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RENATO LESSA A INVENO REPUBLICANA

RESUMO

INTRODUO
O autor, no incio do livro, ressalta que a inveno institucional, alm de revolver o passado, uma atividade aberta ao erro, ignorncia e inescrutabilidade do futuro. Afirma categoricamente que a Repblica no derivou de qualquer crise institucional do Imprio, j que, para ele, as instituies do Imprio no estavam colapso, alm do fato de que tanto o partido Liberal quanto o Conservador eram partidos da ordem, com maior ou menor mpeto reformista. Defende o autor, portanto, uma posio de averso ao determinismo cego, idia de que a histria pode ser explicada a tentativa de banir o absurdo como aspecto central das relaes humanas. Com isso, ele trata de suspender o juzo diante da torturante questo de saber quais as relaes causais que se estabelecem entre a essncia e a aparncia da sociedade, j que para ele, a aparncia j nos fornece um nmero excessivo de problemas a investigar. Destaca como itens essenciais para o conhecimento de qualquer ordem poltica: (1) formao e desempenho das burocracias pblicas, (2) papel e comportamento do legislativo e (3) gerao e domesticao de crises polticas. Em termos mais especficos, o arranjo poltico de Campos Sales visava to somente obter aquiescncia das principais oligarquias estaduais e controlar a dinmica legislativa, para obter do Congresso maioria incondicional para governar. Os mecanismos empregados para obter esse resultado de curto prazo acabaram por criar procedimentos permanentes que vieram a marcar toda a histria da Primeira Repblica brasileira. O modelo implantado por Campos Sales visava estabelecer uma camada protetora em torno do governo federal, isolando-o das demandas particularistas de oligarquias estaduais. Ele afirma que com a runa dos nexos de integrao entre o governo, a polis e o demos em 1889, abriu-se caminho para uma experincia poltica entrpica, que se caracteriza, alm da ausncia de mecanismos institucionais minimamente rotinizadores, pelo comportamento errtico dos atores, que no tratamento das fontes de instabilidade, acabaram por introduzir ainda mais incerteza e confuso. Ele aponta que o modelo contm dois aspectos distintos: um se refere aos procedimentos e o outro aos valores substantivos. O primeiro aspecto so o conjunto de procedimentos postos em ao para obter estabilidade e dotar a Repblica de um padro mnimo de governabilidade. Eles se resumem montagem da poltica dos governadores e operao da Comisso de Verificao de Poderes. O segundo diz respeito aos valores que Campos Sales atribuiu ao seu modelo, notadamente uma concepo despolitizadora e administrativa do governo, dotado da atribuio de resguardar o interesse nacional. A existncia de dois aspectos distintos no interior do modelo torna plausvel um tratamento endgeno a respeito da crise da Repblica Velha. A despeito da ao de foras exgenas, tais como a rebeldia militar dos anos 20, o protesto operrio e o desencanto das camadas mdias urbanas, o prprio modelo continha os fundamentos de sua decadncia, dada a incompatibilidade entre procedimentos que autorizavam uma tica egosta e predatria e os valores que, obcecados pelo ideal de pura administrao, exigiam dos atores um comportamento baseado em uma tica altrustica. 1

Tambm aponta que o modelo de Campos Sales pode ser percebido como um exemplo de poltica demirgica, aparentada com um padro designado por Friedrich Hayek como construtivista, segundo o qual a ordem deriva da vontade dos atores os quais, a partir do uso privilegiado de sua razo, podem reinventar e melhorar as ordens existentes. Hayek parte da premissa oposta, a de que existe no mundo uma inerradicvel dose de ignorncia a respeito dos limites da ordem e de seus fundamentos. Isso se deve ao fato de que a autoria da ordem absolutamente inimputvel a qualquer um de seus membros infinitesimais isolados: a ordem produto da ao e no da vontade. O construtivismo de Campos Sales evidente quando se consideram os valores do seu modelo: averso s paixes, ao tumulto da capital da Repblica, aos partidos, enfim, a tudo aquilo que evoca movimento, espontaneidade e incerteza. Mas apesar de seu componente construtivista, Campos Sales foi obrigado a lidar com a conformao espontnea da ordem brasileira: a proliferao dos poderes locais, a dificuldade histrica por parte das elites em discriminar o que pblico e o que privado, quando se trata de administrar os recursos do Tesouro e uma tica social que, j poca, se configurava como abertamente predatria. O livro , portanto, um estudo de caso a respeito da eroso inevitvel da razo construtivista, diante da espontaneidade social, entendida como o conjunto das aes humanas cujos efeitos escapam ao desgnio dos morais e, talvez, dos imortais.

CAPTULO I (ABSURDO, AVENTURA

E VETO)

Lessa ressalta que em menos de 24 horas uma experincia institucional septuagenria foi erradicada, sem que os sujeitos responsveis por tal ousadia possussem algum consenso minimamente suficiente para dar curso ao Brasil. A despeito de suas intenes moralizadoras, a lei no evitou o montono e aviltante espetculo de sucessivas eleies para a Cmara nas quais o partido do governo fabricava maiorias e, at mesmo, unanimidades. O visconde de Caravelas (ministro Alves Branco) legou ao sistema poltico imperial duas edificantes doutrinas. A primeira delas buscava demonstrar que a existncia das maiorias esmagadoras a favor do governo no resultava, de modo necessrio, da violncia e da fraude. Este seria o caso das maiorias artificiais, produzidas pelo nefasto princpio da lealdade por compresso. Por isso mesmo, haveria que se distinguir aquelas falsas maiorias das verdadeiras: as maiorias de amor, reguladas pelo virtuoso princpio da lealdade por gratido. Sua segunda doutrina dizia respeito s relaes entre o governo, com sua malha administrativa, e o partido que ocasionalmente ocupa o poder. De acordo com o ministro, os funcionrios pblicos devem lealdade no ao Estado, entidade abstrata, mas ao governo que, de modo prtico, realiza a obra administrativa. Da segue-se o perverso silogismo: se os funcionrios pblicos devem lealdade ao governo e se o governo a materializao de uma diretriz partidria, logo aqueles funcionrios devem obedincia compulsria ao partido que ocupa o governo. medida em que se estabelece algum rodzio dos partidos no poder, por escolha imperial, haver ampla redistribuio de cargos e empregos no servio pblico. Ao que tudo indica, as eleies de 1852 tambm foram saturnais. Os Conservadores, no poder com o Gabinete Itabora, obtiveram a unanimidade da Cmara: 113 deputados. Coube, entretanto, a um Conservador Nabuco de Arajo a reforma. Caracteriza a funo do parlamento no Brasil: enquanto que nos pases centrais a funo de representao cumprida pelos parlamentos, implicava o controle sobre a 2

utilizao, por parte do governo e da administrao, dos dinheiros pblicos, no Brasil procedeu-se a singular superposio. O exerccio da representao e da fiscalizao dos oramentos coube aos beneficirios deste ltimo. Tratar-se-ia de um regime de fiscais que se autofiscalizam. As eleies primrias, ou paroquiais, tradicionalmente, eram problemticas. A qualificao dos eleitores feita por Mesas Eleitorais, segundo amplo rosrio de denncias e lamrias, era fraudulenta e seletiva, evitando incluir votantes que no estivessem entre os adeptos da situao. Foi tarefa dos Liberais, sob o Gabinete Sinumbu, a formalizao das intenes de eliminar as eleies primrias, excluindo da massa de cidados ativos aqueles que nelas participavam. Tratava-se de aristocratizar o eleitorado, na suposio de que melhores eleitores seriam mais capazes de formular preferncias racionais. Tais debates conduziram reforma eleitoras de 1881 a Lei Saraiva. O visconde de Ouro Preto apresentou Cmara e ao Senado um amplo projeto de reforma, com a crena de que o sistema imperial tinha elasticidade suficiente para absorver reformas, tornando, por esta via, incuas as propostas da propaganda republicana. Entre ns, durante o Imprio, teria vigorado o modelo de reforma s avessas, ou a onipresena de uma conscincia conservadora, ambas capazes de levar esterilidade propsitos de mudana institucional mais ousados. Devemos considerar dois problemas cruciais na engenharia institucional do Imprio: o paradoxo da representao e a verticalizao da ordem poltica. Na dinmica do sistema representativo, o Pas tinha sua representao, mas cabia ao Imperador a escolha do Presidente do Conselho de Ministros, reservada ainda sua prerrogativa de dissoluo da Cmara dos Deputados. Entre 1868 e 1889 todas as legislaturas, com exceo de uma, foram interrompidas pelo Poder Moderador. A partir da crise poltica de 1868 se multiplicaram as crticas ao chamado poder pessoal: muitos passaram a ver em suas intervenes no jogo poltico a srdida inteno de desmoralizar os partidos e as eleies. O mecanismo conhecido: o Imperador escolhe o governo e este invariavelmente faz das eleies um ritual para obteno de apoio majoritrio. Esta seqncia, instituda em 1847, inverte as regras do Parlamentarismo clssico, no qual o governo , em alguma medida, expresso de maiorias parlamentares. No caso Imperial era o contrrio: as maiorias eram, na verdade, expresses da orientao do Poder Executivo, instalado por iniciativa do Poder Moderador. A ausncia de mecanismos capazes de alterar essa direo para que as eleies fossem anteriores aos governos, fez com que a nica forma de acesso dos partidos ao poder fosse a escolha imperial, irresponsvel em termos constitucionais. Isto fez conservadores e liberais habitantes de um drama poltico: os procedimentos que conduzem glria so idnticos aos que proporcionam decadncia. Assim se estabelece o paradoxo da representao: o Poder Moderador, fonte da inverso do sistema representativo, aparece como nico elo capaz de resguardar a vontade nacional, maculada pela fraude e pela manipulao das faces. De modo prprio, no sistema parlamentarista do Imprio, a constituio e a identidade dos partidos enfatizou prioritariamente sua relao com a chave da organizao poltica (Poder Moderador). O problema todo que s havia um eleitor. Para Murilo de Carvalho, o Imprio no dispensou de sua organizao poltica o princpio da representao. S que em uma perspectiva distinta do modelo clssico de representao descritiva, na qual os polticos de uma nao ficam subordinados comunidade poltica. No caso do Imprio revelaria a opo feita pela representao simblica, presente na seqncia que faz do prncipe o criador do Estado, e deste o instituidor da sociedade (Hobbes). 3

O reformismo imperial seguiu a direo da verticalizao da ordem poltica, expresso derivada do esquema de Robert Dahl, cujo modelo aponta que possvel distinguir duas dimenses tericas de um processo de mudana poltica, chamadas de liberalizao e participao. A primeira diz respeito ao grau de consolidao do pluralismo e da competio poltica do alcance tolervel da diversidade poltica e da institucionalizao dos acessos da polis ao governo. O segundo eixo corresponde incorporao da populao ao demos, este entendido como o conjunto de atores dotados de direitos bsicos de interveno na vida pblica, em particular o de votar. As dimenses da liberalizao ou da participao no se apresentam aos atores polticos como resultados, ou como etapas necessrias, mas como escolhas. A diversidade de padres institucionais pode ser percebida como funo de escolhas, com maior ou menor grau de liberdade, formuladas pelos atores politicamente relevantes. Para o autor, parece engano supor que o golpe de Estado de 15 de novembro foi a materializao de um projeto de utopia, lentamente amadurecido por duas dcadas de ao republicana. Talvez seja mais prudente supor que a relevncia da propaganda republicana se deve apenas ao fato de que se proclamou uma repblica, que lhe reivindicou como memria. Em termos de programa poltico e de intencionalidade de reformas, o federalismo aparece como ponto mais consistente do que o republicanismo. O federalismo cresce diante das presses por polticas imigratrias, e dos novos problemas regionais que surgem com o declnio do trabalho escravo. A desproporo entre a magnitude dos efeitos de uma ao e a baixa consistncia dos propsitos de seus agentes, alm de introduzir na trama da histria a perspectiva da aventura, aproxima-se daquilo que Hanna Adendt chamou de banalidade do mal. O par banality/shallowness retira dos eventos polticos a sombra paterna das leis da histria e da inevitabilidade, transformando as aes em escolhas cujos efeitos escapam percepo e ao controle dos agentes. A aplicao ao golpe republicano parece evidente: o que dizer de uma coalizo liderada por militares do velho regime. apropriado dizer que diante da eroso endgena da monarquia, formou-se erraticamente uma tpica coalizo de veto, capaz de incluir o delrio separatista domesticado pelo realismo federalista, o ressentimento militar, a tica absoluta da dissidncia positivista e o enfado de outros com o regime monrquico. Confrontando o legado do Imprio com a aventura republicana difcil evitar a sensao de que o que foi vetado foi mais relevante do que os desgnios de quem vetou. O veto imposto ao regime monrquico no implicou a inveno positiva de uma nova ordem. O que se seguiu foi uma completa desrotinizao da poltica.

(OS

ANOS

CAPTULO II ENTRPICOS 1889-1894)

O autor usa a metfora da entropia para caracterizar os anos iniciais da Repblica, que ao tentar superar o vazio institucional provocado pela queda do Imprio produziu ainda mais incerteza, manifestada pela ruptura dos canais de integrao entre polis, demos e governo. No viu a mudana poltica operada ao fim do sculo XIX como a necessria manifestao de alteraes estruturais na sociedade. A repblica oligrquica, rotinizada a partir da poltica dos governadores, no se construiu tendo como contraponto negativo a ordem imperial. Sua produo prtica e retrica exigiu a expiao de seu passado imediato e ela pode at mesmo incorporar em 4

sua elaborao institucional padres e valores polticos j existentes no modelo imperial. Em poucas palavras, a Repblica consolidou-se contra a sua infncia. A primeira equipe governamental republicana possua horizontes limitados. Alm de sua notria diversidade de origens e de propsitos, tinha como caracterstica comum uma total inexperincia na administrao pblica. O primeiro decreto, com a marca de Rui Barbosa, tem carter federalista e legalista, como exigncia de diminuio do poder central, o que gera dois paradoxos: (1) viola a lei de Toqueville, segunda a qual todas as revolues tm como produto histrico o fortalecimento do Estado e a centralizao poltica; e (2) como implantar o federalismo tendo como elemento propulsor o poder central, cujo desafio foi indito na histria brasileiro, pois sabe-se que as demandas federalistas mais consistentes durante o Imprio tiveram como foco o protesto regionalista. Alm do mais, a jurisprudncia precria, pois descentralizao regencial sucedeu a experincia hipercentralizadora do segundo reinado. O autor viu no Imprio uma dialtica: a combinao de centralismo exacerbado com a proliferao de ordens privadas locais, j que os meios ou instrumentos disposio do governo central para atingir a vida econmica e social das provncias eram limitados. Por todo o territrio se espraiavam sistemas autnomos de poder local ou privado, baseados na propriedade da terra e em vnculos patrimoniais, cuja dinmica era independente da lgica do sistema poltico imperial. O compromisso federalista da maior parte dos membros do Governo Provisrio pode, ento, ser percebido como expresso daquilo que o Brasil possua, ao mesmo tempo, de mais moderno e de mais tradicional. A modernizao ficaria por conta de unidades como So Paulo, enquanto na maioria das provncias emerge o mundo natural. Diante delas, os desafios abertos primeira elite republicana so mltiplos. Ao destruir o Leviat imperial no emergem, de modo automtico, formas alternativas de vinculao entre demos e polis no plano local, capazes de gerar alguma experincia de espao pblico. O primeiro procedimento adotado pelos novos governistas para erradicar a ameaa de disperso de iniciativas, dada a diversidade do ministrio, foi o da responsabilidade coletiva. O componente catico dos primeiros tempos da Repblica teve, ainda, como ingrediente nada desprezvel, o comportamento do estamento militar. A onda de intervenes do governo central nas polticas estaduais contou com significativa participao militar. Tudo leva a crer que a interferncia militar alimentou-se de sua prpria turbulncia grande parte da energia militar foi dirigida contra motins militares. Quando no estavam a combater a si mesmos ou no se ocupavam em redigir peties patriticas, desempenharam com competncia a prtica de empastelamento de jornais de oposio. At o governo de Prudente a presena desorganizadora dos militares constante. Os desejos de Constant e a sua f inabalvel na racional expanso da inteligncia militar ficaram confinados em um crculo perverso: aqueles que se apresentaram como a soluo das mazelas da Repblica constituram nos primeiros anos do novo regime um de seus principais problemas. O drama do governo provisrio circunscreveu os seguintes problemas: a baixa institucionalizao dos mecanismo de governo, a anarquia estadual decorrente dos impasses da opo federalista e a hiperpolitizao das foras armadas. Para Paulo Mercadante, o ano inaugural se caracterizou pelo conflito entre a velha tica absoluta, marca dos positivistas e do estamento militar, e a tica das responsabilidades, do liberalismo que prosseguiria adotando a flexibilidade, ttica habitual ao poltico do tempo da monarquia. 5

O Congresso Constituinte teria beirado a unanimidade. Segundo a primeira lei eleitoral, no vigoraram algumas das incompatibilidades antes definidas, em particular as que se referem a governadores e funcionrios administrativos. O processo eleitoral ficou subordinado responsabilidade dos intendentes municipais, nomeados pelos governadores, nomeados pelo governo central, que se autonomeou. Aos intendentes caberia: a designao dos locais para votao, a composio das mesas e a apurao final do pleito. A arena poltica passa a ser composta por dois campos: o Governo, a enfrentar sua prpria inconsistncia e a anarquia estadual, e a Constituinte, inteiramente fragmentada e carente de faces polticas com identidade minimamente estveis. Muito embora o governo tenha tido o controle do processo eleitoral, isto no implicou influncia decisiva sobre questes relativas ao funcionamento da assemblia eleita. Na escolha da mesa que presidiu os trabalhos constituintes a ao organizada do governo parece ter sido nula. A presena de partidrios da centralizao e de um regime ditatorial foi rarefeita, a despeito de numerosa bancada militar e de alguns positivistas. Como notou Faoro, a Constituinte entregou os Municpios dominao dos Estados, pois pela conciso e vacuidade do artigo 68 ficava aberta a possibilidade de nomeao de intendentes, por parte dos governadores. Outra inovao foi a indissolubilidade do Poder Legislativo que passou a contar com um amplo leque de prerrogativas, incluindo, entre outras, o controle total sobre o oramento federal, a possibilidade de criar bancos de emisso, o direito de legislar sobre a organizao das Foras Armadas, a criao de empregos pblicos federais, e, o que crucial, o direito exclusivo de verificar e reconhecer os poderes de seus membros. As maiores novidades so o fortalecimento simultneo dos poderes Legislativo e Executivo, que tero fontes independentes de legitimidade. A entropia do primeiro ano republicano foi acrescida de um novo tipo de conflito: entre um Poder Executivo agora dotado de limites legais, e um Poder Legislativo quase unanimemente de oposio. O que causou grande crise poltica foi a iniciativa do gabinete Lucena de intervir na organizao legal dos estados. Os componentes do grupo oposicionista, por ocasio da eleio constitucional de Deodoro, foram afastados da cpula poltica de seus estados. Na medida em que a composio do Congresso era a mesma da Assemblia Constituinte, a maioria passou a ser composta por deputados e senadores margem do poder em seus estados. O cenrio apresentava portanto completa dissociao entre bancadas estaduais e estrutura de poder nos Estados, o que de acordo com as regras vigentes configurava uma dramtica situao para o Legislativo. O governo de Deorodo, com minoria no Congresso, cai em novembro de 1891 aps tentativa de implantar uma ditadura, com a dissoluo do Legislativo. Havia uma diferena entre o padro poltico de Deodoro e Floriano: o primeiro foi uma ditadura, apoiada na fraqueza dos governos locais para dissolver o Congresso, o segundo, tambm uma ditadura, apoiada no Congresso para dissolver os governos locais. A durabilidade do governo de Floriano, paradoxalmente, derivou do fato de que foi obrigado a enfrentar as maiores ameaas viabilidade do Regime: a Revoluo Federalista e a Revolta da Armada. A clssica metfora do inimigo externo, no caso apresentada como ameaa monarquista, permitiu uma unio mnima entre as faces do exrcito e o apoio decisivo dos paulistas em torno do governo. O preo pago foi a relutante aceitao das eleies presidenciais para 1894. Em termos mais diretos, o legado dos governos militares deixou em aberto o espectro de questes suscitadas quando da queda do imprio: quem faz parte da comunidade poltica, como sero as relaes entre polis e demos, entre o poder central e os estados e como se organizaro os partidos e se definiro as identidades polticas. 6

(A

COLMIA

CAPTULO III OLIGRQUICA 1894-1898)

Fechado o ciclo militar, com o trmino do governo Floriano, a experincia republicana no havia gerado respostas s questes institucionais deixadas em aberto com a queda do Imprio. Permaneciam sob a sombra da incerteza as trs variveis cruciais para a sobrevivncia do regime: (1) os critrios de gerao de atores polticos coletivos; (2) as relaes entre o poder central e os poderes regionais e (3) os procedimentos de interao entre Executivo e Legislativo. Ao instituir uma sistema poltico baseado no presidencialismo, na autonomia dos Estados e no alargamento das prerrogativas do Legislativo, a Constituio de 1891 certamente inovou, tendo em vista a tradio imperial. Mas, a acomodao entre esses aspectos, no sendo matria constitucional, dependeu do desempenho dos atores polticos e de sua capacidade de gerar um pacto no escrito. A construo deste pacto, otimizada no governo de Campos Sales, por sua vez, tinha como condio necessria a erradicao da incerteza na resposta ao que defini como as variveis cruciais. O perodo Prudente tem como protagonistas da anarquia as elites civis, no eixo Executivo-Legislativo-poderes estaduais. O que ameaava o novo regime era a no institucionalizao e a no definio das regras de constituio da polis. anarquia dos governos militares pode-se atribuir, em parte, paternidade de fatores exgenos: Revoltas da Armada, revoluo federalista. No governo Prudente, conforme ser demonstrado, a anarquia foi predominantemente endgena. No primeiro caso, o inimigo externo pode produzir aquilo que a dinmica interna da Repblica foi incapaz de gerar: a harmonia entre o Executivo e o Legislativo. A aproximao entre o governo de Floriano e as elites civis apresentou importante inovao na curta histria republicana. Trata-se da organizao em 1893 do primeiro partido poltico de carter nacional, aps a dissoluo dos partidos monrquicos. Em julho de 1893, sob a liderana de Francisco Glicrio, republicano historio paulista, fundou-se o Partido Republicano Federal. Sob sua direo, o PRF passou a controlar a totalidade das bancadas estaduais no congresso, o que lhe valeu o ttulo de general das 21 brigadas. Tratando-se de um partido de apoio ao governo, a adeso generalizada foi motivada pelo interesse da conservao do poder e da influncia nos Estados. Do ponto de vista macropoltico, o PRF pretendia resolver duas questes: criar um grupo parlamentar majoritrio para sustentar o governo e, mais importante, preparar as eleies gerais de 1894, nas quais seriam escolhidos o Presidente da Repblica, 1/3 do Senado e a Cmara. Dante desses dois desafios o PRF foi extremamente bem sucedido. O apoio parlamentar a Floriano foi total, porm conectado co o encaminhamento de sua sucesso. A unanimidade da Cmara era aparente. Na nova legislatura, a se iniciar em maio de 1895, o PRF possua pelo menos trs faces: os radicais, fanticos de Floriano e vencedores das revoltas ocorridas no governo anterior; os reacionrios, inimigos dos jacobinos florianistas e os moderados. O maio problema do novo governo ser lidar com o partido que o elegeu e por extenso, com o prprio legislativo. Com relao aos militares, a poltica do governo civil visava o seu afastamento da cena poltica. Os procedimentos adotados combinaram cooptao de oficiais graduados com punio a focos de rebeldia, alm da inteno de reduzir os efetivos militares. Durante quase todo o tempo em que durou, o governo Prudente foi combatido nas ruas do centro da capital. As tenses entre o governo civil e os militares, sobretudo oficiais de baixa patente e cadetes das escolas militares, foram agravadas com a restaurao da 7

liberdade de imprensa. A imprensa para a divulgar atrocidades cometidas por oficiais legalistas durante as revolues de 1893. No Congresso, o governo sofre oposio do ncleo florianista do PRF. As relaes entre Executivo e Legislativo nos trs primeiros anos do mandato de Prudente foram mediadas pela liderana de Glicrio. Por um lado o Congresso, controlado pelo PRF e pela agressividade dos florianistas, tentava, atravs de Glicrio, controlar o Executivo, limitando suas aes, e por outro, o presidente buscava escapar do controle do Legislativo, tentando obter maior poder sobre a poltica e a administrao dos estados. No Congresso, o governo no encontrou base estvel para implementao de nenhuma poltica alternativa. Prudente buscou modificar o artigo 6 da Constituio, que dispunha sobre interveno federal, para assegurar, pela ameaa de interveno, a lealdade dos governos estaduais nostlgicos e, por extenso, de suas bancadas no Congresso. Por um aspecto, a solicitao de Prudente era absurda, no entanto, pode ser vista como razovel, pois buscava resolver um problema crucial: o equilbrio poltico entre o poder central e os poderes regionais. O procedimento adotado foi ineficaz, pois atribuiu preciso de um dispositivo constitucional o poder de criar demiurgicamente a subordinao dos poderes estaduais ao presidente. Prudente teria experimentado a maior impopularidade de rua que talvez j tivesse conhecido qualquer homem de governo do Brasil. O dia escolhido para a volta foi exatamente o dia no qual chegaram capital notcias do massacre da terceira expedio militar enviada para destruir o arraial de Canudos. A nica explicao plausvel para a derrota do Exrcito era a de cumplicidade dos monarquistas. O clmax da tenso ocorre em maio de 1897, com a revolta dos cadetes da escola militar, vencida por Prudente com o apoio do Marechal Bittencourt, ministro da Guerra. O governo ento articula eficiente manobra parlamentar. O deputado J. J. Seabra prope comisso parlamentar na Cmara para congratular o presidente. A proposta tinha o objetivo de provocar a ciso definitiva do primeiro partido nacional, com a demonstrao da deslealdade de Francisco Glicrio. Com isso, Prudente se liberta da tutela do PRF e isola Glicrio. A derrota da faco jacobina no Congresso marca o incio poltico do governo de Prudente. Para realizar tal manobra, o governo buscou uma articulao direta com os Estados, nomeadamente So Paulo, Minas, Bahia e Pernambuco, que representavam as maiores bancadas. Ao implodir o PRF, o presidente s reconhece os chefes Estaduais. Com a tentativa de assassnio do presidente e o logro no de Bittencourt, h uma reverso do quadro poltico. O domnio das ruas passa dos jacobinos para os reacionrios. O atentado deu ao presidente os recursos polticos que no conseguira obter dentro da dinmica dos poderes constitucionais. As atribuies so maximizadas graas a um contexto de total fragmentao do tecido poltico. O governo ento solicita estado de stio, no que aprovado. O Clube Militar fechado e o inqurito policial incrimina vrios militares e polticos. O Exrcito sofria a sndrome de Canudos. No desprestgio que daquela guerra resultou para o Exrcito, o poder havia de ficar nas mos de quem tivesse mais fora: So Paulo. Prudente procurou superar sua crise com o Legislativo. A formula encontrada implicou o reconhecimento de que as fontes de poder do Legislativo devem necessariamente ser localizadas nos estados. Os parlamentares devem ter a legitimidade e utilidade de seus mandatos definidos por suas relaes com os poderes estaduais. No havia, pois, soluo para as tenses entre Executivo e Legislativo, sem a chave para outro problema fundamental, o das relaes entre o governo central e as foras estaduais 8

oficiais. A fraqueza e a derrota final do PRF tambm pode ser atribuda heterogeneidade poltica de seus adeptos, que tornava a disciplina partidria extremamente dbil. O ato final do governo Prudente foi o encaminhamento do processo sucessrio. Diante da questo, o que havia sobrado do PRF dividia-se em duas alas: os Republicanos, maioria pr-Prudente e os Concentrados, ainda leais a Glicrio. A oposio, reduzida a poucos gliceristas e ao PRR, de Jlio de Castilhos, lana simbolicamente a candidatura de Lauro Sodr. A estratgia de apresentao de Campos Sales visava apresent-lo como candidato desvinculado da entropia dos anos caticos, da a valorizao de sua independncia, ausncia de compromissos e carter conservador e apegado ordem. Na verdade, manifestou em todos os seus pontos uma militante averso aos caprichos, s paixes e aos interesses. A primeira questo considerada por seu programa visava banir da vida republicana o exemplo do governo de Prudente, em que um partido pretendeu ser a principal instituio poltica do pas. Para ele, o presidente, que antes era parte, posto que candidato de um partido, com a eleio passa a reunir a totalidade da nao, representando antes de tudo e acima de tudo um triunfo de princpios e de idias, uma sano pedida maioria da nao e outorgada por ela. Sales tambm mostra a preocupao com o esprito de faco e ao carter desenfreado das paixes e dos interesses. Essas entidades significam atores polticos autnomos, portadores de valores destoantes com relao direo imposta pelo Poder Executivo. Ele afirma que a nica forma possvel de regime constitucional era o governo unipessoal. As relaes entre o Executivo e o Legislativo devem ser, para Sales, de cordialidade, podem reguladas pelo princpio de que o Parlamento no governa nem administra. At este ponto o manifesto circunscreve o seguinte tipo poltico: um Presidente imune ao conflito entre paixes; capaz de excluir de sua agenda a instabilidade provocado pela competio entre as faces; dotado de controle exclusivo, sem delegar poderes, sobre a mquina do Executivo e possuidor de uma rgida linha de demarcao entre as suas atribuies e as que restaram ao Legislativo. Tudo isso para poder administrar. O receiturio liberal: resgato do papel moeda, moralizao da arrecadao, discriminar os servios pblicos de modo que no pesem sobre o Tesouro da Unia, proscrever das tarifas o princpio do inoportuno protecionismo. Para Campos Sales, o artigo 6 era intocvel. Organizar as relaes entre a polis e o governo, delimitando suas reas de competncia e influncia mtua. Esta era sua nfase. Sales procurou dar continuidade tradio do imprio, no sentido da verticalizao da ordem poltica. O que se busca a definio de um mundo poltico, impermevel ao demos, no qual as formas de convivncia entre os diferentes segmentos da polis estejam definidas e onde sejam previsveis os critrios de seu acesso ao governo. A autonomia dos Estados visa sobretudo a garantir a autonomia do Executivo federal. Em nenhum momento fala em reforma dos costumes polticos. Sua fala avessa moralizao da poltica. O que pode ser feito o redimensionamento do espao pblico, atribuindo aos estados o tratamento desses vcios privados e deixando o governo da Repblica livre para governar. Ao estados caber o enquadramento do demos sem preocupaes formalistas a respeito da legalidade de seus procedimentos. Ilegalidades locais sero a condio necessria para a legalidade republicana.

(SAINDO

DO

CAPTULO IV CAOS: OS PROCEDIMENTOS

DO PACTO)

O governo de Campos Sales marcou o incio da rotinizao do regime. O sistema poltico definido pela Carta de 1891, carregado de imprecises e dilemas, ganha, atravs de um pacto no escrito, contornos mais concretos, mesclando realismo e utopia. A dimenso realista ficou por conta do reconhecimento, por parte de Sales, da preexistncia de uma distribuio natural do Poder na sociedade brasileira a partir de seu desempenho espontneo. O componente utpico, buscou definir novas bases morais e doutrinrias para a poltica nacional, atravs do desenho de uma comunidade poltica despolitizada e prioritariamente voltada para a obra administrativa. A mescla de utopismo e apego realidade pode definir um tipo poltico aparentado ao cinismo, mas sobretudo conciliador de duas mentalidades antagnicas: construtivismo e espontanesmo. A existncia de um Executivo irresponsvel em termos polticos, e para cuja definio no concorre o Legislativo, e a precedncia da distribuio natural do poder, fragmentando a comunidade poltica nacional em vrias polei regionais, sero no governo Campos Sales os referenciais absolutos que definiro o lugar e os limites da soberania do Congresso. A nova institucionalizao republicana evita, pois, o fortalecimento das instituies representativas clssicas. A estabilidade deve derivar de um arranjo entre o governo nacional e os chefes estaduais, tentando definir o que poderia ser chamado de parte no constitucional do pacto poltico. No lugar da frmula vcios privados, virtudes pblicas (Mandeville), as bases doutrinrias do novo regime: particularismo estadual, unidade nacional. Com Campos Sales, segundo Campos Sales, o pas inauguraria uma poltica nacional de tolerncia e concrdia, na qual os partidos seriam necessrios na medida em que soubessem exercer uma ao prudente, tolerante e disciplinada.
O que deve ser proscrito, porque um mal social e um grave embarao s solues do presente, o esprito partidrio com suas paixes e violncias, ora perturbando a evoluo benfica das idias, ora contrapondo-se ao desdobramento tranqilo da atividade governamental.

A retrica da independncia do presidente e da alterao de sua identidade poltica afastada da disputa partidria visa a criar uma rea de atuao imune aos resultados do conflito poltico. As condies externas para a materializao dessa orientao eram favorveis: os grandes estados possuam alguma estabilidade poltica, os militares estavam em adiantado estado de domesticao, os jacobinos derrotados e um importante acordo com os credores internacionais estava encaminhado. Campos Sales, ao mesmo tempo em que reafirma sua profisso de f federalista, defende a teoria do presidente unitrio: os estados so autnomos, o Parlamento digno e fundamental, mas quem manda o presidente. A funo do ministro sofre ntido rebaixamento, sendo apenas depositrio da confiana do presidente. As relaes iniciais com o Congresso so idlicas, fato interessante pois a composio daquele poder era a mesma da do perodo final de Prudente, quando a confuso parlamentar imperava. O Congresso continuava dividido em duas faces, ambas apoiando o presidente. Dele, o governo obtm apoio s medidas necessrias ao cumprimento dos acordos com credores estrangeiros. Foram criados novos impostos. Os chefes estaduais, garantidos pelo compromisso no intervencionista do presidente, empenhado em confinar o conflito poltico no interior dos estados, no se constituem como focos de oposio. Por extenso, o comportamento das bancadas foi dcil. Segundo a Carta de 1891, a deciso final a respeito da composio do Congresso cabia a ele prprio, atravs da Comisso de Verificao de Poderes. A ausncia de uma 10

justia eleitoral autnoma fazia com que as eleies fossem controladas pelos executivos estaduais, durante as apuraes, e pelo Legislativo, no reconhecimento final dos eleitos e na degola dos inimigos. Este era o corao do Legislativo, poder dotado da magia de engendrar-se a si mesmo. Com a mudana do regimento do Congresso, segundo o qual o parlamentar mais idoso entre os presumidamente eleitos ocupa a presidncia da casa, nomeando cinco deputados para formar a Comisso de Verificao de Poderes, Sales promoveu sua inovao poltica: alterou o Regimento Interno com o objetivo de restringir ao mesmo tempo o alto grau de aleatoriedade presente no critrio de idade e reduzir o poder que a Cmara tinha sobre a sua renovao. As mudanas foram: (1) alterao no critrio de escolha do presidente da Cmara: pelo novo regimento, ele ser o mesmo da legislatura anterior; e (2) pelo novo texto o diploma passa a ser a ata geral da apurao da eleio, assinada pela maioria da Cmara Municipal, encarregada por lei de coordenar a apurao eleitoral. Com o primeiro ponto, garante-se a continuidade da direo poltica da Cmara, pela reeleio de seu Presidente. O principal significado da inovao foi que a nova origem da Comisso implicou a perda de soberania do Legislativo, dada a definio atribuda aos diplomas. As eleies j vinham praticamente decididas, antes que a Comisso delibere a respeito dos reconhecimentos. Em caso de dvida a respeito da eleio de algum postulante, o novo modelo socorre-se da teoria da presuno: caso ocorra disputa entre candidatos que exibem diplomas e lutam pela mesma vaga, opera a presuno a favor daquele que se diz eleito pela poltica dominante no respectivo estado. A Cmara a expresso de uma qualidade: a direo dos chefes polticos estaduais. Campos Sales se dirigiu diretamente aos chefes estaduais mais importantes para tornar a modificao do regimento efetiva. A poltica adotada recebe ampla aceitao dos chefes dos poderes estaduais. Ela significa um congelamento da competio nos estados: os grupos detentores do poder, no momento de realizao do pacto, adquirem condies de eternizao nos governos estaduais. Minas fica sob o domnio de Antnio Carlos e da Tarasca. Em SP, continua o PRP. No RS, Borges de Medeiros ficar no poder por 25 anos. No Cear, Acioly, no Amazonas, Nery e em Pernambuco, Rosa e Silva. O que passa nas sees eleitorais mera comdia para aparentar que se observa a lei. O que realmente conta so as atas, lavradas na casa dos chefes eleitorais. O governo federal entregava cada um dos Estados faco que dele primeiro se apoderasse, contanto que se pusesse nas mos do presidente da Repblica esse grupo de exploradores receberia dele a mais ilimitada outorga para servilizar, corromper e roubar as populaes. A hiptese de interveno federal no o inquietaria nunca mais. A engenharia poltica do pacto oligrquico e a definio do governo como instrumento de administrao podem ser enquadradas como sendo a busca por um equivalente funcional do Poder Moderador. O que deveria ser erradicado era a experincia anrquica dos primeiros anos da repblica. Ao contrrio da ordem imperial, a Repblica oligrquica promoveu uma desnacionalizao da competio poltica. No cabe mais nesse modelo falar da relao entre uma polis e um demos nacionais. Essa relao se desloca para as esferas estaduais, na medida em que o governo federal perpetua essas faces de controle estadual no poder. A nova polis, estadualizada, agora dotada de plena autonomia para definir mtodos de obteno de apoio eleitoral. No importa por quais procedimentos as bancadas e os governos estaduais so eleitos se, no plano federal, eles agem em consonncia com o poder central. O confinamento das relaes entre demos e polis esfera estadual fez com que o governo federal ficasse desobrigado de tratar o problema da incorporao e da participao como 11

questo poltica nacional. O arranjo era adequado definio dada por Campos Sales a respeito das metas do governo, preocupado em exercer exclusivamente a administrao. O resultado conseguido foi a maximizao dos custos de oposio. A situao tpica foi a existncia de vrios regimes locais de partido nico. Pretendia-se com a poltica dos governadores obter, tambm baixa competitividade na definio dos que devem ocupar o governo federal. Aos grandes estados, com maior eleitorado e presena parlamentar, cabero as iniciativas para fazer as sucesses presidenciais rituais de passagem do poder, sem o apela incorporao do demos e mesmo da maior parcela da polis. Uma poltica mais tolerante que conferisse ao eleitorado autonomia para a definio de quem deve ocupar a polis implicaria em dotar o sistema poltico de enorme incerteza. Para a elite republicana, o preo de tal poltica de tolerncia seria a prpria unidade poltica nacional. No mundo do localismo, os poderes privados vetam preventivamente a diversidade poltica, pelos evidentes custos que impem aos desobedientes.

(OS

FUNDAMENTOS DA

CAPTULO V NOVA ORDEM:

OS VALORES DO PACTO)

Os valores substantivos do modelo de Campos Sales dizem respeito a um universo de princpios, com variado grau de abstrao, que buscava instituir os verdadeiros critrios de gerao da ordem poltica. O autor aponta que o modelo pode ser decomposto em duas dimenses bsicas: a substantiva e a que diz respeito a procedimentos. A primeira contempla o mundo dos valores, definidores das artes do bom governo, sendo necessariamente aparentados da crena, do delrio e da fico. A dimenso dos procedimentos obrigatoriamente mais realista, pois implica o reconhecimento do estado do mundo poltico tal como ele se apresenta. Os termos do arranjo podem ser formulados do seguinte modo: O modelo poltico tem por finalidade dotar a esfera executiva de um mnimo de governabilidade; O mnimo de governabilidade implica: Congelar a incorporao do demos, atribuindo plena autonomia s elites estaduais para estabelecer nexos especficos entre demos e polis; Envolver a esfera pblica em um padro de poltica administrativa, para o qual a competio poltica parece inessencial. O modelo visava combinar o mximo de eficcia administrativa com o mximo de autonomia das elites regionais. A dimenso substantiva da parte no constitucional do pacto poltico formada por um conjunto de teorias envolvendo os seguintes pontos: representao e papel do governo; Estado como instrumento de administrao; partidos e faces; bases do regime; formas legtimas de ao coletiva; estratificao poltica e, por fim, paixes. Essas teorias informam as escolhas polticas concretas e configuram um mapa simblico que torna possvel a cognio do mundo poltico. Um dos requisitos da ordem imaginada por Campos Sales o pleno predomnio do conhecimento e da sabedoria sobre a ambio e o apetite. O mundo de Campos Sales extraconstitucional. O bem pblico, segundo a lgica substantiva do modelo, no o produto da competio entre as diferentes verses parciais do conflito, mas sim da utilizao de instrumentos desinteressados, por sujeitos polticos cujos atributos pessoais garantem uma relao equilibrada entre poltica e verdade. O modelo define, pois, uma precisa relao entre conhecimento e poltica, privilegiando o que poderia ser designado 12

por modo privado de cognio poltica, orientado para a identificao do interesse nacional. A meta a ser alcanada a produo de um padro de ao coletiva voltada para o interesse geral, sem que o processo de traduo desse valor implique a utilizao de procedimentos pblicos (grandes reunies deliberativas). A gnese da ordem pode ser representada pela seguinte seqncia:
1. definio das paixes como elemento perturbador e produtor de um comportamento maximizador e egosta. 2. Operacionalizao de uma trgua s paixes, a partir do exerccio pedaggico dos chefes. 3. Criao de um espao poltico desapaixonado e movido pela inteno altrustica. 4. Definio dos interesses nacionais atravs de mecanismos de ao coletiva que evitem procedimentos pblicos e sejam imunes verificao por parte do demos e, mesmo, por parte da polis. 5) Identificao do altrusmo como condio necessria e suficiente para o processe de gerao de aes coletivas legtimas.

O alvo objetivo da averso ao mundo partidrio era o PRF, partido que apoiou sua eleio presidncia. O verdadeiro partido confere poltica um carter nacional, conforme ndole essencialmente conservadora das classes preponderantes no pas. Por carter nacional, pode-se entender uma ao voltada para o interesse pblico, e no para a expresso organizada de demandas de parcelas especficas do demos e da polis. Essas organizaes devem se curvar s necessidades do pas. O federalismo a melhor das formas de governo possvel. A alternativa a ele a barbrie do unitarismo, vetada por Campos Sales. A polis brasileira formada por Estados que possuem vrios atributos em comum, mas que possuem uma disparidade bsica, que relativiza o peso especfico de cada um dos atributos comuns: os interesses particulares. legtimo, pois, aos estados, orientar sua ao por um atributo que vetado aos indivduos: o interesse. O modelo de Campos Sales apresenta ainda um teoria sobre a representao poltica. O representante no presta contas de sua interpretao do bem pblico aos seus eleitores. Escolhido pelo somatrio de consentimento individuais, ele tem como funo tomar decises gerais, visando o bem pblico, segundo o depoimento da sua conscincia. Mas h outra inspirao na teoria de representao. Com relao aos Estados, a concepo de Campos Sales puramente hobbesiana. Para Hobbes, a fundao de uma comunidade poltica ocorre quando atribuda a algum a prerrogativa de agir pelo conjunto. Esse componente est presente na atribuio dada s oligarquias regionais para submeter o demos pelos meios mais apropriados. Ou seja, para Campos Sales h ordem nos estados, e, portanto, comunidade poltica, somente quando se define neles inequivocamente quem manda. Assim, tem-se a teoria de Campos Sales sobre a representao: hobbesiano com relao aos Estados e burkeano a respeito de si mesmo. O mais importante a percepo do governo como entidade impessoal. De acordo com Campos Sales o governo tem como principal finalidade a obra de pura administrao, separado dos interesses e das paixes partidrias. Neste ponto movido por uma cega tica de convico: a meta do governo administrar, o que no plano prtico significa eliminar os dficits do Tesouro, valorizar o cmbio e honrar os compromissos com os credores externos. O governo obrigado a tomar decises desagradveis para realizar o bem pblico. Diante desse imperativo, a queixa dos atingidos no relevante como critrio de avaliao da correo das decises. O Congresso deve ser um ponto de partida para a agremiao de foras teis, que constituam um partido de governo devotado aos interesses da administrao da repblica. 13

O fascnio pela administrao tem uma forte afinidade com o modelo do Visconde do Uruguai. Para Uruguai, o Poder Executivo deve ter duas qualidades bsicas: a centralizao e a largueza de liberdade de ao. Uma de suas finalidades gerir o poder administrativo, conjunto de procedimento e de decises que configuram a ao concreta do governo. A administrao discrimina, por exemplo, duas formas de poder: a graciosa e a contenciosa. A administrao graciosa tem por finalidade regular as tenses entre o interesse geral e o particular. A contenciosa no atinge os interesses mas sim os direitos. O modelo Campos Sales pode ser entendido com reedio seletiva do modelo Visconde do Uruguai. Nela, esto ausentes a preocupao com a hipercentralizao poltica, mas no a nfase na necessidade de um padro concentrado de decises administrativas. Ao pretender confinar a poltica nos estados, Campos Sales atribui ao governo federal o monoplio da gesto do interesse geral, que dever ser administrado de forma graciosa. O resultado a reverso da tendncia intrnseca da atividade poltica desordem: a ordem no produto de seu curso regular, mas algo proveniente de um meio externo, de uma criao positiva.

CAPTULO VI (OS
NOVOS MBITOS DO ABSURDO)

A criao de uma ordem poltica tem como ponto de partida um ato de imaginao. A imaginao uma dessas circunstncias e, desta forma, v-se condenada a conviver com a possibilidade do seu prprio fracasso, descaracterizao ou decadncia. Por maior que seja, a sua vitalidade tem como contraponto inevitveis o peso do passo, a inrcia e os azares da vida social. O modelo de Campos Sales, ao travar um dilogo com o passado, tenta encontrar, para erradicar o caos, o equivalente funcional do Poder Moderador. Uma vez aplicado no governo Campos Sales, ele caracterizou as rotinas polticas do regime republicano at 1930. A sucesso manifestou a plena aplicao do modelo: procedimentos e valores apareceram como reciprocamente adequados. Na suposio de que houve estabilidade governamental, e de que era derivou da aplicao do modelo Campos Sales, cabe agora indagar: como, na operacionalizao do modelo e na estabilidade dele resultante, interagiram as suas duas partes, a substantiva e a do domnio de procedimentos? A convivncia entre as duas foi tensa, na medida em que se referem a tempos diferentes e partem de premissas diametralmente opostas. As duas dimenses pertencem a tempos polticos distintos. Nesse sentido, o tempo poltico prprio da dimenso dos procedimentos foi o contexto dos anos entrpicos, j que os atores considerados relevantes para a obra de institucionalizao da repblica foram gerados naquele perodo. Os procedimentos do pacto so, pois, circunstanciais. Constituam os meios disponveis e realistas para obter, naquele momento, a domesticao do conflito. Os valores do pacto certamente foram adequados s circunstncias dos anos entrpicos. Por isso, pode-se legitimamente supor que a obsesso administrativa de Campos Sales e sua concepo hobbesiana e burkeana da representao tm como referncia negativa a experincia da ingovernabilidade dos anos caticos. Contudo, a dimenso substantiva do modelo excede a circunstncia histrica imediata, configurando uma espcie de teoria geral do mundo pblico. Se o objetivo de Campos Sales fosse exclusivamente produzir um arranjo emergencial, no seriam necessrias consideraes sobre as paixes ou sobre os verdadeiros critrios de organizao partidria e de obteno da felicidade pblica, dissolvidas no elogio do estado administrador e despolitizado. At prova em contrrio, os valores do pacto podem ser 14

percebidos como permanentes, e constituem a fbula de criao da ordem pblica no Brasil, que resultou da primeira entropia republicana. Nesta fbula, emergem como elementos necessrios (i) o componente altrustico dos atores relevantes, orientados exclusivamente para a produo do bem pblico; (ii) uma concepo despolitizadora a respeito da comunidade poltica e (iii) a atribuio ao Estado de uma misso administrativa e regeneradora. Naquele contexto os procedimentos adotados foram percebidos como os nicos capazes de materializar a estabilidade institucional, condio para a existncia de um governo voltado para o ideal da administrao. A concluso que se impe a de que o arranjo que proporcionou, aps uma dcada de ingovernabilidade, alguma estabilidade Repblica formado por dois aspectos em tensa interao. Desta forma, os atributos que garantem a estabilidade, potencialmente, tm a propriedade de gerar incerteza e, no limite, configurar um padro de decadncia da ordem que contriburam para viabilizar. Vejamos a total disparidade das premissas que definem a parte substantiva e os procedimentos do modelo, tratadas respectivamente como premissa altrustica e premissa particularista: PREMISSA ALTRUSTICA (substantiva): A finalidade do governo a produo graciosa do interesse nacional. Logo, as formas legtimas de ao coletiva tm por base a adeso de sujeitos polticos orientados de modo altrustico. PREMISSA PARTICULARISTA (procedimentos): As bases reais do poder esto nos Estados. Logo, s haver ordem se as classes preponderantes em cada um deles forem dotadas de plena autonomia para domesticar as parcelas particulares do demos que se encontram sob seu domnio. Os procedimentos definem os sujeitos polticos relevantes, bem como as regras de sua interao: este o desenho do mundo real. A fase ficcional do modelo, presente nos valores, imagina a ao daqueles atores reais segundo critrios altrusticos, esquivos aos interesses particulares. A indiferena do modelo com relao aos mtodos aplicados em cada Estado para a definio de quem controla o poder acaba por exigir dos atores um comportamento esquizofrnico: vcio na ordem particular e virtude na ordem nacional, ou, para retomar a linguagem de Madeville, egosmos locais, altrusmo nacional. A suposio do modelo a respeito do seu funcionamento timo teria por base um comportamento desinteressado dos chefes estaduais no plano nacional, liberando o governo das presses apaixonadas e viabilizando a obsesso administrativa. Os chefes estaduais se limitariam a tratar de suas parcelas especficas do demos e a contribuir para a constituio de uma polis legal, atravs do envio ao Congresso de bancadas disciplinadas. A funo local dos chefes seria preponderante sobre os apetites, evitando a disputa por parte do governo da Unio. Se os chefes estaduais de fato se orientassem segundo aquela expectativa, eles estariam violando a premissa particularista, e, por extenso, as prprias regras de constituio do mundo natural. A maximizao desse comportamento particularista, por outro lado, revela que as oligarquias estaduais excedem o seu poder de domesticao do demos local. Os valores do modelo supunham que seu potencial agregador se sustentava na obteno de um benefcio pblico: a estabilidade do regime e a otimizao do desempenho administrativo do governo. A profilaxia proposta pelo modelo aparece ameaada constantemente, pois o que importa no tanto o nmero reduzido de pretendentes aos prmios da burocracia federal, mas a intensidade com que eles ultrapassam as funes de domesticao das parcelas do demos nacional e buscam, segundo clculos egostas, posies vantajosas na estrutura do Estado. 15

A diferena de atributos entre as duas dimenses do modelo permite, ento, supor que o arranjo inaugurado por Campos Sales manifestava uma incongruncia potencial entre valores e procedimentos. A adeso continuada dos chefes estaduais, em funo da plena autonomia que lhes era concedida, dependia do usufruto de vantagens mais tangveis do que as prometidas pela parte substantiva do modelo.O pagamento dessas vantagens implicaria a definio de uma distribuio do poder federal capaz de contemplar o apetite das oligarquias locais, segundo o seu peso poltico especfico, e, portanto, um critrio de organizao do poder pblico no contido na idlica ortodoxia administrativa. A utopia administrativa aparece, portanto, como convico deslocada em um mundo de cnicos oligarcas. Nos anos 20, para os lderes do PRP os valores do pacto teriam sido invalidados pela experincia prtica do regime. O seu efeito mais nefasto seria o abandono da perspectiva da administrao e do tratamento dos problemas reais da nao, ou seja, da parte substantiva do modelo Campos Sales. Azevedo Amaral distingue dois estilos antagnicos de conduo da coisa pblica. De um lado, a poltica paulista, associada eficincia administrativa e modernizao; por outro o padro governado pela poltica obsoleta, marcada pelo predomnio de orientaes diferentes (1906-1926). Minas Gerais esteve diretamente na presidncia em 11 dos 20 anos de obsolescncia. O padro obsoletoutilitrio corresponde estritamente ao desempenho da premissa egosta componente do modelo de Campos Sales. O comportamento poltico compatvel com esse padro corresponde a todas as situaes nas quais as oligarquias locais excedem suas funes de domesticao do demos local e buscam, a partir de um desempenho egosta e predatrio, vantagens e fatias do espao pblico federal. So Paulo corresponderia a um padro distinto, caracterizado pela proliferao de comportamentos derivados da premissa altrustica do modelo de Campos Sales. Minas o principal beneficirio do Tesouro da Unio, enquanto que So Paulo continua como o pagador geral de nao. Como foi sugerido, tal controle sobre a ordem local no possua, no modelo Campos Sales, nenhum cdigo de tica que colocasse limites morais ou legais ao desempenho daquela prerrogativa. Desta forma, o assalto aos recursos da Unio, embora vetado pela premissa altrustica do modelo, foi um desdobramento racional do pleno cumprimento da premissa particularista, na medida em que cargos ou verbas federais puderam servir como recursos necessrios para a domesticao dos conflitos locais. Uma parcela de intelectuais paulistas, no final de Primeira Repblica, tenta reeditar as prescries da parte substantiva do modelo. A vitria de Julio Prestes, por no passar pelo crivo do condomnio oligrquico, era uma excelente oportunidade de afirmar a preponderncia dos valores do modelo sobre os seus procedimentos. O bloco paulista tinha como alvos os valores e os procedimentos da parte constitucional do pacto, bem como os procedimentos da parte no constitucional (rea cinza). Parte constitucional (Carta Constitucional de 1891) Parte no constitucional (modelo Campos Sales) VALORES Federalismo Liberalismo PROCEDIMENTOS Independncia dos poderes/sistema representativo Poltica dos governadores/controle do Legislativo. 16

Teoria do Estado administrador

Seu objetivo era dotar de plena autonomia os valores substantivos apresentados no modelo, a partir de novos argumentos anti-liberais. Como os paulistas, os aliancistas tambm estavam saudosos de Campos Sales, s que de seu realismo, materializado nas consultas epistolares a seus amigos oligarcas. A folclrica teimosia de Washington Lus e sua recusa em cumprir os mecanismo egostas do pacto oligrquico foram os elementos propulsores da dissidncia auto-intitulada de liberal. Pondera-se que o atributo teimosia pode, no contexto do mundo oligrquico, ser tomado como varivel relevante e capaz de desafiar a funcionalidade da ordem. A teimosia de Washington Luis implicou a quebra de um padro permanente que regulava as trocas polticas dentro do condomnio oligrquico. A escolha de mais um paulista, fora dos rituais de consulta e de obteno de apoio, significou a opo por afirmar os valores do modelo, em oposio aos seus procedimentos. O presidente e seus seguidores eram anti-republicanos na medida em que desconheciam as formalidades definidas pelos procedimentos do pacto, enquanto que o anti-republicanismo dos dissentes ficava por conta de seu reduzido apego assepsia do mundo dos valores. A combinao perversa entre a teimosia de uns e a esquizofrenia de outros definiu a moldura poltica da crise dos anos 20, revelando mais uma vez que acontecimentos historicamente grandiosos podem depender de motivos banais. A fratura da ordem, ao fim dos anos 20, aparece, pois, como um embate terminal entre faces orientadas pelo mesmo objetivo: republicanizar e Repblica. O que instituiu o conflito e a banalidade foi a percepo diferenciada a respeito do que significava aquele objetivo. Para os paulistas significava recuperar com toda pureza os valores do pacto, sem transigir com os procedimentos, percebidos como indicadores de poltica obsoleta. Os liberais buscavam restaurara repblica de modo ambguo. A ordem oligrquica brasileira teve sua decadncia protagonizada pelo embate entre as duas partes constitutivas do modelo de Campos Sales. Os principais segmentos da ordem agiram exatamente de acordo com as premissas do arranjo uns procuravam operar na ortodoxia dos procedimentos. Outros procuravam derivar dos valores do pacto mecanismos de modernizao da poltica brasileira, erradicando seus componentes obsoletos. O modelo foi incapaz de evitar a disparidade de premissas que o constituam. Os desafios excederam as virtudes. Como exigir uma ordem altrustica e desinteressada a partir do reconhecimento da plena autonomia de sujeitos polticos que agiam segundo premissas egostas? Os liberais, logo a seguir, abandonou o pacto constitucional e os procedimentos do modelo Campos Sales para, em seguida, aderir sua parte substantiva. Os intelectuais que antes serviram ao PRP, visceralmente anti-liberais, encontraram plena legitimidade na nova ordem inaugurada em 1930. Graas versatilidade do cinismo oligrquico a maximizao da premissa particularista teve como resultado, dialeticamente, a conquista do governo em nome dos valores altrustas.

CONCLUSO
A poltica de Campos Sales congelou a competio regional, permitindo a eternizao no poder das faces que naquele momento possuam vantagens comparativas. Os problemas comeam a surgir a partir de duas contingncias: o surgimento de dissidncias oligrquicas dotadas de recursos suficientes para persistir na oposio e a disparidade entre suas premissas. 17

Para Azevedo Amaral, a homogeneidade poltica do caf com leite desaparece, e configura um perodo marcado pela oposio entre dois estilos polticos: o padro paulista, e o que ele chama de poltica obsoleta. A anlise de Azevedo permite perceber a elite poltica paulista do fim dos anos 20 no mais como uma concentrao de reacionrios a defender o Estado atual contra o assalto dos reformadores liberais. O que parece emergir uma concepo com fortes afinidades com os valores do Modelo Campos Sales, e que manifesta ntida insatisfao com o predomnio da poltica obsoleta. O problema todo consiste no fato de que o Modelo Campos Sales contm e autoriza tanto o dito padro paulista quando a chamada poltica obsoleta. Todos, portanto, de Washington Lus Aliana Liberal foram fiis a Campos Sales. O Brasil oligrquico parece confirmar o axioma de Adam Fergunson: Every step and every movement of the multitude, even in what are termed enlighterned ages, are made with equal blindness to the future, and nations strumble upon establishmentes, which are indeed the result of human action, but not the execution of any human design.

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