Fakultet politikih nauka Univerzitet u Beogradu

Osnovne karakteristike, trendovi i razvoj migracione politike Master Politika analitika i menadment 2006/07

Mentor: Profesor Vukain Pavlovi

Student: Gordan Velev

SADRAJ

Uvod 3 1. Ko je migrant 6 1.1. Teorije i pristupi teorijama o migracijama 7 1.2. Polja nejednakosti i generisanja migracija 15 2. Migracije kao izazov modernoj demokratiji 25 2.1. A priori zatvorene granice 27 2.2. Promena legitimiteta izvora vlasti nova vrsta granica 29 2.3. Ko je uopte demos ko smo to Mi? 35 3. Nastanak i razvoj migracione politike EU 38 3.1. Pravni i institucionalni okvir migracione politike EU 41 3.2. Zajednika evropska migraciona politika razvoj i pregled trenutne situacije 45 3.2.1. Istorijski razvoj migracione politike EU 46 3.2.2. Trenutna situacija u oblasti migracione politike EU 57 3.3. Nacionalne osobenosti migracione politike EU 59 3.4. Predvianja za buduu migracionu politiku EU 69 4. Migraciona politka zemalja centralne i istone Evrope 73 4.1. Istorijski razvoj migracione politike zemalja centralne i istone Evrope 4.1.1. Devedesete od bloka do tampon zone 74 4.2. Prilagoavanje i integracija u EU zemlje centralne i istone Evrope 76 4.3. Trendovi posle pridruivanja 78 5. Sluaj Srbija migraciona politika u razvoju 79 5.1. Izbegla i i raseljena lica u Srbiji prolost koja ivi 80 5.2. Readmisija povratak starih stranaca 85 5.3. Sistem azilantske zatite nagovetaj novih stranaca 89 Zakljuak Literatura 93 96 74

Uvod

Migracije, ili politike koje se formiraju u odnosu na migracije, se esto sukobljavaju sa tri pojma na kojima je ustanovljena itava dananja moderna dravnost: liberalna demokratija, dravna i nacionalna suverenost i ljudska prava. Daleko od toga da bi napadanje ovih pojmova moglo da odredi mesto migracionih politika u savremenom svetu. Naprotiv, reenje je upravo u traenju zajednikih imenitelja i u eventualnoj prekompoziciji nekih starih pojmova. injenica jeste da je svaki pedalj planete, posle milenijuma parcelisanja izmeu razliitih plemenskih grupa koje su prerastale u organizovana drutva, konano podeljen. Moe se tvrditi da vakum teritorije vie ne postoje, da svako pare zemlje pripada nekome, i da shodno tome, se svako ljudsko bie mora vezati za to isto pare zemlje. Kulturoloki i avanturistiki pohodi u istraivanje drugih i drugog vie ne postoje zamenjeni su sukobima identiteta prouzrokovanih statikim postojanjem tehnikoadministrativnih ureenja razliitih teritorija na planeti. U ovakvoj situaciji izgnanstvo od svoje grupe, izgnanstvo u preriju i prirodu ili od matine grupe, postalo je nemogue. Nacionalna napregnua moda dolaze upravo i sa ove strane ostrakizam je vekovima omoguavao da se jasno ukae na onog/onu koja/i ne pripada ili je svojim delima nedostojan da pripada odreenoj grupi te stoga mora biti odstranjen i poslat u prazan i niiji prostor. Meutim, u dananjem svetu nepripadanje se zadrava na nivou iste zajednice i mora da se kanalie u okviru nje. Unutranja borba koja se kreira u sukobu sa onima koji se oseaju kao manje vani ili kao nepripadni deo zajednice, ograniena je na jasno omeenu teritoriju. Tako je postalo nemogue da se kreiranje identiteta jedne grupe proiri van borbe psihikog i mentalnog na materijalno-teritorijalne promene (nemogue je otii i stvoriti svoj klan, svoju zajednicu, svoju dravu). Svaka borba unutranjih nacionalnih elita oko vizije, budunosti i identiteta zajednice zatvorena je u granice nacionalne drave zbog vrlo jasnih razloga da je sa druge strane granice druga nacionalna drava koja nee dozvoliti da se poraena strana skloni od pogroma na njenoj terioriji. Ako to i uradi, uradie pod velikim ogranienjima i na kratki rok sopstvene bezbednosti radi. Izgnani e naravno, biti tretirani ne kao isti ve kao poraeni deo zajednice sa druge strane. Ukoliko to pak ne bude sluaj i dva suprotstavljena identiteta na istoj teritoriji ne uspeju da kanaliu razliitosti onda dolazi do daljeg fragmentisanja ve postojee teritorije. Ovakva situacija moe da deluje veoma povoljno na razvoj demokratije, ili bar mehanizama koji se mogu nazvati demokratskim, a koji u svojoj osnovi imaju intenciju da svaki potencijalni sukob izmeu podeljenih interesnih grupa na jednoj teritoriji procesuiraju na nain koji nee voditi iseljavanju odreenog dela populacije i samim tim ka prihvatanju razliitih stavova i pozicija (budui da su svi svesni da je niko nee prihvatiti). Takoe, ovakva situacija diktira i vrlo jaku meunacionalnu saradnju i isprepletene i umreene meudravne sisteme ponovo sa jasnim ciljem da se razmena stanovnitva i identiteta to je mogue vie kontrolie1, a da se kao krajnje reenje za izgnanike formiraju beznacionalna teritorijalna vorita koja bi bila zbirno mesto za sve ljude bez nacije ili prognane od iste (azilantski centri, kolektivni izbegliki centri, prihvatilita u najsavrenijem obliku ostrvo Elis i naci-konc logori)2. Pokazae se da je identitet jedan od manje vanih inilaca u odluivanju ko je pogodan za boravak na delu planete koju poseduje naa nacija. Mnogo bitnije je da li je stranac nevoljom nateran da se nae na naoj teritoriji situacija rtve i bespomonosti je uvek bila posebno frustrirajua za sve svetske vlasti.
1

Razmena stanovnita postoji, slobodno kretanje radne snage se podrava, ali samo izmeu idenitetsko-ekonomskotehnoloko-civilizacijsko slinih nacionalnih zemalja recimo izmeu zemalja evropskog kontinenta gde je oformljen itav jedan prostor slobodnog kretanja izmeu drava engenski prostor. Ova razmena ima isti cilj formiranje veih blokova teritorijalnih organizacija. 2 Kako Hana Arent navodi na vie mesta u Izvorima totalitarizma, najlaki nain da zaboravite da nekome sleduju ljudska prava je da ga uinite obinim, biolokim ovekom oduzimanjem pravnih i poltikih osobina koje svako ljudsko bie ima. Tek kada nekoga oslobodite pripadnosti odreenoj dravi, mogue je zaboraviti i potisnuti odgovornost i krivicu za krenje njegovih prava.

Kako god posmatrali stvari postavljaju se izazovi pojmovima pomenutim na poetku dravnom i nacionalnom suverenitetu, demokratskim praksama i ljudskim pravima. Razmotrimo na trenutak samo jednu od kategorija migranta prisilne migrante. Sama injenica da je izgnanik kategorija koja nastaje u odnosu izmeu dve ili vie zemalja, postavlja brojne izazove nadlenostima drave u odnosu na strance, ali i obavezama prema sopstvenim graanima. Tradicionalno definisan, suverenitet je efikasna i puna kontrola drave nad svojom teritorijom i ivljem, sredstvima i politikama koje drava samostalno i autonomno u odnosu na druge drave definie. I najmanji pokuaj jedne drave da pokua da kontrolie ivote ljudi druge drave se strogo osuuje i esto moe da vodi u meudravni sukob. Ovo meutim nije sluaj sa izgnanicima. Njihov ivot je uglavnom kontrolisan od strane tree drave kojoj ne pripadaju dok njihova matica ne pokazuje niti protest niti elju da to promeni. Dolazi do situcije proirivanja suvereniteta jedne drave na graane druge, sa jedne, i smanjivanje suvereniteta matice u odnosu na ljude koji su napustili njenu teritoriju, sa druge strane. U ovakvoj situaciji postavlja se jako oigledno, a veoma esto izbegavano pitanje koja je uloga ljudskih prava u situaciji kada iza tog koncepta ne stoji nacionalni sistem garancije tih prava ve za njih mora da garantuje trea/e drava/e ili pak meunarodna zajednica? U savremenom svetu, ljudska prava postoje samo u meri u kojoj ih garantuje drava. Nesporno je takoe da se veoma esto, a pod uticajem sve vee meuzavisnosti globalnog sistema, mnoga unutranja reenja formiraju pod uticajem spoljanjih dogovora. Meutim, dogovor je po pravilu, ako nas ita ui politika praksa, odluka doneena kao rezlutat borbe dve ili vie strana koje imaju podjednako jaka ekonomska i politika sredstva na raspolaganju. Dogovor se nikad ne odnosi na dve, izrazito nejednake strane tada je uglavnom u pitanju ustupak ili nametanje. Stoga ostaje pitanje: ko garantuje prava kada graanin postane samo ovek (a to se deava samo na tuoj teritoriji)? Dolazimo i do treeg spornog mesta demokratije. Ko odluuje za one bez prava da odluuju? Ko se zalae za deo ljudi koji se nalaze na vaoj teritoriji, a nema pravo glasa, ima redukovano pravo na obrazovanje i socijalnu i medicinsku zatitu, a pravo na rad uglavno i nema. O pravu glasa nije potrebno ni govoriti. U isprepletenoj mrei podeljenih nadlenosti, nacionalnih i meunarodnih meuuticaja, forimiraju se politike koje ureuju kretanje ljudi kroz taj lavirint i njihov boravak i ivot u tuoj zemlji. Moemo ih nazvati migracionim politikama ili migracionom politikom. Ciljevi ovog rada su da se proba definisati otkud dolaze podsticaji za formulisanje ove oblasti, ta utie na njihovo definisanje i ko uestvuje u realizaciji mera predvienih za regulisanje ove oblasti. Takoe, ambicija rada je i da istrai osnovne napregnutosti izmeu pojma migracija i drugih pojmova sa kojima se migracije dodiruju. O nekim osnovnim je ve bilo rei, ali su i pitanja identiteta, bezbednosti, kulture, ekonomske nejednakosti, siromatva i dijaloga takoe pitanja o kojima e biti rei. 1. Ko je migrant
Postoji vie naina da se ovek ubije: moe se nekom zabiti no u trbuh, nekom oduzeti hleb od usta, nekoga od bolesti ne izleiti, nekoga strpati da ivi u looj kui, nekoga u samoubistvo naterati, nekoga radom izmrcvariti, nekoga u rat povesti, itd Tek poneto od svega toga je zabranjeno u naoj zemlji! -Bertold Breht-

Uostalom, kako se neko odlui da napusti mesto gde ivi? Ili kako neko drugi odlui za njega? Status migranata je definisan u preko 90 konvencija i protokola Ujedinjenih nacija, preko 200 regionalnih pravnih dokumenata (Saveta Evrope, Evropske unije, Afrike Unije, Ekonomske zajednice zapadno afrikih zemalja) i u nizu nacionalnih

dokumenata koji ureuju kretanje i boravak stranaca u okviru nacionalnih granica3. Oblasti koje pokrivaju ovi dokumenti se kreu od prava na rad, kolovanje, boravak i ostanak, sklapanje braka, azilantsku zatitu, integraciju, diskriminaciju, itd Veina ovih dokumenata je prihvatila definiciju Ujedinjenih nacija po kojoj se migrantom podrazumeva osoba koja se nalazi van teritorije svoje zemlje roenja ili dravljanstva najmanje 12 meseci, a iz bilo kog razloga i u bilo kom pravnom statusu. Na ovom mestu valja naglasiti da sem meunarodnih migranata postoje i migranti koji su to postali u sopstvenoj zemlji, u pravnim dokumentima najee prepoznati kao interno raseljena lica. Interno raseljena lica mogu to postati usled vremenske ili ekoloke nepogode, rata ili neke druge elementarne katastrofe usled ega su morala da napuste svoja mesta boravka i zatitu potrae u drugim delovima svoje zemlje. U ovom radu e se najee razmatrati pojava i posledice meunarodnih migracija pa e se stoga i re migrant koristiti upravo u ovom meunarodno-pravnom kontekstu, iako e biti rei i o raseljenju kao takvom. Takoe, migranti esto mogu postati osobe koje nisu promenile svoje mesto boravka, ali su se zbog raspada, secesije ili nekog drugog oblika drutvenopolitikog preureenja njihove zemlje nali u statusu migranta4. Portes i Keli5 razlikuju 4 tipa migracija na osnovu motiva i dobrovoljnosti. U zavisnosti od toga da li je migracija dobrovoljna ili iznuena, odnosno da li je prouzrokovana ekonomskim ili politikim razlozima, ona po ovim autorima moe biti: radna migracija (dobrovoljna i iz ekonomskih razloga); postkolonijalna migracija (dobrovoljna i iz politikih razloga); ekonomsko izbeglitvo (nedobrovoljno i iz ekonomskih razloga); izbeglitvo u skladu sa statusom enevske konvencije (nedobrovoljno i iz politikih razloga)6. Ipak, jednoznano svrstavanje migranata u neku od ovih migracionih kategorija nije mogue, poto se u praksi motivi za migraciju po pravilu preklapaju. Za potrebe ovog rada mi emo se drati principa (ne)dobrovoljnosti pa emo sve meunarodne migrante (u daljem tekstu samo migranti) klasifikovati kao: 1) Lica koja su svojom voljom promenila mesto boravka (uglavnom ekonomske7, ali i druge vrste migracija motivisane linim i unutranjim razlozima poput sklapanja braka); 2) Lica koja nisu svojom voljom promenila svoje mesto boravka i: a) koja su se nala izvan teritorije svoje zemlje ili teritorije zemlje u kojoj imaju stalno mesto boravka zbog opravdanog straha da e biti progonjena zbog svoje rase, vere, nacionalnosti, pripadnosti nekoj socijalnoj grupi ili zbog svog politikog miljenja8, ili b) koja su na to prisiljena usled pretnje silom ili primene sile ili nekim drugim vidovima prinude, otmice, prevare, obmane, zloupotrebe vlasti ili sopstvenim ranjivim poloajem9.
3

Za detaljniju bazu podata dokumenta koji se bave migracionim pravom pogledati www.imldb.iom.int. Takoe, korisni statistiki podaci se mogu nai i na http://www.un.org/esa/population/unpop.htm 4 Ovakva sudbina je zadesila mnoge ljude iz bivih sovjetskih republika posle raspada SSSR-a, kao i ljude na prostorima bivih SFRJ republika. Ustvari, skoro petina poveanja ukupnog broja meunarodnih migranata u periodu od 1960-2005. je rezultat transformacije unutranjih u meunarodne migracije to je bio rezultat dezintegracije SSSR 1991, raspada Jugoslavije 19911992. i podele ehoslovake 1993. Videti: Trends in Total migrant stock: 2005 Revision, UN Population Division 5 Preuzeto iz Binder, Suzane i Toi, Jelena. Istraivanje Izbeglitva, u Studije o izbeglitvu, ur. Milenkovi, Ivan. Grupa 484, Beograd, 2005, str 79-123. 6 Prvoj kategoriji pripadaju gasterbajteri, privremeno zaposlena radna snaga, profesionalci, studenti i sl..; u drugu kategoriju bi se mogle ubrojiti migracije Jevreja u Izrael u situaciji koja ne predstavlja neposrednu pretnju; trea kategorija su ljudi iz veoma siromanih zemalja koje su glad ili neka prirodna katastrofa oterali u izbeglitvo; etvrta kategorija definisana ispod. 7 Za zatitu prava radnika migranata pogledati Konvenciju o zatiti prava radnika migranata i njihovih porodica na http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/m_mwctoc.htm 8 Ova oblast je najee nazivana izbeglikim pravom, a sama definicija je preuzeta iz Konvencije o statusu izbeglica iz 1951 (http://www.unhcr.org.yu/index.aspx?cid=134). Takoe, veoma dobar pregled izbeglike i azilantske pravne regulative potraiti u zborniku UNHCR-a, Izgradnja institucija azila u SCG, 2005. 9 Puna definicija o trgovini ljudima u Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons Especially Women and Children, supplementing the United Nations Convention against Transnational Organized Crime, poznatiji kao Palermo

Ove dve kategorije emo nazivati dobrovoljnim i prisilnim migrantima, a same podele e biti detaljnije razjanjene u daljem tekstu. 1.1. Teorije i pristupi teorijama o migracijama Migracije su pre svega odgovor na nejednakost. Poput osmozinih kretanja, i migracije kao da u sebi sadre odgovor na nejednaku gustinu i kvalitet u razliitim geografskim prostorima. Globalnu nejednakost, za koju smatramo je da je osnovni pokreta migracija, moemo posmatrati kao nejednakost koja se javlja u nekoliko polja koje moemo smatrati glavnim generatorima migracija: a) demografska nejednakost, b) ekonomska nejednakost, c) pravna i politika nejednakost. O ekonomskoj nejednakosti mogue je govoriti i kriz kritiku modernog sistema liberalnog kapitalizma, dok je pravna i politika nejednakost oblast koja obuhvata analizu globalnih (ali i nacionalnih) sistema odluivanja. U poglavlju 2 bie detaljnije obraen odnos fenomena migracija i demokratije i liberal-kapitalizma. Sem ovih polja, iz kojih uglavnom dolaze negativni impulsi za migratorna kreatnja, postoje jo dva bitna segmenta koja na pozitivan nain afirmiu migracije: a) migracione mree i 10b) nepostojanje globalnih i nacionalnih migracionih politika. Martin, Martin i Wail u svojoj klasifikaciji ne razmatraju ovu poslednju oblast, dok je Meunarodna organizacija za migracije svrstava u faktore koji prouzrokuju migracije. O temi migracione politike bie vie rei u sledeim poglavljima. Takoe, govorei o 5 velikih neusklaenosti globalnog sitema, Held nabraja meunarodno pravo, internacionalizaciju politikog odluivanja, bezbednost, globalnu ekonomiju i nacionalni i kulturni identitet. Iako je razmatranje ovih neusklaenosti Held11 koristio u funkciji promiljanja reforme globalnog demokratskog sistema, smatramo da ove oblasti u velikoj meri korespondiraju sa gore navedenim i da kao takve mogu da predstavljaju oblasti iz kojih se generiu migratorna kretanja. Deo koji se odnosi na nacionalni i kulturni identitet na ovom mestu emo izostaviti, uistinu bez dobrog razloga, ali smatramo da emo u narednim poglavljima dosta govoriti o problemu nacionalnog i kulturnog identiteta. Iako emo se u daljem tekstu drati polja nejednakosti kao osnovnih generatora migracija, smatramo da je na ovom mestu potrebno napraviti malu digresiju i rei neto o postojeim teorijama o migracijama. Budui u povoju, teorije o migracijama su brojne i jo uvek nejasno metodoloki definisane. U mnogo veoj meri su studije migracije doivele procvat u SAD nego u Evropi. Moda je uzrok tome uporno odbijanje evropskih drava da priznaju da su imigrantske drave12, pa zbog toga vlasti tih drava i nemaju naviku da odravaju i vode detaljne statistike i analize o meunarodnim migracijama. Veoma esto se deava da se podaci i namerno ne objavljuju, posebno podaci koji se tiu stranaca i migranata. U toj oblasti, evropske drave bi mogle uveliko da se ugledaju na SAD, Australiju i Kanadu, koje su od samog nastanka bile i smatrale sebe imigrantskim zemljama13, i shodno tome, razvijale mnogo ozbiljnije metode praenja i analiziranja migracionih tokova. Teorija migratornih kretanja je svakako jo nova teorija sa nerazvijenim metodolokim instrumentarijumom. Drutveni teoretiari ne
protokol, pogledati na http://untreaty.un.org/English/TreatyEvent2003/Texts/treaty2E.pdf 10 Martin L. Philip, Martin F. Susan and Weil Patric. Managing Migration, The pormise of cooperation, Oxford: Lexington Books, 2006, str. 12 11 Held, Dejvid. Demokratija i globalni poredak, Filip Vinji, Beograd, 1997, str 125-163 12 Douglas S. Massey, Joaquin Arango, ur., Graeme Hugo, Ali Kouaouci, Adela Pellegrino, J. Edward Taylor, World in Motion, International Union for the Scientific Study of Population Committee on South-North Migration, Oxford University Press, 2005, str 122. 13 Samorefleksija u kreiranju praktinih politika je neizostavan element. Veina zemalja starog kontineta smatra sebe zemljama starosedeoca, istorijskih skupina koje su na odreenoj teritoriji boravili vekovima. Ovo dodatno pojaava iskljuivanje drugih, stranaca, i onemoguava stvaranje otvorenijeg zakonodavnog i politikog okvira koji bi na nov nain tretirao pitanja imigracije.

pristupaju studijama migracija iz zajednike paradigme ve iz itavog niza suprotstavljenih teoretskih gledita koja su rasejana kroz razliite discipline, regione i ideologije. Kao rezultat, istraivanje ove oblasti je sueno, esto neefikasno i okarakterisano ponavljanjem, loom komunikacijom, reizmiljanjem i arkama oko bazinih pretpostavki. Tek kad istraivai usvoje zajedniki pristup, teorije, koncepte, standarde i metodoloka orua, znanje moe da pone da se gomila14. Kako Liza Malki navodi15, i u ono malo pokuaja problematizacije ove teme, fali teorijski okvir, a sam predmet prouavanja vrlo esto varira izmeu vie naunih disciplina i zna da bude neodreen. Lutanje izmeu razliitih naunih disciplina primeuju i ostali autori, a moda se prevazilaenjem ovog problema najdetaljnije bave autori Migracionih teorija16, koji multidisciplinarnim pristupom pokuavaju da prevaziu teorijsku rascepkanost studija o migracijama. Poslednjih godina izgleda da meu autorima postoji saglasnost da je temu migracija potrebno prouavati kroz vie oblasti, naunih disciplina i na vie nivoa. Budui da je tema migracija interdisciplinarna, nemogue je do ispravnih rezultata doi bez kombinovanja vie razliitih pristupa. Pojedini autori, poput Thomasa Faista skloni su da postojee teorije o migracijama klasifikuju upravo po nivoima kojima se ove teorije bave mikro, mezo i makro teorije17. Sa ovom klasifikacijom slae se i Christina Boswell18, iako postojee teorije ona razmatra ne samo po nivoima analize ve po uzrocima migracija. Mada i sam Faist primeuje da postoji odreeno uproavanje ako se migracione teorije posmatraju kroz mikro, mezo i makro nivo, prednosti koje ovakva analiza omoguava su, bar po njemu, prevagnule19. Naime, pri prouavanju migracione problematike, zahteva se, kako smo ve pomenuli, interdisciplinarni pristup i kombinovanje razliitih naunih disciplina. Ovde navodimo klasifikaciju migracionih teorija koju je sainio Faist.
Tabela 1. Nivoi migratornih teorija Mikro nivo Mezo nivo Vrednosti i oekivanja Kolektivitet i socijalne mree Individualne vrednosti i oekivanja Unapreivanje i obezbeivanje opstanka, zdravlja, statusa, komfora, autonomije, sklonosti, morala Drutvene veze Jake porodine i domainske veze Slabe veze kroz mree potencijalni movers brokers and stajers Simboline veze Etnike, nacionalne, politike, roake i religiozne organizacije; simboline zajednice Sadraj veza i transakcija Odgovornost, reciprocitet, solidarnost, Makro nivo Mogunosti na nivou globalnih (makro struktura) Ekonomija Varijable prihoda i zapoljavanja Politika Regulacija mobilnosti kroz nacionalne i meunarodne sisteme Politika represija, etniki, nacionalni i religiozni konflikti Kultura Dominantne norme i diskursi Demografija i ekologija Rast populacije i dostupnost

14 15

Douglas S. Massey, Joaquin Arango, ur., 2005, str. 130. Liza Malki, u Milenkovi, Ivan (ur.). Studije o izbeglitvu, Grupa 484, Beograd 2005, str. 40-45 16 Brettel Caroline B., James Frank Hollifield, Migration Theory: Talking Across Disciplines, Routledge, 2000 17 Faist,Thomas. The volume and dynamics of international migration and transnational social spaces, 2000, str 33 18 Boswell, Christina. Addressing the causes of migratory and refugee movements: the role of the European Union, New Issues in refugee research, Working Paper No. 73, Institute for Peace Research and Security Policy University of Hamburg, Germany, 2005 19 Faist,Thomas, 2000, str. 33

Informacija, kontrola pristup sredstvima drugih

obradive zemlje Nivo tehnologije

Unekoliko, ova klasifikacija se podudara klasifikacijom koju daju Massey i saradnici, pri emu ovi autori razmatraju prvenstveno teorije o uzrocima migracija, dok se toliko ne bave samim nivoima. Massey i saradnici izradili su jednu od najopsenijih studija o postojeim teorijskim usmerenjima u oblasti migracija, i izdvajaju nekoliko, kako ovi autori smatraju, bazinih teorija: 1) teoriju neoklasine ekonomije, 2) teoriju nove ekonomije radne snage, 3) teoriju segmentiranog trita rada; 4) teoriju svetskih sistema; 5) teoriju socijalnog kapitala; i 6) teoriju kumulativne uzronosti 20. Sve ove teorije imaju primetno naglaen ekonomski i racionalni izbor kao osnovni uzrok migracija. Takoe, znaajno mesto u svim ovim teorijama zauzima jedan, poprilino ideoloki momenat odnos izmeu komandnih i trinih ekonomija. Vano je napomenuti da se sem po nivoima i uzrocima, teorije o migracijama mogu se klasifikovati i na one koje se odnose na uzroke nastajanja i uzorke odravanja migracionih tokova. Teorija neoklasina ekonomija Ovo je teorija mikro nivoa koja se odnosi na uzroke nastajanja migracija. Po ovoj teoriji, ljudi koji se odlue da migriraju sa svojih tradicionalnih stanita to rade inei racionalni izbor u pokuaju da osiguraju ekonomsku dobrobit prodajom usluga na novim nacionalnim i meunarodnim tritima. Budui da su zarade generalno vee u urbanim nego u ruralnim sredinama, mnogo od tog procesa radnog razmetanja je izraeno u obliku ruralno-urbanih migracija, to se posebno odnosi na zemlje u razvoju. Ovakvo kretanje se pojavljuje ak i kada je verovatnoa dobijanja urbanog posla niska, jer pomnoena sa visokim zaradama u urbanim sredinama niska verovatnoa zapoljavanja ipak donosi dobit iznad one koja prevladava u ruralnim podrujima gde su i zarade i zaposlenost niski. Prema neoklasinom modelu, ukoliko razlika u oekivanoj zaradi prevazilazi trokove kretanja izmeu ruralno-urbanih sredina, ljudi e migrirati u gradove u potrazi za viim zaradama i na period za itav ivot. Naravno, zarade su vee u razvijenim indistrijskim zemljama, i te velike razlike u meunarodnim zaradama neizbeno podstiu migrante da nude svoje usluge na meunarodnom tritu rada. Tedencija ka meunarodnim, nasuprot unutranjim migracijama posebno je izraena kod ljudi koji ive u bivim centralizovanim (komandnim) ekonomijama koji prolaze kroz strukturalnu transformaciju prema trinoj ekonomiji, budui da su ove osobe ve visoko urbanizovane a generalno dobro edukovane i poseduju vetine koje se vrednuju na globalnim tritima rada. Teorija nova ekonomija radnih migracija Teorija nove ekonomije je teorija mezo nivoa i odnosi se na uzroke nastajanja migracija. Po ovoj teoriji, razlike u meunarodnim zaradama nisu jedini faktor koji motivie ljude da migriraju, pa ak ni najvaniji. Massey i saradnici (1998) doli su do zakljuka da se najvei broj raseljenih migranata ne seli u drugu zemlju sa namerom da tamo ostane celi ivotni period i samo zbog vee zarade (iako neki od migranata jesu motivisani ovim razlozima). Teorija nove ekonomije tvrdi da je jedan od osnovnih uzroka migracija ustvari strategija opstanka pojedinanih domainstava koja se bore da prevaziu neskladne strukturalne transformacije svojih nacionalnih ekonomija, pritom koristei meunarodne migracije kao sredstvo za prevazilaenje neuspeha. U drutvima koja prolaze kroz strukturalnu transformaciju iz komandne u trinu ekonomiju, trita rada su nepostojana i podlona velikim oscilacijama koje onemoguuju apsorpciju radnika iz
20

Ovu klasifikaciju mogue je videti kod vie autora: Douglas S. Massey, Patterns and Processes of International Migration in the 21st Century; Douglas S. Massey, Joaquin Arango, Graeme Hugo, Ali Kouaouci, Adela Pellegrino, J. Edward Taylor World in Motion; Thomas Faist The volume and dynamics of international migration and transnational social spaces; u Brettel Caroline B., James Frank Hollifield Migration Theory: Talking Across Disciplines, ali i u mnogim drugim izvorima.

prekapitalistikih ili nekapitalistikih sektora. Budui u razvoju, nacionalna trita rada su rudimentarna, a vladini programi osiguranja nezaposlenih limitirani ili nepostojei, pa samim tim domainstva ne mogu da se zatite od rizika nedovoljne zaposlenosti ili nezaposlenosti i da osiguraju vlastitu dobrobit. Nedostatak osiguranja za nezaposlene podstie porodicu da se pribegava nainima samoosiguravanja, slanjem jednog ili vie lanova na posao u inostranstvo. Alociranjem lanova porodice na razliita trita rada u razliite geografske regione domae i strane domainstvo moe diversifikovati radni portfolio i smanjiti rizik po zaradu. Jedan od osnovnih generatora migracija su poljoprivredna domainstva, podstaknuta na meunarodne migracije zbog nesigurnog trita koje ne omoguava prodaju letine i osiguranje zaliha. Pomeranje sa poljoprivredne proizvodnje za vlastite potrebe na komercijalnu poljoprivredu, zahteva nove metode proizvodnje, korienje tehnologije koja nije testirana, nepoznatih useva i sl..., to je takoe rizik koji ih podstie da se samoosiguraju kroz meunarodne migracije. Zemlje koje se nalaze u strukturalnoj transformaciji takoe nemaju razvijeno trite kapitala i potroake kredite. Porodice koje ele da se oprobaju u novim oblicima poljoprivrede ili ele da uspostave poslovna preduzea trebaju kapital kako bi obezbedile osnovna sredstva i zapoela proizvodnju. Pomak ka trinoj ekonomiji takoe kreira nove zahteve potroaa za skupim stvarima kao to su stanovanje, automobili, elektronika i ureaji. Nedostatak zajmova i kredita takoe mogu biti podsticaj meunarodnim migracijama. Slanjem lana porodice na privremeni rad u inostranstvo, domainstvo moe akumulirati tednju i prevazii neuspeh trita kapitalnih i potroakih kredita tako to e samofinansirati proizvodnju ili potronju. Jednostavno reeno, samoosiguranje od rizika i samofinansiranje proizvodnje i potronje motivie meunarodne migracije. Dakle, dok racionalni akter prema neoklasinoj ekonomiji koristi prednost privremene geografske neravnotee na tritu rada da se trajno preseli u inostranstvo da bi postigao viu zaradu tokom celog ivota, racionalni akter prema novoj ekonomiji radnih migracija tei da se uhvati u kotac sa neuspesima tritima i da osigura, zalihe, kapital i kredite kod kue odlazei privremeno u inostranstvo sa ciljem vraanja ostvarene zarade u svoju zemlju u obliku doznaka ili lump-sum transfera. Na taj nain se kontrolie rizik diversifikacijom izvora zarade i samofinansiranjem proizvodnje i potronje kroz pronalaenje alternativnog izvora kapitala. Empirijski pokazatelji (koji su oskudni i ogranieni na literaturu Severne Amerike) ukazuju na prednost teorije nove ekonomije nad neoklasinom ekonomijom. Navedimo samo neke od njih: razlike u zaradama veoma esto ne dovode do meunarodnih migracija (primer je nedostatak migracija jug - sever u EU); migracije esto prestanu pre nego to nestane razlika u zaradama (primer je Portoriko i USA); masivan tok doznaka zabeleenih u celom svetu i njihova upotreba smatraju se anomalijom u teoriji neoklasine ekonomije, dok su jasno predviene od strane teorije nove ekonomije. Teorija segmentiranog trita rada Teorija segmentiranog trita rada je teorija makro nivoa i takoe se odnosi na uzroke nastajanja migracija. Po ovoj teoriji, post-industrijski modeli ekonomskog rasta u drutvima imunih trita donose razdvajanje (bifurkaciju) trita rada. Dok poslovi u primarnom sektoru osiguravaju stabilan posao i visoke zarade za domae radnike, oni u sekundarnom sektoru nude niske zarade, malo stabilnosti i slabe mogunosti za napredovanje, odbijajui domae radnike i proizvodei strukturalni zahtev za radnicima imigrantima. U nemogunosti da privuku domae radnike, poslodavci se okreu imigrantima, esto zapoinjui imigracione tokove direktno kroz formalno regrutovanje. Teorija svetskih sistema

Teorija svetskih sistema je teorija makro nivoa i odnosi se na uzroke odravanja migracija. Po ovoj teoriji, proces razdvajanja trita rada je najakutniji u tzv. globalnim gradovima, gde koncentracija menaderske, administrativne i tehnike ekspertize vodi koncentraciji bogatstva i snanom zahtevu za nisko plaenim uslugama. Iako regrutovanje zapoinje imigraciju, vremenom ono postaje manje vano budui da isti proces ekonomske globalizacije koji kreira mobilnu populaciju u zemljama u razvoju i koji proizvodi zahtev za njihovim uslugama u globalnim gradovima, takoe kreira veze transporta, komunikacije, politike i kulture, i ini meunarodno kretanje jeftinije, bre i lake. Imigracija je takoe promovisana spoljanjim politikama kao i vojnim akcijama koje kljune razvijene zemlje preduzimaju kako bi odrale meunarodnu sigurnost, zatitile strana ulaganja i garantovale pristup sirovinama. Potreba za radnom snagom u razvijenim indistrijskim zemljama je dakle stvorena. A same meunarodne migracije proizlaze iz socijalnih, ekonomskih i politikih transformacija koje prate ekspanziju kapitalistikih trita u pre-trinim i netrinim drutvima. Pre-trina drutva su ona koja se oslanjaju na poljoprivredu, dok su netrina drutva ona koja se baziraju na centralnom planiranju, kao to je komandna ekonomija biveg Sovjetskog Saveza, Narodne Republike Kine i drugih drava u socijalistikom bloku pre 1989. Za oba drutva moe da se kae da su strukturalno transformirajua drutva. U kontekstu globalne ekonomije, prelazak na trinu ekonomiju i metode intezivne produkcije kapitala dovodi do podrivanja postojeih socijalnih i ekonomskih ugovora i do irokog preseljavanja ljudi iz uobiajenih oblasti, kreirajui mobilnu populaciju ljudi koji aktivno trai nove naine postizanja ekonomske sigurnosti i napretka. Istraivanja pokazuju da meunarodni migranti ne dolaze iz siromanih, izolovanih mesta koja su nepovezana sa svetskim tritima, ve iz regija i zemalja koje doivljavaju rapidne promene kao rezultat inkorporiranja u globalne trine, informacijske i proizovodne mree. Meunarodne migracije ne proizlaze iz iz nedostatka razvoja trita, ve iz samog razvoja trita. Teorija socijalnog kapitala Teorija socijalnog kapitala je teorija makro nivoa i takoe odnosi se na uzroke odravanja migracija. Po ovoj teoriji, regrutovanje radnika vremenom postaje suvino, budui da kada jednom pone, imigracija pokazuje snanu tendenciju da se nastavi kroz rast i razraivanje mrea migranata. Koncentracija imigranata u odreenim podrujima destinacije stvara porodicu i prijatelje efekat koji usmerava imigrante prema istim mestima i prostorima njhovog dolaska i prikljuivanja (inkorporacije). Ukoliko pod pravim uslovima doe dovoljno migranata, moe se formirati ekonomija enklava koja dalje poveava zahtev za radnicima imigrantima. Kada u jednom momentu zemlje destinacije ponu da uvode restriktivne politike da se suprotstave poveanoj struji imigranata, ovo takoe poinje da stvara unosne nie u kojima poslovni agenti, ugovarai i drugi posrednici kreu da stvaraju institucije koje podravaju migracije u cilju povezivanja podruja ponude i potranje rada, obezbeujui migrante sa drugim resursima koji mogu da podre i odre meunarodna kretanja. Teorija kumulativnog uzrokovanja Teorija kumulativnog uzrokovanja je teorija makro nivoa i odnosi se na uzroke odravanja migracija. Ova teorija pokuava da objedini vie razliitih i po njoj irenje migratornog ponaanja u zemljama porekla pokree strukturalne promene, pomerajui distribuciju zarade i vlasnitva modifikujui lokalne kulture na nain da promoviu dodatna meunarodna kretanja. Vremenom, proces irenja mree postaje samonastavljajui jer svaki akt migracije kreira socijalnu infrastrukturu sposobnu da promovie dodatna kretanja. Za vreme inicijalne faze emigracije iz bilo koje zemlje porekla, efekti ekspanzije trita, neuspeha trita, socijalnih mrea i kumulativnog uzrokovanja dominiraju u objanjavanju kretanja, ali kako nivo spoljanjih migracija dostie visoke nivoe i trokovi i rizici meunarodnih

10

migracija opadaju, migracije postaju vie determinisane razlikom u meunarodnim zaradama (neoklasina ekonomija) i zahtevima trita rada (teorija segmentiranog trita rada). Kada se javi ekonomski rast u zemljama porekla, meunarodna razlika u zaradama se postepeno smanjuje, razvijaju se trita kapitala, pa se ovim progresivno smanjuje i podsticaj za emigraciju. Ako se ovakvi trendovi nastave, zemlja postaje integrisana u meunarodnu ekonomiju kao razvijeno, kapitalistiko drutvo, u kojem se deava tranzicija u migriranju: od imigracione zemlja postaje emigraciona od izvoznika postaje uvoznik radne snage. Tranzicija u migraciji sledi karakteristianu putanju, kreui se od niske do visoke pa opet do niske stope, i stvarajui obrnutu krivulju U oblika, koju Martin i Taylor (1996) zovu migraciona grba. Istorijski, kako tvrde Martin i Taylor, tranzicija od imigracije do emigracije traje 8-9 decenija, mada noviji dokazi iz Azije, imajui u vidu brzinu tehnolokog napretka i prenoenja znanja i informacija, sugeriu da se taj opseg sada rapidno smanjuje na 3 ili 4 decenije. 1.2. Polja nejednakosti i generisanja migracija Sve pomenute teorije pokuavaju da objasne impulse da se migrira. Meutim, i konano, sve se one svode samo na jedan kvalitet ivota. Izaimo za trenutak iz teorijskog okvira i pogedajmo razvoj ljudske rase na planeti. 8000 godina pre nove ere na planeti Zemlji je ivelo oko 5 miliona ljudi21. Svetska populacija je narasla na oko 300 miliona ljudi do prvog veka posle nove ere, a na pola milijarde do polovine 17 veka. Brojku od jedne milijarde ljudska populacija dostie 1800. godine i od tog trenutka zapoinje nagli rast 1930. planeta broji 2 milijarde, 1960. ima 3 milijarde, 1974. - 4 milijarde, 5 milijarde 1987., i u suton dvadesetog veka, 1999. 6 milijardi. Za samo sto godina svetska populacija je porasla skoro 6 puta. I pored usporenog rasta procenjuje se da e do 2050. na planeti Zemlji iveti oko 9 milijardi ljudi. Sudei po ovim brojkama, 20. vek je bio vek demografskog buma, uprkos injenici da je to bio vek dva rata svetskih razmera, razliitih vidova koncentarcionih logora za istrebljenje i niza manjih, prvenstveno hladnoratovskih i post-hladnoratovskih sukoba. I dok je populacija rasla, i migracioni tokovi su bili u porastu. Izmeu 1960. i 2005. broj migranata na planeti se skoro utrostruio, skoivi sa 75 miliona, koliko ih je bilo 1960., na skoro 191 milion 2005. godine. Ovo predstavlja porast od 121 miliona za 45 godina, pa je tako 2005. tri procenata svetske populacije predstavljala migrantska populacija. Takoe, struktura, ili moda bolja re, destinacija migranata, se menjala u poslednih pola veka. Dok je 1960. bilo 43 milona migranata u zemljama u razvoju, a 32 miliona u razvijenim zemljama, 2005. taj broj je bio 70 miliona u zemljama u razvoju i 90 miliona (20 miliona vie) u razvijenim zemljama. Jo od 1975. je priliv migranata u zemljama u razvoju poeo da stagnira, dok je pokazivao lagan rast u razvijenim zemljama22. Svakako da iza brojki stoji realnost koja ih i proizvodi, i da su teorije o kojima smo pisali u prethodnim redovima tu realnost probale da objasne. Meutim, pitanje sa poetka teksta jo uvek stoji - kako se neko odlui da napusti mesto gde ivi? Smatramo da sve pomenute teorije pruaju isti odgovor migracije nastaju i odravaju se zbog nejednakosti. A kao to smo ve zakljuili, nejednakost se najee izraava kao a) demografska nejednakost, b) ekonomska nejednakost i c) pravna i politika nejednakost. U tekstu koji sledi baviemo se ovim poljima nejednakosti, kao poljima nejednakosti koja generiu migracije. Takoe, u kasnijim poglavljima posvetiemo
21

Martin, Philip, Susan Martin, Patrick Weil. Managing migration: the promise of cooperation. Lexington books, Oxford, 2006, str. 27 22 Podaci o migracionim kretanjima su preuzeti iz vie izvora koji korespondiraju. Za objanjenje metodologije pogledati http://www.un.org/esa/population/publications/migration/UN_Migrant_Stock_Documentation_2005.pdf

11

panju migracionim mreama i postojanju nacionalnih i globalnih migracionih politika kao vanim oblastima iz kojih dolaze znaajni uticaji na migracione tokove. 1) Polje demografske nejednakosti U ovoj oblasti je princip osmoze moda najvidljiviji. Usled unapreene zdravstvene zatite i standarda, izvesnost i kvalitet ivota na planeti su poboljani, a posebno u 20 veku. Ovo je uslovilo vei natalitet, usled smanjivanja reproduktivnih, natalnih i deijih bolesti. Jednom reju, svetska populacija je postala plodnija, to je uslovilo njen rast. Meutim, demografski bum dvadesetog veka je, uostalom kao i svetsko bogatstvo, neravnomerno bio rasporeen. Zemlje u razvoju, njih 175, su prisvojile 85% populacije, dok u 25 razvijenih zemalja ivi tek 15% populacije svetske populacije. Prosena ena u zemljama u razvoju donese na svet 3.1 dete, dok je ta brojka u razvijenim zemljama 1.5. Kada se ovim ciframa pridoda i rastua starost i vei mortalitet u odnosu na natalitet, to je svojstveno za razvijene zemlje, podaci postaju drastini. Samo u sluaju Evrope, predvia se smanjenje populacije od 10% do 2050 godine. Bez imigracije iz zemalja u razvoju, razvijene zemlje nee moi da obnavljaju svoj bioloki kapital. Moda slikovito o ovome govori poreenje izmeu Evrope i Afrike: na poetku 19. veka evropsko stanovnitvo je inilo 20% svetske populacije, dok je Afrika inila 8%; do 2050. udeo Evrope u biolokom kapitalu planete bie 7% dok e udeo Afrike biti 20%.
Tabela 2. Demografski prikaz Evrope i Afrike Udeo u svetskoj populaciji u procentima Godina 1800 2000 Evropa 8 13 Afrika 20 12 Ostatak sveta (u milijardama) 1 6 Izvor: Martin, Philip, Susan Martin, Patrick Weil, 2005

2050 20 7 9

Poetkom 20. veka, upravo zbog svoje demografske teine, Evropa je bila glavni izvor migranata na planeti, koji su se uglavnom kretali ka Severnoj Americi, Kanadi i Australiji. Ukoliko se ta ui iz istorije, to je da bi 21. vek mogao da bude vek afrike migracije, ovog puta, usmerene ka Evropi. Naravno, nije samo Evropa ugroena opadajuim trendovima u rastu populacije i sve starijim stanovnitvom. Grubo govorei, itav razvijeni Sever se suoava sa slinim problemom od Japana do Amerike. To je bio i motiv da se 2000-te u Ujedinjenim nacijama obavi istraivanje i sastavi izvetaj pod nazivom Migracije kao zamena: Reenje za opadajuu i stareu populaciju?23 U izvetaju, u kojem se prvenstveno analizira situacija u 8 razvijenih zemalja u oblastima koje se tiu opadanja populacije, razmatraju se 6 potencijalnih scenarija za kompenzaciju radne snage i populacije migracijama iz zemalja u razvoju. Scenariji pokrivaju mogui razvoj demografske situacije od toga da se samo odri nivo trenutne populacije do toga da se radna populacija dovede na meru da ne ugroava starenje nacije. Izvetaj daje projekcije za period 2000-2050. Projekcije potreba migrantske radne snage su zapanjujue do 2050., Evropa kao region e morati da dozvoli dolazak 27 miliona migranata godinje, to je znatno vie od trenutnih 2 miliona koliko je EU primila 2003/0424. Najugroenija zemlja, u tom smislu, bie Italija kojoj preti smanjenje populacije od itavih 28% do 2050. U principu, iza ovoga izvetaja se nalazi strah i prepoznata potreba, da e razvijene zemlje teko moi da odre trenutni nivo ekonomskog rasta i razvoja bez dodatnog ubrizgavanja radne snage, i populacije uopte, iz zemalja u razvoju.
23 24

Za detaljniji pregled situacije pogledati itav izvetaj na www.un.org/esa/population/publications/migration/migration.htm. Vukovi, Drenka. Koordinacija penzijskih sistema u zemljama evropske unije, u zborniku Socijalna politika i socijalne reforme, Fakultet politikih nauka, Beograd, 2007, str. 7.

12

U trenutnoj situaciji rasta desnih snaga, ija je politika oksnica upravo borba protiv doseljavanja migranata, uzdie se veliki izazov pred zemljama Evrope i razvijenog Severa da osmisle i realizuju mehanizme, prvenstveno populacione, ali i ekonomske politike, koji e u sebe integrisati, moda ak nije preterano rei, na centralno mesto postaviti, upravo figuru migranta. Prvenstveno oko ovih problema, debata oko formiranja migracionih politika e dobiti svoje poetne strukture. Da rezimiramo - zemlje u razvoju su gusto naseljene, sa znaajnim prirodnim priratajem i mladom populacijom. Razvijene zemlje trenutno imaju luksuz nepretrpanosti, ali i populacije koje rapidno stare i smanjuju se. Ovakva situacija neminovno indukuje migracije potreba postoji na obe strane i ljudi e svakako kretati na put. Jedino pitanje je da li e politike kojima e se neizbena realnost regulisati biti ona koja e omoguiti zatitu ljudskih prava pridolica, kvalitetan suivot bez napetosti, mirnu integraciju i stabilan ekonomski rast? 2) Polje ekonomske nejednakosti Ekonomske nejednakosti irom sveta se poveavaju iz decenije u deceniju to jaa ekonomski motivisane migracije. itava druga polovina 20. veka bila je obeleena zauzimanjem monopolske pozicije od strane razvijenih zemalja na svetskom tritu, do momenta kada je nivo razvoja koje su postigle postao gotovo nedostian za veinu zemalja u razvoju. Period trideset slavnih godina25 od kraja II svetskog rata do sredine sedamdesetih godina i prvog velikog naftnog udara, ustoliile su zapadnoevropske zemlje na globalnom ekonomskom nivou. Mnoge od njih, poput Portugalije, Grke ili panije su bukvalno u toku jedne generacije katapultirane iz prevashodno poljoprivrednih zemalja u moderna postindustrijska drutva. Naalost, sem malog kruga razvijenih, ostatak sveta je ne samo zaostajao, ve poeo da se vraa unazad u ekonomskom smislu. Krajem osamdesetih i poetkom devedesetih svedoci smo povratka bolesti uslovljenih ekonomskim siromatvom, poput sifilisa, tuberkuloze i razliitih infekcija. Sa druge strane, ini se da svetsko bogatsvo raste. I ponovo, kao i svetska populacija, ono je nejednako rasporeeno po planeti. Svetski BDP je poetkom 2000. godine iznosio 30 biliona dolara, ili oko 5000 dolara po glavi stanovnika planete Zemlje. Ipak, od Etiopije, gde je BDP po glavi stanovnika jedva 100 dolara, vajcarska, zemlja sa najveim BDP imala je u isto vreme 38000 dolara po glavi stanovnika. Opseg koji nije potrebno komentarisati! Zemlje koje imaju visoki drutveni proizvod (sa 9500 dolara/stanovniku i vie), teko su dostine zemljama sa niskim drutvenim proizvodom (ispod 750dolara/stanovniku), ali ak i onim sa srednjim (izmeu $750 i $9500)26. tavie, ovaj jaz se u poslednjih pola veka konstantno poveava stvarajui planetu bez srednje klase. Poreenja radi (videti tabelu 3.), sredinom sedamdesetih BDP zemalja sa visokim prihodima bio je 8 puta vei od onih sa srednjim prihodima i 40 puta vei od onih sa niskim (1:8:40). Do 2000. te proporcije su se promenile u 1:15:60, tj. zemlje sa visokim prihodima imaju i do 60 puta vei BDP od zemalja sa niskim prihodima. Po Milovanoviu27, trenutno samo 14 % populacije se moe smatrati srednjom klasom, jedva 4% bogatim, a 78% ljudi na planeti pripadaju nioj klasi i izloeni su udarima siromatva28. Bez potrebe da se dodatno objanjava nejednakost na ekonomskom nivou, sama injenica da postoji makar metafizika ansa iveti 60 puta bolje dovoljna je da se objasni zato zemlje niskog i srednjeg standarda proizvode migrante koji kreu put zemalja sa visokim standardom.
25

Ovaj izraz se koristi za 30 godina stalnog ekonomskog rasta koje su zemlje Evrope ostvarile u poratnom periodu, sve do krize iz 1974. 26 Martin L. Philip, Martin F. Susan and Weil Patric. Managing Migration, The pormise of cooperation, Oxford: Lexington Books, 2006, str. 15 27 Milovanovi, Branko. Odvojeni svetovi, merenje meunarodne i globalne nejednakosti, UNDP, Beograd, 2006 28 Isto, str. 137

13

Tabela 3. Globane migracije i prihodi Godin a Migranti (milioni) Svetska populacij a (milijarde ) 4.1 4.8 5.3 5.7 6.1 Migranti u svetskoj populaci ji 2.1% 2.2% 2.9% 2.9% 2.9% Godinj e promen e (milioni) 1 2 1029 2 2 Zemlje po BDP u $ Niski Sredn Visok ji i Razlike Visoki Visoki niski srednj i 41 44 56 58 66 8 9 9 10 14

1975 1985 1990 1995 2000

85 105 154 164 175

150 270 350 430 420

750 1290 2220 2390 1970

6200 1181 0 1959 0 2493 0 2751 0

Izvori: UN Population division i indikatori razvoja Svetske banke Najvei deo korpusa ekonomskih migranata ine mladi ljudi iz zemalja u razvoju. U principu, oni se lake odluuju za budui put, lake stupaju u komunikaciju sa novim ljudima, ee se preseljavaju u velike gradove odakle lake dolaze do tzv. migrantskih mrea i odlaze legalno iz zemlje, a i lake prisvajaju nove tehnologije, kako u komunikaciji tako i u poslu. Ako se samo za trenutak prisetimo demografske nejednakosti, videemo da su upravo mladi migranti potrebni starim zemljama razvijenog Severa. Radno sposobno stanovnitvo na planeti (izmeu 1564) broji oko 3 milijardi ljudi i drastino bre raste u zemljama u razvoju nego u razvijenim zemljama (videti tabelu 4.). Ponovo dolazimo do obostrane potrebe koja e vremenom inicirati stvaranje migracionih politika. Naime, penzioni sistemi razvijenih zemalja30 zasnivaju se na doprinosima od strane trenutno radno aktivnog stanovnitva u cilju osiguranja starosti, sa jednim malim problemom sve veim deficitom radno aktivnog stanovnitva. Sa druge strane, u zemljama u razvoju radno aktivno stanovnitvo ne manjka, ali vlada znatna nezaposlenost. Velika nezaposlenost i razlika u prihodima su jedan razlog zbog kojeg se moe oekivati sve vei rast migracionih kretanja sa Juga na Sever. Drugi razlog je i sama privredna struktura zemalja u razvoju. Naime, skoro 43% (ili 1.3 milijarde) radno aktivnog stanovnitva planete je upoljeno u poljoprivrednoj delatnosti. Budui da moderna post-industrijska drutva upoljavaju samo mali deo svoje populacije u poljoprivredi, najvei deo ovih ljudi radi u poljoprivrednom sektoru u zemljama u razvoju. Moe se oekivati da e ovaj ogromni rezervorar radne snage sve vie da se preliva u druge sektore bar iz dva razloga: 1) zbog male rentabilnosti poljoprivrednog sektora, 2) zbog poveane modernizacije i indutrijalizacije zemalja u razvoju. Ovo e usloviti preseljavanje ljudi iz ruralne u urbane delove svojih zemalja (u principu proces koji je na snazi jo od druge polovine 20. veka). Samo preseljenje ruralnog stanovnitva u urbane delove zemalja u razvoju ima uticaj na meunarodne migracije iz vie razloga: tokom preseljenja ruralni radnici e biti spremniji da prihvataju opasne poslove i da vie rizikuju, makar to znailo i preseljenje u drugu dravu; njihova mrea rodbine i prijatelja e takoe biti raseljena kako unutra tako i van zemlje to e mnogima olakavati odlazak; dolaskom u velike gradove bie blii tzv. migracionim mreama, tj. instrumentima, ljudima i institucijama koje bi mogle da obezbede

29

Kao to ovde vidimo, svetski migracioni korpus je zabeleio veliki rast 1990. koji je bio uzrokovan prvenstveno raspadom SSSR, kada je svetu pridodato oko 30 miliona migranata. Mnogi od ovih ljudi nisu menjali svoje mesto boravka, ali su se zbog raspada, mnogi Rusi, recimo u Estoniji, smatrali strancima. 30 O ovome pie i profesorka Drenka Vukovi u Koordinacija penzijskih sistema u zemljama Evropske unije,2007

14

kako legalne (vize, papire za boravak), tako i nelegalne naine za odlazak iz zemlje.
Tabela 4. Globalna radna snaga Radna snaga (milioni) 1980 2001 Svet 2036 2983 Zemlje u razvoju 1662 2517 Razvijene zemlje 373 467 Prosena godinja stopa rasta 2010 1980-2001 2001-2010 3377 1.8 1.4 2894 2 1.6 483 1.1 0.4

Izvor: Svetska Banka, 2003, Indikatori svetskog razvoja, str. 44 U svakom sluaju, kada govorimo o ekonomskoj nejednakosti, moemo biti sigurni da e ona u budunosti biti jedan od vanijih faktora u migracionim kretanjima i definisanju migracionih politika. Ekonomski razlozi e usloviti reformu, ali i osmiljavanje novih naina za regulisanje i integrisanje stranih radnika u domaa trita i sredinu. Svi sektori ekonomske politike morae da postanu osetljiviji na pitanja migranata, a meunarodni sistemi zatite radnika migranata i regulisanja odnosa radne snage e morati biti reformisani. Meutim, kao to Liza Malki primeuje, odnos izmeu siromatva i migranata se esto odve lako simplifikuje prosta ideja da siromatvo proizvodi izbeglice nespojiva je sa injenicom da situacija krajnje ekonomske oskudice obino nije dovodila do izlivanja stanovnitva koje trai meunarodni izbegliki status31. Naime, ako ve polazimo od pretpostavke da je ekonomija u velikoj meri globalizovana i planetarna, te da su siromatvo, politiko ugnjetavanje i masovno raseljavanje svetskosistemske pojave, onda postaje tee da belosvetske migrante prosto prilepimo Treem svetu i zemljama u razvoju kao njihovu sopstvenu odgovornost. Budui da su bar poslednjih trideset godina kretanja robe i ljudi, kao i kontrola tih kretanja, u domenu globalne odgovornosti, postavlja se pitanje zato onda i posledice tog kretanja ne bi bile globalna odgovornost, a ne samo izolovane, nacionalne odgovornosti? 3) Polje pravne i politike nejednakosti U ovom momentu na planeti Zemlji se vodi oko 40 konfikata razliitog intenziteta i vrste od sitnih sukoba do veih graanskih ratova ili ratova izmeu dve zemlje. Takoe, od 192 zemalja lanica UN, znaajan broj zemalja na vlasti ima totalitarne, ili u najmanju ruku represivne reime koji ugroavaju osnovna ljudska prava, pa i pravo na ivot. Ovakve prilike stvaraju situaciju da naputanje zemlje postaje izbor ivota ili smrti za mnoge ljude. Na poetku ovog teksta podvukli smo razliku izmeu dobrovoljnih i prisilnih migranata. Nesumljivo je da se i za ljude koji ive u situaciji ekstremnog ekonomskog siromatva moe tvditi da nisu dobrovoljno napustili svoje domove, i da, ukoliko bi ostali, njihovi ivoti bi bili ugroeni. Ovo se, u izvesnoj meri, odnosi i na demografiju, u sluajevima kada populaciona prenatrpanost prosto tera ljude da trae nov ivotni prostor. Meutim, sve ove rizike moramo razvrstati na objektivne i subjektivne, sa jedne strane, i na trenutno postojee i potencijalne. Naalost, meunarodno pravo, isto kao i nacionalna zakonodavstva, ne prepoznaje subjektivne i potencijalne okolnosti. Ne vreajui stoga ljudske sudbine metodolokim odreivanjima ko je prisilno, a ko dobrovoljno migrirao, draemo se krtiterijuma koje je prihvatio UNHCR, najvea svetska agencija koja se bavi prisilnim migracijama. Takoe, ovde valja napraviti malu primedbu: iako traioci azila potpadaju pod mandat UNHCR-a, moe se esto ispostaviti da su u pitanju dobrovoljni migranti koji pokuavaju da iskoriste instrument azila kako bi dobili legalni boravak u zemlji koja im razmatra zahtev za azil. Naime, trailac azila moe da bude svako, ali tek sudstvo date zemlje odreuje da li odreeno lice treba da dobije azilantsku zatitu i, samim tim, status izbeglice. Izbeglica, sa druge strane, je lice kojem je azilanska zatita na teritoriji tree zemlje ve odobrena. Detaljniji opis svake od ovih kategorija e biti dat u
31

Liza H. Malkki. Izbeglice i egzil, u Studije o izbeglitvu, ur. Milenkovi, Ivan. Grupa 484, Beograd, 2005, str 19-79

15

kasnijem tekstu. Stoga, u 2007. godini bilo je, kao to se vidi u tabeli 5. i 6., 9.878.000 izbeglica, 740.000 traioca azila, 12.794.000 interno raseljenih lica, 2.598.000 povratnika u svoje zemlje, 5.806.000 lica bez dravljanstva (apatrida) i 1.046.000 ostalih lica (meu kojima su i rtve trgovine ljudima). Sve ove brojke zajedno ine skoro 33 miliona ljudi (32.862.000) koji su u toku 2007. godine zbog represije, ratova, torture, muenja, silovanja, ali i zbog elementarnih i ekolokih katastrofa, morali da napuste svoju zemlju i zatrae meunarodnu pomo u nekoj drugoj.
Tabela 5. Broj prisilnih migranata u periodu 1997-2007 Kraj Traioci Izbeglic Interno Povratni godine azila e rasljeni ci 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 200732 12.01 5.400 11.48 0.900 11.68 7.200 12.12 9.600 12.11 6.800 10.59 4.100 9.68 0.300 9.55 9.100 8.39 4.400 9.878.00 0 1.02 8.200 97 7.800 1.02 7.400 1.08 7.500 1.07 2.700 1.09 3.500 99 7.500 83 7.600 77 3.500 740.000 92 6.600 1.01 6.400 1.59 9.100 76 7.500 46 2.400 2.42 6.000 1.09 8.700 1.49 4.600 1.10 5.500 4.57 3.100 5.06 3.900 3.96 8.600 5.99 8.500 5.09 6.500 4.64 6.600 4.18 1.700 5.42 7.000 6.61 6.800 12.794.0 00 10 0.300 20 7.200 1.04 8.400 36 9.100 24 1.000 1.17 9.000 23 7.800 14 7.200 51 9.400 Apatridi .. .. .. .. .. .. .. 1.45 5.900 2.38 1.900 5.806.0 00 Razno 1.40 4.100 1.37 8.500 1.49 1.100 1.65 3.900 1.03 9.500 95 3.300 90 5.300 59 7.000 96 0.400 1.046.0 00 Total 20.0 47.700 20.1 24.700 20.8 21.800 22.0 06.100 20.0 28.900 20.8 92.500 17.1 01.300 19.5 18.400 20.7 51.900 32.862.0 00

Izvor: UNHCR, 2005 Global refugee trends Takoe, i globalna rasporeenost ove populacije je dosta fluktirajua, pa u tabeli 6. pruamo i pregled situacije po regionima.
Tabela 6. Broj prisilnih migranata po regionima za Region Izbeglice Traioci Interno azila raseljena lica Godina 2005/2007 Azija 3244 4538 942 900 24800 3879 6* 0 0 Afrika 2767 2608 2524 244 15323 5373 7 0 0 Evropa 1737 1612 2236 240 6045 5420 6 0 0 Latinska 377 410 108 160 20000 3000 Amerika 0 i Karibi Severna 5265 9950 1903 148 Amerika 0 Okeanij 803 840 22 20 a Total 8394 9878 7735 740 66168 1279 4 0 0 40
32

2005 i 2007 Apatridi 1636 3 100 7454 1 2381 9 5027 0 1000 6790 5806 0

Razno 964 687 3310 4643 9604 1570 7200 3320 4860 1046 0

Podaci za 2007 preuzeti iz Protecting refugees, 2007-08, pogledati na www.unhcr.org/basics/BASICS/4034b6a34.pdf. Izvetaj za 2005, Global refugee trends, moe se pogledati na http://www.unhcr.org/statistics/STATISTICS/4486ceb12.pdf.

16

* vrednosti su izraene u stotinama, Izvor: UNHCR, 2005 Global refugee trends Kao to vidimo iz podataka, vei deo prisilnih migranata ine interno raseljena lica, zatim izbegla lica i apatridi, i na kraju traioci azila. Regionalni prikaz rasporeenosti prisilnih migranata u svetu dajemo iz sledeeg razloga vidimo da su regioni u kojima se nalaze zemlje porekla prisilnih migranata (kao to su i poreani u tabeli), na prvom mestu Azija, pa Afrika, Evropa, Latinska Amerika, Severna Amerika i Okeanija. Kada uporedimo sa podacima koji su izneseni u delovima o demografiji i ekonomskoj stabilnosti, vidimo da dolazi do preklapanja prenaseljene, siromane zemlje su vrlo esto izloene razliitim vrstama konflikata i represivnih reima zbog kojih njihova populacija esto mora da napusti svoje domove i potrai zatitu u treim zemljama. Ovakva kretanja stanovnitva u velikoj meri mogu da utiu kako na situaciju u susednim zemljama, tako i na susedne regione u svakom moguem smislu (ne samo demografskom). Recimo, posle raspada Jugoslavije, masivni priliv izbeglog stanovnitva bio je uperen ka zemljama Evrope. Pojedine zemlje, poput Nemake, prihvatile su i pruile zatitu znatnom broju ljudi. Ovo je podrazumevalo znaajne promene i na unutranjem nivou tih zemalja, poevi od ekonomskih izdataka, pa do kuluturoloke i socijalne integracije tih ljudi, ali i dimplomatskih odnosa sa zemljama koje su glavni generatori raseljenitva. Vie od 10 godina posle zavretka ratova, diplomatski odnosi ove dve kategorije zemalja su optereeni povratkom stanovnitva, uslovima da se taj povratak realizuje, i mnogim problemima oko integracije i reintegracije povratnika. Samo Srbija e morati da primi nazad oko 100.000 ljudi iz zemalja Zapadne Evrope33, gde su, usled ratne situacije, ti ljudi ostvarili pravo na neki oblik privremene zatite (o poloaju Srbije i problemima sa kojima se suoava u oblasti migracione politike, a posebno pitanja izbeglitva i povratka videti kasnija poglavlja). Nestabilost u bilo kom regionu utie na promene u drugim regionima sveta. Nedovoljna demokratska praksa ili nemogunost razreavanja konflikta u jednoj zemlji e neminovno uticati, ako nita vie, bar na susedne zemlje. Susedne zemlje Izraela su ve decenijama suoene sa prilivom izbeglog stanovnitva iz Palestine to svakako dodatno optereuje, ionako zategnute odnose izmeu tih zemalja. Stoga, ukoliko ljudska bezbednost nije garantovana jakim demokratskim sistemom zatite prava svih ljudi na datoj teritoriji, i ukoliko je pravna sigurnost ugroena do mere diskriminacije odreene populacije, moemo oekivati prelivanje stanovnitva sa jedne na drugu teritoriju. Ovo zahteva ire promiljanje pre svega globalnih sistema demokratije i zatite ljudskih prava, ali i itavog trenutnog meunarodnog sistema gde su ljudska prava garantovana samo od strane pojedinanih drava i gde meunarodna zajednica ima samo ulogu saniranja posledica i administrairanja kolona raseljenih. Depolitizacija oigledno politikih tema raseljenitva u vidu smetanja odgovornosti za saniranje posledica u nepolitiko, administrativno, meunarodno telo UNHCR, koje se oigledno bavi samo posledicama (repatrijacija, integracija, povratak), doprinosi zanemarivanju politikih istorija raseljenitva i prebacivanju fokusa na strategije usmerene na razvoj, saniranje posledica ili prostu humanitarnu pomo. U kreiranju reenja i politika se ponovo iz vida gubi globalna odgovornost. Kao to emo videti u sledeem poglavlju, pravno-politiku odgovornost je nemogue jednostavno prilepiti zemljama koje proizvode migrante i nazvati ih nedemokratskim zemljama. Privilegije demokratskog sistema, ali i odgovornosti, moraju ui u novu eru promiljanja novih, globanih, ne-nacionalno omeenih politikih sistema.
33

Procene Saveta Evrope iz 2005.

17

2. Migracije kao izazov modernoj demokratiji U prethodnom poglavlju smo videli da globalna nejednakost prouzrokuje migracije usled postojanja i kombinovanog dejstva tri osnovna polja nejednakosti a) demografske nejednakosti, b) ekonomske nejednakosti, c) pravne i politike nejednakosti. O ekonomskoj nejednakosti mogue je govoriti i kriz kritiku modernog sistema liberalnog kapitalizma, dok je pravna i politika nejednakost oblast koja obuhvata analizu globalnih (ali i nacionalnih) sistema odluivanja. U daljem teksu e biti vie rei o odnosu fenomena migracija, demokratije i liberalkapitalizma. Sem ovih polja, iz kojih uglavnom dolaze negativni impulsi za migratorna kreatnja, postoje jo dva bitna segmenta koja na pozitivan nain afirmiu migracije: a) migracione mree i 34b) nepostojanje globalnih i nacionalnih migracionih politika. Martin, Martin i Wail u svojoj klasifikaciji ne razmatraju ovu poslednju oblast, dok je Meunarodna organizacija za migracije svrstava u faktore koji prouzrokuju migracije. Pobrojana 3 izvora migratornih kretanja moemo posmatrati i kroz prizmu modernog globalnog drutvenog i ekonomskog ureenja. Ljudska bezbednost (pravna i politika) moe biti tumaena i kroz prizmu demokratskog ureenja zemalja koje su zemlje porekla migranata, ali i kroz politiki sistem zemalja odredita. Rainer Baubck u analizi veza izmeu savremenog koncepta graanstva i migracionih kretanja35 kao najzaiteresovanije strane za reavanje problema demokratskog deficita izmeu migranata i novih zajednica u koje dolaze, navodi: meunarodnu zajednicu, drave porekla i destinacije, i same migrante. Ideja vodilja ovakvog naina razmiljanja je da se poloaj u kom se nalaze stranci na odreenoj teritoriji ne moe objanjavati samo analizom politikog sistema zemlje destinacije, ve da je u analizu neophodno ukljuiti i zemlju porekla. Jedino kroz komparativno sagledavanje prednosti i mana dva razliita politika sistema se moe doi do odgovora kako poloaj stranaca u jednom drutvu uiniti to kvalitetnijim. Ovo prua ujedno i osnovu za razvoj opsenijeg, ne samo nacionalnog, demokratskog sistema. Analiza nivoa garancije pravne i politike bezbednosti u razliitim drutvima lako moe voditi i do podele na demokratske i nedemokratske zemlje to zna da bude jako pojednostavljena klasifikacija. Usled globalne zavisnosti i isreprepletenosti interesa nemogue je povui jasnu distinkciju koje to odluke u jednom drutvu predstavljaju isto nacionalni konsenzus, a koje su rezultat meunarodnog okruenja o emu Held vrlo opirno pie36. Sa druge strane, relativno je lako prihvatiti bihevioristiki pristup, i kretanje stanovnitva posmatrati kroz prizmu racionalnog izbora i prostog procenjivanja individualnih gubitaka i dobitaka. Ako, znai, na jednoj strani imamo drutvo koje garantuje visok stepen pravne i politike sigurnosti, a sa druge nestabilnu zajednicu gde je vlast arbitrarna, a politiko odluivanje rezervisano za privilegovane grupe onda moemo oekivati da e pojedinci iz represivne zajednice lake odluivati da tu zajednicu napuste. Naputanje drave, zajednice, grupe u kojoj ivite, nikada nije prouzrokovano samo jednim faktorom i politiku i pravnu bezbenost pominjemo samo u smislu te jedne kapi koja preliva au. Kako bilo gorua tema poslednja dva veka je demokratija. Nametnula se do te mere da je postala atribut dobrog drutvenog i dravnog ureenja, pa se govori o demokratskom komunizmu, demokratskom kapitalizmu, parlamentarnom monarhizmu ili ak samo o demokratiji kao politikom ureenju. Brojna su razlikovanja i klasifikovanja demokratije i demokratskih sistema iako se nekako
34 35

Martin L. Philip, Martin F. Susan and Weil Patric.str. 12 Rainer, Baubck. Citizenship policies: international, state,migrant and democratic perspectives, Global migration perspectives, 2005, str. 5. 36 Held, Dejvid, Demokratija i globalni poredak, Filip Vinji, Beograd, 1997

18

ini da nijedno ne uspeva da je opie. Najkrae definisana, demokratija je kombinacija vladavine veine, opteg prava glasa i slobodnih izbora pri emu se ove tri stvari realizuju u donoenju javnih odluka po unapred utvrenoj proceduri koja zadovoljava sva pomenuta naela. Naravno, sa komponentom teritorijalne ogranienosti na tano odreenu dravu. Svaki od ovih elemenata zahteva dodatno pojanjavanje, ali time emo se baviti u nekom drugom radu koji se direktno tie problema demokratije. Odlika svih modernih drava poslednja dva veka (sa zadrkom da se prvenstveno radi o dravama razvijenog Severa), je da su ureene na tri glavna stuba: a) graanstvo; b) nacionalitet; c) suverenitet. Kombinacija ova tri elementa porodila je osnovne drutveno-ekonomske pojmove dananjice: sekularnu demokratiju i liberalni kapitalizam. Analiza demokratije kao poretka, vrednosti ili politikog sistema koji pretenduje da postane globalan, a u situaciji nacionalne iscepkanosti planete, kljuna je u pozicioniranju figure migranta u savemenom svetu. Stoga e se ovaj deo teksta baviti povezanou razvoja demokratije sa migracionim kretanjima, ali i izazovima koje figura migranta postavlja modernim nacionalnim sekularnim demokratijama. Takoe, nemogue je govoriti o demokratiji, a ne obratiti panju i na globalni ekonomski sistem olien u kapitalizmu. U ovom tekstu e stoga biti rei o nekoliko kljunih problema a priori zatvorenim granicama koje se ine rezultatom nacionalnih intencija demokratije i odnosu ljudskih prava i liberal-demokratskih sistema sa fokusom na figuru migranta. 2.1. A priori zatvorene granice Razmatraemo tri elementa koja su dovela do formiranja moderne demokratije graanstvo, nacionalitet, suverenitet, ali u jednom, u nekoliko, novom znaenju. Razmatraemo ih kao faktore ekskluzivnosti, tanije kao faktore koji uslovljavaju formiranje drava, a u jo veoj meri drutava, zatvorenog lanstva. Smatramo da ova tri faktora ekskluzivnosti dovode do stvaranja drava a priori zatvorenih granica za strance. U tekstu koji sledi videemo da to su se vie supstancijalno precizirali i izgraivali ovi pojmovi, dolazilo je do sve veeg zatvaranja granica nacionalnih drava, sve do dananjeg sistema planetarne iscepkanosti na nacionalne drave. Naravno, ne smatramo da su koncepti razvijeni na ova tri elementa takoe sami po sebi ekskluzivni. Moderna demokratija i liberalni kapitalizam jesu zasnovani na graanstvu, nacionalitetu i suverenitetu, ali su ipak koncepti za koje smatramo da ne iskljuuju strance (samim tim i migrante) per se, ve da tu osobinu vuku upravo od svojih glavnih konstitutivnih elemenata. Istovremeno smatramo da demokratija, razmatrana u kosmpolitskom duhu Kantove misli, kao globalni demokratski sistem koji promilja Held, u smislu Habermasovog konstitucionalnog patriotizma ili civilnog nacionaliteta, ili pak u smislu plutajueg suvereniteta koji razmatra Kostakopoluou37, moe da bude integrativni i inkluzivni planetarni element. Ovo naravno zahteva preformulisanje osnovnih postavki na kojima moderna demokratija jeste zasnovana, a koje smo mi naveli kao tri faktora ekskluzivnosti. Prevazilaenje ili redefinisanje ovih faktora ini se posebno bitno kada govorimo o odnosu liberanog kapitalizma i demokratije. Povezanost i meuslovljenost ova dva pojma logino diktira i redefinisanje pomenutih faktora ekskuzivnosti (graanstva, nacionaliteta i suvereniteta). Po svojoj tenji planetaran, kapitalizam ne bi smeo biti korien kao instrument garancije privilegija i prava koje proistiu iz demokratije, a koja je usko teritorijalno ograniena na pojedine drave. Reju
37

Svi ovi autori trae izlaz iz trenutnih ogranienja razvoju demokratije na globalnom nivou uzrokovanih teritorijalnim suverenitetom, etnicitetom i nacionalnou.

19

postoji antagonizam izmeu dananjih nacionalno uslovljenih demokratija i planetarne intencije kapitalizma. Preplitanje ovih pojmova je moda najvidljivije u pokuaju stvaranja nadnacionalne tvorevine evropske Unije gde upravo koncept evropskog graanstva oduzima snagu objedinjavanju svih evropskih drava u jednu zajednicu. Otpor koje drave imaju u reformisanju tradicionalno najtvrih uporita drave je sasvim razumljiv. Parafrazirajmo Hanu Arent: teoretski, u sferi meunarodnog prava (itaj: borbe suprotstavljenih suvereniteta), uvek je vailo pravilo da suverenitet nigde nije apsolutniji nego u stvarima emigracije, naturalizacije, nacionalnosti i izgona38. Iako moderna terminologija naturalizacije i nacionalnosti preuzima mesto starim konceptima, ovaj princip se u formi cuius regio, eius religio39 javlja znatno ranije u istoriji. I oznaava samo jednu stvar na mojoj teritoriji moja pravila. Takoe, niz pravila o kretanju i boravku stranaca na domaoj teritoriji postojala su kroz itavu istoriju politikog udruivanja. Sa odreenim razlikama. Do poetka drugog svetskog rata, vize kao instrument kontrole kretanja ljudi nisu postojale na institucionalizovanom nivou. tavie, bile su poprilino daleko od onoga to se danas naziva jednim od instrumenata spoljne politike (posebno ako migracionu politiku posmatrate kao deo spoljne politike). Dakako da su stranci oduvek imali razliit poloaj od graana ili podanika koji su iveli na odreenoj teritoriji. Jo stari Grci belee da je javni ivot (bios40) rezervisan samo za graane i da u njemu ne mogu uestvovati ene, deca, robovi i stranci. Status graana, zbog asti (moda vie zbog privilegija) koje nosi, nije mogao imati svako i morao je da se zaslui. Grci su poznavali dva naziva za ivot zoe i bios. Zios je oznaavao puko, golo postojanje, ivot sam po sebi, ivot kao takav. Bios, kao to je ve pomenuto, oznaava ivot kojim se ivi u zajednici, a posebno u politikoj zajednici (koinonia politike). Svaki pokuaj stranca da se ukljui u procese odluivanja u zajednici, bila ona grki ili, kasnije, italijanski grad-republika, teko je dozvoljavan budui da je oznaavao remeenje ustaljenog reda. Stoga je kretanje i boravak stranaca oduvek bio kontrolisan, a pristup pravima koje su imali punopravni graani oteavan. Meutim, pristup samoj teritoriji odreene zajednice bio je uglavnom slobodan ili se o njemu ad-hoc odluivalo (to naravno govori o drugoj vrsti arbitrarnosti u odnosu na strance). Tek e se krajem devetnaestog veka javiti naznake institucionalizacije zabrane ulaska na teritoriju odreene zajednice, a ve do kraja dvadesetog veka e se granice nacionalnih drava, prvenstveno razvijenog Severa, do te mere zatvoriti da e ulazak stranaca biti gotovo nemogu. Sistem viza e se institucionalizovati i postati jedno od osnovnih sredstva kanalisanja prelaska granice i meunarodnih odnosa i diplomatije. Granice e se i definitivno zatvoriti. Postavlja se pitanje, koji uslovi dovode do zatvaranja granica nacionalnih drava, i da li stvarno granice moraju da budu a priori41 zatvorene za strance? Raanje ovakvog sistema povezano je, po naem miljenju, kombinacijom bar dva faktora liberalnog kapitalizma i demokratije. 2.2. Promena legitimiteta izvora vlasti nova vrsta granica Jedan od osnovnih uslova za zatvaranje granica bio je razvoj moderne graanske drave. Moderna graanska drava je definitivno zaokruila pojmove koje smo u
38 39

Arent, Hana. Izvori totalitarizma, Filip Vinji, 1997, str. 285 Mirom u Augsburgu 1530 stalo se na kraj verskim ratovima u Nemakoj i ius reformandi ili protestantizam je dozvoljen ukoliko ga vladar odreene teritorije prihvati. 40 Uzeto iz, Milenkovi, Ivan, Zakoni (ne)gostoprimstva, Studije o izbeglitvu, str. 248 41 Cviji, Sran. Otvorene granice (bezuslovno gostoprimstvo) kao jedina mogunost za dalji napredak liberalnodemokratskog drutva u Milenkovi, Ivan (ur.). Studije o izbeglitvu, Grupa 484, Beograd 2005

20

poetku teksta oznaili kao faktore ekskluzivnosti. Suverenitet je svakako jedan od najstarijih politikih pojmova. Naime, oduvek je u politikom organizovanju odreene teritorije postojala pravno-administrativna ekspresija moi koja je bila usmerena na kontrolu postojeih resursa (sastavljenih od teritorije i ljudi na njoj). Moe se sasvim opravdano tvrditi da je suverenitet kao pravo na vladanje oduvek postojao ali da se kroz istoriju formirao na razliitim stubovima. Tek e promena izvora legitimiteta vlasti promeniti i samu supstanciju suvereniteta. Za razliku od suvereniteta nacija je relativno nov pojam i veina drutvenih teoretiara roenje nacije smetaju u period oko i posle velike francuske revolucije. Slian je sluaj i sa graanstvom pojmom koji svoju punou zaokruuje tek definisanjem sekularne nacionalne drave zasnovane na republikanskim vrednostima francuske revolucije. Samim tim, suverenitet ostaje kao jedan od osnovnih, i najmanje promenjenih i promenljivih pojmova politike teorije kroz istoriju. U svakom sluaju, period raanja nacionalne drave je u odnosu na prethodna monarhijska ureenja doneo jednu ogromnu razliku. Promena legitimiteta izvora vlasti koja se odigrava u periodu nastanka nacionalnih drava uslovie kako stvaranje, tako i redefinisanje svih pojmova kojima barata moderna politika filozofija. Titulus vlasti u monarhijskom ureenju pripadao je vrhovnom vladaru, suverenu. Kraljeva vlast, kao fikcija boanske volje i kao produenje boije vlasti na zemlji, nije trebala drugu legitimizaciju sem sebe samu. Hobsova, Bodenova ali i ostale rane problematizacije suverniteta uvek su bile vezane za vrhovnu i nespornu mo suverena (uporkos hipotetikim ugovorima sklopljenim pre toga). Vladaoc je sam po sebi oliavao dravu, ali jo bitnije, i viziju razvoja drutva, kada je to bilo potrebno. Povezanost ljudske grupe sa zemljom na kojoj obitava bila je vana samo u meri u kojoj je vrhovni suveren uspevao da tu zemlju sauva, i eventualno proiri. Ma koliko nelogino zvualo, taj vid ureenja drutva omoguavao je okvir za drave sa otvorenim lanstvom. Budui u stalnoj ekspanziji (teritorijalnoj i ekonomskoj), sve velike imperije, nisu smele da dozvole sebi luksuz eksluzivnosti, koji se kasnije pojavljuje u vidu graanstva i modernog nacionaliteta i koji bi ograniio priliv novih podanika i osvajanje novih teritorija. Nacionalne drave, nastale kasnije, pokazale su se kao siromaan koncept za bezgranino irenje u poreenju sa prethodnim imperijama. Zajednitvo koje odlikuje nacionalne drave, zasnovano na istom etnicitetu i istorijskoj povezanosti, ima malo kapaciteta da se proiruje i na strance, pa samim tim i na strane teritorije. Takvu ulogu mogle su odigrati samo carstva u kojima su svi ljudi na osvojenoj teritoriji smatrani podanicima, a monarha vladaocem svih, bez obzira na veru, rasu itd. Nemamo nameru da idealizujemo carstva i svesni smo da biti jednak meu potlaenima, to jeste bila osnovna odlika svih starih carstava, ne predstavlja nikakvu jednakost. elimo samo da ukaemo na tektonske poremeaje koji su bili prouzrokovani promenom poimanja izvora vlasti. Hana Arent mudro primeuje paradoks u kome su se nale velike kolonijalne sile na prelasku izmeu 19. i 20. veka posebno Britanija i Francuska. Budui uveliko definisane kao drave britanskog, tj. francuskog nacionalnog ivlja, ove dve sile u pomenutom periodu poinju da trpe velike kritike sopstvenog javnog mnjenja usmerene na odravanje kolonijalnog sistema. Iako su vlasnici vika kapitala, potpomognuti imperijalnim vlastima (okosnica imperijalnog kapitalizma), imali jak interes da svoje prisustvo u kolonizovanim delovima planete zadre, javljaju se nereiva pitanja koja postavlja javnost kod kue. Da li su pripadnici kolonija ravnopravni graani naeg carstva? Da li imaju pravo da glasaju? Da li im dati dravljanstvo i dozvoliti im da se slobodno kreu i naseljavaju itavu imperiju pa i zemlju maticu? Bez volje da ovo urade u poetnim fazama kolonizacije, velike kolonijalne sile o ovakvim reenjima veoma ozbiljno razmiljaju u momentu kada se kolonijalna nezavisnost ve nazire. Ovakva pitanja ne bi bila nimalo neprijatna velikim

21

carstvima iz prethodnih vekova ona su otvorena upravo promenom legitimiteta vlasti i dolaskom demokratije. O posledicama ovih dilema dovoljno govori injenica da je Francuska do 1879. gotovo bezrezervno davala svoje graanstvo podancima osvojenih kolonija, dok posle ovog perioda postaje sve tee dobiti puno graanstvo. ak je i ustav iz 1791. uzdigao slobodu kretanja, ostanka i dolaska na ravan prirodnih i graanskih prava. Sa druge strane, od 1879. do 1937. Francuska je pod svojom vlau u kolonijama zapadne Afrike imala 15 miliona ljudi, od ega je samo 80,500 steklo status graana u pomenutom periodu42. Samo 2,500 od ovog broja je dobilo graanstvo regularnom procedurom koja je ukljuivala brojne testove podobnosti, dok su ostali graanstvo dobili zahvaljujui mestu gde su roeni (ius soli)43. Treba imati na umu da govorimo o periodu u kome formiranje nacionalnih drava ulazi u zavrnu fazu i kada ideologije nacionalizma prete da izazovu Veliki rat u Evropi. U ovakvoj situaciji odgovore na pitanja ta raditi sa podanicima iz kolonija nije bilo lako dati44. Vratimo se na legitimitet izvora vlasti. Kao to smo pomenuli, kraljeva vlast nije trebala drugi legitimitet sem samu sebe. Meutim, jo od vremena Francuske revolucije, zapoinje proces izgradnje nacije, koji u pojedinim delovima Evrope jo uvek traje45. Nacija se u mnogome razlikuje od prethodnog sistema monarhistike vlasti. Bez elje da ulazimo u sve razlike, postavljamo samo sledee pitanje. Koje je mesto migranta, stranca, u nacionalnoj dravi? U situaciji kada proireno pravo glasa veini punoletnih graana jedne zemlje prua sasvim novu mogunost uticanja na donoenje odluka, poinju da se otvaraju i nova pitanja. Recimo - ko sve ima pravo da odluuje o zajednikoj sudbini? Titulus vlasti se seli od boanskog, od suverena, izaslanika na zemlji, u nedefinisanu nacionalnu grupaciju. Ruso svojim teorijama otvara put izgradnji narodnog suvereniteta. I ne samo Ruso nacija postaje tema kojom se bave mnogi teoretiari tog vremena. Naravno, u cilju svojevrsnog opravdanja tiranocida ali sa eljom reformisanja same osnove vlasti. Meutim, Rusoove ideje imae mnogo znaajnije implikacije u budunosti. Ideja narodnog suvereniteta, suvereniteta koji proizilazi iz demosa vremenom e se razviti u ideju kojom se iskljuuju stranci i migranti. Dakako, suverenitet zasnovan na demosu ne mora nuno da nosi anti-demokratski naboj prema strancima. Nije svaka koncepcija demosa iskljuiva prema strancima, ve samo ona koja u svojim osnovnim determinantama ima etnicititet, nacionalnost i istorijsku vezu46. Krae promena legitimiteta vlasti je suverenost prenela sa kralja na demos, a demos, budui izgraen na etnikim i nacionalnim osnovama nije imao drugaiji izlaz sem da pone da zatvara svoju dravu za sve strance drugaijeg etniciteta. U ovom momentu, u Francuskoj, potrebno je dokazivati francuske kvalitete i privrenost francuskoj naciji ukoliko planirate da aplicirate za francusko dravljanstvo47. Takoe, razvitak ekonomskih odnosa, konana raspodela vlasti i teritorija na starom kontinetu, stvaranje oseaja pripadnosti pod uticajem zajednike prolosti, povean ekonomski uticaj srednjih preduzimakih
42 43

Morokvasi, Mirjana. B. Dinh, S. Potot, M. Salzbrunn. IDEA France, WP 1 report, 2008, str. 7 Naime, etiri kolonije u Senegalu (Sejnt Luis, Gori, Rufik i Dakar) su imale privilegovan poloaj budui da su bile jedne od prvih osvojenih kolonija. Roenje u tim oblastima automatski je garantovalo francusko graanstvo, dok su pripadnici ostalih kolonija morali da prou kroz veoma sloenu proceduru dobijanja graanstva isti autor. 44 Evropljani su sem kolonijalizma i boginja u Afriku doneli jo jednu zarazu nacionalitet. Moda je sredinom 19. veka moglo da se manipulie stanovnicima Afrike tako to bi im se nudilo graanstvo matice. U tom momentu takva ponuda bi verovatno i bila prihvaena. Nepunih 100 godina kasnije to je postalo nemogue. Iako 1947. Alirci dobijaju pravo na francusko dravljanstvo i postaju punopravni graani Francuske, to ne zaustavlja borbu za nacionalnu afirmaciju koja 1962. rezultira nezavisnou. Veina kolonijalnih zemalja preuzima modele nacionalne nezavisnosti koji su postojali u staroj Evropi. Jedan vek kasnije crni kontinent je jo uvek obeleen veoma krvavim sukobima zasnovanim na plemenskoj i etnikoj pripadnosti. 45 Izgradnja nacionalne drave ini se zavrenom tek kada se nacionalitet izjednai sa graanstvom. Iz te pozicije, nacionalno izgraivanje tek treba da bude zavreno na predelu Balkana. 46 Sran Cviji, str. 191 47 Sem drugih uslova koji se sastoje u ius soli ili u odreenom broju godina koje morate da provedete u Francuskoj.

22

klasa u odnosu na kraljevu vlast sve je to rezultiralo promenom izvora legitimiteta vlasti. Sa probijanjem ideje o narodnom suverenitetu i do irih masa, poinje da se menja i sama procedura vrenja vlasti. Stidljivo, ali sve bre, poetak 19. veka donosi sve znaajnija proirenja glasakog prava. Glasako pravo samo po sebi ne oznaava i demokratiju, ali je svakako jedan od vanih preduslova. Do prve polovine 20. veka, glasako pravo je bilo proireno skoro na celokupnu punoletnu populaciju zemalja starog kontinenta. Ono to su stari grci oznaavali kao demos ili pak kao vladavina naroda (demos cratein) konano zadobija i realnu formu, skoro 2500 godina poto je sam izraz bio skovan48. Ova promena odredila je i potpuno nov odnos prema strancima i migrantima u nacionalnim modernim drava. Ethnos postaje okosnica za nacionalitet, ali i za graanstvo, pa se i politika prema podanicima imperije menja, u odnosu na njihov etnicitet. Dok je do 1879. francusko graanstvo bilo dostupno skoro svim podancima carstva, uslovi za dobijenje dravljanstva se pootravaju u kasnijim godinama. Sluaj Britanije se unekoliko razlikuje u odnosu na Francusku, ali princip je isti. Teret dokazivanja lojalnosti sve vie pada na stranca, na migranta, na onog Drugog. Polau se testovi poznavanja jezika, kulture, svakodnevnih navika, kako bi se utvrdila lojalnost i mogunost to lake asimilacije. Politike odluke koje se donose, sa razvojem parlamentarizma, postaju odluke koje su rezultat volje naroda, a ne volje kralja, suverena, koji svoju mo vue direkto od Boga. Kulminacija poistoveivanja veroispovesti, jezika i etniciteta porodie apokaliptini oseaj pripadnosti koja insistira na ekskluzivnosti i iskljuivanju Drugih u korist Nas. Drugi svetski rat je navea potvrda toga. Vratimo se korak unazad - budui da je narod, natio, poistoveen sa ethnosom, izvor vlasti i vrhovni suverenitet, javlja se klasina napetost koji bi se javila i u mnogo prostijoj situaciji borbe dva suprotstavljena kralja za odreenu teritoriju. Ukoliko smo Mi (nacija tano definisanog istorijskog ethnosa) izvor vlasti na odreenoj teritoriji, onda je nemogue da Vi pretendujete na nau vlast. Ili drugaije reeno, svaki dolazak stranca, uljeza na nau teritoriju, moe se smatrati direktnim ugroavanjem teritorijalnog suvereniteta nae drave. Budui da su glavni stubovi moderne drave postavljeni na ovakvim osnovama situacija a priori zatvorenih granica je bila neminovna. lanstvo u u zajednici nacionalne drave stalo je rezervisano samo za pripadnike naeg ethnosa, nae nacije, a ostalima se to lanstvo dodeljuje tek po dokazanoj lojalnosti. Tako su granice konano i zatvorene. Postoje jo dve dimenzije koje je potrebno razmotriti kada govorimo o a priori zatvorenim granicama. Prvo, politiki vekovima nije bilo potrebe da se granice zatvaraju, a posebno u sluajevima velikih imperija. Srednja klasa koja se razvija u buroaziju, imala je mnogo koristi od jeftine strane radne snage, ali i od mogunosti izvoza kapitala u druge delove sveta koji su smatrani integralnim delovima njihovih kolonijalnih imperija. Shodno tome granice su mogle ostati otvorene. Postavlja se onda pitanje, zato u svitanje 20. veka, posle I svetskog rata, dolazi do zatvaranja granica i uvoenja viza kao neophodnog instituta suverenosti. Naime, pod uticajem novog liberal-kapitalistikog ureenja zapadnoevropskih drava, meunarodne drutvene nejednakosti poele su sve vie da se produbljuju to je trend koji jo uvek traje. Ogromni disparitet u kvalitetu ivota izmeu centara imperija i kolonija poeo je da predstavlja sve vei mamac za siromane mase
48

U antikoj Grkoj, otkud i potie pojam, sloenica demos cratein posmatrana je samo kao jedan ogranien politiki projekat. Takoe, ni u jednom momentu se u tom periodu nije dolo do potpunog uestvovanja svih stanovnika u odluivanju. To pravo je, kao to je i pomenuto ranije u tekstu, bilo rezervisano samo za punopravne graane koji su uglavnom bili starosedeoci ili pak posebno zasluni. Robovi, stranci, ene i idioti su bili iskljueni iz zajednikog upravljanja javnim stvarima (res publica). Isti je sluaj i sa Rusoovim pojmom narodnog suvereniteta u vreme kada je ovaj pojam skovan, u Rusoovoj enevi pravo glasa je imao vrlo ogranien broj ljudi, meu njima i sam Ruso.

23

sveta. Sem prisilnih preseljenja, postale su sve uestalije i dobrovoljne radne migracije. Razvoj ekonomije omoguio je bolje transportne i komunikacione mree. Svest o Drugima koji dolaze kod Nas poela je da se pomalja meu graanima razvijenih kolonijalnih sila. A budui da je ekonomska blagodet velikim delom bila zasnovana na eksploataciji kolonija, javio se i strah o retribuciji. Drugim reima, ekonomski poredak, olien u imperijalnom kapitalizmu, obezbedio je pogodno okruenje za upoznavanje, ali i za razvijanje straha od Drugog u javnom mnjenju kolonijalnih sila. Sa druge strane, razvoj demokratskih mehanizama unutar imperijalnih carstava stvara uslove za srednje slojeve graanstva da svojim glasovima zatite svoj poloaj uticajem na politike koje se kreiraju (budui da bi upravo ti slojevi bili prvi ugroeni dolaskom jeftine strane radne snage). Znai, dok je kapitalizam generisao pritisak, demokratija je obezbedila onima koji bi najvie stradali od novih doseljenika (ekonomski i u smislu kvaliteta ivota), instrumente da ih zaustavi (Rainer Baubck) 49. Ili kako je to sroio Douglas S. Massey postmoderni paradoks u svitanje novog veka sastoji se u tome da dok globalna ekonomija razuzdava mone sile koje proizvode sve vee i raznolikije tokove migracija iz zemalja u razvoju (prodiranje na nova trita i sa tim povezane strukturalne transformacije), istovremeno stvara uslove za primenu sve restriktivnijih migracionih politika (vea nejednakost i segmentirana nezaposlenost)50. Drugo, sve vea konsolidacija i ustaljivanje proceduralne demokratije u evropskim dravama u 19. i 20. veku dovodi i do zahteva javnih mnenja tih zemalja za jedinstvenim standardima na celoj teritoriji odreene zemlje, makar oni ukljuivali i kolonije. Graani zemalja kolonijalnih sila postaju svesni disperzije legitimiteta vlasti u svojim dravama. Naime, na unutranjem nivou jaa pravo glasa, odluke se donose u cilju pravednije raspodele resursa, a vlast sve vie odraava injenje u cilju javnog dobra. Istovremeno, ta ista vlast u kolonijama postoji radi samo jednog cilja vlasti51. Legitimizacija vlasti radi vlasti ini se javnosti tih zemalja anhronom tvorevinom; dualitet legitimisanja takve vlasti iritira neiskrenou i previe potsea na kralja i na teko izvojevane politike slobode. Samim tim, javno mnjenje imperijalnih sila, paralelno sa razvojem proceduralne dekokratije, sve manje podrava direktnu kolonijalnu politiku. Ovo e imati dvostruki efekat - dok iz javnosti dolaze zahtevi za ujednaavanje demokratskih praksi na itavoj teritoriji odreene imperije, istovremeno jaaju zahevi za zatvaranjem granica, to iz ekonomskh to iz straha od gubitka nacionalnog identiteta. Na taj nain imperije poinju da se zatvaraju u granice svojih nacinalnih drava - granice ovog puta obeleene etnicitetom, a ne samo vojnim prisustvom. Na ovaj nain nacionalna demokratija se uistinu pokazala samo kao nacionalni projekat bez pretenzija da ostavri znaajnije rezultate na meunarodnom planu. Koncept zatite migranata, posebno prisilnih, u ovim uslovima postao je izloen arbitrarnosti nacionalnih
49

Ovu napetost izmeu globalnosti ekonomskog sistema i usko nacionalnih reenja koja se tiu zatite prava migranta, migracione politike i politike azila primetili su i drugi autori.: Christina Boswell u Addressing the causes of migratory and refugee movements: the role of European union, 2006; Massey, Douglas S., Arango Joaquin, Greame Hugo, Ali Kouaouci, Adela Pellegrino, Taylor J. Edward. Worlds in motion: understanding international migration at the end of the millenium. Oxford university press, New York, 1998; Fassmann, Heinz, Rainer Mnz. European East-West migration 1945-1992, International migration review, Vol. XXVIII, No. 3; Kneevi Predi, Vesna u Milenkovi, Ivan (ur.). Studije o izbeglitvu, Grupa 484, Beograd 2005, Raki, Danilo. u Milenkovi, Ivan (ur.). Studije o izbeglitvu, Grupa 484, Beograd 2005; Malki, Liza u Milenkovi, Ivan (ur.). Studije o izbeglitvu, Grupa 484, Beograd 2005. U principu, sva argumentacija koja ukazuje na ovu napetost ima za cilj ukazivanje na potrebu smanjivanja demokratinosti bede koju donosi ekonomski poredak i poveanja demokratinosti u donoenju odluka koje se po svojoj prirodi realizuju globalno. U smislu meunarodnog prava, zahtevaju se jae meunarodne institucije i proiren krug meunarodnih aktera pri formulisanju politika azila, izbeglikog prava, ali i meunarodnog radnog prava. 50 Massey, Douglas S., Arango Joaquin, Greame Hugo, Ali Kouaouci, Adela Pellegrino, Taylor J. Edward. Worlds in motion: understanding international migration at the end of the millenium. Oxford university press, New York, 1998, str. 35. 51 Arent, Hana. Izvori totalitarizma, Filip Vinji, 1997, str. 141.

24

drava, dok su demokratske prakse ostale rezervisane za pripadnike zatvorenog kruga nacionalne drave. Implicitno, odluke koje su donoene u vreme irenja kolonijalnih imperija, prvenstveno Francuske i Britanije, imae dva veka kasnije znaajne posledice po formiranje nacionalnih migracionih politika, ali i migracione politike evropske Unije. tavie, posledice toga vremena uklesae budue migracione tokove ljudi koji e kretati u potragu za boljim ivotom52. I ne samo migracione tokove ve i njihove ivote. 2.3. Ko je uopte demos ko smo to Mi? Budui da smo govorili o transferu legitimiteta izvora vlasti sa suverena na demos smatramo da je vano pozabaviti se jo nekim pitanjima. Ko ini demos i ko je sve obavezan odlukama koje donese demos? Govorei o demokratiji ne smemo da prenebregnemo injenicu da su se prve borbe za politike slobode vodile u ime naroda i za narod. Vremenom se ustalilo pravilo da je pravo glasa opte i da u donoenju odluka direktno ili indirektno trebaju da uestvuju svi. U suprotnom, odluke koje se donose u nae ime nas ne obavezuju ukoliko nismo uestvovali u njihovom donoenju. Ili kako samo Amerikanci to znaju jezgrovito da kau no representation - no taxation. Ali da li je to doista tako? Da li se sve odluke demosa, toposa moderne suverenosti, odnose samo na pripadnike demosa? I ta nas svrstava u demos? Etnicitet, boja koe, zajednika istorija, mudrost? Robert Dal53 iznosi zanimljive ideje koje se odnose na ekskluzivnost demosa. Demosu ne mogu da pripadaju svi, pa ne ak i svi pripadnici tog demosa. Postoje punopravniji pripadnici koji svojim uestvovanjem u politikom ivotu donose odluke koje obavezuju i ostatak demosa. Najoitiji primer su deca i ovo Dal razrauje vrlo temeljno. Iako je veoma opravdan prigovor da deca ne bi trebala da odluuju o stvarima o kojima jo ne znaju dovoljno i nisu upoznata sa itavom kompleksnou politikog procesa, on sa sobom nosi druge implikacije. Naime, na ovom primeru se jasno definie princip kompetentnosti koji mora biti zadovoljen kako bi pripadnik demosa mogao postati i punopravan u donoenju odluka. Ovaj princip se lako da proiriti i na mentalno ometene osobe i sve osobe koje ne mogu racionalno i realno da sagledaju posledice svog izbora, niti ak da izbor naprave. Argumentacija koja iskljuuje odreene pripadnike demosa iz uestvovanja u donoenju odluka, je sasvim jasna i ini se opravdanom. Nas vie interesuje praksa da se kompetentnost kao princip izvozi i van granica demosa i primenjuje na strance. Budui da je lako zakljuiti da lanstvo u demosu postoji i da je uslovljeno, ako ne drugim, ono bar kompetentnou, postavlja se pitanje kako zasluiti lanstvo kada izvorno, po roenju i nacionalnosti, niste deo demosa? Kada ste stranac? Koja je racionalna granica i vremenski rok da razumno i odraslo ljudsko bie stekne dublji uvid u interese i namere demosa u koji eli da se ulani? Veina drava zadrava za sebe pravo da odredi minimalni vremenski rok u toku koga stranac razvija kompetentnost i ima pravo da aplicira za graanstvo odreene zemlje. Danas je u veini evropskih drava ovaj rok od 5 do 12 godina stalnog i legalnog boravka na teritoriji odreene zemlje. Jo uvek ne postoji jedinstvena legislativa na nivou evropske Unije u ovoj oblasti54 ve svaka od zemalja lanica posebno ureuje ovu oblast. Meutim, nije dovoljno samo ispunjavanje odreenog roka
52

U poglavlju 1 razmatraju se migracione mree kao jedan od glavnih stimulansa pri donoenju odluke da se migrira. Pristup informacijama o legalnim i nelegalnim nainima odlaska iz zemlje, infrastruktura za odlazak, ali ponajvie infrastruktura za prihvat na stranoj teritoriji, je jako bitna prilikom odluivanja da se napusti svoja zemlja. Rodbinske i prijateljske veze koje koje su uspostavljene izmeu biih zemalja kolona i bivih kolonija pokazuju se i dan-danas jako bitne za migracione tokove. 53 Dal, Robert. Demokratija i njeni kritiari, CID, Podgorica, 1999, str.192-205 54 Rainer, Baubck daje dobar pregled raznolikosti praksi u EU i vremenskih rokova za sticanje dravljanstva u posebnim zemljema. U toku tog perioda se razliita prava stiu jedno za drugim (pravo na kolovanje, rad, punu socijalnu i zdravstvenu zatitu, itd...).

25

pre nego to se uopte ue u proces dobijanja lanstva odreene drave (dravljanstva) postoje brojni preduslovi da bi se za lanstvo uopte i moglo konkurisati. Takoe, brojna druga socio-ekonomska prava su takoe uskraena strancima, iako ona retko ili nikako nemaju veze sa pravom na odluivanje za koje Dal vezuje neophodnu kompetentnost. Kompetentnost predstavlja temeljno poznavanje odreene situacije i konteksta u cilju donoenja racionalnog izbora. Navedimo samo jedan pasus iz Dalove Demokratije i njeni kritiari pretpostavimo da se u Francuskoj odravaju izbori u nedelju i da ja kao stranac stiem u Francusku u subotu kao turista. Da li e bilo ko tvrditi da imam pravo da uestvujem u izborima i, jo vie, da steknem sva druga politika prava koje daje francusko dravljanstvo? Mislim da nee niko. A po kom osnovu u biti ja iskljuen? Po osnovu da sam nekvalifikovan i nekompetentan?. Doista je udno tvrditi da je jedan od najveih teoretiara politike i demokratije nekompetentan da racionalno izabere! Iako Dal u nastavku prua objanjenje da e argumentacija u ovom sluaju ii u smeru da on kao stranac nee ostati dovoljno dugo u zemlji da snosi odgovornost za svoj izbor, mi smatramo da je ovde neto drugo u pitanju. Koliko god se Dal trudio da demokratiju predstavi kao politiko ureenje racionalnog izbora ipak je vrednosna komponenta demokratije nezanemarljiva. A vrednosna komponenta demokratije se oslanja na faktore ekskluzivnosti koje smo pobrojali na poetku teksta, a moda ponajvie na nacionalnosti zasnovanoj na etnicitetu. Znai, tipian Francuz nee rei Dalu ne moe da glasa zato to nee biti tu da snosi posledice svog izbora ve, mnogo verovatnije, ne moe da glasa zato to ti nisi Francuz! Oseaj nepripadnosti se ne crpi iz oseaja da Drugi ne znaju ta je dobro za na demos ve iz injenice da su Drugi iskonsko nepoznati, nestvarni i nepripadni deo nas, budui da pripadaju nekom razliitom i stranom narodu ili, jo gore, da su osloboeni svake pripadnosti55. Smatramo da ovakva konstatacija, iako prepuna vrednosnih konotacija, dobro opisuje konstitutivne inioce pripadnosti jednom demosu. Naime, ukoliko se demokratija kao sistem razmatra iz unutranjeg, nacionalnog, ugla naeg demosa, onda nam se racionalni izbor ini opravdanim i argumentovanim opisom demokratskog ureenja. Logino je tvrditi da Mi elimo dobar i racionalan izbor za Svoje drutvo. Meutim, kao i u Atini, Mletakoj republici, Veneciji, Rusoovoj enevi, odluke koje donosi na demos utiu i na ivot znatnog broja ljudi koji nisu pripadnici tog demosa i vrlo esto ak i ne ive u naoj zemlji. Posmatrano iz ugla stranca, nacionalna demokratija predstavlja ekskluzivni sistem u kome se odluke koje se donose baziraju na etnicitetu i vrednostima, ne na racionalitetu i najpragmatinijem izboru. Moda je figura migranta i stranca samo najplastiniji i najvidljiviji primer onoga kako odluke u ijem donoenju neko nije uestvovao mogu direktno da ureuju njegov ivot. Ali stvar je mnogo kompleksnija poput rizika o kojima pie Urlih Bek, i odluke koje se donose u demokratskim zemaljama imaju tendenciju da prevazilaze granice i izazivaju efekte na drugoj strani planete56. Smatramo da je nacionalitet zasnovan na etnosu komponenta moderne demokratije koja postaje konica razvoju daljih demokratskih praksi, stvaranju pravednog meunarodnog sistema i koja je u najveoj meri faktor ekskluzivnosti u drutvu.
55 56

Milenkovi, Ivan, Zakoni (ne)gostoprimstva, Studije o izbeglitvu, str. 248 Migracije su moda navidljivije pitanje, budui da jedina zatita za migrante predstavlja meunarodno pravo, i sa tim usaglaavanje odluka izmeu vie zemalja. Globalna meuzavisnost u donoenju demokratskih odluka izbija veoma vidljivo na povrinu sa krajem II svetskog rata i kolonama izbeglica za iju sudbinu nijedna zemlja pojedinano nije mogla da se pobrine. Zbog toga je izlaz i pronaen u meunarodnim standardima zatite izbeglica koji su porodili enevsku konvenciju iz 1951. i dodatni protokol iz 1967. Meutim, odluke da se grade nuklearne elektrane, izvozi nuklearno oruje, ne usvajaju ekoloki standardi, pootrava unutranja migraciona politika, su odluke koje direktno utiu, ako ne na globalno, ono bar na susedno stanovnitvo. Za ove odluke se drave meusobno ne konsultuju, ne glasaju zajedno odluke ostaju nacionalne, posledici i rizici su naalost demokratski.

26

Da ukratko rezimiramo moderne drave razvijenog Severa zasnovane su na konceptu nacionalne demokratije. Osnovna odrednica ove demokartije je etnicitet (prvenstveno u Evropi), ili graanstvo zasnovano na nacionalnim vrednostima (Kanada, Australija, SAD). Budui da je mesto izvora legitimiteta vlasti i suverenosti u ovim demokratijama u demosu, ak i sam teritorijalni suverenitet nosi vrednosne konotacije i neraskidivo je vezan sa odreenim etnosom, nacijom, narodom57. Ovakva situacija uslovljava postojanje drava zatvorenog lanstva i zatvorenih granica. Stranac, olien u migrantu, je sasvim razumljivo, pretnja identitetu, suverenitetu i uopte itavom demokratskom sistemu budui da je on Drugi i da sa sobom nosi potpuno razliite vrednosne konotacije ovih pojmova. Kapitalizam kao ekonomski sistem nam je omoguio strah od Drugog, dok je demokratija omoguila instrumente demosu da utie na zatvaranje granica i razvijanje restriktivnih migracionih politika. 3. Nastanak i razvoj migracione politike EU Najvei deo migracionih tokova dananjice i migracione politike moderne Evrope uslovljen je, kao to smo i videli u prethodnim poglavljima, globalnim nejednakostima, kolonijalnim nasleem i politikim promenama koje su stvorile novi legitimitet izvora vlasti sa jedne strane i porodile demokratiju zasnovanu na etnicitetu i nacionalitetu, sa druge. Objedinjeni, svi ovi uticaji u svakodnevnom ivotu oblikuju sistem pravila, zakona i procedura koje ine migracionu politiku. Ovaj deo rada bavie se migracionom politikom EU i trendovima razvoja u ovoj oblasti u budunosti. Sam izraz migraciona politika odnosi se na zbir politika koje realizuje svaka pojedinana drava u cillju regulisanja migracionih kretanja u svim moguim socijalnim aspektima. Migracionu politiku, sa stanovita imigracione zemlje, Gary Freeman definisao je kao pokuaj regulisanja i kontrole ulaska na nacionalnu teritoriju, i utvrivanje uslova za prebivanje osoba koje tee trajnom naseljavanju, privremenom radu ili politikom azilu58. Migracione politike mogu pokrivati irok spektar programa i svrha, ali najvaniji kriterijumi za razlikovanje su jesu li 1) liberalne ili restriktivne, jesu li razvijene na 2) aktivan, planski nain, ili su reaktivne i ad hoc i, napokon, 3) koliko su delotvorne59. Migraciona politika nalazi se na razmei unutranje i spoljne politike. Zato je za njeno razumevanje potrebno analizirati kako unutranje politike odnose, tako i meunarodne okvire i ogranienja. Evropske migracione politike od sredine sedamdesetih poivale su na pretpostavci da je kontrola imigracije mogua. One e doiveti neuspeh iz razliitih razloga, koje je Grete Brochmann saela u nekoliko taaka. Prvo, temeljna pretpostavka o privremenom karakteru evropskih migracija pokazala se kao pogrena60. Imigracione zajednice nastavile su da rastu i posle zaustavljanja imigracije, zahvaljujui ponajvie pravnom institutu meunarodnog izbeglikog prava spajanja porodice (family reunion) ali i sopstvenoj reprodukciji. Drugo, zateeni migranti mogli su, nakon uvoenja imigracionih restrikcija, napustiti zemlje prijema samo uz rizik da se vie nee vratiti, to je za veinu imigranata bilo neprihvatljivo. Tree, ispostavilo se da je vrsta imigracije koja dominira u nekoj zemlji u direktnoj funkciji trenutnih (ali i prolih) politika koje sprovode dotine

57

to je moda najvidljivije na Balkanu gde se ratovi vode za razliite svete zemlje albanske, srpske, hrvatske. Freeman, Gary, Migration Policy and Politics in the Receiving States, International migration review, New York, 1992, br. 4, str. 1144 59 Mesi, Milan, Harmonizacija europske migracijske politike: neuspjeh politika imigracijske kontrole sedamdesetih i osamdesetih godina 20. stoljea, Migracijske i etnike teme 19, 2003, str. 343. 60 Brochmann, Grete (1999). The Mechanisms of Control, u: Grete Brochmann & Tomas Hammar (ur.). Mechanisms of Immigration Control: A Comparative Analysis of European Regulation Policies. Oxford New York: Berg., str. 8-10.
58

27

vlasti. Ako je u mogunosti, potencijalni migrant e pokuati da odabere najlaki put ulaska; u protivnom e biti prisiljen da trai druge naine ulaska. Lekcija koju je Evropa dobila ogleda se u injenici da je ukupni broj imigranata znatno povean, a da se socijalni sastav imigrantskih zajednica promenio u korist lanova porodica izvornih migranata, traitelja azila ili ilegalnih migranata. Pokazalo se da su razliite migracione struje meusobno povezane. Kontrola ulaska radnih migranata na jedna vrata usmerila je dotok traitelja azila na druga, preostala, legalna vrata. Kako je ulazak onih koji su traili azil postajao sve tei, a pritisak potencijalnih migranata sve vei, tako su se kao zamena za deficit legalnih, proirili ilegalni i tajni imigracioni kanali koji vode na siva i crna trita rada. Siva i crna trita rada su jo uvek znaajan faktor privlaenja novih migranata. Migracioni tokovi teku i dalje, zahvaljujui postojanju velikih migracionih zajednica u imigracionim zemljama zapadne Evrope. Ove zajednice stvaraju raznolike mree za meusobnu pomo i prihvat novih migranata, svojih zemljaka. One su i ranije, neposredno ili posredno, usmeravale migracione struje iz zemalja koje su slale migrante ali, u situaciji zatvorenih granica, migrantske porodice, prijateljske i poznanike mree dobile su, po svemu sudei, pravu ulogu promotora migracija i postale snaan pull faktor za nove migrante. Ispitivanja u Italiji pokazala su da je oko 90 posto migranata pre odlaska raunalo na informacije koje su se odnosile na radne mogunosti i tip prihvata u okolinu u koju su dolazili61. Zato e se migracioni tokovi lake da se nastave tamo gde postoje snane migrantske zajednice sa svojim mreama, nego u zemljama gde takve mree ne postoje. Politike kontrole i regulacije imigracije u zapadnoevropskim zemljama meusobno se vie ili manje razlikuju, ali je ipak svima zajedniko obeleje da su (bile) uveliko reaktivne, defenzivne i kratkorono orjentisane. Regrutovanje strane radne snage od pedesetih do ranih sedamdesetih godina 20. veka proizlazilo je iz neposredne potranje na tritu rada, uz oekivanje da e ona biti privremena, kao to je trebao biti i sam boravak migranata. Gotovo univerzalna nastojanja na zaustavljanju daljeg dotoka stranih radnika bila su odgovor na ekonomsku recesiju izazvanu naftnom krizom (1973) i nelagodom oko socijalnih, kulturnih i politikih implikacija dotadanje imigracije. Migracione politike voene sredinom sedamdesetih i osamdesetih (restrikcija i regulacija porodine imigracije, ohrabrivanje povratka migranata u zemlje porekla, integracija trajno naseljenih) nastale su kao reakcija na tokove i politike prethodnog razdoblja. U principu, zemlje prijema su u ovom razdoblju ostale u defenzivi u odnosu na kontinuirane imigracije i teko da se moe govoriti o pojavi nekih pozitivnih dalekosenih migracionih strategija do kraja osamdesetih62. U meunarodnim strunim i politikim raspravama o migracijama sve vie raste spoznaja kako ogranienje ulaska potencijalnih migranata u razvijene zemlje moe samo delimino reiti problem. Produbljivanje ekonomskog i socijalnog jaza izmeu Severa i Juga e samo dalje jaati migratorni pritisak, a posebno ilegalne migracije. Sve vea kontrola i nadzor kojima se granice pokuavaju uiniti nepropusnim za nepoeljne pridolice je u suprotnosti sa optim trendovima u meunarodnoj razmeni i komunikaciji, a vrlo esto i u direktnoj koliziji sa zagarantovanim graanskim slobodama i ljudskim pravima. Otuda se, barem na nivou retorike, svi slau da se treba usmeriti na osnovne uzroke masovnih migracija, podravajui pre svega razvojne strategije emigracionih zemalja. Meutim, budui da bogatstvo razvijenih zemalja dobrim delom poiva upravo na siromatvu nerazvijenih, to je trenutno lake rei nego uiniti.
61 62

Mesi, Milan. (2003), str. 343 Collinson, Sarah. Beyond Borders: West European Migration Policy towards the 21st Century. London: Royal Institute of International Affairs, 1993. str. 21.

28

Da rezimiramo migracione politike razvijenih evropskih zemalja od sredine sedamdesetih godina 20. veka poivale su na pretpostavci da je kontrola imigracije mogua. Iz vie razloga, o kojima se u radu raspravlja, ova pretpostavka e se pokazati pogrenom, a na njoj zasnovane politike neuspenim. Rezultat je bio poveanje ukupnog broja stranaca u Evropi i promenjen sastav imigrantskih zajednica u korist izdravanih lanova porodice. Tokom osamdesetih godina 20. veka migracione politike kako evropskih, tako i tradicionalno imigracionih zemalja sve se vie menjaju, usmeravajui se na spreavanje ilegalnih imigracionih tokova, na upravljanje izbeglikim kretanjima i na uravnoteenje radnih migracija sa porodinim. Strah od najezde istonoevropljana nakon sloma socijalizma 1989. dao je snaan podsticaj harmonizaciji migracionih politika u nastajuoj Evropskoj uniji. Za razliku od migracione kontrole ulaska koja e se vremenom sve vie harmonizovati, integracija imigranata ostala je u domenu nacionalne drave, o emu e vie rei biti dalje u tekstu. Post-1989. migracioni reim u Evropi ima etri glavna obeleja: 1) proirenje agende o migracionim pitanjima; 2) naglasak na zajednikom delovanju; 3) defanzivnost; 4) konfuziju i preoptereenost63. I dok EU pokuava da se zatititi od nepoeljne spoljne imigracije uanenjem tvrave Evrope, proces regionalne integracije brisanja meusobnih granica i dalje tee.

63

Mesi, Milan. (2003), str. 344

29

3.1. Pravni i institucionalni okvir migracione politike EU Pravo drave da regulie i upravlja kretanje i boravak ljudi na svojoj teritoriji je pravo koje se temelji na dravnom suverenitetu jednom od fundamentalnih principa meunarodnog prava. U smislu suvereniteta, svaka posebna drava ima apsolutno pravo da regulie sve vrste odnosa na svojoj teritoriji i da sprovodi i odrava pravni poredak ustanovljen od strane legitimne vlasti. Meutim, koncept suvereniteta je pretrpeo znaajne promene u poslednjem veku, a moda najvee u periodu posle II svetskog rata. Liberalna koncepcija ljudskih prava koja se razvija posebno snano u ovom periodu, vodila je i do promene odnosa drave i pojedinca u kontekstu slobode kretanja unutar i u meu-dravnom prostoru. Postepeno, u arenu meunarodnog prava probijao se stav da je svaka drava obavezna da prihvati strance u nevolji, makar iz humanitarnih razloga. Ovo je unekoliko umanjilo pravo drava da neogranieno kontroliu protok ljudi na svojim teritorijama. Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima (l. 14) kao i rezolucija UN o azilu iz 1967. usvajaju ovakav stav, mada su oba dokumenta neobavezujue prirode. Sem ideologije ljudskih prava, jo jedan faktor je bitno uticao na smanjivanje suvereniteta drava u pitanjima migracione politike - rastui broj bilateralnih i multilateralnih ugovora kojima se reguliu pitanja upravo iz ove oblasti. Rastua internacionalizacija razliitih sfera ivota, kombinovana sa sve veom institucionalizacijom meunarodnih odnosa, poela je da ograniava suverentitet drave shvaen u tradicionalnom smislu. Meunarodna legislativa nastala u mrei multilateralnih i bilateralnih meunarodnih ugovora sve vie poinje da utie i na formulaciju nacionalnih migracionih politika. Naravno, zakljuivanje meunarodnih ugovora je svakako ostaje jedan od naina praktikovanja dravnog suvereniteta, iako se rastui broj globalnih meuzavisnosti i meuuslovljavanja moe posmatrati i kroz prizmu ograniavanja dravnog suvereniteta. Sve ovo ipak nije uticalo na neko znaajnije smanjivanje uloge drave u stvarima migracione politike, moda i zbog toga to se migracije nalaze u tradicionalno najtvrem jezgru dravnog suverentiteta - pitanjima unutranjih poslova. Da zakljuimo iako u izvesnoj meri reformuslisan, dravni suverenitet jo uvek predstavlja najvaniji faktor u oblasti regulacije meunarodnih migracija. Jedina ogranienja koja suverenitet trpi su ogranienja koja drava sama sebi nametne u formi meunarodnih ugovora. Svaka vrsta liberalizacije migracione politike u trenutnom meunarodnom poretku deava se samo do stepena koji posebne drave smatraju bezbednim i u saglasnosti sa svojim interesima. Drugim reima, u trenutnom meunarodnom sistemu, poslednju re u definisanju i realizaciji migracionih politika imaju samo i jedino drave. Uputno je na ovom mestu dati pregled meunarodne legislative koja se u irem smilslu odnosi na migracionu politiku i pod ijim su uticajem formirana i odreena nacionalna reenja. Konvencija o statusu izbeglica iz 1951 (enevska konvencija), ratifikovana od strane 141 drave, kao i Protokol o statusu izbeglica iz 1967 (New York Protokol), ratifikovan od strane 139 zemalja. Konvencija je ustanovila jasnu definiciju izbeglikog statusa i pravnu zatitu izbeglicama. Po ovoj konvenciji svaka osoba koja su se nala izvan teritorije svoje zemlje, ili teritorije zemlje u kojoj ima stalno mesto boravka, zbog opravdanog straha da e biti progonjena zbog svoje rase, vere, nacionalnosti, pripadnosti nekoj socijalnoj grupi ili zbog svog politikog miljenja ima pravo da trai azil u treoj zemlji. Ukoliko je takav zahtev opravdan ova osoba e dobiti izbegliki status po l. 1 enevske konvencije.

30

Potrebno je napomenuti da se je enevska konvencija prvobitno odnosila samo na osobe koje su postale izbeglice pre 1. januara 1951. Tek e Dodatni protokol iz 1967. proiriti pravo da se trai azil i na lica koja su postala izbeglice i posle ovog datuma. itav sistem izbeglike zatite zasnovan je upravo na ova dva dokumenta. Osnovna norma na koju se oslanja izbeglika zatita je pravilo non-refoulment (zabrana vraanja) kojim se zabranjuje izruivanje ili prisilni povratak izbeglih lica u zemlje u kojima bi mogla biti podvrgnuta proganjanju ili opasnosti po ivot64. Konvencija takoe formulie politika i socijalna prava osoba kojima je dodeljen izbegliki status. Meutim, i Konvencija i Protokol, imaju znaajne nedostatke. Jedan od prvih je uska definicija izbeglice koja esto ne moe da pokrije situacije individualnog proganjanja. Takoe, implementacija same Konvencije je ostavljena zemljama potpisnicama bez ustanovljavanja posebnog tela ili organa za praenje implementacije Konvencije. Iako UNHCR obavlja deo nadzora implementacije Konvencije, istinski nadzorni organ ne postoji, to prouzrokuje esta provizorna tumaenja odredaba Konvencije, onako kako je to u interesu svakoj od drava potpisnica. Ovo je moda najvidljivije na primeru utvrivanja izbeglikog statusa za ta nije predviena procedura u Konvenciji, pa svaka od drava realizuje postupak u skladu sa svojim unutranjim zakonodavstvom65. Evropska socijalna Povelja potpisana 1961, revidirana 1996. pod okriljem Saveta Evrope. Ova povelja ustanovlja niz socijalnih i ekonomskih prava, pri emu se znaajan deo odnosi i na izjednaavanje stranaca sa domicilnim stanovnitvom (u pogledu primanja, nadoknada, poreza itd). Evropska Konvencija o pravnom statusu radnika migranata, potpisana 1977. pod okriljem Saveta Evrope, ratifikovana od strane samo 8 drava66. Kao to kae i sam naziv, ovaj dokument se odnosi na regulisanje poloaja radnika migranata. Ova konvencija nikada nije poela da se primenjuje budui da jo uvek nije deponovano dovoljno ratifikacionih instrumenata da bi stupila na snagu. Konvencija o Migracijama i zapoljavanju67 (revidirana) Br. 97, usvojena 1949 od strane Meunarodne organizacije rada. Konvencija o Migracijama u poniavajuim okolnostima i o promociji jednakih ansi u tretmanu radnika migranata Br. 14368, usvojena 1975 od strane Meunarodne organizacija rada. Meunarodna Konvencija o zatiti prava radnika Migranata i lanova njihovih porodica iz 199069, ratifikovana od strane 21 drave. Ovaj dokument ustanovljava definicije razliitih kategorija radnika i formalizuje odgovornost zemalja prijema u oblasti zatite radnikih prava.
64

Postoje znaajne razlike u praksi sprovoenja ovog principa, kako u svetu tako i na evropskom nivou. Nemaka, vedska i Italija ovo pravilo primenjuju samo u odnosu na lica kojima je ve dodeljen izbegliki status to otvara mogunosti da se neke od aplikacija odbijaju na samoj granici bez ispitivanja. U drugom sluaju Francuska, Belgija ili Norveka primenjuju pravilo non-refoulment na svaku osobu koja trai azil, i ne odbijaju aplikacije na samoj granici. Za vie informaciju o Konvenciji o statusu izbeglica videti tekst Tatjane Kriani u Studije o izbeglitvu. Ivan Milenkovi (ur.), Grupa 484, 2006. Takoe, Pun tekst konvencije pogledati na http://www.unhcr.org/protect/PROTECTION/3b66c2aa10.pdf ili u Hadi-Vidanovi, Milanovi, (ur.). Meunarodno javno pravo: zbirka dokumenata, Beogradski centar za ljudska prava, Beograd, 2005. Pregled svih dokumenata o izbeglikom pravu videti u Izgradnja institucija azila u SCG, Meunarodni dokumenti o azilu, UNHCR, 2006 65 Na primer pripadnost socijalnoj grupi je pojam koji se ostavlja svakoj dravi da ga definie. Pri tome, svaka od drava moe socijalnu grupu da definie kako njoj odgovara. 66 Evropske zemlje koje su ratifikovale ovu Konvenciju su vedska, panija, Portugal, Norveka, Holandija, Italija i Francuska. Pun tekst Konvencije videti na http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/093.htm. 67 Pun tekst konvencije na http://www1.umn.edu/humanrts/instree/migrationemployment.html 68 Pun tekst konvencije na http://untreaty.un.org/unts/60001_120000/1/17/00000846.pdf 69 Pun tekst konvencije na http://www2.ohchr.org/english/law/cmw.htm

31

Meutim, Konvencija jo uvek nije stupila na snagu zbog malog broja deponovanih ratifikacija. Protokol za prevenciju, suzbijanje i kanjavanje trgovine ljudima, posebno ena i dece70, 2000. Ratifikovan od strane 18 zemalja. Ovaj protokol jo uvek nije stupio na snagu. Protokol o zabrani krijumarenja migranata kopnom, vodom ili u vazduhu, 200071 ratifikovan od strane 17 zemalja. Ovaj protokol jo uvek nije stupio na snagu. Postoje jo mnoge preporuke i rezolucije usvojene pod okrilljem Saveta Evrope i drugih meunarodnih organizacija, a u vezi migracija i azila, koje uglavnom nisu pravno obavezujue. Sem ovih dokumenata koji se direktno odnose na migrante, postoji i brojna legislativa koja se primarno odnosi na zatitu ljudskih prava, a indirektno ukljuuje i zatitu prava migranata. U ovoj oblasti su najbrojnije konvencije UN. Nabrajamo samo neke od ovih dokumenata: Meunarodni Pakt o politikim i graanskim pravima (usvojen od strane GSUN 1966); Meunarodni pakt o Ekonomskim, socijalnim u kulturnim pravima (usvojen 1966); Meunarodna Konvencija o eliminaciji svih formi rasne diskriminacije usvojena 1966; Meunarodna Konvencija o eliminaciji svih oblika diskriminacije nad enama usvojena 1979; Konvencija o pravima deteta (usvojena 1989). Sve pobrojane konvencije se primenjuju u dravama potpisnicama. Opravdano se moe tvrditi da je razvoj legislativnog okvira stvorio uslove za razvoj iroke mree meunarodnih, meuvladinih i nevladinih organizacija koje se bave temom migracija iz razliitih uglova. Internacionalizacija legislative i organizacija je poloila temelje za iru saradnju u oblasti migracione politike. Istovremeno, poveano meunarodno interesovanje za pitanja migracija otvara i novu perspektivu u regulisanju ove oblasti izmetajui je iz tradicionalnog polja suvereniteta posebnih drava i istiui neophodnost meudravne i meunarodne saradnje. Naime, ukoliko se ele postii stabilni i odrivi rezultati, kako u oblasti ljudskih prava, tako i u oblasti ekonomskog razvoja, regulisanje pitanja migracija zahteva zajedniki napor razliitih meunarodnih aktera. Ovo se ini i metodoloki i logiki konzistentnim budui da sama tema migracija po svojoj prirodi jeste meunarodna i da kao takva zahteva meunarodne udruene napore. Trend uzajamne saradnje u definisanju migracione politike sve je dominantniji i vidljiviji i izmeu evropskih zemalja. Kako bi ovakav vid saradnje bio to efikasniji, formirana su brojna tela sa razliitom svrhom i ulogama. Neke osnovne organizacije i najvaniji akteri koji se bave, svako iz svog ugla, pitanjima migracione politike su: Meunarodna organizacija za migracije International organization for migration (IOM); Kancelarija visokog predstavnika UN za izbeglice - Office of the United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR); Evropski komitet za migracije European Committee for Migration (CDMG) i Ad Hoc Komitet eksperata za pravne aspekte izbeglitva - Ad Hoc Committee of Experts on the Legal Aspects of Refugees (CAHAR), oformljeni u okviru Saveta Evrope; Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj - Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD); Meunarodni centar za razvijanje migracione politke - International Centre for Migration Policy Development (ICMPD), koji radi kao sekretarijat za meuvladine konsultacje u takozvanom Budapetanskom procesu (forum za meuvladine konsultacije na ministarskom nivou fokusiran na prevenciju i borbu protiv ilegalnih
70

Pun tekst na http://www.uncjin.org/Documents/Conventions/dcatoc/final_documents_2/convention_ %20traff_eng.pdf 71 Pun tekst na http://www.uncjin.org/Documents/Conventions/dcatoc/final_documents_2/convention_smug_eng.pdf

32

migracija); Beka grupa - Vienna Group oformljena u cilju nastavka saradnje na meuvladinom nivou koja potie od konferencije o kretanju populacije iz zemalja centralne i istone Evrope, odrane 1991. pod pokroviteljstvom Saveta Evrope. Brojne su i druge organizacije koje funkciniu na regionalnom nivou, poput Baltikog saveta ministara (Nordic Council of Ministers) ili centralnoevropske inicijatve (Central European Initiative). 3.2. Zajednika evropska migraciona politika razvoj i pregled trenutne situacije Termin zajednika evropska migraciona politika odnosi se na migracionu politiku formulisanu na nivou Evropske Unije, a koja je trenutno u poetnim fazama razvoja. Istorijski razvoj ove politike (ili politika) bie dat u daljem tekstu od samih poetaka minimalne ili nepostojee saradnje u oblasti migracija, preko neformalne, a potom i formalne meuvladine saradnje, pa sve do uspostavljanja zajednike migracione i politike azila na nivou Zajednice, a koja je uvedena u legislativu EU ugovorom iz Amsterdama. Mogu se istai dve grupe72 najvanijih faktora koji su u velikoj meri doprineli kontinuiranom procesu tenje saradnje u oblasti migracione politike i politike azila na podruju EU. Prvo, spoljanji faktori u koji se ogledaju u porastu ilegalnih migracija, trgovine ljudima, krizi sistema azila i rastui ekonomski pritisak povezan sa migracijama. Spoljanja grupa faktora gurala je lanice Evropske ekonomske zajednice, i kasnije EU, u zajednike projekte u okviru kojih bi bilo mogue iznai reenja za zajednike probleme. Zajedniko angaovanje na ovim pitanjima vremenom e razviti veu kohezivnost izmeu razliitih nacionalnih migracionih politika, inicirati stvaranje zajednike evropske migracione politike i usloviti prebacivanje brojnih kompetencija sa nacionalnih na nivo Zajednice. Dometi ovih poduhvata, kao to emo videti u daljem tekstu, jo uvek su veoma ogranieni. Druga grupa faktora koja je uslovila iniciranje zajednike migracione politike na nivou EEZ-EU povezna je sa stvaranjem jedinstvenog unutranjeg evropskog ekonomskog prostora. Naelo slobodnog protoka robe, ljudi i kapitala uslovilo je ukidanje unutranjih barijera, pa i onih graninih. Implicitno, teret suverenosti nacionalnih drava prebaen je sa unutranjih na spoljanje granice EU, ime se javlja potreba za tenjom saradnjom u oblasti pravosua i bezbednosti, kao i u kontroli granica, azila i viza. 3.2.1. Istorijski razvoj migracione politike EU Ugovor kojim je ustanovljena EEZ (Rimski ugovor) potpisan 1957. nije predviao nadlenosti Zajednice u oblasti migracione politike. Meutim, ukidanje prepreka slobodnom protoku roba, ljudi, usluga i kapitala meu zemljama lanica (l. 3 Rimskog ugovora) obezbedilo je preduslove za stvaranje zajednikog evropskog trita. Princip slobodnog kretanja radnika (l. 48 i 49) ustvari predstavlja samo implikaciju principa slobode kretanja ljudi. Naravno da je ovo pravo prvenstveno ustanovljeno sa ciljem formiranja zajednikog ekonomskog trita, i da u poetku nije posmatrano kao deo neke ire strategije upravljanja migracijama. Prvobitni cilj ovih odredaba bio je omoguavanje vee mobilnosti i jedinstvene zatite i garancija socio-ekonomskog statusa radnicima iz bilo koje lanice u svim lanicama EEZ. Meutim, Rimskim73 ugovorom je ustanovljena praksa, ili
72

Klasifikacija preuzeta iz Anna Kicinger i Katarzyna Saczuk, Migration policy in the European perspective development and future trends, Central European Forum for Migration Research in Warsaw, str . 9, 2004. Veina autora prihvata ovu klasifikaciju. 73 Ugovor iz Rima iz 1957. je proirio pristup tritima rada radnicima iz svih grana iz zemalja lanica EEZ, na teritoriji bilo koje od lanica (ova prava su u okviru Evropske zajedice za ugalj i elik ustanovljene 1951, bila

33

presedan, koja e se u kasnijim godinama ogledati u dualitetu migracione politike na prostoru EEZ, a potom i EU. Naime, u smislu unutranjih ekonomskih migracija, socio-ekonomski status graana lanica EEZ sve vie je prelazio u nadlenost Zajednice, dok je istovremeno svaka drava zadravala pravo da sa treim dravama, ne-lanicama, samostalno i ekskuzivno regulie odnose u oblasti migracione politike. Ovakva legslativna dualnost stvorila je novo percipiranje fenomena migracija - u literaturi, a i u politikoj praksi, pod migracijma poinju da se podrazumevaju kretanja populacije izmeu treih zemalja i EEZ, dok se unutranja kretanja ljudi sve vie podvode pod pojam zajednike ekonomske politike. Kao takve, migracije sve vie dobijaju epitet sigurnosti i bezbednosti, dok su unutranja migratorna kretanja polako gubila na bezbedonosnom riziku i prelazila u oblast ekonomskog razvoja i saradnje. Unutranje kretanje radne snage sve vie se podrava kroz rastue evrointegracije. Vei broj regulative omoguio je radnicima iz lanica EEZ da ponu da uivaju najvei mogui stepen socio-ekonomskih prava na teritoriji bilo koje od lanica (npr: izjednaavanje i automatsko priznavanje diploma, borba protiv diskriminacije u zapoljavanju, itd). Ovakav razvoj stvari dovee i do stvaranja graanstva Unije, ustanovljenog ugovorom iz Mastrihta (l. 18), koje je garantuje svim graanima EU pravo slobode kretanja i nastanjivanja bilo gde na teritoriji bilo koje od lanica EU. Meutim, saradnja u oblasti migracione politike meu dravama lanicama EEZ nekako uspeva da iskoi iz procesa sveobuhvatnih evropskih integracija, i dugo vremena ostaje jedna od najmanje regulisanih oblasti zajednike EEZ saradnje. Jedan od razloga za ovo svakako je i injenica da su skoro sve lanice EEZ, sve do sedamdesetih godina, imale jako liberalnu migracionu politiku uslovljenu na potrebi rastuih ekonomija za novom radnom snagom. II svetski rat je ostavio Evropu razorenu, moda ponajvie upravo na polju demografije, pa su sve zemlje poele da uvoze radnu snagu iz treih zemalja. Ovaj trend je bio najvidljiviji u Holandiji, Belgiji i Zapadnoj Nemakoj, koja je sama primila preko 600.000 Jugoslovena i preko 2.000.000 Turaka u periodu od kraja rata do sredine sedamdesetih godina prolog veka. vedska, Danska, Finska i Norveka su 1954. formirale zajedniko trite, a 1957. i zajedniki paso koji je davao prava graanima ovih zemalja da rade na teritoriji ostalih. Takoe, ovaj aranman je ukljuivao i kontrolu regrutacije radne snage iz inostranstva. Meutim, ova relativno komontna situacija poremeena je sredinom sedamdesetih, a posebno posle velike naftne krize 1974. Nagli porast cena nafte stvorio je manjak u potranji radne snage, to se je drastino odrazilo i na potranju radne snage iz inostranstva i uslovilo razvoj protekcionistikih mera vlada lanica EEZ (i ne samo njih) kako bi se zaustavila rastua nezaposlenost. Bez elje da zanemarimo socijalne, kulturoloke i politike aspekte koji su uticali na formiranje poetnih faza migracione politike dananje EU, smatramo da je opravdano tvrditi da je ekonomski protekzionizam iz sredine sedamdesetih znaajno trasirao buduu migracionu politiku EU. Podsticaji iz ekonomskog protekcionizma omoguili su razvoj kontrole ulaska ne samo radnih ve i svih ostalih kategorija migranata, i ak uslovile razvoj koncepta povratka stranaca. Rezulat je bio da je sve manje radnih migranata moglo da se probije do razvijenih trita lanica Zapadne Evrope, a da je ostalim migrantima znaajno oteana procedura ulaska na teritoriju ovih zemalja74.
garantovana samo radnicima iz industrije uglja i elika).

34

Radikalna promena u definisanju migracione politike EEZ desila se 1973, kada je pod ve pomenitim pritiskom dolo do prvih spoznaja da je zajednika saradnja na polju regulisanja migracione politike neophodna. Zajedniki problem, kako to uvek biva, stimulisao je i zajedniku saradnju. U poetnim fazama, ova saradnja je podrazumevala neformalne meu-vladine konsultacije i dogovore, ali bez delegiranja ili ustanovljavanja bilo kakve regulative na nivou Zajednice. Tek 1986. ministri unutranjih poslova zemalja lanica EEZ formiraju Ad Hoc radnu grupu za imigraciju (Ad Hoc Working Group on Immigration) u ijem je opisu posla bilo da realizuje aktivnosti i daje podsticaje za definisanje pitanja iz oblasti migracija. Budui da je gorui problem veine zemalja lanica EEZ, kao i ostalih zemalja Zapadne Evrope, bio masivni priliv i poveanje broja traioca azila, jedna od prvih aktivnosti radne grupe je bila definisanje kriterijuma o nadlenosti za razmatranje zahteva za azil. Ustanovljena je precizna procedura o tome koja zemlja u kojem sluaju je odgovorna da razmatra zahtev za azil. Ovi kriterijumi e 4 godine kasnije biti iskorieni kao osnova za razvijanje kontraverzne75 Konvencije o ustanovljavanju odgovorne zemlje za razmatranje zahteva za azil podneenog u nekoj od zemalja lanica, potpisane 1990 od strane lanica EEZ u Dablinu i poznatijom pod nazivom Dablinska Konvencija ili Dablin I. Dablinska konvencija, iako potpisana kao meunarodna meuvladina konvencija, obezbedila je temelj za sporazume i legislativu o azilu na prostoru zemalja lanica EEZ. Dablinska konvencija, izmeu ostalog, je uvela pravilo da se svaki zahtev za azil na teritoriji zemalja lanica EEZ moe razmatrati samo jednom i to u samo jednoj od zemalja. Ovo je predstavljeno kao nain suprotstavljanja zloupotrebi procedure azila, gde su traioci mogli da podnose isti zahtev u vie zemalja EEZ ukoliko bi im u jednoj od njih zahtev bio odbijen, a da pritom koriste sve prednosti jedinstvenog ekonomskog prostora EEZ. Ovim je, kako je predstavljeno, trebala da se izbegne pojava izbeglica u orbiti, gde su podnosioci zahteva etani iz zemlje u zemlju, poto se nije znalo koja je zemlja nadlena za razmatranje zahteva. Meutim, stav javnosti je bio upravo suprotan da se ovom konvencijom orbita znaajno poveava pri emu ak postoji i mogunost da traioc azila, bez neophodne procedure, bude izbaen iz orbite i vraen u treu zemlju gde bi mu bio ugroen ivot. Dublinska konvencija e u godinama koje slede sve vie obeleavati migracionu politiku EU i postepeno e postati i integralni deo EU aquis. Jo jedan vaan meunarodni ugovor potpisan izmeu zemalja lanica EEZ takoe je postepeno uvoen u pravo Zajednice i kasnije u pravo EU. Naime, 1985. u gradiu engen u Luksemburgu sklopljen je ugovor izmeu 5 drava Belgije, Francuske, Nemake, Holandije i Luksemburga engenski sporazum. Ovaj ugovor je trebao da ukine unutranje granice izmeu zemalja lanica i stvori prostor slobodnog kretanja, takozvanu engen zonu. Tano pet godina kasnije, 1990., potpisana je i Konvencija o sprovoenju engenskog sporazuma76 uz usvajanje est deklaracija (na
74

Kicinger, Anna. Katarzyna Saczuk. Migration policy in the European perspective development and future trends, Central European Forum for Migration Research in Warsaw, 2004. str. 9 75 Ova konvencija otro je kritikovana od brojnih meunarodnih organizacija, a prvenstveno zato to je izraena mogunost krenja principa non-refoulment (neizruivanja u treu zemlju gde bi traiocu azila bio ugroen opstanak), jednog od osnovnih postulata azilantske zatite. Veina kritika su ile u smeru da Konvencija Dablin I sputa standarde ljudskih prava azilanata ispod nivoa koji ve postoji zagarantovan drugim meunarodnim i evropskim dokumentima, i da kao takva predstavlja regresiju u odnosu na trenutni nivo zatite. Puni tekst konvencije na http://www.europaworld.org/DEVPOLAWAR/Eng/Refugees/Refugees_DocC_eng.htm. 76 Detaljnije o engenskom sporazumu i prateoj legislativi, a prvenstveno o poloaju Srbije i Zapadnog Balkana u odnosu na engen zonu videti na http://www.grupa484.org.yu/srpski/politika-viza-i-zapadni-balkan

35

lanove 4; 71 taka 2, 121, 132, 139). Usvojena su i dva dodatna teksta, potpisana sa zajedno sa Konvencijom: 1) Protokol, koji sadri zajedniku deklaraciju o nemakom ujedinjenju i tri unilateralne deklaracije (dve koje je potpisala Savezna Republika Nemaka, a jednu Kraljevina Belgija); 2) Zajednika deklaracija ministara, koja u sebi sadri prioritetna pitanja koja trebaju biti razmatrana u budunosti. Konvenciji su potom pristupile i ostale zemlje lanice EU: Italija (27. 11. 1990. godine); panija i Portugal (25. 6. 1991. godine); Grka (6. 11. 1992. godine); Danska je, posle statusa posmatraa, postala punopravna potpsnica, zajedno sa Finskom, vedskom, Norvekom i Islandom, (25. 3. 2001. godine). Treba pomenuti da Norveka i Island nisu lanice EU, ali se po posebnom sporazumu sa EU smatraju punopravnim lanicama engenskog sistema. Austrija je 1995. godine takoe usvojila i poela u potpunosti da primenjuje ovaj sporazum. Velika Britanija i Irska nisu potpisale engenski sporazum zbog toga to je za njihove vlade bilo neprihvatljivo ukidanje unutranjih granica, ali su pristale da saradnju u pojedinim oblastima, i samim tim nisu ostale van engenskog sistema. Danas, engenski sporazum ima 25 lanica. engenski sporazum na indirektan ili direktan nain vezuje se za pravo EU. Tako, lan 140. Konvencije o primeni engenskog sporazuma odreuje da samo lanice EU mogu postati i lanice engenskog sistema; lan 134. ukazuje da e se norme ovog sporazuma primenjivati jedino ukoliko su usaglaene sa odredbama evropskog zakonodavstva itd Sa druge strane, engenski sporazum i Konvencija o primeni engenskog sporazuma polazna su osnova svih donetih propisa EU, kojima se reguliu pitanja viza, azila, migracija i kontrole granica. Svi ti propisi deo su pravnih tekovina EU, poznatijih kao acquis communautaire ili EU acquis. Ukidanje granica i stvaranje jedinstvenog slobodnog prostora rezultiralo je poveanim interesovanjem drava lanica za pitanja bezbednosti. Mere preuzete u kontroli viza, azila, policijske, carinske i pravosudne saradnje, i razmeni informacija (stvorena je ogromna baza podataka pod nazivom engen Informacioni Sistem) imale su i propratne, neeljene efekte. Graanima treih zemalja uinilo se da se Zajednica zatvara mutirajui od slobodne Evrope u Tvravu Evropu. Veliki impuls za pravno definisanje pitanja migracija obezbedilo je potpisivanje Jedinstvenog evropskog akta 1986. koji je stupio na snagu sledee godine. Kao jedan od glavnih ciljeva, ovaj dokument oznaava konano stvaranje internog trita kao prostora bez unutranjih granica u kom bi bio zagarantovan slobodan protok ljudi, usluga i kapitala. Ovo je oznaavalo da se kontrola na unutranjim granicama ukida kako za robu tako i za ljude. Meutim, zbog razliitih interpretacija meu lanicama, rok za ukidanje ogranienja kretanja ljudima (1993) nije ispotovan. Uprkos ovom propustu, Jedinstveni evropski akt uslovio je veu integraciju legislative u ovoj oblasti i posluio kao osnova za formalizaciju i usvajanje Sporazuma o Evropskoj uniji (sporazum iz Mastrihta). Sporazum o Evropskoj uniji (sporazum iz Mastrihta), potpisan 1992., a stupio na snagu 1993., utvrdio je postojanje Evropske unije i stvarajui tzv. trei stub EU, formalizovao saradnju u oblasti pravosua i unutranjih poslova (justice and home affairs) to je ukljuivalo i saradnju u oblasti imigracije i azila. Meutim, saradnja u ovoj oblasti je zadrala meuvladin karakter budui da su lanice znaajan deo nadlenosti zadrale za sebe, bez elje da ih prebace na nivo Unije. Reju, trei stub EU je posle Mastrihta ostao obojen nacionalnim strahovima. Saradnja u ovoj oblasti je i dalje bila uglavnom zasnovana na neformalnim i poluformalnim konsultacijama i razmenama informacija. Uloga Evropske komisije, Parlamenta i Evropskog

36

suda pravde u definisanju migracione politike EU bila je veoma skromna po sporazumu iz Mastrihta, posebno imajui u vidu ovlaenja ovih tela u drugim oblastima, a u ekonomiji prvenstveno. Jedan od ciljeva koji je definisan Mastihtom je ostvarivanje balansiranog i odrivog razvoja kroz stvaranje jedinstvenog prostora bez unutranjih granica (l. B sporazuma). Budui da lanice nisu bile voljne da se odreknu nadlenosti u oblastima koje se tradicionalno smatraju glavnim obelejima suvereniteta (kontrola i boravak stranaca, pitanja migracione politike), ove osetljive oblasti su ostavljene da budu reglisane na nivou meuvladine saradnje. Prilikom odluivanja o pitanjima iz ovih oblasti, po sporazumu iz Mastrihta, zahteva se jednoglasnost, a posebno za vanija pitanja. Naravno, kao rezultat jednoglasnosti, Evropski Savet je u ovoj oblasti uglavnom donosio rezolucije i preporuke koje nisu bile pravno obavezujue. Pomaci u formiranju zajednike migracione politike EU su ipak ostvareni, posebno u oblasti politike viza, a najverovatnije zbog toga to je ova oblast delimino bila i u nadlenosti Unije, tj. Evropske Komisije i Parlamenta77. U svakom sluaju, politika viza je ipak bila samo izuzetak od ostale regulative iz ove oblasti, koja, kao to smo rekli, uglavnom bila pravno neobavezujua za lanice. Sveukupni rezultati u oblasti migracione politike (imigracije i azila u ovom sluaju), a koja se po sporazumu iz Mastrihta nalazila u treem stubu, su blago reeno, bili mlitavi. Velika raznolikost subjekata nadlenih za ovu oblast onemoguavala je napore za harmonizaciju legislative. U krajnoj istanci, zbog nemogunosti odluivanja i sprovoenja, odluke su bile preputene dravama lanicama. Ovo je vrlo jasno pokazalo da ukoliko se eli dostii nivo zajednike efikasne i stabilne migracione politike EU, neophodno je nadlenosti preneti sa nacionalnog na nivo Unije. 3.2.2. Trenutna situacija u oblasti migracione politike EU Temelji trenutne migracione politike EU postavljeni su Sporazumom iz Amsterdama, potpisanog 1997., a koji je poeo da se primenjuje 199978. Sporazumom iz Amsterdama ustanovljen je (ili samo redefinisan) novi cilj. Naime, Sporazum predvia razvoj i odravanje Unije kao prostora slobode, bezbednosti i pravde, u kom je sloboda kretanja zagarantovana i u saglasnosti sa odgovarajuim merama koje se odnose na kontrolu spoljanjih granica, azil, imigraciju i spreavanje i borbu protiv kriminala (lan 2 revidiranog Sporazuma). Kao to se moe videti iz citata, vrlo je jasno naglaena zavisnost slobodnog prostora i pravila koje se odnose na kontrolu granica, imigraciju i azil. Sporazumom iz Amsterdama prebacuju se pitanja imigracije i azila iz treeg u prvi stub legislative EU (poglavlje 4 lan 61). Ovo je znaajno iz razloga to se politike iz prvog stuba uglavnom nalaze u nadlenosti Unije, a ne u pojedinanim nadlenostima lanica, kao to je to sluaj sa treim stubom i o emu je ranije bilo rei. Jednostavnije reeno osnove za zajedniku migracionu politiku EU su postavljene. Odluke iz nadlenosti Unije, i iz prvog stuba, kako je to definisano u Amsterdamu, mnogo ee se donose kvalifikovanom veinom nego jednoglasno (mada postoje i situacije kada se
77

lan 100c ustanovio je pravilo da se Savet jednoglasno izjasni o inicijativi Komisije, a posle konsultacija sa Parlamentom, o tome graani kojih zemalja moraju imati vizu za ulazak u EU. tavie, jasno su navedene tri situacije u kojima Savet moe odluivati i kvalifikovanom veinom, a ne jednoglasno. Ova mogunost iskoriena je samo jedanput 1999., kada je kvalifikovanom veinom redefinisana lista zemalja ijim graanima su potrebne vize (uredba OJ L 072 od 18.03.1999). Jednom slinom uredbom poele su i muke graana tadanje SRJ sa engenskim vizama, uredbom Br. 2317/95 iz 25.09.1995. Ova uredba je istovremeno i prva uredba Saveta Evropske Unije kojom se ustanovlja takozvana bele i crna engenska lista. 78 U pogledu migracione politike, sporazum iz Nice (potpisan 2001, na snazi od 2003) nije doneo znaajne promene. Najvanije promene koje je donela Nica bilo je proirivanje broja sluajeva u kojima e se primenjivati veinsko glasanje u Savetu EU.

37

jednoglasnost zahteva). Ovo je pruilo mogunost da se otpone iri proces usaglaavanja zajednikog pristupa migracionoj politici EU. Ovakva promena je zahtevala i prelazni period, budui da veina lanica nije bila spremna na transfer nadlenosti sa nacionalnog na nivo Unije. Prelazni period od 5 godina zagarantovan je lanovima 62 i 63 Sporazuma. Budui da je Sporazum stupio na snagu 1. maja 1999. to je znailo da se sa primenom celokupnog sporazuma (a posebno odredaba koje se odnose na migracionu politiku) poelo tek 1. maja 200479. Meutim, ni u zacrtanom periodu nisu bile ostvarene namere ovog ugovora. Velika Britanija i Danska su iskljuene iz ovde opisane saradnje zbog jakog protivljenja ovom modelu80. Istovremeno, velik broj protokola i deklaracija koje se tiu migracionih pitanja, kao i tekovine engenskog sporazuma (Schengen acquis)81 su ukljuene u pravni poredak EU (EU acquis) pridodavanjem Amsterdamskom Sporazumu u vidu aneksa. Brojnost objedinjene regulative, dokumenata, sporazuma, ali i izuzetaka stvorila je svojevrsni lavirint pravnih normi u oblasti migracija, to se nesumljivo odraava i na trenutnu saradnju o ovoj oblasti. Sastanak Saveta EU odran u Tempereu 1999. bio je jedan od vanijih koraka u razvoju migracione politike. U Tempereu je dogovoreno niz prioriteta i usvojene brojne smernice za razvoj buduih politika koje bi trebale da dovedu EU blie ostvarenju cilja proklamovanog Amsterdamskim sporazumom stvaranju prostora slobode, pravde i sigurnosti kako za graane Unije tako i za graane treih zemalja kojima je odobren boravak u EU. Glavni zakljuci samita u Tempereu se mogu saeti u nekoliko vodeih principa: 1) Razvijanje partnerstava sa zemljama porekla imigranata; 2) Razvijanje zajednikog evropskog sistema azila; 3) Fer i pravedan tretman dravljana treih zemalja; 4) Upravljanje migracijskim tokovima to se tie prvog principa smatralo se da je neophodno razviti blia partnerstva sa zemljama porekla imigranata, kako bi se na efikasan nain, koji bi doneo dobiti i zemljama porekla i zemljama destinacijama imigranata, upravljalo migracijama. Cotonou Sporazum82, potpisan 2000. je klasian primer praktine primene ove preporuke. Cilj ovog sporazuma je razvijanje jaih partnerstava izmeu EU i 77 zemalja iz Afrike, Pacifikog i Karibskog regiona kako bi se smanjilo i eventualno ukinulo siromatvo kroz promociju odrivog razvoja, izgradnju kapaciteta i integraciju u svetsku ekonomiju (lan 1. sporazuma). Migracije su ovim sporazumom postale vana komponenta politikog dijaloga izmeu EU i treih zemalja, a samim tim i koncept migracione politike i upravljanja migracijama. Okvir za upravljanje migracijama poeo je sve vie da se uobliava, a jednim ovakvim sporazumom pokazana je elja (koja moda ne odgovara u potpunosti realnosti), da se u migracionu politiku ukljui i zatita ljudskih prava migranata. Jedna od glavnih namera Cotonou Sporazuma je i da se omogui to bolji transfer znanja (lan 79) uz istovremene pokuaje da se
79

Sa pravne take gledita, promena se sastoji u tome da se Komisiji omoguava ekskuzivno pravo pokretanja inicijative, davanja znaajne uloge Evropskom sudu pravde u pitanjima migracione politike i uvoenje koodluivanja i veinskog glasanja u oblasti politike viza. Takoe, ostavljena je mogunost proirivanja oblasti u kojima se veinski odluuje, a na inicijativu Saveta EU. 80 Iako je Sporazumu pridodat aneks koji omoguava ovim zemljama da se ukljue u kreiranje zajednike migracione politike kada to bude u skladu sa njihovim nacionalnim interesima. 81 Meutim, ovo ne podrazumeva da svaka lanica EU automatski postaje i lanica engen prostora. Izvesni standardi moraju biti dostignuti, pre nego to zemlja moe da postane i punopravna lanica engen prostora. Ovo se odnosi kako na trenutne lanice, tako i na kandidate za lanstvo. Tekovine Schengen acquis jesu, znai postale deo EU acquis, ali nisu automatski izjednaile lanice engenskog sporazuma sa lanicama EU. 82 Partnerski sporazum izmeu lanica Afrike, Ka r i b s k e i Pacifike Grupe drava sa jedne strane, EU i njenih lanica, sa druge strane, potpisan u Cotonou 23. Juna 2000, (2000/483/EC: OJ L 31 iz 15.12.2000).

38

odliv mozgova iz zemalja u razvoju zaustavi i eventualno preokrene (lan 80). Odredbe sline ovima dodate su i u druge trgovinske ugovore i razvojne programe sklopljene uzmeu EU i drugih partnera (Rusije, Ukrajine, zemalja Mediterana). I na nivou EU razvijeni su programi u cilju podravanja ovih napora. Specijalni EU program, pod nazivom AENEAS, u ukupnoj vrednosti od 250 milliona eura ustanovljen je za period 2004-2008. Cilj ovog programa je da obezbedi finansijsku i tehniku podrku treim zemaljama u oblasti efikasnog upravljanja migracionim tokovima i sistemom azila. Ovaj program se posebno odnosi na tree zemlje koje se spremaju da primene ili ve primenjuju ugovore o readmisiji potpisane sa EU83. Drugi princip Sporazuma iz Temperea odnosi se na razvijanje i stvaranje zajednikog evropskog sistema azila (Common European Asylum System). Sem pokuaja da se u zajedniki sistem azila inkorporiraju odredbe enevske Konvencije iz 1951., glavni akcenti u ovoj oblasti stavljeni su na: a) Usvajanje minimuma zajednikih standarda koji se odnose na kriterijume i mehanizme za utvrivanje i odobravanje izbeglikog statusa84; b) Osnivanje EURODAC (Evropskog sistema za razmenu otisaka prstiju koji bi trebao da unapredi implementaciju Dablinske konvencije)85; c) Razvijanje minimuma standarda za prijemne kapacitete traioca azila86; d) Razvijanje minimuma standarda za pruanje privremene zatite u sluajima masivnih priliva, a zasnovanih na solidarnosti izmeu zemalja lanica87. Fer i pravedan tretman dravljana treih zemalja je trei princip Sporazuma iz Temperea. Ukoliko se realizuje, ovaj princip treba da vodi davanju prava, u najveem moguem stepenu, dravljanima treih zemalja koji borave na teritoriji EU88 i njihovo izjednaavanje sa dravljanima EU. Radi ostvarenja ovog cilja razvijaju se dva nivoa aktivnosti pravne mere kojima se ukidaju nejednakosti i aktivnosti usmerene na borbu protiv diskriminacije, rasizma i ksenofobije. Upravljanje migracijskim tokovima je poslednji, etvrti princip Sporazuma iz Temperea. Prioriteti ovog principa su: a) raiavanje pravnog lavirinta u kojem se nalazi oblast legalnih migracija i b) poveana koordinacija i napori u borbi protiv nelegalnih migracija i trgovine ljudima. Upravo ova oblast je privukla znaajnu panju javnosti, imajui u vidu razvoj globalne bezbedonosne situacije. Znaajan broj regulative kojom se regulie ova oblast je veoma brzo usvojena na nivou EU89. Sem toga, uloeni su i dodatni napori u implementaciji ove regulative, veoma esto na inicijativu nekih od lanica EU (npr: zajednike morske patrole Francuske, panije i Italije Mediteranom ili multilateralni arter letovi kojima se ilegalni migranti prebacuju nazad u svoje zemlje90.
83

Regulativa Br 491/2004 Evropskog Parlamenta i Saveta EU od 10. marta 2004, kojima se osniva program za finansijsku i tehniku pomo treim zemljama u oblastima migracije i azila (AENEAS) (OJ L 80 iz 18.03.2004). 84 Regulativa SEU Br 343/2003 iz 18.02.2003 (OJ L 50 iz 25.02.2003). 85 Regulativa SEU Br 2725/2000 iz 11.12.2000 (OJ L 316 iz 15.12.2000). 86 Regulativa SEU Br 9/2003 iz 27.01.2003 (OJ L 31 iz 06.02.2003). 87 Regulativa SEU Br 55/2001 iz 20.07.2001 (OJ L 212 iz 07.08.2001). 88 Neke od najvanijih su: Direktiva Saveta EU Br. 109/2003 iz 25.11.2003 o statusu dravljana treih zemalja koji imaju dugoroni boravak (OJ L 016 iz 23.01.2004); Direktiva Saveta EU Br. 1030/2002 iz 13.06.2002 kojom se uvodi jedinstven obrazac za dozvole boravka (OJ L 157 iz 15.06.2002). 89 Direktiva Saveta EU Br. 90/2002 iz 28.11.2002 koja definie postupanje u sluaju nedozvoljenog ulaska, tranzita i boravka (OJ L 328 iz 05.12.2002); Direktiva Saveta EU Br. 40/2001 iz 28.05.2001 o zajednikom priznavanju odluka o izgonu (OJ L 149 iz 02.06.2001); Direktiva Saveta EU Br. 51/2001 iz 28.06.2001 o odgovornosti prevoznika koji prevoze dravljane treih zemalja (OJ L 187 iz 10.07.2001); Okvirna odluka Saveta EU iz 28.11.2002 o poveanju kazni za neovlaen ulazak, tranzit i boravak (OJ L 328 iz 05.12.2002); Okvirna odluka Saveta EU iz 19.07.2002 o borbi protiv trgovine ljudskim biima (OJ L 203 of 01.08.2002). 90 Anna Kicinger. (2004), str 20-27

39

Isti trendovi su potvreni tokom sastanka Saveta EU u Sevilji 21-22 juna 2002 iako je istaknuta potreba da se urede i nove oblasti saradnje. Samit u Sevilji je odran u periodu talasa anti-imigracijskih izbora u evropskim zemljama, pa su i rezultati sastanka ili u pravcu smirivanja strasti glasaa krajnje desnice tako to bi se poslala jasna poruka da e se stati na put ilegalnim migracijama91. Upravo zbog toga su glavne teme na sastanku u Sevilji bile borba protiv ilegalnih migracija i postepeno uvoenje koordinisanog, integralnog upravljanja spoljanjim granicama EU. Borba protiv ilegalnih migracija se posebno nametnula kao tema u oblasti saradnje izmeu EU i treih zemalja. Ministri su istakli da su blia ekonomska saradnja, ekspanzija trgovine, razvojna pomo i prevencija konflikta, glavni instrumenti kojima e se uticati na smanjenje migracionih tokova iz zemalja partnera. tavie, Savet je istakao da e svaki budui ugovor, sporazum ili saradnja izmeu EU i bilo koje tree zemlje sadrati klauzulu o zajednikom upravljanju migracijama i o readmisionim ugovorima u sluaju nelegalnih migracija (Zakljuci sa zasedanja u Sevilji, taka 33). Na mala vrata, uvedena je i pretnja za sve tree zemlje koje ne ele/ne sarauju u oblasti borbe protiv ilegalnih migracija nedovoljna saradnja od strane tree zemlje moe tetiti izgradnji bliih odnosa izmeu tree zemlje i EU (Zakljuci sa zasedanja u Sevilji, taka 35). Moe se u ovakvim sluajevima uglavnom ita bie! Slobodno moemo rei da je nova, koordinisana faza u razvoju migracione politike EU zapoela usvajanjem Hakog programa 2004. Na prvi pogled, ciljevi ovog dokumenta su slini ciljevima u dotadanjim dokumentima stvaranje Unije kao prostora slobode, bezbednosti i pravde, kao i pravljenje plana za razvijanje zajednike politike azila. Osnovna odlika ovog dokumenta je da njime pokuavaju da se uspostave osnove zajednikog i jedinstvenog sistema razmatranja zahteva za azil, kao i odobravanja azila na nivou itave EU. Hakim programom je predvieno da se sva potrebna legislativa iz ove oblasti usvoji u periodu od 2007-2010. Iako se tvroci dokumenta deklarativno zalau za univerzalno pravo razmatranja zahteva za azil ipak su intencije Hakog programa mnogo dublje i trai se nain za estrateritorijalnost razmatranja zahteva za azil. Naime, jo 2003. su vlade Danske, Holandije i Velike Britanije lansirale dokument pod nazivom Nova vizija za izbeglice. Centralna namera ovog dokumenta je da se ustanovi tzv. estrateritorijanost azila. Tanije, da se kroz ugovore sa treim zemljama, koje su glavne zemlje porekla azilanata, razvije sistem razmatranja zahteva za azil van teritorije Evrope u takozvanim regionalnim centrima za zatitu, smetenim u nekoj od sigurnih zemalja. Ovaj sistem je, naravno, propraen, velikodunim donacijama za tree zemlje sa kojima se uspostavlja saradnja. Istovremeno, najznaajnije svetske nevladine organizacije, poput Oxfama, Amnesty International, ECRE, su otro kritikovale ovu vrstu vizije za budue izbeglice. Paralelno sa pokuajima kontrole prisilnih migranata, na nivou Unije razvija se i sistem privlaenja kvalifikovane radne snage, budui da je ova oblast dugo bila van kontrole i da je usled toga veliki broj neobrazovanih migranata naselio teritorije zemalja lanica EU. Ova nova oblast bi trebala da bude pandan amerikom sistemu zelene karte i ogledala bi se u uvoenju tzv. plave karte i sistema bodovanja za potencijalne iseljenike. 3.3. Nacionalne osobenosti migracione politike EU
91

Isto

40

Iako je na nivou EU ve poela da se razvija zajednika migraciona politika, veina zemalja lanica se i dalje trudi da zadri nadlenosti u ovoj oblasti. Osobenosti svake od drava u velikoj meri odreuju i razvoj mmigracionih mehanizama na nivou EU. Dva su kljuna pitanja migracionih politika u zemljama Unije danas: kontrola imigracionih tokova i integracija imigranata. U oba, a posebno u drugom sluaju, uprkos procesima integracije postoje jo uvek znatne razlike izmeu zemalja lanica EU. Integraciona politika odnosi se na osiguravanje uslova za naseljene imigrante. Ona se sastoji od svih aspekata koji utiu na poloaj imigranata u zemlji prijema. Oni ukljuuju zakonska prava kao i drutvene mogunosti i politiku i kulturnu participaciju u irem drutvu. Legalna integracija je proces koji osigurava imigrantima postupan napredak u statusu na putu ka punopravnom dravljanstvu. Ona se istovremeno ogleda i u smanjenju njihove izloenosti unutranjoj imigracionoj kontroli92. Meutim, tek dravljanstvo, kao konani cilj integracije, prua punu zatitu u slobodi kretanja izvan zemlje i povratka u nju, pravo na spajanje porodice i dr. Za razliku od migracione kontrole, integracija imigranata dosad je u mnogo veoj meri ostala monopol nacionalne drave i jedva da se moe govoriti o nekoj evropskoj harmonizaciji u ovoj oblasti. Odnedavno, junoevropske lanice EU prihvatile su obavezu da prilagode svoje nacionalne sisteme regulacije imigracione kontrole engenskom sporazumu, a i zemlje u procesu pridruivanja rade u toj oblasti, kao to je i bilo rei ranije u tekstu. Veina vlada u EU i dalje, u naelu, istrajava na svom nacionalnom pravu odreivanja o tome ko ima pravo ulaska u zemlju, kao kljunom izrazu nacionalnog suvereniteta. Angenendt razlikuje tri skupa zemalja s obzirom na vrstu migracione politike93. U prvom skupu su zemlje koje su razvile irok i sveobuhvatan spektar migracione i azilantske politike: Nemaka, Austrija, Belgija, vedska i Holandija. Od sredine osamdesetih Nemaka94 je sprovela nekoliko reformi svoje politike prema imigrantima i azilantima. Najtemeljnije promene uvode se posle 1993., nakon dramatinog priliva imigranata, posebno s Istoka. Pre svega, ogranieno je ustavno pravo azila (odnosno revidiran je uveni lan 16. nemakog Opteg zakona) i pootrena procedura utvrivanja prava na azil. Meutim, istovremeno su liberalizovani uslovi sticanja dravljanstva. Potencijalni traitelj izbeglikog statusa treba da prui vrlo uvjerljive argumente o svom progonu zbog politikih, verskih, etnikih ili rasnih razloga, posebno ako dolazi iz sigurne zemlje porekla. Osim toga, Nemaka je postavila jo jednu prepreku ulasku izbeglica uvoenjem kategorije sigurne tree zemlje, uz koju je vezano pravo izruenja svakog traioca azila koji je stigao preko takve zemlje (gde je, teoretski, ve mogao ranije da trai azilantsku zatitu). Primenom ovog koncepta sve susedne drave su proglaene sigurnim za izbeglice, pa traioci azila kopnenim putem praktino vie ne mogu legalno da uu u Nemaku. Istovremeno, na aerodromima je ubrzana procedura utvrivanja izbeglikog statusa, a deportacija lanih izbeglica je zakonski olakana. Odreene su ak i kvote
92 93

Mesi, Milan. (2003), str. 352 Angenendt, Steffen (1999). Asylum and Migration in the EU Member States: Structures, Challenges and Policies in Comparative Perspective, u: Steffen Angenendt (ur.). Asylum and Migration Policies in the European Union. Berlin: Europa Union Verlag, str. 4052. 94 Videti detaljnije u Norbert Cyrus i Dita Vogel: Current Immigration Debates in Europe Germany u: Jan Niessen, Yongmi Schibel i Cressida Thompson (ur.). Current Immigration Debates in Europe: A Publication of the European Migration Dialogue; Brussels/ Dsseldorf, Migration Policy Group, 2005

41

za etnike Nemce iz Istone Europe. Velik deo izbeglica iz Bosne i Hercegovine napustio je Nemaku (1997. godine 27.000, 1998. godine 84.000). U toku 1997. i 1998. donose se dodatne mere sa ciljem smanjenja optereenja javnih fondova za pomo izbeglicama, odnosno demotivisanja potencijalnih (lanih) izbeglica, kao i izbeglica zbog graanskog rata (koje ne podleu individualnoj proceduri utvrivanja statusa) da u Nemaku dolaze zbog socijalne pomoi. Nemaka je 1999. napokon revidirala Zakon o dravljanstvu, koji je bio na snazi od 1913., sa ciljem pune integracije stranaca i njihovih porodica koji ve due borave u zemlji. Obavezno prebivanje u zemlji, kao pretpostavka naturalizacije, skraeno je: odrasli stranci mogu zatraiti dravljanstvo posle osam godina (umesto prethodnih petnaest). Vie od etiri miliona stranaca (od ukupno 7,4) ispunjava taj zahtev. Jo jedna novost odnosi se na decu stranih roditelja, od kojih je barem jedan roen ili naseljen u Nemakoj pre svoje etrnaeste godine. Ona automatski dobijaju dravljanstvo. Time su uneseni, barem delimino, elementi ius soli. Druga deca stranih roditelja moraju u starosnom dobu izmeu 18. i 23. godine da izaberu koje e dravljanstvo definitivno uzeti. U pogledu integracije u Nemakoj su prvi masovniji integracioni programi zapoeti sedamdesetih godina 20. veka, kad se i probija saznanje da rotirajui model (Gastarbeiter) ne funkcionie i da imigranti ostaju trajno u zemlji ak dovodei i svoje porodice. Prve mere integracije odnosile su se na kole, dodatno obrazovanje i stanovanje, ali sa slabim rezultatima, jer prema svim socioekonomskim indikatorima imigranti i dalje zaostaju za domaim stanovnitvom. Jo poetkom devedesetih godina politiari su otvoreno izjavljivali da Nemaka nije imigraciona zemlja. Samim tim, slubeni vladini predstavnici o imigracionim problemima ne govore u smislu imigracione politike, nego politike prema strancima (Auslnderpolitik). Tako se ta zemlja nala u paradoksalnoj situaciji ne-imigracijskog drutva u koje su stigli i u njemu trajno ostali i borave milioni kulturno razliitih imigranata i tako faktiki stvorili multikulturalnu sredinu95. U novije vreme povele su se intenzivne rasprave oko reforme dravljanstva, koje se smatra glavnim kljuem integracije imigranata. Tradicionalni nemaki koncept dravljanstva poiva na krvnom nasledstvu (ius sanguinis), zajednikom jeziku i kulturi, a stranci prema njemu nisu bili ohrabrivani da koriste ak ni vrlo restriktivne zakonske mogunosti naturalizacije. Socijalno-demokratskozelena vlada koncipirala je po dolasku na vlast (1998.) radikalnu reformu dravljanstva u duhu naela ius soli (prava tla) sticanje prava na dravljanstvo nakon odreene duine boravka u Nemakoj, a predvieno je i uvoenje dvostrukog dravljanstva. Meutim, otpor koji je pretio otrim nacionalnim podelama urodio je kompromisnim reenjem koje dvostruko dravljanstvo doputa samo stranoj deci, i to privremeno. Austrija96 je takoe sprovela znaajne reforme migracione politike poetkom devedesetih, a prvenstveno kao odgovor na dramatian porast istonoevropskih migracionih tokova. Naravno, obrazac reforme se ponavlja restriktivnija i bra procedura (jer je cilj isti: smanjenje izbeglikog pritiska). Novim imigracionim zakonom ogranieni su imigracija i zapoljavanje stranaca i odreene kvote za posebne grupe imigranata. Sada prednost pri ulasku imaju imigranti koje su pozvali bliski lanovi porodice koji ve ive u Austriji, ili oni koji su potrebni austrijskim firmama. Od 1996. kvote su jo smanjene, kako za nove rezidentne dozvole, tako i za spajanja
95 96

Mesi, Milan. (2003), str. 355 Videti detaljnije u Karin Knig i Bernhard Perchinig: Current Immigration Debates in Europe Austria u: Jan Niessen, Yongmi Schibel i Cressida Thompson (ur.). Current Immigration Debates in Europe: A Publication of the European Migration Dialogue; Brussels/ Dsseldorf, Migration Policy Group, 2005

42

porodica. Trend smanjivanja kvota za ulazak je jo uvek aktuelan. Austrijska integraciona politika zasad je praktino ograniena na izbeglice. Ni dugogodinji imigranti ne mogu se zaposliti u javnoj slubi kao to i ne mogu iznajmiti subvencionisane javne stanove. Zbog nesigurnog zakonskog poloaja mnogih imigranata u toj zemlji, veina njihove dece zavrava samo minimalno kolovanje. Novim zakonom iz 1996. uvodi se otrija imigraciona kontrola i u Belgiji. On ak obavezuje transportne firme na proveravanje validnosti viza i finansijskog stanja pojedinih putnika za Belgiju97. Otvoreni su novi centri za zadravanje (detention centres) ilegalnih imigranata, i odlunije se deportuju odbijeni traioci azila. Poseban status raseljena lica, stvoren 1992. za izbeglice iz bive Jugoslavije, opozvan je. Kazne za ilegalno zapoljavanje znatno su poveane i uvedene su potvrde za zdravstvenu zatitu. Integracija u Belgiji je podrazumevala pokretanje nekoliko programa od poetka devedesetih usmerenih na unapreenje socijalne integracije strane populacije, prvenstveno u oblastima stanovanja, obrazovanja i zapoljavanja (posebno za mlade). Budui da se naturalizacija smatra glavnim pravnim sredstvom socijalne integracije, uslovi sticanja belgijskog dravljanstva nekoliko su puta liberalizovani. Tekua rasprava vodi se i o pitanju proirenja prava glasa na lokalnim izborima i na ne-evropske imigrante, tim vie to posljednji, za razliku od evropskih, plaaju poreze. Jedini izuzetak u opem restriktivnom trendu migracionih politika u EU u odreenoj meri predstavlja vedska. Imigracioni zakon usvojen 1997. proirio je kriterijume za priznavanje izbeglikog statusa. Traioci azilantske zatite ne moraju da dokau da ih drava progoni. Osim toga, imigranti mogu dobiti boravinu dozvolu iz humanitarnih razloga (na primer ako su bili podvrgnuti torturi ili drugim nehumanim postupcima), a izbeglice usled graanskog rata privremeni boravak od dve godine. Meutim, sama procedura ustanovljavanja prava na izbegliki status postala je rigoroznija. vedska je takoe zbog spreavanja ilegalne imigracije razvila i saradnju s baltikim dravama. Prvi integracioni program u vedskoj zamiljen je i poeo sa realizacijom jo sredinom ezdesetih godina 20. veka. Pre nekoliko godina (1997.) doneen je poseban zakon s ciljem smanjenja nezaposlenosti stranaca, u nadi da e se tako smanjiti i nezadovoljstvo domaeg stanovnitva prema njima. Novi programi, ukljuujui kurseve vedskog jezika, kulture i drutva proireni su na nove imigrante. Ranije su takvi programi bili dostupni samo onim imigrantima koji se ni nakon dugog boravka u zemlji nisu mogli socijalno integrisati. Preduzeti su i koraci za poboljanje obrazovnih mogunosti migrantske dece, oivljavanje trita zapoljavanja i obnovu starih kua. Ovakvi programi su vie nego prethodni usmereni na pojedince. Valja istai da su vedski integracioni projekti zamiljeni kao konstitutivni deo njene politike multikulturalizma. U tom duhu, od imigranata i azilanata oekuje se aktivna saradnja na programima. Uprkos svemu ovome, vedska politika ima i neke zajednike protivurenosti i nedostatke sa integracionim politikama drugih lanica EU. Zaotravanje imigracione kontrole nije mimoilo ni Holandiju98, poevi od 1994. godine. U Zakon o azilu ugraene su zatitne kategorije sigurne tree zemlje i sigurne zemlje porekla, koje doputaju vraanje traioca
97

Videti detaljnije u Sonia Gsir, Marco Martiniello, Katrien Meireman i Johan Wets: Current Immigration Debates in Europe Belgium u: Jan Niessen, Yongmi Schibel i Cressida Thompson (ur.). Current Immigration Debates in Europe: A Publication of the European Migration Dialogue; Brussels/ Dsseldorf, Migration Policy Group, 2005 98 Videti detaljnije u Vera Marinelli: Current Immigration Debates in Europe Netherlands u: Jan Niessen, Yongmi Schibel i Cressida Thompson (ur.). Current Immigration Debates in Europe: A Publication of the European Migration Dialogue; Brussels/ Dsseldorf, Migration Policy Group, 2005

43

azila bez sprovoenja procedure o utvrivanju statusa. Trai se i inspekcija putnih isprava u sluajevima visokorizinih letova (koji bi mogli dovesti izbeglice) u Holandiju. Od poslodavaca se trai pomo u otkrivanju ilegalnih imigranata. Zakonom o zapoljavanju stranaca iz 1995. imigranti su pravno diskriminisani, jer je njime osigurana prednost pri zapoljavanju za holandske dravljane. Integracija u Holandiji, kao uostalom i u svim imigracionim zemljama, obeleena je prostornom segregacijom imigrantskih zajednica. To je posledica velike zavisnosti imigranata (koji uglavnom pripadaju niim socio-ekonomskim slojevima) o socijalne stanove u nadlenosti gradskih uprava. Ova segregacija se ogleda i u velikoj koncentraciji stranih uenika u pojedinim gradskim etvrtima i kolama. Holandski koncept multikulturalizma ukljuuje i dravnu podrku islamskim kolama. Politika ouvanja i razvijanja migrantskih izvornih kultura iz sedamdesetih, koja je imala za cilj olakavanje povratka, lako je izokrenuta u multikulturalnu promociju manjinskih prava, ali sada u cilju integracije99. Holandija je meu retkim lanicama Unije koja je, nakon vedske (1985.), legalnim imigrantima priznala politiko pravo uestvovanja na lokalnim izborima. Novim imigrantima ponuen je takozvani integracioni ugovor s gradskim upravama. Ovim ugovorom imigranti se obavezuju na pohaanje kurseva iz holandskog jezika, kulture i drutva. Taj koncept poiva na uverenju da se time olakava socijalna integracija stranaca i njihovo ukljuivanje na trite rada. Ako pak imigranti ne ispune te zahteve, gube socijalne beneficije. U drugi skup drava EU su one zemlje koje su se usmerile na politiku redukcije azilantske zatite i tu spadaju Velika Britanija, Danska i Irska. Velika Britanija100 jo od 1985. preduzima korake s ciljem obuzdavanja izbeglikih tokova, polazei od Zakona o imigraciji iz 1971., kao osnove britanske migracione politike. Postupno su proirivani zahtevi za uvoenjem viza za drave iz kojih dolaze vee grupe imigranata, najpre za podruje Commonwealtha, zatim za Tursku i potom bivu Jugoslaviju i Slovaku. Ve 1987. zakonskim aktom nametnute su sankcije transportnim firmama koje dovedu putnike bez odgovarajuih dokumenata. Od 1994. koriste se nove, delotvornije, metode detektovanja ilegalaca u teretnim vozilima. U Zakonu o azilu i imigraciji iz 1996. Britanija je prilagodila svoju migracionu politiku zahtevima Evropske unije, dok je istovremeno nastojala, koliko je to mogue, da odri i svoju tradiciju. Prvenstveno je ubrzan postupak otkrivanja neutemeljenih zahteva za azilom. Oteano je dobijanje socijalnog osiguranja za one imigrante koji nisu podneli svoj zahtev za azil pri ulasku u zemlju ili su se alili zbog odbijanja zahteva. I Britanija je, kao i druge drave, ozakonila grupno primanje humanitarnih izbeglica (izbeglih zbog graanskog rata ili druge iznenadne krize), koji ne prolaze kroz proceduru individualnog utvrivanja prava na izbegliki status utemeljen enevskom konvencijom, i time smanjila optereenost organa za utvrivanje azila. Takav status koristile su izbeglice iz Bosne i Hercegovine. Jo od Zakona o rasnim odnosima iz 1976., integraciona politika u Velikoj Britaniji usmerena je na otklanjanje diskriminacije. Glavna institucija za sprovoenje te politike je Komisija za rasnu jednakost, oko ijeg se sastava, ciljeva i finansiranja

99

Entizinger, H. B. Race, Class and the Shaping of a Policy for Immigrants: The Case of the Netherlands, International Migration, Geneva, 1987, br. 1, str. 17. 100 Videti detaljnije u Jonathan Ensor i Amanda Shah: Current Immigration Debates in Europe UK u: Jan Niessen, Yongmi Schibel i Cressida Thompson (ur.). Current Immigration Debates in Europe: A Publication of the European Migration Dialogue; Brussels/ Dsseldorf, Migration Policy Group, 2005

44

vode aktualne rasprave. Jedan od njenih novijih zadataka tie se ispitivanja uticaja privatizacije javnih usluga na jednakost mogunosti za imigrante. Danska101 takoe od poetka devedesetih ubrzava izbegliki postupak i zaotrava graninu kontrolu. Danski Zakon o strancima iz 1997. ak doputa pograninim vlastima da prema sopstvenom izboru mogu uzimati otiske prstiju ili fotografisati strance koji ulaze u zemlju i prisiliti imigrante na DNK test za proveru srodstva lanova porodice za koje trae da im se pridrue. Meutim, ratnim izbeglicama iz bive Jugoslavije, kao i izbeglicama po osnovu enevske konvencije, priznata su socijalna prava. Nejednaka teritorijalna raspodela stranaca (tipina i za druge zemlje) smatra se jednim od osnovnih integracionih problema u Danskoj. Zato je 1998. doneen zakon koji obavezuje imigrante da najmanje tri godine ostanu u mestima koja su im odreena; u suprotnom, suoeni su sa znaajnim gubitkom novane pomoi. Istim zakonom, primarna odgovornost za integraciju stranaca prenesena je na optinske vlasti. Jedan od novih zadataka optinskih vlasti, sem alokacije javnog i privatnog stanovanja, odnosi se i na izbegavanje prostorne koncentracije imigranata. Imigrantska deca mogu se upisati u javne ili privatne kole i, kao i domaa, dobijati dravnu pomo. Trajni rezidenti imaju pravo na obrazovanje i mogu da pohaaju kurseve danskog jezika i drutva. Takoe, stranci koji u zemlji ive due od tri godine dobili su jo 1981. aktivno i pasivno birako pravo na lokalnim izborima. Irska102 pripada ovoj grupi zemalja tek odnedavno, otkad se suoila sa znaajnijim porastom broja traioca azila, i istovremeno se poela prilagoavati izbeglikim standardima EU. U Zakon o izbeglicama, usvojenom 1997., Irska je ne samo unela odredbe enevske konvencije, ve ih je proirila i drugim razlozima progona - utemeljenim na polu, lanstvu u sindikatima ili seksualnoj orijentaciji. Sa druge strane, prema istom zakonu, svako ko radi u javnom sektoru duan je da sve strance bez odgovarajuih dokumenata prijavi sudskim vlastima. Treu grupu drava karakterie velik porast ilegalne imigracije u poslednje vreme, pa su u pokuaju bolje imigracione kontrole sve pribegle njenoj boljoj regulaciji koja je uglavnom podrazumevala neku formu naturalizacije. Tu spadaju Francuska, Grka, Italija, Portugal i panija. Francuska je jedan regulacioni program sprovela jo 1981./82. i zatim 1997./98. Prvi je iskoristilo oko 121.000, a drugi 80.000 ilegalnih imigranata, i oba su izazvala velike politike kontroverze u zemlji. Zadnjih godina kontingenti novih imigranata su stabilni i kreu se oko broja od 100.000 godinje. Integracija u Francuskoj je u najveoj meri bila vezana za pitanje dravljanstva. Dravljanstvo je u Francuskoj jo od osamdesetih godina 20. veka predmet spora domaih politikih snaga, levice i desnice. Zakonska reenja menjana su od tada nekoliko puta. Zakonom iz 1998. ponovo je olakano sticanje francuskog dravljanstva i obnovljeno naelo ius soli, koje se primjenjivalo od 1945. do 1993. Uslov za dobijanje dravljanstva je glavno prebivalite u Francuskoj u razdoblju od pet godina. Istovremeno je sa dve na jednu godinu skraen period nakon kojeg stranac/kinja u braku s francuskim dravljaninom, odnosno dravljankom stie pravo na naturalizaciju, tj. na dravljanstvo. Novim Zakonom o strancima
101

Videti detaljnije u Helle Stenum: Current Immigration Debates in Europe Denmark u: Jan Niessen, Yongmi Schibel i Cressida Thompson (ur.). Current Immigration Debates in Europe: A Publication of the European Migration Dialogue; Brussels/ Dsseldorf, Migration Policy Group, 2005 102 Videti detaljnije u Piaras Mac inr: Current Immigration Debates in Europe Ireland u: Jan Niessen, Yongmi Schibel i Cressida Thompson (ur.). Current Immigration Debates in Europe: A Publication of the European Migration Dialogue; Brussels/ Dsseldorf, Migration Policy Group, 2005

45

liberalizovani su dotadanji restriktivni uslovi za spajanje porodica. Njime je istovremeno priznat status izbeglica irem krugu traioca azila na osnovu proirenja pravne osnove za to priznanje (nije neophodno da je neko bio izloen dravnom progonu, ve progonitelj moe biti i neka politika skupina). U toku je ostvarivanje plana (pokrenutog 1995.) ispravljanja problema stranakih geta, za koje se sada veruje da su rezultat pogrene politike stanovanja i urbanog planiranja u prethodnoj deceniji. Od novih mera se oekuje smanjenje kriminaliteta i etnikih tenzija, pruanjem boljih izgleda za budunost nezaposlenoj imigrantskoj omladini putem dodatnih obrazovnih i radnih mogunosti. Valja istai da vodee politike snage u Francuskoj strahuju od razvoja zajednike evropske politike integracije, koja bi mogla da potkopa njen tradicionalni republikanski model, u kojem nema mesta za etnike i kulturne razliiosti. Zato Francuska (pa i neke druge drave sa slinim dravnim ureenjem) teko moe da razvija protivdiskriminacione mere koje bi se oslanjale na pravnu i socijalnu zatitu kolektivnih kulturnih prava etnikih imigrantskih zajednica. Tako su i na desnici i na levici odbaeni zahtevi mladih potomaka severnoafrikih imigranata (beurs) za jaanjem multikulturalnog drutva i politiku afirmativne akcije. Budui da Portugal103, kao tradicionalno emigraciona zemlja, ima veliko iseljenitvo irom sveta, svoju migracionu politiku probao je da utemelji na naelu priznavanja strancima onih prava koje je Portugal traio za svoje emigrante u drugim zemljama. U tom su kontekstu zamiljene i regulacione kampanje 1992./93. i 1996., u kojima je otprilike 60.000 ljudi ozakonilo svoj boravak u zemlji. Integracija u Portugalu je, kao i u nekim drugim dravama EU, prvenstveno u nadlenosti optinskih vlasti. To ukljuuje stanovanje, kolovanje i finansijsku pomo imigrantima. U cilju integracije neke optine su inicirale formiranje lokalnih migrantskih saveta. Drava, pak, podrava interkulturalno obrazovanje na fakultetima. Kao i drugde u EU, i u portugalskim veim gradovima nastali su tipini slamovi naseljeni imigrantima i Portugalcima iz siromanih provincija. panija104 je od sredine osamdesetih sprovela ak tri regulacije boravinog statusa ilegalnih imigranata koje su obuhvatile ukupno 180.000 ljudi: 1985/86., 1991. i 1995. Na putu za lanstvo u EU i panija je morala da prilagodi svoju migracionu politiku optem obrascu, a to znai da je uini restriktivnijom. Ve 1984. usvojen je prvi zakon o azilu, a idue Zakon o pravima i slobodama stranaca, koji je zahtevao da stranci moraju prvo da obezbede radnu, pre dobijanja boravine dozvole. Ovim zakonom je, takoe, ukinuto zapoljavanje uz dravnu subvenciju za odreene grupe imigranata. Upravo ta i druge mere, doprinele su porastu ilegalnog zapoljavanja, to e postati glavni migracioni problem evropske migracione politike uopte. Od 1993. izdaju se godinje kvote radnih dozvola, ali se one uglavnom dodeljuju imigrantima koji se ve nalaze u zemlji, i tako su zapravo neformalni deo regulatornog programa. Integracija u paniji se takoe zasniva na naporima optinskih vlasti. Meutim, optinske uprave bez pomoi centralne ili lokalne vlade retko razvijaju integracione programe, jer im za njihovu implamentaciju uglavnom nedostaju finansijska sredstva i infrastruktura. Vlada je, dodue, 1993. usvojila naelni nacionalni plan
103

Videti detaljnije u Lucinda Fonseca, Jorge Macasta Malheiros i Sandra Silva: Current Immigration Debates in Europe Portugal u: Jan Niessen, Yongmi Schibel i Cressida Thompson (ur.). Current Immigration Debates in Europe: A Publication of the European Migration Dialogue; Brussels/ Dsseldorf, Migration Policy Group, 2005 104 Videti detaljnije u Albert Serra, Pau Mas, Alicia Xalabarder i Gemma Pinyol: Current Immigration Debates in Europe Spain u: Jan Niessen, Yongmi Schibel i Cressida Thompson (ur.). Current Immigration Debates in Europe: A Publication of the European Migration Dialogue; Brussels/ Dsseldorf, Migration Policy Group, 2005

46

unapreenja integracije i inicirala formiranje Foruma za imigraciju, od kojeg se oekuje savetodavna pomo u promovisanju integracione politike. Kako prema broju regulacionih kampanja, tako i prema opsegu ilegalnih imigranata najvanija zemlja u EU je Italija. Kampanje su sprovoene 1987./88., 1990., 1996. i 1998./99., a preko njih je 834.000 nelegalnih imigranata ozakonilo svoj boravak u zemlji. Da bi usaglasila svoje sa evropskim azilantskim zakonodavstvom, Italija je (1990.) ukinula diskriminaciju u odnosu na ne-evropske traioce azila (koji ranije nisu uopte mogli i podneti zahtev za izbeglikim statusom), i olakala spajanje porodica, istovremeno pootravajui graninu kontrolu. Kontrola, posebno morskih granica, bila je u sreditu unapreivanja migracionog zakonodavstva 1998. Tada je uveden i privremeni status za izbeglice iz graanskog rata, pojaane su kazne za krijumarenje ljudi i olakano je deportovanje ilegalaca. Integracija u Italiji105 se oslanja na Zakon o regulaciji imigracije i ivotnim uslovima stranaca, koji predvia razliite integracione mere i koji je usvojen 1998. Posebna panja u ovom zakonu posveuje se velikodunijoj dodeli trajnih boravinih dozvola. Veem broju imigranata data su i prava politike participacije, zdravstvene zatite i pristup javnim uslugama, ali se sve to, ak i u slubenim krugovima, smatra neprimerenim.
Tabela 7. Pregled prakse naturalizacije u razliitim evropskim zemljama Drava Normalna Dravljanstvo po Ius Dravljanstvo naturalizacija soli brakom Minimalni Dozvola Roenjem Ius soli Minimalni Minimal boravak drugog za drugu i status boravak no dravljanst treu posle trajanje va generaciju roenja za braka drugu generaciju Austrija 10 godina, Ne Ne Ne 1 godina braka i 4 4 godina za godine boravka, ili 2 graane EU godine braka i 3 godine boravka ili 5 godina braka bez potrebnog boravka Belgija 3 godine Da 3 10 gdina 3 godine 6 meseci generacija, boravka ukoliko je roditelja, dete registracij registrovan a do 12 o od strane godine roditelja Danska 7 godina, 2 Ne Ne Ne 6-8 godina boravka i 1godine za 3 godine braka skandinavc e Finska 6 godina Da Ne 6 godina 4 godina 3 godine boravka (obavezno od 18-22) Francus 5 godina Da Automatski 5 godina Nema 1 godina ka za treu boravka minimalnog
105

Videti detaljnije u Jonathan Chaloff: Current Immigration Debates in Europe Italy, u: Jan Niessen, Yongmi Schibel i Cressida Thompson (ur.). Current Immigration Debates in Europe: A Publication of the European Migration Dialogue; Brussels/Dsseldorf, Migration Policy Group, 2005

47

generaciju

Nemak a

8 godina

Ne, ali sa mnogo izuzetaka

Grka Irska

8 godina 4 godina

Zahteva se odricanje u praksi Da

Za drugu generaciju ako roditelj ima dozvolu stalnog boravka i bar 8 godina boravka Ne Druga generacija osim za traioce azila Ne

posle 11 godine (do 18 godine starosti) Ne

boravka

3 godine

2 godine

Ne Da

1 godina braka pre 30.11.2002 .

Italija

10 godina, 4 godina za EU graane 10 godina 5 godina

Da

Luksem burg Holandij a

Ne Ne, ali ima puno izuzetaka

Ne Za treu generacju ako roditelj ima glavno prebivalite u HL i roen je od strane roditelja koji ima stalno boravite u HL Ne

Trajni boravak do 18 godine starosti 5 godina posle 18te godine Stalni boravak u periodu od 18-25

3 godine braka pre 30.11.20 02. 6 meseci boravka i 3 godine braka

3 godine Bez minimalnog boravka

3 godine 3 godine

Norvek a

7 godina, krae za skandinavs

Ne

Ne

7 godina minimalnog boravka sa

Ne

48

ke graane Portugal 10 godina, 6 godina za Lusofone graane Da Za drugu generaciju ukoliko je roditelj prebivalac bar 10 poslednjih godina, za Lusofone 6 godina Ne Ne

moguno u skraenja Bez minimalnog boravka

3 godina

vedska

5 godina

Da

Ne

panija

vajcars ka Velika Britanije

10 godina, 2 godine za graane Portugala i nekih panskih bivih kolonija 12 godina

Ne, sem za graane Portugala i nekih panskih bivih kolonija Da

Ne

1 godina boravka u periodu od 18 do 20 godine starosti Ne

3 godine boravka i dozvola stalnog boravka 1 godina

2 godine

1 godina

Ne

5 godina

Da

Za drugu generaciju ukoliko je roditelj imao dozvolu stalnog boravka bar 4 godine

Ukoliko roditelj ima dozvolu stalnog boravka i ukoliko je dete boravilo stalno u VB od svoje 10 godine

5 godina boravka i 3 godine braka ili 6 godina boravka i bliske veze sa vajcarskom 3 godine Nema minimal nog trajanja

Komentari: Ius soli status se ovde odnosi iskljuivo na roenje na teritoriji date zemlje kao osnov za sticanje dravljanstva posle roenja. Nekoliko zemalja ima posebne odredbe za sticanje dravljanstva od strane maloletnika koji nisu roeni na teritoriji date drave, ali su na njoj boravili izvestan period. Ovo nije ukljueno u tabelu. U vedskoj, na primer, stranci koji su iveli tamo od svoje 13 godine imaju pravo na

49

vedsko dravljanstvo kada napune 18. U nekoliko drugih zemalja postoje odredbe za asistiranu naturalizaciju pre nego za dobijanje dravljanstva deklaracijom. Osobe koje imaju dvojno dravljanstvo moraju izabrati jedno u periodu izmeu 18 i 23 godine Irski ius soli reim je izmenjen posle referenduma u junu 2004. Trenutno je jo uvek na snazi stara regulativa Izvori: Rainer Baubck; razliiti vebsajtovi.

3.4. Predvianja za buduu migracionu politiku EU Svaka predvianja o budunosti migracione politike EU mogu da se formuliu u kroz analizu trenutno postojee regulative i trendova u ovoj oblasti, a prvestveno kroz analizu regulative koju je usvajala EU Komisija (posle 1 maja 2004 Komisija je dobila eksklzivno pravo inicijative u oblastima definisanim lanovima 62-63 Amsterdamskog ugovora, tj. u oblasti viza, azila, imigracije i drugih obalsti od znaaja za slobodno krretanje ljudi). Odreene naznake o pravcima u kojima e se kretati poltika u ovim oblastima mogu da se izvuku i iz komunikacije Evropske Komisije o politici zajednice o imigraciji, koja je predstavljena novembra 2000. Ovaj dokument je potvrdio potrebu za razvoj zajednike politike EU u oblasti razliitih ali veoma povezanih tema azila i imigracija. (COM 2000 757: 3). Takoe je naglaeno da je u kontekstu nove ekonomske i demografske situacije u kojoj se nalazi EU neophodno menjati politku nultih migracija (COM 2000 757: 6). Takoe je istaknuto da je neophodnootvriti i nove kanale za radne migracije i da i to treba da bude deo ire politike imigracije Unije106 (COM 2000 757: 3) i (COM 2000 757: 21). Meutim, naglaeno je da se budua migraciona politika nee zanivati na principu migracija zamene replacement migration kako je to definisano u izvetaju UN iz 2000107. Naprotiv, bie uloeni napori da se razvije kontrolisani pristup zasnovan na zajednikoj proceni situacije kako EU tako i u zemljama porekla, i da se na osnovu kapaciteta obe strane definiu smernice (COM 2000 757: 14). U ovom dokumentu je takoe istaknuto da iako migranti ne mogu nikada biti sami po sebi reenje za probleme na tritima rada, oni itekako mogu biti inioci ekonomskog rasta i odrivosti sistema socijalne zatite (COM 2000 757: 21). Dalji pokuaji za procenu metoda i ciljeva migracione politike EU vode nas slinim dokumentima Evropske Komisije komunikacija Evropske komisije o azilu i iimigraciji (videti: COM (2000) 755; COM (2001) 387; COM (2001) 710). Ovi dokumenti uspostavlju takozvani otvoreni metod koordinacije kao dodatni podsticaj legislativnim inicijativama kako u polju imigracije tako i u polju azila. Zbog razlika izmeu lanica (u pogledu veza sa zemljama porekla, mogunostima trta rada, kapaciteta za prijem) EK je predloila stvaranje jedinstvenog okvira za saradnju u ovim oblastima, pri emu bi se ovaj okvir ispunjavao specifinostima svake od zemalja. Ovaj sistem bio bi
106

Pogledati izvetaj populacionog fonda UN koji opisuje trendove u migracionim tokovima do 2050. Broj radnika koje e EU 2050 morati da uvozi na godinjem nivou e sa trenutnih 3-4 miliona skoiti na 25-30 miliona (donja fusnota). 107 United Nations Publication, Replacement Migration: Is It a Solution to Declining and Ageing Populations?, 2001. Pojam migracije zamene (replacement migration), kako je definisan u ovom izvetaju oznaava meunarodne migracije koje e biti potrebne da pokriju padove u rastu populacija i opadanje radne snage, kao i da nadoknade opadanje ukupne populacije usled starenja. Izrada ovog izvetaja motivisana je upravo stahom razvijenih zemalja na koje se izvetaj odnosi od galopirajueg opadanja njihovih populacija.

50

zasnovan na razmeni informacija i periodinih izvetaja izmeu zemalja lanica kojima bi se pratio uticaj svake od lanica na imigracionu politiku i projektovali trendovi, prvenstveno u smislu broja ekonomskih migranata koji e biti potreban svakoj od lanica u sledeoj godini. Ove projekcije e se dobijati u odnosu na vie faktora: potrebama na tritu rada svake od lanica; ugovorima i vezama koje lanice ve imaju sa zemljama porekla; prihvatanjem poveanja broja stranih radnika od strane domae javnosti; raspoloivim resursima za prihvat i integraciju i mogunostima za kulturoloku i drutvenu adaptaciju. Otvoreni metod koordinacije bi trebao da se pirmenjuje u oblastima koje se nalaze u nadlenosti drava, kao to su politika integracije ili prijema stranih radnika. Postoje i drugi dokumenti koje treba spomenuti, a koji se odnose na komunikaciju Komisije o ovim oblastima. Jedan od njih je i komunikacija Komisije o problemima ilegalnih migracija. U ovom dokumentu je ponuena temeljna analiza ovog problema i dat detaljan pregled dosadanje legislatve i mera za borbu protiv ilegalnih migracija (COM 2001 672). Po Komisiji, i po stavovima iznesenim u ovom dokumetu, borba protiv ilegalnih migracija bie jedan od glavnih prioriteta u buduem razvoju migracione politike EU. Mora se, meutim, naglasiti da uz svu, deklarativno dobru volju, i iskazane elje za dalji razvoj saradnje u obasti migracione politike, praksa i nije tako svetla. Postoje problemi kako u implementaciji doneenih odluka tako i u samom procesu donoenja odluka. Na primer, iako mnogi dravljani treih zemalja imaju dozvolu stalnog boravku u nekoj od zemalja EU, njima nije dozvoljena apsolutna sloboda kretanja i kroz ostale zemlje lanice. Generalno, sva migratorna kretanja na teritoriji EU su regulisna nacionalnim zakonodavstvima, sem nekih izuzetaka i posebnih kategorija meunarodnih migranata na koje se odnose meunarodni ugovori. Veina autora smatra da kada su u pitanju migracione politike, prvenstveno imigracija i sa njom povezana integracija, nacionalna zakonodavstva pokazuju vrlo malo volje da prebace kompetencije iz ove oblasti na nivo Unije. Ovakav trend potvren je i na sastanku Saveta EU u Leakenu 18. decembra 2001. gde se, uprkos naporima da se uspostavi sistem zajednike kontrole spoljanjih granica u vidu zajednike EU pogranine patrole, ostvario vrlo mali napredak i ova oblast je ostala po kontrolom nacionanih zakonodavstava. Jo jedna potvrda ovog stanovita je i sam nacrt neusvojenog ustava EU. Po njemu, sva pitanja koja se tiu oblasti slobode, bezbednosti i pravde (tj. azila, imigracije, kontrola spoljanjih granica) se svrstava u oblast podeljene odgovornosti izmeu Unije i drava lanica (lan 13 nacrta ugovora kojim se ustanovljava ustav EU). Ukratko, mogu se predvideti osnovni trendovi u razvoju migracione politike EU u budunosti. Svakako jedna od osnovnih tendencija e biti raiavanje legislativnog lavirinta koji regulie oblast migracione politike i koji je trenutno jako podeljen izmeu nadlenosti Unije i drava lanica (sa jedne strane, lanice priznaju da je potrebna jaa saradnja, a sa druge se veoma teko odriu svojih nadlenosti u ovoj oblasti). Na drugom mestu, dok e se polako sve vie otvarati prostor za regulisanje i kanalisanje radnih migracija (zbog demografskih i potreba trita rada), istovremeno e se sve snanije definisati politike koje se odnose na kontrolu i suzbijanje ilegalnih migracija (trgovina ljudima, ilegalne migracije i ilegalni boravak) kako bi se uspostavila maksimalna kontrola migracionih tokova. Vlade i drave EU uinie sve kako ne bi ponovile greku takozvanih gasterbajterskih migracija koje su se, iako planirane kao privremena

51

zamena radne snage, ipak pokazale kao stalne migracije i znaajno promenile demografsku strukturu zemalja koje su im bile najvie izloene. Tree, iako je po Amsterdamskom ugovoru rok za ustanovljavanje zajednikog prostora bez unutranjih granica do 1. maja 2004, ovaj rok nije bio ostvaren. Takoe, Bugarska i Rumunija, kao najnovije lanice EU, jo uvek nisu postale deo jedinstvenog prostora EU, i kako se ini, ta situacija e ostati nepromenjena narednih par godina. Takoe, sa stvaranjem prostora bez unutranjih granica moe se oekivati i sve striktnija kontrola na spoljanjim granicama EU. etvrto, doktrina ljudskih prava e nastaviti da utie na migracionu politiku Unije u bar tri osnovne oblasti politku azila, pravo na spajanje porodice i prava dravljanja treih zemalja. Analiza trenutnog zakonodavstva, kao i zakonodavstva koje je u pripremi moe potvrditi ovo predvianje108. Konano, blia saradnja sa zeljama porekla migranata e se i dalje razvijati sa ciljem da se od migracionih tokova ostvari to vie koristi, kako za zemlje porekla tako i za zemlje destinacije, kao i da se umanji migracioni pritisak. Meutim u ovoj oblasti postoje odreene dileme iako politiari tvrde da programi pomoi zemljama porekla mogu da utiu na smanjenje migracionog pritiska, nauna istraivanja ovo ne potvruju i pitanje je kakav ovo efekat moe da ima na budue politike odluke i na migracionu politiku uopte.

4. Migraciona politka zemalja centralne i istone Evrope Za razliku od zemalja Zapadne Evrope, zemlje istone Evrope i nekadanjeg Varavskog pakta nametale su ogranienja svojim graanima kako za ulaz tako i za izlaz iz zemlje. Ovakva vrsta ogranienja je unekoliko poremetila klasine migracione puteve i obrazce koji su na kontinentu Evrope postojali pre blokovske podele. Istovremeno, ovakav vid politike je uslovio dolazak jako malog broja radnika iz zemalja istone Evrope koje su pripadale komunistikom bloku u zemlje zapadne Evrope (sa izuzetkom Jugoslavije). Migraciona politika u istonoj Evropi bila je sredstvo kontrole graana zemalja koje su pripadale sovjetskom bloku. Po komunistikoj doktrini, regulacija migracija je postala forma saradnje u eliminaciji ekonomske nejednakosti izmeu socijalistikih zemalja109. Jo jedan od ciljeva ovakvog vida migracione politike bio je da se u najveoj moguoj meri ogranii kontakt graana istone sa graanima zapadne Evrope. Jedino odstupanje od ovog trenda odnosio se na etnike migracije, prvenstveno Jevreja i Nemaca. Sasvim normalno, ovakva predistorija migracione politke u istonoj Evropi stvorila je potpuno drugaije trendove u ovoj oblasti. Slom komunizma u zemljama istone i centralne Evrope rezultirao je dramatinim promenama u svakoj oblasti ivota, pa i u oblasti razvoja migracione politike. I ovde su, kao i u ekonomiji bila potrebna urgentna reenja za nagomilane probleme. Sasvim normalno, prelazak iz drutvenog sistema niske mobilnosti u sistem intenzivne i visoke mobilnosti, nosio je
108

Kao primer pogledati direktivu Saveta EU Br. 86/2003 iz 22 Septembra 2003 o pravu na ujedinjenje porodice (OJ L 251 iz 03.10.2003). 109 Salt J., Current Trends in International Migration in Europe,Council of Europe, 2001, str. 5

52

svoje posledice. Novi migracioni zakoni koji su se prvenstveno odnosili na davanje prava graanima da slobodno odlaze i vraaju se u zemlju su poeli da se donose u svim bivim komunistikim zemljama u Poljskoj 1988., u Maarskoj, ehoslovakoj i Bugarskoj 1989., u Rumuniji 1990., u Sovjetskom savezu 1991110. Sveobuhvatna liberalizacija ekonomije i politike uslovila je i liberalizaciju imigraciono-emigracionih odnosa, to je uticalo ne samo na unutranju situaciju u bivim komunistikim zemljama, nego i na zemlje zapadne Evrope koje se u tim godinama nalaze u krinoj fazi formulisanja poetnih faza svoje migracione politike (u oblasti azila i imigracije). Sasvim logino, zemlje centralne i istone Evrope su iznenada zauzele vano mesto u definisanju politike azila i imigracije zemlja zapadne Evrope, budui da se bez njihovog uea nije moglo doi do efikasnog i stabilnog sistema migracione politike. Samim tim, unutranja migraciona politika zemalja centralne i istone Evrope je od samog poetka devedesetih godina 20. veka bila pod jakim uticajem politike EZ/EU. Posebu ulogu i znaaj u razvoju sistema migracione politike ovog dela Evrope imala je ratna situacija na prostorima bive Jugoslavije koja je obeleila itave dve decenije razvoja ove oblasti, i tavie, prelila se je i na siteme migracione kontrlole zemalja lanica EU. Iako je do poetka devedesetih, u odnosu na centralno-istone zemlje, sistem SFRJ bio u mnogo veoj meri integrisan u meunarodni poredak izbeglike i azilantske zatite, poslednja decenija 20. veka obeleila je dezintagraciju ovih drava na svim poljima, pa i na ovom. Pored nekih dodirnih taaka, poput pitanja dijaposre i reforme migracione oblasti u kontekstu evro-integracija, srpska migraciona politika je poslednjih 20 godina obeleena pitanjima izbeglitva i raseljenitva, i problemima vezanim za ove oblasti. 4.1. Istorijski razvoj migracione politike zemalja centralne i istone Evrope 4.1.1. Devedesete od bloka do tampon zone Sam izraz migraciona politika odnosi se na zbir politika koje realizuje svaka pojedinana drava u cillju regulisanja migracionih kretanja u svim moguim socijalnim aspektima. Migracionu politiku, sa stanovita imigracione zemlje, Gary Freeman definisao je kao pokuaj regulisanja i kontrole ulaska na nacionalnu teritoriju, i utvrivanje uslova za prebivanje osoba koje tee trajnom naseljavanju, privremenom radu ili politikom azilu111. Migracione politike mogu pokrivati irok spektar programa i svrha, ali najvaniji kriterijumi za razlikovanje su jesu li 1) liberalne ili restriktivne, jesu li razvijene na 2) aktivan, planski nain, ili su reaktivne i ad hoc i, napokon, 3) koliko su delotvorne112. Migraciona politika nalazi se na razmei unutranje i spoljne politike. Zato je za njeno razumevanje potrebno analizirati kako unutranje politike odnose, tako i meunarodne okvire i ogranienja. Geografski poloaj zemalja centralne Evope je bio krucijalni faktor za ulogu tampon-zemalja koje ove drave zauzimaju u sve vie ksenofobinoj migracionoj politici EU. Takoe, injenica da su ove zemlje poele da se otvaraju, doprineo je poveanju migracionih tokova iz njih i preko njih, kao i politici jaeg zatvaranja istonih granica tadanje EU. Zemlje centralne i istone Evrope su kako institucionalno, tako i finansijski, bile nespreme za poloaj koji su iznenada zauzele u migracionoj politici tvrave Evrope. Konesekventno, jedna za drugom, zemlje centralne i istone Evrope poinju
110 111

Isto Freeman, Gary, Migration Policy and Politics in the Receiving States, International migration review, New York, 1992, br. 4, str. 1145 112 Mesi, Milan, 2003, 343361

53

da usvajaju enevsku konvenciju i Pratei Protokol113 to ih ukljuuje u svetski sistem izbeglike zatite iz koga su decenijama, zbog politikih razloga, bile iskljuene. Ovo je imalo jako vanu posledicu budui da su postale deo globalnog sistema azilantske i izbeglike zatite, zemlje centralne i istone Evrope su od strane svojih zapadnih suseda prepoznate kao politiki i pravno bezbedne zemlje u kojima je zagarantovan minimum ljudskih prava. Ovakva situacija je otvorila izlaz iz potencijalno krizne situacije u oblasti azilanske zatite, u kojoj su se nale zemlje zapadne Evrope posle raspada komunistikog bloka. Naime, vie nisu postojali razlozi da se zahtevi za azil graana zemalja centrale i istone Evrope uopte i razmatraju budui da su ove zemlje sada postale sigurne zemlje, i mogli su se odbijati jo na samoj granici. tavie, kako bi se u potpunosti iskoristila postea situacija, zemlje zapadne Evrope su pokrenule proces potpisivanja readmisionih ugovora sa zemljama centralne i istone Evrope. Prvi u nizu readmisionih ugovora potpisan je izmeu Poljske i zemalja lanica engenskog sporazuma, 29. marta 1991., i odnosio se je ne samo na graane potpisnice nego i na graane treih zemalja zaustavljenih na graninim prelazima neke od potpisnica. U praksi je ovo znailo da e graanin neke tree zemlje koji je u Nemaku uao preko poljske granice biti vraen u Pojsku da mu tamo bude razmotren zahtev za azil. Ovaj ugovor je posluio kao model za sve budue readmisione ugovore potpisane izmeu zemlalja lanica EU i zemalja centralne i istone Evrope. Ovakvi ugovori su uglavnom bili propraeni i izvesnom finansijskom kompenzacijom koja je trebala da poslui saniranju trokova nastalih iz potpisivanja ugovora114. Usledila je lanana reakcija u potpisivanju ugovora o readmisiji izmeu zemalja centralne i istone Evrope i zemalja lanica EU. Polako je poela da se plete sve nepropusnija mrea evropskog sistema pogranine kontrole i restriktvnije migracione politike. Ukratko, dva suprotstavljena uticaja, oba iz zapadne Evrope, su oblikovala migracionu politiku zemalja centralne i istone Evrope posle pada Sovjetskog Saveza. Prvi uticaj se zasnivao na filozofiji ljudskih prava i humanitarne tradicije prihvata izbeglica i traioca azila. Ovo je oznaavalo ne samo pristupanje enevskim konvencijama i drugim meunarodnim ugovorima iz ove oblasti, ve i aktivno uestvovanje u formlisanju buduih smernica kroz participaciju u meuvladinim i meunarodnim organizacijama poput CAHAR115, OSCE ili UNHCR. Drugi uticaj je dolazio iz jedne, mnogo politinije oblasti, i u velikoj meri je bio suprotstavljen prvom uticaju. On se ogledao u tendenciji jaanja sistema pogranine kontrole, vre politike migracija i onemoguavanja pristupa teritoriji EU graanima treih zemalja, u cilju postizanja tzv. nultih migracija. Serija ugovora o readmisiji, ojaana ueem u takozvanom Budapetanskm procesu116 stvorila je povoljne
113

Konvencija o statusu izbeglica iz 1951. (enevska konvencija), ratifikovana od strane 141 drave, kao i Protokol o statusu izbeglica iz 1967 (New York Protokol), ratifikovan od strane 139 zemalja. Konvencija je ustanovila jasnu definiciju izbeglikog statusa i pravnu zatitu izbeglicama. Po ovoj konvenciji svaka osoba koja su se nala izvan teritorije svoje zemlje, ili teritorije zemlje u kojoj ima stalno mesto boravka, zbog opravdanog straha da e biti progonjena zbog svoje rase, vere, nacionalnosti, pripadnosti nekoj socijalnoj grupi ili zbog svog politikog miljenja ima pravo da trai azil u treoj zemlji. 114 Na primer, ugovor izmeu Republike Nemake i Poljske (7. Maj 1993) i l i i z m e u Nemake i Republike eke (9. Novembar 1994) propraeni su i transferom od 120 miliona maraka, tj. od 60 miliona maraka. Ova sredstva su trebala da budu upotrebljena za unapreivanje kapaciteta pogranine kontrole i izgradnje kaaciteta azilantske zatite - Anna Kicinger, Katarzyna Saczuk, Migration policy in the European perspective development and future trends, Central European Forum for Migration Research in Warsaw, 2004, str. 21. 115 Ad Hoc komitet eksperata o pravnim pitanjima izbeglitva pri Savetu Evrope. 116 Budapetanski proces bio je forum meuvladinih konsultacija na ministarskom nivou o prevenciji i borbi protiv ilegalnih migracija. ICMPD (Meunarodni centar za razvoj migracione politike je ustanovljen kao sekretarijat ovog proces i ova organizacija je veoma aktivna na meunarodnom nivou).

54

kanale za irenje koncepta i filozofije nultih migracija i na zemlje centralne i istone Evrope117. Naravno da je kreiranje migracione politike u zemljama centralne i istone Evrope imao i neke svoje osobenosti. Jedna od njih je i razvijanje legisatve koja se ugrubo moe nazvati legislativa o dijaspori. Naime, zbog istorijskih razloga, skoro sve zemlje ovog dela Evrope imaju veoma brojne dijaspore, to je koncept koji je unekoliko stran zemljama stare Evrope. Stoga je migraciona politika EU obogaena oblau koja se odnosi na veze matice i dijaspore, a to je bio direktan doprinos zemalja centralne i istone Evrope. 4.2. Prilagoavanje i integracija u EU zemlje centralne i istone Evrope Poetni korak za veinu zemalja centralne i istone Evrope ka integraciji u EU je uglavnom bio potpisivanje sporazuma o stablizaciji i pridruivanju, ogranienog na ekonomsku saradnju i trgovinu118. Savet za pridruivanje, stvoren na osnovu ovih ugovora, je na ovaj nain postao forum za brojna pitanja koja se tiu integracije, a izmeu ostalih i za pitanja migracije. Ipak, po osnovu ovih ugovora dravljani zemalja koje u potpisale ugovore o stablizaciji i pridruivanju su, u migracionom smislu ulaska i boravka na teritoriju, i dalje potpadali pod nadlenost pojedinanih drava EU. Neka prava su zagarantovana i ugovorima o stabilizaciji i pridruivanju, poput prava jednakog tretmana radnika i prava pristupa tritima rada za dravljane koji legalno borave na teritoriji zemalja lanica EU. Izmeu ostalog, ovi ugovori su omoguili stvaranje pravnog okvira za migracionu politiku na relaciji EU - kandidati za lanstvo u EU. Proces uticaja zemalja EU na migracionu politiku zemalja centralne i istone Evrope dodatno je pojaan apliciranjem ovih zemalja za lanstvo u EU. Apliciranje, pa proces pregovora koji sledi aplikaciji, definisao je, i jo uvek definie, mnoge smernice u migracionim politikama ovih zemalja. Generalni uslov za sve kandidate za lanstvo definisan je od strane Saveta EU u Kopenhagenu 1993., i ovi kriterijumi su postali poznati kao Kopenhagenski kriterijumi. Jedan od osnovnih kriterijuma je upravo sposobnost kandidata za lanstvo da usvoji tekovine prava zajednice (acquis communautaire) i da ih implementira u nacionalno zakonodavstvo. Sastavni deo ovog prava je i deo koji se odnosi na legislativu iz oblasti pravosua i untranjih poslova (Justice and Home Affairs), a kojom se regulie pravo migracione politike. tavie, Amsterdamskim ugovorom je acquis communautaire dobio i novu komponentu u vidu Schengen acquis119, ili pravo koje se odnosi na engenske propise. Ovo automatski znai da kandidat za lanstvo mora bi u mogunosti da primenjuje i odredbe Schengen acquis koje proistiu iz prava Unije, ukoliko eli da postane lan EU. U smislu poslednjeg talasa proirenja EU, pregovori o pridruivanju sa zemljama kandidatima su zavreni decembra 2002. Sporazum o pridruivanju, zajedno sa Aktom o pridruivanju, potpisan je u Atini 16. arila 2003. Po lanovima 1 i 2 ovog sporazuma, bilo je predvieno da pristupajue lanice postanu punopravne
117

Anna Kicinger, Katarzyna Saczuk, Migration policy in the European perspective development and future trends, Central European Forum for Migration Research in Warsaw, 2004, str 21 118 Ugovori i stabilizaciji i pridruivanju potpisani izmeu EU i pojedinanih drava: sa Poljskom (1991), Maarskom (1991), Republikom ekom (1993), Rumunijom (1993), Bugarskom (1993) Slovakom (1995), Baltikim zemljama (1995), Slovenijom (1996). 119 Meunarodni ugovor potpisan izmeu zemalja lanica EEZ takoe je postepeno uvoen u pravo Zajednice i kasnije u pravo EU. Naime, 1985. u gradiu engen u Luksemburgu sklopljen je ugovor izmeu 5 drava Belgije, Francuske, Nemake, Holandije i Luksemburga engenski sporazum. Ovaj ugovor je trebao da ukine unutranje granice izmeu zemalja lanica i stvori prostor slobodnog kretanja, takozvanu engen zonu. Tano pet godina kasnije, 1990., potpisana je i Konvencija o sprovoenju engenskog sporazuma uz usvajanje est deklaracija (na k lanove 4; 71 taka 2, 121, 132, 139). Usvojena su i dva dodatna teksta, potpisana sa zajedno sa Konvencijom. Danas, engenski sporazum ima 25 lanica.

55

lanice EU 1. maja 2004120. Do tog momenta, njihovi odnosi sa starim lanicama EU su bili regulisani legisativom EU, sa potovanjem odredbi koje su bile previene u sporazumu. U oblasti migracija, najvanije odredbe bile su one koje su se odnosile na slobodan protok radnika. Aneksima sporazuma defnisan je prelazni period od maksimalno 7 godina, koji e prethoditi punoj primeni pravila koja se odnose na slobodni protok radne snage. U aneksima V, VI, VIII-X, XII-XIV, definisano je da e stare lanice EU imati pravo da u oblasti protoka radne snage i ukljuivanja u njihova nacionalna trita primenjuju nacionalno zakonodavstvo i odredbe koje proistiu iz ve postojeih bilateralnih ugovora prve dve godine po pristupanju novih lanica121. Posle prve dve godine, Savet EU e posle obavljene revizije u ovoj oblasti odobriti starim lanicama, koje za to izraze elju, jo tri godine prelaznog perioda. Ukoliko postoje ozbiljne tekoe u reformi kod novih lanica, Savet EU moe da odobri jo 2 godine dodatnog tranzicionog perioda po isteku ove tri. Samim tim, pravilo 2-3-2, za rezulat ima da nove lanice EU nee biti u potpunosti inkorporirane u trite rada EU i slobodan protok radne snage nee biti ostvaren, u najgorem sluaju do 2011. vedska, Irska i UK, po ovom sporazumu, nee u potpunosti primenjivati ove mere u svim oblastima, kao to je primer socijalne zatite u UK. 4.3. Trendovi posle pridruivanja Kada se vri analiza razvoja migracione politike zemalja centralne i istone Evrope, mora se imati u vidu, kao to je pomenuto do sada u tekstu, uticaj koje su zemlje zapadne Evrope imale u ovoj oblasti. Ovaj trend e se najverovatnije nastaviti i u budunosti. Nesumljivo je da e ovaj trend i dodatno biti pojaan potrebom da se migraciona politika EU dodatno konsoliduje, harmonizuje i sa nacionalnih zakonodavstava prebaci na nivo Unije. Moda je ovo najvidljivije u oblasti primene legislative koja se odnosi na engenske odredbe. Postoji meutim i drugi aspekt koji treba sagledati. Nivo i obim primene zajednike migracione politike moe biti uslovljen mnogim politikim i ekonomskim faktorima, a prvenstveno ukidanjem ogranienja za radnike iz zemalja centralne i istone Evrope i njihovog punog pristupa tritu EU. Takoe, postavlja se pitanje da li e zemlje centralne i istone Evrope i dalje zadrati svoje regionalne razliitosti ili e na osnovu zajednikog iskustva probati da kreiraju neku vrstu istone dimenzije migracione politike EU? Tree, i moda najvanije pitanje je, kakav e uticaj na zajedniku migracionu politiku EU imati pridruenje novih lanica (zapadni Balkan), budui da ove zemlje u polje migracija donose sasvim nove osobenosti i probleme i kako e na ovo reagovati i stare, ali i nove lanice EU 122? etvrto, ini se da e politika integracije imigranata, kao unutranja komponenta migracione politike, ostati u domenu nacionalnog monopola123. Budui da se pitanja integracije veoma razlikuju od lanice do lanice, razvijanje zajednikog integracionog modela imigranata na nivou EU za sada se ini dalekom budunou.
120 121

Videti sporazum o pridruivanju Anna Kicinger, Katarzyna Saczuk, Migration policy in the European perspective development and future trends, Central European Forum for Migration Research in Warsaw, 2004, str 27 122 Isto 123 Razlike izmeu imigrantskih zajednica u razliitim lanicama EU su ogromne. Bive kolonijalne drave iznalaze naine za integraciju tree ili pak etvrte generacije i odlikuju se ve de facto formiranim multikuturnim drutvima. Druge, poput Nemake, pokuavaju da se izbore sa drugom i treom generacijom postratne-radne imigracije. Nove lanice EU, usled rasta standarda, se tek sada suoavaju sa prvim generacijama imigranata i tek su na poetku osmiljavanja integracionih programa. Samim tim, svaka od ovh drava kreira drugaije programe integracije.

56

Sve u svemu, iako postoje brojne dileme, opti trend razvoja migracione politike u zemljama istone i centralne Evrope e najverovatnije biti slian ili indentian onome u starim lanicama EU. 5. Sluaj Srbija migraciona politika u razvoju Srbija je unekoliko izuzetak od ostalih zemalja centralne i istone Evrope. Kao i u sluaju ostalih zemalja bive Jugoslavije, migraciona politika Srbije obeleena je tekim ratnim nasleem. Ono je obeleilo razvoj legislative u Srbiji, uticalo na osnovne trendove razvoja politika u ovoj oblasti, ali izvrilo i ogroman uticaj na samu migracionu politiku EU, ije su lanice morale da pronau nain da se nose sa najveom izbeglikom krizom na teritoriji Evrope posle II svetskog rata. Skoro dvadeset godina posle ratova na prostorima bive Juge brojna pitanja ostaju jo uvek otvorena i optereuju bilateralne odnose zemalja na ovim prostorima. Pitanja povratka, integracije, restitucije, ratnih zloina, stanarskih prava samo su neka od vanijih. Usled velike nestabilnosti regiona zbog neizgraenih i neefikasnih sistema migracione kontrole, veina zemalja bive Jugoslavije deli zajedniku sudbinu vizne neslobode u odnosu na zemlje EU. Migraciona politika ovih zemalja je stoga morala da se razvija u smeru razliitom od onog u kom se kretala migraciona politika centralne i istone Evrope. Zemlje centralne i istone Evrope delile su zajedniku sudbinu u ovoj oblasti zemlje zapadnog Balkana i bive Jugoslavije tek treba, posle reavanja goruih pitanja iz prolosti, da pou putem zemalja istone i centralne Evrope. Svi ovi problemi su moda u naveoj meri karateristini za Srbiju. Moe se rei da se migraciona situacija odlikuje trima vanim, otvorenim pitanjima koja jo ne dozvoljavju izgradnju ozbiljnijeg sistema migracione politike. Prvo otvoreno pitanje, u smislu resursa potrebnih za reavanje i hitnosti problema, je problem izbeglih i raseljenih lica koja oliavaju blisku ratnu prolost jo ivu na ovim prostorima. Drugo pitanje predstavljaju tekoe povezane sa problemom readmisije. Iako supstancijalno i pravno, a posebno u kontekstu migracione politike EU, pitanja readmisije predstavljaju deo sistema azilantske zatite, broj lica koja e biti vraena u Srbiju po ovim ugovorima, kao i injenica da je veina njih dobila privremenu zatitu u EU upravo usled ratova u bivoj Jugoslaviji, ini ovu temu vrlo znaajnom za Srbiju i smatramo da se moe smatrati posebnom temom124. Tree otvoreno pitanje je budui razvoj sistema azilantske zatite, koji e u dogledno vreme postati i osnovni stub migracione politike Srbije. Takoe, tema vizne neslobodne je jo jedno gorue pitanje koje odlikuje migracionu situaciju Srbije, ali koje neemo razmatrati u ovom radu. Iako e pitanja vezana za ukidanje viza graanima Srbije biti reavana kroz reforme u ostalim sektorima i nikako ne predstavljaju posebnu celinu, vanost ove teme za obine ljude svakako je svrstava je u kratkorone prioritete srpske migracione politike. 5.1. Izbegla i i raseljena lica u Srbiji prolost koja ivi
124

Readmsioni ugovori izmeu zemalja centralne i istone Evrope i EU potpisivani su sa dva cilja: da se sprei najezda graana ovih zemalja u zemlje EU i da se sistem azilantske zatite prebaci sa stare Evrope na istone granice gde bi bili razmatrani svi budui zahtevi za azil dravljana treih zemalja (recimo dravljana afrikih i azijskih zemalja). U momentu kada su potpisivani ovi ugovori, mali broj graana centralno-istone Evrope je ustavri ve boravio na teritoriji zemalja EU, tako da su readmisioni ugovori vie bili sredstvo prevencije. U sluaju Srbije ovi ugovori su vie sredstvo sanacije, budui da se procenjuje da preko 100.000 sa srpskim dravaljanstvom ve boravima u zemljama zapadne Evrope, iz kojih trebaju da budu vraeni u Srbiju.

57

Ratni sukobi u nekadanjoj Jugoslaviji u periodu od 1991. do 2001. godine prouzrokovali su i dolazak vie stotina hiljada izbeglica i raseljenih u Srbiju. Najvei talasi usledili su s poetkom ratova u Hrvatskoj i Bosni i Hercegovini, zatim 1995. nakon operacije Oluja u Hrvatskoj i 1999. godine, s ulaskom NATO snaga na Kosovo i Metohiju. U pogledu broja izbeglih i raseljenih, njihove nacionalne strukture i osnovnih karakteristika ivotnih okolnosti u kojima su se nali, postoji nesaglasnost razliitih izvora125. Tako je jedna od najveih tragedija u Evropi nakon Drugog svetskog rata postala i predmet politike trgovine razliitih aktera. Prema popisima izbeglica i raseljenih u Srbiji je 1996. bilo zvanino registrovano 537.937 izbeglica i 79.791 ratom ugroeno lice; popis iz 2000/2001. godine belei 377.731 izbeglicu, 74.249 ratom ugroenih lica i 187.129 interno raseljenih sa KiM. Prema popisu iz 2005, status izbeglice u Srbiji danas zvanino ima 106.931 osoba, dok je kao interno raseljeno registrovano 208.391 lice. Broj izbeglica se tokom godina smanjivao, kako prihvatanjem dravljanstva Srbije, tako i povratkom u zemlje porekla BiH i Hrvatsku, a manjim delom odlaskom u tree zemlje. S druge strane, ugroena lina bezbednost manjina na Kosovu, naroito posle talasa nasilja protiv nealbanaca u martu 2004, uzrokovala je porast broja raseljenih lica u Srbiji. Dakle, iako je najvei broj izbeglica nestao iz evidencije tako to su postali graani Srbije, njihovi psihosocijalni, ekonomski i drugi problemi ostali su nepromenjeni. Nema preciznih podataka o siromatvu meu izbeglicama i raseljenim, ali postojei podaci ukazuju na veu stopu siromatva u ovoj populaciji u odnosu na optu populaciju u Srbiji. Uprkos olakanoj proceduri sticanja dravljanstva, znaajan broj izbeglica i dalje istrajava u nameri da zadri taj status to umnogome govori i o njihovoj nedoumici da li je status dravljana povoljniji od statusa izbeglice. Jedini domai zakonski akt koji regulie status izbeglica u Srbiji je Zakon o izbeglicama Republike Srbije, donet kao lex specialis u aprilu 1992, a koji vai i danas. U zakonu se izbeglice i raseljeni tretiraju kao lica u stanju socijalne protrebe, koja imaju sva prava kao i graani Srbije, osim prava i obaveza vezanih za personalni status; izbeglice koje nisu zatraile ili stekle dravljanstvo SCG ili Srbije, takoe ne mogu ostvariti pravo na razliite oblike socijalne pomoi, jer je status graanina preduslov za njihovo ostvarivanje. Vlada Srbije usvojila je 2002. Nacionalnu strategiju za reavanje pitanja izbeglih i interno raseljenih lica, koja predvia delovanje kako na povratku tako i na integraciji; sprovoenje ove strategije u mnogim segmentima jo nije zapoelo, usled nedostatka finansijskih sredstava. Strategija za smanjenje siromatva iz 2003. godine komplementarna je sa prethodnom, a naglaava afirmaciju ljudskih prava, obezbeenje smetaja, jaanje ljudskog kapitala i usmeravanje socijalnih davanja najugroenijim grupama. Veina izbeglica se od samog poetka mahom izjanjavala za integraciju kao svoj izbor trajnog reenja. Tome doprinosi i broj godina provedenih u izbeglitvu, tokom kojih se postepeno izgrauju veze sa lokalnom sredinom, tim jae to je neizvesnija bila mogunost odrivog povratka u mesto porekla. Kao trajno reenje za interno raseljena lica sa KiM navodi se iskljuivo povratak, premda je to u sadanjim okolnostima veoma komplikovano i zbog bezbedonosnih razloga esto nemogue. Razlog za to je injenica da je integracija ovih ljudi u Srbiji bez KiM osetljivo politiko pitanje, vezano za pitanje konanog statusa Kosova. Nezavisno od toga,
125

Mandi, Danijela Kora. Nenad Opai, Bojana korc, Danica iri, Sinia Volarevi, Nada Mudeka, Integracija kao dugorono reenje za izbeglice i raseljena lica u Srbiji, Srpski savet za izbeglice, Novi Sad, 2006.

58

meutim, vreme koje oni provode u raseljenitvu donosi probleme veoma sline onima koje i izbeglice imaju u procesu integracije potreba da se ima krov nad glavom, stekne prihod i bude prihvaen od lokalnog stanovnitva. Pitanje linih dokumenata, te njihovog pribavljanja takoe predstavlja problem za izbeglice i raseljene; izvestan broj njih uopte ne moe da doe do svojih dokumenata, jer su im ili uniteni ili nedostupni zbog velikih trokova koje njihovo pribavljanje iziskuje. Nalaenje dugoronog smetaja je veliki problem za izbegle i raseljene, koji za sobom povlai i druge potekoe. Veina izbeglica i raseljenih ivi u privatnom smetaju, bilo da plaaju najamninu za stambeni prostor ili stanuju kod roaka ili prijatelja. Nepunih 10% njih boravi u kolektivnim centrima, koji se postepeno zatvaraju kroz programe trajnog zbrinjavanja ponuene od strane institucija drave i meunarodnih agencija i donatora. U pogledu broja izbeglih i raseljenih, njihove nacionalne strukture i osnovnih karakteristika ivotnih okolnosti u kojima su se nali, postoji nesaglasnost izmeu razliitih zvaninih izvora (Republiki komesarijat za izbeglice, UNHCR, SPC, izbeglika udruenja, nevladine organizacije, regionalni i meunarodni akteri). Tako je jedna od najveih tragedija Evrope posle Drugog svetskog rata postala i predmet politike trgovine razliitih aktera. Prvi popis izbeglica organizovao je 1996. Komesarijat za izbeglice Republike Srbije (u daljem tekstu: KIRS) u saradnji sa Visokim komesarijatom UN za izbeglice (UNHCR). Tom prilikom je ukupno registrovano 537.937 izbeglica u Srbiji i 28.338 u Crnoj Gori, kako onih sa statusom izbeglice ili prognanika, tako i onih bez statusa u to vreme. Naime, prema meunarodnom pravu sva ova lica imaju status izbeglica, ali prema republikim propisima Srbije i Crne Gore, razdvojeni su u tri kategorije izbeglice (43%), prognanici (35%) i lica bez statusa (22%). Svim licima koja su u Srbiju dola pre avgusta 1995. dat je status izbeglih lica. Osobe koje su u Srbiju stigle iz Hrvatske, u toku najmasovnijeg egzodusa tokom operacije Oluja u avgustu 1995., dat je status prognanih lica, a sva lica koja su stigla posle avgusta 1995. nisu registrovana i vode se kao lica bez statusa126. Registrovano je i 79.791 ratom ugroeno lice: to su osobe koje su u Srbiju dole iz istih razloga kao izbeglice, ali su ve imale dravljanstvo Srbije, pa samim tim nisu mogle dobiti status izbeglice. Dakle, tokom 1996. godine ukupan broj registrovanih izbeglica i ratom ugroenih lica u Srbiji bio je 617.728. Vie od 90% njih bilo je srpske nacionalnosti. U martu 2000. godine izvren je i popis stanovnitva raseljenog sa teritorije Kosova i Metohije. Registrovano je 187.129 interno raseljenih lica (prema podacima Komesarijata za izbeglice Republike Srbije i UNHCR-a). Stvarni broj interno raseljenih je vei, s obzirom na to da se izvestan broj raseljenih Roma nije registrovao zbog nedostatka linih dokumenata. Meutim, iseljavanje sa Kosova i Metohije se nastavilo i tokom narednih pet godina, tako da se 2005. broj interno raseljenih lica u Srbiji bez KiM uveao za 20.000; prema podacima Komesarijata on danas iznosi 208.391. Veina 94% - je smetena u centralnim delovima Srbije i Beogradu, a 6% u Vojvodini. Aprila 2001. sproveden je drugi popis izbeglih, prognanih i ratom ugroenih osoba od strane KIRS i UNHCR-a. Pet godina nakon prvog popisa registrovano je 377.731 izbeglica / prognanika i 74.249 ratom ugroenih lica. Veina registrovanih izbeglica poreklom je iz Hrvatske (63%). Po mestu boravka veina izbeglica (49%) smetena je u Vojvodini, 30% na teritoriji Grada Beograda i ostalih 21% na podruju centralne Srbije. Tokom treeg i najnovijeg popisa koji su KIRS i UNHCR sproveli od novembra
126

Popis izbeglica i drugih ratom ugroenih lica u SR Jugoslaviji, UNHCR, KIRS i KICG, Beograd, 1996.

59

2004. do januara 2005, prijavilo se 141.680 lica. Sprovedena je revizija izbeglikog statusa, pa su izbeglice koje su imale ili u meuvremenu stekle dravljanstvo Srbije i Crne Gore i podigle linu ispravu u SUP-u, ili koje su se prijavile za povratak u Hrvatsku, izgubile status izbeglice. Status su takoe izgubili oni koji se nisu odazvali na popis iz 2001. godine. Nakon revizije i zavrenog albenog postupka, status izbeglice priznat je za ukupno 106.931 osobu.
Tabela 8. pregled zvaninih podataka o broju izbeglica u Srbiji Registrovane izbeglice i Popis Popis 2000. i IRL 1996. 2001. Izbeglice i prognanici 537.937 377.731 Druga ratom ugroena lica 79.791 74.249 Interno raseljena lica sa 0 187.129 KiM UKUPNO 617.728 639.109 Popis 2005. 106.931 0 208.391 315.322

Oigledno je da se broj izbeglica smanjivao iz godine u godinu, to se objanjava njihovim prihvatanjem dravljanstva Srbije, povratkom u zemlje porekla BiH i Hrvatsku, a manjim delom odlaskom u tree zemlje. Oko 110.000 izbeglica je steklo dravljanstvo Srbije i Crne Gore i uzelo linu kartu. U Hrvatsku se vratilo, prema podacima Vlade Republike Hrvatske, oko 120.000 izbeglica, a prema podacima UNHCR-a oko 80.000. Srpski demokratski forum procenjuje da je taj broj jo manji i da iznosi oko 70.000, a KIRS jo manje - 58.500 lica127. U BiH se vratilo 64.000 osoba prema podacima UNHCR-a iz oktobra 2004. Treba naglasiti da je KIRS evidentirao broj povratnika u zemlje porekla na osnovu broja podnesenih zahteva za ukidanje izbeglikog statusa zbog povratka128. Prema raspoloivim podacima u tree zemlje je od 1993. godine do danas otilo oko 30.000 izbeglica. Izbeglice koje su na poslednjoj registraciji izgubile status, a do sada nisu podnele zahtev za sticanje dravljanstva Srbije, ili su pre registracije izgubile status izbeglice, mogu da podnesu zahtev za dravljanstvo kao strani dravljani. Iako je najvei broj izbeglica nestao iz evidencije o izbeglicama tako to su postali graani Srbije, njihovi psihosocijalni, ekonomski i drugi problemi ostali su nepromenjeni. Ne postoje precizni podaci o stopi siromatva meu izbeglicama i raseljenim, ali postojei podaci ukazuju, oekivano, na veu stopu siromatva u ovoj populaciji u odnosu na optu populaciju u Srbiji. Prema Studiji o siromatvu WFP/CES MECON iz 2001. godine (podaci iz 2000.) 25% izbeglica je ivelo na ili ispod nivoa egzistencije, dok je u isto vreme nivo siromatva opte populacije procenjen na 12%. To znai da je proporcija siromanih meu izbeglim i interno raseljenim licima bila dvostruko vea nego u ukupnoj populaciji. Siromatvo i nedostatak prihoda identifikovano je kao glavni problem izbeglih i raseljenih u nekoliko studija129. Prema proceni ugroenosti interno raseljenih lica koju je 2004. sprovela Meunarodna federacija crvenog krsta i crvenog polumeseca (IFRCRC) 88,6% interno raseljenih lica ivi ispod linije siromatva, od kojih 8,6% ispod minimalnog nivoa socijalne sigurnosti (minimalni iznos novca za puko preivljavanje)130.

127

128 129

Ovi podaci se nalaze na sajtovima pomenutih organizacija i redovno se osveavaju. Izvor: Poverenik za izbeglice grada Novog Sada, Slobodan Vukaevi.

Elina Multanen, Izbeglice i raseljeni kao ugroene grupe i njihovo ukljuenje u Strategiju za smanjenje siromatva (studija i preporuke), Grupa 484, Beograd. 130 Nacionalna konferencija o reavanju pitanja izbeglih lica, Beograd, oktobar 2004.

60

Posebno ugroenu grupu predstavljaju raseljeni Romi, koji nemaju ni potrebnu linu dokumentaciju za ostvarivanje pripadajuih prava. Problemi sa ostvarivanjem penzija takoe se ponekad pokazuju nepremostivim za mnoge kategorije izbeglih korisnika. Izbeglice i raseljeni imaju ista prava na zdravstvenu zatitu kao i ostali graani, ali u osiromaenom zdravstvenom sistemu Srbije, oni najsiromaniji sebi ne mogu da priute zdravstvene usluge koje prevazilaze osnovni nivo zatite. Kad je u pitanju ukljuenost u sistem obrazovanja, ponajvie su ugroena interno raseljena deca i mladi, posebno Romi. Finansijska sredstva su esto presudan uzrok to mlade izbeglice ne nastavljaju kolovanje. Meu najugroenijima su nesumnjivo Romi, Akalije i Egipani. Na nivou drave razraeno je nekoliko strategija koje treba da ponude reenja za ovu grupu ljudi, koja najee nema osnovna dokumenta, izloena je otporu lokalnog stanovnitva i ekonomski marginalizovana. Osim ove grupe, u posebno ugroene kategorije spadaju ene, deca, stariji, kao i samohrani roditelji. Njihovi najei problemi su nereeno stambeno pitanje, nezaposlenost, siromatvo, neposedovanje linih dokumenata i neostvarena steena prava. Mnoge od ovih problema nastojali su i dalje nastoje da ree ili olakaju razliiti programi podrke izbeglima i raseljenimapokretani ili od strane drave ili od strane donatorske zajednice. Imajui u vidu sveobuhvatnost problema, aktivnosti i programi usmereni na podrku integraciji treba da se razvijaju u vie pravaca, te da podstiu sinergiju izmeu razliitih kapaciteta drutvene zajednice i mogunosti kojima raspolau izbegli i raseljeni. To podrazumeva mnogostran drutveni proces u zajednici koja nastoji da razvije demokratske oblike funkcionisanja: u tom kontekstu, vano je aktivirati stvaralake potencijale kako lokalne zajednice tako i onih koji se u njih integriu. 5.2. Readmisija povratak starih stranaca Do 1990. godine, u zemljama Zapadne Evrope postojalo je generalno stanovite da osoba koja je prepoznata kao izbeglica131 moe neogranieno da ostane u zemlji. Usled ratnih sukoba na prostoru bive Jugoslavije, kada je vie od 1,2 miliona ljudi ili 5,5 odsto stanovnitva potrailo utoite u zemljama Zapadne Evrope, vlade tih drava nisu mogle da odgovore na masovan priliv izbeglica uobiajenim ispitivanjem individualnih zahteva za azil. Zapadne zemlje nisu bile voljne da integriu toliki broj ljudi i odluile su da uspostave reim privremene zatite, to je znailo da se oekuje njihov povratak u zemlju porekla kada se sukobi zavre. Povratak ljudi iz Zapadne Evrope na prostor bive Jugoslavije poeo je potpisivanjem Dejtonskog sporazuma 1995. kojim je zakljuen mir u Bosni i Hercegovini. Usledio je jo jedan masovan priliv izbeglica 1999. usled sukoba na Kosovu i Metohiji koji je okonan u junu 1999. potpisivanjem Kumanovskog sporazuma. est godina od zavretka sukoba i dalje traje povratak ljudi kojima je ukinuta privremena zatita. Kao to je prethodno reeno, veliki broj ljudi iz Srbije i Crne Gore nastavlja da trai azil u zemljama EU. Poto je uglavnom re o osobama koje bee od siromatva, a ne zbog progona u zemlji porekla, njihovi zahtevi za azil najee bivaju odbijeni. Ne postoji sumnja u pravo drave da kontrolie svoje granice i vodi migracionu politiku u skladu sa svojim procenama i mogunostima. Drave, takoe, nemaju interes da povratak ljudi ine teim i traumatinijim, ali veina zapadnih zemalja u politici povratka u zemlju porekla ne obazire se na dugorone posledice i sudbinu vraenih. Povratak nekad znai da e deci biti prekinuto kolovanje,
131

Dobila status izbeglike zatite u skladu sa enevskom konvencijiom i unutranjim zakonodavstvom.

61

bolesnicima leenje, a porodice biti razdvojene. Zapadne zemlje najee polaze od pretpostavke da e rutinskom deportacijom odvratiti budue ilegalne migrante. Nije, meutim, najjasnije na koji nain takve restriktivne mere mogu da spree nelegalne migracije uzrokovane siromatvom u zemlji porekla i ekonomskim podsticajima u zemlji odredita132. Prema stanovitu ECRE133-a, iako zemlje kao to su Nemaka i vajcarska karakteriu relativno efikasni programi povratka, one i dalje privlae veliki broj ljudi koji u njima trae neku vrstu zatite. Prema podacima vlade Nemake, graani Srbije po broju podneenih zahteva su u poslednjih 5 godina uvek meu prve tri iji graani trae azil u Nemakoj. U zemljama Zapadne Evrope postoji opteprihvaeni stav da se sistem azila iroko zloupotrebljava, a da neuspeh drave da vrati one kojima je odbijen zahtev za azil, taj sistem samo dodatno potkopava. Negativno javno mnenje, odnosno stav da se nevraanjem ljudi sistem azila uruava, prema oceni ECRE-a, tek treba da bude suoeno sa realnim injenicama i pokazateljima134. Mere prinude za vraanje ljudi, uz snanu javnu podrku deportacijama, razvijene su bez adekvatnih garancija za zatitu ljudskih prava osoba u readmisiji, pri emu se pitanje povratka ljudi u bilateralnim odnosima posmatra kao deo uloga u procesu ekonomskih pregovora i ostalih integracionih procesa koji se tiu saradnje sa EU. to se tie Srbije, prihvatanje svojih graana na osnovu sporazuma o readmisiji jedan je od preduslova za saradnju sa EU. Malo se meutim vodi rauna o tome da povratak velikog broja ljudi stvara demografski pritisak koji dodatno optereuje ve napregnute mogunosti zemlje na tritu rada i u obezbeenju smetaja. U Studiji o izvodljivosti za prikljuenje EU koju je tadanja Srbija i Crna Gora dobila u aprilu 2005. godine, Evropska komisija je generalno ocenila da se ugovori o readmisiji sa Srbijom i Crnom Gorom uspeno sprovode. Komisija je, ipak, utvrdila da je nepouzdana identifikacija i manjak validnih putnih dokumenata glavna prepreka za povratak i da se manjak podataka posebno odnosi na osobe koje dolaze sa Kosova za koje Srbija i Crna Gora nema pristup bazi podataka kojom bi se omoguila potvrda njihovog dravljanstva. U ovakvim sluajevima, zakljuila je Evropska komisija, vlasti esto jednostavno odbijaju da se bave pojedinanim sluajevima135. I pored priznanja koje je dobila za kooperativnost, u Srbiji postoji oseaj da nema solidarnosti razvijenih zemalja Zapadne Evrope sa tekom ekonomskom situacijom u kojoj se drutvo nalazi. Kao to je reeno, Srbija vodi brigu o velikom broju izbeglica i raseljenih lica, a vraanje velikog broja siromanih ljudi iz zemalja zapadne Evrope samo dodatno neumereno zaotrava socijalne tenzije. Ekonomija Srbije nije dostigla rast koji bi nadomestio ukidanje strane humanitarne pomoi i stvaranje efikasnog sistema socijalne zatite. Razvojni programi uglavnom su bili fokusirani na energetske i infrastrukturalne sektore, a ne na socijalnu zatitu i smanjene siromatva, tako da je bilo malo programa koji bi namirivali hitne potrebe ugroenih socijalnih grupa136. Analizu problema sa kojima se suoavaju povratnici oteava ozbiljan nedostatak zvaninih podataka. Prema podacima UNHCR, prema broju
132

Grupa autora, Povratak iz Zapadne Evrope: graana Srbije i Crne Gore kojima je odbijen zahtev za azil ili ukinuta privremena zatita, Grupa 484, 2005 133 ECRE European council for refugees and exiles 134 ECRE, The Way Forward-Europes role in the global refugee protection system. The return of Asylum Seekers whose Applications have been Rejected in Europe, June 2005. 135 Commission of the European Communities, Communication from the Commission on the preparedness of Serbia and Montenegro to negotiate a Stabilisation and Association Agreement with the European Union, Chapter 3.6.2. April 2005. 136 UNHCR, Serbia and Montenegro: Development Through Local Integration, 2004.

62

uloenih zahteva za azil (22.300) graani Srbije i Crne Gore 2004. godine nalazili su se na drugom mestu u Evropi iza graana Ruske Federacije137 u 2005. godini bila prva u svetu kao zemlja porekla trailaca azila, sa 22,109, a u 2006. godini na etvrtom mestu sa 15,647, iza Iraka Kine i Rusije. Po istom kriterijumu Srbija je u 2006. godini bila na drugom mestu u Evropi, iza Iraka, a u dravama EU na treem, iza Iraka i Ruske federacije. U prvoj polovini 2007. Srbija (i Crna Gora) je sa 7200 podnetih zahteva za azil ponovo 4. u svetu iza Iraka, Kine i Pakistana 138, to su gotovo nepromenjene pozicije u odnosu na trend iz prolih godina. Ne postoje precizni podaci o broju ljudi kojima je uskraena privremena zatita u zemljama zapadne Evrope, kao ni precizna statistika o broju povratnika ni na nivou Srbije, ali ni na nivou EU. Broj migranata smanjio se sigurno kao rezultat restriktivnih mera EU, ali s druge strane sada veliki broj ljudi ilegalno pokuava da ostane u zemljama Evropske unije bez bilo kakve podrke. Procena Saveta Evrope iz 2003. godine jeste da e iz Evrope biti vraeno od 50.000 do 100.000 ljudi dravljana Srbije i Crne Gore (iz Nemake 30.000, Holandije 12.000, Belgije 3.000, vajcarske 3.000, Luksemburga 3.000)139. Taj broj je verovatno vei, jer se prema podacima vlade Nemake u ilegalnom statusu nalazi ak 100.000 od ukupno 600.000 graana Srbije i Crne Gore koji borave u toj zemlji140. Ne postoje precizni podaci o tome koliko ljudi i u kom procentu uspeva da ostane u zemlji i kad im se odbije zahtev za azil ili ukine privremena zatita. Prema podacima Centralnog biroa za statistiku Holandije, izmeu 11.000 i 41.000 ljudi iz Avganistana, Iraka, Irana, Somalije i bive Jugoslavije kojima je odbijen zahtev za azil, ostalo je tajno u Holandiji bez bilo kakve pravne osnove, uprkos tome to je Ministarstvo unutranjih poslova Holandije kategorisalo te ljude kao one koji su otili. S druge strane, postoji velika mogunost da su podaci o broju ilegalnih migranata preterani jer veliki broj ljudi naputa zemlju bez znanja vlasti, a sistem kontrole odlaska tih ljudi ne postoji141. Prema podacima IOM-a, veinu povratnika u Srbiju ine Romi. Ta organizacija sprovodi program jednokratne novane pomoi povratnicima iz Nemake koju obezbeuje nemaka vlada. Posredstvom IOM-ovog upitnika za korisnike programa mogue je stei sliku o broju, strukturi i potrebama tih ljudi142. Program je zapoet 2000. godine i do kraja 2004. ukupno 11.131 osoba primila je ovu vrstu pomoi, a veliki broj korisnika je, po IOMovim podacima, bio u situaciji socijalne ugroenosti. Srbija je, takoe, zemlja iscrpljena ratovima i meunarodnom izolacijom tokom devedesetih i ve zbrinjava veliki broj izbeglica iz Bosne i Hercegovine i Hrvatske (140.000)143, kao i raseljena lica sa Kosova i Metohije (225.000). Taj kontekst tereta prinudnih migracija, kako je zakljuila i Parlamentarna skuptina Saveta Evrope144, sigurno treba uzeti u obzir prilikom pokuaja da se sagleda i rei problem povratnika. Prisilni migranti, izbeglice i raseljeni, suoeni su sa
137

UNHCR, Asylum Levels and Trends in Industrialized Countries, 2004.

138

UNHCR, Asylum Levels and Trends in Industrialized Countries, September, 2007. 139 CoE, DoC. 9990, Report of the Committee on Migration, Refugees and Population (Rapporteur: Mr Einarsson), October 2003. 140 Podatak dobijen od konzula pri ambasadi Nemake u Beogradu dr Bernharda Hauera. 141 ECRE, The Way Forward-Europes role in the global refugee protection system. The return of Asylum Seekers whose Applications have been Rejected in Europe, June 2005. 142 IOM, GARP, Program pomoi vlade Savezne Republike Nemake pri repatrijaciji; REAG, Program reintegracije i emigracije za azilante u Nemakoj Program pruanja finansijske pomoi izbeglim licima, Januar 2005. 143 U Srbiji je krajem 2004. i poetkom 2005. godine sprovedena registracija izbeglica. Procesu registracije koji je organizovao Komesarijat za izbeglice Srbije, uz pomo UNHCR-a, odazvala su se 139.483 izbegla lica. Sada je u toku revizija njihovog statusa.

63

siromatvom u veem broju i na dvostruko veem nivou nego opta populacija, a naroito su u opasnosti posebno ranjive grupe meu izbeglicama i raseljenima kao to su stari, deca, Romi, samohrani roditelji itd145. 5.3. Sistem azilantske zatite nagovetaj novih stranaca Republika Srbija je drava ugovornica Konvencije UN o statusu izbeglica iz 1951. godine i Dodatnog Protokola o statusu izbeglica uz nju iz 1967. godine,146 to je obavezuje na implementaciju ovih ugovora u svoj pravni sistem. Dravna zajednica Srbija i Crna Gora, iji je Srbija sukcesor, obavezala se jo u aprilu 2003., prilikom prijema u Savet Evrope, da e u roku od godinu dana od prijema u ovu meunarodnu organizaciju usvojiti zakonodavstvo koje e omoguiti implementaciju enevske konvencije iz 1951. i Njujorkog prokola iz 1967.147 Eksperti Evropske Unije su ponovili vie puta da je napredak u oblasti uspostavljanja sistema pruanja azila neophodan i jedan od sutinskih za dalje pregovore o pridruivanju Srbije Evropskoj uniji (u daljem tekstu EU)148. U Nacionalnoj strategiji Srbije za pristupanje SCG Evropskoj uniji,149 Vlada je, u odeljku koji se odnosi na vize, azil i migracije, kao jednu od osnovnih obaveza, predvidela usvajanje Zakona o azilu Republike Srbije, koji e biti usklaen s meunarodnim standardima. Odlukom Evropskog saveta o principima, prioritetima i uslovima sadranim u Evropskom partnerstvu sa Srbijom i Crnom Gorom od 30. januara 2006,150 kao kratkoroni prioriteti odreeni su upravo usvajanje i implementacija Zakona o azilu, te unapreenje kapaciteta i infrastrukture centra za prijem azilanata i izbeglica (12 godine). Vlada Republike Srbije je 7. aprila 2006. usvojila Plan za sprovoenje prioriteta iz Evropskog partnerstva151, gde su kao kratkoroni ciljevi predvieni donoenje Zakona o azilu i prateih podzakonskih akata, zakljuivanje i sporovoenje sporazuma o readmisiji152, unapreenje kapaciteta i infrastrukture centra za prijem azilanata i izbeglica, kao i izgradnja Centra za prijem azilanata.153 Kao

144

CoE Parliamentary Assembly, Recommendation 1633, Forced returns of Roma from former FR of Yugoslavia from CoE member states, November 2003. 145 Zakljui II izvetaja o implementaciji strategije za smanjenje siromatva (na www.prsp.sr.gov.rs). 146 Jo je SFRJ ratifikovala ovu Konvenciju 29. septembra 1959, kao i Protokol o statusu izbeglica 11. oktobra 1967. Savezna republika Jugoslavija preuzela je sve meunarodne obaveze kao sukcesor SFRJ u martu 2000, a Srbija je njen sukcesor preko Dravne zajednice Srbije i Crne Gore. 147 Miljenje 239(2002) Parlamentarne Skuptine Saveta Evrope, 12.iii.(d). 148 Commission Staff Working Paper, SERBIA AND MONTENEGRO, Stabilisation and Association Report 2004 (Com (2004) 206 final). U sledeem Izvetaju o stabilizaciji i pridruivanju za SCG za 2005, zapaa se da i dalje nema napretka po pitanju donoenja republikih zakona o azilu, kao i odsustvo adekvatnih prihvatnih centara za traioce azila i izbeglice, s obzirom da postojei imaju ogranieni kapacitet i neodgovarajuu infrastrukturu (Evropska komisija je otvorila i odreene fondove iz kojih finansira projekte kojima se pomae ili podstie uzgradnja sistema azila u Srbiji (AENEAS program). 149 Tekst Nacionalne strategije Srbije za pristupanje SCG EU moe se preuzeti na sajtu Kancelarije za pridruivanje Srbije EU http://www.seio.sr.gov.yu/upload/documents/Strategija.zip . 150 Odluka Saveta Evropske unije od 30. januara 2006. godine o principima, prioritetima i uslovima sadranim u Evropskom partnerstvu sa Srbijom i Crnom Gorom ukljuujui Kosovo, prema rezoluciji 1244 Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija od 10. juna 1999. godine i prestanku vaenja odluke 2004/520/EC, 2006/56/EZ, str. 10; tekst se moe preuzeti na hhtp://www.seio.sr.gov.yu/dokumenti. 151 Tekst Plana Vlade Republike Srbije se moe preuzeti na elektronskoj stranici http://www.seio.sr.gov.yu/upload/documents/EP/final_pep2006%20lat.pdf . 152 U prvoj fazi su zakljuivani ugovori sa posebnim dravama EU da bi se u septembu potpisao zajedniki ugovor o readmisiji izmeu Srbije i EU. Ovaj ugovor je poeo da se primenjuje od poetka 2008. 153 Donacija od UNHCR-a u iznosu od 200.000 EUR je dobijena za izgradnju Centra. Za potrebe Centra renovirana je jedna zgrada u Banji Koviljai.

64

odgovorni dravni organ za sprovoenje ovih prioriteta odreeno je Ministarstvo unutranjih poslova154. Iako su odreeni koraci preuzeti, nadleni organi vrlo sporo su sprovodili obaveze preuzete lanstvom u Savetu Evrope i ratifikacijom Konvencije o statusu izbeglica i odgovarajuim protokolom. Ni u jednom od ovih dokumenata ne predviaju se rokovi za sprovoenje aktivnosti, pre svega vremenski rok u kome je trebalo usvojiti zakon. ,,S izradom zakona o azilu zapoelo se jo u januaru 2004 u okviru dravne zajednice SCG, a na osnovu modela koje su pripremile nevladine organizacije. Prvobitna ideja da se saini jedan sveobuhvatan zakon naputena je, jer se insistiralo da zakon dravne zajednice sadri samo osnovne principe (kao to je tada predviala Ustavna povelja), a da procedura, kao i obim prava i obaveza azilanata i izbeglica bude u iskljuivoj nadlenosti samih drava lanica155. Zakon o azilu SCG je usvojen 2005. godine, ali on nije imao nikakvu praktinu vrednost, odnosno nije primenljiv. Svaka drava lanica trebalo je da usvoji zakon kojim e urediti postupak za dobijanje azila i kompetentne organe koji e ovaj postupak voditi. Nakon raspada dravne zajednice, Crna Gora je usvojila Zakon o azilu u junu 2006, dok je u Srbiji to uinjeno u novembru 2007. godine. Tokom postojanja Dravne zajednice Srbija i Crna Gora, Povelja o ljudskim i manjinskim pravima i osnovnim slobodama garantovala je stranom dravljaninu pravo na utoite u Srbiji ukoliko osnovano strahuje od progona zbog svoje rase, boje, pola, jezika, veroispovesti, nacionalne pripadnosti, pripadnosti nekoj drutvenoj grupi, ili politikih uverenja (l. 38). Ovako garantovano pravo proirilo je mogunost zatite izbeglica i u odnosu na progon zbog pola, boje i jezika, to nije uslov za sticanje izbeglikog statusa prema Konvenciji o statusu izbeglica iz 1951. Pol kao osnov progona za priznavanje prava na azil prihvaen je ve u mnogim evropskim dravama u praksi. Novi Ustav Srbije iz 2006. meutim ne pominje nove osnove koji su postojali u Povelji, ve se ograniava na one iz Konvencije: stranac koji osnovano strahuje od progona zbog svoje rase, pola, jezika, veroispovesti, nacionalne pripadnosti ili pripadnosti nekoj grupi ili zbog svojih politikih uverenja, ima pravo na utoite u Republici Srbiji (l. 50, st. 1). Propisano je da se postupak za sticanje utoita ureuje zakonom (st. 2). Tadanja skuptina SCG je 21. marta 2005. usvojila Zakon o azilu Srbije i Crne Gore,156 ime je prestao da vai deo Zakona o kretanju i boravku stranaca iz 1980. kojim su regulisana pitanja prava azila i status i boravak izbeglica (l. 44-60). Ovaj Zakon nije imao nikakvu praktinu vrednost, jer nije regulisao proceduru, niti je predviao nadlene organe za postupak davanja azila. To je bio krovni, okvirni zakon (tzv. umbrella law), koji sadri samo osnovne principe meunarodnog prava, dok je detaljno regulisanje ove oblasti ostalo u nadlenosti tadanjih drava lanica. Nakon raspada dravne zajednice, Crna Gora je usvojila svoj Zakon o azilu juna 2006, dok je Narodna skuptina Republike Srbije usvojila Zakon o azilu u novembru 2007. godine, ime je prestao da vai Zakon o azilu SCG. Usvajanjem Zakona o azilu Republike Srbije, konano je ustanovljen postupak za utvrivanje izbeglikog statusa, odgovorni organi u tom

154

Plan Vlade Republike Srbije za sprovoenje Evropskog partnerstva od 7. aprila 2006, u okviru oblasti VIII Pravosue, sloboda i bezbednost - 8.1 Vize, kontola granice, azil i migracije, take 8.1.5 i 8.1.6. 155 Mr Ruica arevac, Vladimir Petronijevi, Vodi za poslanike Narodne Skuptine Republike Srbije, Srpski savet za izbeglice, neobjavaljeni tekst, str. 6. 156 Sl. list SCG, 12/05.

65

postupku, kao i prava koja uivaju lica koja trae izbegliki status odnosno nalaze se u proceduri za utvrenje izbeglikog statusa. Do usvajanja zakona i podzakonskih akata i izgradnje odgovarajuih institucija, Misija UNHCR u Srbiji je imala mandat da vodi postupak po zahtevima za dobijanje azila, brine o azilantima i nalazi im odgovarajuu meunarodnu zatitu, odnosno dravu koja e ih prihvatiti.157 Usvajanjem Zakona o azilu, procedura utvrivanja izbeglikog statusa, prela je na Odeljenje za azil Ministarstva unutranjih poslova, kao prvostepenog organa. Drugostepeni organ u ovom postupku je Komisija koju imenuje Vlada Republike Srbije. Ukratko moe se zakljuiti sledee - dravna administracija e, htela ne htela, morati da razvije efikasne sisteme kontrole i regulisanja migracija. Dok god je viena kao migraciona pretnja, kako zbog svojih unutranjih problema koji su trenutno brojni, tako i zbog nesigurnosti kontrole spoljanjih faktora, Srbija se nee vre integrisati u prostor EU.

Zakljuak Ukratko, u sve bre povezujuem svetu promene koje se deavaju na nivou strukture i organizacije drutava imaju sve veu tendenciju da budu uslovljene kretanjem stanovnitva. U momentu dok se ovaj zakljuak pie, srpski dnevni list Politika objavljuje vest da Anglikanska crkva u Engleskoj gubi primat u odnosu na katoliku po broju vernika. Jedan od osnovnih razloga je velika migracija kvalifikovane radne snage iz Poljske koja dolazi na rad u Britaniju. uenje jednog profesora teologije je iskazano reima Ne mogu da zamislim ta e se dogoditi kada dravna crkva na ijem je elu kraljica postane manjinska u naem drutvu. Na drugoj granici, na krajnjem jugoistoku Evrope, Erdogan, premijer zemlje koja pretenduje da postane lanica EU izabran je, pa smenjen, glasovima graana koji ne ive u svojoj dravi (ve u Nemakoj) da zapone desekularizaciju i vrati ferede na glave enama. Ove promene vode novom svetskom ureenju meudravnih odnosa i zakonodavstva koje se tie kretanja stanovnitva i odnosa prema strancima u naem prostoru, ali i znaajna pregrupisanja i zbijanja redova na unutranjem nivou. Moda je najplastiniji glasnik ovoga naziv novog Sarkozijevog ministarstva zaduenog za pitanja migracija Ministarstvo za

imigraciju, integraciju, nacionalni identitet i korazvoj. Hijerarhijski i upravo tim redom158!

Kako bilo, snanija kontrola i restriktivnija politika e definitivno obeleiti naredne godine u razvoju ove oblasti na nivou EU, ali kako se ini i na itavoj planeti. Sem ako se ne pronae nain za prevazilaenje nacionalnih sebinosti u ovoj oblasti, restriktivnost e se vrlo lako prenositi sa zemlje na zemlju. Pretendenti za lanstvo u EU, kao i nove lanice, moraju da se
157

UNHCR to ini na osnovu jednog dentlmenskog sporazuma iz 1969. Naime, sve zemlje biveg Varavskog pakta odbile su da ratifikuju meunarodne dokumente iz oblasti izbeglike zatite i azila tumaei ove dokumente politikom igrom Zapada, a istovremeno strahujui da e na taj nain morati da ponu da garantuju izvesna prava i svojim graanima. Tek posle kraja hladnog rata, i ove drave postaju deo meunarodnog sistema u ovoj oblasti.
158

Za vie informacija videti http://www.premier-ministre.gouv.fr/iminidco/ministere_830/missions_role_56625.html

66

povinuju zahtevima starih lanica za jaom kontrolom na granicama, ali i da preuzmu deo prljavog posla prijema, kontrole i deportacije potencijalnih migranata. Zemlje centralne i istone Evrope su to vlo direktno iskusile legislativa koju su razvile u ovoj oblasti je bila samo refleksija tenji zemalja zapadne Evrope za vrim zatvaranjem granica za strance. Ljudska prava, kao osnova meunarodne izbeglike zatite, padaju u zapeak pred novim izazovom ugroavanja nacionalne bezbednosti siromani, fanatini bomba-musliman je nova, glavna pretnja koju nikako ne treba pustiti u svoju zemlju159. Naprotiv uvreenom miljenu ljudska prava nisu uroena, ini se da vie predstavljaju mogunost koja se moe realizovati, a jedino uz garanciju koju prua drava koja jasno i aktivno stoji iza svog pripadnika160. Donekle je slina situacija i sa pravom na azil svako ima pravo da ga trai, ali ga tek poneko dobije. U savremenom svetu, ljudska prava postoje samo u meri u kojoj ih garantuje drava. Figura izgnanika i migranta jako prkosi definisanim u Povelji ljudskim pravima i vraa ih na meru koja ona imaju u svetu na graanska i iskljuivo graanska prava (iliti nacionalna i iskljuivo nacionalna prava). Ovo je, dakako, mnogo vei izazov za zajedniki supranacionalni poduhvat koji je u vidu formiranja UN pokrenut posle II rata, nego za pojedinane drave. Same drave su oduvek neskriveno i jasno kalkulisale sa svojim uticajem u mulilateralnoj mrei, i svoju mo u afirmisanju i garantovanju odereenih prava (moda je bolje rei pogodnosti) zadravale iskljuivo za svoje graane. Stvarna ili ne, ova vrsta straha uslovljava znaajna pregrupisanja i na nacionalnim ali i u globalnoj politikoj areni. Iako migranti predstavljaju samo nekih 3% ukupne svetske populacije, vidljivost ovog problema daleko prebacuje stvarne procente. Projekcije za budunost, koje ukljuuju ekonomsku nejednakost, demografski pritisak i globalnu politiku nejednakost, veoma su tmurne. Naalost, ili na sreu, razmiljanja o migracijama, kao to smo videli, otro se sukobljavaju sa osnovnim pojmovima moderne dravnosti: liberalnom demokratijom, dravnom i nacionalnom suverenosti i ljudskim pravima. Globalni sistem donoenja odluka morae da pone u mnogo znaajnijoj meri da ukljuuje glasove zemalja nerazvijenog Severa, da se zasniva na konsenzusu i da proba da promeni osnovne konstituente ova tri stuba moderne dravnosti. Pregrupisavanje i preformulisanje osnovnih pojmova na kojima je zasnovan moderni globalni poredak ini se neminovnim. Jer nam figura migranta ne otkriva samo slabosti naih nacionalnih sistema da se zatite prava kada je neko samo ovek i preputen meunarodnom sistemu; migranti nam govore da je svet jedno novo mesto intenzivne i brze razmene. To je ve itavih 100 godina realnost za kretanje robe i kapitala. Pitanje je: kada e to postati realnost i za ljude? Ivana Duli Markovi161 je jednom prilikom rekla da su krave, pre ljudi, poele slobodno da prelaze granicu EU. To je bilo pre 3 godina. Srpski
159

Kao to su ubice premijera inia imale uredne engenske vize, tako su i svi bombai 11. septembra imali regularne boravine dozvole ili zelene karte. to naravno, samo govori o (ne)povezanosti migracija i terorizma (bezbednosti). 160 Hana Arent vrlo opseno govori o ovome u Izvorima Totalitarizma. 161 Biva srpska ministarka poljoprivrede, vodoprivrede i umarstva

67

graani jo uvek zaostaju za kravama u tom pogledu. A kako se ini, i ostatak planete ne uspeva da sustigne ove ivotinje. Beograd. 2008.

Literatura Angenendt, Steffen. Asylum and Migration in the EU Member States: Structures, Challenges and Policies in Comparative Perspective, str. 4052, u: Steffen Angenendt (ur.). Asylum and Migration Policies in the European Union. Berlin: Europa Union Verlag, 1999. Alain, Parant (ur.). Migrations, crises and recent conflicts in the Balkans, DemoBalk 2005 Arent, Hana. Izvori totalitarizma, Filip Vinji, 1997 Baubck, Rainer. Citizenship policies: international, state, migrant and democratic perspectives, Global migration perspectives, 2005 Baubck, Rainer. Eva Ersbll, Kees Groenendijk and Harald Waldrauch (ur.), Acquisition and loss of nationality, policies and trends in 15 European states, Be, 2006 Bek, Ulrih. Rizino drutvo, Filip Vinji, Beograd, 2001

68

Brochmann, Grete. The Mechanisms of Control, u: Grete Brochmann & Tomas Hammar (ur.). Mechanisms of Immigration Control: A Comparative Analysis of European Regulation Policies. Oxford New York: Berg, 1999 Brettell, B. Caroline i Hollifield, F. James, (ur.). Migration Theory, Taylor & Francis Group, Routledge, 2008 Collinson, Sarah. Beyond Borders: West European Migration Policy towards the 21st Century. London: Royal Institute of International Affairs, 1993.
Clotilde Marinho and Matti Heinonen. Dublin after Schengen: Responsibility for Examining Asylum Applications in Practice, 2005 Allocating

CoE, DoC. 9990, Report of the Committee on Migration, Refugees and Population (Rapporteur: Mr Einarsson), October 2003. CoE Parliamentary Assembly, Recommendation 1633, Forced returns of Roma from former FR of Yugoslavia from CoE member states, November 2003.
Dal, Robert. Demokratija i njeni kritiari, CID, Podgorica, 1999, str.192-205 Dal, Robert. Poliarhija participacija i opozicija, Filip Vinji, Beograd, 1997

ECRE, The Way Forward-Europes role in the global refugee protection system. The return of Asylum Seekers whose Applications have been Rejected in Europe, June 2005.
Elina Multanen, Izbeglice i raseljeni kao ugroene grupe i njihovo ukljuenje u Strategiju za smanjenje siromatva (studija i preporuke), Grupa 484, Beograd, 2005.

Entizinger, H. B. Race, Class and the Shaping of a Policy for Immigrants: The Case of the Netherlands, International Migration, Geneva, 1987, br. 1, str. 5 20. Economic migration, social cohesion and development: towards an integrated approach, 8th Council of conference of ministers responsible for migration affairs, Kyiv, September 2008 Fassmann, Heinz, Rainer Mnz. European East-West migration 1945-1992, International migration review, Vol. XXVIII, No. 3 Foreign territory: The internationalisation of EU Asylum policy, Oxfam GB, 2005 Freeman, Gary. Migration Policy and Politics in the Receiving States, International migration review, New York, 1992, br. 4, str. 11441167 Fuko, Miel. Treba braniti drutvo predavanja na Kola de Fransu iz 1976, Svetovi, Novi Sad, 1998 Grei, Vladimir (ur.). Politika viza i zapadni Balkan, Institut za meunarodnu politiku i privredu, Evropski pokret u Srbiji, Grupa 484. Beograd, 2006

69

Grupa 484. Prema beloj engenskoj listi, Grupa 484, Beograd, 2007 Grupa 484, IAN. kola o prisilnim migracijama, Grupa 484 i IAN, Beograd, 2006 Grupa autora, Povratak iz Zapadne Evrope: graana Srbije i Crne Gore kojima je odbijen zahtev za azil ili ukinuta privremena zatita, Grupa 484, 2005 Habermas, Jrgen. Why Europe needs cnstitution, New left review 11, 2001
Hadi-Vidanovi, Vidan. Marko Milenovi (ur.). Meunarodno javno pravo: zbirka dokumenata, Beogradski centar za ljudska prava, Beograd, 2005 Hantington, P. Semjuel. Trei talas, Stubovi culture, Beograd, 2004 Held, Dejvid. Demokratija i globalni poredak, Filip Vinji, Beograd, 1997.

Jan Niessen, Yongmi Schibel i Cressida Thompson (ur.). Current Immigration Debates in Europe: A Publication of the European Migration Dialogue; Brussels/Dsseldorf, Migration Policy Group, 2005; Norbert Cyrus i Dita Vogel: Germany; Karin Knig i Bernhard Perchinig: Austria; Sonia Gsir, Marco Martiniello, Katrien Meireman i Johan Wets: Belgium; Vera Marinelli: Netherlands; Jonathan Ensor i Amanda Shah: UK; Helle Stenum: Denmark; Piaras Mac inr: Ireland; Lucinda Fonseca, Jorge Macasta Malheiros i Sandra Silva: Portugal; Albert Serra, Pau Mas, Alicia Xalabarder i Gemma Pinyol: Spain; Jonathan Chaloff: Italy;
Izgradnja institucija azila u SCG: meunarodni dokumenti o azilu, UNHCR, 2006 IOM, GARP, Program pomoi vlade Savezne Republike Nemake pri repatrijaciji; REAG, Program reintegracije i emigracije za azilante u Nemakoj Program pruanja finansijske pomoi izbeglim licima, Januar 2005.

Kostakopoulou, Dora. Is there alternative to Schengenland?, u Political studies, XLVI, str. 886-902, Blackwell Publishers, 2000 Krieger, Hubert. Migration trends in an enlarged Europe, European foundation for the improvement of living and working conditions, Dublin, 2004 Kicinger, Anna. Katarzyna Saczuk. Migration policy in the European perspective development and future trends, Central European Forum for Migration Research in Warsaw, 2004. Massey, Douglas S., Arango Joaquin, Greame Hugo, Ali Kouaouci, Adela Pellegrino, Taylor J. Edward. Worlds in motion: understanding international migration at the end of the millenium. Oxford university press, New York, 1998 Mandi, Danijela Kora. Nenad Opai, Bojana korc, Danica iri, Sinia Volarevi, Nada Mudeka, Integracija kao dugorono reenje za izbeglice i raseljena lica u Srbiji, Srpski savet za izbeglice, Novi Sad, 2006

70

Martin, Philip, Susan Martin, Patrick Weil. Managing migration: the promise of cooperation. Lexington books, Oxford, 2006 Mesi, Milan. Harmonizacija europske migracijske politike: neuspjeh politika imigracijske kontrole sedamdesetih i osamdesetih godina 20. stoljea, Migracijske i etnike teme 19, 2003, 4: 343361 Milenkovi, Ivan (ur.). Studije o izbeglitvu, Grupa 484, Beograd 2005 Molnar, Aleksandar. Narod, nacija, rasa istorijska izvorita nacionalizma u Evropi, Krug, 1997 Morokvasi, Mirjana. B. Dinh, S. Potot, M. Salzbrunn. IDEA France, WP 1 report, 2008 MARRI. Asylum report 2006, 2006 OECD. Counting immigrants and expatriates in OECD countries: a new perspective, New York, 2005 OECD. Trends in international migration, Annual report, 2004 Petronijevi, Vladimir. Migration flows in southeast Europe, a compendium of national perspectives, Grupa 484, Beograd, 2007 Raki, Danilo. Na braniku Tvrave Evrope granine zemlje sa Evropskom unijom kao sigurne zemlje porekla i sigurne tree zemlje, u uri, Bojan (ur.). Novi talas, Beogradski centar za ljudska prava, Beograd, 2005 Salt J., Current Trends in International Migration in Europe, Council of Europe, 2001 Salt J., Migration and Population Change in Europe, UNIDIR Research Paper Br. 19., 1993 Salt J., Current Trends in International Migration in Europe, Council of Europe, 2005 United Nations Publication. Replacement Migration: Is It a Solution to Declining and Ageing Populations?, 2001
Vodi kroz meunarodno izbegliko pravo: prirunik za parlamentarce, UNHCR i Interparlamentarna unija, 2001 Vukovi, Drenka. Koordinacija penzijskih sistema u zemljama Evropske unije, u Vukovi, Drenka i Ana ekerevac. Socijalna politika i socijalne reforme, Fakultet politikih nauka, Beograd, 2007 Vukovi, Drenka. Migrations of the labour force from Serbia, South-East Europe Review, str 139 150, 2005 Vajdenfeld, Verner. Volfgan Vesels (ur.), Evropa od A do , Konrad Adenauer, 2004

UNHCR, Serbia and Montenegro: Development Through Local Integration, 2004.

71

UNHCR, Asylum Levels and Trends in Industrialized Countries, 2004.

UNHCR, Asylum Levels and Trends in Industrialized Countries, September, 2007. arevac, Ruica. Vladimir Petronijevi, Vodi za poslanike Narodne Skuptine Republike Srbije, Srpski savet za izbeglice, neobjavljeni tekst, str. 6. World migration 2005: Costs and benefits of international migration, IOM, 2006

World refugee survey 2007, U.S. Committee for refugees and immigants, 2007
2005 Global refugee trends, statistical overview of populations of refugees, asylumseekers, intrenally displaced persons, stateless persons, and other persons of concern to UNHCR, 2oo6 Izbor nekih internet sajtova koji su korieni u izradi rada (u periodu od IX.2008 do XI. 2008)

Konvencije i protokli koje se tiu migracija: http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/093.htm. http://www1.umn.edu/humanrts/instree/migrationemployment.html http://untreaty.un.org/unts/60001_120000/1/17/00000846.pdf http://www2.ohchr.org/english/law/cmw.htm http://www.uncjin.org/Documents/Conventions/dcatoc/final_documents_2/convention_ %20traff_eng.pdf http://www.uncjin.org/Documents/Conventions/dcatoc/final_documents_2/convention_smug _eng.pdf http://www.europaworld.org/DEVPOLAWAR/Eng/Refugees/Refugees_DocC_eng.htm. http://www.grupa484.org.yu/srpski/politika-viza-i-zapadni-balkan
Ostali sajtovi:

www.prsp.sr.gov.rs http://www.seio.sr.gov.yu/upload/documents/Strategija.zip .
www.europa.eu www.fmo.qeh.ox.ac.uk www.migrationhistory.com www.learningmigration.com www.asgi.it www.migrationinformation.org www.imin.hr www.aemi.dk www.frontex.europa.eu www.proasyl.de www.forcedmigration.org www.imir-bg.org www.yorku.ca www.menedek.ispman.hu www.migreurop.org www.unhcr.org www.un.org www.signandsight.com www.census.gov/ipc/www/idb/worldpopinfo.html www.iom.int www.untreaty.un.org www.unhcr.org.yu

72

www.cefmr.pan.pl www.unitedagainstracism.org/pdfs/actual_listofdeath.pdf www.escapeartist.com www.migrationpolicy.org

73