ANLISIS JURDICO SOBRE LEY ORGNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL LEY 1454 DE 2011 VIRTUDES Y DEFICIENCIAS

El presente ensayo tiene como objetivo desarrollar un anlisis jurdico sobre la Ley 1454 de 2011 por medio de la cual se dictan normas orgnicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones. Y determinar las virtudes y deficiencias de dicha ley.

1. PILARES CONSTITUCIONALES[1]

La Constitucin Poltica de Colombia[2] Norma de normas dentro del ordenamiento jurdico colombiano consagra en su artculo 1 que Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inters general[3]. Para lo pertinente a este estudio este artculo al sealar que Colombia tiene la caracterstica organizacional de ser descentralizada se refiere a dos clases de descentralizacin; la primera es una descentralizacin especializada o por servicios y la segunda objeto inherente a este estudio es la descentralizacin territorial entenda esta como el otorgamiento de cierta autonoma a las entidades territoriales para que estas den determinadas directrices para gobernarse o como lo dice el Dr. Libardo rodrguez sobre la descentralizacin territorial el otorgamiento de competencias o funciones administrativas a las colectividades regionales o locales, para que la ejerzan en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad[4] la manifestacin de esta descentralizacin se da mediante

los departamentos, Distritos y municipios ya que son estos las entidades territoriales. Adems de los entes territoriales clsicos se podr desarrollar en Colombia la entidad territorial denominada regiones, la cual incentiva la regionalizacin de un pas mas sin embargo genera la fragmentacin de la unidad nacional. Es tambin indispensable para el objeto de este estudio citar el artculo 2 de la Constitucin el cual consagra que Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitucin; facilitar la participacin de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econmica, poltica, administrativa y cultural de la Nacin; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacfica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la Repblica estn instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y dems derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.[5] Queriendo sealar con ello que adems de estar sometido al principio de legalidad el Estado Colombiano debe garantizar la consecucin de los fines esenciales y esto indiscutiblemente va a estar ligado con el tema de la organizacin administrativa ya que a causa de esta se podr o no cumplir con el mandato constitucional. Adems de lo anteriormente anunciado y como punto lgido de este trabajo la Constitucin Poltica de Colombia consagra en el artculo 286[6] pargrafo que adems de las entidades territoriales a saber departamentos, distritos, los municipios y los territorios indgenas. La ley darles el carcter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los trminos de la constitucin y de la ley. La constitucin poltica de Colombia consagra en el artculo 288 que: La ley orgnica de ordenamiento territorial establecer la distribucin de competencias entre la Nacin y las entidades territoriales. Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales sern ejercidas conforme a los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad en los trminos que establezca la ley[7]. Directriz constitucional de obligatorio cumplimiento para el legislador mas sin embargo de parsimoniosa dilacin por parte de este, debido a que desde 1991[8] y hasta el ao 2011 Colombia no tena una carta de navegacin de las regiones en materia de integracin y la definicin de competencias entre la Nacin y los territorios. La jurisprudencia constitucional seala a su vez que Colombia es una Repblica Unitaria, Descentralizada y con autonoma en sus entidades

territoriales. Segn la Corte Constitucional: Estos principios constitutivos del Estado colombiano tienen una gran significacin, por cuanto implican, que las entidades territoriales tienen derechos y competencias propios que deben ser protegidos, dentro del marco de una repblica unitaria, de las interferencias de otras entidades y, en especial de la Nacin. Esto, a su vez, se articula con la eficiencia de la administracin y la proteccin de los mecanismos de participacin ciudadana, puesto que la autonoma territorial permite un mayor acercamiento entre la persona y la administracin pblica.[9] Es necesario adems mencionar que la articulacin de lo local con el Estado central debe ser el resultado del pleno reconocimiento y proteccin de la diversidad tnica y cultural de la Nacin colombiana partiendo del reconocimiento, sin discriminacin alguna, de los derechos de la persona humana, nica razn de ser de la existencia de una organizacin poltica. Queriendo decir con ello que la organizacin del estado debe tambin atender al cumplimiento cabal de la constitucin la cual reconoce en su artculo 7 que El Estado reconoce y protege la diversidad tnica y cultural de la Nacin colombiana[10] en consecuencia sus actos tienen que tener como miramiento este reconocimiento y proteccin. Luego de ms de diecinueve aos de promulgada la Constitucin Poltica de 1991 el Estado colombiano no haba podido expedir la ley orgnica de ordenamiento territorial a travs del organismo competente. El constituyente al crear el artculo 288 manifest que la ley orgnica definira la asignacin de competencias normativas a las entidades territoriales y la distribucin de las mismas entre la Nacin y los entes territoriales conforme a los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad. Sin embargo dicho mandato resulto infructuoso durante muchos aos. El artculo 38 Transitorio de la Constitucin Poltica le impuso al Gobierno Nacional la obligacin de organizar e integrar una Comisin de Ordenamiento Territorial la cual sealo que: Con el fin de cumplir el cometido de la Constitucin (Art. 288 C.P.) habr de expedirse una Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial que contemple, en lo pertinente, las condiciones de conformacin y funcionamiento de todas la entidades territoriales, tanto las establecidas como las nuevas, de tal manera que se deriven de aquella ley orientaciones claras para cada una de las entidades, y para su desarrollo en sucesivas leyes especiales. Estas leyes deben respetar y reproducir, con ms decisin de lo hecho hasta ahora, el espritu y la letra de la Constitucin Poltica en cuanto a la descentralizacin administrativa y la autonoma de las entidades territoriales[11] 2. LEY ORGANICA1454 DE 2011 MOTIVOS ORIENTADORES.

Se parte de la premisa que una ley orgnica[12] es la de carcter especial quien regula materias concretas, principalmente las que tratan del ejercicio de la actividad legislativa, asimismo puede abarcar temas como: normas que preparen, aprueben y ejecuten el presupuesto de renta y ley de aprobaciones, tambin las ley del plan nacional de desarrollo y las relacionadas con a la asignacin de competencias normativas a las entidades territoriales. Estas leyes requerirn para su aprobacin la mayora absoluta, es decir, la mitad ms uno de los miembros. La proposicin de ley orgnica de ordenamiento territorial presentada por el ejecutivo se hizo a razn de primero la directriz constitucional del articulo 288 y en virtud de que el gobierno nacional tal como lo plasma en la exposicin de motivos:
El Estado comunitario que resume los esfuerzos del actual Gobierno Nacional pretende, entre otras, pero en forma esencial, reducir las estructuras en el pas, bajar los gastos de funcionamiento y burocrticos de la nacin y, en consecuencia, liberar significativos recursos para la inversin social que tanto reclaman las comunidades. Sin duda entonces, entre los tantos aspectos que implica construir un Estado comunitario, resultan fundamentales la viabilidad, la gobernabilidad y la eficiencia en la administracin de todos los asuntos de sus Entidades territoriales. El proyecto de ley orgnica de ordenamiento territorial que el Gobierno Nacional presenta en la actual legislatura es una ley de mnimos y de principios generales, por lo mismo breve y sumaria, que desarrolla un sistema territorial simple, de fcil comprensin, limitado a lo sustantivo, como marco general de criterios para profundizar la descentralizacin y organizacin territorial del Estado [13].

De lo anterior se desprende la concepcin ideolgica del gobierno actual lo que va a conllevar a que el derecho administrativo responda a dicho objeto y este va a ser al fortalecimiento de los entes territoriales mediante la descentralizacin y al paso de la regionalizacin muy a la usanza y propias de la repblica de Italia, claro est que con intentos de caractersticas propias en el loot de Colombia, que podra propiciar la fragmentacin de la unidad nacional. Los argumentos generales por parte del ejecutivo para dicha ley parafraseando se esgrimieron en plantear opciones de organizacin territorial de complemento y de subsidiaridad entre las entidades territoriales para que sean estas, dentro de un concepto cierto de autonoma y descentralizacin, las que siempre, por su libre voluntad, opten por la mejor alternativa de gestin para sus propsitos, de acuerdo a cada tipo de dificultad, limitacin o de circunstancia. Con esta ley adems se busca tener un gobierno mas proclive a la tercera va entendido esto no por centralismo o federalismo sino la bsqueda de un gobierno de gerencia publica en las entidades territoriales para ello plantea en la exposicin de motivos que La ley orgnica plantea entonces escenarios flexibles que promueven el mejoramiento en la capacidad de

gestin de las entidades territoriales, evitando la duplicidad de tareas y los esfuerzos aislados de territorios muy prximos en sus condiciones, generando economas de escala que facilitan menores costos y mayores niveles de ahorro, a sus presupuestos y recalcando tambin los afanes de eficiencia y de racionalidad en el gasto como parte elemental del concepto de buen gobierno[14] Cabe resaltar de manera especial como en dicha exposicin de motivos[15]se manifiesta que Lejos de las discusiones en todos los tiempos de Colombia entre centralismo y federalismo, se pretende plantear numerosas opciones de organizacin territorial de complemento y de subsidiaridad entre nuestras entidades para que sean ellas, dentro de un concepto cierto de autonoma y descentralizacin, las que siempre, por su libre voluntad, opten por la mejor alternativa de gestin para sus propsitos, de acuerdo a cada tipo de dificultad, limitacin o de circunstancia. La ley sera esencialmente indicativa, ms no vinculante 2.1 ANALISIS CONCRETO LEY ORGANICA1454 DE 2011

La ley orgnica de ordenamiento territorial 1454 de 2011 luego de haber trascurrido el proceso normal en el congreso y de su respectiva sancin presidencial es expedida el 28 de junio de 2011 y entra en vigencia el 29 de junio de 2011 publicada en el diario oficial nmero 48115 del 29 de junio de 2011. Y su objeto ser sealado en el artculo 1 Objeto de la ley. La presente ley tiene por objeto dictar las normas orgnicas para la organizacin poltico administrativa del territorio colombiano; enmarcar en las mismas el ejercicio de la actividad legislativa en materia de normas y disposiciones de carcter orgnico relativas a la organizacin poltico administrativa del Estado en el territorio; establecer los principios rectores del ordenamiento; definir el marco institucional e instrumentos para el desarrollo territorial; definir competencias en materia de ordenamiento territorial entre la Nacin, las entidades territoriales y las reas metropolitanas y establecer las normas generales para la organizacin territorial Los pilares de esta ley se leen entre lneas que son: 1) desarrollo institucional, 2) el fortalecimiento de la identidad cultural 3) el desarrollo territorial, entendido

este como a. desarrollo econmicamente competitivo, b. socialmente justo c. Ambientalmente y fiscalmente sostenible. Y su finalidad ser promover 1) la descentralizacin, 2) planeacin, 3) gestin y administracin de sus propios intereses para las entidades 4) instancias de integracin territorial 5)fomentar el traslado de competencias y poder de decisin de los rganos centrales o descentralizados del gobierno en el orden nacional hacia el nivel territorial pertinente, con la correspondiente asignacin de recursos. 2.1.1 Virtudes y deficiencias Descentralizacin y regionalizacin.

La ley prev como principio rector la descentralizacin y enuncia este principio como La distribucin de competencias entre la Nacin, entidades territoriales y dems esquemas asociativos se realizar trasladando el correspondiente poder de decisin de los rganos centrales del Estado hacia el nivel territorial pertinente, en lo que corresponda, de tal manera que se promueva una mayor capacidad de planeacin, gestin y de administracin de sus propios intereses, garantizando por parte de la Nacin los recursos necesarios para su cumplimiento[16]ratificando lo anteriormente mencionado ya que con esta definicin ahonda el tema de la gerencia publica en las entidades territoriales, para que se presente realmente esta descentralizacin se requiere que existan varios elementos[17] a saber primero necesidades locales, es decir diferentes a aquellas comunes a toda la nacin. Es precisamente con ello que se presenta la autonoma. La determinacin de estas necesidades las define la constitucin y la ley. Asi la constitucin en el artculo 311 y dems establecen las funciones de los departamentos y municipios. A su vez el articulo 288 y 356 corresponde a la ley la distribucin de funciones, esta distribucin ha sido hecha en parte por la ley 715 de 2001 y por el decreto 1188 de 2003. De conformidad con ello y ya entrada en vigencia la ley materia de estudio se encuentra que en dicha ley se establecen determinadas competencias para los entes territoriales sin embargo se dilucida que sern leyes posteriores las que definan con mayor precisin el tema. Segundo personera jurdica entendida esta como la capacidad de ser sujeta de obligaciones y derechos, tercero autonoma administrativa y presupuestal, cuarto autoridades locales Esta ley orgnica de ordenamiento territorial cobra una vital importancia debido a que clarifica un tema confinado al ostracismo y le da vida a una figura jurdica consagrada por el constituyente el cual es la regionalizacin tal como lo consagra el artculo 286[18] pargrafo que adems de las entidades

territoriales a saber departamentos, distritos, los municipios y los territorios indgenas. La ley podr darles el carcter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los trminos de la constitucin y de la ley. Es as entonces que dentro de los principios rectores de la ley objeto de estudio y en su contenido de la misma se consagra la Regionalizacin. El ordenamiento territorial promover el establecimiento de Regiones de Planeacin y Gestin, regiones administrativas y de planificacin y la proyeccin de Regiones Territoriales como marcos de relaciones geogrficas, econmicas, culturales, y funcionales, a partir de ecosistemas biticos y biofsicos, de identidades culturales locales, de equipamientos e infraestructuras econmicas y productivas y de relaciones entre las formas de vida rural y urbana, en el que se desarrolla la sociedad colombiana y hacia donde debe tender el modelo de Estado Republicano Unitario. En tal sentido la creacin y el desarrollo de Regiones de Planeacin y Gestin, Regiones Administrativas y de Planificacin, y la regionalizacin de competencias y recursos pblicos se enmarcan en una visin del desarrollo hacia la complementariedad, con el fin de fortalecer la unidad nacional[19]. con ello y en general con la ley le da va a la regionalizacin del pas ya que dos o ms departamentos podrn asociarse administrativa y polticamente para organizar conjuntamente la prestacin de servicios pblicos, la ejecucin de obras de mbito regional y el cumplimiento de funciones administrativas propias, mediante convenio o contrato-plan suscrito por los gobernadores respectivos, previamente autorizados por las asambleas departamentales y para el ejercicio de competencias concertadas entre s en un marco de accin que integre sus respectivos planes de desarrollo en un modelo de planificacin integral conjunto. Sin embargo en el Artculo 17 de la ley objeto de estudio se consagra que la . Naturaleza y funcionamiento de los esquemas asociativos son entidades administrativas de derecho pblico, con personera jurdica y patrimonio propio e independiente de los entes que la conforman. Las asociaciones de departamentos podrn constituirse en regiones administrativas y de planificacin, previa autorizacin de sus asambleas departamentales. Hasta las anteriores frases la idea de la regionalizacin se bifurca sin embargo y como concepto se considera que al establecer a rengln seguido que en ningn caso las entidades territoriales que se asocien podrn generar gastos de funcionamiento adicionales con cargo a su presupuesto o al presupuesto general de la Nacin, ni incrementar la planta burocrtica de las respectivas entidades que las conformen. Genera una talanquera toda vez que para que funcione necesita personal y presupuesto. Independientemente de lo anterior ser un reto que ser definido en los aos posteriores donde se corroborara si fue un paso efectivo en la regionalizacin o solo un intento fallido. La regionalizacin tiene como finalidad orientar el desarrollo regional, la inversin y la competitividad, en los trminos previstos en el artculo 306 de la Constitucin Poltica y en el marco de los principios consagrados en la presente ley objeto de estudio, enfatizando la gradualidad, flexibilidad y responsabilidad fiscal. Esto de conformidad adems con el acto legislativo de reforma a las

regalas[20] en el que el Gobierno Nacional busco que se adopten nuevas medidas para la buena y eficiente administracin de estos recursos no como mandato legal sino como mandato constitucional. Para ello propuso que se apliquen en las regalas los principios de ahorro, equidad, competitividad y buen gobierno[21] mismos principios que se aplicaron a la presente ley objeto de estudio. Principios propios de un estado social de derecho los cuales estn fehacientemente en consonancia con lo propuesto por la asamblea nacional constituyente sobre el rgimen econmico en cuanto al papel de intervencin del estado en el texto recomendado se sealan como objetivos generales y ltimos de la intervencin estatal, los de mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribucin equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservacin de un medio ambiente sano [22]. a su vez tambin son consecuentes con el postulado realizado por los autores Garca y Almonacid; ya que ellos manifiestan que indudablemente el estado colombiano avanza a una economa social de mercado, los autores dicen que:
Colombia no solo tiene una economa que esta direccionada exclusivamente por la prevalencia del individualismo, el inters privado, las exigencias tcnicas del mercado, los postulados neoliberales a ultranza o la avidez por el lucro, sino que toma como eje de su funcionamiento la superacin de las desigualdad social existente y el logro efectivo del bienestar social[23]

Es pertinente precisar que el constituyente reconoce[24] las desigualdades sociales existentes en el pas, busca los mecanismos para corregirlo y promueve adems condiciones sociales y econmicas ms favorables. que La nueva reforma a la distribucin de las regalas junto con la regla fiscal y ahora con la ley orgnica de ordenamiento territorial coadyuva con estos propsitos. Una de las mnimas exigencias para la asociacin entre los departamentos que conformen las regiones es que debe haber continuidad geogrfica. Es menester sin embargo hacer la precisin que la regionalizacin tal como se plasma en la ley objeto de estudio no es una regionalizacin pura como lo es la aplicada en la repblica italiana ya que las regiones tienen mayor autonoma sino que esta regionalizacin colombiana va mas encaminada a buscar formas de asociacin entre los departamentos para buscar un desarrollo sostenible y eficiente. Sin perder la centralizacin poltica ya que ser el gobierno nacional quien dicte los lineamientos generales. Toda vez que el control central persiste, ya que tratndose de un sistema unitario no puede pensarse que las regiones, entidades territoriales gocen de total autonoma. Adems de lo anteriormente expuesto a lo largo de este trabajo se tiene como rasgos como virtudes de esta ley que se da la posibilidad para que se conformen regiones administrativas, de planificacin o de provincias, al igual que la asociacin de varias de estas regiones. Tambin que se establecen bases para que las regiones se constituyan en entidades territoriales, a partir de la consolidacin de las regiones, Los proyectos que se diseen y ejecuten a travs de las regiones administrativas podrn ser financiados por los fondos de desarrollo regional y de compensacin, que se crean en esta ley y en la reforma a las regalas y se crea la Comisin de Ordenamiento, una instancia tcnica y asesora que vigilar la aplicacin de los proyectos, y la figura del "contrato plan", una delegacin de competencias de la Nacin para que puedan suscribir proyectos conjuntos. Pero grosso modo lo relevante es la definicin

del marco legal para desarrollar Regiones Administrativas y de Planificacin. Que llevan consigo la regionalizacin del pas. Como deficiencia se dilucida que la ley es muy general y poco especifica que su desarrollo tendr que esperar otras leyes tal como esta misma lo consagra.
[1] Nota del autor: se comenz con la constitucin para desarrollar un estudio mas concatenado y preciso
sobre el tema propuesto, [2] COLOMBIA, Constitucin Poltica, promulgada en la gaceta constitucional num.114 del domingo 7 de julio de 1991, santa fe de Bogot, D.C [3] COLOMBIA, Constitucin Poltica 1991 Art 1. Temis 2006 [4] RODRIGUEZ R, Libardo. Derecho administrativo general y colombiano, decimosexta edicin. Editorial Temis, Bogot 2008. Pg. 66 [5] CONSTITUCIN POLTICA. OP cit. Pg. 4 [6] COLOMBIA, Constitucin Poltica 1991 Art 286 consagra que Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indgenas. La ley podr darles el carcter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los trminos de la Constitucin y de la ley..

[7] CONSTITUCIN POLTICA. OP cit. Pg 186 [8] COLOMBIA, Constitucin Poltica, promulgada en la gaceta constitucional num.114 del domingo 7 de julio de
1991, santa fe de Bogot, D.C [9] CORTE Constitucional. Sentencia C-600-A/95 M.P. Alejandro Martnez Caballero. diciembre 11 de 1995 Temas: Reserva de ley orgnica, vicios de procedimiento subsanables y caducidad de la accin por vicios de forma. Contenido de la legislacin orgnica territorial y control constitucional. Distribucin de competencias entre entidades territoriales y ley orgnica [10] CONSTITUCIN POLTICA. OP cit. Pg 6 [11]Comisin de Ordenamiento Territorial, disponible en http://www.senado.gov.co/comisiones/comisionesespeciales/comision-de-ordenamiento-territorial consultado domingo 14 de agosto de 2011 [12] COLOMBIA, Constitucin Poltica 1991 Art 1. Temis 2006 [13] PROYECTO DE LEY ORGNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Por la cual se dictan normas orgnicas de Ordenamiento Territorial radicado en la Secretaria General de Senado de la Repblica. Exposicin de motivos, pg. 16 [14] Ibit [15] Ibit [16] COLOMBIA, ley organica1454 de 2011 entra en vigencia el 29 de junio de 2011 [17] RODRIGUEZ R, Libardo. Derecho administrativo general y colombiano, decimosexta edicin. Editorial Temis, Bogot 2008. Pg. 66 [18] COLOMBIA, Constitucin Poltica 1991 Art 286 consagra que Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indgenas. La ley podr darles el carcter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los trminos de la Constitucin y de la ley.. [19] Ibd. [20] PROYECTO ACTO LEGISLATIVO No. 13 de 2010, sobre el Sistema General de Regalas radicado en la Secretaria General de Senado de la Repblica. [21] PROYECTO ACTO LEGISLATIVO No. 13 de 2010, sobre el Sistema General de Regalas radicado en la Secretaria General de Senado de la Repblica. Exposicin de motivos, pg. 52 [22] COLOMBIA, Constitucin Poltica, promulgada en la gaceta constitucional num.114 del domingo 7 de julio de 1991, santa fe de Bogot, D.C [23] GARCIA L. Nelson y ALMONACID S. Juan j. Op Cit pag 141 [24] COLOMBIA, Gaceta Constitucional N 80. Rgimen econmico pgs. 18 a 24 Publicado por Victor Mosquera Marin en 17:16