inicio al ms importante proceso de cambio en la justicia peruana, no por impulso ni liderazgo de los jueces ni del Ministerio Pblico, sino promovida desde afuera: desde la Academia, los expertos, la cooperacin internacional, los tcnicos del Ministerio de Justicia, y algunos jueces y fiscales de reconocido prestigio. Si bien hoy, lastimosamente, el impulso externo ha disminudo y el espacio ha sido ocupado por las propias instituciones de justicia, ojal que sean tenaces en el intento y aumenten el inters por la misma, trabajando con mayor mpetu. Esta dcada frustrada guarda inconsistencias que requieren explicacin de los propios lderes del sistema de justicia: cmo se puede detener una reforma planificada por todos los actores involucrados y llevar adelante una reforma paralela, al margen de las polticas planteadas por la CERIAJUS y que slo se sostiene por la voluntad de quien dirige el Poder Judicial?23 Por supuesto, cabe tambin responsabilidad a quienes dejaron el pndulo de la Reforma a la suerte de quien quisiera apropiarse de ella. En ese sentido, el Ejecutivo y el Legislativo tienen que asumir su grado de culpa por la situacin en que se encuentra la justicia en la actualidad. Pero, peor an, para construir una agenda al margen del Plan y buscando legitimar el sistema de justicia, se ingres a una dinmica retrica, con un discurso renovador, fuertemente contrario a la corrupcin y supuestamente proactivo. Pero sin contenido real, sin receptores que siguieran la propuesta, sin materializar el discurso en polticas institucionales. As, los ltimos residentes del Poder Judicial han sido bastante locuaces en el discurso. Por ejemplo, Francisco Tvara (2007-2008) plante en el discurso una lucha frontal contra la corrupcin debido a su antecedente como Jefe de

23 Un claro ejemplo de esto es la iniciativa de la notificacin electrnica del Presidente VILLA STEIN. Lanz la iniciativa a inicios de su gestin, en abril del 2009, como la solucin a mltiples problemas, siendo que el verdadero problema estaba en otro lado. La fusin de las centrales de notificaciones de Lima Callao y Lima Norte en el 2008, ocasion el colapso del sistema de notificaciones, haciendo que se perdieran muchas notificaciones y el documento demorara en muchos casos meses en llegar a sus destinatarios. Evidentemente, la solucin no era la notificacin electrnica sino una mejor administracin del sistema, o hasta dictar algunas directivas para simplificar el proceso, como el hecho de obligar a los usuarios al uso de casillas. Las tres Cortes procesan alrededor de 38 mil notificaciones diarias, de las cuales el 30% va a casillas fsicas (de los Colegios de Abogados y de las propias Cortes), un 40% a los domicilios procesales de los abogados y 30% a los domicilios de los litigantes. Una solucin inmediata que solo competa a una decisin administrativa debera ser que ese 40% de las notificaciones que se hace llegar a los domicilios de los abogados se deposite en casillas (obligar a que todos los abogados saquen una casilla).

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Captulo III. DE LA REFORMA DE PAPEL A LA REFORMA RETRICA BREVE BALANCE DE LO ACONTECIDO EN LOS LTIMOS DIEZ AOS EN LA REFORMA JUDICIAL INSTAURADA EN EL PER

la Oficina de Control de la Magistratura, sin conseguir el establecimiento de polticas concretas en esta materia desde su nuevo puesto. Por el contrario, el nuevo Reglamento de la OCMA mediatiz el papel de la sociedad civil en el control en lo que es una consecuencia del corporativismo judicial reforzado en esta dcada. El presidente Tvara tambin plante pblicamente la necesidad de que los jueces mejoren la argumentacin jurdica, a efectos de que la poblacin pueda entender mejor la misma, pero no convirti esto en una norma a seguir ni configur una poltica de capacitacin. Plante el concepto del servicio pblico y de la rendicin de cuentas en la judicatura, pero sin ningn correlato en algn instructivo o norma administrativa interna. Javier Villa Stein ha mantenido esta misma mecnica de actuacin. Su discurso, dirigido a implantar un modelo de evaluacin del desempeo desde el propio Poder Judicial efectuado al iniciar su mandato, no ha sido puesto en prctica hasta hoy. Su planteamiento relativo a la lucha contra la corrupcin, la notificacin electrnica y la ms reciente propuesta de adelantar la vigencia del nuevo Cdigo Procesal Penal en Lima, sealando que se encuentran preparados para ello, configuran el mismo problema: discurso sin contenido o correlato real. En el aspecto de lo planificado y no realizado, as como de lo realizado y no planificado, creemos que hemos permitido generar una dcada frustrada ms, pero a diferencia de otras, aqu tenamos un instrumentos extraordinario (un Plan) que dejamos pasar de manera absurda. Existe mucha improvisacin, pues en el mbito judicial no suelen elaborarse consistentes diagnsticos y encontramos falta de informacin. Todo esto revela que quiz alguien debe controlar al Poder Judicial en el mbito administrativo o que es necesario ser ms efectivo en la fiscalizacin. Todo este panorama revela que a lo largo de la dcada, en mucho pasamos de una reforma de papel es decir, de una reforma planificada y escasamente ejecutada o solo parcialmente a una reforma que parte de la voluntad o buenas ideas de quien dirige la organizacin o solo de un discurso que suena muy bien, pero que no tiene un correlato de aplicacin real. Es decir, pasamos de la reforma de papel, a la retrica.

III.

Hacia dnde ir

Es obvio que la dcada frustrada configura una oportunidad perdida. El afn del Estado por modernizar el sistema de justicia ha hecho que se asigne mayor cantidad de recursos, pero la falta de visin de qu hacer con el Plan

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de la CERIAJUS por todos los actores responsables es decir, tanto el Poder Judicial, el Ejecutivo, el Legislativo y los dems protagonistas ha tenido como consecuencia que a pesar de los importantes recursos invertidos estemos exactamente donde comenzamos, con el agravante de que la paciencia de las personas se est agotando. La improvisacin que configur y configura la entidad central del sistema, el Poder Judicial, en el desarrollo de polticas institucionales como alternativa al Plan, es la ms amplia expresin de lo errtico que es el pas en la solucin de sus problemas. No se puede entender la manera en que se dejan de aplicar polticas consensuadas de reforma, para entrar a una dinmica de cambios que puede ser muy pertinente y hasta oportuna, pero que debiera haberse configurado a partir de un enfoque dinmico de la Reforma desde el propio planteamiento de la CERIAJUS y con una planificacin multianual. La Reforma no slo debe descansar en un discurso sin contenido, sino que el discurso debe convertirse en poltica pblica, lo que en ltima instancia es responsabilidad de quien gobierna la institucin. Ese paso debe darse de manera clara y definida, a efectos de no devaluar la posicin de la Presidencia y ser consecuente con los compromisos que se asumen desde el atrio, pues lo otro es retrica pura que nada bien hace a una institucin en crisis como el Poder Judicial. Es necesario considerar precisamente este factor: el sistema judicial atraviesa serios problemas y es necesario afrontarlos adoptando soluciones que estn sustentadas por diagnsticos documentados y precisos. Esto, que suena a un concepto primario, no se aplica. Es el mejor consejo que se puede dar a quien gobierna. Adems, hay que decir que el liderazgo debe ser inequvoco, en el sentido de que los presidentes deben asumir las polticas de cambio y apropiarse de todas las iniciativas en marcha o que se inicien. Esto tambin es clave, pues vendrn otros proyectos del BID o del Banco Mundial, y normalmente ocurrir que quien gobierna no haya sido quien formul el proyecto, pero las acciones a seguir son parte de la poltica institucional y, por ende, hay que ejecutarlas y con conviccin, tenacidad, seguridad de que es lo propio y correcto. Otro aspecto a considerar es que debe existir un planteamiento ms amplio al de la propia judicatura. O, mejor dicho, comprender que la justicia no es solo un problema de lo jueces o que solo corresponde al Poder Judicial. Se trata, sin duda alguna, de una visin equivocada que reduce a una simplicidad extrema la responsabilidad del Estado, y ms propiamente del Gobierno, en la determinacin de la vigencia de los derechos fundamentales de las personas y de la adecuada prestacin de servicios pblicos.

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Por esa razn, el Gobierno no puede permanecer indiferente ante este problema. Estamos frente a una estructura pblica que, deliberadamente en los ltimos aos, se ha dejado de lado y entregado a la ineficacia de las instituciones judiciales, como si no fuera responsabilidad de los gobernantes velar por que se cuente en el pas con un sistema de justicia que permita a todas las peruanas y peruanos acudir a l, contando con todas las garantas que permitan su acceso y un juicio justo, con un servicio oportuno y de calidad. La justicia es un tema que trasciende lo judicial y, por ende, compete a todo el Estado, y no solo al Poder Judicial. En ese sentido, el Gobierno tiene derecho y est obligado a impulsar una sostenida y eficaz reforma de la justicia, sin que ello sea visto como una intervencin en la justicia. El Ministerio de Justicia, como entidad responsable de velar por una pronta y adecuada administracin de justicia, debe desarrollar un mayor protagonismo. El Plan de la CERIAJUS es an es una posibilidad? Es posible que no, y que se trate de una propuesta irremediablemente superada por la propia realidad. Pero no cabe duda de que se trata de un hito en la historia de la justicia peruana, de algo que pudo ser y no fue, como uno de los escasos intentos serios que han existido en el pas para buscar soluciones a sus problemas seculares. Siempre ser preferible la bsqueda de consensos para la articulacin de polticas pblicas que puedan llevarse a la prctica de modo efectivo, y siempre ser lo mejor desarrollar en las instituciones polticas pblicas que trasciendan las gestiones para evitar que sigamos en la dinmica del discurso. Por eso lamentamos lo ocurrido, y creemos que debi tener una mejor suerte este Plan. El reto en adelante ser transitar de la reforma de papel y de la retrica, a la reforma de verdad. Si seguimos de manera adecuada la implantacin del nuevo Cdigo Procesal Penal, considerando las lecciones aprendidas en otros pases y las que ya se vienen recibiendo en las diversas regiones del pas, es muy posible que podamos alcanzar el xito buscado. Por supuesto, se necesitar poner en marcha una adecuada coordinacin de todas las instituciones involucradas y el liderazgo necesario para la Reforma, porque debemos estar convencidos de que ello implica una de las reformas ms importantes en la historia republicana. Y esta Reforma exitosa y de gran impacto, ser el catalizador de la modernizacin de otros espacios en la judicatura. No tengo ninguna duda al respecto.

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LA COOPERACIN INTERNACIONAL Y LA REFORMA JUDICIAL Y PROCESAL PENAL ENFOQUES, ROLES, APORTES, EXPERIENCIAS, TROPIEZOS, LECCIONES Y RECOMENDACIONES
Mara Antonieta Delgado*

CAPTULO

IV

I.

Nuevos enfoques de la cooperacin internacional y su impacto en el acontecer de la reforma de la justicia en el Per del siglo XXI

La ltima dcada del siglo XX estuvo marcada por mltiples y vanos intentos de reformar la justicia en el pas. Ello determin que los cambios ms importantes promovidos y gestados durante la dcada de los 90, como fuera el caso del nuevo Cdigo Procesal Penal, tuvieran que esperar la llegada del siglo XXI para empezar a materializarse. Efectivamente, con la gestin del Gobierno de Transicin y la restauracin de la democracia en el ao 2000, se generaron nuevamente en el Per las condiciones necesarias para fortalecer las instituciones democrticas y el Estado de Derecho. Esto determin la renovacin del inters por la reforma de la justicia y el despegue de los postergados procesos y programas de reforma en este campo patrocinados por la cooperacin internacional. No obstante, desde mediados de los aos 90 se pudo percibir la gestacin y materializacin de algunos cambios en la cooperacin internacional respecto a la forma de concebir y abordar los procesos de reforma en el rea de la democracia, en la cual se enmarca la reforma de la justicia, que pasaremos a desarrollar en los siguientes acpites.

Consultora y Catedrtica - Jefe de la Oficina de Cooperacin Internacional del Poder Judicial

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1. Nuevas perspectivas de los cooperantes en el siglo XXI. Relevancia de sus intervenciones en el Per y su incidencia en el devenir de la reforma de la justicia en el nuevo siglo
Efectivamente, los aos 90 fueron testigo de la renovacin del enfoque de la cooperacin internacional para el desarrollo, como respuesta a cambios importantes ocurridos en el tejido social, poltico y econmico del pas, el mismo que ha marcado el rumbo de los proyectos desarrollados en el siglo XXI. Se pueden citar mltiples y variadas razones de ello; no obstante, consideramos que en el Per tres fueron los factores claves que motivaron el cambio de enfoque: a. Limitacin cada vez mayor de los recursos de la cooperacin internacional y necesidad de sumar, complementar y potenciar esfuerzos. b. La constatacin de que el fortalecimiento de la democracia y del Estado de Derecho no es labor ni responsabilidad de una sola institucin, sino una tarea compartida entre varias entidades e instancias. Sin un trabajo conjunto y coordinado, las reformas se perciben como inefectivas e insostenibles. c. La renovada importancia de la participacin ciudadana en los procesos democrticos y la necesidad de contrarrestar la fragilidad de las instituciones del Estado. Estos tres factores fueron decisivos en la generacin de nuevas perspectivas entre los cooperantes respecto a la forma y orientacin del apoyo al desarrollo y al fortalecimiento de la democracia en el Per, las mismas que han marcado la cooperacin. A continuacin expondremos cmo percibimos la influencia de estos tres factores en el cambio de enfoques y perspectivas de los cooperantes, y cmo estos ltimos quedaron plasmados en los proyectos de justicia en el Per.

a.
a.1

Limitacin de recursos disponibles de la cooperacin internacional y necesidad de sumar, complementar y potenciar esfuerzos

La dcada de los 90
Este factor llev a un hecho indito en la historia de la cooperacin internacional para el desarrollo en el rea de la democracia peruana: la formacin del Primer Grupo de trabajo de donantes denominado

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Gobernabilidad,1 destinado a promover la coordinacin entre las agencias de cooperacin internacional que apoyan el fortalecimiento de la democracia, el buen gobierno y la reforma de la justicia. El Grupo Gobernabilidad surgi en junio de 1996, como iniciativa de un conjunto de agencias de cooperacin bilateral y multilateral para instaurar un espacio de concertacin e intercambio de experiencias entre las agencias que lo conformaron, respecto a temas de democracia, buen gobierno, derechos humanos, participacin ciudadana y desarrollo. Desde su formacin, el Grupo Gobernabilidad ha estado orientado a mejorar la coordinacin entre las agencias de cooperacin internacional, con miras a optimizar sus planes de accin en las reas antes citadas. Para tal efecto, el grupo intercambia informacin, promueve programaciones y actividades conjuntas, anlisis, comparte experiencias y formula recomendaciones destinadas a orientar el trabajo de la cooperacin internacional en el Per.

a.2

El siglo XXI
A inicios del siglo XXI, el referido Grupo ya contaba con catorce miembros, entre los cuales figuraban tanto agencias de cooperacin internacional como tambin embajadas. Lo integraban la Embajada de Suecia, la Embajada de Suiza, la Embajada Real de los Pases Bajos, la Embajada de la Repblica Federal de Alemania, la Embajada de Finlandia, la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional-ACDI, la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo-AECID, la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos-USAID, la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin-COSUDE, la Cooperacin Alemana al Desarrollo-GTZ, la Delegacin de la Comisin Europea, la Fundacin Friedrich Ebert, el Ministerio Britnico para el Desarrollo InternacionalDFID y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo-PNUD. En octubre de 2001 se cre al interior del Grupo Gobernabilidad el Sub-Grupo Justicia, activo hasta el da de hoy, como espacio de coordinacin de la cooperacin internacional en temas de reforma de la administracin de justicia. A partir del ao 2004 se incorporan al Grupo dos cooperantes claves en la reforma de la justicia: el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo-BID.

GRUPO GOBERNABILIDAD. Buen gobierno. Base para la Democracia y el Desarrollo Dostenible. Grupo Gobernabilidad de la cooperacin internacional. Publicacin coordinada por USAID, AECI y COSUDE, Lima, 2001, pp. 3-4.

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En sus primeros aos, el Grupo estuvo presidido por USAID como agencia pionera de la iniciativa; lo mismo sucedi con el Sub-Grupo Justicia.2 El 2004, ao clave para la culminacin y materializacin del Plan Nacional de Reforma Integral de la Administracin de Justicia elaborado por la CERIA JUS,3 la GTZ asumi la presidencia del sel Sub-Grupo Justicia, confiriendo un nuevo y decisivo impulso a la coordinacin interinstitucional para la reforma de la justicia y convirtiendo a este espacio en un eje articulador esencial de la cooperacin internacional. En este marco, la cooperacin de la primera dcada del siglo XXI, teniendo como base el Plan de la CERIAJUS, ha venido coordinando y complementando esfuerzos para garantizar mayor efectividad y sostenibilidad a su contribucin en el campo de la justicia. Efectivamente, al crearse la CERIAJUS, la Cooperacin Alemana al Desarrollo - GTZ (ahora GIZ) contribuy significativamente al xito de su labor mediante el valioso apoyo brindado a la secretara tcnica de dicha comisin y al ministro de Justicia (impulsor clave de la Reforma), mediante el concurso de consultores especializados, lo que permiti operativizar y expresar en propuestas tcnicas concretas las decisiones adoptadas por los titulares de las instituciones. Concluida la labor de la CERIAJUS, y a efectos de contribuir al seguimiento de sus recomendaciones, la GTZ apoy el desarrollo de variadas e importantes iniciativas dirigidas a ponerlas en prctica, aportando a la implementacin de temas claves contenidos en el Plan de la Comisin, como el nuevo Cdigo Procesal Penal, entre muchos otros. Asimismo, impuls el apoyo y la coordinacin de esfuerzos de las agencias de cooperacin, reunidas en la el Sub-Grupo Justicia del Grupo de Donantes Gobernabilidad, para aportar a la implementacin del Plan de la CERIAJUS. Cabe resaltar que todos los proyectos de justicia

2 3

Cuya coordinacin fue luego asumida por COSUDE. La CERIAJUS fue la Comisin Especial para la Reforma Integral de la Administracin de Justicia, creada mediante Ley N 28083, publicada el 4 de octubre de 2003 en el diario oficial El Peruano, con la finalidad de elaborar el plan nacional de reforma integral de la administracin de justicia, que contenga una propuesta global y concertada de reforma. La Comisin, presidida por el presidente del Poder Judicial, estuvo integrada por 16 miembros, los mismos que representaban a todas las instituciones de justicia, al Congreso y a la sociedad civil. De esta forma, particip la Fiscal de la Nacin, el presidente del Consejo Nacional de la Magistratura, la presidenta del Consejo Directivo de la Academia de la Magistratura, el ministro de Justicia, el Defensor del Pueblo. Tambin integr la CERIAJUS un representante del Tribunal Constitucional, dos representantes de la Comisin de Justicia y Derechos Humanos del Congreso de la Repblica, cinco representantes de la sociedad civil participante Foro del Acuerdo Nacional, un representante de los Colegios de Abogados del Per y un representante de las facultades de Derecho de las tres universidades pblicas y de las tres universidades privadas con facultades de Derecho ms antiguas.

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de la cooperacin internacional desarrollados con posterioridad a la presentacin del Plan de la CERIAJUS, en mayo de 2004, tales como GTZ, JUSPER, Banco Mundial, entre otros, han tenido como eje y pilares el contenido de sus recomendaciones.4

b.

Constatacin de que el fortalecimiento de la democracia y del Estado de Derecho no es labor ni responsabilidad de una sola institucin, sino producto de una tarea compartida entre varias instituciones e instancias, que requiere una coordinacin interinstitucional. Sin el trabajo conjunto y coordinado, las reformas se perciben como inefectivas e insostenibles. Esto se divisa con especial claridad en el rea de la justicia, donde, sin desconocer la relevancia y el rol principal del Poder Judicial en la prestacin del servicio de justicia, los cooperantes perciben la importancia de extender su apoyo a las otras instancias comprometidas en la provisin del servicio, en beneficio del usuario final del mismo: el ciudadano, hablndose por primera vez de la existencia de un sistema de justicia. Asimismo, perciben la importancia de promover y potenciar la coordinacin interinstitucional entre las entidades vinculadas al quehacer de la administracin de justicia. El diagnstico interinstitucional de los problemas de la justicia en el Per, elaborado por la CERIAJUS en el ao 2003, ratific lo sealado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) respecto a la coordinacin interinstitucional en el Per, resaltando que lo que caracteriza el caso peruano es una evidente descoordinacin entre las diversas instancias, la misma que obedece en gran medida a un defectuoso reparto de competencias establecido por la Constitucin.

El Plan Nacional de Reforma Integral de la Administracin de Justicia elaborado por la CERIAJUS comprende un conjunto de recomendaciones y propuestas agrupadas en 8 reas o ejes temticos: rea 1: Acceso a la justicia: (25 proyectos distribuidos en 6 sub-reas); rea 2: Polticas anticorrupcin, eticidad y transparencia en la administracin de justicia (15 proyectos distribuidos en 3 sub-reas); rea 3: Modernizacin de los despachos jurisdiccional y fiscal (35 proyectos distribuidos en 2 sub-reas); rea 4: Recursos humanos (18 proyectos distribuidos en 3 sub-reas); rea 5: Gobierno, administracin y presupuesto (14 proyectos distribuidos en 5 sub-reas); rea 6: Predictibilidad y jurisprudencia (4 proyectos distribuidos en 2 sub-reas); rea 7: Reforma del sistema penal (9 proyectos distribuidos en 4 sub-reas); rea 8: Adecuacin normativa. 8.1 Reforma constitucional (Articulado aprobado por el Pleno de la CERIAJUS y propuestas alternativas); 8.2 Reformas a las leyes orgnicas de las entidades conformantes del sistema de justicia (Lineamientos que debern contener las leyes respectivas). 8.3 Reformas a los cdigos y normas conexas (52 proyectos normativos, de los cuales se han desarrollado 24 propuestas con texto de articulado). Tomado de LA CERIAJUS. Preguntas y respuestas. Documento elaborado con la participacin conjunta del Poder Judicial, Ministerio Pblico, Ministerio de Justicia, Comisin Andina de Juristas, Consorcio Justicia Viva e Iris Center. Lima, 2004, pp. 7 8.

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Efectivamente, el referido diagnstico considera que uno de los aspectos de mayor preocupacin planteados en su texto, es la ausencia de polticas sistmicas en el servicio de justicia. En su informe, resalta que no obstante la confluencia en el sistema de justicia de acciones de muchas entidades, no existen formas de coordinacin y concertacin de polticas y acciones, lo que implica que en la prctica impera un sistema desarticulado e inconexo, que no permite la generacin de sinergias que potencien su labor en beneficio del usuario del servicio.5

b.1

La dcada de los 90
El Banco Interamericano de Desarrollo BID En consonancia con las nuevas perspectivas, el diseo de los programas de justicia de mayor envergadura de la dcada de los 90, involucr la participacin de distintas instancias que intervienen de una u otra manera en la prestacin del servicio de justicia. Tal es el caso del proyecto auspiciado por el BID (Mdulos Bsicos de Justicia),6 cuyo propsito fue desarrollar mecanismos que garantizaran el acceso a la justicia sin barreras y sin exclusin. Los mdulos de justicia bsica fueron concebidos como rganos integrados y descentralizados, cuya finalidad consista en ofrecer un servicio de justicia descentralizado y oportuno, en eliminar las demoras en el trmite de los procesos, y en implantar mecanismos eficaces de control que permitieran mayor acceso, transparencia e idoneidad en las actividades del sistema de justicia.
A tal efecto, los mdulos bsicos, ubicados en distintos puntos alejados del pas, concentraron en un solo local todas las instituciones que participan de una u otra manera en la provisin del servicio de justicia al ciudadano (Poder Judicial, Ministerio Pblico, Ministerio de Justicia, Defensora del Pueblo y Polica Nacional), a efectos de poner la justicia

5 6

Los problemas de la Justicia en el Per: hacia un enfoque sistmico. Diagnstico interinstitucional. Secretara Tcnica de Comisin Especial para la Reforma Integral de la Administracin de JusticiaCERIAJUS y Comisin Andina de Juristas, Lima, 2004, p. 17. Los Mdulos Bsicos de Justicia fueron parte del Programa: Mejoramiento de Acceso a la Justicia, enmarcado con el Convenio de Prstamo N 1061/OC-PE, suscrito el 12 de diciembre de 1997 entre la Repblica del Per y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), cuyo objetivo general era apoyar a las autoridades del Per en su esfuerzo para ampliar el acceso a la justicia y mejorar su calidad. La construccin de los mdulos fue prevista en zonas alejadas de juzgados ya existentes, de extrema pobreza, de difcil acceso o en zonas de frontera, los mismos que se previ en un inicio seran un total de 83. Los mdulos bsicos de justicia renen a todos los agentes del sistema de administracin de justicia en un nico local. Es as que en cada uno de ellos el ciudadano puede encontrar jueces, fiscales, defensores de oficio, mdicos legistas, consultorios jurdicos, Polica Nacional, conciliadores extrajudiciales, as como otros servicios y funcionarios relacionados con el sector justicia. El aporte establecido por el BID fue de US$ 20 000 000, mientras que el aporte peruano fue estimado en US$ 8 600 000.

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al alcance de las poblaciones de menores recursos y brindar un servicio de justicia integral a la poblacin. Actualmente estn en funcionamiento unos 40 mdulos bsicos de justicia.

El Banco Mundial - BM Fenmeno similar ocurri en el caso del frustrado proyecto de reforma judicial del BM N P0401077 de la segunda mitad de los 90 (finalmente cancelado por el BM en el 98 por falta de condiciones fundamentalmente en el Poder Judicial y ausencia de compromiso poltico para su desarrollo), el mismo que, centrado en tres reas ejes administracin de justicia, acceso a la justicia, y seleccin, entrenamiento y evaluacin de jueces, involucraba la participacin de cuatro instituciones de justicia: Poder Judicial, Consejo de la Magistratura, Academia de la Magistratura y Defensora del Pueblo.

b.2

El siglo XXI
El siglo XXI se estrena en el Per con la cada del gobierno de A. Fujimori y con el inicio de un perodo de transicin, de fortalecimiento del sistema democrtico en general y del sistema judicial en particular, que ofrece nuevas y mejores condiciones para el desarrollo de la an pendiente reforma de la justicia. El nuevo escenario aporta tres elementos claves: (i) La recuperacin de la independencia de las instituciones de justicia, mediante la derogacin de las normas que haban contribuido a la intervencin de las mismas. (ii) El reconocimiento, por primera vez en el pas, de que el quehacer de la justicia implica y requiere un sistema de justicia en accin, que involucre y abarque a todas las instituciones que participan en la provisin del servicio de justicia. (iii) El apoyo del Poder Ejecutivo a la ansiada Reforma.

El 4 de diciembre de 1997, el Banco Mundial aprob un crdito de 22,5 millones de dlares para apoyar la reforma judicial en el Per. Tena como propsito proveer una mejor justicia en la resolucin de disputas comerciales y civiles, mejorando el acceso, la eficiencia, la calidad, la integridad e independencia del sistema judicial. El prstamo iba a financiar una mejora de los servicios de consulta, entrenamiento, equipamiento e infraestructura fsica, y se iba a concentrar en tres reas que coincidan con aqullas lanzadas por la iniciativa de reforma del gobierno de Fujimori: administracin de justicia, acceso a la justicia, y seleccin, entrenamiento y evaluacin de jueces. El proyecto iba a ser ejecutado por dos entidades que pertenecan al Poder Judicial (la Comisin Ejecutiva, presidida por Jos Dellepiane, y la Oficina de Control de la Magistratura) y por tres instituciones externas a l: la Defensora del Pueblo, el Consejo Nacional de la Magistratura y la Academia de la Magistratura. A fines de setiembre de 1998, el Proyecto fue cancelado por el BM debido, fundamentalmente, a la falta de compromiso del gobierno de turno con la reforma de la justicia y la independencia del Poder Judicial.

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Captulo IV. LA COOPERACIN INTERNACIONAL Y LA REFORMA JUDICIAL Y PROCESAL PENAL ENFOQUES, ROLES, APORTES, EXPERIENCIAS, TROPIEZOS, LECCIONES Y RECOMENDACIONES

En este nuevo contexto, el 23 de marzo de 2001 se cre el Grupo de Trabajo de Alto Nivel (GTAN) con la misin de disear los lineamientos para la modernizacin integral del sistema de justicia. Este grupo fue creado en virtud de un convenio de cooperacin interinstitucional, apoyado primero por el BID y luego por el Banco Mundial, suscrito por el Poder Judicial, el Ministerio Pblico, el Consejo Nacional de la Magistratura, la Academia de la Magistratura y el Ministerio de Justicia. El grupo asumi fundamentalmente dos tareas: promover la cooperacin interinstitucional para coordinar el proceso de modernizacin del sistema nacional de administracin de justicia, y disear los lineamientos para la modernizacin del sistema de administracin de justicia en el Per. Lamentablemente, el plan integral del grupo nunca lleg a hacerse pblico por falta de voluntad poltica. Sin embargo, se trata de un documento valioso en la medida que realiz el primer diagnstico serio del sistema de justicia y defini los ejes temticos de la Reforma. Asimismo, desde el ao 2002 el Gobierno viene impulsando la necesidad de realizar cambios fundamentales desde diversos mbitos. El primero, y ms importante por su dimensin poltica, es el Acuerdo Nacional.8 Se trata de un esfuerzo nacional que busca alcanzar el bienestar de la persona, as como el desarrollo humano y solidario en el pas, en el que han trabajado representantes de las organizaciones polticas, religiosas, de la sociedad civil y del Gobierno donde, sin perjuicio de las diferencias, se aprob un conjunto de Polticas de Estado que constituyen un Acuerdo Nacional, a cuya ejecucin se han comprometido todas las fuerzas convergentes a este propsito. Precisamente, la vigsimo octava poltica formulada en el Acuerdo Nacional apunta a la necesidad de fortalecer

La suscripcin del Acuerdo Nacional (AN) se llev a cabo en un acto solemne en Palacio de Gobierno, el 22 de julio de 2002, con la participacin del entonces presidente de la Repblica, Alejandro Toledo, del presidente del Consejo de Ministros, Roberto Daino, y los principales representantes de las organizaciones polticas y de la sociedad civil integrantes del AN. El AN es el conjunto de polticas de Estado elaboradas y aprobadas sobre la base del dilogo y del consenso, fruto de la realizacin de un proceso de talleres y consultas a nivel nacional, con el fin de definir un rumbo para el desarrollo sostenible del pas y afirmar su gobernabilidad democrtica. Est dirigido a alcanzar cuatro grandes objetivos en 30 polticas de Estado: Democracia y Estado de Derecho; Equidad y justicia social; Competitividad del pas; y Estado eficiente, transparente y descentralizado. La poltica de Estado N 28, referida al quehacer de la justicia, se desarrolla en el siguiente contenido expuesto en el propio documento del Acuerdo Nacional: Nos comprometemos a garantizar el acceso universal a la justicia, la promocin de la justicia de paz y la autonoma, independencia y el presupuesto del Poder Judicial, as como regular la complementariedad entre ste y la justicia comunal. Asimismo, nos comprometemos a adoptar polticas que garanticen el goce y la vigencia de los derechos fundamentales establecidos en la Constitucin y en los tratados internacionales sobre la materia. En: <www.acuerdonacional.pe>.

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el mbito del sistema de justicia en el pas, cuando seala que debe encaminarse el pas hacia la Plena vigencia de la Constitucin, de los Derechos Humanos y el Acceso a la Justicia e Independencia Judicial. Para continuar con el esfuerzo y la tarea iniciada por el GTAN, en octubre de 2003, por iniciativa del Poder Ejecutivo, el Congreso cre mediante Ley N 28083, la Comisin Especial de Reforma Integral de la Administracin de Justicia-CERIAJUS, con una composicin plural que integraba a los titulares de todas las instituciones vinculadas al SAJ y a representantes de la sociedad civil. La Comisin tena por objetivo central la elaboracin del Plan Nacional de Reforma Integral de la Administracin de Justicia, el mismo que fue entregado al pas en mayo del 2004. En este marco, los proyectos financiados por la cooperacin internacional del siglo XXI, tales como el Proyecto de Justicia auspiciado por la GTZ, el Proyecto JUSPER auspiciado por la UE, el PMSJ auspiciado por el Banco Mundial, el PMSAJ auspiciado por el BID y el Proyecto Umbral Anticorrupcin auspiciado por USAID, entre otros, abren un espacio para compartir y coordinar esfuerzos entre las instituciones del SAJ y facilitar el pleno cumplimiento de su misin: brindar un mejor servicio al usuario, en el marco de una justicia independiente, estructurada en un esquema de autonomas.

Cooperacin Alemana al Desarrollo GTZ En junio de 2003, el inicio del Proyecto de Apoyo a la Reforma del Sistema Procesal Penal en el Per, auspiciado por la GTZ,9 coincidi con la creacin de la CERIAJUS, que tuvo su acta de nacimiento tan solo cuatro meses despus.10 Desde un principio, la GTZ tuvo claro que la reforma de la justicia, para ser efectiva y sostenible, deba ser integral y comprensiva; esto implica que debe comprender a todas las instancias e instituciones que participan de una u otra manera en la provisin del servicio de justicia. Por ello, con mucho acierto y buen tino, la GTZ extendi su apoyo al trabajo de la CERIAJUS, el mismo que represent un esfuerzo de coordinacin interinstitucional sin precedentes en el Per. Este apoyo result crucial y decisivo, ya que permiti a la CERIAJUS contar con un equipo de consultores especializados de primer nivel, dedicados a tiempo completo a asesorar a sus miembros en la elaboracin y presentacin de

9 Con un presupuesto de aproximadamente $ 1 800 000 dlares. 10 La CERIAJUS fue creada en octubre de 2003, mediante Ley N 28083.

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sus iniciativas, a operativizar y expresar en propuestas tcnicas concretas las decisiones adoptadas por los miembros de la comisin respecto a cada uno de los componentes que fueron abordados como prioritarios para la Reforma. Ello permiti a la CERIAJUS elaborar, en tiempo rcord (6 meses), del Plan Nacional de Reforma Integral de la Administracin de Justicia que le haba sido encomendado.11 En el campo de la reforma procesal penal, el acertado enfoque de la cooperacin alemana llev a la GTZ a apoyar, tanto la elaboracin del Nuevo Cdigo Procesal Penal (NCPP) (que fue aprobado en julio de 2004), como su implementacin. La GTZ brind apoyo no slo a las actividades propias de cada institucin involucrada en la implementacin del Cdigo Procesal Penal, sino tambin a los esfuerzos de coordinacin del Estado peruano, para su progresiva implementacin en el Per. La GTZ concentr en apoyar a las instituciones para desarrollar las necesarias sinergias para la reforma procesal penal, con el fin de apoyar el cambio del sistema, institucionalizar los procesos de cambio y crear entre las instituciones un enfoque estratgico consensuado. A tal efecto, la GTZ prest asistencia a la Comisin Especial de Implementacin del NCPP, conformada por las instituciones del sistema de justicia y presidida por el Ministerio de Justicia, en la elaboracin y publicacin del Nuevo Plan de Implementacin para el NCPP, en la preparacin y ejecucin de la implementacin del NCPP; en la elaboracin de nuevos perfiles para los fiscales, ajustados a las exigencias del NCPP; en la capacitacin de los operadores del sistema de justicia a efectos de prepararlos para cumplir sus funciones en el NCPP y realizar el cambio cultural necesario; en la elaboracin de material para informar a los operadores, colegios de abogados y universidades sobre la estructura del NCPP en forma de afiches, entre otros. Asimismo, desde sus inicios en el ao 2003, el Proyecto de Justicia de la GTZ ha promovido en todo momento en consonancia con las recomendaciones de la CERIAJUS la coordinacin de esfuerzos y recursos con otras agencias de la cooperacin internacional comprometidas con la Reforma de la Justicia y la Reforma Procesal Penal, como fue el caso del Proyecto de USAID ejecutado por IRIS Center (2003-2005), con el cual tuvo una alianza estratgica; el Proyecto JUSPER auspiciado por la Comisin Europea y el Proyecto de Mejoramiento de los Servicios de Justicia financiado por el Banco Mundial, entre otros.
11 El plazo para la elaboracin del Plan Nacional fue de 180 das contados desde la instalacin de la Comisin Especial, el 24 de octubre del 2003. Este plazo venci el 23 de abril de 2004, fecha en que se aprob el Plan Nacional por el Pleno de la CERIAJUS. El 6 de mayo de 2004 se present pblicamente al pas el Plan Nacional de Reforma Integral de la Administracin de Justicia en ceremonia realizada en Palacio de Gobierno.

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Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos USAID Con financiamiento de USAID (7 millones de dlares), en el marco del Proyecto Modernizacin del Sector Justicia en el Per, IRIS Center trabaj durante dos aos (2003-2005) con los diversos actores locales del sistema de justicia para desarrollar reformas sostenibles en el sistema de justicia penal y procesal penal del Per. Asimismo, ha apoyado el establecimiento de sistemas de carrera para los actores del sistema de justicia y ha brindado asistencia tcnica al sector Justicia en la implementacin de las reformas necesarias para el funcionamiento de un sistema viable de juzgados comerciales.12
A dos aos de finalizar la primera dcada del siglo XXI, en el ao 2008, se inicia un nuevo Proyecto de Justicia en el Per, Programa Umbral Anticorrupcin, auspiciado por USAID y ejecutado por la empresa Management Systems International- MSI, en el marco del Programa Umbral de la Corporacin del Desafo del Milenio (MCC por sus siglas en ingls). El MCC es el resultado de un Convenio de Donacin (de 2 aos) entre el gobierno de los Estados Unidos y el gobierno del Per, suscrito en el ao 2008 para apoyar al Estado peruano en sus esfuerzos por controlar la corrupcin en la administracin pblica mediante el mejoramiento de los sistemas y procesos administrativos, el fortalecimiento de la aplicacin de la ley, y el incremento del conocimiento ciudadano sobre los efectos nocivos de la corrupcin para la gobernabilidad del pas. El monto de la cooperacin econmica para apoyar la lucha contra la corrupcin asciende a 24120, 000 dlares.13 A efectos de darle un tratamiento integral al problema de la corrupcin en el pas, el Proyecto Umbral trabaja con instituciones claves, tanto del Estado como de la sociedad civil, teniendo como socios estratgicos en la lucha anticorrupcin a cuatro entidades: Poder Judicial (Oficina del Control de la Magistratura), Ministerio del Interior, Contralora General de Repblica, Defensora del Pueblo y organizaciones de la sociedad civil.14

12 Proyecto de Modernizacin del Sector Justicia en Per, ejecutado por IRIS Center de la Universidad de Maryland y financiado por USAID. En <www.iris.umd.edu/Reader.aspx?TYPE=PROJECT&ID=d698e20adca5-47a8-978a-2dd5e492a88b>. 13 Programa Umbral Anticorrupcin. En <www.usaid.gov/pe. 14 Programa Umbral Anticorrupcin. Preguntas y respuestas. En <http://anticorrupcion.programaumbral. pe/preguntas01.asp>.

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Unin Europea - UE El Proyecto de Apoyo a la Reforma del Sistema de Justicia del PerJUSPER, auspiciado por la Unin Europea, se inici el 1 de febrero de 2005 con la celebracin del Convenio de Financiacin N ALA/2004/016897 entre la Comunidad Europea y el Gobierno peruano, y finaliz el 31 de julio de 2009. El monto de la cooperacin econmica ascendi a 12 436 euros.
Articulado sobre la base de las recomendaciones de la CERIAJUS, el Proyecto JUSPER ha contribuido de manera importante a mejorar las condiciones de acceso a la justicia de todos los peruanos, y ha realizado una singular y significativa contribucin a la administracin de justicia del pas al haber promovido un servicio de justicia ms eficaz y accesible para los ciudadanos peruanos. El proyecto fue diseado y concebido con un enfoque integral y por resultados, que busc la convergencia y la coordinacin interinstitucional de las instituciones que integran el sistema de justicia en el Per. Durante su ejecucin se desarrollaron sinergias y alianzas estratgicas evidenciadas en la firma de importantes convenios con instituciones claves del sistema de justicia peruano. Asimismo, se desarrollaron diversos mecanismos de apoyo y cooperacin. Su terreno de ejecucin fue el mbito nacional, alcanzando su contribucin a seis instituciones del sistema de justicia peruano, todas autnomas e independientes: el Poder Judicial, el Tribunal Constitucional, el Consejo Nacional de la Magistratura, el Ministerio Pblico, el Ministerio de Justicia y la Academia de la Magistratura.15 La ejecucin, el seguimiento y el monitoreo del proyecto estuvo a cargo de una unidad ejecutora principal, independiente y desvinculada funcionalmente de la administracin de las instituciones beneficiarias. En este contexto, se establecieron importantes espacios de coordinacin, entre los que podemos mencionar a un Comit Interinstitucional y a un Comit de Seguimiento, integrados por representantes de las seis instituciones beneficiarias, los cuales han permitido la sensibilizacin, socializacin y participacin de cada institucin en el desarrollo del proyecto.

15 Justicia accesible y efectiva para todos los peruanos. Principales logros del Proyecto JUSPER, p.3. Proyecto JUSPER, Lima, 2009.

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Desde un inicio, la cooperacin de la Unin Europea tuvo claro el problema de la insipiente coordinacin interinstitucional entre las entidades del sistema de justicia, puesto de relieve por el diagnstico de la CERIAJUS, as como la relevancia y necesidad de promover, articular y afianzar la coordinacin entre las mismas. Al describir el contexto en el que se desarrolla el Proyecto y sealar los problemas a resolver, el Programa Operativo16 del mismo destaca que las instituciones de justicia operan sin mayor contacto con las dems, funcionan de modo inconexo y muchas veces paralelo, llevando a cabo luchas por autonomas y preeminencias que inducen a la debilidad del servicio y afectan al usuario del mismo. Ello implica que no se generan los escenarios necesarios para que en determinados temas se puedan producir sinergias, y se potencien los escasos recursos que se destinan a las entidades de justicia, y que por esta va se desarrollen ms las propias capacidades. Por lo tanto, el Proyecto consider entre sus ejes temticos la promocin de una permanente y ms fluida coordinacin interinstitucional que permita a los organismos y entes que conforman el Sistema Nacional de Administracin de Justicia (SAJ) operar con mayor eficacia. Ello implic una coordinacin muy estrecha de esfuerzos, no solo entre las instituciones del Estado peruano17 (y no solo las pertenecientes al SAJ), sino tambin con los dems cooperantes comprometidos en la promocin de una reforma integral y coordinada, como por ejemplo el BID que desde el ao 2005 viene apoyando una nueva iniciativa del Estado peruano (Programa de Modernizacin del Sistema de Administracin de Justicia para la mejora de los servicios brindados a la poblacin peruanaPMSAJ), destinada a implementar de manera coordinada y sistmica el Plan Nacional de Reforma aprobado por la Comisin Especial para la Reforma Integral de la Administracin de Justicia (CERIAJUS). El trabajo involucr el desarrollo de diversos instrumentos y mecanismos para promover la coordinacin entre instituciones del sistema de justicia peruano y mejorar su operatividad. Estos incluyeron la creacin de la Secretara Tcnica de la Comisin Nacional Permanente de Coordinacin

16 Programa operativo global del Proyecto JUSPER 2005 2009, p.46. 17 Efectivamente, el Comit Directivo del Proyecto JUSPER (comit interinstitucional) estuvo integrado no solo por los titulares de las instituciones de justicia (Poder Judicial, Tribunal Constitucional, Consejo Nacional de la Magistratura, Ministerio Pblico, Ministerio de Justicia y la Academia de la Magistratura), sino tambin por representantes de la Agencia Peruana de Cooperacin Internacional (APCI) y del Ministerio de Economa y Finanzas. Tambin participaron en calidad de observadores la Comisin Europea y el PNUD.

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para la reforma de la administracin de justicia, as como la suscripcin de la declaracin interinstitucional Por una poltica de Estado para la refundacin de la administracin de justicia en el Per por las entidades integrantes del sistema de justicia peruano, entre otros. El Proyecto JUSPER ha llevado a cabo una singular y significativa contribucin a la administracin de justicia en el marco de un enfoque integral. Las actividades desarrolladas en el seno del proyecto han aportado al fortalecimiento de las capacidades internas de las instituciones de justicia y de sus operadores, as como a la optimizacin de herramientas, mecanismos y procesos para la prestacin de un mejor servicio de justicia, promoviendo en todo momento el desarrollo conjunto de planteamientos y soluciones para alcanzar los objetivos trazados y los resultados esperados. Sus peculiares caractersticas convierten al Proyecto JUSPER en una experiencia muy valiosa, de la cual emanan apreciables e importantes lecciones aprendidas para futuros proyectos en el sector Justicia.

Banco Mundial - BM El Proyecto de Mejoramiento de los Servicios de Justicia - PMSJ (20052010), auspiciado por el Banco Mundial mediante una cooperacin econmica de 15 millones de dlares, tambin constituye una de las primeras experiencias nacionales de coordinacin interinstitucional, al involucrar a cuatro instituciones fundamentales para la administracin de justicia en el Per: Poder Judicial, Consejo Nacional de la Magistratura, Academia de la Magistratura y el Ministerio de Justicia. Este proyecto se plante desde sus inicios como una iniciativa de mejora de los servicios de justicia, y no de reforma integral del sistema jurdico del pas, porque el Banco recin estaba reingresando a las operaciones del sector de justicia peruano, tras haberlas cancelado en el pasado, producto del autogolpe del expresidente Alberto Fujimori, ocurrido en la dcada de los 90.18
El objetivo del proyecto ha sido contribuir a lograr que el Poder Judicial sea ms eficiente y accesible, fortalecer la capacidad institucional del sistema para conducir el proceso de reforma y lograr mejoras en la prestacin del servicio. Su propsito fue establecer un sistema de recursos humanos que asegurara independencia, transparencia e integridad; fomentar el acceso a la justicia de los ciudadanos en general, especialmente de los ms pobres; y apoyar la mejora de los procesos jurisdiccionales y
18 Caminos de Justicia. Libro Memoria del Proyecto de Mejoramiento de los Servicios de Justicia PMSJ. Unidad de Coordinacin del PMSJ, pp.7 - 23. Lima: PMSJ, 2008.

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administrativos ms importantes a nivel central y en las diez Cortes Superiores de Justicia seleccionadas como pilotos.19 El proyecto culmin sus actividades y en la actualidad se est trabajando en el diseo de la fase II del PMSJ.

Banco Interamericano de Desarrollo - BID Desde el ao 2005, el Estado peruano con el apoyo de la cooperacin internacional viene gestando el Programa de Modernizacin del Sistema de Administracin de Justicia para la mejora de los servicios brindados a la poblacin peruana (PMSAJ), por un monto aproximado de 200 000 000 de dlares, en el cual estn comprometidas las instituciones del SAJ: el Poder Judicial, el Tribunal Constitucional, el Consejo Nacional de la Magistratura, el Ministerio Pblico, el Ministerio de Justicia, la Academia de la Magistratura, el Instituto Nacional Penitenciario y el Ministerio de Economa y Finanzas. Estas entidades coordinan la formulacin del Programa a travs de un colectivo denominado Grupo Impulsor, convocado por el Ministerio de Justicia, conformado por representantes acreditados de todas estas instituciones.
Se trata de una propuesta diseada para articular y plasmar en iniciativas concretas las propuestas del Plan Nacional de Reforma aprobado por CERIAJUS, a efectos de convertirlo en un programa de inversin pblica, el mismo que deber seguir los siguientes lineamientos: (i) considerar un enfoque sistmico, que evidencie claramente que la intervencin en una institucin del SAJ afecta positiva o negativamente el funcionamiento de las otras que tambin forman parte del Sistema; (ii) priorizar la prestacin de servicios de calidad de cada entidad que forma parte del SNAJ; (iii) optimizar el uso de los recursos pblicos; y (iv) considerar y respetar la autonoma de cada institucin. Las lneas de intervencin propuestas son: integracin de los sistemas de informacin, fortalecimiento de competencias de los operadores del Derecho del sistema de justicia, ampliacin de la cobertura de los servicios del sistema y fortalecimiento del sistema penitenciario.20

19 La Cortes Superiores seleccionadas fueron: Apurmac, Arequipa, Ayacucho, Cajamarca, Huaura, La Libertad, Lima, Loreto, Piura y Tumbes. 20 Resumen Ejecutivo del Estudio de Perfil del Programa de Modernizacin del Sistema de Administracin de Justicia para la mejora de los servicios brindados a la poblacin peruana (PMSAJ), pp. 3-5 y 13-14.

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Dada la gran envergadura del Programa y el elevado monto de la inversin prevista para su financiamiento,21 su elaboracin e implementacin requieren el auspicio y el apoyo coordinado de varios cooperantes. Actualmente, el Programa se encuentra an en la fase de elaboracin;22 se estn realizando los estudios de preinversin,23 que vienen siendo financiados con un prstamo del BID. Sin embargo, no es el nico cooperante que apoye este esfuerzo. Adems del BID, a la fecha varios cooperantes han auspiciado diferentes aspectos y actividades de la fase de elaboracin: la GTZ, la Unin Europea, el PNUD y el Banco Mundial.

c.
c.1

Renovada importancia de la participacin ciudadana en los procesos democrticos y la necesidad de contrarrestar e incluso suplir la fragilidad de las instituciones del Estado

La dcada de los 90
La intervencin del poder poltico en las instituciones del Estado peruano durante la dcada de los 90 particularmente en aqullas vinculadas al quehacer judicial, sumada a la fragilidad de las organizaciones polticas, determin que las organizaciones de la sociedad civil (ONGs) y los ciudadanos organizados asumieran un papel sin precedentes en la historia republicana del Per, en lo que atae el respeto del Estado de Derecho, la promocin de los valores democrticos, el fortalecimiento institucional y la reforma de la justicia.

Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos USAID USAID ha sido una de las agencias de cooperacin pioneras en promover una mayor y ms efectiva participacin ciudadana en procesos democrticos, sobre la base de tres ejes temticos centrales: (i) fortalecimiento de instituciones democrticas; (ii) mayor y mejor acceso a la justicia; y (iii) ciudadanos mejor preparados para ejercer sus derechos y responsabilidades. En el campo de la justicia de los aos 90, USAID tuvo una participacin muy activa hasta el autogolpe de 1992. A partir de ese momento, su actividad se limit a la promocin

21 Segn lo proyectado en el estudio de perfil del Programa, el costo de inversin (a precios de mercado) requerido para su implementacin ascendera a 727 777 764 nuevos soles. Ibid., p.14. 22 Este Programa obtuvo la aprobacin de su perfil en junio del 2006 y en la actualidad se est desarrollando el estudio de prefactibilidad con contenido de factibilidad. 23 Los estudios de preinversin vienen siendo financiados con un prstamo del BID (a travs del Fondo para la Preparacin y Ejecucin de Proyectos FAPEP), aprobado en octubre del 2007, por un monto de US$ 1 179 250 millones. Estn orientados al diseo del proyecto de inversin denominado: Ampliacin de la cobertura de los servicios de administracin de justicia a travs de los Centros Integrados del Sistema de Administracin de Justicia-CISAJ, asociado al servicio de administracin de justicia.

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del Cdigo Procesal Penal hasta 1995, cuando fue evidente que ya no exista voluntad poltica para promulgarlo. Ello determin que en la segunda mitad de la dcada de los 90, su contribucin a la reforma de la justicia estuviera enfocada en la promocin de un mayor acceso a la justicia mediante la defensa y proteccin de derechos humanos, as como al desarrollo y afianzamiento de mecanismos alternativos de resolucin de conflictos (MARCs); teniendo como socios estratgicos a organizaciones y entidades vinculadas e identificadas con la sociedad civil, como la Defensora del Pueblo, la Comisin Ad Hoc encargada de presentar las propuestas de indulto al presidente de la Repblica, ONGs especializadas en temas de justicia, derechos humanos y MARCs, Cmara de Comercio y Colegio de Abogados de Lima.24

c.2

El siglo XXI
Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos USAID USAID inaugura el siglo XXI con un apoyo firme y decidido al fortalecimiento de la participacin ciudadana, mediante la promocin de elecciones justas, libres y transparentes que garanticen y afiancen la transicin democrtica. Durante el siglo XXI USAID contina comprometida en este esfuerzo, dirigido a desarrollar ms y mejores canales para el aporte de los ciudadanos en la formulacin de reformas democrticas y otros procesos para la toma de decisiones, que promuevan y viabilicen oportunidades para el dilogo, la accin y el trabajo conjunto con las organizaciones del gobierno; siendo la meta final la implementacin de reformas claves, como la reforma de la justicia, para cimentar bases institucionales slidas para una democracia sostenible.
En esta lnea, con el financiamiento de USAID, el Consorcio Justicia Viva por un monto de 3 millones de dlares ejecut un importante proyecto de justicia (2003 2005) que tuvo por objeto generar mecanismos de vigilancia ciudadana respecto al funcionamiento de las instituciones del sistema de justicia y difundir el proceso de reforma. Cabe resaltar que este significativo esfuerzo se mantiene hasta el da de hoy con financiamiento de otras fuentes.

24 SISTEMAS JUDICIALES. Reforma y modernizacin judicial. Apoyo financiero internacional a la reforma judicial en el Per. Red de Informacin Jurdica. En <http://190.41.250.173/RIJ/bases/reforma/ CE000-e.HTM>.

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Cooperacin Alemana al Desarrollo - GTZ (ahora GIZ) A travs de su Proyecto de Justicia, la GTZ tambin ha promovido e impulsado la participacin de la sociedad civil organizada. A tal efecto, ha venido coordinando sus acciones y trabajando muy de cerca con instituciones acadmicas y organizaciones de la sociedad civil especializadas en el quehacer de la justicia y en el campo de la reforma procesal penal, como la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP), el Instituto de Democracia y Derechos Humanos de la PUCP (IDEHPUCP), el Consorcio Justicia Viva, los Colegios de Abogados, el Instituto de Ciencia Procesal Penal (INCIPP), las universidades pblicas y privadas de diferentes lugares del pas, entre otros.
En este marco, la GTZ ha prestado asistencia en la difusin del NCPP y su proceso de implementacin mediante la elaboracin de material para informar a los operadores, colegios de abogados y universidades sobre la estructura del NCPP, as como tambin en la difusin de los derechos fundamentales de los ciudadanos en coordinacin con el Tribunal Constitucional. La GTZ tambin ha trabajado intensamente en la capacitacin de los operadores y dems actores de la justicia, mediante la realizacin de talleres, congresos, la elaboracin de manuales y la edicin de publicaciones.

Unin Europea - UE El Proyecto JUSPER, auspiciado por la Comisin Europea, tambin tuvo entre sus lneas de accin el diseo de mecanismos de participacin de la sociedad civil, destinados a apoyar al sistema en la promocin de un mejor servicio de justicia. As, por ejemplo, se trabaj con la sociedad civil diversos lineamientos de poltica consensuados para la modernizacin del sistema de administracin de justicia, mediante la realizacin de reuniones y talleres en diferentes puntos del pas; y se realizaron campaas de atencin legal gratuita a la ciudadana de menores recursos, en coordinacin con el Ministerio de Justicia y organizaciones de la sociedad civil. Banco Mundial - BM El Proyecto de Justicia PMSJ, auspiciado por el Banco Mundial, tambin impuls la participacin de la sociedad civil en la mejora de la justicia, incluyendo entre sus acciones la asistencia legal gratuita y la conciliacin extrajudicial a los ciudadanos de escasos recursos, en coordinacin con el Ministerio de Justicia y organizaciones de la sociedad civil. As mismo, desarroll acciones de lucha contra la corrupcin, entre otras tareas.

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Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo - AECID A travs de su Programa Gobernanza Democrtica, Participacin Ciudadana y Desarrollo Institucional,25 AECID promueve acciones orientadas a incrementar las capacidades institucionales y sociales, fundamentalmente en tres lneas de trabajo: (i) la mejora de la democracia representativa y participativa; (ii) la buena gestin de los asuntos pblicos, en particular el apoyo a la descentralizacin, la promocin de la carrera pblica y la gobernabilidad local; y (iii) el fortalecimiento del Estado de Derecho a travs de la supervisin de las polticas pblicas bsicas.
De este modo, el Programa busca aportar al proceso de reforma del Estado, buscando que ste resulte siendo un Estado democrtico, representativo, participativo e inclusivo; y que a la vez promueva una institucionalidad que contribuya a que los procedimientos democrticos dialoguen con las aspiraciones de la ciudadana. Entre los proyectos que forman parte de este Programa se encuentran: el Proyecto Defensa de los Derechos de Grupos Vulnerables y Excluidos en materia de salud, educacin y derechos especficos de los pueblos indgenas 2007- 2010 (US$ 645 000), cuyo objeto es garantizar la realizacin de los derechos humanos, en especial de los derechos econmicos, sociales y culturales de la poblacin en situacin de mayor pobreza y exclusin mediante la implementacin y la generalizacin de un Sistema de Supervisin de Polticas Pblicas en Salud y Educacin. Para este proyecto se ha incorporado una nueva modalidad de administracin de recursos, conocida como canasta de fondos, definida como una organizacin receptora (Defensora del Pueblo) y sus donantes (cooperacin internacional: bilateral y multilateral), en la cual donantes como ACDI, Cosude, ASDI y Cooperacin Tcnica Belga, contribuyen con recursos a un programa integral estratgico gestionado por la Defensora del Pueblo. En el marco del referido Programa, tambin figura el Proyecto de Apoyo al Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo, para la implementacin de mecanismos de prevencin y resolucin de conflictos laborales 20072010 (US$ 730 000), cuyo objetivo general es contribuir a la disminucin de los conflictos sociolaborales en el Per, que en los ltimos aos se han manifestado con mucha severidad, poniendo en evidencia la insuficiente capacidad de respuesta del sistema poltico. Ello pone en evidencia la necesidad de recurrir a mecanismos de dilogo orientados al manejo del
25 Programa Gobernanza Democrtica, Participacin Ciudadana y Desarrollo Institucional de AECID. En <www.aecid.pe/proyectos>.

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conflicto para construir respuestas que satisfagan a las partes e introducir las correcciones legales e institucionales que se consideren necesarias.

Cooperacin Suiza para el Desarrollo COSUDE Por su parte, COSUDE busca fomentar la participacin ciudadana en la resolucin pacfica de los conflictos, a travs de su programa de Acceso a la Justicia en Comunidades Rurales (PROJUR 2007-2010 por US$1 800 000). El objetivo del programa es aportar a la institucionalidad del pas alternativas que permitan resolver los problemas de acceso a la justicia de la poblacin rural, partiendo de la rica experiencia comunal que existe en la resolucin pacfica de sus conflictos, del respeto a los derechos humanos y la necesidad de establecer articulaciones entre el sistema judicial y la justicia comunitaria. A tal efecto, trabaja con un consorcio de organizaciones de la sociedad civil conformado por la Asociacin Servicios Educativos Rurales y la Asociacin Ministerio Diaconal Paz y Esperanza.

1.1 Alcances del aporte de la GTZ (ahora GIZ) y trascendencia de su contribucin a la reforma de la justicia y a la reforma procesal penal en el Per a. mbito de intervencin del proyecto
El proyecto auspiciado por la GTZ de Apoyo a la Reforma del Sistema Procesal Penal (2003-2007), Apoyo a la Consolidacin de la Reforma del Sistema Procesal Penal y de la Administarcin de la Justicia en el Per (2008-2010) se enmarca en los procesos de reforma del Estado y de fortalecimiento del Estado de Derecho democrtico. Tiene por objeto lograr que la implementacin de la reforma de justicia se profundice, tomando crecientemente en cuenta los criterios comprobables de calidad relacionados con el Estado de Derecho. El proyecto se ha desarrollado en dos fases. La primera fase (2003-2007) se concentr principalmente en apoyar la reforma procesal penal. En la segunda fase (2008-2010), sobre la base del apoyo a la consolidacin de la reforma procesal penal, se ampli el mbito del proyecto al rea de la reforma de justicia en general, poniendo especial atencin en las reas del Derecho Pblico. Todo ello en el marco de las propuestas de CERIAJUS. Con gran acierto, la planificacin del proyecto ha sido flexible, con el fin de lograr adaptar las actividades en favor de los objetivos inicialmente planeados. En el mbito del proceso penal, la influencia del proyecto se extiende a la normatividad procesal penal, el diseo y la ejecucin de los procesos de

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implementacin, y la capacitacin. Los servicios proporcionados han abarcado diversas reas, y vienen siendo utilizados por diversos agentes de la reforma procesal penal. Las reas de trabajo han comprendido:26 i. La promocin de la aceptacin de la Reforma y de sus fundamentos polticos, normativos e institucionales. El asesoramiento de las ms altas instancias de decisin del Ejecutivo, Legislativo y del Poder Judicial. El apoyo a la infraestructura organizativa del proceso de concertacin poltico-institucional. La asesora y apoyo material al proceso de planificacin de la implementacin de la Reforma. La capacitacin de un gran nmero de operadores. El apoyo a la divulgacin de informacin general sobre los principios del nuevo proceso penal.

ii. iii. iv. v.

Estos servicios han sido utilizados en diversos niveles. El Ministerio de Justicia, el Poder Judicial y el Ministerio Pblico se han valido de los espacios de concertacin generados desde el proyecto para llevar a cabo el intercambio de informacin y la coordinacin necesaria, as como para limar diferencias y disputas. El asesoramiento de las instancias polticas y administrativas de los diversos estamentos del Estado, ha sido utilizado para mejorar la concepcin de la nueva normatividad procesal penal y de sus fundamentos legales. Ms all de los servicios de asesoramiento normativo y de coordinacin, el Proyecto de la GTZ ha brindado importantes aportes a la capacitacin de los nuevos operadores del sistema, que ahora utilizan estos conocimientos en la ejecucin de sus responsabilidades.

El proyecto tambin ha brindado importante apoyo al proceso de reforma de

la justicia en general, que requiere tanto de la formulacin de una poltica de Derecho y de justicia moderna como tambin de la construccin de criterios de calidad que correspondan al Estado de Derecho, con el fin de sostener y justificar el proceso de implementacin de esta poltica. En este marco, los servicios del proyecto han influido en la identificacin, delimitacin y discusin del programa de reforma general de la justicia en el Per, promovida por la

propuesta de la CERIAJUS.27

Entre sus actividades principales para el mejoramiento de la calidad de la justicia, han figurado:
26 Matriz de planificacin del Proyecto (MPP) de la GTZ de Apoyo a la consolidacin de la reforma del procedimiento penal, as como de la justicia Per, (06/2003-06/2010). 27 GTZ Per Oficina Lima. Asesora principal (AP) GTZ. Proyecto- Apoyo a la Consolidacin de la Reforma del Sistema Procesal Penal y de la Administracin de la Justicia en el Per RPP F2. El Apoyo alemn a la reforma procesal penal. Suplemento de Anlisis Legal del diario oficial El Peruano Jurdica N 195. Lima, 2008, p.6.

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i.

El monitoreo de la comprensin, interpretacin y aplicacin de las normas de manera coherente con los derechos humanos, en los distritos judiciales donde se est implementando la reforma procesal penal. ii. La transferencia y comparacin de experiencias y lecciones aprendidas entre los distritos que ya aplican el nuevo proceso y aqullos que se van integrando a la Reforma. iii. La promocin de transparencia en la jurisprudencia y de mecanismos de jurisprudencia comparada en las reas penal y del Derecho Pblico seleccionadas. iv. La elaboracin e introduccin de criterios de benchmarking de calidad en la Justicia.

b.

Alcances del aporte de la GTZ (ahora GIZ) y trascendencia de su contribucin en el campo de la justicia peruana
Contribucin a la transicin democrtica, el fortalecimiento institucional y el Estado de Derecho

b.1

Hacia fines del ao 2000, el Per inici una etapa de transicin democrtica que tiene entre sus objetivos centrales la construccin de una slida institucionalidad, capaz de superar la enorme brecha que separa al Estado de la ciudadana y que alimenta una profunda desconfianza entre ambos. La falta de credibilidad constituye un serio riesgo para la estabilidad y gobernabilidad del pas, y genera la necesidad de acelerar las reformas, pero sin descuidar los mecanismos de exigibilidad de los derechos y de control de la actuacin de la Administracin. En esa perspectiva, la reforma de la administracin de justicia y los cambios sugeridos por la CERIAJUS se convierten en el medio idneo para crear la necesaria confianza entre Estado y sociedad, asegurando la gobernabilidad y el desarrollo. En este escenario arranca el Proyecto de Justicia auspiciado por la GTZ. Durante la primera fase del Proyecto, en el ao 2004 se promulg el Nuevo Cdigo Procesal Penal (NCPP), con lo que se cerr una larga fase de incertidumbre poltica en cuanto a la voluntad del Estado peruano de implementar una reforma largamente anunciada, pero varias veces postergada y que en la actualidad se encuentra en plena fase de implementacin. Ello implica, junto con la ejecucin de la reforma en los diversos distritos judiciales del pas, un intensivo proceso de seguimiento y monitoreo de los nuevos requerimientos que surjan, as como la superacin de diversas dificultades que surgen en el curso de su implementacin. Al mismo tiempo, este proceso demanda el continuo y permanente perfeccionamiento de los procedimientos institucionales, la

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capacitacin de los operadores del Derecho, la maduracin de la comprensin y el entendimiento de los fundamentos poltico-institucionales de las nuevas normas procesales por parte de los operadores, adems de una intensiva y creciente coordinacin interinstitucional. En cuanto a la justicia en su conjunto, actualmente en el Per se encuentra en desarrollo un amplio proceso de reformas, orientado a superar las trabas que han originado sus deficiencias. Estas reformas abarcan desde lo normativo e institucional, hasta lo procesal-orgnico. Como ejemplo pueden mencionarse las reformas producidas en los mbitos constitucional, penal, procesal penal, procesal laboral, acceso a la justicia, carrera judicial, descarga procesal, entre otros. La reforma de la justicia ha pasado a convertirse en un elemento esencial de la modernizacin del Estado en el Per y en la mayora de los pases de Amrica Latina. El Proyecto ha apoyado esta reforma en un rea esencial para la relacin entre el Estado y los ciudadanos, habiendo contribuido a mejorar la seguridad jurdica y la proteccin de los derechos fundamentales de las personas, permitiendo de esta forma a los operadores de justicia fortalecer sus vnculos de compromiso con una justicia ms transparente y accesible. Adems, ha aportado al fortalecimiento de la capacidad de las instancias directivas y superiores de la justicia, para formular polticas de justicia y dirigir los procesos de reforma as como la capacitacin de los operadores. El Proyecto ha trabajado en estrecha relacin con las instancias ejecutoras, y les ha brindado asesora en reas fundamentales, contribuyendo as a la sostenibilidad del Estado de Derecho democrtico. El Proyecto ha contribuido a fortalecer los procesos de cambio en la justicia y, con ello, a la modernizacin del Estado, aportando al fortalecimiento de las condiciones del Estado de Derecho, y a la creacin de las bases para el desarrollo de una sociedad ms justa. Las experiencias positivas en la implementacin de un nuevo proceso pueden ser transferidas a otros procesos de reforma, como por ejemplo la reforma procesal laboral28 que se est iniciando en el pas, contribuyendo de esta manera a ampliar las bases para la implementacin sucesiva de las medidas de reforma de la justicia propuestas por CERIAJUS.

b.2

Alcances y trascendencia de la contribucin de la GTZ (ahora GIZ) en el campo de la justicia

El Proyecto de Justicia auspiciado por la GTZ ha realizado una contribucin fundamental y decisiva a la reforma de la justicia en el pas y en la prestacin

28 El 15 de enero del 2010 se public la Ley N 29497, Nueva Ley Procesal del Trabajo del Per, la misma que entrara en vigencia a mediados del mes de julio de 2010.

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de un servicio de justicia ms eficiente, oportuna y confiable. Ello le ha valido el reconocimiento generalizado de autoridades y funcionarios de los rganos del Estado, operadores del sistema de justicia y dems involucrados en la Reforma, Defensora del Pueblo, ONGs especializadas y agencias de cooperacin del rol jugado para estos efectos por la cooperacin alemana, cuya intervencin en el quehacer de la reforma de la justicia en el Per se inicia casi conjuntamente con el trabajo de la CERIAJUS (segunda mitad del 2003). A la fecha, la intervencin de la GTZ a travs de su Proyecto de Justicia, ha incidido en la reforma de la justicia del Per en los siguientes aspectos claves: i. Ha acompaado el proceso de reforma desde los primeros aos del siglo XXI, generado un clima de confianza y espacios claves de concertacin El Proyecto de Justicia auspiciado por la GTZ es percibido por las contrapartes como la principal entidad cooperadora y de asesoramiento en el rea de la reforma procesal penal. El Proyecto y su asesor principal gozan de una gran confianza y aprecio profesional de los ms altos niveles de las contrapartes. En efecto, los operadores han depositado una gran confianza en el Proyecto de la GTZ: confianza institucional en la GTZ y confianza personal en los asesores responsables de su ejecucin. El Proyecto ha sido perseverante en el apoyo brindado a la Reforma. El significado del aporte de la cooperacin alemana radica en la persistencia de la asesora aun en tiempos en que todos los dems cooperantes externos se alejaron del sector y en su apoyo a la creacin de instancias de discusin, concertacin y de formacin de consensos dentro y entre los tres poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) en torno a ciertos aspectos normativos e institucionales bsicos de la Reforma. El asesoramiento directo brindado es percibido por las contrapartes como personal, inmediato, desinteresado y de alta calidad. Basado en la confianza generada por la cooperacin, el Proyecto ha contribuido a plasmar algunos avances importantes en otras reas de la reforma judicial, utilizando las experiencias realizadas y transfiriendo las experiencias alemanas y europeas en el campo de la administracin de justicia. Asimismo, ha contribuido de manera importante a promover y efectivizar la coordinacin interinstitucional, as como a crear plataformas de discusin interinstitucionales. En sntesis, el Proyecto de la GTZ ha logrado un magnfico posicionamiento. Es percibido como un socio confiable que acompaa, apoya y asesora, aportando alta calidad tcnica, eficiencia y muy valiosa experiencia.

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ii. Ha brindado un decisivo impulso a la reforma procesal penal El Proyecto ha logrado posicionarse en el centro de las discusiones entre las instituciones relevantes para el nuevo proceso penal; es considerado como uno de los principales catalizadores del proceso de la reforma procesal penal en el pas y cuenta con un fuerte reconocimiento de los mximos responsables de las autoridades del sector judicial, los rganos del Poder Judicial, y muchos de sus operadores, tanto a nivel nacional como subnacional, en los distritos donde se ha implementado o est por implementarse la Reforma. El Proyecto ha sido fuente de asesoramiento y consultora mltiple, generando dinmicas de aprendizaje independientes. A la fecha, el Proyecto ha contribuido a todos los aspectos claves de la reforma procesal penal, habiendo aportado significativamente a la implementacin del nuevo cdigo procesal penal en trece distritos judiciales y a sentar las bases para su implementacin en los distritos faltantes. Ello ha redundado en procesos penales ms giles y rpidos en los distritos donde se inici su vigencia.29 El aporte del Proyecto ha sido firme y significativo. Por ello sus resultados pueden perdurar mucho ms all de su propia duracin. La normatividad desarrollada, la capacitacin, el apoyo a las transformaciones institucionales y otros servicios, constituyen la base desde la cual el nuevo sistema procesal puede ser y seguir siendo mejorado. En este marco, el Proyecto ha logrado:

A.

Acompaar desde sus inicios todo el procedimiento de reforma procesal penal, y mantener una estrecha cooperacin individual y conjunta con los operadores involucrados, apoyando tambin la planificacin de la reforma judicial iniciada con el estudio de CERIAJUS. El Proyecto ha brindado un asesoramiento eficiente, confiable y de alta calidad tcnica para el diseo y la implementacin de la reforma procesal penal en aspectos tales como: (i) la parte sustantiva de la legislacin, mediante asesora y consultora para el diseo estratgico de reformas y la elaboracin de proyectos legislativos; (ii) la planificacin y desarrollo de la implementacin; (iii) la capacitacin de los operadores del proyecto; (iv) los instrumentos de trabajo; (v) la creacin y el mantenimiento de

29 Entre los logros ms importantes de la implementacin del NCPP en los distritos judiciales donde viene aplicndose, figura: la celeridad alcanzada en la resolucin de los procesos judiciales, habindose registrado una reduccin importante en la duracin promedio de los procesos y tambin un incremento en el nmero de sentenciados. Lima: Informe del Segundo ao de aplicacin del NCPP en el Distrito Judicial de Huaura e Informe de la Secretara Tcnica de la Comisin Especial de Implementacin del Cdigo Procesal Penal sobre Principales resultados del Cdigo Procesal Penal (setiembre 2009) .

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plataformas de intercambio interinstitucional que han hecho posible una coordinacin entre las instancias estatales involucradas; y (vi) la transferencia de experiencias.

B.

Constituirse en un referente de concertacin, anlisis y accin de todas las instituciones involucradas, contribuyendo de esta forma a superar la existencia de algunas barreras a la comunicacin y concertacin directa que existan entre ellas con el objeto de generar un intercambio regular e interinstitucional de anlisis y comparacin de experiencias en la aplicacin. Los servicios del Proyecto han sido utilizados en diversos niveles. El Ministerio de Justicia, el Poder Judicial y el Ministerio Pblico se han valido del clima y de los espacios de concertacin instaurados para llevar a cabo el intercambio de informacin y la coordinacin necesaria, as como para limar diferencias y disputas. Ello se debe tanto a la calidad y magnitud de sus aportes al proceso de diseo e implementacin de la reforma procesal penal, como a la constante retroalimentacin de sus experiencias en las decisiones polticoinstitucionales, a medida que la Reforma es introducida en nuevos distritos judiciales. Esto ltimo resulta de trascendental importancia, dada la cada vez mayor complejidad que reviste la implementacin de la reforma procesal penal, al extenderse progresivamente a distritos judiciales ms populosos y heterogneos.

C.

Contribuir a discutir y aprobar, mediante un Decreto Ley, una Reforma Procesal Penal con caractersticas modernas, plenamente coincidentes con las concepciones de una justicia ajustada al Estado de Derecho. Tambin ha aportado de manera relevante a la planificacin de la implementacin del NCPP, mediante el apoyo brindado a la Secretara Tcnica la Comisin Especial de Implementacin del Cdigo Procesal Penal (CEICPP), creada mediante Decreto Legislativo N 958, del 28 de junio de 2004.30 Sus servicios fueron utilizados por esta Comisin para elaborar y presentar su Plan de Implementacin del NCPP, el mismo que contiene:3190 (i) el calendario oficial de aplicacin progresiva del CPP, aprobado por la Comisin en febrero de 2005; un anlisis exhaustivo de las condiciones necesarias para la implementacin del NCPP en las regiones del Pas, con

30 Que fue publicado en el diario oficial El Peruano el 21 de julio del 2004. 31 Plan de Implementacin del NCPP aprobado por Decreto Supremo N 013-2005-JUS. En <www.pucp. edu.pe/idehpucp/images/docs/proc_ds_013-2005-JUS.pdf>.

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una evaluacin de las posibilidades institucionales para responder a los nuevos desafos, basada en criterios elaborados especficamente para tales fines; (ii) un diseo conceptual de la organizacin de salas y de juzgados penales en el marco del NCPP; (iii) una propuesta de Sistema de Gestin Fiscal; (iv) propuestas para la implementacin del NCPP en la Direccin de Defensa de Oficio y Consultorios Jurdicos Populares del Ministerio de Justicia; (v) una propuesta de integracin de la Polica al nuevo proceso procesal penal; (vi) un Plan de capacitacin para la implementacin del NCPP; (vii) un Plan de Comunicacin y difusin del NCPP; y (viii) la propuesta tcnica de implementacin progresiva del NCPP. Mediante el apoyo de consultores nacionales y regionales, el Proyecto ha brindado apoyo a la elaboracin e implementacin de cada una de estas propuestas, contribuyendo posteriormente a su precisin. Asimismo, ha respaldado el desarrollo de un sistema de monitoreo y evaluacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal. Su contribucin tambin aport sustancialmente a la implementacin integral y coordinada del NCPP brindando apoyo para sensibilizar y , desarrollar capacidades de trabajo coordinado interinstitucional a nivel nacional y en el mbito de los distintos distritos judiciales para lograr una efectiva implementacin del nuevo sistema procesal penal.

D.

Brindar importantes aportes a la capacitacin de los nuevos operadores del sistema, con el objeto de que desarrollen habilidades tcnicas para la implementacin del NCPP; y tambin a la especializacin de formadores que asumirn a su vez, en el futuro, la capacitacin de los operadores del proceso penal. Complementariamente, la asistencia de la GTZ comprendi el apoyo a la efectiva divulgacin de la reforma procesal penal, lo cual ha permitido que las experiencias exitosas puedan ser replicadas y transferidas. En este campo, el aporte de GTZ ha sido fundamental e innovador, habiendo incidido fundamentalmente en cuestiones vinculadas con el diseo, contenidos y metodologa, que posibiliten la rplica de los cursos o talleres en diferentes lugares a partir del personal previamente capacitado. Asimismo, el Proyecto ha generado un nuevo sistema de capacitacin por casos y simulacros; estos ltimos han sido utilizados como instrumentos claves de formacin. El Proyecto ha seguido una estrategia concertada con los operadores, generando una cultura de enseanza por casos y simulacros, mediante una metodologa activa establecida sobre la base de la participacin de

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los operadores, discutiendo sobre casos prcticos concretos. Tambin ha promovido en los cursos una participacin interactuada de los distintos operadores del Derecho: jueces, fiscales, policas y abogados, para no separar en la capacitacin (como ha ocurrido tradicionalmente) a quienes en la prctica deben interactuar. Adicionalmente, ha elaborado una serie de manuales adecuados a las necesidades del ejercicio prctico del Derecho Procesal Penal. En la actualidad, las matrices de capacitacin diseadas y elaboradas en el marco del proyecto son utilizados por los operadores y otras entidades de capacitacin. A la fecha, los beneficios del modelo de capacitacin impulsado por la GTZ han sido advertidos por otros cooperantes interesados en reforzar y ampliar los alcances de la capacitacin, tales como el Banco Mundial, que ha tomado como base para sus actividades el modelo de capacitacin promovido por la cooperacin alemana. De la misma manera, la Academia de la Magistratura ha adoptado tambin el mismo modelo, lo cual resulta muy beneficioso para el establecimiento de patrones anlogos respecto a las actividades de capacitacin.

E.

Difundir y posicionar las experiencias positivas de la reforma procesal penal, de modo que stas, conjuntamente con sus logros y lecciones aprendidas, puedan ser transferibles a otras reas. Para la divulgacin del nuevo CPP ha sido fundamental el nfasis que el Proyecto ha puesto en la produccin de materiales de informacin, educacin y comunicacin, puesto que permiten conocer y mejorar el entendimiento del NCPP y sobre todo su implementacin.

iii Ha aportado de manera significativa a la formulacin de una reforma integral de la administracin de justicia La GTZ siempre tuvo claro que paralelamente a la transformacin del proceso penal, deba operar en el pas una reforma y el fortalecimiento del sistema de justicia en su conjunto, en el entendido de que, de no ser coincidentes ambos procesos, era poco lo que poda avanzarse en el rea procesal penal o en cualquier otra rea del Derecho. De esta manera, la Cooperacin Alemana al Desarrollo, consciente de la reciprocidad entre la Reforma Procesal Penal y las otras reformas pendientes en el pas, con gran acierto y perspicacia ampli el asesoramiento a otras reas claves de la reforma judicial, brindando su apoyo a dos iniciativas muy importantes en el campo de la reforma de la justicia del Per: la CERIAJUS y el Acuerdo Nacional por la Justicia.

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En efecto, al crearse la CERIAJUS, la Cooperacin Alemana al Desarrollo contribuy significativamente al xito de su labor. El apoyo brindado a la CERIAJUS se llev a cabo desde dos diferentes ngulos. El primero de ellos estuvo referido a dos aspectos: (i) el apoyo a la Secretara Tcnica de dicha comisin, mediante el concurso de consultores especializados, lo cual permiti operativizar y expresar en propuestas tcnicas concretas, las decisiones adoptadas por miembros de la Comisin respecto a cada uno de los componentes considerados prioritarios para la Reforma; y (ii) el apoyo al Ministerio de Justicia, impulsor de la iniciativa legislativa, que dio vida a la CERIAJUS y fue motor del trabajo de la comisin, mediante la asistencia tcnica de un equipo de expertos que lo asesoraron en la presentacin y articulacin de propuestas en el marco de la CERIAJUS, en la organizacin y desarrollo de los grupos de trabajo temtico, en sus intervenciones en el pleno de la Comisin, etc. De manera complementaria y desde otro ngulo, la cooperacin alemana brind apoyo a la iniciativa del entonces presidente del Poder Judicial para el desarrollo de un Acuerdo Nacional para la Justicia. Ello contribuy, en gran medida, a crear las condiciones para que la iniciativa del Poder Judicial no colisionara con la labor de la CERIAJUS, ayudando a que se geste una relacin de complementariedad entre las propuestas de ambas instancias, lo que permiti finalmente la armonizacin de sus resultados. La fase inicial de impulso a la Reforma Procesal Penal coincidi con un proceso de reforma de la justicia en su conjunto, donde el Ministerio de Justicia fue un actor que dio muestras de gran dinamismo y con capacidad de liderazgo. A ese rol contribuy tambin de manera importante la cooperacin alemana, mediante el apoyo tcnico brindado al Gabinete del ministro del sector para la elaboracin de iniciativas legislativas para la Reforma Procesal Penal y la Reforma del Sistema de Justicia, que ms tarde resultaron acogidas por el Congreso de la Repblica con la aprobacin de la ley que cre la CERIAJUS, la delegacin de facultades para que el Poder Ejecutivo pudiera promulgar el nuevo Cdigo Procesal Penal, entre otras. Asimismo, finalizada la labor de la CERIAJUS, la GTZ apoy el trabajo desarrollado por la Comisin Especial creada en el Congreso de la Repblica para dar seguimiento a las recomendaciones de la CERIAJUS en el seno del Congreso que estuvo en funciones hasta julio de 2006. De esta manera, la cooperacin alemana contribuy a la elaboracin y posterior aprobacin por el pleno del Congreso, de diferentes iniciativas legislativas, con el fin de poner en prctica las citadas recomendaciones, como por ejemplo la Ley de la Carrera Judicial. Se puede apreciar, entonces, que el Proyecto ha influido en la identificacin, delimitacin, discusin e implementacin del programa de reforma general de

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la justicia en el Per, a travs del programa de la CERIAJUS. El Proyecto, adems, ha puesto en prctica un excelente termmetro para detectar y apoyar nuevas coyunturas favorables a la implementacin de reformas e iniciativas claves en el pas. Por ejemplo, las reformas al Cdigo Procesal Civil que conciernen las medidas cautelares y el recurso de casacin, la nueva Ley de la Carrera Judicial, los cambios al procedimiento de familia en las causas por alimentos, la Ley de la Defensa Pblica, y una nueva normatividad para la Justicia de Paz. Los resultados logrados con el auspicio del Proyecto son, sin duda alguna, contundentes. Las actividades realizadas y las experiencias positivas logradas no solo han sido catalizadoras de la Reforma Procesal Penal, sino que tambin han sido catalizadoras de diversos aportes, tanto de otros cooperantes, como de otras fuentes; habiendo contribuido as a mejorar la seguridad jurdica y la proteccin de los derechos fundamentales de las personas en el Per. iv. Ha contribuido de manera decisiva a la coordinacin de los esfuerzos de la cooperacin interinstitucional El Proyecto no solo ha tenido la capacidad de apoyar, sino tambin de generar y canalizar actividades y esfuerzos de otros cooperantes, as como de las instituciones peruanas involucradas. A travs del Sub-Grupo Justicia del Grupo de Donantes Gobernabilidad, la GTZ ha logrado coordinar y potenciar los esfuerzos y el apoyo de los cooperantes en el mbito de la justicia peruana. El Proyecto ha cooperado estrechamente con varias agencias de cooperacin en el marco del apoyo que stas han brindado a la Reforma Procesal Penal y a otros campos de la reforma de la justicia. Solo como ejemplo, citaremos la coordinacin con USAID, el Proyecto JUSPER-UE y con el Proyecto del Banco Mundial. En los inicios del Proyecto de la GTZ, en el ao 2003, la coordinacin se estableci especialmente con USAID, a travs de IRIS Center, con el que trabaj en estrecha coordinacin hasta finales del ao 2005, momento en que la cooperacin estadounidense dio por concluido su apoyo a la Reforma Procesal Penal. Luego, hasta mediados del 2009, trabaj con el Proyecto JUSPER auspiciado por la Comisin Europea, hasta su culminacin (julio de 2009), con lo cual consigui establecer una alianza estratgica para apoyar varios aspectos esenciales de la reforma de la justicia, especialmente con la asistencia tcnica internacional a cargo de la GTZ International Services. El aporte conjunto de ambos actores contribuy a consolidar el trabajo de la GTZ en el sector Justicia, y ha afianzado el alto nivel de confianza y credibilidad que tiene la cooperacin alemana en el pas.32

32 BOLETN PER /GTZ N 3 /06. Lima, 2009, p.4.

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Tambin hubo un intercambio con el Banco Mundial, que ha participado en la capacitacin de operadores y el equipamiento de juzgados. A la fecha, el Banco Mundial y el PNUD han manifestado su inters por apoyar la Reforma Procesal Penal, en temas vinculados con la remodelacin de infraestructura, la renovacin de equipos y la capacitacin.

II.

Experiencias, tropiezos y lecciones aprendidas en la senda de la Reforma

2.1 Once problemas generales encontrados en la ejecucin de los Proyectos


Respecto a las instituciones pblicas

La compleja burocracia del sector pblico peruano y la dbil institucionalidad de las entidades estatales: i. Impiden la toma de decisiones oportuna para el cabal cumplimiento de los plazos establecidos en los Convenios de Financiacin y Cooperacin. ii. Determina que las decisiones respecto al contenido y el momento para la realizacin de las actividades previstas dependan de los jefes de turno de las instituciones, y que el cambio en la titularidad y las jefaturas de las entidades beneficiarias impacte negativamente en la marcha del Proyecto. El bajo nivel de credibilidad y confianza de los ciudadanos en las instituciones del Estado y en el sistema de administracin de justicia. Un elemento indispensable para la gobernabilidad es la confianza ciudadana en las instituciones pblicas. Sin embargo, las encuestas nacionales de hogares (ENAHO) aplicadas por el INEI en los aos 2004 y 2008 evidenciaron un decrecimiento de la confianza ciudadana en las instituciones. En relacin con los poderes del Estado, el Congreso de la Repblica es la institucin que goza de la ms baja confiabilidad (menos del 10% en el 2004 y el 2008) y a corta distancia (14,2%) aparece el Poder Judicial, ambos superados por el Sistema Electoral, al que se le reconoce una confiabilidad del 29,8%. En el caso de los gobiernos regionales y locales, se aprecia la misma tendencia decreciente de confiabilidad de la ciudadana, llegando en el 2008 a 13,3 y 19,6%

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que merecen instituciones como la Polica Nacional, que de tener 22,2% el 2004 baj a 17,8% el 2008. Solo la Defensora del Pueblo mantiene los ndices de confiabilidad estables: 26,3% el 2004 y 26,2% el 2008.33 A la fecha, esta situacin se mantiene invariable, registrndose en el mes de mayo del 2010 un nivel de aprobacin del Poder Judicial del 12%.34 La baja valoracin en el campo de la justicia, se debe a una amplia gama de problemas derivados de la falta de independencia jurisdiccional, del limitado acceso a la justicia de parte importante de la poblacin, de la brecha entre las expectativas de la poblacin y los servicios que recibe, de la limitada proteccin y defensa de los derechos de las personas, de la corrupcin que es reconocida por los propios sectores oficiales de la judicatura, de la alta morosidad en los tiempos de atencin de las causas y, en algunos distritos judiciales del pas, todava un sistema penal inquisitivo, lento y engorroso, que propicia altos niveles de impunidad e ineficiencia.

La frgil y limitada delegacin de autoridad de los jefes de las instituciones a sus representantes acreditados. Ello determina que las decisiones importantes respecto a la ejecucin del Proyecto, como las referidas a la realizacin de las misiones internacionales, dependan siempre de la jefatura institucional. Ello implica que la coordinacin de las actividades de los proyectos auspiciados por los cooperantes siempre debe involucrar a los lderes institucionales, a pesar de la gran inversin de tiempo y esfuerzo que ello demande. La limitada y an restringida coordinacin interinstitucional que existe entre las entidades que participan en la prestacin del servicio de justicia. Este es un problema que requiere atencin. El sistema de justicia (SAJ) est estructurado mediante una serie de instituciones, todas ellas autnoma e independientes; este hecho ocasiona un sinnmero de problemas para llegar a acuerdos entre ellas al momento de definir polticas sectoriales y a la hora de interactuar en la provisin del servicio de justicia. De all que existan temas fundamentales que an no han podido ser objeto de consenso por las instituciones del SAJ, como por ejemplo: el perfil del magistrado, la institucin o instancia que debe tener la atribucin de realizar la evaluacin del desempeo de los jueces (el Consejo Nacional de la Magistratura o el Poder Judicial), criterios nicos para la implementacin del Cdigo Procesal Penal y la ruta institucional que deben seguir todas las instituciones del SAJ

33 Lineamientos estratgicos para el desarrollo nacional 2010-2021. Lima: Centro Nacional de Planeamiento Estratgico Nacional - CEPLAN. En <www.ceplan.gob.pe/img/lineamientos_2010_2021.pdf>, pp.48 - 49 34 Encuesta Nacional realizada entre el 12 y 14 de mayo de 2010 por Ipsos Apoyo, Opinin y Mercado S.A., por encargo del diario El Comercio. Lima, 16 de mayo de 2010, p. A6

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para la capacitacin en materia de la reforma procesal penal. Tampoco existe una visin nica del modelo de justicia entre las instituciones, ni se cuenta con una estrategia de implementacin consensuada de las recomendaciones vertidas en el Plan de la CERIAJUS.

Respecto a los mecanismos y procedimientos para la seleccin de expertos(as) que brinden asistencia tcnica a las instituciones y para la contratacin de las actividades.

Las instituciones del Estado, en este caso particularmente las entidades de justicia, se toman sus propios tiempos para formalizar las contrataciones programadas en los Planes Operativos. Ello implica que la entidad responsable de brindar la asistencia tcnica debe contar con personal entrenado suficiente y con mecanismos muy rpidos y giles para la seleccin y contratacin de los expertos(as) que le permitan tramitar las acciones en plazos muy reducidos. Asimismo, la programacin de los Planes Operativos globales y anuales, debe ofrecer un margen de flexibilidad suficiente para que permita al proyecto o programa en marcha adaptarse y ajustarse a una eventual nueva coyuntura y a un cambio de prioridades en el pas. En la ejecucin de proyectos auspiciados por los cooperantes, los procedimientos requeridos por estos ltimos para la contratacin de los expertos locales son muchas veces ms lentos y engorrosos que aquellos establecidos para contratar a los expertos internacionales, lo cual produce un desfase entre las actividades de ambas y una constante reprogramacin de las actividades.

Respecto al perfil de los expertos de la asistencia tcnica y al trabajo de los expertos(as) con las instituciones

Las instituciones de justicia son muchas veces recelosas y desconfiadas respecto al apoyo que puedan recibir de expertos internacionales y temen que se les quiera imponer recetas elaboradas en el extranjero, que ni responden, ni se adaptan a la realidad de la justicia peruana. Asimismo, el personal de las instituciones de justicia es limitado; los funcionarios asignados como interlocutores para atender el da a da del Proyecto son generalmente personas con recargada agenda de trabajo, con poca o ninguna participacin en el diseo del Proyecto y en la priorizacin de las actividades, y con cierto escepticismo respecto al real beneficio que puedan aportar a sus labores los Proyectos de Reforma. A esto se suma la escasa capacidad de decisin con la que cuentan algunos de ellos.

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Respecto a los plazos de los convenios de financiacin

Todos los Convenios de Financiacin firmados con la cooperacin internacional tienen plazos de vigencia, a cuyo trmino los proyectos deben finalizar su ejecucin, aun cuando no se haya cumplido con ejecutar todo lo programado ni agotado los fondos asignados; algunos cooperantes incluso asignan plazos improrrogables e inamovibles de contratacin. Por consiguiente, es fundamental que desde el principio las instituciones beneficiarias y sus representantes (que en muchos proyectos rotan con relativa facilidad) estn al tanto de las normas, condiciones y de los plazos establecidos por cada agencia de cooperacin para la ejecucin de los proyectos; de lo contrario se corre el riesgo de que el vencimiento de los plazos y la imposibilidad de extenderlos, hagan perder al pas los recursos conferidos por la cooperacin.

Respecto a la estructuracin de la unidad ejecutora

La ejecucin de algunos proyectos ha sido particularmente complicada y ha sufrido indeseables retrasos debido a dos problemas vinculados a la organizacin de su administracin: (i) en algunos casos, por no contar con una unidad ejecutora independiente y estar por tanto su administracin a cargo de la oficina general de administracin de alguna de las instituciones del Estado vinculadas con el Proyecto, que en algunos casos ni siquiera ha sido entidad beneficiaria del mismo; y (ii) en otros casos por la existencia de dos unidades ejecutoras para trabajar con las varias instituciones de justicia beneficiarias.

Respecto a la variedad de lneas estratgicas, reas temticas y actividades incluidas en el Proyecto

10 La variedad de lneas estratgicas, reas temticas y actividades incluidas

en algunos de los proyectos con un relativamente corto perodo de contratacin y ejecucin ha sido otro elemento importante que ha contribuido a revestir su desarrollo de una especial complejidad y tambin a dispersar los focos de atencin y los recursos disponibles. Los planes integrales de reforma de los ltimos aos, encabezados por el Plan de la CERIAJUS, han evidenciado que son mltiples y vastas las reas y tareas pendientes en la reforma de la justicia. Su gran nmero, variedad, costo y complejidad hacen imposible que todas puedan ser atendidas a cabalidad al mismo tiempo; ello implica que se requiere una estrategia de implantacin basada en un minucioso trabajo de priorizacin que quede plasmado en una agenda y un cronograma de accin.

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Respecto al acceso a la justicia y la coexistencia en el pas en especial en las zonas rurales de diferentes instancias de resolucin de conflictos: justicia letrada, de paz y comunitaria.

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Los sistemas y mecanismos para resolver disputas e impartir justicia en algunos mbitos del pas como por ejemplo las comunidades rurales tienen distintos niveles de interaccin y usos del Derecho, que aunque legitimados por su misma poblacin no cuentan con un marco de regulacin adecuado para su funcionamiento. Esta realidad muchas veces no es considerada ni recogida en el diseo de los proyectos de reforma de la justicia, que son percibidos por estas poblaciones como ajenos.35 De este modo, el espacio local donde estas comunidades ponen en prctica el ejercicio de la justicia, no es reconocido debido a la organizacin centralista del Estado y del Poder Judicial. Las prcticas de justicia instaladas en los espacios rurales requieren estar reguladas desde un sistema de justicia bsico, que permita insertarlas en el sistema nacional de justicia.36

35 Cuando hablamos de esta problemtica de acceso a la justicia en el mundo rural, nos estamos refiriendo a espacios locales, centros poblados, caseros, comunidades, de territorios especficos, de dinmicas locales, de jurisdicciones especficas, etc. En estos espacios locales se reproducen sistemas locales de justicia, actores y agentes estatales o comunales que desarrollan servicios de justicia con diferentes ordenamientos normativos y practicas distintas, que coexisten, interactan, y se vinculan. Estamos, en fin de cuentas, en una realidad plural. 36 Proyecto de Acceso a la Justicia auspiciado por la Cooperacin Suiza COSUDE. En </www.cooperacionsuiza.admin.ch/peru/es/Pagina_principal/Proyectos/Proyecto_ACCESO_A_LA_JUSTICIA>.

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2.2 Doce lecciones aprendidas en el quehacer de la Reforma 37


1. Finalmente, la Reforma es un asunto de personas: el recurso humano es siempre la base, y lo dems es el complemento.
Sin el compromiso y la participacin de personas con idoneidad profesional y moral, no hay reforma que marche ni que sea sostenible. Son las personas las que tomamos las decisiones y lideramos los cambios, quienes acertamos o nos equivocamos, quienes sostenemos las riendas, quienes brindamos el servicio y quienes respondemos al ciudadano por nuestros actos y omisiones. Los recursos econmicos son importantes, pero no son un fin en s mismos; son meramente herramientas para el trabajo e instrumentos para la accin. No se trata de desconocer su relevancia, sino solamente de poner cada pieza en su lugar.

2. La Reforma no solo involucra el accionar de los jueces, sino de todos los profesionales del Derecho como parte importante del sistema.
La cuota de responsabilidad y de influencia de los profesionales del Derecho es muy grande, pues los abogados son parte del sistema y en numerosas oportunidades el primer contacto del ciudadano con la administracin de justicia. De all que cuando se descalifica al sistema de justicia, los abogados tambin salen reprobados. Son indefectiblemente un componente importante del problema de la justicia, que merece preocupacin y atencin. Lo ms interesante es que esta percepcin no proviene de afuera, sino de los propios abogados que han llegado a reconocer que gran parte de las deficiencias y del deterioro de la imagen de la justicia depende del mal servicio que prestan y que sin un cambio de ellos mismos, cualquier intento de reforma est destinado al fracaso. Tambin han admitido que son los mismos abogados los que han contribuido de manera sistemtica a deteriorar la imagen de la justicia, como consecuencia de su prctica profesional pobre38.

37

DELGADO MENNDEZ, Mara Antonieta: Pecados capitales, mentiras verdaderas de la reforma: enfrentando el silencio cmplice, p.103. En Derecho PUCP Revista de la Facultad de Derecho N 62. Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del Per, Lima 2009, 38 PSARA, Luis: La enseanza del Derecho en el Per: su impacto sobre la administracin de justicia. Ministerio de Justicia, pp. 22 23. Lima 2004.

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El profesional del Derecho ha cado en la actualidad en una situacin de desprestigio, donde la confiabilidad de la sociedad en quienes ejercen esta profesin es muy baja; ello, a su vez, repercute en la administracin de justicia y no solo en lo que concierne los jueces, sino tambin los fiscales, los defensores y todos los actores del sistema que tienen una formacin jurdica.39

3. La formacin del profesional del Derecho debe ser una preocupacin constante y central de la Reforma.
El papel de los abogados del siglo XXI debe ser asumir una postura de profesional consciente de sus deberes, con un conocimiento profundo del Derecho. Los abogados deben ser profesionales a los que los ciudadanos pueden confiar sus problemas familiares o sus bienes, con la certeza de que estarn bien dirigidos y de que sern manejados por un profesional que acta apegado a los valores ticos. Queda claro, entonces, que los abogados no deben verse como entes pasivos en el proceso de reforma judicial. Deben jugar un papel eminentemente activo, no solo sirviendo como efectivos evaluadores de los distintos procesos de reforma que ataen directamente a los dems actores del sistema judicial, sino tambin protagonizando sus propios procesos internos de reforma para garantizar ponerse a tono con los tiempos que corren.40 Por ello preocupa el tipo de formacin que se viene impartiendo a los abogados en los pases de la regin. Algunos estudios realizados por especialistas en la materia que revelan que el plan de estudios de Derecho en Latinoamrica est, por lo general, predominantemente orientado hacia la entrega sistemtica de informacin () No se observa un currculum que considere suficientemente los aspectos ticos o sociales del fenmeno jurdico () Se observa en la formacin ausencia de destrezas y valores asociados a la tica de la profesin.41

39 Conferencia dictada por el magistrado Jorge A. SUBERO ISA, presidente de la Corte Suprema de Repblica Dominicana, sobre el Impacto de la formacin jurdica en la administracin de justicia, en el marco del Primer Congreso sobre la Situacin de la Enseanza del Derecho en la Repblica Dominicana, llevada a cabo el 17 de junio del 2008. En <www.suprema.gov.do/novedades/discursos/2008/conferencia_UASD_ decanos.pdf>, pp.3. 40 Conferencia dictada por el magistrado Jorge A. SUBERO ISA, presidente de la Corte Suprema de Repblica Dominicana sobre el Impacto de la formacin jurdica en la administracin de justicia. Los estudios citados por el expositor tienen como fuente <www.islandia.law.yale.edu/sela/penas.pdf>. Notas sobre abogados y educacin legal: Carlos PEA GONZLES. Op. cit. p.5. 41 Ibid., pp. 1-2.

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4. La confianza no es prescindible, es requisito indispensable. Sin una cuota de optimismo, no hay reforma posible. Se requiere una revolucin del pensamiento.
El descrdito y la desconfianza amurallan y paralizan la Reforma. Su nica esperanza de vida sostenible es hacerse creble, es recuperar la confianza en su posibilidad y su potencialidad como agente de cambios y mejoras. Para ello, resulta indispensable comprometer en el proceso a profesionales destacados, no solo por sus habilidades y destrezas, sino tambin por su trayectoria personal y su calidad tica. Para volver a creer en la honorabilidad y decencia de los hombres y mujeres del Derecho, la gente necesita encontrar en quien creer, con quien identificarse, a quien admirar, a quien seguir, finalmente a personas de carne y hueso en quienes pueda confiar. Actualmente, hay una resistencia ciudadana muy grande a involucrarse en la Reforma. El no vale la pena y el yo qu puedo hacer, dominan las emociones y el pensamiento de los peruanos. Necesitamos remozar el pensamiento y cultivar el optimismo. Se percibe una falta de motivacin que viene desde las aulas y que, por ende, tenemos que combatir desde la enseanza universitaria. No hay reforma posible si no recuperamos la confianza y el optimismo, y pensamos que la Reforma s es posible.

5. El que calla siempre otorga.


Cultivar la apata y la indiferencia no es una opcin vlida. El silencio nos implica y nos hace responsables. Es evidente que tenemos distintas posiciones y cumplimos diferentes roles; tambin es claro que todos no nos movemos en los mismos espacios, y que tampoco tenemos las mismas calificaciones, menos an el mismo radio o nivel de influencia. Tampoco compartimos la misma facilidad de palabra para expresar y transmitir lo que sentimos y pensamos. Pero s tenemos en comn que a todos nos afectan de una manera u otra las falencias del sistema de justicia y todos vivimos sus consecuencias. Ergo, todos tenemos algo que decir y podemos encontrar cmo hacerlo. Fomentar la participacin es siempre la mejor opcin.

6. Lo que no se difunde, no existe.


No es verdad que no haya gente valiosa comprometida con la Reforma; de hecho existen muchos y muy buenos profesionales involucrados en ella. Tampoco es cierto que todo lo negativo permanece inmutable. Es verdad que an hay muchos pendientes, pero tambin se han dado avances importantes,

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muchos de ellos auspiciados por la cooperacin internacional; sin embargo, la gran mayora de ellos no se ven, ni se difunden. Se sabe que tanto las reformas ocurridas o algunos de los xitos alcanzados no han sido apreciados por el pblico. Esto es as, probablemente porque no se ha visto los resultados y no se ha permitido a la ciudadana participar en el proceso de reforma judicial.42 Motivos? Varios y de deferente tipo. Existe en algunas instituciones un perturbador temor de ponerse en vitrina o de sobreexponerse frente a la opinin pblica que, se piensa, todo cuestiona, poco comprende, mucho desconfa y casi nada valora, y tambin una inquietante candidez que dicta que los avances y logros son tan evidentes que no necesitan mostrarse, pues se dejan ver por s solos. Esto evidencia una debilidad institucional de las entidades del sector para conectarse y comunicarse con el ciudadano. Si a ello sumamos la predisposicin natural de los medios de comunicacin a reportar aquello que suena y hace bulla, parecera que nada bueno se ha hecho. Entonces, al poner la justicia frente al espejo ciudadano, el nico reflejo que se percibe es inercia y desinters de las autoridades por brindar un mejor servicio de justicia.

7. La coordinacin interinstitucional es una necesidad.


La sostenibilidad de los avances en la reforma de la justicia requiere de un sistema de justicia consolidado, lo cual es an un tema pendiente en el Per.43 La todava limitada coordinacin interinstitucional entre las entidades que participan en la prestacin del servicio de justicia es un problema que requiere atencin, sobre todo en los nuevos procesos de reforma procesal penal y procesal laboral en curso en el pas.

8. Los procedimientos giles y homogneos en la ejecucin de los proyectos de la cooperacin son indispensables.
En la ejecucin de proyectos auspiciados por los cooperantes, la asistencia tcnica internacional y la asistencia tcnica local deben contar con procedimientos igualmente giles y rpidos de contratacin; de lo contrario, se produce un desfase entre las actividades de ambas y una constante reprogramacin de las actividades.

42 HENDERSON, Keith y AUTHEMAN, Violaine: Poderes judiciales transparentes y responsables. En: Justicia. Un vnculo pendiente entre Estado, ciudadana y desarrollo. Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Washington, 2007. Editor responsable, Carlos CORDOVEZ, p. 6. 43 Conclusiones del Informe 2006 2008 del Foro del Acuerdo Nacional en referencia a la poltica N 28 relativa al campo de la justicia del Per. En: <www.acuerdonacional.pe/publicaciones/ informes2006-2008/Objetivo4.pdf>, p.51.

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9. Los expertos deben contar con la confianza de las instituciones.


Por lo tanto, quien lidere las actividades de asistencia tcnica internacional debe cumplir cuatro requisitos: i. Tener vasta experiencia de trabajo en los pases de la regin en proyectos de desarrollo con instituciones pblicas en los temas ejes del Proyecto y conocer muy bien la realidad del pas. ii. Poseer dominio oral y tambin escrito del idioma del pas donde realizarn sus actividades, para que puedan comprender la compleja realidad de cada pas y las expectativas que se tiene respecto a su contribucin. iii. Ser una persona entrenada en tcnicas de negociacin y conciliacin. iv. Poseer una importante capacidad de adaptacin a la dinmica de las instituciones y a la mentalidad de sus jefes. Ello implica que la persona debe tener facilidad de trato e interaccin con autoridades y gozar de la confianza de los jefes de las instituciones para que acepten abrir sus puertas a los expertos internacionales. Adems, su apoyo debe estar en estrecha relacin con los procesos que se estn desarrollando en el pas. Por su parte, los expertos contratados por corto plazo deben acreditar: i. Dominio oral y tambin escrito del idioma del pas donde realizarn sus actividades, para que puedan comprender la compleja realidad de cada pas y las expectativas que se tiene respecto a su contribucin. Ello les permitir formular propuestas adecuadas a cada realidad, y entregar buenos productos en un lenguaje claro y comprensible. ii. Vasta experiencia en el trabajo y la interaccin con autoridades de alto nivel de los pases de la regin. No es suficiente contar solo con experiencia terica o docente en los temas objeto de la misin, en especial aqullos expertos contratados por perodos de seis meses. iii. Aceptacin y conformidad de las instituciones a las cuales prestarn asistencia, pues las instituciones beneficiarias deben estar convencidas del aporte que puede brindarle el experto. Por lo tanto, no es suficiente que cumplan ampliamente con el perfil solicitado por la institucin en los trminos de referencia. iv. Capacidades y destrezas para brindar una asesora adecuada a las necesidades y condiciones de las instituciones beneficiarias, abstenindose de promover la transferencia de cdigos o soluciones de un sistema al otro, o soluciones prefabricadas.

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10. Los expertos deben mantener un permanente contacto con las instituciones y acompaar a los funcionarios responsables de la ejecucin de las actividades del Proyecto.
Los expertos(as) a corto plazo: i. Deben tener un rol proactivo en su trabajo con las instituciones pblicas y deben ser conscientes de que parte importante de su trabajo es posicionarse frente a los funcionarios de las instituciones para venderles los beneficios de su apoyo tcnico y los productos que puedan ofrecerles. ii. No deben perder en ningn momento el contacto con el jefe del equipo de la institucin con la cual estn trabajando y desarrollando su misin; el equipo es importante, pero en las instituciones la delegacin de autoridad muy rara vez abarca la toma de decisiones importantes.

11. La estructuracin de la unidad ejecutora debe facilitar la implementacin del Proyecto, no obstaculizarla.
La ejecucin de algunos proyectos con una estructuracin compleja o disfuncional de su unidad ejecutora, nos deja dos lecciones: i. No es ni funcional, ni recomendable tener ms de una unidad ejecutora por Proyecto, pues se complica innecesariamente su ejecucin de por s compleja, sobre todo cuando se trata de proyectos que comprenden una amplia gama de instituciones, actividades y temas. ii. Se deben maximizar esfuerzos y agotar los medios necesarios para conseguir la autorizacin del Estado para que el Proyecto funcione con una unidad ejecutora con administracin independiente de la administracin general de las instituciones del Estado.

12. Es necesario prestar atencin a la variedad de lneas estratgicas, reas temticas y actividades a ser incluidas en un proyecto, y nunca perder de vista la necesidad de priorizar y enfocar. Tampoco hay que perder de vista la diversidad cultural del pas y la coexistencia de diferentes instancias de resolucin de conflictos, sobre todo en el mbito rural.
Algunos proyectos han dispersado su cobertura en una variedad de lneas estratgicas, reas temticas y actividades, lo cual ha impactado en el alcance de objetivos, metas y resultados. Podran haber conseguido un mayor impacto si hubiesen concentrado su radio de accin en un nmero ms reducido de

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ejes temticos y de actividades. De all que en la concepcin y diseo de los proyectos debera desplegarse un mayor esfuerzo de priorizacin, con el fin de concentrar los objetivos, resultados y actividades en un radio de accin ms limitado, dejando para una segunda etapa la atencin a los dems temas importantes pendientes. Asimismo, algunos proyectos no han logrado llegar, ni atender a todos los mbitos y estratos de la poblacin peruana, pues no han considerado en su diseo la gran diversidad cultural y la realidad de las diferentes instancias de resolucin de conflictos, sobre todo en las zonas rurales, dejando al margen de los beneficios de la Reforma a importantes segmentos del pas. Podran haber conseguido un mayor impacto si hubiesen orientado parte de sus actividades a fortalecer los servicios de justicia a nivel local (con buen nivel de legitimidad frente sus usuarios), para que protejan y garanticen el ejercicio de derechos de la poblacin rural y que contribuyan a mejorar el acceso a la justicia y a la reforma del sistema de justicia, estableciendo articulaciones entre los sistemas de justicia estatal y la justicia comunitaria.

III.

Recomendaciones para futuros proyectos de apoyo a la reforma de la justicia auspiciados por la cooperacin internacional

Diez acciones que los cooperantes deben desarrollar en futuros proyectos de Justicia

Auspiciar un acercamiento entre las distintas instituciones del sistema de Justicia, con la finalidad de que ste acte como un sistema articulado. De ello depende la efectividad del nuevo sistema procesal penal, del nuevo sistema procesal laboral y de cualquier otra nueva reforma que se pretende hacer viable y sostenible. Un ejemplo importante de ello es el tema de la capacitacin de los operadores del sistema en el nuevo proceso penal, mbito donde se percibe la necesidad de fortalecer la implementacin del plan de capacitacin, que fue elaborado y concertado entre las instituciones participantes en el seno en la Comisin de Implementacin del nuevo cdigo procesal penal.

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Promover el desarrollo de una estrategia de implantacin y ejecucin del Plan de la CERIAJUS, con una agenda de cambios que involucre una minuciosa tarea interinstitucional de ajuste y priorizacin, que considere la diversidad cultural del pas y la coexistencia de diferentes instancias de resolucin de conflictos; dado que hasta hoy no se percibe un esfuerzo integrador de esta iniciativa, solo esfuerzos institucionales muchas veces desarticulados entre s que reclaman la constitucin de una agenda comn priorizada. Fortalecer la coordinacin entre cooperantes, armonizando los esfuerzos, maximizando los limitados recursos disponibles y buscando una mayor eficiencia de la asistencia ofrecida. Para ello es necesario identificar reas y temas que por su relevancia, dimensin y urgencia requieren asistencia y apoyo del conjunto de las agencias de cooperacin, como la consolidacin de la reforma procesal penal y el necesario proceso de formacin y capacitacin que sta requiere para su efectiva implementacin. Resulta fundamental que los proyectos tengan la capacidad de apoyar, pero tambin de generar y canalizar actividades y esfuerzos de otros cooperantes, as como de las instituciones peruanas involucradas. Impulsar la participacin y el involucramiento en los procesos de reforma, tanto de los actores polticos como de la instituciones de justicia en tanto lderes del proceso de gestin del cambio; promoviendo su articulacin con la sociedad civil no solo para legitimar el proceso de cambio, sino tambin para que asuman el rol que les toca cumplir y las responsabilidades que les son propias. Solo la participacin de todas las personas involucradas puede hacer que el cambio finalmente tenga lugar. Realizar un constante seguimiento y monitoreo de la ejecucin de los proyectos, no solo para medir sus avances y temas pendientes, sino tambin para evaluar la pertinencia o necesidad de reorientar sus objetivos, metas, resultados o actividades; de este modo, sin desnaturalizarse ni perder su horizonte, se adecuarn y ajustarn a una eventual nueva coyuntura o cambio de prioridades a nivel institucional o del pas. Asimismo, es recomendable mantener a la institucin informada sobre las normas y condiciones de las agencias de cooperacin y los plazos de ejecucin del Proyecto, y aconsejar en caso necesario y cuando las normas lo permitan que se solicite oportunamente una extensin del plazo de ejecucin, cuya tramitacin puede tomar fcilmente varios meses. Esto es fundamental para obtener la autorizacin de la extensin de la fase de ejecucin operativa del proyecto antes de su culminacin, pues esta ltima determina la imposibilidad de gastar los fondos restantes que no hayan sido utilizados a lo largo de la vida til de la actividad.

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Promover cambios factibles y de alta resonancia, que impacten en la Reforma y que devuelvan la confianza en su posibilidad y viabilidad; sin dejar de lado, por supuesto, los cambios ms complejos que solo pueden darse a mediano y largo plazo. Esto se puede lograr, por ejemplo, impulsando y apoyando iniciativas puntuales y sencillas pero efectivas para reducir la carga procesal y lograr una mayor celeridad en la tramitacin de los procesos, sobre todo en las reas ms sensibles que son, sin lugar a dudas, la penal, laboral, contencioso administrativo y civil de familia. Fomentar la difusin y publicidad de las experiencias exitosas como la reforma procesal penal que, todava con algunas falencias y bemoles, marcha a paso firme transformando la manera de impartir justicia en el pas. Los proyectos deben contribuir a fortalecer los procesos de cambio en la justicia y, con ello, a la modernizacin del Estado y al fortalecimiento del Estado de Derecho. Las experiencias en el rea penal son plenamente trasferibles a las dems reas del Derecho, contribuyendo de esta manera a ampliar las bases para la implementacin sucesiva de las medidas de reforma de la justicia propuestas por la CERIAJUS. Las buenas experiencias, sin lugar a dudas impactan de manera positiva en la comunidad, generando una visin distinta y ms confiable de la justicia; no obstante, su impacto trasciende la justicia, pues contribuye a enmendar serias deficiencias del aparato administrativo del Estado. Asumir un rol proactivo al promover la ejecucin del Proyecto, transmitiendo en todo momento a las instituciones los beneficios que les puede brindar el apoyo de los expertos(as) pero sin perder de vista su rol de asesor(a) y de promotor(a), incentivando en todo momento la participacin de los funcionarios de las instituciones y recordando siempre que a la cooperacin no le corresponde realizar la Reforma, sino acompaarla y asesorarlos, y que son las instituciones mismas con sus autoridades y funcionarios las responsables de llevar a cabo su desarrollo. Confirmar anticipadamente que existen las condiciones institucionales necesarias y el tiempo suficiente para la realizacin de las tareas previstas en los programas operativos. De lo contrario, gestionar las modificaciones pertinentes y comprobar que sean plasmadas en los planes de accin. Confirmar en todo momento que existe un buen entendimiento y claridad respecto a las expectativas de las instituciones sobre las tareas y productos que deben entregarles los expertos(as) responsables de brindar la asistencia tcnica pactada.

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Procurar tener un contacto cercano y frecuente con la (el) jefa (e) del equipo de la institucin, para que se aproveche al mximo el trabajo que los expertos(as) estn realizando. Promover que las instituciones perciban beneficios inmediatos de su apoyo, sugiriendo e impulsando la adopcin e implementacin de recomendaciones cuya aplicacin inmediata sean factibles y que no requieran esperar el trmino de la actividad.

Al trmino de la primera dcada del siglo XXI, nos encontramos con una reforma de la justicia entrada en aos, pero an inmadura; de extenso recorrido, pero todava de largo aliento. En este proceso, nuestra mayor riqueza es tambin nuestro mayor reto: la madurez de la experiencia adquirida, la misma que nos alimenta pero al mismo tiempo nos desafa a aprender de nuestros pasos para invertir con acierto y maximizar nuestra contribucin al desarrollo.

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Rafael Donaire

LA REFORMA PROCESAL PENAL EN EL PER: AVANCES Y DESAFOS


Rafael Donaire*

CAPTULO

I.

Introduccin

Mediante la implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal (NCPP), en la prctica se viene impulsando la verdadera Reforma Procesal Penal, habindose logrado con su aplicacin1 una justicia penal ms rpida, transparente y acorde con el debido proceso establecido en la Constitucin Poltica del Estado. El Nuevo Cdigo Procesal Penal sustituye progresivamente al antiguo Cdigo de Procedimientos Penales de 1940, cuya configuracin basada en la tramitacin burocrtica de un expediente escrito, no contribuye a brindar un servicio de justicia penal acorde con los estndares internacionales en derechos humanos (debido proceso), con las nuevas tendencias en lo relativo a persecucin y sancin penal, y que adems ha sido rebasado por la demanda del servicio en el mbito de la justicia penal y ha colapsado por la gran carga procesal que no puede atender. As, cabe sealar algunas caractersticas de la justicia penal bajo el cdigo de 1940: Los procesos duran muchos aos y, en algunos casos, sin que se llegue a determinar la culpabilidad de las personas. Muchas personas procesadas se encuentran detenidas en establecimientos penitenciarios, sin haber sido condenadas. No se cumple con las garantas mnimas del debido proceso: No hay imparcialidad: los jueces instruyen (investigan) y juzgan.

* 1

Secretario General del Ministerio de Justicia - Secretario Tcnico de la Comisin Especial para la Implementacin del NCPP del Ministerio de Justicia. Los distritos judiciales en los que se viene aplicando el NCPP son: Huaura, la Libertad, Tacna, Moquegua, Arequipa, Tumbes, Piura, Lambayeque, Cusco, Puno, Madre de Dios, Ica, Caete, Amazonas, Cajamarca y San Martn. En Lima, ha entrado en vigencia solo para los delitos de corrupcin.

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Captulo V. LA REFORMA PROCESAL PENAL EN EL PER: AVANCES Y DESAFOS

No hay celeridad: los procesos toman muchos aos en resolverse. No hay inmediacin: muchas diligencias son practicadas por secretarios o asistentes en lugar del juez. Se limita el derecho de defensa: no hay condiciones de igualdad para la defensa frente al juez, fiscal y polica. No hay publicidad: la tramitacin burocrtica del expediente se realiza a puerta cerrada.

La justicia penal no es transparente, se promueve la cultura del secreto, contribuyendo a deslegitimarla.

La situacin expuesta anteriormente ha sido una de las principales razones que generaron la necesidad de impulsar la Reforma Procesal Penal, de tal manera que en un contexto poltico favorable y de respeto a la vigencia y materializacin de los derechos humanos, especficamente del debido proceso, se dise y elabor el NCPP , que fue aprobado mediante el Decreto Legislativo N 957 el 29 de julio de 2004. Cabe resaltar que el citado Cdigo tiene a la oralidad como eje principal del proceso penal y metodologa de trabajo para la generacin y procesamiento de la informacin, previendo que el proceso se realice mediante audiencias orales y pblicas, con el fin de fomentar el debate contradictorio entre las partes en presencia del juez. Ello permite que el juez pueda obtener informacin de mayor calidad, y en forma oportuna, lo que contribuye a dar rapidez al proceso penal. Adicionalmente, se fomenta la transparencia en la funcin, ya que los jueces, fiscales y abogados pblicos o privados pueden ser observados en su actuacin directamente. Asimismo, otro de los aspectos centrales que trae consigo el NCPP es que se redefinen y reordenan las funciones de los operadores del Sistema de Justicia Penal: i) el juez ya no investiga el delito, sino que se dedica principalmente al juzgamiento en el juicio oral, y al control de que se respeten las garantas en la etapa de la investigacin; ii) el fiscal es responsable de la investigacin ante el proceso, por lo que debe conducirla y trabajar conjunta y coordinadamente con la Polica Nacional, que realiza la investigacin tcnico-operativa; y, iii) la defensa pblica o privada asume un rol activo mediante su presencia y participacin en todas las instancias, y de manera determinante a travs del contradictorio en el juicio oral, todo ello en igualdad de armas. Justamente estos aspectos como principales lineamientos del nuevo modelo procesal penal, contribuyen a una real y mejor aplicacin del debido proceso como aspecto fundamental del diseo de la poltica pblica del servicio de justicia penal, plasmada a travs del NCPP.

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II.

Problemtica y situacin previa

El antiguo proceso penal, regulado en el Cdigo de Procedimientos Penales de 1940, prev una primera etapa de instruccin (investigacin judicial) de carcter inquisitivo y una segunda etapa de juicio oral y pblico, por lo que, en teora, dicho cdigo responde a una configuracin mixta. No obstante, la prctica inquisitiva y la cultura institucional sobre la cual se desenvuelve dicha prctica desde hace muchos aos, han sobrepasado la posibilidad de desarrollo de una verdadera oralidad y publicidad en el juicio, previstos tericamente en el viejo Cdigo de 1940. Sin embargo, dichos aspectos son meramente formales debido a que en la prctica real se abusa de la comunicacin escrita y el juez mantiene y trabaja ejerciendo sus facultades de instruccin (investigacin), lo que atenta contra su imparcialidad en el juzgamiento. El modelo inquisitivo se configura como un reflejo del sistema poltico de monarqua absolutista, y en el caso del Per dicho modelo proviene de la poca del Virreynato. En ese esquema poltico, la funcin de administrar justicia era competencia del rey bajo una visin absolutista del poder, quien la delegaba en funcionarios con plenos poderes y que concentraban las funciones de investigar, acusar y juzgar. Es as que, conforme a dicha visin, en las instituciones del sistema de justicia penal que an no han pasado por verdaderos cambios estructurales, prevalece una estructura y organizacin vertical y centralizada, en la que existe un predominio absoluto del juez durante el proceso (mbito jurisdiccional), y tambin en los aspectos de la administracin (mbito de gestin). As, en el mbito jurisdiccional, la investigacin de los hechos es llevada a cabo por el propio juez que juzga, por lo que no cabe hablar de la imparcialidad del juzgador, afectndose el debido proceso. En ese contexto en el que las funciones de investigar y juzgar se encuentran reunidas en una sola persona no existe oportunidad para el debate y la contradiccin entre las partes, ni se fomentan las condiciones de igualdad para el imputado frente a los poderes casi absolutos del juez. Por tal razn, por ejemplo, la regla general es que se ordene primero la detencin de una persona paralelamente al momento en que se le abre instruccin penal, y solo recin despus de varios meses podr solicitar su libertad (comparecencia). Es decir, se suele detener primero e investigar despus, lo que implica someter a priori la libertad de las personas a las investigaciones judiciales, incluso sin ser escuchadas previamente.

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Captulo V. LA REFORMA PROCESAL PENAL EN EL PER: AVANCES Y DESAFOS

De otro lado, en el mbito de la gestin, en el marco de un modelo inquisitivo en las instituciones no haba separacin alguna entre las funciones jurisdiccionales y las administrativas, que se encontraban tambin a cargo del juez. Esto atenta contra el criterio de la especialidad de la funcin, y en este caso ha provocado que la gestin judicial se aleje de los avances de los modernos sistemas, mecanismos e instrumentos de gestin pblica. Asimismo, con el viejo Cdigo de 1940, aparte de existir formalmente una duplicidad de funciones en cuanto a la investigacin del delito (tanto a nivel fiscal como judicial), en la prctica no se fomentaba en la funcin de investigacin un criterio de unidad a cargo y bajo la conduccin del Ministerio Pblico, a fin de que se trabaje la investigacin del delito de manera coordinada con el apoyo de la Polica Nacional. Dicha situacin ha trado como consecuencia que en el modelo inquisitivo la investigacin del delito muchas veces se trabajara de manera aislada y tipo compartimento estanco, y que en dicha funcin no se haya privilegiado una orientacin dinmica acorde con la teora del caso que requiera conducir el fiscal para ser sustentada en juicio oral. Por el contrario, en la investigacin del delito se ha trabajado de manera esttica sobre la base de obtener pruebas muy precisas como la confesin, que se encuentra en un atestado policial, y que finalmente obra en un expediente (metodologa escrita) que sin mayor confrontacin de las partes e inmediacin ante el juez termina por mantener a una persona mucho tiempo detenida sin resolver su caso. Por lo dems, un esquema de proceso penal inquisitivo siempre resulta siendo altamente ritualista y formalista, por lo que en muchas ocasiones importa ms el cumplimiento de las formas que el logro de los resultados. Inclusive, debido al carcter escrito, burocratizado y formalista del proceso penal, varias funciones terminan siendo delegadas a funcionarios de menor nivel (asistentes, secretarios, especialistas), limitndose as la posibilidad de contacto directo de las partes con el juez (principio de inmediacin). Ahora bien, en un contexto inquisitivo, la principal y ms importante fuente de informacin para la toma de las decisiones jurisdiccionales, es el expediente escrito, que termina siendo el centro de la funcin jurisdiccional, as como de la propia gestin y organizacin de las instituciones vinculadas al proceso penal, las cuales realizan su trabajo cotidiano en torno a la elaboracin de expedientes mediante la recopilacin de escritos. En este contexto, el expediente escrito no constituye una forma idnea de recopilacin y procesamiento de informacin, que a su vez fomente la adopcin de decisiones jurisdiccionales oportunas y de calidad.

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En consecuencia, todo ello ha generado procesos penales que duran muchos aos, en los que estructuralmente no se promueve el debido proceso, ni se generan condiciones para un adecuado ejercicio del derecho de defensa, ni se fomenta el respeto de los derechos humanos. Una muestra de ello la podemos observar a continuacin, en el grfico N 1, donde se puede ver que el tiempo de duracin de los procesos penales en el distrito judicial de Huaura bajo el antiguo Cdigo de Procedimiento Penales de 1940 (antes de la entrada en vigencia del NCPP) se encontraba entre los 24 y 28 meses:

Grfico N 1 Lnea base de tiempos procesales en el DJ de Huaura bajo el Cdigo de Procedimientos Penales
Proceso ordinario

Proceso sumario
0.05 .0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0

meses
Elaboracin: ST CEI CPP. Fuente: Iris Center - 2006

Seguidamente se muestra el grfico N 2, elaborado sobre la lnea de base de tiempos procesales en el distrito judicial de Lima con el antiguo Cdigo de Procedimientos Penales, donde se observa que los procesos ordinarios duran un promedio de 44 meses, es decir un poco ms de 3 aos y medio. Cabe sealar que dicha medicin es contada solo a nivel del Poder Judicial, sin tener en cuenta el tiempo que insume la Polica Nacional y el Ministerio Pblico, es decir desde que el ciudadano efectu su denuncia.

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Captulo V. LA REFORMA PROCESAL PENAL EN EL PER: AVANCES Y DESAFOS

Grfico N 2 Lnea base tiempos procesales en el DJ de Lima bajo el Cdigo de Procedimientos Penales

Proceso ordinario

44

10

20

30

40

50

meses
Elaboracin: ST CEI CPP. Fuente: Informacin contenida en la medicin de lnea de base obtenida del inventario de los juzgados y salas penales con reos en crcel de la Corte Superior de Justicia de Lima. Julio del 2004. Iris Center.

En resumen, la problemtica previa a la progresiva entrada en vigencia del Nuevo Cdigo Procesal Penal, constituy y todava significa en los lugares en los no se aplica el nuevo NCPP uno de los aspectos impulsores de la Reforma Procesal Penal. Es decir, queda claro que resulta insostenible, desde la perspectiva del debido proceso, continuar con un sistema de justicia penal que funcione bajo los parmetros previstos y regulados por el Cdigo de Procedimientos Penales de 1940. Por ello resultaba imprescindible su cambio.

III.
a.

Diseo e implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal


Contenido del NCPP

Despus de varios intentos de elaborar una nueva normativa procesal penal, en el ao 2003, mediante el Decreto Supremo N 005-2003-JUS se cre la Comisin de Alto Nivel encargada de proponer las modificaciones y mecanismos legales necesarios para la implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal, la misma que dise una propuesta del citado cdigo que se aprob con el Decreto Legislativo N 957 en julio del ao 2004. El citado cdigo define una nueva poltica pblica en materia de justicia penal, que propone sustituir mediante la implementacin progresiva del mismo la vieja forma de llevar los procesos penales antes descrita, por una metodologa

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basada en la oralidad como eje principal del proceso penal y forma para la obtencin y procesamiento de la informacin, sobre cuya base adoptar decisiones jurisdiccionales. Es decir, se promueve un proceso penal ms sencillo, a travs de audiencias orales y pblicas, en las que se fomenta el debate contradictorio de las partes ante la presencia directa e inmediata del juez. Esto conlleva que el juez est en capacidad de obtener informacin de mayor calidad y en forma ms oportuna, lo que a su vez permite la adopcin de decisiones ms rpidas y ms adecuadas. Asimismo, en el Nuevo Cdigo Procesal Penal se dispone el carcter pblico de las audiencias, lo que fomenta una mayor transparencia en la funcin de los operadores, ya que los jueces, fiscales y abogados pueden ser observados en su actuacin de manera directa, lo que a su vez constituye un importante incentivo para la constante mejora del desempeo de los propios operadores. Todo ello contribuye a establecer un mayor y mejor control social del servicio de justicia penal, mientras dota tambin de legitimidad al Sistema de Justicia Penal. Por otra parte, mediante el NCPP se redefine y reordena adecuadamente las funciones de los operadores del Sistema de Justicia Penal, de tal forma que el juez ya no investiga el delito, sino que principalmente se dedicar a la labor de juzgamiento, siendo el fiscal el responsable de la investigacin del delito ante el proceso penal, por lo que deber conducir la misma y trabajar de manera conjunta y coordinada con la Polica Nacional. En tal sentido, en el rediseo estructural de las funciones que se dan en el proceso penal, plasmado a travs del Cdigo, se busca promover como principal lineamiento poltico la imparcialidad en la funcin jurisdiccional, que adems es un elemento central del debido proceso. Al respecto, cabe sealar que la nueva metodologa de la oralidad implica un nuevo diseo organizacional y nuevas formas de trabajo en las instituciones del Sistema de Justicia Penal, como lo son el Poder Judicial, el Ministerio Pblico, la Defensa Pblica y la Polica Nacional, para que contribuya a resolver el problema de la lentitud, alta burocracia, poca propensin al debido proceso y escaso respeto de derechos que tienen el antiguo cdigo de 1940. De otro lado, en el mbito de la investigacin del delito debe resaltarse que el NCPP implica un cambio de paradigma en lo relacionado con la propia investigacin. En primer trmino, por el principio de unidad de la investigacin que exige un trabajo conjunto y plenamente coordinado entre el Ministerio Pblico que conduce y dirige la investigacin y la Polica Nacional, que realiza labores de investigacin a nivel tcnico y operativo.

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Captulo V. LA REFORMA PROCESAL PENAL EN EL PER: AVANCES Y DESAFOS

Asimismo, la propia lgica del nuevo modelo procesal penal, que se desarrolla sobre la base de audiencias orales, pblicas y contradictorias, impone a la investigacin del delito mayores exigencias, ya que los actos de investigacin y la prueba no tendrn valor por s solos, sino que sern sometidos a control mediante la contradiccin en las audiencias pblicas. Esto exige una investigacin ms dinmica, que deje de lado el carcter esttico y burocrtico que se promueve y genera bajo el esquema del modelo antiguo, que muchas veces se limita a la acumulacin de informacin en el formato del expediente. Al respecto, el NCPP establece nuevas y mayores atribuciones para la Polica Nacional en el cumplimiento de la funcin de la investigacin del delito. As, el NCPP prev que la polica pueda realizar por s sola todas aquellas actuaciones urgentes y necesarias para el aseguramiento de los elementos de prueba, de las cuales tendr que dar cuenta inmediata al fiscal (lo cual no significa que necesariamente el fiscal tenga que estar presente en dichas diligencias), asegurando la eficacia de las primeras diligencias de investigacin, incluso fuera de los supuestos de flagrancia delictiva. Inclusive, con el NCPP se confieren nuevas atribuciones a la Polica Nacional para efectuar controles pblicos, tales como el control de identidad, el registro personal, la retencin, entre otros supuestos, que refuerzan sus atribuciones no solo en la investigacin del delito sino tambin en cuanto a su prevencin e intervencin. Tambin se ampla el margen de participacin de la polica en la investigacin del delito, acorde con el NCPP, pues su actuacin est prevista no solamente a nivel de las diligencias preliminares, sino que se establece que luego de formalizada e iniciada la investigacin preparatoria, el fiscal puede realizar la misma con el apoyo tcnico y operativo de la polica, lo que alcanza mayor relevancia en lo relativo a los delitos de carcter complejo, en cuya investigacin se requiere contar con la activa participacin de las diversas divisiones de la polica especializada (narcotrfico, corrupcin, entre otras). Ahora bien, el ptimo empleo de sus mayores facultades y atribuciones por parte de la Polica Nacional que prev el NCPP para el cumplimiento de sus funciones de investigacin del delito, implican que la institucin policial cuente con las condiciones y capacidades operativas necesarias, tales como infraestructura (laboratorios, ambientes y locales adecuados para las unidades especializadas de investigacin y las comisarias), equipamiento (equipos e instrumentos de criminalstica, informacin, comunicacin y vehculos), y capacitacin (profesionalizacin y especializacin en investigacin, conocimiento y manejo del CPP) para llevar a cabo esas tareas.

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De otra parte, tambin hay que resaltar que el Nuevo Cdigo Procesal Penal introduce y desarrolla las figuras de las salidas alternativas (principio de oportunidad, acuerdo reparatorio y terminacin anticipada), as como los mecanismos de descongestin, que contribuyen a lograr soluciones de los conflictos de carcter penal que se someten al mismo, rpidas y menos onerosas para el sistema de justicia penal. Finalmente, en trminos de diseo de poltica pblica, el Nuevo Cdigo Procesal Penal tiene importantes atribuciones que sin duda superan ampliamente en trminos de brindar un mejor servicio de justicia penal las del viejo Cdigo de 1940, y que adems contribuyen de manera muy favorable a modernizar la justicia penal y llevarla por el camino de aplicar el debido proceso acorde con lo consagrado en la Constitucin Poltica del Estado y en los tratados internacionales en materia de derechos humanos.

b.

Objetivos y metas de la implementacin del NCPP

El objetivo principal de la implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal acorde con su diseo de poltica pblica es instaurar en la prctica real un proceso penal ms rpido y transparente, en el que se respete el debido proceso mediante la realizacin de juicios orales y pblicos, en los que se garanticen los derechos fundamentales de las personas que intervienen en los mismos. Asimismo, desde la perspectiva de la propia implementacin del citado Cdigo, se ha venido impulsando como objetivos especficos los siguientes: Promover la imparcialidad en el proceso penal. i. Instaurar la inmediatez de las partes ante el juez. ii. Fomentar la aplicacin del contradictorio entre las partes del proceso, garantizando la igualdad de condiciones para ejercer sus derechos. iii. Promover la transparencia de la funcin jurisdiccional, fomentando un mayor control social. iv. Contribuir de una manera ms adecuada a la solucin de los conflictos penales, aplicando las salidas alternativas y mecanismos de descongestin. v. Mejorar los estndares de respeto y aplicacin de los derechos humanos, acorde con las exigencias internacionales y la Constitucin Poltica del Estado. Por ltimo, en el actual proceso de implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal, debe tenerse en cuenta que se han establecido las metas siguientes:

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Captulo V. LA REFORMA PROCESAL PENAL EN EL PER: AVANCES Y DESAFOS

i.

Completar el calendario de aplicacin progresiva del Nuevo Cdigo Procesal Penal, extendiendo la Reforma Procesal Penal al 100% del territorio nacional. ii. Aplicar en el corto plazo el Nuevo Cdigo Procesal Penal para los delitos de corrupcin.

c.

Pblico objetivo

Siempre que nos referimos a una poltica pblica, es importante tener en cuenta el pblico objetivo de la misma, ya que en estricto sentido es la principal razn de la misma y, por ende, tanto en la etapa de diseo como de ejecucin del servicio de justicia penal, todos los esfuerzos deben estar orientados a satisfacer de manera adecuada al usuario de ste. Esta visin es sumamente relevante y, por lo tanto, debe considerarse tambin en el diseo organizacional de las instituciones involucradas en la aplicacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal, as como en la planificacin y ejecucin de la gestin de su implementacin; en este caso, para lograr una mayor eficiencia y eficacia al brindar el servicio de justicia penal, resulta relevante la necesidad de llevar a cabo un trabajo coordinado, con una visin sistmica o conjunta. En este caso, en el proceso de implementacin y en la aplicacin del Cdigo Procesal Penal en particular, el pblico son los usuarios del Sistema de Justicia Penal (procesados, vctimas, testigos, peritos, abogados y dems intervinientes) y, en ltimo trmino, es la ciudadana, puesto que ninguna personas se encuentra libre de verse involucrada en algn conflicto penal. En este caso, habra que tener en cuenta que en los 16 distritos judiciales en los que se encuentra en vigencia el Nuevo Cdigo Procesal Penal de manera integral, se estara beneficiando con dicha mejora del servicio de justicia penal a 13 700 000 personas aproximadamente.

d.

Vigencia progresiva del Nuevo Cdigo Procesal Penal

La aplicacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal en el pas ha requerido un proceso de implementacin progresivo en el tiempo por distrito judicial, y actualmente se encuentra vigente en 16 distritos judiciales de los 30 que existen en el mbito nacional. El citado Cdigo fue aprobado en julio del ao 2004. En el ao 2006, entr en vigencia el 1 de julio en el Distrito Judicial de Huaura. En el ao 2007 entr en vigencia, el 1 de abril, en La Libertad. En el ao 2008 entr en vigencia, el 1 de abril, en Tacna y Moquegua; y el 1 de octubre en Arequipa. En el ao 2009, entr en vigencia el 1 de abril, en Tumbes, Piura y Lambayeque; el 1 de octubre, en Cusco, Puno y Madre de Dios; y el 1 de diciembre en Ica y Caete. En el ao 2010 entr en vigencia, el 1 de abril, en Cajamarca, Amazonas y San Martn.

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Adems, conforme al Decreto Supremo N 016-2010-JUS, la aplicacin progresiva del mencionado Cdigo ser de la siguiente manera: i. En el ao 2011, el 1 de junio entrar en vigencia en Santa; y el 1 de diciembre en Pasco y Huancavelica. ii. En el ao 2012, el 1 de junio entrar en vigencia en Ancash, Apurmac y Hunuco; y el 1 de octubre en Loreto y Ucayali. iii. Por ltimo, en el ao 2013, el 1 de junio entrar en vigencia en Ayacucho y Junn; y, el 1 de octubre en Lima, Lima Norte y Callao. De otro lado, de acuerdo a la Ley N 29648, el 15 de enero del 2011 el Nuevo Cdigo Procesal Penal entr en vigencia en el distrito judicial de Lima para los delitos de corrupcin; el 1 de abril del 2011, entrar en vigencia para los mismos delitos en los distritos judiciales de Lima Sur, Lima Norte y Callao; y, el 1 de junio del presente ao entrar en vigencia, tambin solamente para ese tipo de delitos, en los distritos judiciales de Santa, Pasco, Huancavelica, Ancash, Apurmac, Hunuco, Loreto, Ucayali, Ayacucho y Junn. En relacin con el criterio tcnico para determinar la progresividad en la entrada en vigencia de manera integral del Nuevo Cdigo Procesal Penal, cabe sealar que a partir del Decreto Supremo N 005-2007-JUS, del 5 de mayo del 2007 y sus sucesivas modificaciones, se consideraron fundamentos tcnicos sobre la base del criterio de la ubicacin geogrfica estratgica, con el cual se busca la eficiencia del proceso de implementacin, eliminando la dispersin de los esfuerzos institucionales y concentrndolos mediante el agrupamiento por proximidad geopoltica de los distritos judiciales. Es as que, sobre la base de este criterio de proximidad geopoltica, en el proceso de implementacin se busca alcanzar lo siguiente: a. Generar y aprovechar las economas de escala. b. Realizar la implementacin con mayor orden y mayores niveles de coordinacin de las acciones a ejecutar entre cada una las instituciones. c. Facilitar una mayor cobertura e integracin en las acciones de planificacin y capacitacin para la implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal. d. Replicar con mayor inmediatez las buenas prcticas de las experiencias ya implementadas en los distritos judiciales contiguos. e. Contar de manera eficiente y eficaz con informacin valiosa acerca de la marcha del proceso de implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal, al permitir una mejor accesibilidad para el seguimiento y monitoreo de las Comisiones Distritales de Implementacin implicadas.

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Captulo V. LA REFORMA PROCESAL PENAL EN EL PER: AVANCES Y DESAFOS

f.

Permitir a las instituciones focalizar el esfuerzo y las acciones en la gestin de implementacin del Cdigo Procesal Penal.

e.

Ejecucin de la implementacin

En julio de 2004, paralelamente al Decreto Legislativo N 957 se propuso y aprob el Decreto Legislativo N 958, mediante el cual se cre la Comisin Especial de Implementacin del Cdigo Procesal Penal (conformada por el Ministerio de Justicia, que la preside, el Poder Judicial, el Ministerio Pblico, el Ministerio del Interior y el Ministerio de Economa y Finanzas), que lidera y conduce en forma conjunta la implementacin del referido Cdigo. Dicha Comisin dicta los principales lineamientos, planes y programas; determina el cronograma oficial de entrada en vigencia progresiva del NCPP, entre otras acciones de relevancia para la Reforma Procesal Penal. La Comisin cuenta con una Secretara Tcnica, cuya funcin radica en brindarle apoyo, as como coordinar y promover el proceso de implementacin. En los mbitos del Poder Judicial, Ministerio Pblico, Ministerio de Justicia (Defensa Pblica), y Ministerio del Interior (Polica Nacional), se crearon Equipos Tcnicos Institucionales (ETI) de implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal, con el fin de transformar y mejorar las capacidades de gestin, organizativas y operativas de las instituciones e impulsar en cada una de ellas dicho proceso, puesto que ha sido necesario realizar significativos esfuerzos para generar un servicio de justicia penal acorde con el nuevo modelo procesal, mediante un conjunto de operaciones que transformen los recursos y la informacin en resultados a favor de la ciudadana, especficamente del usuario. De otro lado, en cada distrito judicial se ha creado instancias locales de coordinacin y liderazgo conjunto, denominadas Comisiones Distritales de Implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal, integradas por el Poder Judicial, Ministerio Pblico, Defensa Pblica y Polica Nacional, que deben promover el trabajo en forma desconcentrada a nivel nacional (en aspectos de gestin local, planificacin, capacitacin y difusin) para la implementacin del mencionado Cdigo. As, en el proceso de implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal, en el Poder Judicial y el Ministerio Pblico se han creado nuevos despachos de carcter corporativo destinados a brindar el servicio de justicia penal acorde con los requerimientos del citado Cdigo. La creacin de tales despachos corporativos conlleva la separaron de las funciones jurisdiccionales o fiscales de las administrativas, tendindose a la especializacin como un importante criterio de gestin moderna.

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Adems, la organizacin y el ejercicio de las funciones en el Poder Judicial se orientaron hacia la gestin de audiencias pblicas acordes con la nueva metodologa de trabajo (oralidad); y en el Ministerio Pblico se crearon, al interior de las fiscalas corporativas, los despachos de decisin temprana y los de investigacin, fortaleciendo de esta manera la funcin de conduccin e investigacin del delito. En ese contexto, en el Poder Judicial para el inicio de la vigencia del Nuevo Cdigo Procesal Penal en los 16 distritos judiciales se han creado 195 juzgados penales de investigacin preparatoria, 141 juzgados penales unipersonales, 28 juzgados penales colegiados y 23 salas de apelaciones. En el Ministerio Pblico en los mismos distritos judiciales se han creado 305 Fiscalas que se abocan a la aplicacin del mencionado Cdigo. Por su parte, la Defensa Pblica (Ministerio de Justicia) asumi una fuerte presencia y un rol protagnico, crendose para el inicio de la aplicacin del NCPP 118 nuevas sedes en los distritos judiciales en los que ha entrado en vigencia dicho Cdigo, logrando obtener una mayor cobertura a favor de la defensa de las personas de escasos recursos econmicos. De otro lado, para la consecucin de tales cambios, las instituciones involucradas han desplegado importantes esfuerzos en los siguientes aspectos, entre otros: i. Planificacin. ii. Diseo organizacional y de procesos. iii. Elaboracin de presupuestos y proyectos de inversin pblica. iv. Gestin de recursos presupuestarios. v. Diseo, gestin, adquisicin, construccin, alquiler y adecuacin de locales para las nuevas sedes. vi. Adquisicin de nuevo equipamiento. vii. Definicin de nuevos perfiles de personal. viii. Seleccin y contratacin de personal. ix. Ejecucin de actividades de seguimiento y monitoreo. x. Diseo, organizacin y ejecucin de programas de capacitacin. xi. Diseo y ejecucin de actividades y campaas de difusin y sensibilizacin. xii. Adecuacin normativa.

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Captulo V. LA REFORMA PROCESAL PENAL EN EL PER: AVANCES Y DESAFOS

Asimismo, es importante sealar que en ese contexto, la Secretara Tcnica de la Comisin Especial de Implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal, a cargo del Ministerio de Justicia, promueve y realiza acciones de coordinacin y trabajo conjunto en temas de planificacin, procesos interinstitucionales, gestin de la implementacin, gestin de recursos, talleres para promover y fortalecer las nuevas prcticas conjuntas, diseo, organizacin y ejecucin de actividades de capacitacin, acciones de seguimiento y monitoreo de la aplicacin e implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal, diseo y ejecucin de actividades y campaas de difusin, entre otras. Adquiere suma relevancia el hecho de resaltar el trabajo conjunto y el enfoque sistmico que se busca en el proceso de implementacin del citado Cdigo, a travs de la coordinacin que se impulsa desde la Comisin Especial de Implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal, que constituye un aspecto fundamental para la Reforma Procesal Penal. Una muestra de ello es la eficacia de las decisiones que son adoptadas de manera coordinada y por lo general en consenso, en las reuniones que lleva a cabo la referida comisin. Adems, esto depende del nivel poltico y de la capacidad de toma de decisiones vinculantes que tienen los representantes ante la mencionada comisin, que en el caso actual es del ms alto nivel, ya que en diversas reuniones han asistido como representantes de las instituciones, el Presidente del Poder Judicial, la Fiscal de la Nacin, el Ministro del Interior, el Ministro de Economa y Finanzas y la Ministra de Justicia, quien la preside. Por ltimo, cabe sealar que hasta la fecha el Estado peruano ha destinado S/. 843 292, 436 nuevos soles, de manera general a las instituciones del Sistema de Justicia Penal (Poder Judicial, Ministerio Pblico, Ministerio del Interior y Ministerio de Justicia), para apoyar la entrada en vigencia y la implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal en los 16 distritos judiciales en los que se viene aplicando dicho Cdigo de manera integral, y en el distrito judicial de Lima para el caso de los delitos de corrupcin. No obstante, no se considera en esta cifra el monto presupuestal que, luego de entrar en vigencia dicho Cdigo en cada uno de los distritos judiciales, de manera permanente perodo tras perodo presupuestal, se ha venido destinando al sostenimiento y continuidad de la aplicacin del mismo. Dicha consignacin y soporte presupuestal es el reflejo coherente de una voluntad y respaldo poltico del ms alto nivel del Estado a la Reforma Procesal Penal.

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IV.

Avances y resultados de la Reforma Procesal Penal

El balance general de la aplicacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal es positivo, lo que hace que sea necesario continuar, fortalecer y consolidar su proceso de implementacin a fin de que los beneficios obtenidos en el marco de un nuevo y mejor servicio de justicia penal, se hagan extensivos de manera sostenible a todos y cada uno de los distritos judiciales del pas. En ese sentido, puede afirmarse que con el Nuevo Cdigo Procesal Penal, en comparacin al viejo Cdigo de Procedimientos Penales de 1940, se ha obtenido los siguientes logros: a. Reduccin del tiempo de duracin de los procesos, lo que significa que el Sistema de Justicia Penal atiende ms rpido. Se ha pasado de procesos penales ordinarios muy lentos, que en promedio duraban 3 aos y medio (a nivel judicial, sin contar el tiempo de la etapa de investigacin preliminar), incluso de aquellos sumariales que duraban aproximadamente 2 aos, a procesos ms rpidos que en su mayora se resuelven en un promedio de 4 meses para el caso de las salidas alternativas y mecanismos de descongestin (contndose el tiempo tanto a nivel de la investigacin, como a nivel judicial); y los menos y ms complejos en un promedio de 7,8 meses para el caso de los procesos comunes. Adems, muchos casos se resuelven en das.

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Captulo V. LA REFORMA PROCESAL PENAL EN EL PER: AVANCES Y DESAFOS

Grfico N 3 Tiempo promedio por meses para solucin del caso


Antes - C. de PP 1940 Ahora - NCPP 2004

Ordinario

44

Comunes

7,8

Sumario

23

Simplificados

10

20

30

40

50

10

15

Meses
Fuente: IRIS CENTER - 2004 - Lima; ST - CEI - 2007

Meses
Fuente: Ministerio Pblico - Reportes SGF

Con el cdigo de 1940, el tiempo promedio de los procesos comunes es de 23 meses; y de los procesos ordinarios es de 28 a 44 meses. Nota: Solo se muestra el plazo judicial mas no el plazo de la investigacin.

Con el cdigo de 2004, el tiempo promedio de las salidas alternativas y mecanismos de descongestin es de 4 meses; y de los procesos comunes es de 7,8 meses. Nota: Se muestra tanto el plazo judicial como el plazo de la investigacin.

Lo expuesto anteriormente, en lo que atae a la duracin de los procesos con el nuevo modelo procesal penal, es corroborado con los dos grficos que se muestran a continuacin. El primero de ellos (el grfico N 4) da cuenta del tiempo promedio del proceso comn a nivel nacional, en los primeros 11 distritos judiciales que vienen aplicando el NCPP, teniendo en cuenta los perodos por ao desde la fecha de entrada en vigencia de dicho Cdigo en cada uno de los mencionados distritos.

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Grfico N 4 Tiempo de duracin promedio de los procesos comunes a nivel nacional


Madre de Dios (1 ao) Puno (1 ao) Cusco (1 ao) Lambayeque (1 ao) Piura (1 ao) Tumbes (1 ao) Arequipa (2 aos) Moquegua (2 aos) Tacna (2 aos) La Libertad (3 aos) Huaura (4 aos)
0 2 4 6 8 10 12

8 3
4 6 5 7 10 9 9 11 14
14 16

Meses

Fuente: SGF-Ministerio Pblico

De igual forma, el grfico N 5 muestra el tiempo promedio de duracin de las salidas alternativas y mecanismos de descongestin a nivel nacional, en los primeros 11 distritos judiciales, teniendo en cuenta el mismo criterio de los perodos y fechas de vigencia mencionados en el grfico precedente.

Grfico N 5 Tiempo de duracin promedio de las salidas alternativas y mecanismos de descongestin a nivel nacional
Madre de Dios (1 ao) Puno (1 ao) Cusco (1 ao) Lambayeque (1 ao) Piura (1 ao) Tumbes (1 ao) Arequipa (2 aos) Moquegua (2 aos) Tacna (2 aos) La Libertad (3 aos) Huaura (4 aos)
0 1 2 3 4 5 6 7

3 3
4 4 4 4 4

3
7 7
8

Meses

Fuente: SGF-Ministerio Pblico.

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Captulo V. LA REFORMA PROCESAL PENAL EN EL PER: AVANCES Y DESAFOS

b. Mayor nivel de atencin de los casos, lo que implica que se atienden

ms casos y que, en consecuencia, el nuevo proceso penal es ms eficaz. De un bajo nivel de atencin (resolucin de casos) de procesos penales (equivalente al 32,9% aprox.), se ha aumentado hasta alcanzar aproximadamente un 78%.

Grfico N 6 Nivel de atencin anual en materia penal


Antes - C. de PP 1940
767313 800000 700000 600000 500000 400000 300000 200000 100000 0 Carga Total Resolvio Pendiente 67.1 % 32.9 % 100 % 314056 453257 250000 200000 150000 100000 50000 0 Ingresos Resueltos Pendientes 100 %

Ahora - NCPP 2004


275191 275027

78 % 60164 22 %

Fuente: Gerencia de Planificacin Sub Gerencia de EstadsticaPoder Judicial.

Fuente: Ministerio Pblico - Reportes SGF

Con el cdigo de 2004, la atencin de casos llega a un 78% anual, quedando una carga pendiente de tan solo 22 %.

Con el cdigo de 1940, la atencin de casos llega a un 32.9% anual, quedando una carga pendiente de 67.1%.

C. Mejor nivel de descarga procesal, lo que muestra que las salidas

alternativas y los mecanismos de descongestin vienen aplicndose de una manera aceptable. De un alto nivel de carga procesal y judicializacin, se ha pasado a un mejor nivel de descarga procesal; solo se judicializa cuanto mucho entre el 3% y 4% del total de los casos, lo que adems implica un ahorro y uso ms eficiente de los recursos del Estado.

D. Aumento de la transparencia, a travs de procesos con audiencias orales


y pblicas que contribuyen a hacer posible el control ciudadano, incluso de la prensa. Este hecho contribuye a lograr una reduccin del nivel de quejas de los rganos jurisdiccionales que aplican el Nuevo Cdigo Procesal Penal, ante los rganos de control del Poder Judicial. Las quejas contra magistrados no llegan al 1% del total de los casos en los lugares en los que ya se aplica el NCPP.

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Rafael Donaire

Grfico N 7 Quejas presentadas por cuidadanos contra jueces penales


Antes - C. de PP 1940
120 100 80 60 40 20 0

Ahora - NCPP 2004

101

3
Antes Ahora
Con el cdigo de 2004, las quejas presentadas por ciudadanos a jueces penales que aplican el nuevo cdigo es de 3 por mes, aproximadamente.

Fuente: Secretara Tcnica del ETI - Poder Judicial

Con el cdigo de 1940, el promedio de quejas presentados por ciudadanos a jueces penales era de 101 por mes.

E. Incidencia en la disminucin del nmero de internos procesados


(sin sentencia), tal como puede observarse en el grfico N 8, coadyuvando adems a las medidas de deshacinamiento carcelario, que tambin forman parte de la poltica penitenciaria a cargo del Estado.

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Captulo V. LA REFORMA PROCESAL PENAL EN EL PER: AVANCES Y DESAFOS

Grfico N 8 Poblacin penitenciaria sin condena


C. de PP 1940 14 Distritos Judiciales que an lo aplican
80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 28% 10 % 0%

Ahora - NCPP 2004 16 Distritos Judicales que ya lo aplican


70 % 60 % 50 % 40 %

56%

72%

71%

70%

66%

65%

55%

51% 49%

54% 46%

59% 41%

35% 29% 30% 34%

30 % 20 % 10 % 0%

44%

45%

2006

2007
Procesados

2008

2009
Sentenciados

2010

2006

2007
Procesados

2008

2009

2010

Sentenciados

Fuente: INPE - 2006 - 2010

Fuente: INPE - 2006 - 2010

En los 14 Distritos Judiciales que an vienen aplicando el Cdigo de Procedimientos Penales, el efecto penitenciario que presentan es el mantenimiento de un mayor ndice de procesados que condenados, en una proporcin de 65% a 35%, respectivamente.

Con el cdigo de 2004, en 16 Distritos Judiciales que aplican el NCPP, la poblacin carcelaria sin condena SE REDUJO a 41%, aumentndose la poblacin carcelaria con condena a 59%, es decir, se ha experimentado una inversin de los porcentajes del viejo sistema.

F. Mejora en el tratamiento de la prisin preventiva, que se traduce en su disminucin, acorde con la lgica de excepcionalidad en la aplicacin de las medidas cautelares; esto, a su vez, contribuye a salvaguardar el respeto de la presuncin de inocencia y del debido proceso.

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Rafael Donaire

Grfico N 9 Personas con mandatos de detencin o prisin preventiva


Antes - C. de PP 1940 Departamento de Lima Ahora - NCPP 2004 11 distritos judiciales

13742
14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0

2485
Antes Despus
Fuente: ST-CEI-CPP - Junio 2010

Fuente: INPE - Julio 2010

Solo en el Departamento de Lima, 13,742 personas se encuentran recluidas con mandatos de detencin sin condena.

Con el cdigo de 2004, en 11 distritos Judiciales que ya aplican el NCPP, 2,485 personas se encuentran recluidas con prisiones preventivas sin condena.

G. Aumento de la confiabilidad en el nuevo Sistema de Justicia Penal,


reflejado en la significativa reduccin de apelaciones y recursos de casacin.

reducindose la burocracia, el alto formalismo y ritualismo que se tena a causa de la existencia de muchos escritos y expedientes.

H. Mayor simplicidad y modernidad de los procesos penales,

primer trmino en la etapa intermedia, mediante el control formal y sustancial de la misma, configurndose dicha etapa en una de saneamiento de la relacin procesal y los elementos de prueba de cara al juicio oral. En ella, conforme al siguiente grfico, del 100% de acusaciones planteadas, el Ministerio Pblico ha obtenido que el 94% de las mismas generen la emisin, por parte del juzgador, de igual porcentaje de autos de enjuiciamiento y, por consiguiente, la remisin de la causa a juicio oral; solo un 6% de las causas son sobresedas.

I. La efectividad de la acusacin en el proceso comn, se produce en

169

Captulo V. LA REFORMA PROCESAL PENAL EN EL PER: AVANCES Y DESAFOS

Grfico N 10 Control de acusacin

275191 100%

10491 3.8%

9826 94%

665 6%

Del 100% de casos ingresados al sistema, (Julio de 2006 a Setiembre de 2010), los requerimientos de acusacin representan el 3.8%.

Del 100% de requerimientos acusatorios, el 94% de las mismas determinaron, en el Juez, la emisin de un auto de enjuiciamiento y slo un 6% de las mismas fueron sobreseidas, por objeciones planteadas por la contraparte o de oficio. Autos de Enjuiciamiento Sobresedo

Total casos ingresados Total acusaciones

Seguidamente, en el juicio oral la eficacia de la acusacin se determina con la obtencin del 100% de casos que ingresan a esta etapa del proceso de sentencias condenatorias en el 92% de ellos; solo un 8% generan sentencias absolutorias.

Grfico N 11 Efectividad de la acusacin en el proceso comn ahora


100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
91% 92% 88% 93% 95% 100% 92% 100% 93% 88% 83%

9%

8%

12%

7%

5%

0%

8%

0%

7%

12%

17%

La m ba ye qu e M ad re de Di os Cu sc o

M oq ue gu a

Ar eq ui pa

Lib er ta d

Tu m be s

Condenatorias

Absolutorias

Con el CPP de 2004, el 92% de los casos que van a juicio oral concluyen con sentencias condenatorias; solo un 8% culmina con sentencias absolutorias.

170

Pu no

H ua ra

Ta cn a

Pi ur a

La

Rafael Donaire

J. Fortalecimiento y eficacia de la participacin de la Defensa Pblica


en el nuevo sistema procesal penal, producto de la oralidad y la publicidad de las audiencias, conforme se aprecia en el siguiente grfico, manifestndose su mayor participacin en el asesoramiento del imputado desde las primeras diligencias llevadas a cabo en el mbito policial o fiscal.

Grfico N 12 Participacin de la defensa pblica en las etapas del proceso penal


Madre de Dios Puno Cusco Lambayeque Piura Tumbes Arequipa Moquegua Tacna La Libertad Huaura
0%
Diligencias preliminares

61% 73% 53% 64% 61% 52% 58% 53% 48% 36% 54% 20% 40% 60% 31%

31% 22% 43% 24% 30% 43% 32% 36% 44% 16% 34% 80%

3% 2% 2% 1% 1% 2% 7% 2% 3% 5%

2% 2% 7% 4% 3% 5%

3% 4% 16% 3% 100% 8% 120%


Juzgamiento

Invetigacin preparatoria

Etapa intermedia

En cuanto a los resultados de su participacin, la Defensa Pblica ha demostrado en los primeros 4 aos de vigencia del Nuevo Cdigo Procesal Penal, un adecuado trabajo reconocido a nivel nacional, conforme se da cuenta en la estadstica que se presentan a continuacin. As, veremos en los siguientes grficos que en las audiencias de medidas cautelares (prisin preventiva o comparecencia restrictiva), han logrado a nivel nacional ms de un 60% de eficacia, lo que redunda en garantizar la libertad del procesado de cara al proceso penal. De igual manera, respecto a su actuacin de control sobre la actuacin del Ministerio Pblico, ya sea en el cumplimiento de los plazos (control de plazos) como en los actos de investigacin ante una eventual vulneracin de derechos fundamentales (tutela de derechos), los Defensores Pblicos han alcanzado ms del 50% de efectividad.

171

Captulo V. LA REFORMA PROCESAL PENAL EN EL PER: AVANCES Y DESAFOS

Grfico N 13 Eficacia en la participacin de la defensa en diferentes audiencias


Madre de Dios Puno Cusco Lambayeque Piura Tumbes Arequipa Moquegua Tacna La Libertad Huaura
0%

61% 55% 75% 47% 68% 54% 31% 76% 75% 62% 51%
10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

Madre de Dios Puno Cusco Lambayeque Piura Tumbes Arequipa Moquegua Tacna La Libertad Huaura
0% 10% 20% 30% 40%

43% 28% 59% 36% 35% 12% 40% 54% 58% 36% 58%
50% 60% 70%

Eficacia de la prisin preventiva


Madre de Dios Puno Cusco Lambayeque Piura Tumbes Arequipa Moquegua Tacna La Libertad Huaura
0% 20% 40%

Eficacia de la comparecencia con Restricciones

74% 80% 59% 54% 56% 35% 60% 50% 83% 64% 50%
60% 80% 100%

Madre de Dios Puno Cusco Lambayeque Piura Tumbes Arequipa Moquegua Tacna La Libertad Huaura
0% 20% 40% 60% 80%

84% 77% 77% 88% 89% 46% 55% 61% 93% 89% 90%
100%

Eficacia de tutela de derecho

Eficacia de control de plazos

V.

Desafos en la Reforma Procesal Penal

Entre los principales desafos que plantea la Reforma Procesal Penal en el Per, tenemos los siguientes: 1. Consolidar y fortalecer permanentemente el proceso de implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal. 2. Lograr un cambio cultural en las instituciones del Sistema de Justicia Penal, as como en la sociedad, orientado a salvaguardar la vigencia y el respeto de los derechos humanos.

172

Rafael Donaire

3. Alcanzar una ptima modernizacin de las instituciones que conforman el Sistema de Justicia Penal. En ese mismo contexto, con el fin de asegurar la sostenibilidad del proceso de implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal y contribuir a alcanzar los desafos que se plantea, se hace necesario considerar siempre con una visin y enfoque conjunto y sistmico los siguientes aspectos: a. Mantener el respaldo y compromiso poltico del ms alto nivel de las instituciones que conforman la Comisin Especial de Implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal, para promover, ejecutar y concretar adecuadamente la implementacin del citado cdigo. b. Garantizar oportunamente la disponibilidad de los recursos financieros necesarios de manera integral, por parte del Ministerio de Economa y Finanzas, para el proceso de implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal. c. Fortalecer constantemente las instancias y acciones de coordinacin, as como la visin sistmica que requiere la Reforma Procesal Penal, puesto que debemos generar una nueva institucionalidad sobre la base de nuevas prcticas y reglas para un mejor servicio de justicia penal, en coordinacin permanente hacia dentro y fuera de las instituciones y con orientacin al ciudadano. d. Generar en las instituciones involucradas, las suficientes capacidades de gestin moderna para poder impulsar y lograr una adecuada estructura organizacional, infraestructura, recursos humanos, capacitacin, difusin y dems que se requieran para la correcta implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal. En este contexto, tambin resulta relevante implementar un sistema de informacin integrado del seguimiento y monitoreo de la aplicacin del citado Cdigo. e. Continuar capacitando de manera permanente, no solo a los operadores de los distritos judiciales en los que progresivamente entrar en vigencia el NCPP, sino tambin fortalecer la capacitacin en los lugares en los que ya se encuentra vigente el Cdigo. f. Realizar mayores esfuerzos mediante el desarrollo de acciones, estrategias y campaas de corto y largo plazo en el mbito de la difusin y sensibilizacin con el objeto de lograr un cambio de paradigmas en cuanto a la justicia penal, dirigido no solo a los operadores del sistema de justicia penal, sino de manera especial a la ciudadana en general.

173

Captulo V. LA REFORMA PROCESAL PENAL EN EL PER: AVANCES Y DESAFOS

g. Promover un mayor nivel de involucramiento por parte de la Polica Nacional en el proceso de implementacin del NCPP, de manera que constituya una prioridad institucional la generacin de las necesarias condiciones y capacidades operativas en la polica para el cumplimiento ptimo de las facultades y atribuciones que el NCPP le reconoce en lo que atae a la investigacin del delito. Por ltimo, el proceso de reforma debera ser enfocado como una oportunidad que tiene la polica para reforzarse en el mbito y la especialidad de la investigacin del delito.

174

Gastn Manrique

LA DEFENSA PBLICA Y SU NUEVO PAPEL EN EL PROCESO PENAL1

Gastn Manrique *

I.

Antecedentes de la defensa pblica en el Per

Hallamos el primer antecedente normativo sobre la Defensa Pblica en el Per en la Ley N 9024 del 23 de noviembre de 1939, mediante la cual se pona en vigencia el Cdigo de Procedimientos Penales que en su Ttulo VII regulaba el Ministerio de Defensa, rgano constituido por abogados que en los Juzgados de Instruccin y Tribunales Correccionales defendan de oficio a los inculpados y acusados. Se estableca tambin que habra un defensor de oficio rentado y nombrado por el Poder Ejecutivo, que percibira el haber que le sealara la Ley de Presupuesto. Del mismo modo, se estableca tambin que los defensores de oficio que desempearan el cargo en los Juzgados de Instruccin seran designados anualmente por la respectiva Corte Superior, por lo que a partir de ese momento en el Per se denomin Defensores de Oficio a aquellos abogados nombrados,2 en principio por las Cortes Superiores y posteriormente por el Ministerio de Justicia, que brindaban sus servicios a favor de inculpados y acusados. Es importante indicar que esta norma no haca referencia al estatus econmico de los usuarios del servicio.

1 2

Ex Director Nacional de la Defensa Pblica del Ministerio de Justicia. La utopa est all en el horizonte. Me aproximo dos pasos, ella se aparta dos pasos. Camino diez pasos y el horizonte corre diez pasos. Por ms que yo camine, jams la alcanzar. Para qu sirve la utopa?. Sirve para esto: para que yo no deje de caminar. Eduardo Galeano Artculo elaborado con la colaboracin de Jorge Adrin ZIGA ESCALANTE, especialista administrativo de la Direccin General de Defensa Pblica. Conforme el artculo 67 de la Ley N 9024, promulgada el 23 de noviembre de 1939 en el diario oficial El Peruano.

175

Captulo V. LA DEFENSA PBLICA Y SU NUEVO PAPEL EN EL PROCESO PENAL

Posteriormente, el Decreto Ley N 146053 estableci que los defensores de oficio seran nombrados anualmente por la Corte Superior, en nmero suficiente para atender las necesidades de cada Distrito Judicial; pero haciendo la especificacin de que les correspondera encargarse de la defensa de los litigantes que gocen del beneficio de pobreza.4 Seguidamente, mediante Ley N 15119, se encomend al presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Repblica y al titular del Pliego del Poder Judicial velar por el cumplimiento de la equiparacin de los haberes bsicos de los defensores de oficio rentados de los Tribunales Correccionales a los que se refiere el artculo 70 del Cdigo de Procedimientos Penales de 1939, con el de los relatores y secretarios de las respectivas Cortes de Justicia. A pesar de que la norma propona una mejora remunerativa para el defensor de oficio, en la prctica era muy frecuentemente mediatizado por la figura del juez, quien lo consideraba parte del equipo de su juzgado y por lo tanto no le admita (como s lo haca con el defensor privado) mayores objeciones al desarrollo del proceso. A partir de la creacin de la Organizacin de las Naciones Unidas, la adopcin de los principios de la Carta de Naciones Unidas, la Declaracin de los Derechos Humanos y otras disposiciones internacionales, se instaura en el pas una poca de reconocimiento de los derechos humanos. As, el 22 de noviembre de 1969 la comunidad internacional reconoci los derechos esenciales del hombre, inherentes a ste por el solo hecho de serlo, al margen de la relacin que mantuviera con un determinado Estado, mediante la Convencin Americana de Derechos Humanos (Pacto de San Jos de Costa Rica) suscrita en la Conferencia Especializada Interamericana de Derechos Humanos. En este documento se establece el derecho irrenunciable de ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado, remunerado o no segn la legislacin interna, si el inculpado no se defendiera por s mismo ni nombrara defensor dentro del plazo establecido por Ley. En consonancia con la norma internacional enunciada, la Asamblea Constituyente de nuestro pas reconoci el derecho a ser asistido de manera gratuita por un abogado pagado por el Estado, y la Constitucin Poltica de 1979 en su artculo 233 inciso 9 estableci como garanta de la administracin de justicia el no ser penado sin juicio, ni privado del derecho de defensa en cualquier estado del proceso, asumiendo el Estado la obligacin de proveer la defensa gratuita a las personas de escasos recursos.

3 4

Ttulo XXIV de la Ley Orgnica del Poder Judicial publicada el 25 de agosto de 1963 en el diario oficial El Peruano. Ley N 16/2005 del 18 de julio del 2005: Trmino introducido por el Derecho Espaol para referirse al beneficio de gratuidad de la justicia y que en la actualidad se conoce como derecho de justicia gratuita o derecho de asistencia gratuita.

176

Gastn Manrique

En armona con la Constitucin de 1979, se aprob en 1983 el Reglamento del Ministerio de Defensa Publica,5 institucin que ya era referida en el Cdigo de Procedimientos Penales de 1939. En dicho Reglamento se estableca que la Defensa de Oficio era parte integrante del Ministerio de Defensa, y que como tal estaba constituida por los Defensores de Oficio en lo civil y lo penal, de los cuales los primeros seran designados anualmente por las respectivas Cortes Superiores de Justicia y tendran derecho a percibir la integridad de las costas personales que se imponan a la parte vencida. Por su lado, los Defensores de Oficio rentados en lo Penal seran nombrados por el Poder Ejecutivo a travs del Ministerio de Justicia, pero seran econmicamente dependientes del Poder Judicial, percibiendo de ste una remuneracin bsica equivalente a la de los secretarios y relatores de cada Corte Superior. En el ao 1992, luego de un radical cambio en la organizacin estatal de nuestro pas, se asigna por primera vez al Ministerio de Justicia, en una norma con rango de ley,6 la obligacin de conducir, promover y supervisar el funcionamiento de los servicios jurdicos populares y de la Defensa de Oficio a las personas de escasos recursos. En la Constitucin de 1993 se introdujo como principio y derecho de la funcin jurisdiccional la defensa gratuita para las personas de escasos recursos y para todos los casos en que la ley lo seale. En agosto de 1993 se promulg el Texto nico Ordenado de la Ley Orgnica del Poder Judicial,7 de acuerdo al cual los Defensores de Oficio Gratuitos (entindase en lo civil) tenan derecho a percibir la integridad de las costas personales que se imponan a la parte vencida, mientras que los Defensores de Oficio en materia penal seran nombrados previo concurso por el Poder Ejecutivo a travs del Ministerio de Justicia. Entre los aos 1994 y 1997, ante la gran demanda del servicio y la escasez de abogados designados, comenzaron a surgir serios inconvenientes relacionados con la calidad y el desempeo de los Defensores de Oficio designados, por lo que incluso en algunos casos resultaba necesario imponer sanciones administrativas, situacin que se agrav con la diversidad de normas y la falta de precisin respecto a cul era la autoridad legitimada para imponer dichas sanciones. Esta situacin subsisti a pesar de diversos pronunciamientos del Tribunal Constitucional8 en los que se estableca9 que si bien era cierto que en dicho

5 6 7 8 9

Decreto Supremo N 023-83-JUS, de fecha 17 de mayo de 1983, publicado en el diario oficial El Peruano. Decreto Ley N 25993, Ley Orgnica del Sector Justicia, publicada el 07 de diciembre de 1992 en el diario oficial El Peruano. Decreto Supremo N 017-93-JUS, publicado el 20 de agosto de 1993 en el diario oficial El Peruano. Sentencias del Tribunal Constitucional N 050-95-AA/TC y 322-96-AA/TC., entre otras. http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/1997/00322-1996-AA.html

177

Captulo V. LA DEFENSA PBLICA Y SU NUEVO PAPEL EN EL PROCESO PENAL

momento se encontraba vigente el artculo 70 del Cdigo de Procedimientos Penales, cuyo texto dispona que los defensores seran nombrados por el Ejecutivo y que percibiran el haber que les seale la Ley de Presupuesto, no era menos cierto que diversas normas, entre ellas la Ley N 15119, haban asimilado el estatus de los abogados de oficio a la plana del Poder Judicial. Con el tiempo se dio una regulacin especfica sobre el servicio materia de anlisis, ya que se promulg la Ley N 27019 que creaba el Servicio Nacional de la Defensa de Oficio, dentro de la estructura orgnica del Ministerio de Justicia. Dicha norma fue complementada con el Decreto Supremo N 005-99-JUS, que reglamentaba la ley en mencin y dispona que el servicio de Defensa de Oficio fuera gratuito en todas sus especialidades, entendindose por tales las reas penal, familia y penal-militar. Ms adelante, el incremento de la demanda del servicio de defensa y los cambios que representaban para ste la reforma procesal penal que se impona en varios pases de la regin, determinaron un aumento en el nmero de defensores, as como la expansin del servicio y cambios significativos en la calidad de su prestacin, lo que exiga una nueva estructura organizativa que finalmente se logr con la promulgacin de la Ley N 29360, Ley del Servicio de Defensa Pblica, en mayo del 2009. Adems de cambiar la denominacin de Defensor de Oficio por la de Defensor Pblico, la Ley del Servicio de Defensa Pblica concedi a los defensores actuales determinados beneficios laborales al someterlos a un rgimen de contratacin distinto al primigenio y, como tal, la Defensa Pblica dej de ser un rgano dependiente de la Direccin Nacional de Justicia para pasar a constituir un rgano de lnea del Ministerio de Justicia. Posteriormente, en setiembre del 2009, se promulg el Reglamento de dicha Ley, aprobado por Decreto Supremo N 013-2009-JUS, mediante el cual se busc darle un modelo organizativo distinto a la Defensa Pblica, as como integrar a todas aquellas instituciones que brinden un servicio similar, de modo que stas se pudieran constituir en defensoras pblicas adscritas. Recientemente y segn parece recogiendo la visin10 de que el Servicio de Defensa Pblica debe estar diseado para los sectores ms vulnerables de nuestro pas, se aprob en el Congreso de la Repblica la Ley N 29497, Ley Procesal del Trabajo, que recoge en su artculo 10 la disposicin de que la madre gestante, el menor de edad y la persona con discapacidad que trabajen

10 Adecuada desde la perspectiva del autor, ya que la tendencia del servicio debe ser no solo cubrir a aquellas personas de escasos recursos, sino a toda persona que se encuentre en situacin de vulnerabilidad.

178

Gastn Manrique

tienen derecho a la defensa pblica regulada por la Ley de la materia.11 Dicha norma se encuentra hace algunos das culminando su perodo de vacatio legis, por lo que la Direccin General de Defensa Pblica ya ha venido implementado las medidas necesarias para dar cobertura a dicho servicio.

II.

La defensa pblica y el nuevo modelo procesal penal adversarial

Como parte de la reforma en la administracin de justicia que se lleva a cabo en nuestro pas, el 22 de julio del 2004 se promulg el Nuevo Cdigo Procesal Penal en adelante NCPP. Dicho cuerpo de leyes introduca diversas innovaciones, destacando entre las ms importantes el hecho de establecer un modelo acusatorio adversarial que se desarrolla en audiencias orales, pblicas y contradictorias. Implementar una norma de este tipo no ha resultado sencillo en un pas de difcil geografa, pluricultural y con escasos recursos econmicos como el Per, por lo que se consider conveniente que dicha implementacin fuera progresiva, en funcin de un anlisis previo realizado por la que se denomin la Secretara Tcnica de Implementacin del NCPP, que se encargara de proponer un cronograma para su implementacin a nivel nacional. De este modo, el 01 de julio del 2006 se dio inicio en el Distrito Judicial de Huaura al nuevo modelo procesal penal. Este nuevo modelo busca otorgar a los imputados la posibilidad de contar con el debido asesoramiento y patrocinio de una defensa tcnica durante todo el tiempo que dure el proceso, evitando de esa manera que se generen situaciones de indefensin, pues tiene como premisa la igualdad de condiciones que debe existir entre el Ministerio Pblico y la Defensa del imputado. Para este fin, el Ministerio de Justicia dispuso en primer lugar que los defensores deban cubrir un turno permanente de 24 horas a fin de poder atender a cualquier persona a la que se le impute un delito en el preciso momento de su detencin, para lo cual previ un significativo incremento del personal, pasando en algunas sedes de 11 a 41 defensores.12

11 Entindase Ley del Servicio de Defensa Pblica y su respectivo Reglamento. 12 SECRETARA TCNICA DE LA COMISIN ESPECIAL DE IMPLEMENTACIN DEL CDIGO PROCESAL PENAL. Informe anual de la implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal en el Distrito Judicial de Huaura. Ministerio de Justicia. Lima, enero del 2008. Pg. 25.

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Captulo V. LA DEFENSA PBLICA Y SU NUEVO PAPEL EN EL PROCESO PENAL

Adicionalmente al aumento significativo de personal y con el fin de cubrir de manera efectiva el servicio de Defensa Pblica, tambin se dispuso un cambio organizacional importante: la salida progresiva de los defensores de las instalaciones del Poder Judicial. Hasta el 01 de julio del 2006, los defensores realizaban sus labores en ambientes reducidos, precarios y con muchas limitaciones de acceso para los usuarios, por lo que atendiendo al presupuesto asignado para la defensa pblica paulatinamente se fue logrando que nuestros defensores desarrollaran sus labores en oficinas propias del Ministerio de Justicia, lo que adems les garantizaba independencia funcional.13

III.

La defensa pblica en el proceso de implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal: buenas y malas prcticas

En el marco de la implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal, que implica cambiar las reglas de juego aparejadas con las viejas costumbres inquisidoras a todos los operadores del Sistema de Justicia, la Secretara Tcnica de Implementacin sugiri la conformacin de Comisiones Distritales de Implementacin, que deban estar integradas por representantes de los operadores del Sistema de Justicia (Poder Judicial, Ministerio Pblico, Defensa Pblica [Ministerio de Justicia] y Polica Nacional), a fin de que pudieran arribar a acuerdos que permitieran agilizar el proceso de cambio del modelo. En ese sentido, en lo que concierne la Defensa Pblica, desde dicha plataforma se ha dado solucin a los siguientes problemas:

A.

Ministerio Pblico exige el cobro de tasa administrativa por expedicin de copias simples

Con motivo del ejercicio de la defensa tcnica, nuestros defensores pblicos advirtieron que el Ministerio Pblico pretenda efectuar el cobro de una tasa administrativa por la expedicin de copias simples de los actuados fiscales; este pago deba efectuarse a travs del Banco de la Nacin previamente y el usuario deba presentar el voucher correspondiente.

13 Ibd.

180

Gastn Manrique

Sea por acuerdo de la Comisin Distrital de Implementacin o por la interposicin de sendas tutelas de Derecho por vulneracin del derecho a la defensa, en la mayora de los distritos judiciales se ha dispuesto la expedicin gratuita de las copias.

B.

Establecimiento de plazo en la concesin de las prisiones preventivas

Al impulso de los defensores pblicos, con buen criterio la mayora de los jueces de investigacin preparatoria vienen estableciendo el criterio segn el cual la concesin de la medida de coercin procesal de prisin preventiva est sujeta a un tiempo y/o plazo determinado y cuantificable, en virtud de la presencia necesaria del imputado para los actos de investigacin.

C.

Artculo 85 del Cdigo Procesal Penal y la convocatoria del defensor pblico

En un primer momento los Juzgados de Investigacin Preparatoria venan notificando a la Coordinacin y/o Direccin Distrital con resoluciones judiciales que convocaban a audiencia pblica (teniendo estas audiencias carcter de aplazable), sin que la Defensa Pblica tuviera asignado el respectivo caso, originndose que en algunos casos el defensor acudiera innecesariamente, pues el imputado, investigado o acusado en su caso asista con su abogado particular. En virtud de la constancia de los Defensores Pblicos, que en forma concertada han venido solicitando a los Juzgados de Investigacin Preparatoria la aplicacin irrestricta del numeral 2) del artculo 85 del NCPP (en su caso, sea por audiencias con carcter de aplazables), se logr que en sus respectivas resoluciones, los magistrados expresen al imputado el derecho de elegir a su abogado defensor, otorgndole para ello un plazo de 24 o 48 horas, bajo apercibimiento de que en caso de no efectuarlo, recin se le designara un defensor pblico.

D.

Acusacin y audiencia de control de acusacin

Luego del arduo debate promovido con los defensores pblicos, los fiscales provinciales han entendido la idoneidad de los medios de prueba que deben presentar en su formulacin de acusacin, entendido ello en el ofrecimiento del rgano de prueba con prescindencia del simple documento administrativo. Para ello, ahora se ofrece a las personas mismas (testigos y peritos) y no los documentos donde constan declaraciones y/o conclusiones, facilitando un adecuado juicio oral y, por consiguiente, diligentes debates contradictorios.

181

Captulo V. LA DEFENSA PBLICA Y SU NUEVO PAPEL EN EL PROCESO PENAL

E.

Posicin de la sala de apelaciones respecto a la absolucin de la acusacin fiscal

En Piura, la Sala de Apelaciones ha establecido como posicin jurisdiccional con la participacin de un defensor pblico que la defensa tcnica del imputado con motivo del traslado de la acusacin fiscal no tiene la obligacin de absolver la acusacin fiscal por escrito, pues sin perjuicio de lo establecido en el artculo 350 del CPP, este evento es potestativo, siendo que en mrito al espritu del Nuevo Cdigo Procesal Penal (oralidad) puede ejercerse este derecho (de absolucin) en la propia audiencia de su propsito, no existiendo obligatoriedad de plazo y, por ende, tampoco de preclusin. Este hecho ha constituido un buen logro para la defensa pblica, pues en la mayora de los casos el defensor es convocado directamente para la audiencia de control de acusacin, siendo en este acto donde se ejercita eficazmente el derecho de absolucin fiscal (observaciones, objeciones, planteamiento de medios de defensa tcnica, entre otros).

F.

El trmino de la inmediatez para la solicitud de confirmacin de la incautacin, art. 316 del NCPP

Por iniciativa de la Direccin Distrital de Cusco, la respectiva Comisin Distrital de Implementacin del NCPP acord que la inmediatez en el plazo establecida en el artculo 316 del NCPP deba entenderse como un plazo de 48 horas, lapso en el cual la Fiscala debe solicitar la confirmatoria de la incautacin.

IV.
A.

Otros proyectos

Del mismo modo, en su afn de difusin la Defensa Pblica se encuentra implementando y ejecutando los siguientes proyectos:

Capacitacin interna de los defensores pblicos (plan piloto de videoconferencias)

En todas las Direcciones Distritales se han implementado crculos y talleres acadmicos internos, que se encargan de realizar eventos informativos e ilustrativos sobre el Nuevo Cdigo Procesal Penal, con el objeto de capacitar a los abogados de la Defensa Pblica, consolidar sus conocimientos y promover el debate jurdico entre los mismos.

182

Gastn Manrique

El objetivo es promover y lograr un nivel acadmico ptimo entre los abogados que aplican la norma procesal penal vigente, utilizando para ello en los talleres metodologas inductivas con apoyo de los mismos defensores pblicos, a quienes se les encarga la conduccin y ejecucin de stos. Las Direcciones Distritales de Defensa Pblica de Caete, Ica y Piura dieron inicio a un plan piloto de videoconferencias, que viene facilitando la participacin a distancia en las actividades acadmicas y reuniones de trabajo que convoque y lleve a cabo la Direccin General de Defensa Pblica y/o las Direcciones Distritales de Defensa Pblica; adems, de esta forma se hace posible el anlisis, la consulta y el intercambio de informacin entre defensores pblicos de las sedes antes descritas.

B.

Capacitacin de la PNP

Prcticamente en todas nuestras Direcciones Distritales, en coordinacin con las Direcciones Territoriales de la PNP, se lleva a cabo la capacitacin permanente de los efectivos policiales.

C.

Agenda pendiente
Promover que todos los fiscales provinciales dejen de mostrar preocupacin y renuencia a aceptar la interposicin de controles de plazo y tutela de derechos, bajo la premisa de que los defensores pblicos son obstruccionistas del sistema procesal. Algunos jueces unipersonales no aplican el apercibimiento establecido en el artculo 85 numeral 2) del NCPP, a efectos de requerir al defensor pblico, pretendiendo recurrir a la convocatoria del defensor va telefnica. Desconocimiento de los jueces penales unipersonales (y colegiados) sobre las tcnicas de litigacin oral, dificultando algunas veces la prctica y la sustentacin de fiscales y defensores en el juzgamiento.

183

Captulo V. LA DEFENSA PBLICA Y SU NUEVO PAPEL EN EL PROCESO PENAL

V.

La Defensa Pblica y su estructura organizacional en el marco de la Ley N 29360


Estado Peruano
Poder Ejecutivo Poder Legislativo Poder Judicial

Ministerio de agricultura Ministerio de economa y finanzas Ministerio de defensa Ministerio del interior Ministerio de relaciones exteriores Ministerio de salud Ministerio de transportes y comunicaciones Ministerio del ambiente

Ministerio de energa y minas Ministerio de educacin Ministerio de comercio exterior y turismo Ministerio de la mujer y del desarrollo social Ministerio de produccin Ministerio de trabajo Ministerio de vivienda y construccin Ministerio de justicia

Congreso

Corte Suprema de la Repblica

Cortes Superiores de Justicia

Direccin Nacional de Justicia

Direccin Nacional de Asuntos Jurdicos

Direccin General de Defensa Pblica Direcciones distritales de Defensa Pblica

184

Gastn Manrique

5.1 La Defensa Pblica y la organizacin en el nuevo marco normativo


En lo que se refiere a organizacin, la Defensa Pblica encontr su punto de quiebre en la implementacin del NCPP, ya que cuando entr en vigencia origin dos momentos: el primero referido a la Defensa de Oficio como institucin orgnicamente dependiente del Ministerio de Justicia, pero que se desempeaba ms como parte de un protocolo en el proceso penal. El otro momento es el posterior a la entrada en vigencia del NCPP, a partir de la cual la Defensa Pblica se estructura orgnica y funcionalmente de manera independiente a las dems partes del proceso, asumiendo la siguiente organizacin: Bajo esta organizacin se busc contar con profesionales de Derecho que se desempearan como directores distritales y coordinadores, que no solamente tuvieran conocimientos y capacidades de administracin sino que adems conocieran el NCPP. Adicionalmente, y con la misma finalidad, tambin se contrat asistentes administrativos para cubrir una serie de tareas accesorias y complementarias, tales como tener al da el rol de audiencias, recibir y distribuir las notificaciones a los defensores, proyectar oficios de coordinacin con los dems operadores del sistema de justicia, as como mantener actualizada la base de datos de los expedientes en giro. Finalmente, se vio la necesidad de contratar a un asistente social para que pudiera evaluar la capacidad econmica de los usuarios del servicio.

Direccin General
Abogados de apoyo Area administrativa

Direccin Distrital

Coordinador distrital Abogado Responsable Defensores Pblicos

Administrador Asistente social Asistente administrativo Auxiliar administrativo

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Captulo V. LA DEFENSA PBLICA Y SU NUEVO PAPEL EN EL PROCESO PENAL

5.2 Institucionalidad y cobertura del servicio de defensa pblica


El Servicio de la Defensa Pblica est destinado a proveer la defensa gratuita a personas en condiciones de vulnerabilidad, particularmente a aquellos ciudadanos de escasos recursos econmicos y en otros casos que las leyes determinan. Su competencia es amplia y est referida a los mbitos penal (policial, fiscalas, poder judicial, establecimientos penitenciarios), familia y laboral. Adems de las sedes propias del servicio de defensa pblica, existen los Centros ALEGRA (Centros de Asesora Legal Gratuita) y las CASAS DE LA JUSTICIA, donde se brinda de forma completamente gratuita toda la gama de servicios jurdicos del Ministerio de Justicia al ciudadano, como consejera y representacin legal en procesos civiles, de familia, penales y laborales; absolucin de consultas particulares, sobre cualquier especialidad del Derecho y conciliacin extrajudicial a travs de los Medios Alternativos de Resolucin de Conflictos (MARC). Tambin ofrecen dos lneas telefnicas de orientacin legal gratuita: la lnea ALEGRA y la 0800, a travs de las cuales los defensores pblicos asesoran a las personas que requieran orientacin jurdica. Existen dos grandes campos de actuacin: 1. Defensa Penal Pblica (DPP), servicio legal gratuito dirigido principalmente a personas de escasos recursos econmicos, mediante el cual se brinda asesoramiento y patrocinio legal a fin de garantizar el respeto al derecho de defensa de las personas imputadas de delito o falta, as como de los adolescentes infractores a la ley penal, y cuando la norma procesal lo exija. 2. Consultorios Jurdicos Populares (CJP), servicio legal gratuito mediante el cual se brinda asesoramiento y patrocinio a personas de escasos recursos econmicos en materias civil y de familia, tales como demanda de pensin de alimentos, separacin convencional y divorcio ulterior, solicitud de rectificacin de partidas, tenencia y custodia, violencia familiar, ejercer la defensa legal donde resulten agraviados ancianos, ancianas, nios, nias y adolescentes en los delitos contra la vida, el cuerpo y la salud, entre otros.

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Gastn Manrique

VI.

Cooperacin internacional y colaboracin interinstitucional

a. Cooperacin Internacional
Durante los ltimos aos, el servicio de Defensa Pblica se ha visto favorecido con un importante apoyo econmico de parte de diversas entidades de cooperacin internacional, que decidieron canalizar sus recursos a favor de esta importante lnea de trabajo del Ministerio de Justicia, especficamente en los temas referidos a la reforma procesal penal y al acceso a la justicia. Dicho apoyo se materializ principalmente a travs de tres entidades cooperantes: la Comunidad de la Unin Europea, la GTZ y el Banco Mundial. A travs de la Comunidad de la Unin Europea se ejecut el proyecto Apoyo a las Instituciones Conformantes del Sistema de Justicia del Per-JUSPER (2005-2009), que permiti instalar oficinas de Defensa Pblica al interior de 10 establecimientos penitenciarios, incluyendo el acondicionamiento de la infraestructura, equipamiento de mobiliario e informtico; adems hizo posible adquirir equipamiento de mobiliario e informtico para diversas sedes del servicio de Defensa Pblica a nivel nacional, se realizaron talleres de capacitacin y actualizacin a los Defensores Pblicos en temas de Derecho de Familia y Penal incidiendo en el NCPP y se llevaron a cabo diversas pasantas de defensores pblicos hacia la repblica de Chile, a fin de observar su modelo procesal penal y la gestin que realiza la Defensa Penal Pblica en ese pas. Gracias a la Cooperacin Alemana al Desarrollo - GTZ (ahora GIZ), se obtuvieron recursos en apoyo de la Reforma Procesal Penal, que se tradujeron en la implementacin progresiva del Nuevo Cdigo Procesal Penal, especficamente a travs de pasantas y cursos de capacitacin y actualizacin a los diversos operadores del sistema de justicia penal, incluidos los Defensores Pblicos. A la fecha, esta entidad viene apoyando la elaboracin de indicadores que permitirn medir la calidad del servicio de la Defensa Pblica, y se espera continuar con dicho apoyo en los temas de capacitacin y adquisicin de equipos que supongan una renovacin de la plataforma tecnolgica A travs del Banco Mundial, se ejecut la primera fase del proyecto Mejoramiento de los Servicios de Justicia (2004-2009), gracias al cual se implementaron 15 Centros de Asistencia Legal Gratuitos Centros ALEGRA, 3 Casas de la Justicia, incluyendo el acondicionamiento de la infraestructura, as como el equipamiento de mobiliario e informtico. Adems, se adquiri equipamiento de mobiliario e

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Captulo V. LA DEFENSA PBLICA Y SU NUEVO PAPEL EN EL PROCESO PENAL

informtico para diversas sedes del servicio de Defensa Pblica a nivel nacional, se evalu a nivel nacional a todos los defensores y se realizaron talleres de capacitacin y actualizacin dirigidos a los diversos operadores del sistema de justicia penal, incluidos los defensores pblicos. En el segundo semestre del 2010, se tiene previsto dar inicio a la segunda fase del mencionado proyecto, que permitir implementar un importante nmero de Centros ALEGRA o Casas de la Justicia, consolidar y mejorar la gestin de la Direccin de Defensa Pblica y llevar a cabo talleres de reforzamiento de capacidades para los defensores pblicos, en el marco de la implementacin del NCPP. Una mencin especial merece el Diseo del Perfil por Competencia de los Abogados del Servicio Nacional de Defensa de Oficio del Ministerio de Justicia, elaborado por la Universidad de Lima con el apoyo del Proyecto de Mejoramiento de los Servicios de Justicia, que permiti el levantamiento del nivel de competencias del Defensor y la elaboracin del perfil.

b. Colaboracin interinstitucional
A travs de su Direccin General, el Servicio De Defensa Pblica ha venido gestionando diversos convenios de colaboracin interinstitucional, los cuales han sido celebrados a travs del Ministerio de Justicia con distintas instituciones, tal como el firmado con Terre des Hommes Laussanne y la Asociacin, por medio del cual se establecen relaciones de cooperacin con el objeto de capacitar a defensores en el mbito del Derecho Penal y de Familia, incidiendo en la justicia restaurativa; con el Colegio de Abogados de Lima, a travs del cual se busca colaborar en la descarga procesal y el despoblamiento de los establecimiento penitenciarios; MIMDES-MINSA-MININTER-Ministerio Pblico, gracias al cual se ha implementado un mdulo piloto del Centro de Emergencia Mujer, ubicado en la sede central del MIMDES, al que el MINJUS aporta con un Consultorio Jurdico y un Centro de Conciliacin; con el INPE, por el cual se han cedido espacios para el funcionamiento de oficinas de Defensa Pblica en los diferentes establecimientos penitenciarios del pas, para que los internos procesados y sentenciados cuentan con defensa y asesora legal gratuita, coordinndose acciones de difusin y capacitacin a los internos; con el MIMDES, por el que se proporciona al MIMDES dentro de la infraestructura de Casas de la Justicia a nivel nacional, ambientes adecuados para brindar los servicios de atencin integral a vctimas de violencia familiar y sexual; con la Cruz Roja Internacional, por el que se busca mejorar la defensa de los privados de libertad en el Per, para lo cual aporta con capacitaciones y otros medios que fortalezcan el servicio de defensa pblica de cara al nuevo modelo procesal acusatorio; con la Defensora

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Gastn Manrique

Penal Pblica de Chile, que contando con una implementacin anterior del modelo adversarial, busca capacitar a nuestros defensores y establecer pasantas y dems; con la Academia de la Magistratura, cuya finalidad es que los defensores pblicos puedan participar en los eventos acadmicos dirigidos normalmente a jueces y fiscales organizados por la Academia de la Magistratura. Adems, apoyar en la organizacin de eventos referidos al Nuevo Cdigo Procesal Penal as como a aquellos temas sobre los cuales tiene competencia la Defensa Pblica.

6.1 Propuestas a nivel de la comunidad internacional


Como parte del proceso de globalizacin que venimos viviendo, habiendo participado en la Reunin de Directores Generales de Defensa Pblica del MERCOSUR, y recogiendo la realidad del Servicio de Defensa Pblica en nuestro pas, se propugn en dicho encuentro lo siguiente:

ACUERDO DE LAS DEFENSA PBLICAS DEL MERCOSUR EXPERIENCIAS COMPARADAS Declaracion de la reunin de Defensores Pblicos Oficiales del MERCOSUR - REDPO
Ante los genricos y reiterados agravios proferidos contra la Defensa Pblica, en virtud de los casos en los que debe intervenir por mandato constitucional, queremos manifestar: Que la actuacin de los integrantes de la Defensa Pblica constituye la garanta orgnica para posibilitar el resguardo de todas las dems garantas. Que los defensores pblicos no eligen a quien defender, sino que deben intervenir en todos los casos donde no se designen abogados particulares; y su actuacin siempre debe brindar la defensa tcnica ms adecuada, porque ese es el compromiso que asumieron los Estados ante el Sistema Internacional de los Derechos Humanos. Que nunca podra justificarse que razones de ndole social, econmica, ideolgica o poltica pudieran incidir en la eficiencia de la prestacin del servicio de defensa pblica.

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Captulo V. LA DEFENSA PBLICA Y SU NUEVO PAPEL EN EL PROCESO PENAL

Que refrendamos la proteccin inalienable de todos los integrantes de la Defensa Pblica que desempean su funcin con alto nivel de idoneidad y dedicacin, sin distinciones derivadas del caso o de las personas que les toque representar. Sin Defensa Pblica no hay juicios justos. Pretender limitar la actuacin de la Defensa Pblica no favorece la pronta consecucin de los procesos, sino que al contrario, dificulta su desarrollo e inunda de ilegitimidad su mismo resultado. Buenos Aires, 11 de mayo de 2010 Repblica Argentina Repblica Federativa del Brasil Repblica de Chile Repblica Oriental del Uruguay Repblica del Paraguay Repblica del Per

VII.

Recursos Humanos

La Direccin General de Defensa Pblica cuenta con profesionales que prestan servicio de defensa legal gratuita a nivel nacional, distribuidos de la siguiente manera:

Abogados de la Direccion de Defensa Pblica por Distrito Judicial - Presupuestados (CPP, CJP Y NCPP) 2010
N
1 2 3 4 5

Distrito Judicial
Amazonas ncash Apurmac Arequipa Ayacucho

CPP (Cdigo antiguo)


1 6 5 1 15

CJP
9 7 8 13 4

NCPP
19

Total por D.J.


29 13 13

34

48 19

190

Gastn Manrique

6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30

Cajamarca Callao Caete Cusco Huancavelica Hunuco Huaura Ica Junn La Libertad Lambayeque Lima (*) Lima Norte Loreto Madre De Dios Moquegua Pasco Piura Puno San Martn Santa Tacna Tumbes Ucayali Abogados Coordinadores - Sede Central TOTAL 6 7 272 2 3 1 1 1 10 6 20 1 3 119 19 6 16 1 5 6 11

14 11 7 21 7 3 8 15 14 15 10 41 15 2 5 3 2 9 15 14 7 3 5 7 1 295

34

48 27

12 43

20 69 13 14

26 38

34 59 34

57 54

73 67 160 34 8

11 14

16 19 5

51 38 29

61 54 44 17

15 11

18 16 13

9 495

17 1,062

Nota: Informacin elaborada por la Direccin General de Defensa Pblica al 21/07/2010.

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Edith Sicha

BALANCE DE LA IMPLEMENTACIN DEL CDIGO PROCESAL PENAL EN EL PER

Edith Sicha*

I.

Avance del proceso de implementacin

En nuestro pas, la Reforma Procesal Penal se inicia con la promulgacin del Decreto Legislativo N 957, publicado el 29 de julio de 2004, mediante el cual entra en vigencia el Nuevo Cdigo Procesal Penal, caracterizado por ser un sistema acusatorio adversarial basado en la oralidad. Su proceso de implementacin implica un continuo monitoreo y evaluacin de su funcionamiento, a fin de identificar los aspectos que se hace necesario fortalecer y realizar los ajustes necesarios con miras a que su rplica progresiva sea exitosa a nivel nacional. En cuanto a los avances del proceso de implementacin, podemos decir que se han incorporado a la fecha 16 distritos judiciales: Corte Superior de Justicia de Huaura (1 julio de 2006), La Libertad (1 abril de 2007), Tacna y Moquegua (1 abril de 2008), Arequipa (1 octubre de 2008),Tumbes, Piura y Lambayeque (1 abril de 2009),Puno, Cusco y Madre de Dios (1 octubre de 2009), Ica y Caete (1 diciembre de 2009), Cajamarca, Amazonas y San Martn (1 abril de 2010), conforme a lo dispuesto por el Decreto Supremo N 16-2009-JUS, de fecha 20 de noviembre de 2009. Considerando que tenemos 29 distritos judiciales, se tiene que a la fecha se ha instaurado en el 55% del pas, lo que representa que 16 distritos judiciales han sido implementados, quedando pendiente un 45% por integrarse, es decir 13 distritos judiciales. Entre ellos se encuentran: Ancash, Santa, Ayacucho, Huancavelica, Apurmac, Hunuco, Pasco, Junn, Ucayali, Loreto, Callao, Lima Norte y Lima.
* Secretaria Tcnica del Equipo Tcnico Institucional de Implementacin del Cdigo Procesal Penal del Poder Judicial, a cargo de la evaluacin y monitoreo del proceso de la Reforma Procesal Penal en el Per.

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Captulo V. Balance de la implementacin del cdigo procesal penal en el Per

Grfico N 1 Avance de la implementacin del cdigo procesal penal en el Per

16CSJ por Implementadas 55%

13CSJ por Implementar 45%

Total: 29 Cortes Superiores de Justicia

Dado los avances positivos que venimos observando desde la aplicacin gradual de este modelo de Sistema Procesal Penal en nuestro pas, resulta necesario seguir uniendo esfuerzos para cumplir con el reto de implementarlo a nivel nacional, permitiendo de esta manera brindar a los justiciables y a la ciudadana en general un servicio de administracin de justicia ms eficiente y eficaz.

II.

Logros y fortalezas

El Nuevo Cdigo Procesal Penal instaura un modelo procesal acusatorioadversarial basado en la oralidad y el debate contradictorio entre las partes procesales, donde predomina el sistema de audiencias, desplazndose de esta manera el viejo modelo inquisitorial que hemos venido aplicando durante muchos aos, basado en la escrituralidad. El nuevo modelo tambin se viene aplicando exitosamente en otros pases de Latinoamrica. La implementacin de este nuevo modelo procesal penal, implica una reforma del Sistema de Justicia con cambios en la organizacin del despacho judicial, en

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Edith Sicha

los paradigmas culturales de los operadores (jueces, fiscales, policas, defensores pblicos y abogados privados), la aplicacin de nuevas prcticas de gestin y procedimientos internos de trabajo. En ese sentido, y habiendo transcurrido cuatro aos del inicio de las implementacin de este nuevo Sistema Procesal Penal en nuestro pas, resulta necesario realizar un balance de los avances y aspectos a fortalecer que se han identificado en este proceso, a fin de optimizar su funcionamiento y lograr concluir con xito la Reforma Procesal Penal. A continuacin detallamos los logros y fortalezas que se viene obteniendo en la aplicacin del nuevo Sistema Procesal Penal.

1. Separacin de roles
El modelo acusatorio-adversarial establece una separacin de roles entre investigar y decidir; es as que al Ministerio Pblico como titular de la accin penal le corresponde la direccin de la investigacin del delito en la etapa de la Investigacin Preparatoria, contando con el apoyo tcnico y cientfico de la Polica Nacional del Per. Formula la acusacin en la etapa intermedia y debe probar la responsabilidad del acusado en la etapa de juzgamiento. Por su parte, al juez como garante del debido proceso le corresponde controlar los plazos en la etapa de la investigacin, dictar medidas de coercin procesal y limitativa de Derecho, dirigir la etapa intermedia, controlar la acusacin, y en la etapa del juzgamiento dirigir el juicio y emitir sentencia. Esta clara separacin de roles entre el fiscal y el juez no era advertida en nuestro anterior sistema procesal penal, donde el juez asuma a la vez la doble funcin de investigar y de juzgar, cuestionndose por ello su imparcialidad y la transparencia del proceso. En consecuencia, el cambio de roles de los operadores hace que el juez ya no investigue, lo que determina que las labores propias de la investigacin tales como la toma de declaraciones, la identificacin del imputado, las pericias, entre otras actuaciones de investigacin, se dejen de realizar en el juzgado, siendo de responsabilidad del fiscal la direccin de la investigacin con el apoyo de la Polica. De igual forma, se hace necesario destacar que el aporte de las pruebas estar a cargo del fiscal y de la Defensa, que tienen la obligacin de proveer al juzgador de los elementos probatorios a valorase en el proceso. En este escenario, el juez ahora tiene la responsabilidad de velar por los derechos fundamentales de las personas, evaluar las pruebas aportadas por las partes, y pronunciarse sobre la culpabilidad o no del imputado en juicio, en garanta de un debido proceso.

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Captulo V. Balance de la implementacin del cdigo procesal penal en el Per

Asimismo, este cambio implic en el caso del Poder Judicial la necesidad de diferenciar las competencias y roles de los jueces por etapas del proceso. De esta forma, tenemos: Al Juez de la Investigacin Preparatoria, en la etapa de investigacin, a cargo de garantizar los derechos fundamentales del imputado mediante el control de los plazos, la tutela de derechos y de la investigacin formal, proveyendo al fiscal de los mecanismos legales para impulsar el proceso judicial, as como de conducir la etapa intermedia y la elaboracin de la sentencia. Al Juez de Juzgamiento, sea juez unipersonal o colegiado, a cargo de conocer los procesos en la etapa de juzgamiento, asumiendo el rol de juzgar y sentenciar. Finalmente, en Segunda Instancia, el Juez de Apelaciones a cargo de revisar en vas de impugnacin las resoluciones emitidas en primera instancia. Este proceso de transicin tambin trajo consigo la necesidad de capacitar a los operadores de justicia (jueces, fiscales, defensores pblicos y policas, as como al personal jurisdiccional y administrativo del Poder Judicial), dotndolos de los conocimientos, destrezas y habilidades prcticas necesarios para su mejor desempeo conforme a las nuevas funciones y roles previstos en el Cdigo Procesal Penal. Adems, se debi contribuir al cambio en la cultura judicial, mediante la institucionalizacin y difusin de las bondades y fortalezas del nuevo modelo procesal. En este sentido, se ha venido realizando esfuerzos conjuntos de manera institucional e interinstitucional, con el fin de brindar capacitacin a todos los operadores de justicia, aunque todava resulte insuficiente, por lo que se debe continuar con el desarrollo de planes de capacitacin para la preparacin y el entrenamiento de los operadores. Se ha advertido en el proceso de implementacin que genera cambios, la existencia de problemas iniciales entre fiscales y policas en la labor de investigacin del delito, as como entre jueces y defensores en el desempeo propio de sus funciones. Este hecho debe ser superado en beneficio de la ciudadana, que espera una respuesta inmediata de las instituciones a cargo de la administracin de justicia, para resolver sus conflictos penales de manera rpida y eficaz. Por todo ello, tambin resulta importante establecer una coordinacin institucional e interinstitucional que nos lleve al dilogo conjunto, para poner en debate las problemticas advertidas, generando espacios de dilogo con el fin de adoptar acuerdos, en armona, respecto al rol de cada uno de los operadores de justicia en el marco del nuevo modelo procesal penal.

196

Edith Sicha

2. La oralidad en el nuevo sistema de audiencias


En tanto mecanismo de obtencin de informacin para la toma de decisiones del juez y como elemento de garanta de los derechos de las vctimas y procesados en un debido proceso, la oralidad es el comn denominador del nuevo sistema de audiencias que se viene implementando a travs de la realizacin de juicios orales y pblicos, donde concurren los principios de inmediacin, contradiccin, celeridad y libre valoracin de la prueba para resolver los procesos en forma inmediata; revirtiendo la dilacin y el retardo del anterior sistema de justicia penal. En consecuencia, la oralidad en la audiencia significa esencialmente que las partes deben presentar sus peticiones y argumentos en forma verbal, en presencia del juez y de manera contradictoria; ello tambin significa que los jueces deben resolver en forma verbal e inmediata las peticiones sometidas a su consideracin, sobre la base de la informacin discutida exclusivamente en la audiencia misma. De igual modo, la oralidad de las audiencias llevadas a cabo en acto pblico conlleva la publicidad y transparencia de los operadores del sistema de justicia penal; por ende, es un instrumento ms eficaz en la lucha contra la corrupcin en donde los justiciables, la ciudadana y los medios de comunicacin asumen un rol de control de la eficiencia y eficacia del servicio de justicia. Al respecto se tiene datos estadsticos correspondientes al ao 2009, sobre la realizacin de las audiencias desde la etapa de la investigacin preparatoria hasta la etapa de apelacin en los distritos judiciales donde se viene aplicando el Nuevo Cdigo Procesal Penal (ver grfico N 2).

Grfico N 2 Efectividad de la oralidad

Audiencias realizadas: 54,073 Audiencias frsutradas: 16,421 Informacin procesada al 2009

Audiencias realizadas 77%

Audiencias frustradas 23%

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Captulo V. Balance de la implementacin del cdigo procesal penal en el Per

Segn informacin procesada proveniente del total de los distritos judiciales en los cuales se ha implementados al ao 2009, se observa que del nmero promedio de audiencias programadas (unas 70 494) se han realizado 54 073 audiencias, lo que representa un 76,7% frente a un 23,3% de audiencias frustradas, es decir 16 421.

Totales Efectividad de la Oralidad


Audiencias realizadas Audiecnias frustradas

Cantidad
54 073 16 421

%
73,7% 23,3% Informacin procesada al 2009

Si bien estas cifras demuestran la efectividad de la oralidad del nuevo modelo procesal penal en los Distrito Judiciales donde se viene aplicando el Nuevo Cdigo Procesal Penal, tambin resulta necesario mencionar los motivos de la frustracin de las audiencias en un 23%, observando que en algunos casos se debe a la inconcurrencia de las partes, sea del fiscal o del defensor pblico, y en especial del defensor particular, que todava sigue asumiendo la prctica de dilatar el proceso como estrategia de defensa o debido a la falta de preparacin para asumir su rol en la audiencia, lo que demuestra que tenemos que continuar trabajando coordinadamente con las instituciones en procura de erradicar estas prcticas. De igual modo, la frustracin de la audiencia se debe en algunos casos a la falta de notificacin a las partes, lo que nos hace reflexionar sobre la optimizacin de nuestro sistema de notificaciones, que debe contar con la debida dotacin de recursos necesarios para su cumplimiento. En este sentido, el Poder Judicial viene realizando esfuerzos para implementar con la ayuda de las nuevas tecnologas un sistema de notificaciones electrnica a los operadores de justicia (Ministerio Pblico, Defensa Pblica, Colegios de Abogados), a fin de garantizar el cumplimiento y la eficacia en el diligenciamiento de notificaciones, con el objeto de asegurar la asistencia de los sujetos procesales a la audiencia, as como el conocimiento oportuno de las actuaciones procesales. Como consecuencia de ello se espera obtener mayor celeridad en el diligenciamiento de la notificacin y la optimizacin de los recursos econmicos. Teniendo en cuenta la oralidad por etapas del proceso, observamos que el mayor nmero de audiencias se realiza en la etapa de la investigacin preparatoria, conforme se detalla a continuacin.

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Edith Sicha

2.1 La oralidad en la investigacin preparatoria


Grfico N 3 Efectividad de la oralidad en la etapa de la investigacin preparatoria

Audiencias realizadas: 32,151 Audiencias frustradas: 10,850 Informacin procesada al 2009

Audiencias realizadas 75%

Audiencias frustradas 25%

Fuente: Cortes Superiores de Justicia implemetadas al 2009

En el grfico N 3 se puede observar cmo en la etapa de la investigacin preparatoria se ha programado 43 001 audiencias, de las cuales 32 151 audiencias han sido realizadas lo que representa el 75%, habindose frustrado 10 850, lo que representa el 25%.

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Captulo V. Balance de la implementacin del cdigo procesal penal en el Per

2.2 La oralidad en el juzgamiento


Grfico N 4 Efectividad de la oralidad en la etapa de juzgamiento

Audiencias realizadas: 14,490 Audiencias frustradas: 4,968 Informacin procesada al 2009

Audiencias realizadas 75%

Audiencias frustradas 25%

En el grfico N 4 se puede observar que en la etapa de juzgamiento se ha tenido 19 908 audiencias programadas, de las cuales han sido realizadas 14 940 audiencias, lo que presenta el 75%; por lo tanto, se han frustrado 4 968 lo que equivale al 25%. Estos porcentajes resultan similares a los obtenidos en la etapa de la investigacin preparatoria.

200

Edith Sicha

2.3 La oralidad en la apelacin


Grfico N 5 Efectividad de la oralidad en la etapa de apelacin

Audiencias realizadas: 6,982 Audiencias frustradas: 603 Informacin procesada al 2009

Audiencias realizadas 92%

Audiencias frustradas 8%

Fuente: Cortes Superiores de Justicia implemetadas al 2009

Finalmente, se observa que en la etapa de la apelacin (grfico N 5) se han programado 7 585 audiencias, de las cuales 6 982 fueron llevadas a cabo, lo que presenta el 92%, habindose frustrado 603, es decir el 8%.

3. Transparencia y lucha contra la corrupcin


La aplicacin del nuevo Sistema Procesal Penal, basado en la realizacin de audiencias pblicas a las cuales no solo asisten las partes procesales sino tambin la ciudadana en general y los medios de comunicacin, permite el control y la transparencia de las actuaciones procesales, y por ende constituye un elemento importante para la lucha contra la corrupcin en nuestro sistema. De acuerdo a las cifras estadsticas procesadas al perodo 2009, los resultados son positivos si hacemos una comparacin entre el nmero de quejas ingresadas antes de la implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal versus el nmero de quejas ingresadas despus de su entrada en vigencia en los distritos judiciales donde se ha implementado el nuevo modelo procesal penal (ver grfico N 6).

201

Captulo V. Balance de la implementacin del cdigo procesal penal en el Per

Grfico N 6 Nmero de quejas ingresadas al rgano de control


1200 1000 800 600 400 200 0
Antes de la implementacin Despus de la implementacin

Informacin procesada al 2009

As, tenemos una variacin entre el nmero de quejas ingresadas, que asciende aproximadamente a 1 113 antes de la implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal, frente a unas 289 quejas ingresadas despus de la implementacin del nuevo modelo procesal penal. Ello significa una disminucin considerable, del 74% en el nmero de quejas presentadas ante el rgano de Control respecto a los operadores de justicia (magistrados y personal jurisdiccional) que vienen aplicando el Nuevo Cdigo Procesal Penal. Si estimamos dichos datos en cifras promedio por Distrito Judicial, tenemos que antes de la entrada en vigencia del Nuevo Cdigo Procesal Penal se habran presentado ante el rgano de Control aproximadamente 101 quejas, y en la actualidad se registra un promedio aproximado de 26 quejas.

Grfico N 7 Nmero de quejas promedio ingresadas por distrito judicial al rgano de control
120 100 80 60 40 20 0
Antes de la implementacin Despus de la implementacin

Fuente: Cortes Superiores de Justicia implementadas al 2009. Informacin procesada al 2009

202

Edith Sicha

Los datos estadsticos del grfico N 7 nos demuestran la considerable reduccin en el nivel de quejas presentadas ante el rgano de Control; consecuentemente, se advierte el grado de aceptacin de los usuarios de la actuacin de los operadores de justicia.

4. Celeridad en el trmite de los procesos


Otro de los factores que cabe destacar en el nuevo Sistema Procesal Penal, es el tiempo de duracin de los procesos. Al respecto, se realiz en el 2006 un estudio de lnea de base de los procesos penales en el Distrito Judicial de Huaura, a fin de conocer el tiempo de duracin de los procesos con la aplicacin del Cdigo de Procedimientos Penales antiguo. Los resultados de dicha informacin (ver grfico N 8) fueron que el tiempo promedio de duracin de un proceso ordinario era de 28 meses (840 das) y el de un proceso sumario era de 23 meses (690 das).

Grfico N 8 Tiempo de duracin de los procesos en meses con el cdigo de procedimeinto penales
Proceso ordinario

Proceso sumario
0 5 10 15 20 25 30

meses
* Lnea base de tiempos en el distrito judicial de Huaura.

Cabe advertir que con el anterior Cdigo de Procedimientos Penales se tena dos tipos de procesos: sumarios y ordinarios. Con el Nuevo Cdigo Procesal Penal tenemos solo un Proceso Comn. De la informacin procesada relativa al tiempo promedio de duracin de los procesos (ver grfico N 9), tomando como referencia la informacin proporcionada por la Corte Superior de Justicia de Huaura y La Libertad establecida sobre la base de muestreos, podemos observar que la duracin de los procesos penales tramitados bajo el nuevo Sistema Procesal Penal en

203

Captulo V. Balance de la implementacin del cdigo procesal penal en el Per

esa Corte Superior de Justicia desde la formalizacin de la denuncia hasta la sentencia de juzgamiento de primera instancia, tiene un promedio de 8,3 meses, lo que representa 249 das, y en la Corte Superior de Justicia de La Libertad se tiene un promedio de 8.2 meses, lo que equivale a 246 das.

Grfico N 9 Tiempo de duracin de los procesos en meses con el cdigo de procedimeinto penales
Proceso ordinario Huaura

Proceso sumario Huaura

Proceso comn Huaura

Proceso comn La Libertad


0 5 10 15 20 25 30

meses
* Tiempo estimado entre la formalizacin de la denuncia y la emisin de sentencia de 1 Instancia.

Comparando estas cifras, es decir antes y despus de la aplicacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal, podemos advertir que existe una disminucin del 66% en la duracin de los procesos, evidenciando el xito alcanzado con el nuevo modelo procesal penal. A ello se suma la aplicacin de las salidas alternativas, con las que los procesos no llegan a la etapa de juzgamiento, resolvindose las causas en das u horas mediante mecanismos de simplificacin procesal tales como: Principio de Oportunidad, Acuerdo Reparatorio, Terminacin Anticipada y Proceso Inmediato.

204

Edith Sicha

5. Confiabilidad en el nuevo sistema de justicia penal


La forma en que se viene aplicando el Nuevo Cdigo Procesal Penal, ha llevado a que exista una mayor aceptacin de los fallos por las partes procesales, reflejada en la reduccin significativa del uso del recurso de apelacin y casacin; esto puede traducirse en un mayor grado de confiabilidad en el nuevo Sistema Procesal Penal (ver grfico N 10).

Grfico N 10 Confiabilidad en el sistema judicial penal

Sentencias de juzgamiento = 5981 Sentencias de juzgamiento apeladas = 1623 Sentencias de juzgamiento apeladas, elevadas en casacin = 131 Informacin proporcionada al ao 2009

Analizando las cifras estadsticas, los resultados resultan positivos (ver grfico N 11). Tenemos que del 100% de sentencias de juzgamiento emitidas hasta el ao 2009, que representan 5 981; el 27,1% haban sido elevadas a la Sala Penal de Apelaciones, es decir 1623. De stas, solo el 8,1% que representan 131 han sido elevadas en va de casacin para su revisin por la Corte Suprema de Justicia de la Repblica.

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Captulo V. Balance de la implementacin del cdigo procesal penal en el Per

Grfico N 11 Porcentaje de confiabilidad en el sistema de justicia penal

Sentencias de juzgamiento = 100% Sentencias de juzgamiento apeladas = 27.1% Sentencias de juzgamiento apeladas, elevadas en casacin = 8.1% Informacin proporcionada al ao 2009

6.

Reforma de la gestin judicial

Este nuevo modelo procesal penal basado en la oralidad, ha llevado a la implementacin de una reforma de la gestin judicial basada en la realizacin de audiencias para la toma de decisiones jurisdiccionales, previo debate contradictorio entre las partes procesales. Esta situacin ha obligado a cambiar la organizacin y gestin del nuevo despacho judicial, anteriormente basado en la separacin de funciones jurisdiccionales de las funciones administrativas, al trabajo en equipo a travs del pool de asistentes y la implementacin de servicios comunes, con el apoyo de nuevas herramientas tecnolgicas para la realizacin de audiencias. De esta forma, tenemos:

6.1

en que el juez asume su rol protagnico de impartir justicia resolviendo los procesos en audiencia, para lo cual cuenta con un equipo de apoyo a la labor jurisdiccional y administrativa. En este sentido, nace la figura del administrador del nuevo Despacho Judicial, quien asume las labores administrativas y de gestin para un desarrollo ptimo de las audiencias. Por ende, el juez ya no tiene que preocuparse por las labores administrativas ajenas a su rol netamente jurisdiccional.

Separacin de funciones jurisdiccionales de las administrativas,

6.2

Organizacin corporativizada y trabajo en equipo. Esta nueva organizacin exige un cambio en la forma de trabajo que se vena utilizando con el Cdigo de Procedimientos Penales, donde el juez tena

206

Edith Sicha

asignado a un asistente de despacho, a secretarios y tcnicos por cada juzgado. Por el contrario, este modelo procesal penal trae una nueva concepcin de la organizacin, basada en la especializacin de labores y el trabajo en equipo, donde el personal ya no est asignado a cada juez sino que trabaja de manera corporativa y en equipos o unidades de trabajo, brindando apoyo en las labores jurisdiccionales y administrativas a los jueces que integran el mdulo penal. En consecuencia, tenemos la Unidad de Apoyo a las causas Jurisdiccionales, integrada por especialistas y asistentes jurisdiccionales, cuya funcin es apoyar a los jueces en la programacin y el desarrollo de las audiencias, efectuar la grabacin de audio y el registro de la audiencia, la elaboracin de actas, entre otras labores propias de su cargo. Tambin se ha previsto en el nuevo Despacho Judicial la implementacin de reas o servicios comunes tales como las Unidades de Atencin al Pblico, a cargo de la recepcin y registro documentario, as como brindar informacin al usuario; la Unidad de Comunicaciones, a cargo de las notificaciones y comunicaciones; la Unidad de Custodia de Grabaciones y Expedientes, a cargo de velar por el resguardo de los audios registrados en audiencia y de los expedientes y/o cuadernos respectivos; as como una Unidad de Soporte Tcnico, a cargo de brindar mantenimiento a los equipos informticos, as como a los usuarios del sistema de informacin y comunicacin, para garantizar el normal desarrollo de las labores en los rganos jurisdiccionales. Cada una de estas reas cuenta con un coordinador, que es el responsable de supervisar el trabajo realizado por el personal de su rea, as como de evaluar su desempeo, coordinando directamente y de manera permanente con el Administrador del Mdulo Penal, a cargo del manejo integral de toda el rea administrativa.

6.3

Infraestructura moderna, con reas o espacios fsicos diseados de acuerdo con los requerimientos del nuevo despacho judicial para las salas de audiencias, juzgados, reas de apoyo jurisdiccional (pool) y administrativo, entre otros. En este sentido, se debe considerar el dimensionamiento real de las adecuaciones fsicas que se requiere, sobre la base de una comunicacin fluida y ptima entre los operadores (jueces y asistentes) para el mejor desempeo de sus funciones. Sistema de informacin, que apoye en la nueva gestin judicial y responda a las necesidades y requerimientos de los operadores del sistema en el desarrollo de sus funciones. Tambin deben proponer mecanismos de integracin interinstitucional acordes con las exigencias que impone el Nuevo Cdigo Procesal Penal.

6.4

207

Captulo V. Balance de la implementacin del cdigo procesal penal en el Per

6.5 6.6

Tecnologa, a travs de la adquisicin de equipos informticos y sistemas de audio para la realizacin de las audiencias. Capacitacin, dirigida a los magistrados, operadores jurisdiccionales y administrativos que vienen laborando en el nuevo Sistema Procesal Penal. Este aspecto, que si bien se viene ejecutando, tiene que ser continuo y permanente con miras a lograr la especializacin y el perfeccionamiento del personal.

III.

Aspectos que es necesario fortalecer

Este proceso de implementacin gradual nos permite identificar y evaluar los aspectos que es necesario fortalecer en el funcionamiento del nuevo Modelo Procesal Penal, con miras a lograr implementarlo con xito a nivel nacional. En este sentido, se ha identificado los siguientes aspectos que es necesario fortalecer:

1.

En gestin judicial
Separacin de funciones jurisdiccionales de las administrativas. En este aspecto an se tiene dificultades debido a la injerencia del magistrado en la toma de decisiones sobre la organizacin administrativa del Despacho Judicial, como son: el requerimiento de contar con asistentes de despacho o personal exclusivo a su cargo para programar y agendar sus audiencias, lo que ha cambiado con la lgica de la nueva organizacin y gestin judicial, debiendo revertirse con la capacitacin permanente a los operadores de justicia en temas de gestin y organizacin judicial, que lleve a un cambio en la cultura y las costumbres de los operadores de justicia. Sistema de audiencias. Si bien se ha demostrado con cifras el porcentaje considerable de audiencias realizadas en comparacin con las audiencias frustradas, advertimos que ello se puede deber al cruce de audiencias en su programacin, al exceso del tiempo estimado para la realizacin de una audiencia que lleva al uso de la sala de audiencia ms de lo debido y, por ende, a la frustracin de las dems audiencias programadas secuencialmente. Adems, se da la ausencia de las partes procesales, por la deficiencia en el diligenciamiento de las notificaciones ya sea porque no se cumpli con notificar a las partes o porque no se cuenta con el cargo de notificacin, y la demora en el diligenciamiento de exhortos. En este sentido, es necesario

208

Edith Sicha

fortalecer el sistema y la gestin de audiencias, que es la base sobre la que descansa el nuevo modelo procesal penal. El Sistema Integrado Judicial-SIJ, que se viene implementando con el Nuevo Cdigo Procesal Penal, es un sistema que se desarroll con el anterior modelo y que ha sido adecuado a la nueva normatividad procesal penal, sirviendo de apoyo en los inicios de su proceso de implementacin. Sin embargo, a la fecha no responde a las necesidades y requerimientos de los usuarios del nuevo Sistema de Justicia Penal. De igual modo, se ha advertido que si bien existe interconexin entre las sedes principales al momento de la implementacin, sta no es inmediata en las subsedes de provincias ni en las salas de audiencias ubicadas en los establecimientos penales, lo que dificulta obtener una informacin inmediata para la toma de decisiones. Por esta razn, se hace necesario contar con un sistema judicial integral desarrollado para el Cdigo Procesal Penal, que sirva de soporte tecnolgico en la gestin del nuevo Despacho Judicial y que permita la interconexin, no solo institucional sino tambin interinstitucional. Es importante mencionar que la Gerencia de Informtica viene desarrollando un sistema de control de audiencias y plazos a ser incluidos en el nuevo software a implementarse para el Nuevo Cdigo Procesal Penal, as como un sistema electrnico de notificaciones. Infraestructura, recursos humanos y logsticos. A medida que se incremente la carga procesal y el nmero de audiencias a realizarse, se tiene que considerar un posible incremento en el nmero de rganos jurisdiccionales que aplican el Nuevo Cdigo Procesal Penal; por lo tanto, se hace necesario fortalecer el sistema con mayor nmero de recursos humanos y logsticos, as como el incremento de la infraestructura (salas de audiencias) que se utiliza para atender la demanda del servicio de justicia. La dificultad que se ha observado en este aspecto, es la demora que existe en la implementacin de los rganos jurisdiccionales penales de las provincias alejadas de la sede principal de los distritos judiciales donde se viene aplicando el nuevo modelo procesal penal, as como de las adecuaciones de las salas de audiencias en los establecimientos penales. Por este motivo, resulta necesario fortalecer en este aspecto a los rganos jurisdiccionales que vienen aplicando el Nuevo Cdigo Procesal Penal, para el adecuado desempeo de sus funciones. Centrales de notificaciones. Esta rea es fundamental para la realizacin de las audiencias; por ello se la debe fortalecer dotndola de los equipos logsticos y tecnolgicos necesarios para el oportuno diligenciamiento de las notificaciones.

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Captulo V. Balance de la implementacin del cdigo procesal penal en el Per

2.

En capacitacin

Si bien se ha venido realizando actividades de capacitacin a nivel institucional e interinstitucional para los magistrados y el personal jurisdiccional y administrativo de las Cortes Superiores de Justicia implementadas y por implementarse, ello debe continuar y se le debe tornar permanente, en procura de fortalecer no solo sus conocimientos, habilidades y destrezas para un cabal desarrollo de sus funciones, sino tambin para dar apertura al dilogo y debate entre los operadores de justicia, con el fin de unificar criterios en la aplicacin de la norma y en los procedimientos internos de gestin.

3.

En coordinacin interinstitucional

Se debe promover la coordinacin interinstitucional con el objeto de implementar un sistema integrado de comunicacin e informacin entre los operadores del Nuevo Cdigo Procesal Penal (Poder Judicial, Ministerio Pblico, Defensora de Oficio, Polica Nacional del Per y Colegio de Abogados), as como para estandarizar procedimientos y celebrar convenios que permitan viabilizar y agilizar el proceso de implementacin de la Reforma Procesal Penal.

4.

En difusin

Este Nuevo Cdigo Procesal Penal necesita que la difusin de sus caractersticas y beneficios sea reforzada antes de su implementacin, para que la colectividad tome conocimiento de las labores que realizar cada entidad involucrada, as como del funcionamiento administrativo de las diferentes instituciones, procedimientos, as como de la posibilidad que tiene de optar por la aplicacin de las salidas alternativas que permiten solucionar los conflictos en menor tiempo. As, tambin, posteriormente a la implementacin, con el objeto de dar a conocer los logros alcanzados con la aplicacin del nuevo sistema, se deben establecer convenios con medios de comunicacin radial y televisivo, e implementar un portal Web para publicitar las audiencias realizadas, dando tambin acceso al pblico al expediente digital.

5.

En el sistema de informtica

Mejorar el sistema informtico para el Nuevo Cdigo Procesal Penal, con el objeto de que soporte los procesos y prcticas procesales, con mdulos informticos que

210

Edith Sicha

faciliten las labores desarrolladas y que permitan obtener informacin oportuna para la toma de decisiones, tal como las estadsticas e indicadores de gestin. El sistema de informacin debe ser instalado en todas las sedes judiciales de las Cortes Superiores de Justicia, para que la informacin sea ingresada desde el inicio de la implementacin y el sistema no quede desactualizado. En este sentido, tambin se requiere una capacitacin permanente de los usuarios responsables de descargar en el sistema la informacin sobre las actuaciones procesales.

6.

En el aspecto normativo

Conforme se va implementando gradualmente el Nuevo Cdigo Procesal Penal a nivel nacional, se presenta la necesidad de actualizar los reglamentos y manuales de organizacin existentes para el funcionamiento del nuevo Despacho Judicial, uniformizando los procedimientos que se vienen aplicado sobre la base de las experiencias adquiridas. De igual forma y dado el lapso de ms de 4 aos transcurridos en este proceso de transicin se advierte la necesidad de promover, sobre la base de las observaciones normativas advertidas por los operadores de justicia, las modificatorias a realizarse en la Ley Orgnica del Poder Judicial y en algunos articulados del Nuevo Cdigo Procesal Penal.

IV.

Aplicacin del sistema procesal penal

Uno de los primeros distritos judiciales donde se viene aplicando el nuevo Sistema Procesal Penal, es la Corte Superior de Justicia de La Libertad (1 abril 2007). Por tal razn, resulta necesario evaluar su eficacia en cifras durante los perodos del 1 abril de 2007 al 1 abril de 2008, y del 1 abril de 2008 al 1 abril de 2009, de la forma que a continuacin se detalla:

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Captulo V. Balance de la implementacin del cdigo procesal penal en el Per

Grfico N 12

Poltica

Conforme se advierte en el grfico N 12, del total de denuncias ingresadas al Ministerio Pblico (que asciende a 26 559) al 1 de abril del 2009, se han formalizado en el Poder Judicial de la Sede de Trujillo 4377 denuncias, lo que representa la judicializacin de los procesos en un 16,5%. De dicha cifra total de denuncias ingresadas al Poder Judicial, el 20,3% han sido resueltas por la aplicacin de terminaciones anticipadas (es decir, 888); el 4,2% por principio de oportunidad (es decir 182); el 17% por sobreseimiento (es decir 745); 1,2% por excepcin de improcedencia de accin (es decir 53); 1,1% por excepcin de cosa juzgada (equivalente a 49); 0,3% por excepcin de prescripcin (es decir 13); 0.2% por cuestin previa (9 casos); 0.1% por cuestin prejudicial (6 casos); y finalmente 2432 procesos que representan el 55,6% del total de causas formalizadas) han ingresado a la etapa de juzgamiento. Del nmero total de procesos ingresados para juzgamiento, 2053 han sido resueltos por sentencia condenatoria, lo que representa el 84,4%; 338 han sido resueltos por sentencia absolutoria, lo que representa el 13,9%; y 41 lo han sido por sobreseimiento, lo que representa el 1,7%.

212

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Finalmente, del nmero total de las sentencias condenatorias (2053) el 24,4% (que representa a 501 procesos) han sido impugnados en va de apelacin, y de dicha cifra el 8,5% (es decir 43 procesos) se han elevado en casacin. En este mismo sentido, del nmero total de sentencia absueltas (338), el 24,4% (es decir 82 procesos) han sido impugnados en va de apelacin y de dicha cifra, el 8,5% (7 procesos) fueron elevados en casacin. En consecuencia, se puede advertir la eficacia del sistema, no solo por la rapidez con la que se tramitan los procesos con el nuevo modelo procesal penal, sino tambin por la calidad del servicio de justicia, al existir un alto porcentaje de sentencias condenatorias en las que se impone una pena al acusado y el pago de una reparacin civil a la vctima.

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Vctor Burgos

LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PER TIENE SU NORTE

Victor Burgos*

I.

La Constitucin y el proceso penal: el punto de partida de la reforma

Actualmente, en materia de garantas no tiene cabida hacer tan solo una lectura literal de la norma procesal, sino ms bien realizar una lectura conforme y desde la Constitucin. Esta metodologa nos permite acercarnos ms al estndar de justicia penal que se exige en un Estado social y democrtico de Derecho, pues no solamente nos proporciona la idea fuerza de que la observancia del debido proceso penal no solo obedece a la aplicacin de las normas procesales ordinarias, sino fundamental y preferentemente, a las normas constitucionales que rigen al proceso penal, lo que en la prctica nos conduce a desechar toda norma ordinaria contraria a la Constitucin. Como se ver, en el proceso penal tiene lugar un conflicto de races constitucionales: la libertad personal del imputado frente al poder punitivo estatal. De ah que se afirme, con razn, que el Derecho Procesal Penal es el que se encuentra ms fuertemente condicionado por la normatividad constitucional.1 Al respecto, son diversas las referencias que en la doctrina moderna podemos encontrar acerca del valor normativo que la Constitucin posee para el proceso penal. As, por ejemplo, Klaus Tiedemann2 ha sealado la dependencia del Derecho procesal
* 1 2 Presidente de Sala de Apelaciones de la Corte Superior de La Libertad (Per). Profesor en pre y posgrado de la Universidad Nacional de Trujillo. Profesor de la Academia de la Magistratura. En este sentido, TIEDEMANN, Klaus. Constitucin y Derecho Penal, en Revista Espaola de Derecho Constitucional. N 33. pg. 157 Madrid, 1991. TIEDEMANN, Klaus. El Derecho procesal penal, en ROXIN, Claus; ARTZ, Gnter; TIEDEMANN, Klaus. Introduccin al Derecho Penal y al Derecho Penal Procesal. Ariel, Traduccin de la segunda edicin alemana, pg. 140. Barcelona, 1989.

215

Captulo V. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PER TIENE SU NORTE

penal respecto del Derecho constitucional, Alberto Binder3 se ha referido a la existencia de un diseo constitucional del proceso penal, Juan Luis Gmez Colomer ha manifestado la necesidad de un proceso constitucionalmente debido4 y, por su parte, Eberhard Schmidt5 ha afirmado que el proceso penal tiene fundamentos constitucionales. En efecto, la Constitucin va a cumplir una funcin normativa muy importante en la concreta configuracin del sistema procesal penal de nuestro pas. Una de las razones principales se encuentra como ya dije en el hecho de que el poder penal y su realizacin mediante el proceso penal le corresponden en exclusividad al Estado, no siendo otra cosa que el ejercicio de poder estatal. Pues bien, es precisamente la Constitucin el instrumento jurdico normativo supremo en el que se establecen sus contenidos, lmites, posibilidades y competencias; toda la actuacin estatal tiene que sujetarse necesariamente a lo constitucionalmente previsto. Pero, adems de los lmites constitucionales del poder punitivo estatal, la Constitucin consagra la proteccin de los derechos fundamentales de las personas, por lo que toda persona sujeta al proceso penal tiene derecho a que se respeten sus derechos fundamentales, de tal manera que el uso de la coercin estatal solo est autorizado si se aplica de forma razonable y por estricta necesidad cautelar. Otra de las razones esenciales de la importancia de la Constitucin para el proceso penal peruano, se va a encontrar en el hecho de que sta se configura en la fuente de los valores fundamentales del ordenamiento jurdico normativo; que debern tenerse en cuenta en toda la estructuracin del sistema de control social jurdico y, especialmente, en el momento de la estructuracin del control jurdico penal. Es en este sentido que Robert Alexy6 ha sealado: La suposicin de que, a ms de las normas de tipo tradicional, al sistema jurdico pertenecen tambin valores, que en tanto valores de rango constitucional, ejercen un efecto de irradiacin en todo el Derecho ordinario tiene amplias consecuencias. La Constitucin no es ya solo base de autorizacin y marco del Derecho ordinario. Con conceptos tales como los de dignidad, libertad e igualdad y de Estado

3 4 5 6

BINDER, Alberto. Introduccin al Derecho procesal penal. Ad hoc. Buenos Aires, 1993, pg. 61. GOMEZ COLOMER, Juan Luis. El proceso penal espaol. Para no juristas. Tirant lo Blanch. Valencia, 1992, pg. 39. SCHMIDT, Eberhard. Fundamentos tericos y constitucionales del Derecho Procesal Penal. Edit. Bibliogrfica Argentina. Buenos Aires, 1957. Pg. 189 y ss. ALEXY, Robert. Sistema jurdico y razn prctica, en El concepto y la validez del Derecho y otros ensayos. Gedisa. Barcelona 1994, pg. 159.

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de Derecho, democracia y Estado social, la Constitucin proporciona un contenido sustancial al sistema jurdico. Pero, adems, en la Constitucin se han previsto dada la importancia y trascendencia de los derechos fundamentales clusulas de remisin a un ordenamiento supranacional conocido como legislacin internacional de los derechos humanos. Este hecho nos permite comprender y aceptar con mayor facilidad que los derechos fundamentales en juego en un proceso penal se encuentran protegidos por una legislacin supranacional, con lo que en caso de que el proceso penal en el Per vulnere ilegtimamente algn derecho fundamental, se podr acudir en ltima instancia a una jurisdiccin interamericana en busca de tutela. Por lo tanto, podemos afirmar que el proceso penal no solo obedece a un orden constitucional (nacional) sino a un orden supranacional, donde en definitiva se garantiza el derecho al debido proceso penal, imponiendo como garantas bsicas, el derecho de todo ciudadano a un juicio con jueces imparciales, conforme lo prev el artculo 8 de la Convencin Americana y el artculo 14 del Pacto Internacional, que guardan relacin con un modelo de proceso penal de corte Acusatorio Adversarial. Un paso inevitable para ingresar a la reforma del proceso penal, es asumir una visin constitucional del proceso penal, en el que predominan las garantas constitucionales sobre las formas procesales. Hasta mediados del siglo pasado prevaleci la legalidad pura, por lo que el proceso penal era un conjunto de reglas procesales contenidas en la Ley ordinaria, donde las formas procesales prevalecan sobre las garantas. Luego se incorporan los criterios de la interpretacin constitucional de las leyes, mediante la cual la Ley sigue vinculando al juez en la medida que sea compatible con la Constitucin. As, para Linares Quintana el principio de supremaca de la Constitucin constituye el ms eficiente instrumento tcnico hasta hoy conocido para la garanta de la libertad, al imponer a los poderes constituidos la obligacin de encuadrar sus actos en las reglas que prescribe la Ley Fundamental. Pero, adems, siguiendo a Luigi Ferrajoli en su trabajo Pasado y futuro del Estado de Derecho, actualmente est vigente ya un constitucionalismo internacional. Existe ya un orden constitucional de Derecho ampliado al plano supranacional. Los derechos fundamentales no solo son tutelados por las constituciones nacionales, sino ahora, en definitiva, por tratados y en cortes internacionales de derechos humanos. Por todo ello, ahora, antes de aplicar la ley se exige al juez que realice no solo un test de constitucionalidad, sino tambin un test de convencionalidad. Tener la conviccin de que el proceso penal no solo obedece a un orden legal, sino constitucional y convencional, es el inicio del camino para consolidar la reforma procesal en nuestro pas.

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Captulo V. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PER TIENE SU NORTE

II.

Los 80 y 90: un Proceso de Reforma Procesal Penal frustrado

Las tentativas por concretar una reforma del sistema de administracin de justicia penal son de larga data. Ya en los aos 60 se iniciaron movimientos de reforma que dieron lugar a varios proyectos de Cdigo de Procedimiento Penal. Sin embargo, recin desde el ao de 1988 estos esfuerzos adquieren mayores posibilidades de concrecin. La Ley N 249111 del 25 de octubre estableci una Comisin Revisora que elabor un Proyecto de Cdigo de Procedimientos Penales, puesto en conocimiento de la opinin pblica en noviembre de 1989. En ese proyecto se consagr uno de los cambios estructurales de mayor trascendencia entre todos los intentos de reforma: el traslado de la funcin persecutoria e investigadora al Ministerio Pblico. El proyecto de noviembre de 1988, como uno posterior de agosto de 1989, fueron revisados por una comisin consultiva designada por el Ministerio de Justicia al amparo de la Resolucin Ministerial N 994-90-JUS que, por su parte, present en octubre de 1990 el denominado Proyecto Alternativo de Cdigo de Procedimientos Penales, que fue publicado en el diario oficial El Peruano el 16 de noviembre del mismo ao. El Proyecto Alternativo de 1990 marca una pauta muy importante en la manera de entender el proceso penal en un Estado moderno y respetuoso de los derechos y libertades fundamentales de la persona humana. Se estructura una normatividad que sin perder el norte de la eficacia resulta siendo profundamente garantista. Se incorporan instituciones nunca antes conocidas en nuestra legislacin, como el principio de oportunidad y conformidad, la tutela de intereses difusos, la prohibicin de valoracin de las pruebas ilegtimamente obtenidas, entre otras. Todo esto fue posible adems de nuevos enfoques de instituciones procesales tradicionales gracias al valioso referente que constituy el Cdigo Modelo para Ibero Amrica de Julio Maier. Posteriormente, mediante Ley N 25281, del 30 de octubre de 1990, se nombr una Comisin Revisora para evaluar el Proyecto Alternativo, la misma que sin cambios sustanciales propuso al Congreso el texto correspondiente al Nuevo Cdigo Procesal Penal de 1991, el mismo que fue aprobado y promulgado por Dec. Leg. N 638 del 25 de abril de 1991. En el cuerpo del Dec. Leg. N 638 se dispuso que dado lo novedoso de la normatividad el Cdigo recin

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entrara en vigencia el 01 de mayo de 1992, salvo determinados artculos, que seran aplicados inmediatamente, tales como los que regulaban el principio de oportunidad, la medida coercitiva de detencin y dems medidas coercitivas personales, as como la libertad provisional. El quebrantamiento del orden constitucional en 1992, con el Gobierno de Emergencia y Reconstruccin Nacional y su preocupacin por una lucha frontal contra formas graves de criminalidad como el terrorismo y el trfico ilcito de drogas, llev a postergar el plazo de entrada en vigencia del Cdigo de 1991. Sin embargo, entretanto se pusieron en vigor otras normas contenidas en su texto, tales como: la excarcelacin por exceso en el tiempo de la detencin y el otorgamiento al representante del Ministerio Pblico de la autorizacin para llevar a cabo el levantamiento de cadveres. En la necesidad de buscar su legitimacin, el Gobierno de Emergencia y Reconstruccin Nacional gest la aprobacin de una nueva Constitucin, que fue aprobada en el ao de 1993. En esta norma fundamental se incorporaron algunas instituciones procesales que cambiaban en buena parte la concepcin expresa que la Constitucin tena del proceso penal, especialmente mediante la consagracin de la potestad persecutoria e investigatoria del Ministerio Pblico; pero, adems, porque se consign de forma expresa la superioridad funcional de los fiscales respecto de la polica, y se precis que los nicos supuestos en los que la detencin poda ser admitida era en los casos de flagrancia. En el mes de abril de 1994, el Congreso Constituyente aprueba la Ley N 26299, mediante la cual crea una comisin especial encargada de revisar la conformidad del texto del Cdigo Procesal Penal de 1991 con la Constitucin de 1993, autorizndola a proponer las nuevas normas que considerara pertinentes. Esta Comisin estuvo conformada por los ms destacados cultores del Derecho Procesal en nuestro pas, pudindose mencionar los nombres de Csar San Martn Castro, Florencio Mixn Mass, Arsenio Or Guardia, Pablo Snchez Velarde, entre otros. Conservando la filosofa garantista del Cdigo Procesal Penal de 1991, la Comisin present en el mes de marzo de 1995 un Proyecto de Cdigo, en el cual se introducan algunas innovaciones, que haban sido recogidas del Derecho Comparado. Por ejemplo, en materia de constitucin de las partes, medidas cautelares, recurso de casacin, proceso monitorio, terminacin anticipada, provenientes del Cdigo de Procedimiento Penal italiano, que haba entrado en vigencia el 24 de octubre de 1989. Del proyecto Maier se tom la explicacin normativa de lo que debe entenderse por peligrosidad procesal. De las reformas recientes del proceso penal espaol se tom el instituto de la conformidad, la validez de los actos sumariales, entre otros.

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Captulo V. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PER TIENE SU NORTE

El Congreso Democrtico Constituyente no se pronunci respecto al Proyecto de Cdigo Procesal Penal presentado por la Comisin Especial. Sin embargo, este fue materia del pronunciamiento aprobatorio del Congreso que inici sus funciones en julio de 1995. Remitida la Ley que aprobaba el nuevo Cdigo Procesal Penal al Poder Ejecutivo, el presidente de la Repblica la observ en dos extremos; por un lado, errores formales de concordancia y, por el otro, falta de correlacin entre las facultades policiales respecto a la investigacin del delito y la propia estructura del cdigo. En la legislatura siguiente, el Congreso cumpli con pronunciarse, aceptando en parte las observaciones realizadas por el Ejecutivo, pero lamentablemente dicho esfuerzo qued en el olvido. Finalmente, el texto de 1997, aprobado en el Congreso, fue observado por el Ejecutivo argumentando problemas presupuestales y falta de capacitacin de los operadores. Este es el estado del proceso de reforma de la justicia penal en nuestro pas: una reforma trunca y que duerme el sueo de los justos, del que no se avizora an en qu momento despertar. Muchos proyectos garantistas publicados, muchas Comisiones Oficiales de Reforma, mucho discurso y, en la realidad, se sigue administrando justicia penal con un modelo procesal totalmente inconstitucional, ineficiente y falto de garantas. En primer lugar, hay que advertir la imagen que el juez refleja en el viejo modelo por el lugar donde trabaja resolviendo los casos, y sin duda a equivocarnos, lo que observa el ciudadano es un edificio con muchas oficinas y muchos empleados, donde la cultura inquisitiva y secretista de varios siglos atrs ha diseado una imagen del juez como si fuera un seor feudal que se encierra en su castillo, se rodea de una muralla infranqueable, alejndose de este modo del pueblo y de los justiciables. Por esa razn o es frecuente observar hoy en da que el juez trabaja encerrado en su despacho, ubicado por lo general en la ltima oficina de un Juzgado, rodeado de auxiliares y rumas de expedientes que hacen de guardianes y de muralla infranqueable de los justiciables, para quienes resulta realmente muy difcil hablar con ellos y, mucho ms an, conocer y observar la forma en que resuelve su caso. En segundo lugar, el procedimiento escrito ha creado muchos rituales y formalidades que han convertido al proceso penal en un proceso muy dilatado, con un lenguaje complicado en las sentencias y escritos de los abogados, que no hacen sino alejar mucho ms a los ciudadanos del conocimiento de sus casos, y tornan ms complicado y sombro el panorama de la justicia penal; de esta forma se hace mayor la incertidumbre del imputado y el drama angustiante de la vctima. Y, lo peor de todo, el sistema parece alimentarse y vivir de ello.

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En tercer lugar, el proceso escrito ha generado una subcultura de la corrupcin y la mediocridad, como la forma ms prctica de litigar los casos por parte de los abogados, y que involucra a todo el sistema desde el nivel policial. Es muy frecuente escuchar a algunos malos abogados decir a sus clientes el polica me ha pedido dinero, el fiscal me ha pedido dinero, y tambin el juez; ciudadanos que debido a su desconocimiento del proceso y su lejana del juez acceden a esa forma de defensa, que se reduce a pagar dichos requerimientos, lo cual innegablemente significa una baja calidad en la defensa legal (mediocridad). Sea que la corrupcin se origine en el mal funcionario judicial o en el mal abogado, lo cierto es que el procedimiento escrito crea las condiciones ideales para la corrupcin y una prctica mediocre del Derecho, que atenta contra los intereses del imputado, de la vctima y de la recta administracin de justicia. El expediente judicial, que recoge todas las pretensiones y actuaciones de las partes, tiene la caracterstica de ser reservado y esquivo al control pblico, por lo que hay desconfianza en el juez, pero tambin en el fiscal y en el abogado, y sin que nadie se d cuenta de que solo se mide el trabajo mediante estadsticas de produccin y no de calidad. De este modo, en estas prcticas no se privilegia la calidad profesional, sino la discrecionalidad de la justicia, lo que permite corrupcin y mediocridad, adems como ya lo mencionamos anteriormente de que muchos abogados soliciten dinero a sus clientes para poder ganar el caso, resultando para stos la forma ms prctica de llevar un juicio; si, por casualidad, dicho abogado pierde el caso, la respuesta que le da a su cliente es que perdi el caso porque la otra parte pag ms. Dado este contexto, el ciudadano comn y corriente queda atrapado en el desconcierto y la desconfianza que le impone el modelo procesal cuestionado, del que no comprende ni el lenguaje ni los rituales, y donde no puede ver al juez que resuelve su caso. Al final de lo descrito, resulta justificado el descontento de la sociedad peruana y el clamor generalizado por que se reforme la justicia, en especial la justicia penal.

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Captulo V. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PER TIENE SU NORTE

III.

Proyecto Huanchaco y su aporte a la Reforma Procesal Penal en el Per

Desde fines de los aos 80 y principios de los 90, se gest en Lima el primer movimiento de reforma procesal penal de nuestro pas, que concluy con la promulgacin del Cdigo Procesal Penal de 1991 y la propuesta de un modelo de corte acusatorio. Lamentablemente, este Cdigo y el Nuevo Modelo nunca entraron en vigencia, subsistiendo las antiguas normas procesales. A mediados del ao 2002, en la ciudad de Trujillo se dio origen al segundo movimiento de reforma procesal penal en nuestro pas, promovido por el distinguido profesor argentino y lder de la reforma procesal en Latinoamrica, Alberto Binder, y el igualmente distinguido maestro y lder de la reforma procesal en el Per, Dr. Florencio Mixn Mass, fundndose el Grupo Huanchaco, que posteriormente se instituy oficialmente como el Centro de Estudios para la Reforma de la Justicia Democracia y Libertad (CERJUDEL). Este movimiento gesta en el ao 2003, con el apoyo de varias universidades y de la Comisin Episcopal de Accin Social CEAS en el Per, as como con la contribucin del Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales, INECIP, de Argentina, un Proyecto de Nuevo Cdigo Procesal Penal, conocido como el Proyecto Huanchaco, siendo sus autores el Dr. Florencio Mixan Mass, Alfredo Prez Galimberti y Vctor Burgos Marios. Asimismo, se escenifica por primera vez en el Per el primer juicio con el sistema acusatorio adversarial, en un evento que congreg a los mximos representantes de la reforma procesal penal en Latinoamrica, en noviembre del 2003 en la ciudad de Trujillo. Paralelamente, a travs del Ministerio de Justicia, el Gobierno crea en el ao 2003 la Comisin de Alto Nivel encargada de elaborar un Anteproyecto de Nuevo Cdigo Procesal Penal, la misma que con suma rapidez lo elabor y a finales de ese mismo ao lo present oficialmente. El Gobierno pretendi soslayar los aportes del Proyecto Huanchaco; sin embargo, gracias a la intervencin del Presidente del Consejo Nacional de la Magistratura y Miembro del CERIAJUS, se propuso que el Proyecto Huanchaco fuera incluido en los trabajos de la Comisin de Alto Nivel. Por ello, representantes de CERJUDEL y redactores del Proyecto Huanchaco fueron invitados a asistir a una audiencia con el Pleno de la Comisin de Alto Nivel, donde se expuso los ms importantes aportes del proyecto.

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Vctor Burgos

La Comisin de Alto Nivel incorpor varias propuestas del Proyecto Huanchaco y el 28 de julio de 2004 el Nuevo Cdigo Procesal Penal fue promulgado por el seor presidente de la Repblica, Alejandro Toledo Manrique, sealando en su mensaje que con este nuevo instrumento legal se modernizara el sistema de justicia penal y la lucha contra la delincuencia. La contribucin del Proyecto Huanchaco a la reforma del proceso penal en el Per, ha sido y sigue siendo reformar el actual sistema procesal penal bajo los siguientes principios: Un proceso penal nico, donde toda persona sin distincin alguna pueda ser sometida por igual a las mismas reglas de enjuiciamiento penal, investigado por el Fiscal Provincial y juzgado por el juez penal, sin que se admita ningn tipo de privilegio, y en completa y simple igualdad de partes. Ese proceso penal nico est reflejado en el derecho de toda persona a un juicio oral, pblico y contradictorio, despojado de todo exceso de formalismo, y que permita al ciudadano comn comprender con facilidad la forma en que se desarrolla un juicio penal, garantizando as un nuevo proceso penal que promueva el fcil acceso a la justicia y sea ms legtimo. Un proceso penal con alternativas de solucin previas al juicio, que si bien el ciudadano conozca que tiene derecho al juicio oral, tambin se motive a hacer uso de las soluciones previas al juicio, y se convierta en un verdadero actor de la justicia, desechando las irresponsables prcticas dilatorias y litigiosas, y adoptando prcticas que abonen la celeridad procesal, contribuyendo as a la instauracin de una verdadera poltica de descarga del proceso penal, a la transformacin de un proceso penal predominantemente escrito por un proceso penal regido por el predominio de la oralidad, apueste decididamente a dotar al proceso de mayor celeridad y transparencia, hecho que sumado a lo anterior pretende generar un cambio radical en las formas y prcticas procesales, que exigir no solo de los operadores penales un fuerte cambio cultural, sino tambin de los justiciables y de la sociedad en su conjunto. A ello se suma el fortalecimiento de la figura del juez que se logra a partir de la consolidacin y legitimacin del juicio oral como proceso nico, donde el juez aparece como un funcionario verdaderamente imparcial, despojado de todo atavismo instructorio que vulnere y comprometa su rol de tercero ajeno al inters de las partes. Adems, se garantiza su independencia externa, al garantizar su inamovilidad en el cargo, lo que no significa falta de control, as como la oposicin a las injerencias polticas en el sistema de justicia penal. Tambin se garantiza la independencia interna, mediante la eliminacin de la jerarquizacin, la inclusin de Salas de Apelacin Regionales, para con ello permitir que la Corte Suprema se avoque con exclusividad a sus facultades casatorias constitucionales.

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Captulo V. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PER TIENE SU NORTE

Se estructura el proceso sobre la idea del conflicto, lo que impone realizar un debate entre partes en paridad de condiciones, frente a un tercero imparcial: el juez de juzgamiento. Esta frmula adquiere particular trascendencia, toda vez que el mtodo en el procedimiento penal es el verdadero guardin de las libertades ciudadanas. En ese orden corresponde reedificar el rol de los fiscales durante todo el proceso penal. No se trata de que reemplacen al antiguo (y an vigente en diferentes cdigos) juez de instruccin, sino de que asuman el papel de parte, en paridad con la defensa, sin posibilidad de ejercer poder alguno sobre la persona del imputado, al cual se aade la figura de un juez imparcial, sin la obligacin de suplir la funcin del fiscal, como hasta ahora ocurre. Se garantiza la participacin ciudadana en la administracin de justicia, tal como lo exige la Constitucin, pues con la propuesta del jurado escabinado una suerte de jurado mixto integrado por jueces profesionales y ciudadanos legos aplicable en principio a aquellos casos generados por delitos graves y que causen alarma social, en los que la sociedad tiene mayor inters por la justicia del caso. Sin duda la idea fundamental de esta propuesta est en incorporar de forma ms real y directa la participacin de los ciudadanos en la administracin de justicia, a fin de que la ciudadana sienta un mayor compromiso y corresponsabilidad en la administracin de justicia penal. La idea final es la inclusin del jurado, pues esa es la tendencia de todo modelo acusatorio. Adems, admitimos los riesgos que significa delegar parte de la funcin decisoria en los ciudadanos en los tiempos actuales, pero ello es superable, por lo que debemos admitir que la inclusin de los ciudadanos otorgar, sin duda alguna, una mayor legitimacin social al sistema y con ello una mayor credibilidad, y en ese sentido no podemos descartar ex ante al scabinado por los riesgos advertidos, pues ello significara no valorar su aporte y, adems, avalar el estado actual de deslegitimacin de la justicia penal, con todo lo que ello supone. Adicionalmente a lo expresado, el Proyecto Huanchaco es el que mejor preserva y pone de relieve al juicio oral como etapa principal del proceso penal en el Per, al eliminar con mayor conviccin la cultura del expediente, dejar de lado el exceso de formalismos y la rigidez probatoria del juicio, eliminando el interrogatorio del acusado como primer paso obligado, garantizando un juicio de partes y estratgico, as como el derecho humano a un juez imparcial. Garantiza el debate contradictorio, tanto en el juicio sobre la culpabilidad como en el juicio sobre la pena, al incorporar la cesura como paso previo a la individualizacin de la pena. Con esto se garantiza el deber de motivacin, tanto de la culpabilidad como de la pena

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Vctor Burgos

El Proyecto Huanchaco suprime todas las funciones instructoras que comprometen seriamente la imparcialidad del juez, y con ello rescata la figura y el poder de los jueces. Paralelamente con ello, se persigue potenciar al Ministerio Pblico, rediseando su organizacin y sus funciones, devolvindole todas sus facultades persecutorias, con el fin de que as supere el estado actual en que es un funcionario que solamente ejerce menos de la mitad de sus facultades constitucionales. Adems, como elemento coadyuvante al fortalecimiento del Ministerio Pblico, el Proyecto Huanchaco procura generar un verdadero poder civil de investigacin bajo la direccin y el control del MP, recogiendo la voluntad pblica de persecucin y el inters de las vctimas, mediante una mayor intervencin de stas en el impulso de la persecucin penal y en la solucin de los conflictos penales. Para ello, la vctima o quien lo represente podrn intervenir ampliamente durante la fase de investigacin, sin ms formalidades que el hecho material que lo legitima como tal (perjudicado por el delito) y durante el juicio, a travs del querellante adhesivo que le permitir presentar su propia acusacin o, de lo contrario, adherirse a la del fiscal. Finalmente, un modelo acusatorio basado en el criterio rector de paridad de partes, al lado del fortalecimiento del juez penal y del Ministerio Pblico, exige el fortalecimiento de la Defensa de Oficio. Al respecto, el Proyecto Huanchaco sostiene que ...es necesario fortalecer el rol del defensor de oficio, a travs de la obtencin de su autonoma y de una Ley que regule la carrera del Defensor Pblico. Siendo el modelo que se propone uno de corte acusatorio y adversarial, resulta necesario contar con una Defensa Pblica fortalecida.

IV.

La implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal en Trujillo

En nuestro pas an se sigue pensando en la ilusoria idea de que a travs de leyes o resoluciones administrativas se van a cambiar las viejas prcticas procesales de un procedimiento penal que por siglos ha imperado en nuestro pas. Y es que la reforma del proceso penal requiere, en principio, de un consenso amplio y de un compromiso poltico de todos los sectores vinculados a la Justicia y de la propia sociedad civil, que lamentablemente hoy no existe, pues ante la

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Captulo V. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PER TIENE SU NORTE

presin meditica de la Polica, se ha anunciado la paralizacin del proceso de implementacin del NCPP, bajo el pretexto de falta de presupuesto. Parece que no se ha aprendido de la historia reciente del frustrado proceso de reforma de los 80 y 90, pues ahora vemos con claridad que el NCPP no fue el resultado del Consenso que requiere una reforma de esta naturaleza; tampoco se han generado las reformas constitucionales que el modelo requiere, ni existe el compromiso de todas las instituciones vinculadas al sistema de justicia de aceptar los cambios de prcticas que el modelo exige, y mucho menos existen las partidas econmicas para ello. No ha existido una estrategia poltica que garantice su implementacin hasta el 2012, lo que pone en alto riesgo la reforma del proceso penal en el Per. El proceso de reforma en Trujillo se inici sin presupuesto, y fue el Poder Judicial el que con su propio presupuesto inici el proceso, y solamente despus de varios meses lleg el presupuesto. La Polica nunca cont con un presupuesto ad hoc. Ahora bien, al margen del tema presupuestario, en el proceso de implementacin que se llev a cabo en Trujillo, se tuvo que hacer frente a una serie de conflictos surgidos entre las prcticas del cdigo de procedimientos penales y las nuevas prcticas procesales de un sistema acusatorio adversarial. En este sentido, de manera previa a la implementacin del nuevo cdigo procesal penal en nuestra ciudad, se hizo necesario establecer una serie de propuestas relacionadas con una adecuacin normativa previa, destinadas por ejemplo a modificar las normas de adecuacin, perfeccionar los reglamentos, proponer nuevas directivas y en esencia contribuir a una autonoma institucional que tienda a fortalecer las propuestas de adaptabilidad interna. As, tambin, se hizo necesario establecer adecuaciones institucionales previas para determinar con criterios cualitativos la carga procesal existente e instalar una estrategia de liquidacin de dichos procesos; coordinar de manera directa con el Ministerio Pblico el control de flujo de casos existentes; y realizar propuestas de creacin y conversin de rganos jurisdiccionales. De la mano con dichas decisiones se requiri contar con el acondicionamiento respectivo, tanto de las sedes principales como de las salas de audiencia del penal. Estos ambientes deban contar con la necesaria tecnologa, sistemas de audio y sistemas de registro de audio con programas informticos propicios, que permitieran no solo el registro de las audiencias, sino tambin el ejercicio de funciones propias de intercomunicacin entre autoridades, notificaciones electrnicas y dominio correcto e inmediato de la informacin. La implementacin y el uso de los mencionados mecanismos trajeron consigo la necesidad de contar con personal tcnico especializado en el nuevo despacho

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judicial, a fin de que la administracin de las herramientas brindadas se realice de manera adecuada y eficiente. En relacin con el personal jurisdiccional o administrativo, la capacitacin en temas de manejo logstico, estructura procesal y conocimientos propios de un sistema adversarial resultaron esenciales para poder fortalecer y sentar las bases que rigen el nuevo modelo procesal; estos conocimientos requeridos sirven de base para la seleccin de magistrados y personal auxiliar (tanto jurisdiccional y administrativo), que renan los requisitos que exige el xito del nuevo modelo procesal. Por lo tanto, fue vital establecer un Plan de Capacitacin Integral de manera conjunta con todos los operadores, teniendo como centro de operaciones el auditorio del Colegio de Abogados de La Libertad, cuyo Decano, el Dr. Manuel Montoya Hernndez, fue un comprometido y un incondicional defensor de la reforma procesal penal. A esto se sumaron los programas de pasantas en lugares donde se encuentra vigente el sistema acusatorio, tanto a nivel nacional como internacional. Dos de los principales logros obtenidos en el proceso de implementacin a este nivel, han sido la separacin de roles entre el personal jurisdiccional y el personal administrativo, as como el criterio de la especializacin mediante la experiencia en las nuevas prcticas procesales. Gracias a la separacin de roles, se ha logrado organizar de forma ms eficiente el nuevo despacho judicial, pues ahora el personal administrativo tiene la misin de producir audiencias, en tanto que los jueces tienen la misin de realizarlas.7 El aprendizaje del nuevo modelo a travs de la experiencia de las nuevas prcticas, nos condujo a establecer la necesidad de que tanto los jueces como el personal administrativo del Nuevo Cdigo, permanezcan en sus cargos para que puedan adquirir los conocimientos y experiencia en el manejo y la operatividad del nuevo modelo procesal. Estos dos valores, han permitido que la Corte de Justicia de La Libertad se convierta en el centro de capacitacin en las prcticas procesales y administrativas del Nuevo Despacho Judicial de las dems Cortes de Justicia del pas. As tambin, de manera previa a la implementacin del NCPP en la Libertad, fue importante ejercer actividades de difusin previa, dirigidas tanto a operadores del sistema penal, a universidades, periodistas, colegios profesionales y pblico en general, para promover la simulacin de audiencias en pblico, difundir los contenidos en la pgina web oficial, entre otras actividades dirigidas a dar a conocer la nueva dinmica de la justicia penal, promoviendo de esta manera el
7 La divisin de funciones jurisdiccionales y administrativas, ha permitido garantizar que los jueces se dediquen solo a su labor estrictamente jurisdiccional, dejando de lado las labores administrativas que son asumidas por los equipos liderados por el Administrador del Mdulo Penal, fortalecindose de esta forma la transparencia en la labor jurisdiccional y respetndose los principios que rigen la audiencia, la oralidad, la inmediacin, la concentracin y la celeridad, entre otros.

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Captulo V. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PER TIENE SU NORTE

conocimiento de los beneficios de un nuevo sistema procesal, que lleva consigo mayores garantas procesales y constitucionales, as como una solucin efectiva de los conflictos. Reitero, y soy un convencido de ello, que la reforma de la justicia antes que legal, es cultural y de prcticas procesales. Esta afirmacin fue vital para afrontar la aplicacin del NCPP en el distrito Judicial de La Libertad, con la aplicacin de la carga cero, corrigiendo as, el proceso de implementacin iniciado en Huaura. El NCPP propone al pas una nueva forma de hacer justicia penal, basada en la oralidad y en el sistema de audiencias. Propugna un proceso penal ms rpido y con alternativas de solucin inmediata, expresado en un lenguaje sencillo, con jueces ms imparciales; en suma, una justicia de mayor calidad y ms confiable. Con el Nuevo Cdigo Procesal Penal, el juez saldr de su encierro en la ltima oficina del juzgado donde trabajaba resolviendo casos, a la Sala de Audiencias, para en adelante llevar a cabo los juicios de forma pblica, permitiendo con ello que los ciudadanos puedan observar directamente cmo se lleva a cabo un juicio penal, y con ello observar cmo trabajan el juez, el fiscal y el abogado, pudiendo as verificar si es que trabajan eficientemente o no. Ahora, con el NCPP, tanto el imputado como la vctima podrn observar directamente la labor de sus abogados, y de esta forma comprobar si los defienden bien o no en la audiencia. El sistema oral exige ahora mayor preparacin y profesionalismo del abogado, que no puede ir a una audiencia sin que previamente haya preparado el caso, pues el abogado que improvisa puede perder su caso en los tribunales y adems quedar pblicamente ante el pblico y su cliente como un profesional poco competente, generando su desprestigio. En el NCPP existe una clara divisin de roles, pues al tratarse de un modelo acusatorio adversarial, el debate contradictorio se da entre las partes. De un lado, el fiscal y la polica sern los responsables de probar el delito y la responsabilidad del autor, mientras que de otro lado la Defensa tratar de probar lo contrario. Finalmente, sobre la base de las pruebas discutidas en audiencia pblica, el juez ser quien decida cul de las partes tiene la razn de su lado. Un complemento importante para garantizar la imparcialidad es que el juez no conocer del caso sino hasta el mismo da de la audiencia.8 Al ser pblico, este modelo trae como consecuencia que el nivel profesional de abogados, fiscales y jueces se incremente y se haga ms competitivo; que
8 Segn Pedro ARAGONESES, debido a lo ... fundamental de esta garanta para los sistemas procesales, ha sido denominada como el principio supremo del proceso.

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exista, por tanto, una mejor calidad en el servicio de justicia; que al resolverse los casos bajo el sistema de audiencias se genere un cambio profundo en las prcticas procesales y una justicia ms transparente que erradique la corrupcin y la mediocridad; que una vez realizada la audiencia exista la obligacin de dictar de inmediato la resolucin, generando con ello una justicia ms rpida y con carga cero. En suma, el Nuevo Cdigo Procesal Penal propone una justicia penal ms transparente, rpida y eficiente, capaz de poder devolver la fe de la poblacin en la justicia. En el Distrito Judicial de La Libertad, a un poco ms de tres aos de vigencia del NCPP, se han logrado importantes avances en materia de justicia penal. Por ejemplo, se ha consolidado la audiencia como el principal valor de toda la organizacin judicial y de todo el sistema, pues tanto jueces como personal administrativo trabajan en funcin de la gestin de audiencias; tambin los abogados y litigantes han asumido la idea de que las pruebas y argumentos se presentan en la audiencia en forma pblica, por esa razn se da una gran concurrencia de las partes a las audiencias del Nuevo Cdigo Procesal Penal. Tambin se ha logrado avances en la celeridad de los procesos, pues se ha consolidado la prctica segn la cual audiencia realizada es caso resuelto; por ello el criterio de la carga cero introducida mediante la Ley 28994,9 no solo significa que el nuevo modelo empieza a funcionar con carga cero, sino que la carga cero se mantiene en todo momento, lo que sumado a la rapidez del sistema hace que se haya logrado dictar sentencias condenatorias a pocas horas de haber sido capturado el imputado, y que procesos penales que antes duraban aos, ahora se resuelvan en pocos meses, incluida la sentencia de segunda instancia. La validacin de la consolidacin del NCPP se concretiza con un mayor acercamiento de la sociedad, lo cual ha permitido que la poblacin pueda observar de manera directa la labor de los jueces, generando una mayor
9 Con la Ley N 28994, publicada en el diario oficial El Peruano el 01 de abril de 2007, conocida como ley de carga cero, se ha puesto en prctica una nueva metodologa de implementacin del NCPP en el pas, acorde con la metodologa ms exitosa de Latinoamrica. Respecto a la carga cero, resulta de vital importancia para la correcta y eficaz implementacin del NCPP, que cuando entre en vigencia exista una organizacin judicial exclusivamente diseada para el conocimiento y la aplicacin del nuevo modelo, a fin de ir consolidando la nueva prctica y cultura procesal acusatoria adversarial. Pero, adems, tambin es necesario que exista una segunda organizacin judicial diferente a la primera, que se encargue de la conclusin o liquidacin de los procesos bajo el modelo antiguo. Lo central en este tema es que el sistema de carga cero o a dos aguas, permite con mayor eficiencia que las nuevas prcticas del modelo adversarial se vayan instalando y consolidando, mientras el modelo antiguo va desapareciendo en la medida que la organizacin judicial encargada de la liquidacin de procesos, vaya concluyendo su carga procesal, para luego pasar a formar parte de la organizacin del nuevo proceso penal (Ver Informe a 6 meses de vigencia del NCPP, web: Poder Judicial). Cabe reconocer que la iniciativa en esta Ley la tuvo la Sala Plena de la Corte Superior de Justicia de La Libertad, que mediante acuerdo unnime la aprob en octubre del 2006. Tambin cabe reconocer la obtencin de esta Ley al Equipo Tcnico Institucional del Poder Judicial y a la ex Ministra de Justicia Dra. Mara Zavala Valladares por su apoyo.

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Captulo V. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PER TIENE SU NORTE

transparencia en el ejercicio de la labor jurisdiccional, que se ve fortalecida con las nuevas prcticas del Nuevo Despacho Judicial, tales como la aleatoriedad al momento de distribuir las causas, la inmutabilidad de la agenda, el sistema informtico que registra todas las actuaciones administrativas y jurisdiccionales en tiempo real; la publicacin de audiencias a primera hora y en forma diaria, permitiendo al pblico tener conocimiento y poder asistir a stas, y el registro del audio de las audiencias, que luego es subido al sistema informtico, permiten no solo una mayor transparencia en la gestin del nuevo despacho, sino que tambin brindan las seguridades suficientes para perennizar las actuaciones y decisiones judiciales. Las practicas procesales antes mencionadas han permitido dar paso a nuevos paradigmas a seguir, tales como la oralidad, el trabajo en equipo, la corporativizacin, la buena fe, la confianza, la veracidad, etc., pilares que han dado lugar a la generacin de experiencias innovadoras que coadyuvan a los resultados obtenidos, tales como la facultad delegada a los asistentes de causas jurisdiccionales para la firma de determinadas resoluciones y decretos, la notificacin va telfono y va Internet, la racionalizacin del envo de notificaciones a un domicilio procesal indicado, requerimientos y nuevos procesos digitalizados, as como la apertura de un turno adicional del centro de distribucin como garanta a los justiciables que ha permitido el ingreso de requerimientos y solicitudes catalogadas de urgentes (formalizaciones de investigacin preparatoria con detenidos adjuntando requerimientos de prisin preventiva o con detenido adjuntando requerimientos de terminacin anticipada, allanamiento de domicilios e incautacin de bienes, tutela de derechos, habeas corpus con personas detenidas, detenciones preliminares u homonimia con detenido). El sistema de audiencias de la reforma ha trado consigo innegables mejoras en cuanto a una correcta gestin del tiempo y ahorro de recursos, pues apenas ingresa un requerimiento o solicitud, el sistema asigna inmediatamente al asistente jurisdiccional y al juez que tendr a cargo el caso. Seguidamente, el asistente programa la audiencia y cita a las partes. Finalmente, el da de la audiencia, el juez la lleva adelante, escucha a las partes, y luego decide, notificando en ese momento a los concurrentes. Esta prctica ha producido un fortalecimiento del nuevo modelo y del sistema de audiencias, lo que ha generado, adems de la eficiencia, una mayor confiabilidad, debido a la transparencia, la celeridad y el dinamismo con que se resuelven los casos penales bajo las reglas del Nuevo Cdigo Procesal Penal. Al respecto, resulta relevante citar todos los informes de seguimiento de la implementacin del Nuevo Cdigo, que dan cuenta de una reduccin muy

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significativa del nmero de quejas o investigaciones interpuestas ante la rgano de Control de la Magistratura, hecho que refleja la calidad y el acierto en las decisiones jurisdiccionales, as como una mayor predictibilidad y confiabilidad.

V.

La prisin preventiva

En el Per existen actualmente dos formas de prctica procesal de la prisin preventiva. La regulada por el Cdigo de Procedimientos Penales de 1940 (CdPP), que obedece al modelo mixto inquisitivo, y la regulada por el NCPP de 2004, que obedece al modelo acusatorio adversarial. Efectivamente, debido a la metodologa de implementacin del NCPP,10 existe una aplicacin gradual y de carga cero. Con el CdPP se imprime fuertemente las caractersticas inquisitivas a la prisin preventiva, pues la investigacin preliminar, donde se recogen las evidencias para sustentar dicha prisin, est bajo el control policial y el juez que la ordena es el mismo que debe encargarse de probar el delito y la culpabilidad del acusado; adems, se decide de oficio, por escrito, sin contradiccin, y con gran compromiso de la imparcialidad. Con la entrada en vigencia de algunos artculos del Cdigo Procesal Penal de 1991, se hicieron grandes avances en materia de prisin preventiva, como la exigencia de requisitos objetivos y concurrentes previstos en el artculo 135, tales como: 1) la suficiencia probatoria del delito y de la vinculacin del imputado como autor o partcipe; 2) la pena a imponer debe ser mayor a 4 aos;11 3) la existencia de peligro procesal del imputado, y la limitacin temporal de la prisin preventiva. Lamentablemente, en la realidad estos importantes avances normativos no produjeron un cambio sustancial de las prcticas inquisitivas en materia de prisin preventiva, pues se segua decidiendo de oficio, por escrito, con las pruebas obtenidas por la polica, como anticipo de condena y sin mayor intervencin del fiscal. Bajo este modelo, la investigacin preliminar a cargo de la polica se limitaba nicamente a obtener evidencia sobre el delito y la individualizacin del autor, mas no buscaba evidencia sobre peligrosidad procesal;
10 La aplicacin gradual del NCPP y la carga cero (Ley N 28994 aplicable a partir de la implementacin del NCPP en La Libertad), han determinado la convivencia transitoria de dos modelos procesales, el mixto inquisitivo y el acusatorio con rasgos adversariales, lo que trae consigo que en materia de prisin preventiva, exista una prctica procesal consolidada en el tiempo, tal como la mixto-inquisitiva, y otra prctica procesal que pretende consolidarse, que es la contenida en el NCPP. 11 Con la modificacin hecha por la Ley N 28726 de mayo del 2006, el requisito de la pena probable se redujo de 4 a 1 ao, abriendo la posibilidad de un mayor uso de la prisin preventiva.

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Captulo V. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PER TIENE SU NORTE

tampoco el fiscal solicitaba y menos fundamentaba la prisin preventiva, por lo que el juez decida de oficio y sin evidencia objetiva del requisito de peligro procesal. En suma, era una medida que anticipaba la pena, injusta en la forma y en el fondo de la decisin, y por tanto violatoria de la presuncin de inocencia. Todos los acadmicos y magistrados saludaron la evolucin positiva de la norma jurdica, pues sin duda alguna la regulacin del artculo 135 del CPP de 1991 resultaba ms garantista que la legislacin anterior; sin embargo, la mayora no repar en la prctica procesal de la detencin judicial, y en la forma como se vena aplicando una norma de garanta en un proceso con marcada influencia inquisitiva. Una de las formas en que se puede observar los efectos de la nueva regulacin de la detencin judicial, y si sta ha contribuido positivamente al problema de los presos sin condena, es midiendo la poblacin penal y el porcentaje de sentenciados y procesados detenidos. En un importante trabajo del ILANUD12 se pudo comprobar que en los sistemas continentales europeos (mixto inquisitivo), el porcentaje de los procesados detenidos es muy alto (entre 70 a 80% en promedio), mientras que en los sistemas anglosajones (acusatorio) dicho porcentaje baja a 20 y 30%, lo que significa que el modelo acusatorio es ms garantizador del derecho fundamental a la libertad. Desde que empez a regir el artculo 135 del CPP de 1991, los porcentajes de la poblacin penal, que discriminaba a los procesados detenidos y a los condenados, se mantuvieron invariables hasta el ao 2005, tal como se puede apreciar en el grfico N 1.

Grfico N 1 Tendencia de poblacin penal 1991-2005 (junio)


1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003
26,989 27,400 20,899 13,964 33,049

2005

Procesados

Sentenciados

24,297 17,859 18,976

70.5% 29.5%

Fuente: Comisin Episcopla de Accin Social

12 ILANUD; E. R. ZAFFARONI y Otros, El preso sin condena en Amrica Latina y el Caribe. Estudio comparativo estadstico y legal de treinta pases y propuestas para reducir el fenmeno. Naciones Unidas. San Jos de Costa Rica, 1988, pgs. 22 y ss.

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Durante este perodo, en el que estuvo vigente el artculo 135 del CPP de 1991, la poblacin penal se increment al ao 2005, en 15 190 internos (aproximadamente 85%), y la situacin jurdica fue de 70,5% procesados y 29,5% condenados, segn informacin del CEAS.13 De acuerdo con estos datos, la puesta en vigencia del referido artculo 135 del Cdigo Procesal Penal de 1991, no contribuy a disminuir el alto porcentaje de procesados detenidos preventivamente que, por el contrario, se vio incrementado. La prisin preventiva y el cambio de modelo procesal A partir del 1 de julio de 2006 se inici la aplicacin gradual del NCPP, teniendo a Huaura como el primer distrito judicial donde empez a regir el nuevo modelo procesal, y tambin las nuevas reglas de la prisin preventiva. Luego, a partir del 1 de abril de 2007 entr en vigencia en el Distrito Judicial de La Libertad. Con el NCPP, es el fiscal quien tiene la iniciativa en la aplicacin de la prisin preventiva, pues es quien busca las fuentes de prueba durante la investigacin preliminar y, cuando ya las tiene, procede a presentar ante el juez de investigacin preparatoria, su requerimiento de prisin preventiva, para lo cual el juez (en un plazo no mayor a las 48 horas siguientes) cita a las partes a audiencia pblica, donde luego de escuchar el debate contradictorio decide por la procedencia o improcedencia de la prisin preventiva. Contra la decisin que impone la prisin preventiva, el imputado puede interponer recurso de apelacin, el cual es elevado dentro las 24 horas siguientes a la Sala Penal de Apelaciones, que tiene un plazo no mayor a 72 horas para citar a audiencia pblica y, al igual que en primera instancia, escuchado el debate contradictorio se proceder de inmediato a resolver el caso, dictando la resolucin de forma oral en la misma audiencia. Adems, el nuevo modelo es decir el modelo procesal basado en la separacin de funciones y en audiencias pblicas permite contar con un juez ms imparcial y con un escenario procesal que propicia el debate contradictorio, garantiza el derecho de defensa y el control pblico de las evidencias que sustentan una decisin judicial sobre prisin preventiva. En el NCPP, los requisitos sustanciales de la prisin preventiva son los mismos que los contenidos en el artculo 135 del CPP de 1991, pero la diferencia est en las prcticas procesales del juez, del fiscal y del abogado, ms all del hecho de que la cultura inquisitiva an es predominante y de que la sociedad siempre ha identificado a la prisin preventiva como una pena anticipada. Efectivamente, el juez ya no tiene la direccin de la investigacin y no puede actuar pruebas, menos an ordenar una prisin preventiva de oficio. El fiscal

13 Comisin Episcopal de Accin Social y Defensora del Pueblo, La realidad del sistema penitenciario en el Per: diagnstico, limitaciones y retos. Editorial ROEL. Lima, 2006

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Captulo V. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PER TIENE SU NORTE

es el responsable de la prueba y de las medidas coercitivas, por lo que solo si el fiscal lo solicita y tiene fundamento probatorio y cautelar, lo solicitar ante el juez, quien lo decidir o no en audiencia pblica. El abogado, por su parte, tiene la oportunidad indita en nuestra legislacin procesal de cuestionar pblicamente la pretensin cautelar del fiscal, as como de acreditar sus propias pruebas y hacer comparecer incluso al imputado para que realice su defensa material. Sin duda alguna, este modelo procesal rodea de las suficientes garantas la restriccin de la libertad de las personas, de una forma ms excepcional, razonable y justificada. Ahora, veamos el impacto que ha generado la entrada en vigencia del modelo acusatorio en los distritos judiciales de La Libertad y Tacna, en la poblacin penal y la situacin jurdica de los internos. En La Libertad, al entrar en vigencia el nuevo modelo el 1 de abril de 2007, la poblacin penal era de 1721 internos, de los cuales 262 eran procesados, lo que equivale al 73%, y 459 condenados (27%). Despus de un ao de aplicacin del NCPP, la poblacin penal fue de 1631 internos, de los cuales el 65% eran procesados y el 35% condenados. Al 31 de marzo de 2009, al cabo del segundo ao de su implementacin, la poblacin penal fue de 1,667 internos, de los cuales, el 51% eran procesados y el 49% condenados.

Grfico N 2 Tendencia de poblacin penal en el distrito judicial La Libertad


2007 2008 2009

73% 65% 27% 51% 35% 49%

Procesado Fuente: INPE www.inpe.gob.pe

Condenado

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En Tacna ocurre algo parecido, pues a la entrada en vigencia del NCPP el porcentaje de procesados detenidos era superior al de condenados; pero, como se observa en el grfico N 3, al cabo del segundo ao de implementacin los porcentajes se han invertido, lo que pone en evidencia el impacto positivo del nuevo modelo procesal en el uso de la prisin preventiva.

Grfico N 3 Poblacin penal en Tacna


2008
55.4%

2009

2010
68.2%

52.8%

44.6%

47.2%

31.8%

Procesado Fuente: Estadsticas INPE, al 01 de abril de cada ao.

Condenado

El modelo acusatorio trae como efecto que se inviertan los porcentajes de la situacin jurdica de la poblacin penal, por lo que la tendencia mostrada en Huaura y La Libertad durante los dos primeros aos, debe darse de forma similar en los dems distritos judiciales que ya vienen aplicando el nuevo modelo. El modelo acusatorio es el que mejor respeta y protege los derechos y garantas del debido proceso en un Estado social y democrtico de Derecho. As, el proceso penal deja de ser un medio de castigo, y se convierte en un escenario de garantas, donde la prisin preventiva como pena anticipada es erradicada; por esa razn, la situacin del estado de la prisin preventiva en un pas, es el verdadero termmetro para medir sus caractersticas autoritarias o democrticas. La presuncin de inocencia y la prisin preventiva El artculo 2, inciso 24, pargrafo e, de la Constitucin establece que toda persona es considerada inocente mientras no se haya declarado judicialmente su responsabilidad. En el mismo sentido, el artculo II del Ttulo Preliminar del NCPP declara:

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Captulo V. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PER TIENE SU NORTE

1. Toda persona imputada de la comisin de un hecho punible es considerada inocente, y debe ser tratada como tal, mientras que no se demuestre lo contrario y se haya declarado su responsabilidad mediante sentencia firme debidamente motivada. Para estos efectos se requiere de una suficiente actividad probatoria de cargo Adems, la presuncin de inocencia se encuentra expresamente reconocida, sin excepcin alguna, por la Declaracin Universal, el Pacto Internacional, la Declaracin Americana y la Convencin Americana. De acuerdo con estas normas, resulta claro que no se puede utilizar la prisin preventiva como pena anticipada, pues se violara el principio de presuncin de inocencia y la Constitucin misma. Por ello, dicho principio no afirma que el imputado sea, en verdad, inocente, sino, antes bien, que no puede ser considerado culpable hasta la decisin que pone fin al procedimiento, condenndolo.14 Un cambio sustancial que trae el Nuevo Cdigo Procesal Penal y que, sin duda alguna, contribuye a garantizar el principio de la presuncin de inocencia, es la exigencia de la audiencia previa y las reglas del modelo acusatorio. Estoy completamente seguro de que la presuncin de inocencia se defiende mejor en una audiencia pblica, en la que el juez que va a decidir la prisin preventiva no est contaminado con los prejuicios de la investigacin, pues ya no tiene la carga de la prueba ni acta de oficio. La imparcialidad objetiva que se garantiza con la separacin de roles, y mediante la cual la Fiscala no solo asume la direccin de la investigacin, sino que, adems, asume la responsabilidad de tener la iniciativa en los requerimientos de medidas coercitivas, acredita buenas decisiones judiciales. Un sistema procesal que garantiza de mejor manera la imparcialidad del juez, es un sistema que promueve decisiones ms justas.15 A consecuencia del nuevo modelo, para que se aplique la prisin preventiva tiene que existir un requerimiento formal de la Fiscala, el mismo que se hace luego de la formalizacin de la investigacin. Pero no basta la formalizacin de la imputacin o el solo requerimiento de la prisin, sino que adems la Fiscala tiene que llevar a la audiencia pblica de prisin preventiva, los elementos de conviccin que acrediten la concurrencia de los requisitos del artculo 268 del

14 MAIER, Julio, Op. cit. T. 1b. pgs. 253-255. 15 La Constitucin Poltica del Per, en concordancia con los Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos, garantiza a todos los ciudadanos los derechos a la imparcialidad del juez y a la presuncin de inocencia. La garanta de imparcialidad tiene una especial trascendencia en la configuracin de todo el sistema judicial, en particular del principio de presuncin de inocencia y la prisin preventiva; por ello la necesidad de garantizar lo mejor posible la imparcialidad de los jueces. Sobre todo, al nivel de la organizacin del Nuevo Despacho Judicial, ya que, por ejemplo, el juez no tiene en sus manos el expediente o cuaderno de prisin antes de la audiencia.

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Cdigo Procesal Penal, y someterlos al debate contradictorio con la Defensa del imputado, para demostrar al juez que cuenta con los elementos de conviccin suficientes, que acreditan la necesidad cautelar para la aplicacin de la prisin preventiva al caso concreto. Esta nueva regulacin permite garantizar mejor la presuncin de inocencia, pues ya no se detendr primero, para luego investigar, sino que ahora el modelo exige que primero se investigue para luego detener. Efectivamente, esto constituye un cambio radical en las prcticas procesales vinculadas a la prisin preventiva, lo que sin duda repercute en la mayor proteccin de la presuncin de inocencia. Uno de los efectos ms perniciosos del modelo inquisitivo fue el fenmeno de los presos sin condena, que se originaba en la vieja prctica eficientista, de primero detener, para luego investigar, lo que daba una falsa sensacin de efectividad, pues se impona la prisin al imputado, con las mismas evidencias que sustentaban el auto de procesamiento16 y sin ninguna evidencia objetiva de peligro procesal, para luego investigar el delito y la responsabilidad penal, en un proceso que demoraba aos, y que finalmente, al no encontrar las pruebas necesarias, terminaba con la absolucin o el sobreseimiento del imputado detenido. Esta forma de prctica procesal de la prisin preventiva, es la causa principal de que en nuestro pas, la poblacin penal en ms del 70% haya tenido la calidad de procesados (presos sin condena).17

16 En la prctica diaria de los sistemas no haba una gran distancia entre el grado de conviccin desde la sola detencin a cuando el sistema estaba dispuesto a procesar al imputado. De hecho, cuando el imputado era procesado, vale decir el sistema formalizaba su intencin de investigarlo por la supuesta comisin de un delito, el imputado automticamente quedaba en prisin preventiva y la libertad era solo provisional. (Ver Prisin preventiva y reforma procesal penal en Amrica Latina. CEJA-JSCA.2008. Pg. 17) 17 Si miramos cul era la situacin previa a los procesos de reforma que han tenido lugar en los ltimos veinte aos, podremos ver que desde un punto de vista estrictamente legal en la mayora de los pases exista algn tipo de rgimen de aquellos que podramos caracterizar como de inexcarcelabilidad; esto es, alguna regulacin en que la ley estableca que las personas procesadas por delitos de gravedad mediana y alta deban por lo general permanecer en un rgimen de control privativo de libertad durante el tiempo necesario para la culminacin del proceso o a lo menos por algn perodo importante de su desarrollo. (Ver Prisin preventiva CEJA-JSCA.2008)

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Captulo V. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PER TIENE SU NORTE

Grfico N 4 Cambio de cultura

La prisin garantiza futura condena

La prisin garantiza futura juzgamiento

Art. 268: pena probable mayor a 4 aos de p.p.l.

Plazo de la investigacin

Un sistema procesal que imprime la exigencia de una investigacin ms profesional y tcnica desde los primeros momentos posteriores al delito, para luego llevarla al control pblico de una audiencia, promueve investigaciones ms eficientes y, sin duda, garantiza mejor la existencia de evidencia legal y objetiva, que permite al final tomar decisiones sobre la prisin preventiva ms razonables y menos subjetivas. Adems, al incorporar a la investigacin preliminar la finalidad cautelar, es decir la necesidad de obtener elementos de conviccin sobre el peligro procesal del imputado, permite al Ministerio Pblico llevar ante el juez elementos de conviccin sobre peligrosidad procesal, lo que autoriza a centrar el debate en la necesidad de cautela que el caso presenta, y no sobre la pena que merece el imputado. Todas las evidencias obtenidas debern ser apreciadas por el juez, conforme a las reglas de valoracin contenidas en el artculo 158 del Cdigo Procesal Penal, aplicables para dictar medidas coercitivas. Pues, conforme lo afirma Fernando Tocora,18 desde el comienzo del proceso el principio de inocencia surte efecto en las regulaciones sobre prueba para detener, para enjuiciar o para condenar. Sobre cualquiera de esas decisiones se exige una prueba de culpabilidad. Si bien en las dos primeras, esa prueba puede no ser plena, se exige una determinada prueba que contradiga la presuncin de inocencia.

18 TOCORA, Fernando. Poltica criminal en Amrica Latina. Ediciones Librera el Profesional. Bogot, 1990. Pg. 87.

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Los fines del proceso y la prisin preventiva El reconocimiento del principio de inocencia en nuestro sistema procesal penal, no impide que en ste se regulen las medidas de coercin necesarias para garantizar los fines del proceso. No, si se tiene en cuenta que el imputado no debe ser tratado con ellas como culpable antes de la sentencia final condenatoria. As lo seala Julio Maier al sostener que ...la afirmacin de que el imputado no puede ser sometido a una pena y, por tanto, no puede ser tratado como un culpable hasta que no se dicte la sentencia firme de condena, constituye el principio rector para expresar los lmites de las medidas de coercin procesal contra l.19 Efectivamente, en la doctrina es unnime la posicin segn la cual la prisin preventiva no tiene por finalidad garantizar la ejecucin de la futura condena; sin embargo, en la realidad del proceso penal, por mucho tiempo se ha tenido la idea de que la prisin preventiva era una forma de castigo, y que el imputado que era detenido era ya culpable del delito. Hay toda una prctica procesal de carcter inquisitiva, que confunde la prisin preventiva con la pena.20 En su famoso libro Las miserias del proceso penal, Francesco Carnelutti sostena que el ms pobre de todos los pobres es el preso, el encarcelado, y ello en razn de que la pobreza del preso estaba en que si bien para la Constitucin era inocente, en la realidad en tanto preso sin condena era tratado como un condenado, aunque no existiera sentencia alguna. La posicin ms tradicional sobre los fines del proceso penal, establece que ste persigue dos fines: un fin inmediato y un fin mediato. El primero, dirigido a obtener la verdad concreta; y el segundo, a aplicar las consecuencias jurdicas del delito (la pena). De aqu se desprende la confusin de los fines de la prisin preventiva, pues el legislador, al incorporar como uno de sus requisitos sustanciales que la pena probable sea superior a los cuatro aos de pena, se otorga abiertamente a la prisin preventiva la capacidad de asegurar la pena efectiva, pues a partir de ello no solo se exige al juez que haga una prognsis del merecimiento de la pena lo que conlleva algn tipo de juicio de reproche penal sino que adems admita como razonamiento fundante de la prisin preventiva, el hecho de que si el caso va a merecer una pena mayor de 4 aos, entonces la condena ser de carcter efectivo. Por lo tanto, se hace necesaria la aplicacin de la prisin, para garantizar la futura condena efectiva.
19 MAIER, Julio. Op. cit., T.1b. Pg. 277. 20 En el Per, an predomina una fuerte cultura procesal inquisitiva, que ve en la prisin preventiva un adelantamiento de la pena, a lo que se suman criterios de legalidad y seguridad previstos normativamente, una fuerte presin social, poltica y de la prensa, lo que convierte a la prisin preventiva una medida cautelar que ha sido desnaturalizada.

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Captulo V. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PER TIENE SU NORTE

Un hecho de la realidad es que la prisin preventiva ha venido siendo utilizada como pena anticipada, y que a travs de la aplicacin de la pena la justicia penal no llega a solucionar el conflicto provocado por el delito (conflicto primario) y, por ello, hoy se afirma que el proceso penal debe tener como fin la transformacin o redefinicin de ese conflicto, en trminos pacficos, en otros conflictos que tengan un contenido menor de violencia, por su baja intensidad o por su alta cuota de institucionalidad: ...si los jueces no son atentos vigilantes de que el conflicto que redefina la justicia penal tenga un menor contenido de violencia y de ese modo contribuya a la paz social, los mismos protagonistas del caso inicial buscarn otros mecanismos para solucionarlo o redefinirlo por sus propios medios.21 En efecto, la redefinicin de los fines del proceso ya se est discutiendo universalmente y se manifiesta, fundamentalmente, en el abandono de la bsqueda de la verdad como meta irrestricta del proceso y su sustitucin por un conjunto de mecanismos procesales que, siempre respetuosos de la dignidad humana, se dirijan al objetivo de lograr un acercamiento entre las partes en conflicto social que subyace en cada caso penal para que alcancen un acuerdo, una reparacin, una conciliacin: el consenso por encima del descubrimiento de la verdad... Entonces, en los delitos de menor gravedad, el fin del proceso penal ser buscar principalmente redefinir el conflicto, solucionando el conflicto primario a travs de los criterios de oportunidad. Mientras que para los casos de mayor gravedad, su finalidad tambin ser redefinir el conflicto, dando una solucin tanto al conflicto primario como al conflicto secundario, aunque este ltimo aparezca como el preponderante. Adems, en los casos menos graves, los imputados generalmente muestran predisposicin a reconocer su delito y a reparar el dao causado; a diferencia de los delitos de mayor gravedad, donde para evadir su responsabilidad los imputados esconden pruebas, intimidan testigos, entorpecen la investigacin o se fugan. Es, en este segundo grupo de delitos donde aparece el peligro procesal y la necesidad de cautela. De acuerdo con el artculo I inciso 2 del Ttulo Preliminar del NCPP, toda persona tiene derecho a un juicio previo, oral, pblico y contradictorio, desarrollado conforme a las normas de este Cdigo, y de acuerdo a esta garanta, nadie puede ser sancionado penalmente sin un juicio oral. Para realizar el juicio oral, se requiere la presencia obligatoria del imputado y de su abogado defensor, conforme lo
21 BINDER, Alberto. Introduccin al Derecho Procesal Penal. Ed. Ad-hoc, Buenos Aires, 1993. Pgs. 99-101.

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estipula el artculo 356 inciso 1. Adems, si el imputado no se presenta al juicio oral injustificadamente, podr ser declarado contumaz, y ser objeto de una orden de captura. Existe, pues, un inters pblico por la efectiva realizacin de los juicios orales y, en consecuencia, dicho inters influye en la realizacin de todos los actos procesales que tienen lugar en la etapa de investigacin, ya que la actividad probatoria-investigatoria persigue reunir la prueba necesaria para llevar el caso a juicio oral, as como la actividad coercitiva tambin se emplea para garantizar la realizacin del juicio oral. Uno de los cambios sustanciales en la prctica procesal de la prisin preventiva, es sustituir el fin de la prisin preventiva, pues se descarta su uso para garantizar la futura condena y se impone tan solo para garantizar la presencia del imputado en el juicio oral.

Grfico N 5

La prisin garantiza futura condena

La prisin garantiza futura juzgamiento

Art. 268: pena probable mayor a 4 aos de p.p.l.

Plazo de la investigacin

Este cambio supone que, en la prctica, el debate respecto a la prisin preventiva, as como la decisin judicial, deba centrarse principalmente en la existencia o no de evidencias que acrediten la verosimilitud del derecho (delito y vinculacin del imputado) y el peligro procesal, dejando en un segundo plano el requisito de la pena probable mayor de 4 aos, pues el requisito legitimante de la prisin preventiva no es ste, sino el peligro procesal. Por esta razn, si no concurre el requisito del peligro procesal, no se puede aplicar la medida cautelar, por ms que la pena probable sea mayor a 4 aos. No se puede justificar la aplicacin de la prisin preventiva con el solo argumento de la prognsis de pena.

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Captulo V. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PER TIENE SU NORTE

En el primer ao de implementacin del NCPP en La Libertad, hemos observado que la Fiscala mayormente funda los pedidos de prisin preventiva en la gravedad del delito y la gravedad de la pena, ms an si se trata de un caso de elevada penalidad y no tiene elementos de conviccin sobre la peligrosidad del imputado. Por otro lado, tambin se ha advertido de parte de los abogados, la mala prctica de ingresar al debate de la audiencia de prisin preventiva, argumentos de no culpabilidad y de falta de merecimiento de pena, haciendo una defensa simblica al no proporcionar elementos de conviccin sobre la concurrencia o no de los requisitos sustanciales de la prisin preventiva. Tambin se ha advertido que gracias a la publicidad de las audiencias de prisin preventiva y el rol imparcial del juez penal, las malas prcticas descritas se han ido corrigiendo. Sin embargo, hemos advertido que el requisito de la pena probable mayor a 4 aos de pena privativa de libertad, sigue siendo un factor objetivo (legal) que dificulta la superacin de la finalidad que le daba el modelo inquisitivo a la prisin preventiva, en el sentido del aseguramiento de la futura e inminente condena. Tambin hemos advertido que an falta desarrollar una cultura jurdica relativa a la prisin preventiva en la comunidad que sea respetuosa de la presuncin de inocencia, pues es muy frecuente observar que los medios de comunicacin presentan a los procesados como responsables del delito. De otra parte, la polica tambin ejerce una fuerte presin, pues adems de haber desarrollado una enrgica oposicin al NCPP, en franca rebelda a lo dispuesto por el artculo II del T.P. del Nuevo Cdigo, frecuentemente presenta a los detenidos policialmente en rueda de prensa como los responsables del delito. La excepcionalidad y el plazo razonable de la prisin preventiva El principio de excepcionalidad de la detencin impone la obligacin de dictar la prisin preventiva, solo en el caso en que sea absolutamente necesario para hacer frente al alto riesgo procesal. Segn Asencio Mellado,22 no basta, pues, ni siquiera con la constatacin en el caso de las circunstancias previstas en el art. 268, para que proceda la prisin preventiva. La concurrencia de riesgos no autoriza la adopcin, sin ms, de una cautela tan grave como la prisin provisional.

22 ASENCIO MELLADO, Jos Mara. La regulacin de la prisin preventiva En El nuevo proceso penal, estudios fundamentales. Compilacin. Vctor Cubas Villanueva. Palestra Editores. Lima, 2005. Pg. 497.

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Hay en nuestro NCPP medidas cautelares como la comparecencia restringida o la detencin domiciliaria, que informan que se puede acudir a ellas para afrontar el riesgo procesal, sin que exista la necesidad del encarcelamiento del imputado. Esta regulacin alternativa a la prisin preventiva, permite garantizar una aplicacin excepcional de la medida cautelar ms extrema, quedando autorizado el juez a dictar la prisin preventiva cuando el caso sea de absoluta necesidad y siempre que no sea viable una medida cautelar menos gravosa. El plazo de la prisin preventiva y su duracin en el plazo estrictamente necesario, constituye una visin cualitativa del principio de excepcionalidad de la detencin, que sirve adems para diferenciarla de la pena. El artculo 253 inciso 3 del NCPP establece como principio rector de las medidas coercitivas que la restriccin de un derecho fundamental solo tendr lugar cuando fuere indispensable, en la medida y por el tiempo estrictamente necesario Efectivamente, los plazos legales de la prisin preventiva, previstos para primera (9 meses) y segunda instancia (la mitad de la condena), son plazos mximos establecidos de forma general para todos los casos, y estn referidos a la realizacin de determinados actos procesales, que si no se realizan dentro de esos plazos traen como consecuencia la excarcelacin. As, por ejemplo, si en el plazo de 9 meses no se dicta la sentencia de primer grado, o la de segundo grado al cabo de la mitad de la condena impuesta, la prisin preventiva deviene en ilegal, y es obligatorio dejarla sin efecto, por lo que debe ordenarse la inmediata excarcelacin del imputado. Tambin se establece un plazo de 18 meses para el caso de procesos complejos. Sin embargo, no todos los casos requieren tener al imputado preso preventivo por el plazo mximo de duracin, sino solo por el plazo que sea lo estrictamente necesario para dictar la sentencia de primer o segundo grado, segn sea el caso. La razonabilidad del plazo de la prisin preventiva est vinculada al tiempo que se tarda en llevar el caso desde el momento en que se dicta la medida cautelar, hasta la sentencia de primer grado en el juicio oral. Y, as como existen procesos complejos, tambin existen procesos que pueden llegar rpidamente al juicio oral, incluso suprimiendo los plazos de la investigacin preparatoria o la etapa intermedia,23 logrando con ello una menor duracin de la prisin preventiva. Es ms, considero que mientras ms rpidamente se lleve un caso a juicio oral, se proteger mejor el plazo razonable de la prisin preventiva y el
23 Segn el artculo 446 del Cdigo Procesal Penal, El fiscal podr solicitar la va del proceso inmediato, cuando: a) el imputado ha sido sorprendido en flagrante delito; o, b) el imputado ha confesado la comisin del delito; o, c) los elementos de conviccin acumulados durante las diligencias preliminares, y previo interrogatorio del imputado, sean evidentes. En todos estos casos, el fiscal puede a travs de este proceso especial llevar el caso directamente a juicio oral, saltndose las etapas de investigacin e intermedia, y con ello la prisin preventiva tendr una corta duracin.

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Captulo V. LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PER TIENE SU NORTE

derecho a la libertad personal. Esto nos conduce a afirmar que quienes tienen la primera obligacin de llevar el caso al juicio oral, son el fiscal y la propia Defensa. El fiscal, siendo ms diligente en sus investigaciones y haciendo uso de la acusacin directa por proceso inmediato; y la Defensa, dejando de lado las acciones dilatorias, que muchas veces convierten la etapa de investigacin o intermedia en escenario de improductivos litigios escritos. En un segundo momento, le corresponde a la organizacin judicial, la misma que una vez que se programa la audiencia puede concluir con la sentencia de primer o segundo grado. El Tribunal Constitucional, mediante sentencia vinculante recada en el Exp. N 06423-2007-PHC/TC PUNO, ha establecido como reglas de obligatorio cumplimiento que: a) Regla sustancial: El plazo de la detencin que la Norma Fundamental establece es un plazo mximo, de carcter absoluto, cuyo cmputo es inequvoco y simple, pero no es el nico, pues existe tambin el plazo estrictamente necesario de la detencin. Y es que, an s la detencin no hubiera traspasado el plazo mximo, ese dato per se no resulta suficiente para evaluar los mrgenes de constitucionalidad de la detencin, pues sta tampoco puede durar ms all del plazo estrictamente necesario (lmite mximo de la detencin). Como es evidente, el lmite mximo de la detencin debe ser establecido en atencin a las circunstancias de cada caso concreto, tales como las diligencias necesarias a realizarse, la particular dificultad para efectuar determinadas pericias o exmenes, el comportamiento del afectado con la medida, entre otros. En suma, resulta lesiva al derecho fundamental a la libertad personal la privacin de sta en los supuestos en que ha transcurrido el plazo mximo para la detencin, o cuando, estando dentro de dicho plazo, se ha rebasado el plazo estrictamente necesario; en ambos casos, dicho estado de cosas queda privado de fundamento constitucional, y la consecuencia debe ser la puesta inmediata de la persona detenida a disposicin del juez competente para que sea ste quien determine si procede la detencin judicial respectiva o la libertad de la persona, sin perjuicio de las responsabilidades que seala la ley para la autoridad, funcionario o persona que hubieren incurrido en ellas.; b) Regla procesal: El derecho a ser puesto a disposicin judicial dentro del plazo estrictamente necesario de la detencin o dentro del plazo mximo de la detencin, resulta oponible frente a cualquier supuesto de detencin o privacin de la libertad personal que se encuentre regulado por el ordenamiento jurdico (detencin policial, detencin preliminar judicial, etc.). En ese sentido, a efectos de optimizar su tutela, lo que corresponde es que la autoridad competente efecte un control de los plazos de la detencin tanto concurrente como posterior,

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dejndose constancia del acto de control, disponiendo, si fuera el caso, las medidas correctivas pertinentes, bajo responsabilidad. Este control de los plazos de la detencin debe ser efectuado tanto por el Representante del Ministerio Pblico como por el juez competente, segn corresponda, sin que ambos sean excluyentes, sino ms bien complementarios.(El resaltado es nuestro). A partir de esta sentencia, algunos jueces de investigacin preparatoria de Trujillo, vinieron controlando el plazo de la prisin preventiva, lo que fue respaldado por la Sala de Apelaciones, siendo posteriormente ratificado por el Pleno Jurisdiccional Distrital de julio del 2010. Si bien, en el Acuerdo Plenario se aprueba que los jueces puedan controlar la razonabilidad de la duracin de la prisin preventiva, y no se establece un procedimiento para ello. Al respecto, considero que al ser el plazo de investigacin un asunto que directamente se relaciona con el derecho a probar de las partes (en su sentido de buscar sus fuentes de prueba), y al hecho de que para llegar al juicio oral se tiene que pasar por la etapa de investigacin y la etapa intermedia, en estricto, la razonabilidad de la duracin de la prisin preventiva est relacionada con el tiempo que lleva pasar dichas etapas, que tienen lugar entre la formalizacin de la investigacin y el juicio oral. El plazo razonable de la prisin preventiva que fije el juez, tiene que obedecer a las especiales necesidades del caso en concreto, y para ello creo que en primer lugar se debera consultar a las partes, porque conocen mejor el caso, y porque el plazo que fije el juez va a limitar el tiempo de la investigacin y de la etapa intermedia, lo que afectar tambin su derecho de probar. El fiscal, en primer lugar, propondr al juez un plazo de duracin de la prisin preventiva, plazo que comprender el tiempo que necesita el caso para llegar a juicio oral, que en los casos no complejos, debe ser inferior a 9 meses; luego, para verificar la razonabilidad del plazo propuesto por el fiscal, consultar a la defensa sobre la dificultad o no de la investigacin, e incluso tambin podra proponer un plazo, luego de lo cual el juez fijar el plazo razonable de la prisin preventiva, el mismo que deber comprender el tiempo estimado que llevar pasar por la investigacin, la etapa intermedia y el juicio oral, hasta llegar a la sentencia de primer grado. El debate sobre el plazo razonable de la prisin preventiva tendr lugar, luego de que el juez haya declarado fundado el requerimiento fiscal. Asimismo, el plazo razonable que fije el juez para el caso, debe ser producto de un serio compromiso de las partes, pues ese ser el plazo estrictamente necesario de la prisin preventiva, ya que vencido dicho plazo el imputado podra salir

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en libertad; as se desprendera de la regla material sealada por el Tribunal Constitucional, cuando precisa que en los supuestos en que ha transcurrido el plazo mximo para la detencin, o cuando, estando dentro de dicho plazo, se ha rebasado el plazo estrictamente necesario; en ambos casos, dicho estado de cosas queda privado de fundamento constitucional En conclusin, la razonabilidad del plazo de la prisin preventiva no queda suficientemente garantizada por el plazo mximo (plazo legal), sino por el plazo razonable para cada caso (plazo judicial o plazo convencional), conforme lo sostiene el Informe 12/97, prrafos 19 y 22; y el Informe 12/96, prrafos 69 y 70, de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, que afirma que el plazo razonable de la detencin preventiva no puede ser establecido en abstracto, sino que se debe hacer un anlisis de qu es lo razonable a la luz de los hechos especficos correspondientes a cada caso. Por ello, el profesor Arsenio Or seal premonitoriamente que la referida razonabilidad no puede derivar del solo hecho de que el plazo en juego se ajuste a lo que prescriba la ley.24 La naturaleza cautelar de la audiencia de prisin preventiva La Exposicin de Motivos25 del NCPP 2004 seala que ...la estructura del nuevo proceso penal as como sus instituciones all contenidas se edifican sobre la base del modelo acusatorio de proceso penal, cuyas grandes lneas rectoras son: a) la separacin de funciones de investigacin y de juzgamiento; b) el juez no procede de oficio; c) el juez no puede condenar ni a persona distinta de la acusada, ni por hechos distintos de los imputados; d) el proceso se desarrolla conforme a los principios de contradiccin e igualdad; e) la garanta de la oralidad es la esencia misma del juzgamiento y; f) la libertad del imputado es la regla durante todo el proceso.

24 Artculo Problemas de aplicacin de las medidas de Coercin personal en el proceso penal peruano, publicado En, Gaceta del Tribunal Constitucional N. 2, abril-junio 2006. 25 Lamentablemente, la Exposicin de Motivos no ha sido objeto de difusin en los textos oficiales del Cdigo Procesal Penal. Su difusin oportuna hubiera podido despejar algunas dudas de varios acadmicos sobre la caracterstica del modelo procesal que adopta nuestro pas. Hubiera ayudado tambin ha despejar las dudas sobre la relacin Polica y Ministerio Pblico, y el cuestionamiento al NCPP por ser excesivamente garantista. Confiamos en que la omisin de publicar la exposicin de motivos sea corregida para futuras ediciones oficiales del Cdigo Procesal Penal de 2004.

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En el nuevo modelo procesal, el juez no tiene la carga de la prueba y no puede proceder de oficio, pues es el Ministerio Pblico el que tiene el monopolio de la persecucin penal y la iniciativa en la aplicacin de la prisin preventiva y dems medidas cautelares. El juez, por su parte, asume un rol de garanta y acta con plena imparcialidad. Adems, decisiones trascendentes como la prisin preventiva, las adopta con previa audiencia pblica, donde se garantizan los principios de oralidad, contradiccin e igualdad. Con ello, el NCPP de 2004 pretende garantizar la libertad como regla durante todo el proceso penal, y convertir a la prisin preventiva en una medida realmente excepcional. Para ello, se tiene que superar un aspecto problemtico que presenta la defensa de la parte imputada, que por la mayor contundencia de los primeros actos de investigacin de la Fiscala, y condicionado muchas veces por la cultura de adelantamiento de la pena (pena anticipada), ingresan a discutir aspectos referentes a la no culpabilidad del imputado, contando para ello solo con afirmaciones sobre hechos; ms no centran el debate en la necesidad cautelar de la prisin preventiva. Esta prctica no hace sino hacerle el juego a la cultura del adelantamiento de la pena, pues al concentrarse el debate sobre si el imputado es culpable o no del delito, o si merece una pena menor de 4 aos, se hace uso de afirmaciones sobre hechos an no fijados definitivamente, con una gran fragilidad en la argumentacin jurdica, sumado a la imposibilidad de la actuacin de pruebas, lo que desnaturaliza el debate sobre la medida cautelar. Lo que falta aqu es generar una cultura del litigio dirigida a cuestionar la necesidad de la prisin preventiva, y ello se podra lograr si los debates sobre la prisin preventiva se centraran en determinar la verosimilitud de la imputacin y la necesidad de la medida cautelar (existencia de peligro procesal, excepcionalidad de la medida e imposibilidad de poder ser sustituida por otra menos grave). De igual forma, se ha advertido que cuando el Ministerio Pblico tiene un caso de delito grave, dado el tiempo breve y no ha podido reunir datos sobre la peligrosidad procesal del imputado, acude a la audiencia con un recurso argumentativo de que el delito es muy grave y de que va a merecer pena efectiva, de que es un delito que causa alarma social y de que debe ir preso. Sin duda alguna, expresiones como stas conducen a centrar el debate en aspectos de culpabilidad del imputado, y en aspectos tan generales como la seguridad ciudadana o la alarma social frente al delito, lo que impide muchas veces contar con los elementos de conviccin que centren el debate en la necesidad de cautela. Creo que, en el medida que las partes lleven a

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la audiencia de prisin preventiva elementos de conviccin sobre peligrosidad procesal y centren el debate en la necesidad cautelar de la prisin preventiva, vamos a lograr un cambio de prcticas y de cultura ms garantizadora de la libertad de las personas, y as aspirar a que la prisin preventiva se convierta en una medida cautelar realmente excepcional. Otro factor influyente es la opinin pblica y los medios de comunicacin,26 que recogen la cultura de la sociedad peruana. Sin embargo, considero que no se puede justificar la aplicacin de la prisin preventiva solo con la alarma social producida por el delito que se imputa al procesado, pues la genrica alarma social presuntamente ocasionada por el delito constituye el contenido de un fin exclusivo de la pena,27 y no de una medida cautelar. Las medidas cautelares se diferencian claramente de las penas y de las medidas de seguridad por cuanto no tienen funcin preventiva, protectora y resocializadora, ni mucho menos persiguen fines de curacin, tutela y rehabilitacin, sino que estn orientadas a asegurar el cumplimiento de los fines del proceso. Sin embargo, al incorporar el NCPP como valor la seguridad ciudadana (ver Exposicin de motivos) y como nuevo fin de las medidas coercitivas, el hecho de evitar la reiterancia delictiva, se incorporan nuevas y extraas valoraciones de la prisin preventiva, pues son valoraciones propias de la pena, donde se debe tener sumo cuidado de que dichas valoraciones prevalezcan en la decisin de aplicar la prisin preventiva. No olvidemos que nuestro modelo procesal penal acusatorio, configura un proceso penal donde la seguridad ciudadana no es el nico valor, sino que debe satisfacerse tambin las garantas de un debido proceso; en consecuencia, una prisin preventiva no puede satisfacer nicamente a la seguridad ciudadana, sino que a la vez debe responder a las normas de garanta que tiene la prisin preventiva, como son la exigencia de graves y fundados elementos de conviccin del delito y la vinculacin del imputado, as como la existencia de peligrosidad procesal, adems de la realizacin de una audiencia pblica con la intervencin de un juez imparcial, que dicte la prisin preventiva cuando sta sea estrictamente necesaria y le fije un plazo razonable de duracin. Consideramos que en la medida que tanto la Fiscala como la Defensa, en las audiencias de prisin preventiva, centren sus debates en argumentos de necesidad de la medida cautelar y desechen los argumentos en adelantamiento
26 En la ciudad de Trujillo, tanto la Polica como los medios de comunicacin vienen generando una presin importante en la aplicacin de la prisin preventiva, exigiendo a los jueces la aplicacin de dichos nuevos valores que incorpora el NCPP en materia de prisin preventiva. Y, en este momento de transicin, resulta para muchos jueces difcil afrontar dicha presin, pues en caso de que no se dicte la prisin preventiva, los jueces son cuestionados pblicamente, en el sentido de que mientras la Polica detiene a los criminales, el NCPP y los jueces los liberan, afectando con ello la seguridad ciudadana. 27 Segn lo apunta la sentencia del Tribunal Constitucional espaol N 98/1997.

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de la pena o de no culpabilidad, se va a ir gestando una nueva cultura sobre la prisin preventiva, donde no se vea que las decisiones del juez estn vinculadas con la idea de un castigo penal adelantado, o de una liberacin que se asemeje a la impunidad. Sino que el resultado sea uno de mayor valoracin de la libertad personal de las personas, con la aplicacin de la prisin preventiva de forma realmente excepcional, una prctica a la cual todos aspiramos. La impugnacin de la prisin preventiva Se reconoce en el artculo 283 del NCPP el derecho a la doble instancia establecido tambin en la Constitucin Poltica del Per en su artculo 139 inciso sexto, derecho que debe ser concordado con los artculos 404 y 414 del NCPP, sealndose en este extremo la importancia del control de plazos para la admisin y el trmite de estos recursos bajo responsabilidad de la autoridad que omita cumplir dichos plazos; son plazos cortos, porque el Cdigo garantiza una rpida definicin de la situacin jurdica del imputado. Al igual que todas las apelaciones, la apelacin de la prisin preventiva se resuelve previa audiencia. Para ello, debe acudir la parte apelante. Esta es la regla del nuevo modelo procesal: el pedido de la parte que no asiste a la audiencia, es declarado inadmisible y la audiencia no se realiza. Algunos magistrados de otras Cortes vienen realizando una interpretacin literal de las normas constitucionales, como el artculo 2 inciso 24 f que prev que nadie puede ser detenido sino por mandamiento escrito y motivado del juez, as como del artculo 139 inciso 5, que establece como principio de la funcin jurisdiccional la motivacin escrita de las resoluciones judiciales. Esta interpretacin literal, en el marco del proceso de reforma del sistema escrito al sistema oral, viene generando dos prcticas procesales: una primera prctica consiste en que el juez estudia con anticipacin la carpeta fiscal y elabora un proyecto de resolucin; es decir, que el juez adopta su decisin antes de la audiencia y sin escuchar a las partes. La otra prctica detectada es que el juez acude a la audiencia, escucha a las partes y luego cierra la audiencia sin resolver, pues redactar la resolucin y se notificar luego a las partes en sus domicilios acreditados. En ambos casos se mantienen las viejas prcticas del modelo inquisitivo, como es por ejemplo la cultura de la dependencia del expediente y la delegacin de funciones, prcticas que impiden la consolidacin del modelo acusatorio y el fortalecimiento de las nuevas prcticas procesales.

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En otros procesos de reforma desarrollados en Amrica Latina, se ha acompaado a dicha reforma legal, una reforma constitucional, a fin de dar coherencia al proceso reformista. Lamentablemente, en nuestro pas ello no ha ocurrido, pues si bien existe un nuevo Cdigo Procesal Penal de corte acusatorio, basado en el sistema de audiencias y en la oralidad, la legislacin orgnica e incluso la propia Constitucin tal como se ha citado todava estn pensadas usando el procedimiento escrito. Pese a ello, en su gran mayora los jueces han orientado la prctica de la prisin preventiva hacia la oralidad, a travs de una interpretacin constitucional y evolutiva, interpretacin que ha sido respaldada por el Tribunal Constitucional. Mediante la sentencia recada en el Expediente N 02937-2009-PHC/TC-La Libertad, de fecha 25 de setiembre de 2009, el Tribunal Constitucional ha sealado en el fundamento 5, que no se ha acreditado la vulneracin del derecho a la motivacin de las resoluciones judiciales, ni de ningn otro derecho invocado, toda vez que la Primera Sala Penal de Apelaciones de la Corte Superior de Justicia de La Libertad ha cumplido con las exigencias del artculo 139, inciso 5, de la Constitucin Poltica, al haber motivado la resolucin cuestionada de forma razonada y suficiente. En tal sentido, es de aplicacin al caso el artculo 2, a contrario sensu, del Cdigo Procesal Constitucional. (El subrayado es nuestro). En conclusin, la reciente sentencia del Tribunal Constitucional en comentario, convalida la buena prctica de la oralidad, pues al revisar el registro de audio que contena las resoluciones judiciales cuestionadas a travs del hbeas corpus ha sealado que no se ha acreditado la vulneracin del derecho a la motivacin de las resoluciones judiciales, precisando adems que se ha cumplido con las exigencias del artculo 139, inciso 5, de la Constitucin Poltica, al haber motivado la resolucin cuestionada de forma razonada y suficiente. De esta forma, el mximo intrprete de la Constitucin reconoce la validez de las resoluciones orales, y que el deber de motivacin se llena de contenido, siempre que sea razonada y suficiente. Esta sentencia es un gran respaldo al nuevo modelo acusatorio. Debemos alertar sobre el hecho de que es muy riesgoso para la reforma empezar a resolver las apelaciones por escrito y sobre la base del expediente, pues si ello se generaliza a partir de las apelaciones de prisin preventiva cuyos abogados no asisten a la audiencia, puede convertirse en el camino de retorno al modelo escrito mixto inquisitivo. Estamos de acuerdo en que, dada la gran sensibilidad del derecho fundamental a la libertad personal, no debe ser desprotegido a causa de la conducta descuidada y negligente del abogado defensor, que no asiste a la audiencia de apelacin de prisin preventiva, pese a estar debidamente notificado.

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La prctica procesal desarrollada por los jueces de La Libertad, en la apelacin de la prisin preventiva, busca garantizar tanto el derecho a la libertad personal y la doble instancia, as como afianzar la consolidacin del modelo oral y el sistema de audiencias. Estamos convencidos de que si el abogado defensor asiste a la audiencia de apelacin, realizar una mejor defensa de los intereses de su patrocinado; por ello, en el caso de las apelaciones de prisin preventiva con imputado detenido, las audiencias tienen lugar siempre en la sede judicial del Establecimiento Penal con lo cual el imputado siempre estar presente en la audiencia y en caso de que no acuda su abogado defensor, su recurso de apelacin no podr ser declarado inadmisible y con ello perder su derecho a la doble instancia, pues inmediatamente verificada la inconcurrencia no justificada del abogado se reprogramar la audiencia, designndose otro defensor particular o un defensor pblico (Artculo 85.1 del NCPP). Este ltimo, en un plazo muy breve, participar de la audiencia, procediendo a resolverse la apelacin de prisin preventiva bajo las reglas del modelo acusatorio, es decir mediante una audiencia previa, con inmediacin, contradiccin, oralidad y publicidad, y sin depender del expediente y la delegacin de funciones.

VI.

La impugnacin en el Nuevo Cdigo Procesal Penal

En el NCPP, el sistema de recursos trae importantes y polmicas innovaciones, tales como el sistema reglado y restringido de los recursos, la inmediacin en audiencia de apelacin de sentencias, la facultad de condenar al absuelto y el recurso de casacin, entre otras. Y, para una correcta lectura e interpretacin de dichas normas, deben ser interpretadas conforme al artculo X del Ttulo Preliminar del NCPP; es decir, de acuerdo a una interpretacin constitucional. El sistema reglado y restringido de los recursos Respecto al sistema reglado y restringido de los recursos, el artculo I del T.P. inciso 4, prescribe que Las resoluciones son recurribles, en los casos y en el modo previsto por la Ley. Las sentencias o autos que ponen fin a la instancia son susceptibles de recurso de apelacin. Con este principio rector, no toda resolucin va a ser objeto de apelacin, sino solo aqullas que pongan fin al proceso, salvo las excepciones expresamente previstas (Art. 416 inc. 1 c y d). Pero, adems de estas excepciones, en el caso del recurso de apelacin de autos, y solo por excepcin, a pesar de no ser una resolucin que pone fin al proceso o que est

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expresamente autorizada, el recurso podr ser concedido si su denegatoria, a criterio del juez o de la Sala, puede ocasionar un gravamen irreparable (Art. 416 inc.1 e). En este caso, se debe analizar caso por caso, de acuerdo a los criterios de la ponderacin de intereses: de un lado los derechos fundamentales y el acceso a la justicia, y del otro, el sistema reglado de los recursos. Algo parecido es lo que sucede con el supuesto excepcional previsto para el recurso de Casacin en el artculo 427 inc. 4: si el recurso no cumple con los requisitos de procedencia, la Sala Penal Suprema puede de forma discrecional conceder el recurso siempre que resulte necesario para el desarrollo de la doctrina jurisprudencial. Pero, con el objeto de evitar que estos supuestos excepcionales se vuelvan una regla lo que es muy frecuente en nuestro pas, se debe exigir que en el caso del recurso de apelacin, el concesorio se encuentre claramente fundamentado, el mayor peso del derecho que se pretende proteger a travs del recurso y, asimismo, el riesgo prximo y real de un gravamen irreparable (juicio de ponderacin). En el caso de la casacin excepcional, el control que se debe exigir no est en el concesorio, sino en el resultado final del recurso, donde la Sala Suprema deber justificar haber ingresado a conocer un caso donde legalmente estaba impedida, a travs de la consagracin de una doctrina jurisprudencial. La apelacin de autos y el sistema de audiencias Junto a las reglas que trasladan la direccin de la investigacin del delito al Ministerio Pblico y la configuracin de un juez imparcial, el NCPP introduce un nuevo contenido a la garanta constitucional del proceso penal predeterminado, que ahora se entiende como el derecho de las partes a la audiencia previa, lo que a su vez como efecto de dicho derecho impone como nueva regla procesal la obligacin del juez de resolver previa audiencia. Por ello, la audiencia previa es una verdadera garanta constitucional. La audiencia es el mejor escenario donde el derecho a la presuncin de inocencia del imputado y sus dems derechos, se garantizan mejor. Es el escenario donde se garantiza un mejor trabajo profesional de jueces, abogados y fiscales. El mejor escenario donde se garantiza la transparencia de la justicia. El mejor escenario donde las vctimas pueden encontrar tutela. La audiencia es el escenario que garantiza una mejor decisin judicial, ms imparcial. Sin audiencia, los derechos de defensa, de contradiccin, de presuncin, de inocencia, de imparcialidad, etc., se restringen. Y, en el contexto del nuevo modelo procesal, no es posible que el juez resuelva sin audiencia.

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En el sistema de recursos que regula el NCPP, el recurso de apelacin y el de casacin se resuelven previa audiencia; es decir, luego de un debate contradictorio, donde las partes defienden y contradicen sus argumentos probatorios, y a travs de la inmediacin, el juez obtiene la informacin para poder tomar la decisin judicial. La audiencia previa no debe ser confundida con la audiencia de la vista de la causa del viejo modelo, pues si ello fuera as, se estaran manteniendo las viejas prcticas: secretismo, delegacin, falta de imparcialidad y contradiccin, cultura del expediente, etc., que son como sabemos entre otras malas prcticas las causas de la deslegitimacin de la justicia penal en el Per. En el NCPP, los recursos impugnatorios se resuelven previa audiencia. En consecuencia, por regla general del modelo procesal acusatorio, y por sentido comn, la parte apelante tiene la obligacin de asistir a su audiencia. En el NCPP con el solo escrito de apelacin no es posible que se resuelva el recurso de apelacin planteado. Es necesario que el recurrente acuda a la audiencia de apelacin, y permita al juez escuchar los argumentos y el debate, bajo reglas de la oralidad, inmediacin y contradiccin. Para garantizar esta prctica, el NCPP ha previsto como sancin procesal la declaratoria de inadmisibilidad del recurso en caso de inconcurrencia a la audiencia de la parte impugnante. Ahora, con el NCPP, si la parte recurrente no concurre a su audiencia de apelacin, su recurso ser declarado INADMISIBLE. La obligacin de concurrir a la audiencia para defender su recurso, no es un obstculo insalvable que convierta el derecho a la instancia plural (acceso a todas las instancias) en algo inalcanzable; es una obligacin impuesta a la parte, como lo fue por ejemplo, en un inicio, el deber de fundamentacin del recurso. Estas obligaciones tienen por finalidad garantizar el ejercicio real del derecho a recurrir del justiciable, garantizando que la defensa tcnica y los fiscales ejerzan con profesionalidad y regularidad dicho derecho, evitando impugnaciones maliciosas, dilatorias y carentes de fundamento. En un sistema adversativo, donde la parte debe llevar su pretensin impugnativa a la audiencia previa a fin de someterla al contradictorio, si no concurre injustificadamente a su audiencia, en lugar de ser tomada como una sancin procesal de inadmisibilidad, dicha inconcurrencia debera ser considerada como una forma tcita de expresar su desistimiento al recurso. Esta forma resulta ms compatible con el modelo acusatorio y el rol de parte, y hubiera evitado el problema interpretativo que genera el legislador del NCPP al no contemplar de forma expresa la sancin de inadmisibilidad para la apelacin de autos. Si se admitiera que el recurso de apelacin de auto debe ser resuelto por la Sala, aun a pesar de que la parte apelante no haya concurrido a la audiencia,

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significara que la garanta de la audiencia previa se convertira en una vista de la causa, donde la Sala resolvera la apelacin utilizando el expediente y, por lo tanto, sacrificando la oralidad del Nuevo Modelo Acusatorio. De esta manera se estara consintiendo las apelaciones maliciosas e inoficiosas, as como conductas negligentes de abogados y fiscales que no asisten a sus audiencias. En el pleno jurisdiccional del NCPP, realizado en julio del 2009, luego de una amplia discusin sobre este punto, se lleg a la CONCLUSIN PLENARIA por MAYORA: Se aplica el artculo 423, inciso 3 del Cdigo Procesal Penal para todos los casos de audiencia en segunda instancia, pues rige como criterio de interpretacin sistemtica, la aplicacin de los principios generales del Ttulo Preliminar del Cdigo, en el sentido de cautelar la vigencia del contradictorio y la oralidad de la audiencia. De esta manera, se establece como regla rectora que toda apelacin debe ser resuelta en audiencia, y que la parte apelante tiene la obligacin de concurrir a la audiencia para sustentar oralmente su apelacin; caso contrario, su recurso podr ser declarado inadmisible. As se fortalece el sistema de audiencias del nuevo modelo, y se cierra el paso a las viejas prcticas y al expediente. Con ello, el sistema de recursos y el sistema de audiencias del nuevo modelo garantizan un ejercicio ms profesional del derecho a recurrir, un mejor despliegue de la defensa tcnica y la fiscala y, en suma, una mayor proteccin de los derechos de los justiciables. La inmediacin, la segunda instancia y la condena del absuelto en primera instancia en el NCPP Si bien el derecho a recurrir es definido como un derecho reglado, ello no exime al juez de realizar una interpretacin constitucional de normas que colisionan con principios constitucionales del proceso penal. Veamos, por ejemplo, el principio de inmediacin y el derecho a la doble instancia. El derecho a la doble instancia o doble conforme, se origin como derecho del imputado condenado entendido como el derecho a que dicha condena sea revisada por segunda vez por un tribunal superior. Ese es el sentido del Art. 14.5 del Pacto Internacional, por el que se prescribe que: Toda persona declarada culpable de un delito tendr derecho a que el fallo condenatorio y la pena que se le haya impuesto sean sometidos a un tribunal superior, conforme a lo prescrito por la ley.

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Luego este derecho, por efecto del principio de igualdad, se extendi a los dems sujetos procesales. El derecho al doble conforme se garantiza mejor, cuando existe una verdadera inmediacin en la segunda instancia. Pero para ello debe preferirse el derecho a probar que tienen las partes (derecho de defensa y a la doble instancia), en lugar de normas que por diversas formalidades se limiten al ofrecimiento de pruebas por las partes (necesaria reserva, desconocimiento de la prueba, etc.). En realidad, en este punto tiene que superarse el paradigma del modelo inquisitivo del respeto absoluto a las formalidades, pues si por formalidades se deniega la actuacin de las pruebas ofrecidas por las partes, contrariamente la Sala de oficio, segn el artculo 422 inciso 5, puede citar a testigos y a agraviados que ya declararon en juicio oral, siempre que la inmediacin y la contradiccin as lo requieran. Consideramos que la prctica procesal correcta, conforme al modelo acusatorio, es que la Sala de Apelaciones admita las pruebas de las partes, haciendo una interpretacin constitucional del artculo 422 inciso 2, y privilegie el debate contradictorio respecto a la teora del caso de las partes. Si la Sala puede disponer, de oficio, la actuacin de prueba ya actuada, en aras de mayor inmediacin y contradiccin, por qu no puede admitir las pruebas de las partes por los mismos principios invocados? Para ello se tiene que preferir el derecho de probar de las partes y sus teoras del caso, dejando de lado las formalidades y la actuacin de oficio. Acaso no es mejor para la doble instancia, asegurar un mayor debate contradictorio y el reexamen de las pruebas del juicio oral a travs de la inmediacin. Si bien los jueces requieren de la verdad para tomar decisiones, en el nuevo modelo la verdad no la busca el juez a travs de la prueba de oficio, sino que son las partes quienes demuestran la verdad, y para ello hay que privilegiar su derecho a probar, su mayor protagonismo y un mayor debate contradictorio de las partes. Mientras mayor sea el debate contradictorio, ms cerca de la verdad se encuentra el juez. Un tema vinculado con la doble instancia, y que fue resuelto rpidamente desde un inicio de la implementacin por la Sala de Apelaciones, es la facultad inconstitucional conferida por el artculo 425 inciso 3 b) del Cdigo Procesal Penal, mediante la cual si la sentencia de primera instancia es absolutoria puede dictar sentencia condenatoria Mediante una interpretacin constitucional, partiendo de los principios de defensa y doble instancia previstos en el Ttulo Preliminar, advertimos que la Sala de Apelaciones no puede condenar al que fue absuelto en primera instancia, pues estara violando el Pacto Internacional, ya que a toda persona se le garantiza el derecho a que su sentencia condenatoria de primer grado sea revisada por un superior, a travs de un reexamen de los fundamentos

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de hecho y de Derecho. Solo a partir de una sentencia confirmatoria de la condena de primera instancia, quedaran satisfechas las garantas del debido proceso y la destruccin de la presuncin de inocencia. Esto es lo que se conoce como el doble conforme: es decir, una primera condena y una segunda expedida por el tribunal revisor, dando conformidad a la condena de primera instancia. Si la Sala de Apelaciones aplicara literalmente la norma del artculo 425 inciso 3 b), y se condenara al imputado en segunda instancia, esa sera en realidad su primera condena, y para que dicha condena pueda ser legtima debera ser confirmada por una segunda instancia, a la cual tendra que tener acceso el procesado. Sin embargo, contra la sentencia condenatoria dictada en segunda instancia solo cabe el recurso de casacin, el cual solo concede la posibilidad de cuestionar la aplicacin del derecho, ms no podra cuestionarse los hechos y las pruebas. El sentenciado en segunda instancia, por consiguiente, estara privado de su derecho a la doble instancia y al doble conforme. En estos casos, lo que se practica es proceder a la nulidad de la sentencia absolutoria, y disponer la realizacin de un nuevo juicio oral por otro juez de juzgamiento, para que si en el nuevo juzgamiento el imputado resulta condenado, pueda ejercer plenamente su derecho a la defensa y a la doble instancia. Otro tema interesante es lo previsto en el artculo 423 inciso 3, que establece que si el acusado recurrente no concurre injustificadamente a la audiencia, se declarar la inadmisibilidad del recurso que interpuso. De igual manera se proceder si no concurre el fiscal cuando es parte recurrente. Al respecto, al inicio hicimos una interpretacin literal, obviamente errada. Sin embargo, luego advertimos que la aplicacin literal de esta norma puede generar graves incoherencias y violaciones al debido proceso. Por ejemplo, si eran varios los acusados apelantes, y alguno de ellos no asistiera a la audiencia de apelacin, su recurso ser declarado inadmisible y su condena quedar firme, siendo posible que respecto a los otros acusados concurrentes, sea vista su apelacin y la sentencia pueda ser declarada nula o absolutoria. Qu pasara, entonces, respecto a la sentencia condenatoria firme? He aqu una grave incoherencia.

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Tambin advertimos que la interpretacin literal del artculo 423 inciso 3, produce violacin al debido proceso, pues en el caso de que el acusado apelante no acuda, pero s su abogado defensor, declarar la inadmisibilidad de su recurso significara la negacin de su derecho a la doble instancia y al acceso a la justicia. Segn el modelo procesal, todo recurso de apelacin se resuelve previa audiencia; por consiguiente, no basta con que la parte presente su escrito de apelacin, sino que adems tiene la obligacin de acudir a la audiencia a defender oralmente su recurso. Si la parte apelante no asiste, entonces su recurso ser declarado inadmisible. Eso est claro. Sin embargo, qu se debe entender por parte apelante en el sistema de recursos del NCPP? Qu pasa si el imputado o el agraviado asisten, pero no sus abogados? No se declara inadmisible sus recursos, sino ms bien deber caber una reprogramacin. Qu pasa si sucede al revs: no asiste el imputado o el agraviado, pero s sus abogados? La audiencia debe de realizarse. As ocurre en la apelacin de autos y en la casacin. La parte apelante es el defensor que representa al imputado o al agraviado. Por ello, en una interpretacin constitucional y sistemtica, la lectura correcta del artculo 423 inciso 3, debe ser solo si no concurre el acusado y su defensor se declarar inadmisible el recurso, pero si no concurre el acusado pero s el defensor, la audiencia debe realizarse. Esto, adems, porque la litigacin en el proceso recursal es estrictamente a nivel de defensa tcnica, porque es derecho del defensor interponer recursos impugnatorios segn el artculo 84 inciso 10 y, como el modelo acusatorio exige la defensa publica del recurso en la audiencia, no hay razn vlida para impedir su participacin en audiencia de apelacin de sentencias, cuando no concurre el acusado apelante. El derecho a la doble instancia y el derecho a probar El derecho a la doble instancia se encuentra regulado de forma contradictoria y restringida en el texto del Nuevo Cdigo Procesal, pero de su buena prctica depende que siga siendo un derecho fundamental, que no debe perder su naturaleza garantista originaria. Ante una resolucin judicial adversa, la parte afectada tiene derecho a plantear una pretensin impugnativa, y ser consciente de llevar a la segunda instancia un caso que pueda ser demostrado. En el nuevo modelo, la mayor efectividad de la garanta de la doble instancia reside en la preparacin del caso y el desarrollo de la litigacin en segunda instancia. Efectivamente, la litigacin oral no solo contribuye a garantizar mejor el derecho de defensa en el juicio oral, tal como lo afirma el profesor Jos Neyra Flores, sino tambin contribuye a garantizarlo mejor, en la audiencia de apelacin.

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En el nuevo modelo procesal, no basta con presentar el escrito de apelacin para garantizar el derecho de la parte (sea el imputado o el agraviado) a una segunda instancia; es necesario primeramente que el abogado o fiscal defina si tiene o no un caso para litigar en la Sala de Apelaciones. Una de las malas prcticas que se tiene que erradicar es apelar por apelar, sin fundamento alguno, generando falsas expectativas a la parte y sobrecargando de casos a la segunda instancia. En el viejo modelo mixto inquisitivo, basado en la escrituralidad, se apelaba por apelar, y esta mala prctica era la que realmente vulneraba de forma sistemtica el derecho a la segunda instancia, pues sta era promovida a partir de recursos que no tenan una teora impugnativa, lo que provocaba la indefensin de la parte, indefensin que se agravaba cuando la parte no concurra a la audiencia de la vista de la causa. La doble exigencia y control que tienen ahora los abogados (el control de la parte y el control de la audiencia en un debate contradictorio) garantiza en el Nuevo Modelo que el derecho a la doble instancia se encuentre ms protegido, pues el abogado deber demostrar a la parte que tiene buenos argumentos para apelar y pretender revocar la resolucin que le causa agravio; y eso mismo deber demostrarlo ante el tribunal de apelacin, imponindose a los argumentos de la parte recurrida. Y, en caso de que no se tenga argumentos, deber informarle a la parte y decidir con ella si se interpone o no el recurso, pues de otro lado debe tenerse en cuenta que el Cdigo Procesal Penal sanciona con costas a la parte que sale vencida en el proceso, y sera doblemente injusto que el abogado plantee un recurso sin fundamento y exponga a la parte, no solo a perder por segunda vez el caso, sino adems a una condena por costas. Mencin especial merece la parte recurrida, que una vez conocida la apelacin interpuesta por la otra parte, tambin tiene que preparar sea replanteando o creando una nueva teora del caso, en atencin a los fundamentos propuestos por la parte recurrente. Su presencia en la audiencia de apelacin es fundamental; sin su presencia no sera posible llevar adelante la audiencia de apelacin. Adems, para el inters que defiende resulta primordial que acuda a la audiencia de forma puntual, pues si no concurre a la audiencia de forma puntual, la parte apelante podr ejercer el derecho a solicitar que el recurso sea declarado inadmisible. Y, si el debate contradictorio se inicia, podr demostrar que le corresponde el derecho reconocido en primera instancia y que la apelacin es infundada. Considero que la mejor forma de garantizar una verdadera y real segunda instancia, es promoviendo la revisin de las pruebas de cargo y descargo a travs de la inmediacin, sobre todo si se trata de pruebas personales, ya que de acuerdo al artculo 425 inciso 2 del Cdigo Procesal Penal, la Sala Penal

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de Apelaciones no puede otorgar un valor probatorio diferente a las pruebas personales que fue objeto de inmediacin por el juez de primera instancia, salvo que se acten nuevas pruebas que le cuestionen. Frente a ello, tambin debe tenerse en cuenta lo previsto en el artculo 422 inciso 5: tambin sern citados aquellos testigos incluidos los agraviados que han declarado en primera instancia, siempre que por exigencias de inmediacin y contradiccin la Sala considere indispensable su concurrencia para sustentar el juicio de hecho de la sentencia, a menos que las partes no hayan insistido en su presencia Al respecto, la interpretacin constitucional de estos artculos debe estar orientada a consolidar el derecho a probar de las partes, el derecho a la doble instancia y las bases de un modelo acusatorio adversarial. As, el derecho a probar de las partes tiene que ser respetado, y para ello debe preferirse el derecho constitucional de la parte a probar (presuncin de inocencia y tutela judicial), frente a los requisitos formales que muchas veces impiden la realizacin de un mayor debate probatorio en segunda instancia. Adems, como ya lo dijimos anteriormente, el derecho a la segunda instancia se garantiza mejor cuando existe un mayor debate probatorio en el juicio de apelacin, para lo cual las partes han ofrecido nuevas pruebas o han solicitado la actuacin de prueba ya actuada en primera instancia, como lo permite el Cdigo Procesal de forma excepcional. Asimismo, tanto la propuesta de nueva prueba como la solicitud de actuacin de pruebas personales ya actuadas en primera instancia, deben ser siempre a iniciativa de las partes en especial de la parte recurrente, pues la teora del caso en impugnacin tambin est a su cargo. Me parece que dejar esto en manos del juez de apelacin, podra ser interpretado como una nueva forma de prueba de oficio, que comprometera su imparcialidad. Finalmente, al juez le interesa la verdad, pues ella es la base de la sentencia de segunda instancia, y de acuerdo al nuevo modelo, el juez (Sala de Apelaciones) ya no busca pruebas ni las acta de oficio, sino que ahora debe promover la bsqueda de la verdad, fomentando el mayor debate probatorio posible entre las partes, para mediante la inmediacin realizar la revisin de las pruebas que sustentaron el juicio de hecho de la sentencia, y garantizar mejor el principio de la doble instancia.

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La interpretacin constitucional del modelo acusatorio, cada vez que profundizamos su estudio y conocemos ms casos de la realidad, nos permite desarrollar una mejor interpretacin del Nuevo Modelo, que hace posible a su vez fortalecer al sistema de audiencias y la oralidad. Hoy en da, el principio de oralidad es considerado como el principio viabilizador del debido proceso: por ello tenemos que generar en el Per la conciencia de que la oralidad que rige las audiencias, no solo involucra a las partes, sino tambin al juez. Este es el objetivo, cuya finalidad es garantizar una verdadera reforma de la justicia en nuestro pas. Trujillo, setiembre del 2010

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EL PROCESO DE IMPLEMENTACIN DEL NUEVO CDIGO PROCESAL PENAL EN EL MINISTERIO PBLICO

Virginia Alcalde*

I.

Introduccin

La construccin y el desarrollo de la Reforma Procesal Penal en los pases de Amrica Latina se inspiraron en el Cdigo Procesal Penal Tipo para Iberoamrica de 1988, el cual constituy un modelo de las diferentes instituciones procesales que recogieron los diversos cdigos procesales latinoamericanos. Por razones culturales, de unidad poltica y de integracin econmica, y con el propsito de superar el modelo neocolonial de corte inquisitivo y poner fin a la situacin de descrdito y falta de legitimacin de los sistemas de justicia penal en Latinoamrica, se cre un movimiento de reforma procesal penal con la finalidad de acabar con las estructuras del sistema inquisitivo o neoinquisitivo, y sustituirlo por un proceso penal de corte garantista, en mrito a la progresiva internalizacin de los derechos humanos y la creacin de mecanismos e instituciones internacionales de proteccin, como fueron la instauracin del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, as como la incorporacin en la Constitucin de determinados derechos fundamentales con contenido procesal, a los que se les reconoce ya no solo una finalidad meramente programtica, sino de eficacia inmediata y directa.1 En tal sentido, la sustitucin de la cultura inquisitiva por la cultura acusatoria, como objetivo marco de la reforma, supone un verdadero cambio que en el mbito de la justicia penal tiende a la democratizacin del proceso penal y
* 1 Secretaria Tcnica del Equipo Tcnico Institucional de Implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal del Ministerio Pblico Fiscala de la Nacin. gora Fiscal, Revista de la Escuela del Ministerio Pblico. Abril del 2009. Lima.

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al respeto de las garantas integrantes del derecho a un debido proceso, mediante su oralizacin y publicidad como principios rectores para garantizar su transparencia y control por la poblacin. La Reforma Procesal Penal est orientada al respeto de la dignidad humana y los derechos fundamentales, teniendo como muestra de ello el principio de presuncin de inocencia. Asimismo, se inspira en el mandato constitucional de respeto y garanta de los derechos fundamentales de la persona y busca establecer un equilibrio entre estos derechos y las facultades de persecucin y sancin penal del Estado a travs de sus rganos competentes, fundamentndose en el principio de limitacin del poder que tiene y debe informar un Estado democrtico de Derecho, cuyo lmite son los derecho fundamentales reconocidos en la Constitucin y en los instrumentos internacionales de derechos humanos. As tambin, el sistema acusatorio adversarial posee rasgos esenciales como es la definicin de roles, la igualdad procesal entre la Defensa y la Fiscala, la definicin del papel del juez respeto a los derechos, garantas y principios constitucionales, la aplicacin de salidas alternativas negociadas, las tcnicas de litigacin oral, la aplicacin de los principios procesales en el juicio, en la investigacin y en la etapa intermedia, la proteccin de las vctimas y testigos, el nuevo concepto de la valoracin de la prueba, de la justicia, de los nuevos procedimientos y reglamentos afines del Ministerio Pblico y de la Polica Nacional. El Per, frente a los cambios realizados con intensidad en Amrica Latina respecto a las reformas procesales, asumidos por los pases de Guatemala, Paraguay, Venezuela, Costa Rica, Honduras, El Salvador, Chile, Bolivia y Colombia, no poda ser la excepcin, aun cuando se tuvo que sostener una dura lucha ante los poderes del Estado Legislativo y Ejecutivo para lograr que existiera la decisin de implementar esta Reforma. La idiosincrasia del Per se revela por su contrastante geografa con paisajes diversos, zonas ridas en la costa, abundante vegetacin y una hermosa flora y fauna en la selva, y la sierra profundamente rocosa, as como su poblacin que contiene varias naciones que provienen de diversas culturas indgenas y nativas. El grado de evolucin cultural difiere entre una y otra, las capitales de las regiones2 cuentan con mayor desarrollo poltico, social y econmico, a diferencia de las pequeas ciudades, zonas de extrema pobreza, escaso desarrollo cultural y costumbres diferentes. Pero una caracterstica comn es la desconfianza de este sector de la poblacin en las autoridades locales y la renuencia a participar en sus planes de desarrollo social; de igual forma respecto a la administracin
2 Est dividida en veinticuatro regiones geogrficas, posee un territorio extenso y mega-diverso ubicado estratgicamente en la zona central de Sudamrica, sobre el ocano ms vasto del planeta.

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de justicia, ya que confan ms en las rondas campesinas. La actual poblacin es de 26,6 millones de habitantes aproximadamente; el 33,4% se encuentra concentrado en la ciudad de Lima y la provincia constitucional del Callao. La estructura jurdica ha sido definida en la Constitucin Poltica del Estado,3 como una nacin jurdicamente organizada. El Poder Ejecutivo administra el gobierno en toda la Repblica; sin embargo, cuando en el Congreso el grupo parlamentario del presidente de la Repblica no cuenta con mayora, se ocasiona una clara oposicin a sus decisiones. Este contexto ocasion que el Parlamento no compartiera inicialmente la tesis de asumir la Reforma Procesal Penal. Cuando lo hizo, promulg el Cdigo Procesal de 1991, el cual se mantuvo en vacatio legis, esta vez por oposicin del Ejecutivo. Durante todo este perodo se mantuvo vigente el sistema inquisitivo, que constitua una herencia romano-germnico transmitido a nuestro pas durante la Colonia por la influencia espaola. Posteriormente se reforma este cdigo y el 29 de julio de 2004 se promulga mediante Decreto Legislativo N 957, el nuevo Cdigo Procesal Penal; sin embargo el procedimiento inquisitivo se mantiene vigente en un 45% del pas, que incluye a la capital de la Repblica (que es la ciudad de Lima) y a ciudades que mantienen la aplicacin del antiguo Cdigo de Procedimientos Penales, con los rezagos de un procedimiento obsoleto, rgido, ineficaz, con altos ndices de desaprobacin y con marcados niveles de corrupcin, situacin que conlleva un reclamo de los colegios de abogados para implementar la Reforma en estas ciudades.

II.

La reforma procesal en Amrica Latina

En las ltimas dos dcadas del siglo XX, en casi todos los pases de Amrica Latina se ha producido un movimiento de reformas, cuya importancia radica en haber transformado el modo de funcionamiento de la administracin de la justicia penal.

La Constitucin data de 1993, y define la estructura del Estado de la siguiente manera: a) De la funcin del Poder Poltico; b) Composicin del Gobierno; c) Poderes del Estado; d) Instituciones Polticas Autnomas.

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Los pases de Amrica Latina tienen una fuerte tradicin inquisitiva, hecho que con el movimiento de reforma se pretende cambiar. Las reformas han significado una larga lucha en contra de la mentalidad autoritaria y de los intereses creados de muchos sectores, que encontraban en el sistema inquisitivo de persecucin penal una forma adecuada de mantener controlada a una sociedad cada vez ms disconforme con la situacin en que vive. Es por ello que una importante tarea de la Reforma radica en el cambio de mentalidad de los operadores de la administracin de justicia, como tambin de la sociedad, ya que a travs del cambio es posible la construccin de una verdadera reforma procesal penal, lo que conlleva una justicia ms transparente y con mayor participacin de la ciudadana. En toda Amrica Latina, los nuevos cdigos procesales penales han determinado claramente una distribucin equitativa de las funciones en el proceso penal, estableciendo que exista un juez cuya funcin es decidir conforme a las pruebas aportadas por las partes en juicio y velar por el respeto de los derechos y garantas de los involucrados, eliminando las funciones de investigacin y acusacin de su mbito de intervencin, las cuales son ahora de exclusiva competencia del Ministerio Pblico. En Amrica Latina, los procesos de recuperacin democrtica experimentados a partir de la dcada de 1980 vinieron acompaados de reformas de sus sistemas de justicia penal. Precisamente la vinculacin entre democratizacin y reforma judicial, como respuesta a una demanda por sistemas de justicia que efectivamente sirvieran para proteger los derechos humanos, partiendo del derecho fundamental al debido proceso, es lo que explica una atencin preferente por el rea penal entre esas transformaciones. A esta demanda, inicialmente concentrada en las mejoras de las garantas procesales, se unira ms adelante la dotacin al sistema de justicia penal de mayores niveles de efectividad en el esclarecimiento y la sancin de los delitos. De esta manera, los pases de Amrica Latina que se han sumado a este proceso han determinado un cambio respecto al sistema inquisitivo. Los principales ejes del proceso de reforma son los siguientes: El establecimiento de un verdadero juicio pblico, con inmediacin y contradiccin, as como la oralidad en tanto eje central del proceso penal. La transformacin de los mecanismos preparatorios del juicio, modificando las funciones del Ministerio Pblico, lo que ampla la participacin de la vctima y redefine el papel de la Polica. Modificacin del rgimen de la accin pblica, permitiendo el ingreso de la reparacin, criterios de seleccin, salidas alternativas, etc., orientado a lograr la solucin del conflicto.

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Ampliacin de los derechos del imputado y la creacin de mecanismos eficaces de defensa de esos derechos, incluso mediante una redefinicin de la organizacin de la Defensa Pblica. Nuevos mecanismos de control de la duracin del proceso, que desarrollen el principio de razonabilidad del uso del tiempo en ste. Simplificacin de las frmulas y trmites procesales, acentuando el carcter adversarial, otorgando preeminencia a los problemas sustanciales y racionalizando los trmites meramente ordenatorios. Fortalecimiento de las etapas judiciales de ejecucin de la pena, permitiendo de esta manera que el condenado pueda litigar ante un juez imparcial.

El objetivo de estas reformas fue cambiar los sistemas inquisitivos y escritos legados por nuestros colonizadores, por sistemas adversariales y orales, buscando sustituir el mtodo tradicional de enjuiciamiento mediante la tramitacin burocrtica de un expediente, sin la existencia de un real juicio donde pudiera controvertirse la prueba y generarse una decisin independiente, por uno que garantizando el debido proceso (fundamentalmente en la presuncin de inocencia) fuera a la par ms eficiente en la persecucin del delito y velara adecuadamente por los derechos de las vctimas.

III.

Anlisis situacional en el contexto de la reforma

La influencia de la reforma procesal asumida con intensidad en Amrica Latina, condicion que el Per impulsara el proceso de reforma.4 Sin embargo, no fue fcil contar con la aceptacin poltica del Gobierno de la poca, a pesar de que se contara con un Cdigo Procesal Penal promulgado por el Congreso de la Repblica segn Decreto Legislativo N 638 del ao 1991. Su aplicacin fue sometida a vacatio legis, que se extendi por tiempo indefinido, y solo pudo entrar en vigencia parcialmente.5

4 5

Sistema Federal Argentino (1991); Guatemala (1994); Costa Rica y El Salvador (1998), Venezuela (1999), Chile y Paraguay (2000); Bolivia, Ecuador y Nicaragua (2001); Honduras (2002); Repblica Dominicana (2004); Colombia (2005) y el Per (2006). Decreto Legislativo N 638, solo mantiene normas en vigencia referentes a la detencin, comparecencia, entre otras.

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El 28 de julio de 2004, mediante Decreto Legislativo N 957, se promulg el Nuevo Cdigo Procesal Penal inspirado en el sistema acusatorio, el cual introdujo cambios sustanciales en la organizacin y en las funciones de las instituciones a cargo de la administracin de justicia (Poder Judicial, Ministerio Pblico y Polica Nacional), generando tambin un cambio cultural en la nacin. El sistema acusatorio tiene distintos parmetros, fines y objetivos que lo distinguen sustancialmente del sistema inquisitivo reinante en nuestro pas por ms de 40 aos. Cambiar la mentalidad de los operadores de justicia no es una tarea fcil y menos an cambiar la ptica del nuevo concepto de justicia entre la poblacin.6 Las instituciones del Poder Judicial, el Ministerio Pblico, la Polica Nacional y la Defensora de Oficio que integra el Ministerio de Justicia, presentan una marcada influencia del sistema inquisitivo cuyo desempeo se caracteriza por la inobservancia de las garantas fundamentales del debido proceso, del respeto al plazo razonable, de la presuncin de inocencia, del tratamiento adecuado de la vctima, del trato digno de las partes, de la igualdad procesal entre la Fiscala y la Defensa. Asimismo, se dificultaba el acceso de las partes a los medios probatorios, la transparencia del juicio oral, la aplicacin de los principios de inmediacin y concentracin en los juicios orales, y la aplicacin de las tcnicas de oralidad; pero sobre todo incida en la mentalidad del juzgador que tena una errada valoracin de la prueba basada en la subjetividad, exista una falta de objetividad del proceso penal en concordancia con la imputacin, as como claras evidencias y pruebas que acreditaran responsabilidad penal. Tales situaciones determinan que estos rezagos del sistema inquisitivo no podrn ser asumidos fcilmente por estas instituciones; si a esta realidad le aadimos la falta de capacitacin de los actores, como es el caso de la Polica Nacional, nos encontraremos ante una situacin de resistencia permanente a la Reforma Procesal Penal. El Decreto Legislativo N 958 cre la Comisin Especial de Implementacin del Cdigo Procesal Penal, como el ente encargado de disear, conducir, coordinar, supervisar y evaluar el proceso de implementacin de este nuevo cuerpo normativo. La Comisin estaba integrada por representantes del Poder Judicial, Ministerio Pblico, Ministerio de Economa y Finanzas y del Ministerio de Justicia que la preside.7 Elabor el Plan de Implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal, aprobado por DS N 013-2005-JUS, en el cual se sealan los objetivos, las estrategias, metas y actividades del proceso de implementacin.8
6 7 8 La sociedad peruana mantiene parmetros inquisitivos y el concepto de justicia no ha evolucionado; en consecuencia, justifican la ley de la venganza del ojo por ojo y diente por diente, y no han asimilado las reformas sobre derechos humanos asumidas en los pactos internacionales. Decreto Legislativo N 958, crea la Comisin Especial de Implementacin del Cdigo Procesal Penal. Plan de Implementacin del NCPP, Lima, noviembre del 2005, op. cit.

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Es importante que nos ubiquemos en el contexto socio-jurdico de la poca de la promulgacin del NCPP, el cual determin la designacin de una Comisin Especial para su implementacin. Si bien es cierto, nuestra reforma procesal penal se inserta en un proceso de reforma a nivel de Amrica Latina, siendo necesaria la adicin de la legislacin a los estndares que establecen los tratados internacionales como el Pacto de San Jos, la Declaracin Universal de los Derechos Humanos y la Convencin Americana, debe destacarse que el Per presenta una idiosincrasia social sui gneris que lo distingue de otros pases. Esto se debe a la diversidad de sus pueblos con caractersticas propias y diferenciadas los unos de los otros, de acuerdo a las zonas de ubicacin (regin oriental, costa y sierra), cuya mentalidad, costumbres, parmetros de vida y concepto de justicia son totalmente diferentes. Esta situacin se intensifica en los casos de pueblos alejados, donde no conocen otra forma de administracin de justicia, que la que realizan las rondas campesinas.9 No olvidemos que el artculo 2, inciso 19, regula el derecho de identidad tnica cultural, numeral que se encuentra concordado con el artculo 149 de la Constitucin Poltica del Per, que establece una jurisdiccin especial para impartir justicia a cargo de las comunidades campesinas y nativas, recogido en el artculo 18 del NCPP, que seala que la jurisdiccin penal ordinaria no es competente para conocer de los hechos punibles previstos en el artculo 149 de la Constitucin, es decir de las faltas de competencia de la jurisdiccin comunal. En este contexto, debemos considerar que el sistema inquisitivo regulado en el Cdigo de Procedimientos Penales que data de 1940, presenta caractersticas propias,10 y que nunca logr integrarse con o por lo menos articular a la justicia comunal. Este aspecto es significativo, ya que todos los analistas de la reforma procesal coinciden en sealar que el proceso de reforma no solo involucra un cambio normativo de ndole jurdico, sino que conlleva un cambio de paradigma en la esfera social que tambin involucra a las personas, a las cuales va dirigido el servicio de justicia sin ninguna distincin. Si esto es as, entonces la Reforma no solo tiene el reto de motivar el cambio de mentalidad entre quienes se formaron, crecieron y actuaron en el sistema inquisitivo, sino tambin a los pueblos indgenas y nativos que tienen por costumbre acceder a la justicia comunal, que por cierto difiere sustancialmente de la norma establecida socialmente. Sern materia de evaluacin los niveles de eficacia de los resultados de la solucin de conflictos. Lo cierto es que la justicia
9 La Ley N 27908 en su artculo 1 indica que las rondas campesinas son una forma autnoma y democrtica de organizacin comunal, que apoya el ejercicio de la funcin jurisdiccional. 10 Las caractersticas que presenta el sistema inquisitivo se basan en la escritura, excesivo formalismo, presencia de la figura del juzgador, falta de identificacin de roles, entre otros.

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comunal nunca se involucr con la justicia occidental, por lo que constituye una tarea adicional de la Reforma integrarla a fin de aspirar a una justicia en condiciones de equidad para todos. En la poca del antiguo Cdigo de Procedimientos Penales, el Per contaba con un marco normativo de orden constitucional, reafirmado por los pactos internacionales suscritos y vigentes en nuestro pas en materia de garantas. Sin embargo, stos no eran cumplidos por los operadores de la administracin de justicia en el sistema inquisitivo, convirtindose en una regla las decisiones fiscales y judiciales que preferan la aplicacin literal de la norma legal o procesal en lugar de la Constitucin. Es as que, a manera de antecedente, podemos sealar que fue necesario que el Tribunal Constitucional definiera diversos precedentes jurisprudenciales que marcaran el camino a seguir en el cumplimiento de los pactos internacionales y de la Constitucin en materia de garantas relacionadas con el debido proceso. Este Tribunal estableci jurisprudencia vinculante respecto al debido proceso material, derecho a la motivacin de las resoluciones judiciales, derecho a la cosa juzgada, derecho de defensa, derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas, derecho de plazo razonable, derecho a observar el principio de igualdad de armas, derecho de contar con los medios y tiempo adecuados para la preparacin de su defensa, derecho a la prueba, entre otros.11 Estos fallos del Tribunal Constitucional demuestran que la mentalidad de los operadores de justicia se encontraba totalmente identificada con el sistema inquisitivo, siendo necesario que se estableciera dicha jurisprudencia vinculante para obligarlos a cambiar. No solo eran renuentes a aplicar la norma constitucional por encima de la norma legal, sino que revelan una idiosincrasia soterrada semejante a la actitud de los jueces y fiscales, fortalecidos por una concentracin de poder y prevalencia en el cargo, ocasionando en el ejercicio de su funcin la violacin de garantas, debido a que se careca de un mecanismos de control. En fin de cuentas, dichas garantas se constituyeron en letra muerta para corregir sus actuaciones. Esta situacin haca imposible a los usuarios acceder a la justicia. Era comn incurrir en dilaciones indebidas, por falta de lmites a los plazos de investigacin y juzgamiento; en otros casos, la situacin se tornaba ms grave cuando se decidan libertades, por cuanto la regla general era la restriccin de este
11 El Tribunal Constitucional expidi sentencia respecto a plazo razonable, Exp. N 3509-2009-PHC/TC y Exp. N 1915-2004-PHC-TC; plazo razonable de la prisin preventiva, Exp. N 3771-2004-HC/TC; igualdad de armas, Exp. N 06135-2006-PA/TC; derecho a la presuncin de inocencia, Exp. N 06182005-HC/TC y Exp. N 8811-2005-HC/TC; respeto a las garantas del proceso, Exp. N 1260-2002-HC/ TC; y caractersticas del principio acusatorio, Exp. N 2005-2006-PHC/TC.

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derecho (detencin), sin considerar que deba prevalecer el derecho fundamental de la presuncin de inocencia en concordancia con las reglas procesales. Del mismo modo, se vulneraba el derecho de defensa en la investigacin preliminar, tanto a nivel policial como a nivel fiscal; los abogados no tenan acceso a los actuados ni contaban con el tiempo suficiente para preparar su defensa. Esta situacin demostraba la diferencia de estatus que tena el abogado defensor respecto del fiscal, evidencindose una desigualdad en todas las etapas. Cuando la Reforma propugna el cambio de mentalidad de los jueces, fiscales, abogados y de la sociedad en general, se refiere, entre otros, a estos aspectos: a la visin de la nueva forma de administracin de justicia, desterrando las desigualdades, el podero concentrado en los cargos; cambiando la organizacin individual por el trabajo en equipo. De esta manera se establecen mecanismos de control para garantizar el cumplimiento de las garantas fundamentales en el debido proceso, fijando plazos para la investigacin y el juicio oral, a fin de evitar la arbitrariedad e injusticia, propugnando un cambio interior de los operadores de justicia que deben actuar con sensibilidad social, con actitud y capacidad para resolver conflictos y no limitndose a expedir resoluciones fiscales y judiciales sin solucionar el conflicto de manera efectiva.12 Uno de los problemas que debe enfrentar la Reforma es la sobrecarga procesal, as como numerosos expedientes y denuncias en trmite mal investigados; en algunos casos, instaurados sin un sustento probatorio, que haca imposible avizorar su solucin, ocasionando el descontento de los interesados. La poblacin no confa en la justicia, no solo porque se muestra incapaz de solucionar los casos en tiempos adecuados, sino porque, adems, cuando emite decisiones stas no satisfacen a ninguna de las partes. Tal situacin era entendible en la dcada pasada, porque se obligaba a los jueces a mostrar un rcord de procesos resueltos; es decir, se les requera un trabajo cuantitativo para la solucin de la problemtica penal, ocasionando que la mayor parte de los casos fueran archivados, generando impunidad. De otro lado, tenemos a una sociedad insatisfecha y una organizacin de justicia sostenida econmicamente por el Estado, con altos niveles de desaprobacin; es necesario sealar que la falta de control de la gestin de los operadores permite que las funciones no se cumplan adecuadamente, limitndose a realizar tanto en el Poder Judicial como en la Fiscala, un control cuantitativo de la carga procesal, mas no un control cualitativo de las decisiones fiscales y judiciales.

12 Ver Derechos constitucionales no escritos reconocidos por el Tribunal Constitucional. Gaceta Jurdica, Gua 3, marzo del 2009.

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La sobrecarga procesal constituye un enorme problema para el proceso de implementacin de la reforma procesal, que se acenta con la falta de un sistema informtico del Poder Judicial, lo que imposibilita conocer cifras reales al respecto. Esta situacin se agrava porque la carga procesal es un indicador importante para el clculo de los recursos humanos necesarios (jueces, fiscales, mdicos y personal administrativo) en el proceso de implementacin de cada Distrito Judicial. La carga procesal tiene cifras negras o carga escondida, tanto a nivel policial (denuncias no tramitadas) como a nivel judicial, en el caso de las personas declaradas como contumaces, por cuanto se reserva el juicio oral respecto de stas hasta que sean ubicadas. Esta carga constituye un adicional a los casos ingresados a partir de la vigencia del Cdigo en cada Distrito Judicial. Por esta razn, es importante empezar la implementacin de la Reforma con carga cero, de tal manera que los recursos humanos queden fortalecidos para enfrentar los nuevos despachos y sea menor el nmero de fiscales que se requiera para cada situacin. El dimensionamiento de la carga procesal de los ltimos tres aos de cada fiscala permite determinar su carga histrica; en tal sentido, se tiene que analizar la carga de los aos anteriores, a fin de establecer el nmero de casos promedio que cada fiscal est en condiciones de resolver, que sumados a otros indicadores como el ndice demogrfico, la incidencia delictiva y densidad poblacional, permitir calcular la dotacin de recursos humanos (fiscales) que se requiere para cada zona. Finalmente, podemos sealar que un objetivo de avanzada sera realizar el anlisis de la carga procesal en forma selectiva, es decir de acuerdo con las diversas clases de delito, identificando la localizacin e incidencia delictiva en cada zona, lo cual permitira definir el nmero de fiscales especializados para cada lugar. Sin embargo, esta situacin no se ha concretado, por cuanto la estadstica de los sistemas informticos del Poder Judicial no es congruente con la del Ministerio Pblico. Adems, debemos enfatizar la situacin de sobrecarga procesal penal en el Poder Judicial, el incumplimiento de las garantas en los procedimientos penales, la desorganizacin en el aspecto administrativo, el rol del juez con una mentalidad inquisitiva, la herencia de un sistema neocolonial, la falta de un sistema de control adecuado que combata los niveles de corrupcin Por su parte, la Fiscala tiene como debilidades la falta de preparacin especializada en delitos complejos y especiales, la falta de aplicacin de

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dinmicas de grupo para fortalecer el trabajo en equipo, la carencia de peritos especializados en toda la gama de delitos y, sobre todo, no contar con una Polica eficiente, transparente y proba.

1.

La Reforma Procesal Penal en el Per

Luego de formulada la Reforma Procesal Penal a travs del cdigo de 1991,13 que no entr en vigencia en su integridad por observacin del Poder Ejecutivo, salvo en lo concerniente a los artculos 2, 135, 136, 138, 143 a 145 y 182 a 188, referentes al principio de oportunidad, mandato de detencin, duracin de la detencin, comparecencia, libertad provisional y diligencias especiales, se produjo un perodo de vacatio legis de este cdigo y surgieron nuevos proyectos para constituir una reforma procesal basada en el sistema acusatorio e inspirada en las reformas procesales latinoamericanas.13 Posteriormente se cre una comisin de alto nivel, mediante Decreto Supremo 005-2003-JUS del 14 de marzo del 2003, cuyo fin era proponer las modificaciones y mecanismos legales necesarios para la implementacin del Cdigo Procesal Penal. Luego, el 29 de julio del 2004, mediante Decreto Legislativo N 957, se promulg el Nuevo Cdigo Procesal Penal y de esta manera el Per adopt un sistema procesal penal moderno, como en su momento lo haban hecho los pases de la regin, como Costa Rica, El Salvador, Colombia, Bolivia, Chile, Venezuela, Paraguay y Ecuador. La estructura del Nuevo Cdigo Procesal Penal optimiza el cumplimiento de las garantas constitucionales, los principios procesales regulados en los tratados internacionales de derechos humanos y dems estndares universales en materia de garantas, derechos relacionados con el debido proceso, a la dignidad de la persona, a la proteccin de las vctimas, al cumplimiento de las garantas en el procedimiento y en el juicio, y al cumplimiento de las garantas procesales en la investigacin de los delitos. El nuevo modelo procesal se basa en el sistema acusatorio, cuyas caractersticas principales son: Separacin de funciones en el juzgamiento. Se suprime la actuacin del juez respecto a los medios de prueba de oficio.

13 El cdigo procesal penal tipo para Iberoamrica de 1988 se inspir en el cdigo procesal penal de la provincia de Crdova-Argentina, vase MAIER, Julio B.: Derecho Procesal Penal, Tomo I. Fundamentos. Editores del Puerto, Buenos Aires, 2004.

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El proceso se desarrolla conforme a los principios de contradiccin e igualdad de las partes. La oralidad y publicidad constituyen la esencia de todo el proceso.

La separacin de funciones de investigacin atribuidas al fiscal y de juzgamiento asignada al juez, posibilita un procedimiento ms gil y transparente que permite garantizar a la ciudadana obtener una justicia pronta con el respeto a los derechos fundamentales y las garantas de la administracin de justicia. De otro lado, que el acusador solo presente a juicio los casos con suficientes elementos de conviccin y medios probatorios pertinentes, conducentes e idneos, que garanticen el rompimiento de la presuncin de inocencia. La Reforma pretende cambiar los paradigmas tradicionales utilizados para administrar justicia, basados en apreciaciones subjetivas, en establecer como regla general la presuncin de culpabilidad en lugar de la presuncin de inocencia, en imponer prisin preventiva o detencin provisional en lugar de dictar otros tipos de medidas coercitivas y aplicarlas solo para los casos graves. Es por esta razn que las reformas dan cuenta de una larga lucha contra la mentalidad autoritaria y arbitraria que permita que muchos sectores encontraran en el sistema inquisitivo un instrumento de persecucin penal con fines polticos, sociales y particulares, por encontrarse este procedimiento falto de garantas y de legitimidad de parte de la sociedad peruana. Con el nuevo Cdigo Procesal Penal, el derecho a la presuncin de inocencia constituye la principal garanta del imputado, que asegura la libertad de ste como regla general durante todo el proceso y torna excepcional la detencin o la prisin preventiva en los casos establecidos por la norma, cuando exista falta de arraigo, pretensin del imputado de tratar de eludir la accin de la justicia (peligro de fuga) u obstaculizacin de la averiguacin de la verdad (peligro de obstaculizacin).14 Tiene singular importancia sealar que la oralidad destierra la cultura del expediente y de la escritura, caractersticas del proceso inquisitivo, permitiendo que los juicios orales se realicen con mayor transparencia, lo cual determina una mejor identificacin con la sociedad y, sobre todo, una mejor aplicacin del principio de inmediacin y del iura nuvia curia. La sustitucin de la cultura inquisitiva por el nuevo modelo acusatorio supone un cambio de paradigma desde el nuevo concepto de justicia, la nueva organizacin del trabajo de los despachos fiscales y judiciales, el cumplimiento de las garantas constitucionales a lo largo de todo el proceso, la valoracin de la vctima y de los testigos, la utilizacin de las nuevas tecnologas en las
14 El artculo 268 del NCPP seala los presupuestos materiales respecto de la prisin preventiva.

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reas de apoyo que permitan el fortalecimiento de los instrumentos operativos en materia de investigacin, la obtencin de medios de prueba y orientacin de la casustica organizada y predecible, todo lo cual determina que el nuevo procedimiento penal brinde resultados eficientes y eficaces. Sin embargo, lo expresado carecera de importancia si no se lograra el cambio de la cultura en la poblacin en cuanto al nuevo concepto de justicia,15 el respeto del nuevo sistema procesal penal y, sobre todo, el respeto y cumplimiento de la Constitucin y de las leyes en el tema de la administracin de justicia. Para ello, consideramos necesario una adecuada poltica de los actores comprometidos en la Reforma (Poder Judicial, Ministerio Pblico, Ministerio de Justicia, Polica Nacional) en el tema de la comunicacin y difusin de los aspectos de la Reforma y de las nuevas formas de organizacin de estas instituciones.16 Sin embargo, debemos sealar que la Polica Nacional no se ha identificado con la reforma procesal penal, por cuanto sostiene que se han limitado sus funciones en la investigacin del delito. Esta situacin ha ocasionado niveles de resistencia de los altos mandos, a diferencia de la actitud de los grupos operativos, que s vienen trabajando en armona con los fiscales. La caracterstica fundamental de la nueva investigacin del delito, es el respeto de los derechos y garantas que establece la Constitucin; en tal sentido, la presuncin de inocencia se fortalece en su aplicacin, lo cual significa el cumplimiento de las garantas constitucionales derivadas de este derecho, que se inicia desde el comienzo de la investigacin o cuando existe una imputacin penal del fiscal hacia una persona, lo que conlleva que se le asigne un abogado defensor de su eleccin o uno de oficio. Es importante sealar la obligacin de la Polica Nacional de informarle de los derechos que le asisten cuando se produce una detencin o el inicio de una investigacin. Asimismo, establece que la declaracin es una facultad que tiene el perseguido penalmente, y que no puede ser obligado a declarar menos an a autoincriminarse, respetndose de este modo su derecho de defensa, lo cual lleva a poner fin a la lamentable prctica de coaccionar al imputado a declarar contra s mismo, aceptando los cargos que se le imputan y con esa sola prueba atribuir una condena punitiva en su contra.

15 Las comunidades campesinas y los pueblos ubicados en la periferia de los diversos departamentos del Per, en algunos casos han realizado actos de violencia pretendiendo hacer justicia por su propia mano e identificando el valor justicia como signo de violencia y venganza, como sinnimo de la ley del Talin, Ver diario El Comercio del 6 de setiembre de 2009: Pobladores de Juliaca linchan y queman vivo a hijo de un fiscal, al ser confundido con un delincuente. 16 Rol de los comunicadores sociales. Reforma Procesal Penal y seguridad ciudadana: igualdad de armas, decisiones judiciales sustentadas y mecanismos adecuados de persecucin penal del delito. Oralidad, publicidad y transparencia en la toma de decisiones judiciales. Ejercicio pleno del derecho de defensa, celeridad, descongestin del sistema.

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Lo expresado revela que en materia de investigacin penal, las pruebas no pueden ser obtenidas a travs de medios o prcticas ilcitas, por cuanto stas llevan automticamente a la anulacin de las pruebas obtenidas de este modo.. Los medios de coercin personal se tienen que imponer acorde con los requisitos establecidos en el NCPP. Los derechos fundamentales reconocidos por la Constitucin y los tratados relativos a derechos humanos ratificados por el Per, solo podrn ser restringidos, en el marco del proceso penal, si la ley lo permite y con las garantas previstas en ella. La restriccin de un derecho fundamental requiere expresa autorizacin legal, y se impondr con respeto al principio de proporcionalidad y siempre que, en la medida y exigencia necesaria, existan suficientes elementos de prueba. Asimismo, la restriccin de un derecho fundamental solo tendr lugar cuando sea indispensable, en la medida y por el tiempo estrictamente necesario para prevenir, segn los casos, los riesgos de fuga, de ocultamiento de bienes o de insolvencia sobrevenida, as como para impedir la obstaculizacin de la averiguacin de la verdad y evitar el peligro de reiteracin delictiva. Los niveles de resistencia de la Polica Nacional al proceso de reforma se formularon desde el inicio de su puesta en vigencia en el primer distrito judicial de Huaura, esto es el primero de julio de 2006. Es importante sealar que la Polica no implement un programa de capacitacin respecto de la reforma procesal penal, ni estableci polticas institucionales para asumir el proceso de implementacin en este distrito y por lo tanto el presupuesto asignado fue entregado tardamente y esa situacin determin que los miembros de la Polica Nacional no conocieran la temtica de la Reforma, las nuevas metodologas ni los planes de investigacin, la construccin de la teora del caso, entre otros, surgiendo diversos nudos crticos al respecto. Los temas y reas ms preocupantes fueron: a) el desconocimiento de la Polica Nacional respecto a la prohibicin de investigar sin previo conocimiento del Ministerio Pblico; b) el hecho de que las investigaciones preliminares no puedan realizarse en un plazo indeterminado; c) en la detencin de personas investigadas por trfico ilcito de drogas, la PNP debe cumplir con informar al Ministerio Pblico; d) la solicitud de allanamiento debe ser comunicada oportunamente al Ministerio Pblico, porque sin ello dicha prueba pierde su efecto legal; e) los miembros de la PNP suelen informar a la prensa y mostrar la identidad de personas imputadas en la comisin de un delito, obstruyendo las diligencias de reconocimiento acorde al NCPP; f) la renuencia de los integrantes de la PNP a participar como testigos en los juicios orales, aduciendo falta de tiempo o el traslado que realizan los superiores a

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otras ciudades o provincias; g) la resistencia de la PNP por considerar que bajo la direccin y conduccin de la investigacin por parte del MP, se rompe la cadena de comando; h) la falta de capacitacin de los miembros de la PNP en el manejo de la cadena de custodia y en el aseguramiento de las evidencias recogidas; i) la confusin de los miembros de la PNP respecto a la conduccin jurdica y operativa de la investigacin del delito; j) la actitud de los miembros de la PNP de tener el control de las detenciones de las personas y la direccin de la investigacin sin respetar garantas ni derechos fundamentales; k) la duplicidad de funciones criminalsticas entre la PNP y el MP, entre otros. Es importante sealar que las situaciones descritas parten de los altos mandos, ms no de los miembros de la Polica Nacional en instancias inferiores, los cuales s han trabajado en equipo con los fiscales, logrando resultados positivos en importantes investigaciones.17 La reforma procesal permite lograr la imposicin de una sancin adecuada al culpable, as como hacer efectiva la reparacin civil y el resarcimiento de cualquier clase de dao fsico o psicolgico a la vctima, irrogado como consecuencia del delito. Otro aspecto importante es la oralidad como forma de realizacin del juzgamiento, no solo porque permite un control efectivo de la sociedad, sino que adems posibilita que el proceso sea ms rpido, dando fin a trmites interminables propios del proceso escrito, en los que los justiciables no tenan una idea clara de cundo y cmo terminara su proceso. Asimismo, la reforma procesal est orientada a la aplicacin de salidas alternativas, definidas como vas de solucin que permiten al Ministerio Pblico flexibilizar, descongestionar y economizar el proceso penal sin tener que ir a juicio oral. Por tal motivo, brinda satisfaccin al ciudadano al dar soluciones prontas a los conflictos. Entre ellas tenemos el Principio de Oportunidad, los Acuerdos Reparatorios, la Terminacin Anticipada. Estas nuevas soluciones en el proceso de reforma se han ido asimilando paulatinamente. Por ejemplo, en el Distrito Judicial de Huaura, en un inicio no fue asimilado el principio de oportunidad; sin embargo, las ltimas estadsticas reflejan que reduce en un 9% la totalidad de la carga, lo cual permite afirmar que su aplicacin contribuye al descongestionamiento de la carga procesal y a una solucin efectiva de la litis.

17 El Ministerio del Interior ha presentado diversos proyectos de ley al Congreso de la Repblica para modificar el Nuevo Cdigo Procesal Penal, respecto a la conduccin de la investigacin, control de la identidad, la flagrancia, entre otros. Sin embargo, el trabajo entre la Polica y la Fiscala a nivel de investigacin se efecta de manera normal y coordinada.

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Captulo V. EL PROCESO DE IMPLEMENTACIN DEL NUEVO CDIGO PROCESAL PENAL EN EL MINISTERIO PBLICO

1.1 Orgenes del Ministerio Pblico


El Ministerio Pblico se form a lo largo de un proceso histrico durante los siglos XIV y XVI. Este proceso es el resultado de la fusin de dos instituciones diferentes: la de los abogados del Rey y la de los procuradores reales. La primera se consolid en el siglo XIV, y sus miembros cumplan funciones puramente procesales; la segunda, de origen ms remoto, era de carcter administrativo, y sus miembros cumplan importantes funciones fiscales. Al parecer, en el siglo XVI, ya como una sola institucin, en el Ministerio Pblico prevalecieron las funciones administrativas sobre las procesales. Con la Revolucin Francesa de 1789, el Ministerio Pblico asumi caracteres propios, como el derecho de ser inamovible, carcter que posteriormente le sera revocado con los principios de unidad e indivisibilidad. La monarqua le devolvi la unidad, que continu durante la organizacin imperial, donde el Ministerio Pblico se organiz jerrquicamente bajo la dependencia del Poder Ejecutivo, situacin que se plasm en el ordenamiento definitivo que de Francia irradiara a todos los Estados de Europa. La evolucin histrica en Espaa surge a partir de la Promotora Fiscal, a mediados del siglo XV, como herencia del Derecho Cannico. Estos representantes o funcionarios pblicos actuaban en nombre del monarca, siendo su labor la de simple vigilancia, pues deban controlar al juez y a los escribanos a fin de poner trmino a los procesos por denuncias de terceros. Su trabajo era propiamente el de un fiscalizador, pudiendo intervenir de oficio, sin necesidad de requerimiento de la persona ofendida, y su participacin se efectuaba a nombre del Rey. Posteriormente, este sistema ha de ser implantado en el nuevo continente por el sistema jurdico espaol, tras la conquista de Amrica. El antecesor ms remoto del Ministerio Pblico es el funcionario que defenda la jurisdiccin y los intereses de la hacienda real en el Consejo de Indias (creado en 1524). El Consejo propona al monarca el nombramiento de los cargos de virreyes, presidentes de audiencias, gobernadores, oidores, fiscales y, en general, todos los puestos significativos en Amrica. La funcin fiscal fue establecida en 1542, al instalarse la Real Audiencia de Lima. En la Constitucin de 1823, en el captulo relativo al Poder Judicial (artculos 95 al 137), no se hace referencia al Ministerio Pblico. La Constitucin de 1826 solo regulaba la existencia de un fiscal a nivel de la Corte Suprema. En el Estatuto Poltico de 1828, se precisaba que la Corte Suprema estaba constituida por siete vocales y un fiscal; las Cortes Superiores tambin deban tener un fiscal. Luego hace mencin de los agentes fiscales, deducindose que tenan competencia en el mbito de la primera instancia.

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Por su parte, la Constitucin de 1834 haca mencin del Fiscal de la Corte Suprema y los mismos requisitos se exigan a los candidatos para ser vocal como para ser fiscal. Igualmente, hace referencia a los fiscales de las Cortes Superiores y agentes fiscales. En la Constitucin de 1839 se regul a los Fiscales de la Corte Suprema, de la Corte Superior y a los agentes fiscales a nivel de los Juzgados de Primera Instancia, sin precisar sus atribuciones. La Convencin de 1855 aprob la Ley sobre Organizacin del Ministerio Pblico. Al Ministerio Pblico se le mantuvo como defensor del Estado en los juicios. En la Constitucin de 1856, durante el gobierno de Ramn Castilla, se haca una referencia ms ntida a un fiscal de la Nacin, fiscales de las Cortes Superiores y agentes fiscales a nivel de Juzgados de Primera Instancia. En 1863 se promulgaron y entraron en vigencia los Cdigos Penal y el de Enjuiciamiento en Materia Penal. En la Constitucin de 1920, durante el gobierno de Legua, se hizo referencia normativa a los Fiscales de la Corte Suprema, de las Cortes Superiores y a los agentes fiscales de los Juzgados de Primera Instancia. El 2 de enero de 1930 se promulg el nuevo Cdigo de Procedimientos en Materia Criminal. En su artculo 2 se precis con suma claridad que el ejercicio de la accin penal era pblico, siendo asumido por el Ministerio Fiscal, que estableci su organizacin, constitucin, competencias y prohibiciones. Se encomendaba al Ministerio de Justicia el ejercicio del control sobre los integrantes del Ministerio Pblico o del Ministerio Fiscal, como se le denominaba. La instruccin poda ser iniciada de oficio por el Juez Instructor, por denuncia del Ministerio Fiscal o del agraviado; es decir, el Ministerio Fiscal no tena el monopolio en el ejercicio de la accin penal, teniendo participacin en el desarrollo del procedimiento como parte y posteriormente dictaminando en el juicio oral y acusando. As mismo, la Constitucin de 1933 regul la necesidad de contar con fiscales en las Corte Suprema, Cortes Superiores y Juzgados. En 1936, durante la gestin del presidente Oscar R. Benavides, se organizaron los Procuradores Generales de la Repblica para la defensa de los intereses del Estado, por lo que esta funcin fue separada del Ministerio Pblico. Esto se formaliz con la Ley N 17537 del 25 de marzo de 1969. En 1940 entr en vigencia el Cdigo de Procedimientos Penales, establecindose como etapas del proceso penal la instruccin y el juzgamiento; los fiscales en todos sus niveles formaban parte del Poder Judicial. En las Leyes Orgnicas del Poder Judicial de 1912 y 1963, el Ministerio Pblico fue regulado como institucin autnoma, pero formando parte del Poder Judicial, con el nombre de Ministerio Pblico o Ministerio Fiscal.

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Captulo V. EL PROCESO DE IMPLEMENTACIN DEL NUEVO CDIGO PROCESAL PENAL EN EL MINISTERIO PBLICO

La Constitucin de 1979 confiri autonoma al Ministerio Pblico; se estableci personera propia con independencia, autonoma en organizacin presupuestaria y funcional. Igualmente, se regul su composicin, funciones, atribuciones y prohibiciones conforme a los artculos 250 y 251 del Captulo XI de dicho cuerpo normativo.18 Su desarrollo se estableci en la Ley Orgnica del Ministerio Pblico, mediante el Decreto Legislativo N 052 del 18 de marzo de 1981, an vigente, con las modificaciones propias de la Constitucin Poltica de 1993 y suspensiones por su reorganizacin desde el 18 de junio de 1996 hasta el 6 de noviembre de 2000, da en que se promulg la Ley N 27367 que desactiv la Comisin Ejecutiva del Ministerio Pblico. La Constitucin de 1993 entr en vigencia el 31 de diciembre de 1993, y regula al Ministerio Pblico en sus artculos 158, 159 y 160, como titular en el ejercicio pblico de la accin penal; en consecuencia, deroga los artculos pertinentes del Cdigo de Procedimientos Penales de 1940. De esta manera, por Ley N 23230, se autoriz al Poder Ejecutivo para que en el trmino de 90 das dictara el Decreto Legislativo referente a la Ley Orgnica del Ministerio Pblico, promulgndose el 18 de marzo de 1981 el Decreto Legislativo N 052 - Ley Orgnica del Ministerio Pblico. El mencionado decreto legislativo establece que el Ministerio Pblico es el organismo autnomo del Estado que tiene como funciones principales la defensa de la legalidad, los derechos ciudadanos y los intereses pblicos, la representacin de la sociedad en juicio para los efectos de defender a la familia, a los menores e incapaces y el inters social, as como velar por la moral pblica, la persecucin del delito y la reparacin civil.19 El Presidente de la Repblica, por Resolucin N 001-81-JUS del 9 de enero de 1981, nombr como Fiscal de la Nacin al Dr. Gonzalo Ortiz de Zevallos Roedel (Mayo 1981 - Mayo 1983), habindole sucedido los doctores Jos Miguel Cavero-Egsquiza Saavedra (Mayo 1983 - Mayo 1984), lvaro Rey de Castro Lpez de Romaa (Mayo 1984 - Marzo 1985), Csar Elejalde Estenssoro ((Marzo 1985 - Febrero 1987), Hugo Ernesto Denegri Cornejo (Marzo 1987 - Febrero 1989), Manuel Severo Catacora Gonzles (Marzo 1989 - Febrero 1991), Pedro Silvano Mndez Jurado (Marzo 1991 - Abril 1992), Blanca Nlida Coln Maguio (Mayo 1992 - Enero 1997 y Enero 2000 - Noviembre 2000), Miguel Aljovn Swayne (Enero 1997 - Enero 2000), Nelly Caldern Navarro (Noviembre 2000 - Noviembre 2005), Flora Adelaida Bolvar Arteaga (Noviembre 2005 -Marzo 2008) y Gladys Margot Echaz Ramos desde marzo 2008 hasta febrero 2011.
18 SAGSTEGUI URTEAGA, Pedro. Teora general del proceso civil I, pg. 161. Editorial Talleres Grficos de la Universidad Inga Garcilaso de la Vega, Lima, 2001. 19 Artculo 1 de la Ley Orgnica del Ministerio Pblico.

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La organizacin jerrquica se mantiene conforme lo sealado en la Ley Orgnica y la representacin es ejercida por el fiscal de la Nacin. Las variaciones que se pueden observar con la implementacin del NCPP, son las referidas a los cambios en los nuevos despachos fiscales, la organizacin del trabajo corporativo, el nuevo sistema de gestin, as como el rol de los fiscales superiores y de los coordinadores.20 Durante su desarrollo histrico, el Ministerio Pblico del Per ha tenido importantes aciertos de connotacin internacional, entre los cuales podemos citar el juzgamiento del terrorista Abimael Guzmn Reynoso y los miembros de SL que conformaban su cpula; tambin el juzgamiento de Vladimiro Montesinos por delito de corrupcin en gran escala; el juzgamiento del expresidente de la repblica Alberto Fujimori Fujimori, casos emblemticos que demuestran que el Ministerio Pblico realiza su labor con eficacia, situacin que le permite legitimacin ante la sociedad.21

1.2 El nuevo despacho fiscal y su sistema de gestin


En el marco del proceso de implementacin institucional del nuevo sistema procesal penal, el Ministerio Pblico defini la reingeniera del nuevo Despacho Fiscal22 y su Sistema de Gestin, lo que significa haber adoptado una forma diferente de organizacin del trabajo fiscal. En efecto, la renovada funcin fiscal que se viene aplicando, lleva a la creacin de Despachos Fiscales Corporativos que cuenten con una organizacin del trabajo en equipo y con mayor dinmica, de tal manera que se pueda cumplir eficientemente con las nuevas polticas institucionales, objetivos y metas. Esta renovada funcin fiscal implica planificar el trabajo y orientarlo hacia los resultados esperados en trminos de eficiencia, eficacia, transparencia y calidad de servicio a favor del ciudadano. Tal como se ha definido en la propuesta de implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal, aprobada por Acuerdo de Junta de Fiscales Supremos N 457 del 4 de noviembre de 2004, el nuevo Despacho y Sistema de Gestin Fiscal es un modelo dinmico con proyeccin al futuro, permeable a los cambios, ajustes y transformaciones, los cuales se vienen adoptando segn los desafos de la prctica fiscal cotidiana.
20 Propuesta del Ministerio Pblico para la implementacin del NCPP, edicin auspiciada por la Universidad Alas Peruanas, Lima, abril de 2005, pg. 34. 21 Los casos sealados han sido investigados por la Fiscala y se ha logrado sentencias condenatorias en las cuales la ciudadana ha estado a la expectativa de los resultados, legitimando la labor Fiscal. 22 Propuesta del Ministerio Pblico para la implementacin del NCPP - Diseo del Nuevo Sistema de Gestin Fiscal. Pgs. 33, 34, 35, 36 y 37.

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Los nuevos Despachos Corporativos vienen siendo asumidos gradualmente en los distritos donde se ha implementado la Reforma; sin embargo, algunos lo han asumido con mayor eficiencia que otros. Esta situacin se da sobre todo porque antes de la vigencia de la Reforma las fiscalas contaban con diseos de despachos individuales que concentraban la autoridad y el poder en una sola persona (Fiscal), resultando por ello mucho ms difcil a los fiscales ms antiguos asumir los nuevos Despachos Corporativos. El Decreto Legislativo N 958 determin la implementacin de dos estructuras de Organizacin Fiscal para ejecutar el proceso de transicin del Cdigo de Procedimientos Penales hacia el Nuevo Cdigo Procesal Penal. Asimismo, propuso una tercera estructura, la cual estaba dirigida a culminar con la carga residual fiscal pasiva del anterior modelo de procedimientos penales, con la finalidad de que el fiscal se dedique exclusivamente a conocer nuevas denuncias, cuyo detalle es el siguiente: estructura de liquidacin y adecuacin, y estructura del nuevo despacho fiscal.23 Este nuevo diseo tuvo que acatar las disposiciones sealadas en el mencionado Decreto Legislativo, haciendo que en la etapa de transicin de un sistema procesal al otro surgiera una sobrecarga de expedientes penales remitidos por el Poder Judicial al Ministerio Pblico,24 dando como resultado que los fiscales adecuaran innecesariamente al NCPP los expedientes que se encontraban en etapa de instruccin. Frente a esta situacin, promoviendo su ejercicio de iniciativas legislativas, el Ministerio Pblico obtuvo que el Congreso de la Repblica aprobara, mediante Ley N 28994, la modificacin al artculo 18 del Decreto Legislativo N 958, que regula el proceso de implementacin y transitoriedad del Nuevo Cdigo Procesal Penal, referente a la adecuacin de denuncias y liquidacin de procesos en etapa de investigacin, implicando con ello el rediseo de los despachos fiscales. Ahora tendran la siguiente estructura organizacional: Despacho de Liquidacin y Despacho del Nuevo Cdigo Procesal Penal,25 lo cual aliger el proceso transitorio y la evolucin de un sistema procesal al otro, sobre todo porque esta ley elimin la adecuacin de los expedientes penales en trmite a la reforma procesal penal.
23 Propuesta del Ministerio Pblico para la implementacin del NCPP Diseo del Nuevo Sistema de Gestin Fiscal. Op. cit. 24 El artculo 18.1 del Decreto Legislativo N 958, estableca que en los procesos ordinarios y sumarios los fiscales intervenan hasta concluir la etapa de investigacin o el plazo ampliatorio, segn el cdigo de Procedimientos Penales. Finalizada dicha etapa, los procesos continuarn tramitndose con arreglo al Nuevo Cdigo Procesal Penal. 25 La Ley N 28994, que se promulg el 31 de marzo del 2007, modifica el artculo 18 del D. L. N 958, que regula el proceso de implementacin referente a la adecuacin de denuncias y liquidacin de procesos en la etapa de investigacin; es decir, que esta ley suprime la adecuacin de los expedientes penales.

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El nuevo Despacho y Sistema de Gestin Fiscal est orientado a lograr que la funcin fiscal cumpla sus cometidos de atencin particular a cada distrito judicial, teniendo en cuenta la realidad delictiva y los aspectos socio demogrficos.

1.3 Nuevo sistema de gestin fiscal


Es pertinente aclarar que el Sistema de Gestin Fiscal26 constituye el conjunto de procesos planificados que realiza el fiscal penal en el desempeo de su funcin en el contexto de la reforma penal, tanto en la etapa de investigacin como en la aplicacin de las salidas alternativas, en los diversos roles que desempean los fiscales coordinadores (superiores y provinciales), en la interaccin con instituciones afines como la Polica Nacional, en las investigaciones de los delitos y con el Poder Judicial en el desempeo funcional y en las diversas audiencias y juicios orales. Este sistema de gestin est diseado para aprovechar al mximo las cualidades y conocimientos de cada operador fiscal y personal de apoyo administrativo, as como estimular la capacidad de compromiso con la institucin, desarrollando el trabajo en equipo para fortalecer los logros de la funcin. Asimismo, establece una mejor coordinacin con el Poder Judicial y las instituciones de apoyo, como la Polica Nacional entre otros, para que los esfuerzos resulten eficientes y as se pueda responder a las mayores exigencias de competitividad que demanda la modernidad en la administracin de justicia. Los procesos del Sistema de Gestin Fiscal, describen el nuevo Despacho Fiscal Corporativo, as como los procesos de sus rganos (fiscales) y rganos de apoyo (personal administrativo y personal mdico) a la funcin fiscal. Los cambios ms relevantes aparecen en las labores que realizan las reas de las nuevas estructuras del despacho fiscal, como son la Liquidacin y Nuevo Cdigo Procesal Penal, la gestin de los fiscales coordinadores (superiores y provinciales) y de las reas de apoyo, tanto en el aspecto administrativo como
26 Propuesta del Ministerio Pblico para la implementacin del NCPP-Nuevo Sistema de Gestin Fiscal. Edicin auspiciada por Alas Peruanas, Lima abril del 2005. Pg. 2.1 Para aproximarnos a una definicin de sistema de gestin, es necesario tomar como referencia el significado de los trminos sistema, sistema de gestin y gestin, sobre la base de los fundamentos de normas tcnicas sobre la materia (Norma Tcnica Peruana NTP-ISO 9000-2001) y los componentes del sistema de la calidad correspondientes, mediante las cuales se define: Sistema: conjunto de elementos mutuamente relacionados o que interactan. Sistema de Gestin: sistema para establecer la poltica y lograr objetivos. Gestin: actividades coordinadas para dirigir y controlar una organizacin Sistema de calidad: estructura de la organizacin, procedimientos, procesos y recursos necesarios para llevar a cabo la gestin de la calidad.

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en el apoyo tcnico especializado del rea de medicina legal y de la unidad de proteccin y asistencia de vctimas y testigos. Adems de los procesos sealados, es importante precisar que la Fiscala de la Nacin ha incluido en el contexto del proceso de implementacin, la evaluacin de la gestin fiscal.27 Sin embargo, consideramos que esta evaluacin debe ser del desempeo de todos los procesos de gestin que comprende la Reforma, es decir, de las diversas etapas del proceso de implementacin, as como la evaluacin del funcionamiento de la nueva organizacin del Despacho Fiscal que contiene el nuevo diseo corporativo.28 La evaluacin del desempeo debe entenderse como un proceso sistemtico y peridico de estimacin cuantitativa y cualitativa del grado de eficacia con el que los operadores fiscales llevan a cabo las actividades y responsabilidades inherentes a sus funciones.29 Esta evaluacin comprende el proceso de monitoreo y seguimiento, orientado bsicamente a la administracin de los flujos de carga procesal que se asigna a cada fiscal en cada Distrito Judicial. Este proceso, de carcter permanente, tiene doble manifestacin: una a nivel vertical, porque se ejerce el control desde el nivel superior hacia el menor nivel (Fiscal de la Nacin, Presidente de Junta de Fiscales Superiores, Fiscal Superior Coordinador, Fiscales Provinciales Coordinadores, Fiscales Provinciales hasta los Fiscales Adjuntos Provinciales); y la otra a nivel horizontal, puesto que el control se ejerce entre pares (Fiscales Superiores Coordinadores, Fiscales Superiores, Fiscales Provinciales Coordinadores y Fiscales Provinciales de una misma unidad fiscal penal) e involucra a responsables, colaboradores y a toda la organizacin. La responsabilidad de stos, comprende: Potenciar la comunicacin y cooperacin entre fiscales. Dar a conocer a fiscales y administrativos sus puntos fuertes y sus puntos dbiles, as como las reas en las que deben mejorar. Informar al personal fiscal y administrativo sobre las prioridades y pautas de actuacin en su trabajo. Reforzar la sensacin de equidad mediante el reconocimiento del trabajo bien hecho. Fomentar las relaciones interpersonales del personal fiscal y administrativo.

27 Este proceso de evaluacin involucra el control sobre la carga procesal y el desempeo funcional. 28 El diseo del nuevo despacho fiscal corporativo fue aprobado por Acuerdo de la Junta de Fiscales Supremos N 457, del 4 de noviembre del 2004. 29 Carloshaya.net/recursoshumanos/files/manuales/epd.pdf.

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Por otro lado, la responsabilidad de los colaboradores comprende desarrollar la comunicacin y el conocimiento con el fiscal coordinador, tener retroalimentacin de cmo se percibe el trabajo, definir conjuntamente con ste y los fiscales los planes de desarrollo con el objeto de mejorar las competencias profesionales y saber cmo valorar su gestin. Consideramos que la identificacin institucional y el compromiso con la reforma procesal penal permitirn fortalecer los objetivos comunes de los fiscales y el personal administrativo, lo cual ser garanta de la eficacia en los resultados de la labor que desempean.

1.4 Implementacin del nuevo despacho fiscal corporativo


Conforme hemos sealado, el modelo de Despacho Fiscal Corporativo comprende el diseo de una nueva organizacin, conformada por rganos fiscales y rganos de apoyo, garantizando un adecuado funcionamiento, ptimos estndares de calidad y el aprovechamiento eficiente de los recursos humanos y logsticos, con lo cual se busca romper el criterio tradicional de disear los despachos fiscales como reflejo de la organizacin de los despachos del Poder Judicial. Los nuevos diseos de organizacin han permitido un incremento de los recursos humanos fiscales, de las reas de apoyo administrativo de las oficinas mdico legal y de proteccin a vctima y testigos, habiendo asignado el Gobierno presupuesto suficiente para adoptar estos recursos en el proceso de implementacin. Este fortalecimiento ha permitido mejorar el desempeo de la funcin fiscal, pero a su vez se han implementado mecanismos de control para la evaluacin y el monitoreo del desempeo del trabajo fiscal, a fin de brindar un mejor servicio a los usuarios. Es conveniente detenerse en el tema de la llamada organizacin del Ministerio Pblico, paralela a la organizacin judicial, pero diferencindola. La comparacin tiene un sentido prctico y sirve para reforzar la idea de que el nuevo Cdigo Procesal Penal confiere al Ministerio Pblico un perfil propio, diferenciado del sistema inquisitivo, convirtindolo en el motor del nuevo sistema, al tener la conduccin de la investigacin, realizar la persecucin del delito, ejercer la titularidad de la accin penal pblica, representar a la sociedad en los juicios orales. Con ello, tiene la responsabilidad de promover la solucin de conflictos (salidas alternativas), la reparacin efectiva a las vctimas y la asistencia a las vctimas y testigos, de dirigir nuevos sistemas de gestin y la capacidad de controlar y monitorear el flujo de casos. La Reforma involucra el desempeo

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funcional del fiscal en forma dinmica y proactiva, lo que significa un trabajo personalizado de los casos, donde no se concibe delegacin alguna al personal administrativo. Si bien es cierto que esta situacin exige mayor trabajo al fiscal, involucra mayor responsabilidad y por consiguiente un mejor resultado de los casos.

1.5 Criterios utilizados por el Ministerio Pblico para el nuevo diseo corporativo
La estructura jerrquica del Ministerio Pblico est conformada por el presidente de la Junta de Fiscales Superiores, el Fiscal Superior Coordinador, el Fiscal Provincial Coordinador, los Fiscales Provinciales, los Fiscales Adjuntos Provinciales y los Asistentes de Funcin Fiscal. Estas unidades orgnicas, adems, cuentan con la prestacin de servicios de apoyo administrativo, articulados a la funcin fiscal dentro de una estructura comn y con el desarrollo de actividades de seguimiento y monitoreo. El Fiscal Superior Coordinador est designado para asegurar la adecuada implementacin y aplicacin del NCPP, funcin adicional a su propia carga de trabajo. Es el responsable de la coordinacin y la asistencia tcnica a los fiscales en las actividades procesales y de organizacin de todas las provincias que conforman el Distrito Judicial, siendo tambin responsable del seguimiento y el monitoreo de los resultados que se producen con la aplicacin del NCPP. Adems, supervisa las tareas de la Oficina de Proteccin y Asistencia a Vctimas y Testigos. El Fiscal Provincial Coordinador tiene la responsabilidad de la carga procesal in extenso; adems, asume el liderazgo en la conduccin de la investigacin de los delitos en el mbito de su competencia, siendo responsable por la distribucin y el seguimiento de las denuncias, as como de la coordinacin con los otros Fiscales Provinciales del Despacho Corporativo y de la articulacin con la Polica Nacional, el Poder Judicial y la Defensa de Oficio. Los Despachos Fiscales Corporativos de Liquidacin estn encargados de trabajar con los expedientes y denuncias anteriores a la vigencia del NCPP o de adecuarlos cuando son denuncias en investigacin preliminar al NCPP. El Despacho Fiscal Corporativo del NCPP est conformado por los despachos de Decisin Temprana e Investigacin. El Despacho de Investigacin es responsable de efectuar el seguimiento a aquellos casos que, por su naturaleza y complejidad, ameritan ser investigados

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en el marco del NCPP, a fin de procurar las evidencias y medios probatorios necesarios para sustentar la denuncia fiscal o definir el archivo del caso cuando no se ha configurado el delito, o cuando no existen suficientes medios probatorios que justifiquen la denuncia penal. Los Despachos Fiscales de Decisin Temprana tienen a su cargo aquellos casos que pueden tener una solucin pronta, ya sea por su propia naturaleza (bagatela, rechazo, etc.) o por accin y voluntad de los involucrados (terminacin anticipada, principio de oportunidad o acuerdos reparatorios). El Ministerio Pblico opt por incluir en su diseo de organizacin, los despachos corporativos, teniendo en cuenta que de acuerdo a diversos tratadistas el concepto corporativo se basa en que muchas fuerzas producen mltiples sinergias (el esfuerzo de todos es ms que la suma de sus partes), lo que implica comprender que el mundo actual ya no es para reas de trabajo aisladas, sino que exige la conjuncin de recursos para la bsqueda de rendimientos de escala, a sabiendas de que la demanda del servicio es creciente y compleja.30 En buena cuenta, el diseo corporativo pretende fortalecer y estrechar las relaciones entre fiscales y los dems integrantes de las fiscalas, creando un equipo ms fuerte y competitivo, para de esta forma elevar los niveles de eficiencia interna y externa. Las fiscalas implementadas con el nuevo Cdigo Procesal Penal, que asumen los nuevos procesos y tramitan los procesos antiguos, estn constituidas en una agrupacin sistemtica de fiscales con criterios de direccin y coordinacin. Se organizan en Fiscalas Provinciales Penales Corporativas de nuevos casos, Fiscalas Provinciales Penales Corporativas de Liquidacin (las que conocen los casos antiguos), y algunas Fiscalas Mixtas, que conocen procesos penales, civiles y de familia, en razn de su mnima carga procesal.

1.6 Problemticas que enfrenta el proceso de implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal
El proceso de Reforma Procesal Penal se viene instaurando en forma progresiva y, desde la promulgacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal, el 28 de julio de 2004, viene implementndose en 16 distritos judiciales, los cuales son: Huaura, La Libertad, Tacna, Moquegua, Arequipa, Tumbes, Piura, Lambayeque, Cusco,
30 El diseo del nuevo Despacho Fiscal Corporativo fue aprobado por Acuerdo de Junta de Fiscales Supremos N 457, el 4 de noviembre del 2004.

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Puno, Madre de Dios, Ica, Caete, Cajamarca, San Martn y Amazonas. Para entender la problemtica de la Reforma, tenemos que partir necesariamente del estudio de sus metas y objetivos, analizar si stos se han cumplido o no, tener en cuenta qu situaciones o factores han impedido que los objetivos trazados se cumplan y qu otras problemticas se han encontrado en el proceso de implementacin de la Reforma. La necesidad de un proceso de implementacin ejecutado en forma gradual fue una de las primeras decisiones que se plasm por el Pleno de la Comisin Especial. Esta situacin se sustentaba en la necesidad de que el proceso de reforma tena que ser gradual, toda vez que la modificacin se refera a la estructura del proceso penal; sin embargo, a diferencia de la opinin tcnica emitida en los ltimos aos, se ha tenido la decisin poltica de adelantar la vigencia de los distritos judiciales, habindose variado el calendario de implementacin en tres oportunidades, llegando a implementarse en el 2009 hasta ocho distritos judiciales. Estas acciones han generado que las instituciones comprometidas con el proceso de reforma dediquen tiempo, esfuerzo y equipos de implementacin a cumplir esta difcil tarea, generndose inconsistencias en los aspectos de capacitacin, infraestructura (adquisicin y acondicionamiento de locales apropiados), dotacin de recursos humanos (el proceso de reforma determina un incremento de plazas fiscales, judiciales, abogados defensores, etc.), ejecucin adecuada de la partida presupuestaria, lo cual involucra que las adquisiciones que realiza cada institucin se efecten de acuerdo con la normatividad administrativa y dentro de los plazos sealados. Todo ello da lugar a un calendario apretado para cumplir los procesos administrativos y los plazos con que se cuenta para la convocatoria a licitaciones y concursos, lo que significa que las decisiones polticas de adelantar la reforma procesal en diversos distritos ha generado una acrecentada resistencia en la Polica Nacional, que no solo no se ha identificado con la misma, sino que viene presentando marcados niveles de resistencia por su falta de organizacin para asumir el proceso de implementacin y porque el cambio de mentalidad no se ha producido entre sus dirigentes para generar identificacin con los dems miembros de esa institucin. En este sentido la Polica Nacional del Per no ha sabido asumir polticas institucionales que le permitan desarrollar la Reforma como una fortaleza para el cambio estratgico de su institucin, desterrar las malas prcticas en el manejo de la investigacin del delito, combatir los niveles de corrupcin, lograr la legitimidad social que se espera de su institucin, pero sobre todo gravitar en el desarrollo del pas contribuyendo a la pacificacin social.

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Por otro lado, el despliegue y esfuerzo que se realiza para el proceso de implementacin de la reforma procesal penal en los cuatro ejes (Poder Judicial, Ministerio Pblico, Polica Nacional y Ministerio de Justicia), determina la concentracin de equipos multidisciplinarios (Gerencia General, Gerencia Central de Logstica, Gerencia Central de Infraestructura, Gerencia Central de Tecnologas de la Informacin y Gerencia Central de Potencial Humano, Equipo Tcnico de Implementacin, Presidencias y Administraciones de los diversos distritos judiciales, etc.). Sin embargo, no se ha realizado una intensa evaluacin del proceso de implementacin que permita tomar decisiones correctivas. El proceso de reforma procesal conlleva una reforma social que involucra un cambio del paradigma de la administracin de justicia en el mbito penal, pero no basta con realizar la implementacin de los diversos distritos en tiempo rcord por las instituciones del sistema de la justicia penal: el Poder Judicial, el Ministerio Publico, la Defensa de Oficio y la Polica, mxime si alguno de ellos no est caminando al ritmo de los otros. La Polica Nacional no cont con presupuesto oportuno para la implementacin de Huaura y otros distritos judiciales, cuando era necesario que el proceso de reforma caminara en paralelo entre los ejes estratgicos, y simultneamente con la difusin, sensibilizacin y comunicacin a los usuarios del servicio de justicia, es decir, a la sociedad. Para tal fin, se requiere la participacin activa de la colectividad en el proceso de cambio, siendo necesario involucrar a los medios de comunicacin, las universidades, los colegios profesionales, sin dejar en el olvido a otras instituciones de la sociedad civil a fin de lograr que la poblacin acepte la Reforma, no porque ha sido aprobada o decidida por el Congreso de la Repblica y ejecutada por los ejes estratgicos, sino porque se encuentre convencida de que la Reforma confiere seguridad, transparencia, confianza en las autoridades fiscales y judiciales y, sobre todo, porque se brinda una justicia eficaz. De lo expresado se infiere que se hace necesario avanzar en forma pausada en la Reforma; esto permitir corregir los errores o distorsiones que se den en el camino. Esperamos que la decisin poltica entienda este cometido y no apresure la entrada en vigencia de los distritos judiciales restantes, porque se encuentra pendiente el proceso de implementacin en la capital de la Repblica, lo que significa que un solo proceso se equipare a la totalidad de los distritos implementados, dado el alto ndice poblacional, la sobrecarga procesal, la incidencia delictiva agravada, la concurrencia de delitos especializados, entre otros, que se da en la capital y que requieren una planificacin estratgica concertada entre todos los ejes. Contribuir a la precisin de los roles de cada una de las instituciones en el marco del Nuevo Cdigo Procesal Penal, constituye otro de los objetivos del proceso

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de implementacin trazado por la Comisin Especial. Al respecto, es importante recordar que en el modelo inquisitivo, el fiscal se encontraba a cargo de la investigacin del delito; sin embargo, tambin el juez penal era denominado el Director de la Instruccin o de la investigacin, lo cual propiciaba una confusin de roles. Con la vigencia del Nuevo Cdigo Procesal Penal, tal situacin ha quedado totalmente definida en cada distrito donde se ha implementado. Igualmente, la Polica Nacional senta que tena la prerrogativa de la investigacin policial a nivel de investigaciones preliminares. Esta situacin viene generando resistencia por parte de algunos altos mandos del Ministerio del Interior, hecho que no se presenta a nivel del personal operativo, ya que en el trabajo diario los fiscales han compartido cursos de capacitacin con la Polica sobre todo en los ltimos distritos como son Ica, Caete, Cusco, Puno, Madre de Dios, Piura, Arequipa, Tacna y Moquegua respecto al material de trabajo relativo a los modelos de actas, la forma en que debe operar la cadena de custodia, la cadena de evidencias, entre otros. Sin embargo, no podemos dejar de mencionar que existen otros distritos judiciales como el de La Libertad, donde se presentan problemas entre la Polica Nacional y la Fiscala, pero que obedecen a otras problemticas que no tienen relacin con el proceso de implementacin, sino con el abuso de autoridad y la comisin de delitos de ciertos miembros de la Polica que la Fiscala ha denunciado, lo que ha generado la animadversin de sta. Lo cierto es que la Polica Nacional no ha contado con presupuesto oportuno y, en consecuencia, no ha sido capacitada adecuadamente. Por esta razn, entre otras, existen niveles de resistencia al cambio de parte de algunos miembros policiales, situacin que ha generado que inclusive se presente una propuesta de reforma al Congreso de la Repblica, lamentablemente avalado por la ex Ministra del Interior, Mercedes Cabanillas, en el que se solicita que la conduccin de la investigacin est a cargo de la Polica Nacional, situacin que no merece mayor comentario porque esta propuesta colisiona con el artculo 159, inciso 4 de la Constitucin Poltica del Per, que asigna la conduccin de la investigacin al Ministerio Pblico. La Comisin Especial de Reforma ha venido trabajando el tema a travs de diversas reuniones sobre los nudos crticos, determinados entre la Polica Nacional y el Ministerio Pblico; sin embargo, an no se han definido conclusiones de consenso entre ambas instituciones. La Polica Nacional tiene problemticas profundas que explican las razones por las cuales presenta resistencia al cambio. El tema no radica en la falta de percepcin de la definicin de roles, sino en la actitud de no ceder el manejo y control de las investigaciones de los delitos en la etapa preliminar. Esta situacin es lamentable porque, si realizamos un anlisis somero de la forma y

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el contenido de las investigaciones policiales, podemos sealar que en ms de un 80% stas incurren en dilaciones indebidas; en otros casos, son devueltas sin realizar ningn medio de investigacin, y existen evidencias de actos de corrupcin, situacin que perjudica el resultado de los casos y que la Fiscala no puede tolerar. Estos hechos afectan el contexto de la reforma procesal, cuyos plazos estn sometidos a control judicial y niveles de exigencia de resultado, que son medidos de acuerdo con parmetros de eficiencia y eficacia. En cuanto al Poder Judicial, s se ha cumplido el objetivo relativo a la definicin de roles con la Fiscala. Los jueces vienen desarrollando su labor emitiendo decisiones judiciales a travs de las audiencias y/o juzgando los delitos en juicio oral, quedando de esta forma desterrado el juez instructor del sistema inquisitivo que realizaba la investigacin. Sin embargo, lo que se mantiene como error en el Nuevo Cdigo Procesal Penal consiste en facultar al juez la actuacin de pruebas de oficio, como la realizacin de una inspeccin tcnica judicial o de reconstruccin, aun cuando puede solicitar la actuacin de medios probatorios si son tiles para esclarecer la verdad, situacin que constituye un rezago del modelo inquisitivo, contrario a la Reforma Procesal. Adecuar los organismos, los procesos y la infraestructura de las instituciones que conforman el sistema procesal penal para la implementacin del Cdigo, constituye un objetivo que no todas las instituciones han cumplido. En lo que atae al Ministerio Pblico, podemos afirmar que las metas y objetivos con respecto a la infraestructura de las sedes fiscales, se han edificado en siete en los distritos judiciales: Ica, Juliaca, Lambayeque, Motupe, Piura, Cusco y CastillaArequipa; en otros se han adecuado locales alquilados, en buenas condiciones, de acuerdo con los requerimientos de los nuevos despachos fiscales. En cuanto al Poder Judicial, tambin viene edificando sedes judiciales en los diversos distritos; sin embargo, los ambientes de las salas de audiencias son pequeos en la mayora de los casos, sobre todo los ambientes donde funcionan los mdulos de justicia,31 cuyos locales no se han adaptado a los nuevos requerimientos. En relacin con el objetivo de adecuar el marco normativo de las instituciones de la administracin de justicia a los fines de la implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal, el Ministerio Pblico tuvo que expedir varios reglamentos internos relativos a Reglamento de Notificaciones, Cadena de Custodia, Medidas de Seguridad, Reproduccin de Audio y Video, Proteccin a Vctimas y Testigos, Expediente Fiscal, Entrega Vigilada de Bienes Delictivos, Agente Encubierto, Trmites de Cooperacin Internacional, entre otros.
31 Los mdulos de justicia son infraestructuras fabricadas con la finalidad de concentrar al Poder Judicial y la Fiscala en un mismo local. Estos mdulos se construyeron en los distritos cuya carga procesal penal justificaba su desconcentracin de las sedes principales.

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Por su parte, el Poder Judicial lo hizo respecto a normativas internas tales como Reglamento de Audiencias, Notificaciones de Expedientes Judiciales, Registro de Actuaciones Judiciales, Reproduccin Audiovisual, Administracin de Despacho, Costas Procesales, Proteccin de Datos de Testigos, etc. La Polica Nacional propuso la elaboracin de un Manual de Procedimientos, el mismo que a la fecha an no ha sido elaborado; tambin propuso un Manual de Funciones y Procedimientos Comunes entre la Polica y la Fiscala, que se encuentra en proceso de elaboracin desde diciembre de 2009, contando con el asesoramiento de la OEA. La Defensora de Oficio identific la necesidad de impulsar el desarrollo normativo de la reforma laboral y elabor diversas directivas internas: Cdigo de tica del Defensor de Oficio y Manual de Organizacin y Funciones. En relacin con el objetivo de difundir los alcances del Nuevo Cdigo Procesal Penal y su proceso de implementacin, el Ministerio Pblico viene realizando la difusin, tanto en los distritos judiciales donde se ha implementado la reforma como tambin a nivel nacional, a travs de un programa televisivo denominado Los fiscales, en el que se difunden los logros de la Reforma. En cuanto a la capacitacin de los operadores del sistema procesal penal, ha sido cumplida parcialmente por el Ministerio Pblico y el Poder Judicial; en el caso de la Polica Nacional, no han recibido capacitacin porque conforme se ha sealado, no obtuvieron presupuesto para el proceso de implementacin de los primeros distritos judiciales, contando con presupuestos devengados para el proceso de implementacin de Ica y Caete, que se realiz el 1 de diciembre de 2009. En los distritos sealados, la Fiscala y la Polica Nacional, han sostenido reuniones de coordinacin estrecha, habiendo suplido esta ltima la falta de capacitacin mediante la participacin de sus miembros en los seminarios y talleres que fueron preparados por la Escuela del Ministerio Pblico. Es importante sealar que la capacitacin constituye una de las prioridades que la Comisin Especial ha sealado como objetivo principal, porque la Reforma se sostiene en los recursos humanos. En consecuencia, a mayor capacitacin y entrenamiento en las tcnicas de litigacin oral, los fiscales, jueces y policas estarn en mejores condiciones de adaptarse al cambio sustancial que se requiere; caso contrario, existir mayor resistencia al proceso de reforma, como en el caso de la Polica. Sin embargo, es importante sealar que esta problemtica se est solucionando, ya que por acuerdo de la Comisin Especial de Implementacin se viene trabajando en conjunto con la Academia de la Magistratura, el Poder

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Judicial y la Polica Nacional, realizando cronogramas de actividades en grupo, los cuales se vienen ejecutando con participacin activa de representantes de cada sector, y la Polica viene asistiendo a estos cursos de capacitacin. De acuerdo con el objetivo de prever los recursos financieros, tanto el Ministerio Pblico como el Poder Judicial han recibido los recursos necesarios para efectuar la implementacin del NCPP segn el calendario aprobado, siendo la Polica Nacional la nica que no ha recibido los recursos presupuestales bsicos para afrontar la Reforma, ocasionando retraso en el proceso de implementacin. Finalmente, respecto a la evaluacin, el monitoreo y control del proceso de implementacin en el Ministerio Pblico, la Fiscal de la Nacin y la Junta de Fiscales Supremos tienen el control de la gestin del Ministerio Pblico para cumplir con la visin institucional. En ese contexto, se han implementado mecanismos de control que permiten conseguir resultados en funcin a sus planes y presupuestos. Los mecanismos de control incluyen sistemas de seguimiento y monitoreo de la gestin fiscal y administrativa del Ministerio Pblico, mejorando, de esta manera la calidad del servicio fiscal, que privilegia al ciudadano con una justicia oportuna y transparente. Los sistemas de control que la Fiscala ha implementado son: el Sistema de Gestin Fiscal (SGF) sistema informtico instalado en todos los distritos judiciales donde se ha implementado el NCPP que permite la sistematizacin del desempeo del trabajo fiscal, comprendiendo el ingreso, el seguimiento, la administracin de casos, la carpeta fiscal, la administracin de notificaciones, el sistema de indicadores, las alarmas de la produccin fiscal, la produccin de estadstica, etc. Este sistema permite que los Fiscales Provinciales Coordinadores y el Fiscal Superior Coordinador realicen un control sobre la carga procesal asignada a cada fiscal, siendo importante sealar que la Fiscal de la Nacin igualmente tiene acceso a esta informacin, pudiendo identificar el estado del proceso o la situacin en la que se encuentra en todas sus etapas. El control de la gestin fiscal tiene por objeto la verificacin de los niveles de productividad (cantidad de casos resueltos sobre casos asignados segn perodo y reas funcionales de trabajo), los niveles de productividad laboral (cumplimiento de la jornada laboral en personal fiscal y asistentes), el cumplimiento de plazos procesales (casos resueltos dentro de los plazos legales establecidos), la calidad de la produccin (calificacin de casos resueltos), los niveles de transparencia en la actuacin fiscal (incidencia de quejas e indicios de corrupcin) y la realizacin del control del trabajo del Fiscal Superior Coordinador (organizacin y planificacin de los despachos corporativos).

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El Fiscal Provincial Coordinador tambin lleva a cabo el control de la gestin de los Fiscales Provinciales y Adjuntos Provinciales, desde la asignacin, administracin y seguimiento de casos en el modelo corporativo, la verificacin de los niveles de productividad de las Unidades de Asistencia a Vctimas y Testigos, de los niveles de productividad de las Unidades Mdico Legales, el control de la produccin de la Oficina de Notificaciones, la verificacin de las lneas de coordinacin del trabajo fiscal con las cortes y juzgados, de las lneas de trabajo y de coordinacin entre la Fiscala y la Polica Nacional, as como el control de la liquidacin de la carga pendiente. Adems de lo expresado, tambin se evala la gestin fiscal mediante las visitas imprevistas realizadas por la Fiscal de la Nacin, los Fiscales Supremos, la Fiscala de Control Interno y de los miembros del Equipo Tcnico Institucional de Implementacin del NCPP. Por otro lado, la Oficina de Presupuesto por Resultados, creada en 2009, tiene como finalidad efectuar el seguimiento de los resultados de la gestin institucional a travs de mecanismos y herramientas aprobados y validados por la Fiscala de la Nacin. Dicho seguimiento permite justificar los recursos que se asignan al Ministerio Pblico en cada ejercicio presupuestal, conforme a los objetivos y metas institucionales trazados, lo cual implica evaluar los procesos de gestin de todas las reas administrativas y del sistema fiscal, con el objeto de identificar fallas de funcionamiento y dictar las medidas correctivas necesarias. El Poder Judicial a la fecha no cuenta con un sistema informtico que le permita realizar el control y monitoreo de la carga procesal y del estado de los procesos judiciales; sin embargo, se viene anunciando que dicho sistema ser instalado en el curso del presente ao. En su defecto, tienen otros mecanismos de control como la ODICMA y la OCMA para los casos de corrupcin o de irregularidades en el ejercicio de la funcin judicial y, recientemente, en la Ley N 29277 de la Carrera Judicial, se han previsto mecanismos de evaluacin en el Captulo III. El Consejo Nacional de la Magistratura es el rgano encargado de realizar la evaluacin integral del desempeo desde la perspectiva de la idoneidad profesional, y da su conformidad o no para la permanencia del juez en la funcin jurisdiccional. En lo que se refiere a la Polica Nacional, como no se ha podido ejecutar el proceso de implementacin por falta de presupuesto, no se tiene conocimiento de que haya previsto mecanismos de control y monitoreo de dicho proceso, as como de la gestin policial.

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IV.

Balance de la gestin fiscal con el nuevo modelo procesal penal

Luego de haberse realizado un estudio respecto al proceso de la gestin fiscal establecido en los diecisis distritos judiciales, esto es: Huaura, La Libertad, Tacna, Moquegua, Arequipa, Piura, Tumbes, Lambayeque, Cusco, Puno, Madre de Dios, Ica, Caete, Cajamarca, Amazonas y San Martn, queda demostrado que el balance de cada distrito judicial sobre la aplicacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal es positivo. Los niveles de eficacia en el procedimiento estn dando resultados ptimos en cuanto a mayor nivel de atencin de los casos, celeridad que significa la reduccin del tiempo de duracin de los procesos, eficiencia en la descarga procesal en razn de las salidas alternativas y mecanismos de descongestin que vienen aplicndose adecuadamente, aumento de la transparencia, aumento de la confiabilidad por parte de la ciudadana haca los operadores de justicia, disminucin del ndice de internos procesados, respeto de garantas constitucionales y mejor definicin de roles. En lo que atae la Gestin Fiscal en el nuevo modelo procesal penal, se conoce que el distrito judicial de Huaura, desde la fecha en que entr en vigencia esto es el 1 de julio de 2006 hasta el 31 de julio de 2010 presenta un promedio general del 82,8% en la resolucin de sus casos, provenientes de un total de 27 666 denuncias ingresadas. De esta cantidad de casos resueltos, el 55% corresponde a casos archivados, un 9% a la aplicacin del Principio de Oportunidad, un 7% a Terminacin Anticipada, un 6% a Proceso Comn y un 5% entre Acuerdo Reparatorio, Proceso Inmediato y sobreseimientos. El distrito judicial de la Libertad inicia su gestin a partir del 1 de abril de 2007, y a la fecha 31 de julio de 2010 presenta un promedio general de 71,7% en la resolucin de sus casos, que proviene de un total de 62 774 denuncias ingresadas. De los casos resueltos, el 54% corresponde a casos archivados, un 7% a la aplicacin de Principio de Oportunidad, un 6% a Proceso Comn, un 2% a Terminacin Anticipada y un 3% a Acuerdo Reparatorio, Proceso Inmediato y sobreseimientos. El distrito judicial de Tacna aplica el NCPP a partir del 1 de abril de 2008. Al 31 de julio de 2010 presenta un promedio general en la resolucin de sus casos del 77%, que proviene de un total de 14 297 denuncias ingresadas. De las denuncias resueltas, el 60% corresponden a casos archivados, un 11% a la aplicacin del Principio de Oportunidad, un 2% a Acuerdo Reparatorio, y en

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la misma magnitud a Terminacin Anticipada, un 1% a Proceso Comn e igual porcentaje entre Proceso Inmediato y sobreseimientos. Asimismo, el distrito judicial de Moquegua aplica el NCPP a partir del 1 de abril de 2008, y al 31 de julio de 2010 presenta un promedio general en la resolucin de sus casos del 83,4%, que proviene de un total de 5098 denuncias ingresadas. De las denuncias resueltas, el 68% corresponde a casos archivados, el 9% a la aplicacin del Principio de Oportunidad, un 2% a Acuerdo Reparatorio, Terminacin Anticipada y Proceso Comn respectivamente y un 1% a Proceso Inmediato y sobreseimientos. El distrito judicial de Arequipa aplica el NCPP a partir del 1 de octubre de 2008, y al 31 de julio de 2010 presenta un promedio general en la resolucin de sus casos del 73,8%, que proviene de un total de 47 379 denuncias ingresadas. De las denuncias resueltas, el 63% corresponde a casos archivados, un 7% a la aplicacin del Principio de Oportunidad, un 2% por Acuerdo Reparatorio, un 1% Proceso Comn y un 1% por Terminacin Anticipada Proceso Inmediato y sobreseimiento. El distrito judicial de Piura aplica el NCPP a partir del 1 de abril de 2009, y al 31 de julio de 2010 presenta un promedio general en la resolucin de sus casos del 59,2%, que proviene de un total de 24 828 denuncias ingresadas. De las denuncias resueltas, el 48% corresponde a casos archivados, un 4% a la aplicacin del Principio de Oportunidad, un 3% a Proceso Comn, 2% a Terminacin Anticipada y un 1% a Acuerdo Reparatorio, Proceso Inmediato y de sobreseimientos. El distrito judicial de Tumbes aplica el NCPP a partir del 1 de abril de 2009, y al 31 de julio de 2010 presenta un promedio general en la resolucin de sus casos del 55,6%, que proviene de un total de 6527 denuncias ingresadas. De las denuncias resueltas, el 49% corresponde a casos archivados, un 2% se resolvieron por la aplicacin del Principio de Oportunidad y Proceso Comn respectivamente y un 1% por Acuerdo Reparatorio, Terminacin Anticipada, Proceso Inmediato y sobreseimientos. El distrito judicial de Lambayeque aplica el NCPP a partir del 1 de abril de 2009, y al 31 de julio de 2010 presenta un promedio general en la resolucin de sus casos del 64,6%, que proviene de un total de 21 056 denuncias ingresadas. De las denuncias resueltas, el 53% corresponde a casos archivados, un 5% se resolvieron por la aplicacin del Principio de Oportunidad, un 2% por Proceso Comn, un 1% por Acuerdo Reparatorio, Terminacin Anticipada y sobreseimientos.

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El distrito judicial de Puno aplica el NCPP a partir del 1 de octubre de 2009, y al 31 de julio de 2010 presenta un promedio general en la resolucin de sus casos del 67,4%, que proviene de un total de 4592 denuncias ingresadas. De las denuncias resueltas, el 61% corresponde a casos archivados, un 5% se resolvieron por la aplicacin del Principio de Oportunidad, un 1% por Acuerdo Reparatorio y Terminacin Anticipada respectivamente, y un 0,4% por Proceso Comn. El distrito judicial de Cusco aplica el NCPP a partir del 1 de octubre de 2009, y al 31 de julio de 2010 presenta un promedio general en la resolucin de sus casos del 62,3%, que proviene de un total de 13 429 denuncias ingresadas. De las denuncias resueltas, el 52% corresponde a casos archivados, un 7% a la aplicacin del Principio de Oportunidad, un 2% a Acuerdo Reparatorio, un 1% a Terminacin Anticipada y un 0,5% a Proceso Comn. El distrito judicial de Madre de Dios aplica el NCPP a partir del 1 de octubre de 2009, y al 31 de julio de 2010 presenta un promedio general en la resolucin de sus casos del 27,7%, que proviene de un total de 3981 denuncias ingresadas. De las denuncias resueltas, el 24% corresponde a casos archivados, un 3% se resolvieron por la aplicacin del Principio de Oportunidad, un 1% por Acuerdo Reparatorio y 0,09% por Proceso Comn. El distrito judicial de Ica aplica el NCPP a partir del 1 de diciembre de 2009, y al 31 de julio de 2010 presenta un promedio general en la resolucin de sus casos del 40,3%, que proviene de un total de 8780 denuncias ingresadas. De las denuncias resueltas, el 34% corresponde a casos archivados, un 3% a la aplicacin del Principio de Oportunidad y 1%a Acuerdos Reparatorios, Terminacin Anticipada y Proceso Comn. El distrito judicial de Caete aplica el NCPP a partir del 1 de diciembre de 2009, y al 31 de julio de 2010 presenta un promedio general en la resolucin de sus casos del 54,9%, que proviene de un total de 2526 denuncias ingresadas. De las denuncias resueltas, el 49% corresponde a casos archivados, un 3% se resolvieron por la aplicacin del Principio de Oportunidad, un 1% por Acuerdo Reparatorio y Terminacin Anticipada respectivamente, y 0,4% por Proceso Comn. El distrito judicial de Cajamarca aplica el NCPP a partir del 1 de abril de 2010, y al 31 de julio de 2010 presenta un promedio general en la resolucin de sus casos del 49,8%, que proviene de un total de 3182 denuncias ingresadas. De las denuncias resueltas, el 41% corresponde a casos archivados, un 7% por la aplicacin del Principio de Oportunidad, un 1% por Acuerdo Reparatorio, un 0,4% por Terminacin Anticipada y un 0,3% por Proceso Comn.

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El distrito judicial de Amazonas aplica el NCPP a partir del 1 de abril de 2010, y al 31 de julio de 2010 presenta un promedio general en la resolucin de sus casos del 32,6%, que proviene de un total de 601 denuncias ingresadas. De las denuncias resueltas, el 30% corresponde a casos archivados, un 2% por la aplicacin del Principio de Oportunidad, un 1% por Acuerdo Reparatorio y un 0,5% por Proceso Comn. El distrito judicial de San Martn aplica el NCPP a partir del 1 de abril de 2010, y al 31 de julio de 2010 presenta un promedio general en la resolucin de sus casos del 43,4%, que proviene de un total de 2415 denuncias ingresadas. De las denuncias resueltas, el 35% corresponde a casos archivados, un 7% se resolvieron por la aplicacin del Principio de Oportunidad, un 1% por Acuerdo Reparatorio y un 0,9% por Terminacin Anticipada. Es importante precisar que las denuncias interpuestas por los ciudadanos, sea en sede policial o fiscal, en un primer momento son objeto de una calificacin y posteriormente de una investigacin realizada por el Fiscal, evidencindose muchas veces que los hechos en que se sustentan no tienen contenido penal y no revisten los caracteres de delito; por ende, no constituyen delito, motivo por el cual han sido materia de archivo. Asimismo, se ha podido advertir que muchas denuncias han sido archivadas por no ser justiciables penalmente, y en otros casos porque los hechos denunciados incurren en causas de extincin de la accin penal. En tal sentido, en mrito a la buena labor de calificacin, investigacin y decisin efectuada por los fiscales, se ha logrado que del total de los archivos que han sido resueltos en cada uno de los diecisis distritos judiciales que vienen aplicando el Nuevo Cdigo Procesal Penal, el 76% son resoluciones de archivo que no han sido materia de recurso de impugnacin (queja) por parte de los denunciantes. Por consiguiente, se encuentran consentidas, lo que demuestra el eficiente trabajo fiscal con el nuevo sistema procesal penal, evidencindose adems un reducido porcentaje de quejas interpuestas, que significa el 9%, de las cuales solo el 3% han sido declaradas fundadas.

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V.

Algunas alternativas de solucin a la problemtica de la Reforma Procesal Penal

Es necesario que el proceso de implementacin instaurado en un 55% de los distritos judiciales evale las inconsistencias, las problemticas de la gestin fiscal, judicial y policial, el proceso de sensibilizacin de la sociedad de los restantes distritos judiciales, y que contine en forma progresiva y planificada. El Ministerio del Interior debe proponer la asignacin presupuestaria necesaria para la implementacin del Cdigo Procesal Penal por la Polica Nacional, suficiente para que incluya la creacin de los laboratorios de criminalstica a nivel nacional. Asimismo, debe reformular el plan de estudios de formacin de los nuevos miembros de la Polica Nacional en el Nuevo Cdigo Procesal Penal, principalmente en temas de investigacin criminal, diversidad de pericias y el trabajo articulado con los fiscales en el nuevo modelo procesal. El Ministerio del Interior tiene que reformar las polticas institucionales de la Polica Nacional, a fin de solucionar la problemtica de corrupcin interna generada principalmente por los bajos sueldos que perciben los efectivos policiales, asignando una bonificacin especial a aquellos efectivos que cuenten con la especializacin en la investigacin criminal. Es necesario que el Ministerio Pblico y la Polica Nacional culminen la elaboracin del Manual de Funciones y Procedimientos Comunes entre la Polica y la Fiscala, lo cual permitir contar con los elementos conceptuales y procedimentales para realizar un mejor trabajo. Establecer un sistema de capacitacin conjunta y trabajo en equipo de fiscales y policas en lo que concierne la investigacin del delito, criminalstica y medicina legal. Con respecto al Ministerio Pblico, es necesario fortalecer la capacitacin en tcnicas de oralidad, as como en materia de investigacin criminal y criminalstica. Es necesario realizar reuniones plenarias a fin de que los fiscales intercambien experiencias y unifiquen mtodos de aprendizaje y casustica.

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Con respecto al Poder Judicial, es necesario que se tome decisiones relacionadas con los cuellos de botella detectados en la programacin de audiencias, que se estn fijando con un intervalo prolongado de tiempo, lo cual perjudica el sistema procesal. Fortalecer los recursos humanos mediante la dotacin de jueces adecuada a la carga procesal y la incidencia delictiva acorde a cada distrito judicial. El Poder Judicial debe solucionar los nudos de corrupcin que se presentan, tanto a nivel de personal administrativo como del personal judicial. Es necesario sensibilizar a los jueces respecto a la nueva justicia que se requiere en el contexto de la Reforma, lo cual significa no generar impunidad, responsabilizar al culpable y absolver al inocente. La solucin del conflicto de parte del juez debe generar confianza en la poblacin. Respecto a la Defensora de Oficio, se tiene que establecer lineamientos y capacitaciones de orden tico, a fin de que no prevalezca la formalidad que genere situaciones de impunidad de los culpables; puesto que, en fin de cuentas, la Defensa y la Fiscala comparten los mismos fines de propender a una justicia transparente y eficaz. Efectuar una evaluacin, el monitoreo y el control del proceso de implementacin entre los cuatro ejes. Dotar al Sistema de un adecuado soporte informtico que permita la interconexin entre los cuatro ejes. Por otro lado, debe instalarse salas de video conferencia a nivel nacional para que las vctimas, testigos y peritos puedan prestar su testimonio en los juicios sin necesidad de trasladarse de un lugar a otro.

Para lograr que la reforma procesal penal a nivel nacional cumpla su cometido, es necesario que el proceso de implementacin proporcione estructuras adecuadas a los nuevos despachos fiscales y judiciales. Asimismo, que se establezca un control y monitoreo del proceso de gestin, una adecuada capacitacin de carcter permanente, la difusin del modelo, el fortalecimiento de los recursos humanos (jueces, fiscales, defensores de oficio, Polica Nacional y personal de apoyo), as como la provisin logstica necesaria. Se necesita, adems, vencer los niveles de resistencia de la Polica Nacional, fomentar la sensibilizacin de los jueces, de los fiscales y de la sociedad, y sobre todo combatir los niveles de corrupcin que existan como rezago del sistema inquisitivo en todas las instituciones.

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En conclusin, como instrumento de paz en nuestro pas, el nuevo proceso penal contribuye a la solucin de los conflictos penales con aplicacin de una estricta legalidad y un debido proceso, transparente ante la ciudadana, el cual identifica la labor fiscal y judicial como sinnimo de justicia penal basada en la verdad y sobre todo en el cumplimiento de la Constitucin y las leyes.

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Captulo V. EL PROCESO DE IMPLEMENTACIN DEL NUEVO CDIGO PROCESAL PENAL EN EL MINISTERIO PBLICO

Bibliografa
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Virginia Alcalde

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EXPERIENCIAS EN LA IMPLEMENTACIN DEL NUEVO CDIGO PROCESAL PENAL EN LA POLICA NACIONAL DEL PER CON LA COLABORACIN DE LA COOPERACIN ALEMANA AL DESARROLLO - GTZ
Javier Sanguineti *

Javier Sanguineti

I.

Antecedentes

Al aprobarse por Decreto Legislativo N 957 el Nuevo Cdigo Procesal Penal, que es publicado el 29 de julio del 2004, tuvo lugar un significativo cambio en el papel del Polica en el proceso de administracin de justicia. Esta norma mencionada, fue complementada con el Decreto Legislativo N 958, del 21 de julio del 2004, que seala en su Artculo 10, que el Ministerio del Interior tena un plazo no mayor de 60 das tiles a partir del da siguiente de la publicacin de esta norma legal, para su adecuacin a los procedimientos operativos de la PNP ante el nuevo cdigo y sus requerimientos de capacitacin. La educacin policial es un proceso de aprendizaje y enseanza permanente e integral, sustentado en valores que aseguran a los policas una adecuada formacin, capacitacin y perfeccionamiento en sus diferentes dimensiones, capacidades y potencialidades, capaz de crear cultura e impulsar procesos orientados a respetar, hacer respetar y representar a la ley, en beneficio de la comunidad. En vista de ello, el suscrito, en tanto Director de la Escuela de Capacitacin y Especializacin de la Polica - ECAEPOL en el ao 2005, busc una alianza estratgica con instituciones que apoyaban programas de capacitacin relativas a esta nueva norma legal, encontrando el apoyo de la Cooperacin Alemana al Desarrollo - GTZ y la ONG IRIS Center Per, que receptivamente comprendieron la necesidad de cooperar con la PNP en este tema.

General PNP - Director de la VII Regin Lima - ex Director de la ECAEPOL - ex miembro del Equipo Mvil de Capacitadores de la PNP.

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En tal virtud, aprobaron y asumieron los costos de la realizacin de un Seminario de Sensibilizacin y Capacitacin para la implementacin del Cdigo Procesal Penal, que se convirti en herramienta vital e inicial de aprendizaje y cambio cultural. Este Seminario estuvo dirigido, entre otros aspectos, a apoyar la formacin de capacitadores y facilitadores, as como a difundir conocimiento del nuevo proceso judicial, de sus funciones, atribuciones y relaciones con el Ministerio Pblico.

II.

Capacitaciones

Distrito Judicial Lima


Esta primera actividad educativa se llev a cabo en el saln El Tambo del hotel El Pueblo, los das 01 y 02 de julio del 2005, habiendo sido inaugurado por el Seor General PNP Daniel Nez Accame, en ese entonces Director de Educacin y Doctrina, en representacin del seor Director General de la Polica Nacional del Per. Las exposiciones estuvieron a cargo de conferencistas nacionales y extranjeros de reconocida trayectoria, tales como: Dr. JULIO ESPINOZA GOYENA (Per) Especialista en temas de implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal. TEMA: Antecedentes del Nuevo Cdigo Procesal Penal. General PNP CARLOS OLIVO VALENZUELA Presidente de la Comisin de Alto Nivel del Ministerio del Interior, encargado de la Implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal. TEMA: Implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal en la Polica Nacional. Dr. SCAR AGUILAR (Bolivia) Jurista de la Repblica de Bolivia. TEMA: Experiencias de la implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal en Bolivia. Coronel PNP JAVIER SANGUINETI SMITH Director de la Escuela de Capacitacin y Especializacin Policial. TEMA: Programa de sensibilizacin y capacitacin para la implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal en la PNP.

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Una vez culminadas las conferencias, se procedi a distribuir a los participantes en grupos de trabajo para el desarrollo de los talleres, que contaron con el apoyo de personal especializado de psiclogos policiales de la Direccin de Educacin y Doctrina, que previamente haban sido capacitados por DEVIDA para desempearse como facilitadores. Fueron tomados en consideracin los siguientes temas: Roles y mbitos funcionales en la investigacin del delito. Duplicidad y triplicidad de funciones. Adecuacin organizacional de la Polica Nacional del Per frente al Nuevo Cdigo Procesal Penal. Estrategias para la implementacin de los actores del proceso. Posicionamiento de la Polica Nacional del Per frente al Nuevo Cdigo Procesal Penal. Evaluacin de las experiencias extranjeras en materia del Nuevo Cdigo Procesal Penal. Conveniencia de crear un ente rector de control y monitoreo de parte del Estado. Problemtica de la implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal en el Per.

Posteriormente se procedi a realizar el Simposio, en el cual los respectivos grupos expusieron sus conclusiones sobre los temas asignados, capacitndose en este evento educativo un total de cincuenta y dos (52) jefes y oficiales PNP, los cuales fueron debidamente certificados. El personal policial fue formado como sensibilizadores y capacitadores, con el objeto de que ejerzan una labor educativa multiplicadora en sus respectivas unidades policiales a nivel nacional, en el proceso de implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal.

Distrito Judicial de Huaura


A fines del ao 2005, con la participacin del Dr. Horst Schoenbohm, el apoyo de la seorita Mara Luisa Hahn Sousa y facilitadores de la GTZ, se llev a cabo un Seminario de Sensibilizacin y Capacitacin para la Implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal, que fue dirigido al personal PNP que prestaba servicios en la jurisdiccin del Distrito Judicial de Huaura, que comprenda a las diferentes unidades policiales que realizaban la labor policial de la investigacin del delito de Huacho, Huaral y Barranca.

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Se capacit a treinta (30) policas participantes. Teniendo en cuenta que se trataba del primer Distrito Judicial en el que entrara en vigencia esta norma legal, la experiencia educativa reafirmaba la idea positiva de preparar a los miembros de la Polica Nacional en el conocimiento y la aplicacin de los procedimientos y tcnicas operativas en forma eficiente y eficaz, sobre la base de las funciones policiales establecidas en la implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal.

Implementacin progresiva en los dems Distritos Judiciales


En vista de la complejidad del tema, nuevamente en el 2008, con el Apoyo de GTZ cuando el recurrente se hizo cargo de la ECAEPOL se conform un equipo mvil de instruccin, elaborndose un plan de sensibilizacin y capacitacin anual con el fin de llevar a cabo Seminarios en los diferentes distritos judiciales donde prestaban servicios funcionarios policiales pertenecientes a las Direcciones Territoriales de la PNP, puesto que en poco tiempo estaba pronto a entrar en vigencia el Nuevo Cdigo Procesal Penal. El equipo estuvo dirigido por el recurrente como jefe del mismo y compuesto por los coroneles PNP Werner Iglesias Plascencia y Miguel Palmer Gavino, experimentados oficiales que prestaban servicios en Trujillo, lugar donde ya el 2006 haba sido implementada y entrado en vigencia esta norma legal, difundiendo sus conocimientos en las exposiciones relacionadas. Se dictaron cursos sobre: Las experiencias y el papel de la PNP en la implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal (Modelo La Libertad) y la cadena de custodia en la investigacin del delito, as como la exposicin del Coronel Javier Sanguinetti Smith sobre los antecedentes del NCPP. mbitos funcionales de la Polica Nacional y el Ministerio Pblico en la investigacin del delito, Duplicidad de funciones en las relaciones entre la Polica Nacional del Per y el Ministerio Pblico. Adecuacin organizacional de la Polica Nacional del Per ante el Nuevo Cdigo Procesal Penal; Estrategias a desarrollar para los investigadores policiales como actores de la administracin de justicia penal. Creacin de un ente rector de control y monitoreo en la Polica Nacional del Per, entre otros. A lo largo de ese ao, el equipo visit Chiclayo, Tumbes, Piura, Arequipa y Madre de Dios, capacitando a un total de 250 efectivos de la PNP, entregando

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en cada actividad material bibliogrfico y CD ilustrativo sobre esta nueva norma, logrando con ello conclusiones importantes. En el 2009, se continu con esta cooperacin y con el mismo Equipo Mvil de Instruccin, llevando a cabo Seminarios en el Cusco, Puno, Madre de Dios, Cajamarca y Chachapoyas, donde se capacit a 250 efectivos policiales que prestaban servicios en las unidades que investigaban delitos, siguiendo el mismo perfil educativo desarrollado durante el ao anterior. Todas estas actividades fueron autorizadas por la Direccin General de la PNP, as como monitoreadas por la Secretaria Tcnica de la Implementacin del Cdigo Procesal Penal del Ministerio del Interior. Tales eventos tuvieron los siguientes objetivos: Poner en marcha una gestin educativa que garantice el proceso de sensibilizacin y capacitacin, que tenga xito y se de en el marco de la calidad y la excelencia educativa. Dar a conocer los antecedentes, contenidos y alcances del Nuevo Cdigo Procesal Penal. Hacer que se conozcan las estrategias y acciones que van a permitir desarrollar un efectivo proceso de implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal Fijar los alcances, conocimientos, procedimientos y actitudes que implica la aplicacin del nuevo Cdigo Procesal Penal en el Nuevo Modelo Procesal y de administracin de justicia en el Pas. Dar a conocer los lineamientos generales a considerar en el proceso de implementacin, asegurando que ste sea gil y efectivo. Unificar criterios y procedimientos para garantizar el xito del proceso de sensibilizacin y capacitacin desarrollado por la Direccin de Educacin y Doctrina por intermedio de la Escuela de Capacitacin y Especializacin Policial. Dotar de herramientas tcnicopedaggicas a los facilitadores y capacitadores que conformarn los Equipos Mviles de Instruccin, para que sean capaces de enfrentar el reto que significa llevar a cabo el proceso de sensibilizacin y capacitacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal en el mbito nacional. Determinar las acciones necesarias para lograr los objetivos diseados en el presente Seminario, as como los lineamientos generales a considerar en el proceso de implementacin.

La GTZ, ahora GIZ, ha sido un cooperante importante, potencial y comprometido en este proceso de implementacin del NCPP en lo que atae la sensibilizacin

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y capacitacin en la PNP, habiendo fortalecido con su apoyo el rol protagnico de la investigacin en el ejercicio de la funcin policial. De esta forma se han podido establecer estrategias para aplicar a cada caso y circunstancia, que con las tcnicas y procedimientos sumados a la experiencias de los pesquisas, resultan fundamentales para logar la justicia que reclama la sociedad. Estos logros reseados, conjuntamente con las acciones educativas de la Direccin de Educacin de la PNP, han contribuido a la consolidacin del trabajo en equipo y a superar los paradigmas institucionales, elemento fundamental del xito de esta labor educativa esencial para el fortalecimiento de la Reforma en marcha.

III.

La PNP y el Nuevo Cdigo Procesal Penal

El 1 de julio del 2006, entr en vigencia el nuevo Cdigo Procesal Penal en el Distrito Judicial de Huara, y posteriormente el 1 de abril del 2007 en el Distrito Judicial de La Libertad. Seguidamente, el 1 de abril del 2010, el mencionado Cdigo entr en vigencia en el Distrito Judicial de Cajamarca. Entendiendo que en una sociedad democrtica el proceso penal debe servir como instrumento para solucionar los conflictos sociales y como un mecanismo protector de los derechos del orden pblico y privado, la Reforma Procesal Penal que trae aparejada la vigencia del Nuevo Cdigo Procesal Penal, parte de la idea segn la cual slo un proceso que adopte el modelo acusatorio adversarial lo cumplir. Se tiene como objetivo contar con un proceso penal gil para resolver los conflictos penales, que sea eficiente y transparente, que tenga como una de sus prioridades el respeto de los derechos fundamentales de las personas. La Polica Nacional del Per se encuentra comprometida plenamente con los objetivos de la Reforma y con su implementacin, en aras de mejorar la calidad del servicio que se presta a la sociedad, materializando de esta manera los postulados constitucionales relativos a la administracin de la justicia penal. En esta Reforma Procesal Penal, la Polica Nacional del Per tiene un rol protagnico, habiendo visto fortalecido su rol en la investigacin y el ejercicio de la accin penal. De esta manera, los policas tienen la responsabilidad de buscar los elementos probatorios para acusar a los presuntos responsables.

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Los policas deben elegir la estrategia de investigacin que aplicarn a cada caso y a las circunstancias que lo rodean. Esta estrategia consistir en programar y coordinar con quienes corresponda el empleo de las tcnicas y medios indispensables para asegurar el xito de la misma. Esta importante labor debe tener como parmetro, como ya hemos mencionado, el respeto de los derechos fundamentales de los imputados y la defensa de las garantas y derechos que asisten a las vctimas. Debemos recordar que es en esta etapa donde se pueden imponer diversas medidas que afectan los derechos personales o patrimoniales, tanto del imputado como de terceros. Est en manos de la Polica influir en el futuro de la persona que es expuesta al Sistema Procesal Penal, para lo cual se requiere contar con un alto grado de honestidad y compromiso genuino con la verdad en el cumplimiento de la funcin. La decisin de implementar gradualmente la vigencia del nuevo Cdigo Procesal Penal, el tiempo transcurrido desde su puesta en marcha y la experiencia desarrollada en los distritos judiciales donde ya se encuentra vigente, hacen que en este momento podamos tener una visin sobre los logros y desafos que trae consigo esta Reforma. En consecuencia, podemos partir de la constatacin del xito de la Reforma, la misma que es irreversible y avanza a pasos firmes y seguros.

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Arsenio Or Gastn Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodrguez Horst Schnbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jimnez Maria Antonieta Delgado Arsenio Or Gastn Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodrguez Horst Schnbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jimnez Maria Antonieta Delgado Arsenio Or Gastn Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodrguez Horst Schnbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jimnez Maria Antonieta Delgado Arsenio Or Gastn Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodrguez Horst Schnbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jimnez Maria Antonieta Delgado Arsenio Or Gastn Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodrguez Horst Schnbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jimnez Maria Antonieta Delgado Arsenio Or Gastn Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodrguez Horst Schnbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jimnez Maria Antonieta Delgado Arsenio Or Gastn Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodrguez Horst Schnbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jimnez Maria Antonieta Delgado Arsenio Or Gastn Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Proyecto: Apoyo a la Consolidacin de la Reforma del Alberto Binder Oscar Aguilar MarioPenal Pablo Rodrguez Sistema Procesal y de la Administracin de la Justicia en el Per Horst Schnbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jimnez Maria Antonieta Delgado Arsenio Or Gastn

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