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Gobernabilidad y fortalecimiento institucional

1. Introduccin
La participacin de los gobiernos locales en el mundo de las relaciones internacionales y en los mbitos de la cooperacin al desarrollo son dos fenmenos que reciben actualmente un amplio consenso. Ambos son el fruto de un conjunto de cambios que marcaron el mundo industrializado a partir, aproximadamente, de los primeros aos ochenta y que estn ntimamente relacionados entre ellos. A la raz del debate se sita el papel del Estado-nacin y su capacidad de proveer bienes pblicos en contextos siempre ms internacionalizados. La presencia de una mirada de gobiernos locales en reas y sectores tradicionalmente dominados por los Estados es una de las manifestaciones ms visibles del cambio. Se trata en este caso del resultado de un progresivo proceso de afirmacin que, en dos dcadas, ha llevado a los gobiernos locales a legitimarse como portadores de los valores de la democracia que como protagonistas del desarrollo (local). El reconocimiento formal del derecho a la autonoma ha contribuido luego a la proliferacin de un nmero elevado de experiencias de cooperacin internacional cuyas razones de ser han variado desde la bsqueda de visibilidad para reivindicaciones polticas las ganas de internacionalizacin y mayor competitividad, hasta la experimentacin de formas de cooperacin horizontal entre homlogos como un valioso instrumento para el aprendizaje y el fortalecimiento institucional.

Desarrollo, cooperacin descentralizada y gobernanza multinivel: consideraciones para la actualidad


Andrea Noferini *

PALABRAS CLAVE
Cooperacin descentralizada | Desarrollo | Gobernanza multinivel | Gobiernos locales | Unin Europea |

La cooperacin descentralizada y la gobernanza multinivel son dos de los conceptos ms de moda de los ltimos veinte aos. Surgidos en contextos y desde disciplinas diferentes, tienen una procedencia comn que se enmarca en el ms amplio debate sobre el papel del estado-nacin en tiempos de globalizacin. En este artculo se reflexionar brevemente, y de forma no exhaustiva, sobre estos dos temas. El punto de partida es el reconocimiento, tanto formal cuanto substancial, de los gobiernos locales como actores internacionales en el marco actual de la agenda del desarrollo. El argumento central es ver en qu medida y cmo la idea de gobernanza multinivel puede ayudar a los gobiernos locales a fortalecer su presencia en el escenario de la cooperacin descentralizada.

Uno de los canales si bien no el nico que ha atrado desde el principio la atencin de los gobiernos locales ha sido la cooperacin descentralizada entendida, de forma general, como aquella cooperacin cuya finalidad es el desarrollo sostenible de los territorios y cuyos protagonistas son los entes subnacionales bien directamente, mediante sus instituciones, o bien indirectamente, mediante la sociedad civil y sus asociaciones. Actualmente la cooperacin descentralizada goza de muy buena salud tal y como muestra el respaldo que recibe por parte de las principales organizaciones internacionales. Se trata, adems, de una prctica hoy en da jurdicamente y legalmente regulada por la mayora de los pases. No obstante, la cuota de ayuda oficial al desarrollo (AOD) destinada a la cooperacin descentralizada es todava mnima, llegando en muchos casos a ocupar un porcentaje ms simblico que substantivo. En Espaa pas de los ms avanzados en cuanto a participacin de los gobiernos subnacionales la cooperacin descentralizada llega al 15% de la ayuda nacional. En los dems pases de la Unin Europea (UE), este porcentaje es an menor. Sin embargo, el segundo dato es an ms preocupante que el anterior. En dos de los temas de debate ms actuales - Objetivos del Desarrollo del Milenio (ODM) y eficacia de la ayuda observamos que las polticas para el desarrollo siguen dominadas por los Estados nacionales. Algunas voces crticas, por ejemplo, notando el tardo compromiso del mundo local en la Agenda de Pars, han llegado a sostener que gran parte del debate sobre la eficacia escondera un apuesta por vol165

* Andrea Noferini es investigador senior del Institut Universitari dEstudis Europeus de la Universitat Autnoma de Barcelona y profesor asociado de la Facultad de Ciencias Polticas y de la Administracin de la Universidad Pompeu Fabra de Barcelona. Licenciado en Economa Pblica, es doctor en Poltica y Economa de los Pases en Va de Desarrollo por la Universit degli Studi di Firenze y Master en Ciencias Polticas por la Universitat Pompeu Fabra de Barcelona. Miembro de la Asociacin Espaola de Ciencias Polticas y de la Administracin, sus temas generales de investigacin son el estudio de las polticas pblicas desde la amplia perspectiva del neoinstitucionalismo y de la gobernanza multinivel. Sus investigaciones versan sobre las polticas de cohesin, la cooperacin internacional y territorial, la descentralizacin, las relaciones intergubernamentales y la poltica econmica de los servicios pblicos locales. Contacto: andrea.noferini@uab.es

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ver a re-centralizar la gestin de la ayuda. Cuando, por ejemplo, se habla de excesiva fragmentacin, el principal indiciado sera la cooperacin descentralizada, con sus numerosos actores con agendas y finalidades mltiples. Cules son entonces los desafos actuales en los cuales la cooperacin descentralizada es llamada a ensear su valor aadido? Y en qu modo la idea de gobernanza multinivel puede ayudar a los gobiernos locales a fortalecer su presencia y relevancia en el escenario de la cooperacin? En este artculo se reflexionar brevemente, y de forma no exhaustiva, sobre estos dos temas. Ms en general, el artculo especula entorno a las relaciones entre dos de los conceptos ms de moda de los ltimos veinte aos: la cooperacin descentralizada y la gobernanza multinivel. La hiptesis central que se sostiene es que los dos conceptos, surgidos en contextos y desde disciplinas diferentes, tienen rasgos y procedencia comn. En primer lugar, ambos tienen el mismo padre, en el sentido que se enmarcan en el gran debate sobre el papel del estado-nacin en tiempos de globalizacin: su incapacidad de hacer frente a las impersonales fuerzas del mercado, su ineficacia en la provisin de los bienes pblicos (tanto locales como globales) y/o su obsolescencia delante de la necesidad de una siempre mayor integracin econmica y poltica como la que el surgimiento de la UE parece demostrar. En segundo lugar, cooperacin descentralizada y gobernanza multinivel tratan a los mismos protagonistas en cuanto se centran en el anlisis de las funciones, las responsabilidades y las competencias que los entes subnacionales han ido adquiriendo en las ltimas dcadas como consecuencia de un
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nuevo escenario internacional, de la aparicin de modelos alternativos de gobernanza y de una nueva forma de entender la poltica (politics) y las polticas pblicas (policies). Actualmente, el reconocimiento, tanto formal como substancial, de los gobiernos locales como actores del desarrollo, pasa por la capacidad de estos ltimos de ofrecer respuestas slidas y eficaces (y por qu no alternativas a las acciones de los Estados) en los temas ms urgentes de la agenda del desarrollo. Los principios de la gobernanza multinivel en particular, su atencin en recordar que el policy-making actual se ha hecho ms complejo por la presencia de un nmero elevado de actores y por el solapamiento de ciertas reas competenciales pueden representar, en este sentido, una caja de herramientas extremadamente til para moverse en los nuevos escenarios de la cooperacin. Siempre y cuando no se considere la gobernanza multinivel como una receta mgica o un modelo fcilmente transferible de un escenario a otro. El artculo se estructura en cuatro secciones. En las secciones 2, 3 y 4 se interpretar el surgimiento de la cooperacin descentralizada en virtud de una serie de cambios ocurridos en el debate sobre el desarrollo y se describen sus tratos esenciales, as como los retos actuales de la ayuda al desarrollo y las tareas que la cooperacin descentralizada es llamada a desempear para reafirmar el papel de los gobiernos locales como actores del desarrollo. En la quinta seccin se presentan las coordenadas esenciales del concepto de gobernanza multinivel. Aqu se muestran sus aspectos principales, alertando tambin sobre algunos errores comunes en la interpretacin del trmino.

Finalmente, la sexta seccin concluye el trabajo y se presentan algunas reflexiones sobre cmo la idea de gobernanza multinivel puede ser til a la cooperacin descentralizada.

2. Desarrollo y gobiernos locales (i): las premisas de la cooperacin descentralizada 2.1. El contexto internacional: una introduccin
La cooperacin descentralizada1 es un fenmeno relativamente reciente que, en muy poco tiempo, ha sido capaz de acaparar la atencin de polticos, acadmicos, expertos y operadores del desarrollo. Existen varias interpretaciones sobre el momento y las razones de su aparicin. Algunos autores sugieren que la cooperacin descentralizada entra en la agenda del desarrollo a mitad de los aos ochenta fruto de cierta fatiga de la ayuda internacional y como consecuencia de un profundo proceso de reflexin de las polticas nacionales e internacionales para el desarrollo. Segn otras sugerentes

lecturas entre ellas Hafteck (2003), su gnesis sera el fruto de la convergencia de dos factores especficos: el cambio de paradigma en la idea de desarrollo y la afirmacin de la accin internacional de los gobiernos locales. Desde una perspectiva ms general, el fenmeno es sin duda ms complejo y, para su comprensin, requiere ser enmarcado en el agitado contexto internacional de los ltimos 30 aos. Al principio de los aos ochenta, el mundo por lo menos el occidente industrializado haba cambiado rpidamente. La mayor integracin de los sistemas econmicos, a la cual algunos autores se refieren con el trmino de globalizacin2, pona seriamente a prueba la resistencia del tradicional modelo de gobernanza del Estado-nacin. Las demandas de cambio llegaban de varios lados y comprendan un poco todas las reas y los sectores de nuestros sistemas sociales. A nivel internacional, el final de la Guerra Fra y del maniquesmo bipolar, abra nuevos y ms inciertos escenarios de integracin que requeran, al mismo tiempo, modelos alternativos y novedosos de gobernanza. Por un lado,

1 | No existe una nica definicin oficial de cooperacin descentralizada. Varias instituciones y organizaciones que operan en desarrollo utilizan definiciones diferentes. Las Naciones Unidas, la Unin Europea y el Banco Mundial difieren en algn aspecto de sus definiciones. Para una interesante revisin de la gnesis y difusin del trmino de cooperacin descentralizada, vase Pierre Hafteck (2003) y Mara Del Huerto Romero (2007). En el presente artculo, de todas formas, muchas de la referencias son a la cooperacin descentralizada pblica directa, como la que define el Observatorio de la Cooperacin Descentralizada UE-AL: aquella cooperacin en la que los agentes pblicos descentralizados tienen un papel protagonista en la programacin, promocin y gestin de las acciones, sin depender de los Estados centrales o de organismos multilaterales. A lo largo del artculo, los agentes pblicos descentralizados a los cuales me referir con mayor insistencia son los ayuntamientos. Finalmente, no considero aqu como ejemplo de cooperacin descentralizada los primeros twinnings que desde los aos 50 han involucrado los municipios europeos (y norteamericanos). Prefiero en este ltimo caso hablar de cooperacin intermunicipal internacional. Vase al respeto Hafteck (2003). 2 | La globalizacin es otro concepto polismico para el cual existen numerosas definiciones. Aqu reportamos la definicin de David Held, profesor de la London School of Economics y maxmo experto sobre el tema, que representa una de las aproximaciones analticas mas conocidas y consistentes: La globalizacin se entiende principalmente como un proceso o un conjunto de procesos, no como un estado concreto. No refleja una lgica de desarrollo lineal simple, as como tampoco prev una sociedad mundial ni una comunidad mundial. Por el contrario, se refiere a la emergencia de redes y sistemas de interaccin e intercambio interregionales. En este sentido, la incorporacin de sistemas nacionales y sociales a procesos globales de mayor alcance debe diferenciarse de cualquier nocin de integracin global Para mayores informaciones sobre el tema, vase la pgina www.polity.co.uk donde se puede encontrar importante material bibliogrfico.

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se oan los primeros gritos a favor de una gobernanza global (o supranacional) para paliar los costes de la mayor integracin econmica y financiera. Por otro lado, a nivel domstico, muchos pases postulaban un cambio en las formas de hacer polticas pblicas, llamando en causa una nueva regulacin de las relaciones entre estado y sociedad.

En lo econmico, desde la segunda mitad de los aos setenta, el desempleo y la inflacin, junto a la incapacidad de muchas administraciones pblicas ineficaces, haban sepultado el keynesianismo y reducido a los mnimos histricos la fiducia en los Estados nacionales. Los ochenta se abran as como una prometedora poca para los defensores de los mecanismos de mercado y de los principios de la competencia. En definitiva, se abdicaba el papel del Estado interventor 2.2. El cambio de paradigma: a favor de uno ms discreto Estado mni- desarrollo humano, territorio y buena mo3 o Estado regulador4, cuya funciones gobernanza bsicas consistan en definir las reglas Claramente, tanto cambio no podel juego y garantizarlas; dejar jugar libremente los agentes econmicos y de- da dejar indiferente el debate sobre crecifenderlos de los free-riders y gorrones miento y desarrollo. Adems, el Consenso de Washington etiqueta bajo la cual se varios. conocen las proposiciones neoliberales de En lo poltico, por otro lado, la aquellos aos si por un lado haba velado tercera ola de democratizacin ya estaba por una mayor estabilidad macroeconmitransitando tanto en Europa como en ca, por el otro lado, no se haba distinguido Amrica Latina (AL). A ella se le acom- en temas de reduccin de la pobreza y de paaba un cierto reconocimiento a favor luchas contra las desigualdades. Por todo de los procesos descentralizadores que lo contrario, las reformas estructurales y las estaban ocurriendo en las nuevas demo- polticas de estabilizacin promovidas por cracias. En la Europa de los aos ochen- las principales instituciones financieras inta, se asiste, por ejemplo, al proceso de ternacionales a lo largo de los noventa hadesconcentracin que desemboca en la ban contribuido, en varios casos, a empeo| Nozick, 1974 | Majone, 1994; Para una revisin sobre la mas amplia idea de capitalismo de la regulacin, vase Jordana y Levy Faur, 2005 5 | Londoo y Szkely (2000) muestran por Amrica Latina que la relacin entre la renta media del ltimo y del primer quintil cay desde el 22.9 en 1970 al 18.0 en 1982, para luego volver a subir a 22.9 en 1991.
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formacin e institucionalizacin de las regiones en muchos Estados nacionales. Con respecto al mundo local, la Carta Europea de la Autonoma Local que data de 1985 - constituye una de las expresiones ms importantes, desde la perspectiva institucional, de la preocupacin europea por el respeto de los principios democrticos en el ejercicio del poder pblico (Lasagabaster Herrarte 2007). La Carta representa, de hecho, un importante hito de legitimacin que servir de impulso, tras un largo proceso de dos dcadas, a la definitiva afirmacin de las relaciones internacionales de los gobiernos locales y de la para-diplomacia (o post-diplomacia) (Aguirre Zabala 2000; Keating 1998; Aldecoa y Keating 2000).

rar las condiciones de vida de los ciudadanos y ciudadanas. Circunstancias, estas ltimas, que iban a sumarse en Amrica Latina a las secuelas negativas que an persistan desde la dcada prdida de los aos ochenta5.

En la medida que se hacan manifiestas las consecuencias negativas del programa neoliberal sobre el bienestar de las personas, tanto en el mundo industrializado como en los pases en va de desarrollo, toma vigor la demanda para un cambio radical en la visin del desarrollo. Sin querer ser exhaustivos, vale la pena sealar aqu tres dimensiones del cambio que tendrn un impacto sobre la cooperacin de los gobiernos locales: el surgimiento de la idea de desarrollo humano; el renovado nfasis sobre el territorio; y, finalmente, una nueva atencin hacia las instituciones (la buena La segunda dimensin del cambio gobernanza o good governance). considera el territorio como elemento diferencial de desarrollo, sea porque es aqu El primer cambio es de naturale- donde las fuerzas de la globalizacin reverza conceptual-filosfica y se enmarca en san finalmente sus efectos negativos sobre el debate sobre crecimiento y desarrollo los individuos; sea porque siguiendo las como metas ltimas de nuestros sistemas teoras del crecimiento endgeno el terrisocioeconmicos. En aquellos aos surge torio se configura ahora como elemento de la idea de desarrollo humano6, entendido ventaja comparativa. Es aqu donde y cuancomo well-being que se substancia en fun- do empieza el lento cambio interpretativo cin de las capacidades, oportunidades y desde el modelo asistencial para el desarrolibertades puestas a disposicin de los in- llo hacia la bsqueda de nuevas frmulas, dividuos para que estos persigan el estilo entre las cuales destacamos la cooperacin de vida que consideren ms oportuno (Sen descentralizada. Quedan entonces en se1997; 2000). Cae definitivamente la creen- gundo plano las intervenciones centradas cia segn la cual el incremento de la rique- en la acumulacin de capital fsico y la inza disponible, es suficiente para alcanzar el versin en infraestructuras. Por lo contrabienestar. Se reconoce, por lo contrario, rio, asumen un nuevo relieve las polticas que los individuos tienen preferencias, uti- sociales para el desarrollo, la provisin de lidades y capacidades de conversin7 dife- los servicios bsicos a escala local, las in-

rentes. De esta forma, desarrollo humano pasa a significar un proceso de extensin de las libertades substanciales para las cuales es necesario un conjunto mnimo de atribuciones (gozar de buena salud, tener un techo, estar alimentado, recibir una instruccin, gozar de libertades civiles y polticas8). En tiempo de pluralismo filosfico y con la clara voluntad de no repetir los errores de la teora de la modernizacin , esta nueva interpretacin viene a ser ms respetuosa de las diversidades entre los individuos y las sociedades. El mensaje que se transmite es que cada intervencin para el desarrollo tiene, por lo tanto, que centrarse en las atribuciones y no tanto en las finalidades de los individuos, muchas de las cuales sern culturalmente definidas.

6 | Desde una perspectiva ms pragmtica, la nueva visin se recoge con la publicacin, en 1990, del ndice de Desarrollo Humano de la PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) que es ampliamente deudor de las reflexiones del premio Nobel para la economa Amartya Sen. 7 | Reconoce Amartya Sen, por ejemplo, que la misma cantidad de dinero puede conferir un bienestar muy distinto a dos personas diferentes (una mujer embarazada versus un trabajador, por ejemplo). 8 | Functioning en el language de Amartya Sen.

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Actualmente, nadie pone en duda el valor aadido de la cooperacin descentralizada y la idea que, en temas de desarrollo sostenible a nivel local, los gobiernos locales son detentores de una clara ventaja comparativa (OECD 2001). De todas formas, tanto consenso es fruto de un largo recorrido marcado Finalmente, desde la perspectiva ms por diferentes fenmenos. Seguidamente institucional y es esta la tercera dimensin se comentarn tres cuestiones del cambio surge una nueva atencin hacia fundamentales: en primer lugar, por la gobernanza (la buena gobernanza) y el qu la cooperacin descentralizada papel de las instituciones en general, como encaja bien en el nuevo paradigma del variables decisivas del desarrollo. En 1998, desarrollo; en segundo lugar, cmo los el Banco Mundial alertaba que Institutions gobiernos locales supieron aprovechar el Matter, (Burki y Perry 1998) queriendo momento; y por ltimo, cul puede ser el con esto subrayar que para ser efectivo y papel de la cooperacin descentralizada eficaz, no slo sirven buenas polticas p- en el debate actual sobre el desarrollo blicas, sino tambin buenos administradores as como organizaciones e instituciones La reflexin terica sobre slidas y crebles. La duda surga del hecho crecimiento y desarrollo se acompaa que las mismas polticas surtan, a veces, de una profunda revisin de las prcticas efectos opuestos en pases que presenta- de la cooperacin. En primer lugar, cae ban arreglos y capacidades institucionales la creencia que si una solucin es buena diferentes. Debido a ello, los investigado- para un pas, lo ser tambin para la res del Banco Mundial se preocuparon de mayora. Con ello, cae tambin la idea seleccionar los tratos esenciales de lo que que las polticas del Norte del mundo viene a llamarse como buena gobernanza y sean fcilmente transferibles (policy que se define genricamente como un sis- transfer) a los contextos del Sur. Por tema legtimo, efectivo y eficiente de toma ltimo, se toma definitiva conciencia de de decisiones y de formulacin de polticas los lmites de los tradicionales modelos pblicas9. No es difcil intuir como la coo- de cooperacin Estado-cntrica en los peracin descentralizada acepta y promueve cuales las grandes distancias (tanto fsicas parte de estos nuevos principios, visto el n- como de procedimiento y prcticas) fasis que ella pone en el fortalecimiento de entre donantes y receptores dificultan las instituciones locales, en la participacin tanto la apropiacin como la eficacia de los agentes en el diseo de las polticas y eficiencia de las intervenciones. Es y en la coordinacin horizontal con los de- justo en este contexto de cambio que aparece la cooperacin descentralizada ms actores.
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versiones en capital humano, una cierta tendencia a la micro-gestin de las polticas con una mayor atencin a las consecuencias (y las oportunidades) que afectan los territorios. Evidentemente, el nuevo paradigma tiene fuertes implicaciones para los agentes locales, centrndose sobre la idea de desarrollo local y exigiendo reenfocar las polticas (los programas y los proyectos) hacia los territorios y los individuos que los pueblan.

2.3. El buen encaje de la cooperacin descentralizada

| Vase Par. 3.2

como modelo novedoso y alternativo, donantes, y aprovechando las ganas en cuanto a formas y protagonistas de de internacionalizacin que se respiralas polticas para el desarrollo. ban, el terreno de la cooperacin vivi una verdadera invasin por parte de un Desde una perspectiva conceptual, conjunto heterogneo de agentes, entre la cooperacin descentralizada, como los cuales hay que sealar, no slo los instrumento para el desarrollo, encaja gobiernos locales, sino tambin los gomuy bien con el cambio de paradigma biernos subnacionales de segundo nivel varias veces recordado. En primer lugar, la (las regiones), las ONGs ms profesiounidireccionalidad del modelo paternalista nalizadas, las empresas de consultora del donante al receptor cede el paso a especializada y las asociaciones profesiouna interpretacin ms igualitaria de la nales (sindicatos, rdenes profesionales, relacin donde se privilegia la naturaleza del cmaras de comercio, etc.). acuerdo (contrato o alianza) entre socios. En muchos casos, se reconoce la asimetra En primer lugar, las principales orde la relacin pero se fortalece la visin ganizaciones internacionales haban llegarelacional de igual a igual, aunque las partes do a la conclusin de que preferan trabajar mantengan capacidades y demandas muy con los gobiernos (subnacionales y locales) diferentes. En esta direccin, adems, se que con las asociaciones de la sociedad civil incentivan las relaciones horizontales entre (por lo menos para cierto tipo de intervengobiernos homlogos del Sur y se fomenta ciones). El voluntarismo y el solidarismo el trabajo en red, como forma alternativa de las primeras ONGs haban demostrado ms abierta y plural al tradicional eje Norte todas sus limitaciones al momento de utili- Sur. En segundo lugar, la cooperacin zar instrumentos de planificacin un poco descentralizada hace hincapi en una visin ms refinados (como planes estratgicos y ms pragmtica, y menos idealizada e ingenua, documentos de programacin de medio de la ayuda al desarrollo. Se reconoce, por y largo plazo, etc.). En segundo lugar, el ejemplo, que los desencadenantes de la nfasis sobre la capacitacin y el fortalecicooperacin al desarrollo pueden ser de miento institucional de los actores del Sur naturaleza no exclusivamente altruista y (uno de los aspectos de la good governansolidaria. Por lo contrario, se revindica la ce) confera una clara ventaja comparativa a legitimidad de cooperar con el fin de un los gobiernos locales que contaban con las inters (o beneficio) mutuo, que puede capacidades y el conocimiento experimentambin ser de naturaleza econmica. Lo tado en sus territorios. Finalmente, tanto que importa aqu son los resultados y los gobiernos locales como entes subnacionales impactos sobre las condiciones de vida de los garantizaban, adems, un mayor liderazgo individuos. Desaparece as el componente al momento de movilizar la sociedad civil y puramente asistencial mediante la sus asociaciones, sea en el pas donante o en introduccin de mecanismos de apropiacin el receptor. y responsabilizacin de todas las partes. Finalmente, la cooperacin descenVisto el contexto, los gobiernos tralizada ofreca una alternativa al modus locales supieron aprovechar como nadie operandi tradicional de la ayuda al desarrolas oportunidades del cambio. Delan- llo centrndose en elementos que, muy a te de la retraccin de los tradicionales menudo, no entraban en la agenda de los
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Estados nacionales. En la reciente Comunicacin de la Comisin Europea10 de 2008, por ejemplo, se reconoce claramente que por su proximidad y presencia territorial, as como por su conocimiento de las necesidades locales y conocimientos especializados en los sectores que tradicionalmente propician la reduccin de la pobreza (urbanizacin, agua y saneamiento o ayuda a grupos vulnerables o poblacin sin recursos en reas remotas), la cooperacin descentralizada posee unas virtudes que otras modalidades no tienen. A ello hay que aadirle que las autoridades locales pueden jugar un papel clave en los procesos de democratizacin desde lo local. Como legtimos responsables polticos de su comunidad, los gobiernos locales desempean un valioso papel al reunir los actores institucionales y los de la sociedad civil para disear e implementar las polticas pblicas. La cooperacin descentralizada en este sentido sera portadora de los principios de participacin y de democracia en cuanto que favorecera modalidades de policy-making menos jerarquizadas y ms abiertas.

entre s, que ocupan buena parte de la agenda del desarrollo y de la cooperacin. Ellos son: la sostenibilidad, los ODM y el debate sobre la eficacia de la ayuda11. Los gobiernos locales son parte de este gran debate visto que como todos recuerdan - se estima que en el 2030, alrededor de 5 billones de individuos (cifra que representa un 60% de la poblacin mundial) vivirn en centros urbanos. Desde una perspectiva ms estratgica, es claro que el fortalecimiento de su papel como actores de desarrollo pasar inevitablemente por su capacidad de encajar de manera adecuada en los escenarios presentes y futuros de la cooperacin. En las prximas pginas se describirn cules son (o deberan ser) las aportaciones ms relevantes de la cooperacin descentralizada en el nuevo escenario de la ayuda al desarrollo, apuntando a dos de los tres temas antes mencionados. Dada la extensin del tema sostenibilidad, no ser abordado en este documento. De todas formas, cabe recordar que la sostenibilidad es la gran madre de todas las ideas sobre desarrollo de los ltimos 30 aos. La idea de desarrollo sostenible12 es cla3. Desarrollo y gobiernos locales (ii): ramente polismica y que en ella cabe un la cooperacin descentralizada poco de todo. ltimamente, a la componente medioambiental originaria se le han en el debate actual aadido la econmica, la social y todo tipo de referencias incluidas en el concepto de 3.1. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio desarrollo humano. Tanta variedad y tany los gobiernos locales ta heterogeneidad de interpretaciones y Sin querer ser exhaustivo, en la de lecturas, a veces, privan al concepto de actualidad hay tres temas, relacionados una cierta utilidad operativa, sin por eso
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desconocer la validez de sus contenidos. Los ODM abarcan desde la reduccin a la mitad de la extrema pobreza, hasta la detencin de la propagacin del VIH/SIDA y la consecucin de la enseanza primaria universal para el 2015. Presentados en septiembre de 2000 en el marco de las Naciones Unidas, como resultado de un decenio de grandes cumbres internacionales y como un plan convenido por todas las naciones del mundo, a ms de dos tercios del recorrido, ellos causan ms preocupaciones que satisfaccin debido a los retrasos acumulados. El juicio sobre su relevancia es tambin controvertido. Segn algunos, representara la iniciativa mundial ms ambiciosa para renovar la agenda internacional del desarrollo. Por el contrario, segn otros los ODM demostraran el fracaso de las polticas mundiales de cooperacin y ayuda al desarrollo llevadas a cabo hasta la fecha. Los compromisos acordados por la comunidad internacional en aos anteriores se habran rebajado de forma ostensible, centrndose ms en abordar las consecuencias de la pobreza, que en conocer y modificar las causas estructurales que la provocan (Gmez Gil 2007).

tituciones locales y que sensibilicen sobre el hecho que los Objetivos requieren compromisos de la sociedad. La movilizacin de los gobiernos locales ser, por lo tanto, crucial para su consecucin. En efecto, concientes de todo esto, los gobiernos locales reclaman, desde ya hace tiempo, que los Objetivos de Desarrollo del Milenio se impulsen desde las ciudades 13.

Sin duda, un Objetivo que llama en causa a los gobiernos locales es el nmero 7 que bajo la etiqueta Garantizar la Sostenibilidad Medioambiental esconde, a parte de la defensa del medio natural, la provisin de verdaderos bienes bsicos (agua y saneamiento) sin los cuales, no slo no es posible garantizar una vida digna, sino que tampoco garantiza la sobrevivencia. La meta fijada (Meta 7.C) indica la voluntad de reducir a la mitad, para 2015, la proporcin de personas sin acceso sostenible al agua potable y a servicios bsicos de saneamiento. Teniendo en cuenta que en muchas partes del mundo, los gobiernos locales son los responsables ltimos de la provisin del servicio de agua potable y saneamiento a los ciudadanos, es evidente que el conocimiento acumulado y las capacidades gestionales desarrolladas Al leer la lista de los ODM, es por parte de los socios del Norte son un fcil poder asignar un papel a los go- valioso capital a invertir en los contextos biernos locales en muchos de ellos. menos favorecidos. Para alcanzarlos, son de hecho necesarias acciones en la escala local que La historia reciente nos ensea recalquen el importante rol de las ins- de todas formas a ser muy cautos. Las
| Declaracin del Consejo Mundial de CGLU presentada en ocasin de la celebracin de la Cumbre del Milenio + 5. | Para el emblemtico caso de Argentina bajo los dos mandatos de Carlos Menem, vase el libro de Mariana Llanos (2002). 15 | Consideraciones anlogas se podran hacer para el servicio de higiene urbana, otro servicio publico local con amplias repercusiones sobre la calidad de vida de las personas. Tambin se podra considerar la Meta 7.D del Objetivo 7 que se propone de mejorar considerablemente, en 2020, la vida de al menos 100 millones de habitantes de barrios marginales. Las responsabilidades en materia edilicia recaen en muchos casos en los ayuntamientos.
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| SEC (2008) 2570 final | No considero aqu otro gran tema que es el de la financiacin del desarrollo tal y como se estableci a partir de la Conferencia de Monterrey. 12 | Surgido como respuesta a una avalancha de crticas contra el capitalismo, la idea de desarrollo sostenible naci por la va negativa, es decir, como resultado de la toma de conciencia de la insostenibilidad de los patrones de industrializacin y de las graves amenazas que se cernan (y siguen cernindose) sobre el futuro de la humanidad. Genricamente, a partir de la publicacin del Brutland Report, solemos referirnos a l con la sobrevalorada frmula: satisfacer las necesidades de la generacin presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades.

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experiencias privatizadoras ocurridas en AL14 en los aos noventa han tocado muy de cerca entre otros15| - el servicio hdrico y con ello el entorno de los gobiernos locales. Las lecciones que se han podido extraer de algn clamoroso fracaso tienen que ser un monitor para las intervenciones futuras. En primer lugar, cabe recordar que los gobiernos locales juegan en un contexto institucional y legal definido a escala nacional y por el Estado central. En muchos casos, sin una clara voluntad poltica de reforma a nivel nacional, sin unas competencias reales y sin la presencia de un marco regulatorio cierto, cualquier accin tomada a nivel local es destinada a fracasar. En segundo lugar, cabe recordar que, en el juego regulatorio entre empresa que eroga el servicio y el poder pblico que controla el servicio, la escasa experiencia del regulador pblico (especialmente a nivel subnacional) ha favorecido casi siempre el sector privado, repercutiendo negativamente en la calidad del servicio.

En suma, toda el rea de los servicios pblicos locales representa un terreno frtil para la cooperacin descentralizada. El fortalecimiento de las capacidades institucionales de los actores locales es sin duda un primer requisito. De todas formas, no hay que crear demasiadas expectativas sobre el impacto real de la accin aislada de los gobiernos locales. El escenario de estos servicios, a parte de ser complejo, contempla la presencia de diferentes niveles de gobierno, cada uno llamado a operar entre ciertos mbitos competenciales. Si el gobierno central (y/o provincial, regional) falla en algn aspecto del tramo regulatorio que le toca, los gobiernos locales vern reducido de partida el abanico de sus opciones.

3.2. La eficacia de la ayuda y los gobiernos locales


La otra gran cuestin de la agenda del desarrollo concierne a la eficacia de la ayuda tal y como se cristaliza en la Declaracin de Pars de 2005. A la raz, se sita, en primer lugar, el excesivo coste de la ineficacia de la ayuda, valorado entre tres y seis billones de euros segn un estudio de la Comisin Europea16. El otro elemento negativo a considerar es la excesiva fragmentacin de las ayudas: el nmero promedio de donantes oficiales en cada pas receptor habra pasado de 12 en 1960 a 33 en 2004, con ms de 30 pases con ms de 40 donantes activos (Sanahuja 2007).

neacin, armonizacin, gestin de los resultados y responsabilidad mutua y transparencia. Cabe recordar aqu que la Declaracin de Paris es un compromiso poltico signado por Estados y hecho para los Estados. Hasta hace muy poco, tanto la sociedad civil como el mundo local haban sido no sin duras crticas excluidos del debate. Es slo a partir de 2008 que por primera vez los gobiernos locales han sido reconocidos como actores en el debate sobre la eficacia de la ayuda17. En la Agenda de Accin de Accra (AAA) de 2008, aparte de reconocer la relevancia de la democracia, la buena gobernanza, el progreso social y el medioambiente, se manifiesta oficialmente la necesidad de apoyar el fortalecimiento institucional de los gobiernos locales y la importancia de los recursos locales en la prestacin de la cooperacin tcnica. Cada uno de los principios aceptados en Pars puede fcilmente leerse desde lo local (CGLU 2009), aunque no son principios del todo novedosos. La cooperacin descentralizada pblica y la sociedad civil organizada hablan desde hace tiempo de la necesidad de responsabilizar los socios ms dbiles, sin utilizar la palabra apropiacin. Al mismo tiempo, ambos sectores recuerdan con insistencia la necesidad de enfocar las intervenciones a las demandas reales (demand driven) de los socios receptores y no tanto a los intereses de los donantes (sean ellos estados centrales o gobiernos locales).

En otros casos, por lo contrario, las responsabilidades del fracaso han sido ampliamente compartidas con los gobiernos locales. Aunque estos ltimos, casi nunca eran los propietarios de las infraestructuras, s que han tenido alguna que otra relevante funcin en el sistema de regulacin del sector (en muchos casos, establecan algn aspecto de las tarifas, definan los estndares del servicio, licitaban las concesiones o los contractos de servicio). La falta de compromiso poltico a nivel local, las escasas capacidades administrativas del personal local, los excesivos costes de coordinacin y la A partir de Pars, la comunidad inpersistencia de prcticas poco transparentes ternacional decidi, por lo tanto, replantear y clientelares, han frustrado muy a menudo la gestin de la ayuda al desarrollo segn los los intentos de mejora. conocidos principios de apropiacin, ali-

delicados y controvertidos es lo que surge del principio de armonizacin18, con el cual se empuja a los agentes hacia la coordinacin y una divisin del trabajo basada en la ventaja comparativa y en la complementariedad. Esto significa reducir la fragmentacin (nmero de actores) de la ayuda e incrementar el nivel de coordinacin entre los diferentes donantes. A los ojos de los entes subnacionales, el principio podra contener una evidente tensin: por un lado, se quiere evitar una excesiva dispersin de la ayuda que plantea, evidentemente, mayores retos de coordinacin e incrementa los costes de transaccin y por el otro, los instrumentos mediante los cuales conseguir esta racionalizacin son de dudosa aplicacin. En primer lugar, la especializacin por reas o por sectores (la divisin del trabajo) entre los donantes parece ser de difcil alcance, por las tradicionales cuestiones de soberana y de respecto de la autonoma decisional de cada agente. Por lo visto, este ltimo aspecto es mencionado muy a menudo por los mismos agentes de la cooperacin descentralizada que lamentan celos excesivos tambin entre los gobiernos locales al momento de la toma compartida de decisiones.

En segundo lugar, no resulta del todo claro cmo establecer la presencia de una ventaja comparativa (Deberan, por ejemplo, los gobiernos locales especializarse exclusivamente en la asistencia tcnica a sus homlogos y en el fortalecimiento institucional? O deberan los gobiernos locales centrarse slo en los servicios pblicos Sin duda, en el anlisis de las relacio- locales?). Finalmente, pensar en una divines entre la cooperacin descentralizada y la sin internacional de la cooperacin segn eficacia de la ayuda, uno de los puntos ms criterios funcionales o tcnicos, significara
17 | Antes en Roma y en Nueva York (en los Foros de Cooperacin al Desarrollo de las Naciones Unidas) y posteriormente en el Tercer Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda de Accra. 18 | Como se lee en la Declaracin de Paris, la fragmentacin excesiva de la ayuda a escala global, nacional o sectorial disminuye la eficacia de la ayuda. Un enfoque pragmtico de la divisin del trabajo y de la distribucin de la carga aumenta la complementariedad reduciendo los costes de transaccin.

16 | Dato citado en el documento the Assises of Decentralized Cooperation for Development: Regional and Local Authorities: Full Partenrs in EU Development Policy, Comit de las Regiones, 2009.

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un poco ingenuamente desconocer el origen post-colonial e interesado de la cooperacin. Los Estados se han movido y se mueven por intereses claros (econmicos, polticos, geoestratgicos, etc.). Muchos gobiernos locales se mueven incentivados por motivaciones anlogas. Justo ahora que su accin exterior ha alcanzado cierta legitimidad, privarles de parte de su autonoma decisional sera bastante amargo de digerir. A pesar de que la Declaracin de Pars responde a una concepcin restrictiva y tecnicista por su enfoque del desarrollo, es impensable negar que se trata de un intento sin precedentes de bsqueda de mayor eficacia de la ayuda. Para ello, propone una amplia revisin de las prcticas y se asienta en unos principios reivindicados por la sociedad civil y por los gobiernos centrales y locales de los pases socios como criterios imprescindibles para la racionalidad del sistema (Martnez y Santander 2008).

debate sobre la cooperacin al desarrollo testimonia, una vez ms, la transversalidad de la idea. Su definicin es todava incierta y sus interpretaciones tan variadas que, sin algn esfuerzo definitorio previo, cuesta entender que cosa estamos debatiendo. La gobernanza20 en su sentido ms general describe las modalidades mediante las cuales una comunidad decide los mecanismos de accin colectiva y de toma de decisin para la provisin de los bienes pblicos. De hecho, hay tantas formas de gobernanza como opciones de acuerdos sobre como organizarse colectivamente. De todas formas, observando la trayectoria del trmino gobernanza en los ltimos 10 a 15 aos, es posible constatar algunos fenmenos interesantes. En primer lugar, la palabra ha adquirido un cierto peso relativo con respecto al trmino ms comn de gobierno. Es muy probable que detrs de este proceso se esconda una cierta insatisfaccin por lo que la palabra gobierno puede explicar y significar a la hora de considerar el complejo mundo contemporneo. En efecto -como se ha subrayado en prrafos anteriores- la revolucin informtica, los avances tecnolgicos, la internacionalizacin de los mercados, el fin de la Guerra Fra, el desarrollo sostenible o el terrorismo internacional, han puesto definitivamente en tela de juicio muchas de las categoras polticas con las cuales tenamos cierta familiaridad21. Muchas de ellas, o bien pueden jubilarse, o necesitan de retoques importantes para ponerse al paso con los tiempos. Por eso, es fcil entender que la idea de gobernanza seduzca hoy ms que el ms comn trmino de gobierno.

4. El paradigma de la gobernanza multinivel: interpretaciones y consecuencias para el mundo local 4.1. La gobernanza de los modernos
La gobernanza multinivel es hoy una palabra muy popular en las reas de las relaciones internacionales y en los estudios sobre la integracin europea. El trmino sigue adems conquistando apoyo institucional, como lo demuestra la reciente publicacin del Libro Blanco de la gobernanza multinivel del Comit de las Regiones19. Finalmente, su inclusin en el
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La diferencia entre los dos conceptos es todava simple. Gobernanza se refiere al acto (la accin) de gobernar 22 mientras que el gobierno es, por lo contrario, un instrumento de la gobernanza. De hecho los sistemas de gobernanza contemplan casi siempre la presencia de mltiples gobiernos. De aqu que el concepto de gobernanza multinivel, tiene que significar algo ms que la presencia de mltiples gobiernos, en cuanto, si as fuese, no aadira nada nuevo al significado originario de la palabra. Finalmente, cabe sealar que la gobernanza ha venido casi siempre acompaada por numerosas cualificaciones, al querer extender o definir con ms precisin los contenidos del trmino. Existen, por lo tanto: la buena gobernanza, la gobernanza global, multinivel, policntrica, multiactor y muchas ms. A veces, la sensacin es que se trate ms de un camuflaje semntico que de una real diferenciacin. En las prximas pginas ser introducido el concepto de la gobernanza multinivel, se definirn sus tratos esenciales y se mostrarn cules pueden ser sus relaciones con la cooperacin descentralizada.

plia parte del mundo poltico y acadmico, es fruto de un proceso de cambio ms profundo. En su sentido ms general, la gobernanza multinivel evoca un escenario de toma de decisin y unos procesos de polticas pblicas abiertos, verticalmente e horizontalmente integrados y en los cuales participan varios actores tanto pblicos como privados 23 . La idea central e innovadora es, todava, otra. Este hipottico estado de cosas - si existe - vendra a significar una ruptura con las ms tradicionales formas de commandand-control del Estado-nacin. De all, la novedad. En efecto, la relevancia y la originalidad del concepto reside propiamente en este ltimo aspecto, en cuanto que postulara la gobernanza multinivel como la forma de gobernanza de los modernos 24 , o sea la nueva forma de hacer poltica (politics) y de hacer las polticas pblicas (policies), en alternativa y en substitucin al modelo verticalmente jerarquizado del Estado-nacin. Veremos que los expertos son mucho ms cautos a la hora de interpretar la gobernanza multinivel como algo que existe hic et nunc y a la hora de defender su valor normativo Como reflexin general final, de y su capacidad prescriptiva. De todas fortodas formas, es importante remarcar mas, no se puede negar el valor innovaque la legitimacin recibida del modelo dor que la idea de gobernanza multinivel de la gobernanza multinivel, por una am- ha trado consigo.

| Comit de las Regiones, (2009/C 211/01) | El Banco Mundial ofrece la siguiente definicin: gobernanza, entendida como la manera en que se ejerce el poder en relacin con la gestin de los recursos sociales y econmicos de un pas para el desarrollo (World Bank 1992).

21 | Recordemos que tanto la Economa como las Ciencias Polticas, como otros campos autnomos del conocimiento, son disciplinas que surgen aproximadamente cuando los estados-nacin mueven sus primeros pasos. Es normal que muchos de sus instrumentos analticos y conceptuales se queden obsoletos en un mundo en el cual tocando un par de teclas se pueden mover cantidades financieras equivalentes al PIB de muchos estados de pequea y mediana dimensin. 22 | O, en todos los casos, o al conjunto de instituciones formales e informales que sirven para el acto de gobernar. 23 | Reportamos aqu dos de las definiciones acadmicas ms influyentes. La primera es de Schmitter (2004) y sostiene que la gobernanza multinivel es un acuerdo por el que se toman decisiones vinculantes y que implica a un gran nmero de agentes polticamente independientes, pero por otro lado interdependientes pblicos y privados , y de niveles de integracin territorial diferentes en una negociacin/deliberacin/implantacin ms o menos continua, aunque ello no atribuye competencias polticas exclusivas ni impone una jerarqua estable de autoridad poltica a ninguno de estos niveles de integracin. La segunda definicin es la de Piattoni (2009) y considera la gobernanza multinivel MLG as a diverse set of arrangements, a panoply of systems of coordination and negotiation among formally independent but functionally interdependent entities that stand in complex relations to one another and that, through coordination and negotiation, keep redefining these relations. 24 | Los politlogos se acordarn aqu del debate clsico de principios de siglo XIX entorno a la definicin de Benjamin Constant de la libertad de los antiguos y la libertad de los modernos.

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4.2. Cuntos tipos de gobernanza hay?


Por cuanto existan diversas tipologas y definiciones de gobernanza, es posible encontrar cierto hilo comn que evidencia la presencia de algunos principios bsicos compartidos. Se considerar aqu la idea de buena gobernanza y la definicin de gobernanza europea, con particular atencin a sus repercusiones sobre la cooperacin descentralizada. Fruto de una renovada atencin sobre los arreglos institucionales que sirven para la prosperidad de un pas, la buena gobernanza surge al final de los ochentas desde los despachos del Banco Mundial como precondicin para el crecimiento y el desarrollo25. El concepto es amplio y se centra en fortalecer las instituciones formales de los pases, con cierta atencin a los procesos descentralizadores internos. Todo ello implica gestionar los asuntos pblicos de forma transparente, promover la participacin real y no slo formal de los actores interesados, confiar en el estado de derecho y establecer mecanismos slidos de frenos y contrapesos entre las diversas instituciones del Estado26. La buena gobernanza vendra a significar tanto un ambiente estable y favorable a las inversiones, cuanto la presencia de un sistema poltico y de una administracin pblica capaces de canalizar y responder a las demandas de los ciudadanos de forma democrtica, participativa y transparente.

la Comisin Europea27 de 2001 tiene origen, por lo contrario, en el debate sobre el funcionamiento de la UE. Aunque, no se trata en este caso de un concepto directamente ligado al desarrollo, s que repropone algunos principios comunes a las ideas que hemos venido describiendo en el debate sobre la cooperacin. El Libro Blanco constituye, adems, un punto de inflexin importante en cuanto propone la gobernanza como objetivo estratgico de la UE abriendo un amplio perodo de reflexin que culminar con la publicacin, en 2009, del Libro Blanco de la gobernanza multinivel del Comit de las Regiones.

concluir, sin ninguna sorpresa, que la buena gobernanza es justo aquel modelo que incorpora la participacin de un amplio nmero de agentes de todos los niveles, cada uno dotado de responsabilidad, autonoma y capacidades tanto administrativas como de ejecucin; y que permite una toma de decisin transparente, participativa y coherente con la diversidad de los intereses presentes en la sociedad. En una palabra: la gobernanza multinivel. A lo largo de este recorrido, cabe notar que tanto los gobiernos locales como la cooperacin descentralizada se han visto profundamente afectados por este giro de perspectiva. Durante los aos noventa, en muchos pases se ha reconocido el valor de la autonoma local como instancia de democracia. La legitimidad democrtica ha permitido a los gobiernos locales presentarse como interlocutores privilegiados de los intereses de la ciudadana y, un poco ms tarde, fortalecer as su posicin como actores del desarrollo. En este recorrido, el apoyo de las instituciones europeas ha jugado un papel relevante, aunque con cierta lentitud, los gobiernos subnacionales y locales han visto fortalecer su papel en los asuntos europeos. En segundo lugar, Bruselas ha representado un punto de encuentro ms abierto que los ambientes tradicionales de la diplomacia, contribuyendo a incrementar los contactos entre un vasto nmero de gobiernos locales y sus asociaciones internacionales. Finalmente, cabe reconocer que la UE ha sido pionera tanto en incorporar el enfoque de la cooperacin descentralizada a los acuerdos de la IV Convencin de Lom firmada

en 1989 con los pases Asia, Pacifico y Caribe (ACP), como en poner en marcha y financiar programas de cooperacin cuyos protagonistas no son los Estados nacionales (entre estos, se destaca por su xito el programa URB-AL). Por otro lado, el nfasis sobre la buena gobernanza ha tenido efectos de signo contrastante sobre el mundo local. La experiencia ha evidenciado que cuando la cooperacin descentralizada opera en escenarios institucionalmente inestables, las opciones de xito se reducen notablemente. En muchos ayuntamientos de Amrica Latina, por ejemplo, demasiados proyectos o programas destinados a la mejora de algunos de los servicios municipales bsicos (consideremos, por ejemplo, los residuos slidos urbanos) han tenido que lidiar con obstculos fuera del alcance de la cooperacin descentralizada. Entre los principales obstculos, se pueden sealar: un reparto confuso de las responsabilidades entre las diversas instituciones y los nivel de gobierno, vacos legales, la ausencia de un marco legal cierto a nivel nacional29, normas aprobadas sin aplicacin y, finalmente, tribunales poco eficientes. En todos estos casos, evidentemente, la accin horizontal de los gobiernos locales sirve de poco, si no es respaldada de una real voluntad poltica de reforma por parte de los gobiernos nacionales socios. La leccin que, por lo tanto, es til retener es que, para garantizar cierta eficacia, la cooperacin descentralizada debe estar necesariamente en lnea con la cultura poltica e institucional de los contextos locales de los socios. Para programar, por lo tanto, las intervenciones,

Cinco son los principios que constituyen las bases de la gobernanza europea28: apertura, participacin, responsabilidad, eficacia y coherencia. En la retrica comunitaria, no slo estos principios son la base de las democracias, sino que deben aplicarse a todos los niveles de gobierno: mundial, europeo, nacional, regional y local. De todas formas, como subraya la misma Comisin Europea, la gobernanza no representa una solucin milagrosa a todos los problemas (Libro Blanco 2001). El cambio es mucho ms complejo y gradual. Dado que requiere una accin concertada por parte de todas las instituciones de la UE, los Estados miembros, las autoridades regionales y locales, la sociedad civil y presupone una notable mejora de la coordinacin entre ellas. De aqu, la evidente relacin con la idea de goberLa idea de gobernanza europea nanza multinivel. En efecto, la lectura - as como la define el Libro Blanco de conjunta de los cinco principios lleva a
| Una de las primeras apariciones es en el Report on Sub-Saharian Africa de 1989 | Ms en concreto, las dimensiones de la buena gobernanza son cinco y se refieren, en su original ingles, a: 1) Voice and accountability; 2) Government effectiveness; 27 | Libro Blanco sobre la Gobernanza, COM (2001) 428 final 28 | A los cinco principios hay que aadirles los ya existentes: principio de subsidiariedad y principio de proporcionalidad.
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29 | Uno de los casos mas frecuentes es la presencia de leyes marcos despojadas de los respectivos decretos de actuacin y por lo tanto no aplicables

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es preciso analizar adecuadamente el marco institucional y las normas formales e informales que lo regulan. Se trata de una condicin necesaria para definir desde el inicio, las capacidades reales de los gobiernos locales. Desinteresarse de esta parte, conlleva el riesgo de que muchas experiencias se queden en poco ms que un intercambio de visitas recprocas y seminarios para unos pocos privilegiados tcnicos municipales. En este sentido, hay dos noticias positivas. Las experiencias en red Sur-Sur (o los partenariados con participacin mayoritaria de los agentes del Sur) parecen ser un buen instrumento en la direccin justa visto que los agentes comparten contextos institucionales ms similares (respecto a las relaciones Norte-Sur). En segundo lugar, la atencin de la gobernanza multinivel a las relaciones entre mltiples actores puede, en este sentido, servir para calibrar con mayor atencin las intervenciones de la cooperacin descentralizada en los contextos en los cuales se aplica.

4.3. Gobernanza multinivel: la gnesis del concepto


Desde la perspectiva acadmica, la idea de gobernanza multinivel cumple aproximadamente 15 aos desde sus primeras apariciones en la literatura especializada en integracin europea30. Su gnesis se circunscribe, por lo tanto, a unas reas de estudios bien definidas (las relaciones internacionales y las ciencias polticas) y con un objeto de anlisis, la Unin Europea. A comienzos de los noventa, los autores de la gobernanza multinivel ofre30

cen un punto de vista alternativo a la dicotoma clsica entre intergubermentalistas y neofuncionalistas. Ellos defienden la idea de que el juego poltico europeo no es slo sobre dos niveles (instituciones europeas versus Estados-miembro), sino ms bien sobre mltiples niveles. Los gobiernos regionales, los entes locales, los grupos de intereses, las organizaciones de la sociedad civil, los movimientos ambientalistas transnacionales, seran slo algunos ejemplos de los nuevos actores y agentes invitados a la mesa del policymaking europeo. El proceso de integracin europea habra, por tanto, tenido un doble impacto en las formas de actuar de los Estados nacionales. Por un lado, se reconocen los efectos de la supranacionalizacin de las competencias y de la cesin de soberana por parte de los Estados nacionales, especialmente en las cuestiones econmicas. Por otro lado, de forma original, estos autores empezaron a sostener la presencia de una retroalimentacin desde Bruselas. Las instituciones europeas, en particular la Comisin Europea (que ofreca incentivos y dinero como oportunidad de accin a un conjunto nuevo de actores) habran contribuido a difundir una forma novedosa de hacer polticas pblicas. La idea que emerge es que, llevado a su extremo en virtud del proceso de integracin europea, un cierto modelo de gobernanza (estadocntrica) estaba siendo reemplazada por otro modelo, an no del todo claro que, de todas formas, contemplaba una cierta difuminacin de las competencias entre un nmero elevado de actores pblicos y privados y en el cual el Estado central no actuaba como monopolista.

El campo emprico de anlisis de donde surgieron stas primeras hiptesis fue la poltica de cohesin; una poltica histrica de la UE que, an hoy, ocupa la tercera parte del presupuesto comunitario y cuya finalidad es reducir las disparidades socioeconmicas entre los territorios. Mediante el instrumento de los fondos estructurales - y a partir de una substancial reforma en 1988 - la poltica comunitaria ha financiado literalmente el desarrollo de muchos territorios europeos y ha sido innovadora en numerosos mbitos. Ella ha reforzado, sin duda, la participacin de los entes subnacionales (en particular, las regiones) en el diseo de las estrategias de desarrollo territorial, ha fomentado la participacin de las organizaciones de la sociedad civil como elemento de eficiencia y de democracia; y finalmente, ha financiado las primeras experiencias de cooperacin territoriales entre gobiernos regionales y locales, abriendo el camino al final de los aos noventa a nuevas formas organizativas como las euro-regiones (segn algunos: verdaderos ejemplos de posibles modelos de gobernanza multinivel).

regional que marca el continente, la capacidad actual de construir mecanismos de concertacin entre gobiernos locales e intermedios en AL es an dbil (CeSPI Frontera Abierta 2009). Un reto, este ltimo, que podra ser aprovechado en el futuro por la cooperacin descentralizada.

En suma, el modelo de gestin de los fondos estructurales ha contribuido a la emergencia de formas de movilizacin poltica y de policy-making hasta entonces desconocidas. De esta manera, la Comisin habra promovido un crculo virtuoso que por cuanto haya tardado en funcionar a rgimen incentivaba la accin colectiva entre los diferentes niveles de gobierno de un Estado, con la obligacin de actuar de forma coordinada, transparente y respetando el principio de la participacin ciudadana. El proceso de diseo de los primeros programas operativos regionales represent un largo ejercicio de aprendizaje en toda Europa durante el cual los entes subnacionales y la administracin central tuvieron que dialogar a fondo y durante el cual la coordinacin de las actuaciones La cooperacin territorial, en entre los diferentes actores (autoridad de particular, ha constituido un verdadero gestin, autoridad de pagamento, comit laboratorio de experimentacin en el de seguimientos, beneficiarios, etc.) fue un cual los entes subnacionales han puesto elemento crucial para el xito de la poltica. concretamente en prctica, algunos de los principios de la gobernanza multinivel. 4.4. Gobernanza multinivel Aunque la cooperacin transfronteriza sea y gobiernos locales cuestionada por algunos aqu en Europa, existen interesantes experiencias aplicadas al Una forma alternativa de debatir contexto latinoamericano31, cuyo objetivo sobre las implicaciones de la gobernanza es la definicin de estrategias comunes multinivel para el mundo local, consiste de desarrollo que no dependan de las en considerar de forma comparada el fronteras polticas de la regin. Adems de desempeo de los Estados nacionales en tres las conocidas dificultades de la integracin reas clave (Piattoni 2010). Consideremos
31 | Vase el Programa Fronteras Abiertas, cofinanciado desde 2007 por el Ministerio de Asunto Exteriores italiano y por algunas regiones italianas y ejecutado por el Centro Studi di Politica Internazionale (CeSPI) y el Instituto Italo-Latino Americano (IILA).

| Para las contribuciones originarias, vase: Marks, 1996; Hooghe and Marks, 1996, 2001; Hooghe 1995, 1996. Para la reconstruccin histrica y conceptual del concepto, vase el recin libro de Simona Piattoni (2010). Finalmente, para una buena reconstruccin del debate en castellano, vase Morata (2004).

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las siguientes tres dicotomas: a) asuntos externos (internacional) versus asuntos domsticos; b) centro versus periferia; c) Estado versus sociedad. Los promotores del modelo multinivel defienden la idea que la integracin europea ha conllevado unos cambios substanciales en las tres dimensiones. Estos cambios habran, por un lado, abierto la participacin a los entes subnacionales (y locales) en los asuntos internacionales. Por otro lado, habran ampliado el radio de accin de los gobiernos subnacionales y locales sin que estos ltimos tuvieran la necesidad de pedir algn permiso (o autorizacin) a la administracin central. El salto cualitativo es relevante visto que se trata de una visin alternativa a la postura tradicional del intergubermentalismo liberal (Moravcsick 1994, 1998) -uno de los paradigmas dominantes en los estudios sobre integracin europea- que siempre ha remarcado, por lo contrario, la capacidad de resistencia de los estados nacionales.

Los gobiernos subnacionales, actuando como emprendedores polticos y adelantndose en muchos casos al marco legal disponible, habran, por su lado, aprovechado las nuevas oportunidades, presentndose directamente en la arena internacional y europea en bsqueda de visibilidad, recursos y legitimacin. Si leyramos el proceso de integracin europea en el ms amplio cambio de paradigma que la internacionalizacin de los mercados parece haber producido, resulta ms fcil comprender cmo los agentes subnacionales se encontraron delante de un escenario particularmente favorable. El renovado nfasis de los movimientos nacionalistas en los Estados plurinacionales, la reviviscencia de las identidades regionales, el proliferar de la accin exterior de los agentes subnacionales mediante la afirmacin de la para-diplomacia y un nmero creciente de experiencias de cooperacin territorial (transfronteriza, transnacional e interregional) sin la presencia de los Estados, seran todos ejemplos de formas no convencionales de movilizacin poltica que confieren un La gobernanza multinivel desafa los nuevo protagonismo a las regiones y a los tres puntos precedentes de la siguiente ma- gobiernos locales. nera. En primer lugar, pone en tela de juicio que, actualmente, el Estado central tenga Desde la perspectiva de la divisin del la capacidad de controlar de forma rigurosa trabajo entre Estado y sociedad para la fortanto la vertiente centro-periferia como la mulacin de las polticas pblicas -el punto lnea de divisin entre asuntos domsticos y c) Estado versus sociedad-, la gobernanza asuntos internacionales. Se critica, en otras multinivel tambin postula un escenario de palabras, la capacidad de los Estados de de- cambio. Como es fcil notar, la naturaleza cidir qu entidades subnacionales pueden del cambio est aqu en lnea con algunos legtimamente presentarse en la arena po- de los principios ya encontrados tanto en el ltica internacional y qu asuntos deben re- paradigma de la buena gobernanza como en caer en el dominio de las relaciones internas la definicin de la gobernanza europea. En y cules en los asuntos exteriores. En este primer lugar, se reconoce la participacin sentido, la presencia de un policy-making como elemento clave para la legitimidad dems abierto, y las oportunidades ofrecidas mocrtica, la transparencia y la misma eficacia por las instituciones europeas, habran de de las polticas pblicas. Ms en general, las hecho fortalecido la posicin de regiones, administraciones pblicas (nacionales, regioprovincias y gobiernos de cara a la adminis- nales y locales), aunque manteniendo cierto tracin central. liderazgo en la proposicin de las polticas
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pblicas, tienen ahora la obligacin de abrir que el concepto de gobernanza multinila caja negra de la toma de decisiones a los vel tenga una cierta utilidad operativa, es principales actores de las sociedad civil. ponerse de acuerdo sobre la naturaleza del fenmeno. De qu se habla cuando Al principio, fueron las organiza- nos referimos a gobernanza multinivel? ciones tradicionales que representaban los De una teora y de un nuevo marco intereses econmicos de las comunidades analtico? De un fenmeno real obser(sindicatos, patronales, cmaras de comer- vable en algunos sectores de la poltica cios, asociaciones profesionales, etc.) las europea o en todos los sectores y de toque se asomaron al ejercicio de estas nue- dos los pases? De un conjunto de prinvas prcticas. Otro elemento de apertura cipios normativamente superiores tiles fue la promocin de los PPP (partenariado para prescribir reformas concretas? Depblico-privado), una prctica conocida ya cantarse por una u otra de las opciones en el mundo de la cooperacin con opinio- tiene relevantes consecuencias a la hora nes contrastantes en mrito a su eficacia y de definir por qu y cmo la gobernanza finalidad. A ellas, les siguieron muy pronto multinivel puede servir a la cooperacin nuevos modelos de asociaciones, fruto de descentralizada y a la accin internacioun proceso de transnacionalizacin de la nal de los gobiernos locales. defensa de algunos valores ticos y polticos compartidos (la defensa del medioamLo que ms cuesta creer es que biente, los derechos de los consumidores, la gobernanza multinivel sea un paquete la transparencia y la publicidad de las deci- de herramientas y principios fcilmente siones pblicas). La esencia de un escenario aplicable de un contexto a otro. Pensar multinivel se substancia en este caso en la esto, sera cometer el error clsico de presencia de movimientos privados que ac- los casos de policy transfers en donde la tan en reas internacionales promoviendo misma receta se aplicaba de forma uniy defendiendo intereses que parecen, a pri- forme a escenarios institucionales difemera vista, de naturaleza pblica. Sera jus- rentes. Cuesta considerar, en segundo tamente este solapamiento y consecuente lugar, la gobernanza multinivel como difuminacin competencial que legitima- un conjunto integrado y firme de prora los defensores de la gobernanza multini- posiciones cientficamente falsables. A vel a afirmar que un nuevo modelo de hacer veinte aos de sus primeras apariciones, polticas se habra apoderado de algunas de la gobernanza multinivel ha crecido nolas tradicionales funciones del Estado. tablemente en cuanto a reconocimiento, profundidad y legitimidad de los fenmenos estudiados. De todas formas, su 5. Cooperacin descentralizada y gobernanza capacidad explicativa y su valor aplicativo son an relativamente dbiles. Si, por multinivel: algunas observaciones finales un lado, muchos de los estudios en materia describen que efectivamente, el es5.1. Advertencias generales sobre el uso cenario poltico ha cambiado, aduciendo como pruebas la presencia de nuevos de la idea de gobernanza multinivel actores; muy pocos estudios son capaces Como hemos podido observar, de testar de manera cientfica el signo una de las dificultades principales para y la intensidad del cambio, dejando, en
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decisin plural y abierto. Las posiciones ms cautas tanto del mundo cientfico como de las relaciones internacionales confirman, de hecho, que los cambios profundos que han ocurrido en las Un buen punto de partida es formas organizativas y en los modelos considerar algunos de los resultados que de hacer polticas pblicas de los pases y la poca literatura emprica en materia sus territorios, requieren de un conjunto puede defender. En primer lugar, cabe de factores, entre los cuales se destacan: alertar que la dinamicidad y la creatividad tiempo, voluntad poltica, un contexto institucional que los gobiernos locales institucional y social favorable. Tanto han sabido mostrar, se ha quedado en nfasis sobre la idea de gobernanza muchos casos frustrada en virtud de la multinivel contribuye, por lo contrario, falta de voluntad poltica a nivel tanto a difundir las expectativas que el nuevo nacional cuanto local. En segundo modelo pueda implantarse mediante una lugar, la operacionalizacin de los carta o a golpe de decretos. principios de la gobernanza multinivel incrementan notablemente los costes de coordinacin. En ausencia de agentes 5.2. La gobernanza multinivel en el contexto locales capacitados institucional y de la cooperacin descentralizada administrativamente, es muy probable que el nuevo escenario multinivel se En el II Foro de Gobiernos encuentre con relevantes obstculos de Locales de la Unin Europea, Amrica implementacin. Por ltimo, los estudios Latina y el Caribe, los gobiernos empricos en la materia, muestran locales han remarcado nuevamente que los casos ms exitosos de accin su compromiso en querer promover de los gobiernos locales se han dado un desarrollo sostenible, dentro del cuando las administraciones centrales respeto de los valores de la democracia han sido consideradas como elementos y de la libertad, que permita luchar complementarios y no antagnicos a la contra el cambio climtico, fomentar voluntad de accin de los primeros. La la cohesin social e introducir la cooperacin descentralizada debera, perspectiva territorial en la definicin por eso, recoger este ltimo aviso y de las distintas estrategias de desarrollo buscar la mxima coordinacin con las local33. En el marco del desarrollo, sus polticas nacionales e internacionales. aportaciones se pueden concretar en En virtud de estas advertencias, las ventajas comparativas tradicionales queda bastante claro que redactar de la cooperacin descentralizada un programa de actuacin para la (capacidades institucionales, liderazgo gobernanza multinivel o promover poltico, capacidad de movilizacin de pactos territoriales multiniveles32, por los agentes territoriales, experiencia en la ejemplo, no garantiza de ninguna manera gestin de los servicios pblicos locales). la aplicacin de un proceso de toma de De todas formas, el debate actual sobre muchos casos, indeterminada la cuestin de cunto y cmo los gobiernos subnacionales han incrementado su autonoma con respeto al Estado central.
32 | Algunas de estas ideas quedan recogidas en el Libro Blanco del Comit de las Regiones, como por ejemplo, una Carta de la Unin Europea sobre la gobernanza multinivel

desarrollo, fuerza a los agentes locales a un ejercicio de mejor encaje con las lneas generales de la cooperacin. Entre ellas, merita una particular mencin una mayor atencin a los procesos de toma de decisin y a los contextos institucionales de los socios. En una palabra: la gobernanza.

flexionar atentamente sobre el entorno institucional en el cual se operar y sobre cules son los mrgenes reales para la accin descentralizada. Un segundo campo relevante de accin, concierne la promocin de la participacin de la sociedad civil en el diseo, deliberacin e implementacin de las polticas. Los gobiernos locales pueden aqu aferrarse a su capacidad de liderazgo y a su experiencia en la movilizacin de los actores territoriales. Una mayor participacin de los agentes territoriales es probable, adems, que mejore el nivel de apropiacin, incrementando las probabilidades de xito de la cooperacin. La renovada atencin sobre la buena gobernanza y la gobernanza multinivel, insiste en la necesidad de un entorno plural y abierto capaz de representar a los diferentes intereses de forma transparente. No obstante, la presencia o no de una sociedad civil organizada es una variable que, muchas veces, se escapa del control de los gobiernos locales. Ms bien, ella depende de factores histricos, socioeconmicos, culturales que tienen sus races lejos en el tiempo. La cooperacin descentralizada necesita con urgencia a ciudadanos y ciudadanas concienciados, informados y movilizados que representen un estmulo importante para la transparencia y la responsabilidad (accountability) de las acciones. Este ltimo es un aspecto a mejorar tanto para los gobiernos locales del norte como para los del sur.

Para la cooperacin descentralizada, la aproximacin a la gobernanza multinivel puede representar un importante punto de vista desde el cual enfocar, de forma original, el papel de los gobiernos locales como actores internacionales del desarrollo. Al final, de hecho, todos los reflectores apuntan abiertamente a un nuevo modelo de gobernanza que abarque transversalmente las polticas pblicas, entre las cuales se incluyen las intervenciones para el desarrollo. En primer lugar, es evidente que el nfasis sobre el fortalecimiento institucional sigue siendo uno de los campos de aplicacin, hoy ms que ayer, relevante. Evidentemente, la presencia de escenarios multinivel, multiactores y policntricos incrementar los costes de coordinacin y de transaccin. La gestin de la participacin y la necesidad de conectarse con ms frecuencia con contextos poblados por una multitud de agentes (internacionales, nacionales, regionales, locales, pblicos y privados) requieren, adems, administraciones locales preparadas y familiarizadas con tanta complejidad. La amplitud de perspectivas de la gobernanza multinivel reserva, en este caso, un cuidado especial a los mecanisFinalmente, sobre la necesidad de mos que regulan las relaciones entre los agentes. Por eso, en la preparacin de reducir la fragmentacin de las intervenlas intervenciones, los gobiernos locales ciones y el requerimiento de armonizar (tanto socios como donantes) deben re- la cooperacin de los gobiernos locales
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con la accin de los Estados nacionales y de las organizaciones internacionales, se ha recalcado que el tema contiene algunos elementos de potencial friccin. Hay suficientes razones polticas, histricas y conceptuales para sugerir algn que otro punto de discusin. Siendo realistas, un nmero excesivo de gobiernos locales que, an de manera autnoma, deciden dnde y cmo dirigir los esfuerzos de su cooperacin puede no ser efectivo. Demasiada fragmentacin y una falta sistmica de coordinacin y de acciones conjuntas es muy probable que puedan producir efectos negativos a la cooperacin descentralizada

en su conjunto. Existen, por ejemplo, algunas reas en las cuales una accin concertada de los gobiernos locales puede ser ms efectiva que una suma de intervenciones individuales. A modo de ejemplo, se podra pensar en aquellas acciones vueltas a sensibilizar los gobiernos centrales sobre la necesidad de reformas administrativas descentralizadoras o sobre la necesidad de instituir entornos institucionales ms estables. En estos casos, vale ms potenciar el trabajo de las organizaciones que renen a los gobiernos locales a escala nacional, regional e internacional que seguir recurriendo a caminos individuales alternativos.

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