Avaliao dos Resultados da Poltica Nacional de Habitao: um estudo dos Subsistemas de Mercado e de Interesse Social

Autoria: Mariana Lusa da Costa Lage, Antnio Carlos Rodrigues, Alexandre Matos Drumond

Resumo O presente estudo teve por finalidade avaliar a Poltica Nacional de Habitao, por meio da apreciao dos subsistemas de mercado e de interesse social. O universo de anlise compreendeu as 27 unidades federativas no perodo 2004 a 2007 e foram utilizados como parmetros de avaliao os recursos federais repassados pelo Ministrio das Cidades e recursos controlados do Banco Central, bem como o dficit habitacional. Para anlise dos dados utilizou-se o modelo matemtico da Anlise Envoltria de Dados (Data Envelopment Analisys), pressupondo retornos variveis de escala com orientao para produto. Desta forma, o objetivo foi aumentar os resultados, mantendo o mesmo nvel de insumos utilizados. Atravs das descries de cada subsistema analisado, foi possvel identificar diferenas de funcionamento, procedimentos, regras, sobretudo intrnsecos a dinmica de cada um. Portanto, o objetivo deste trabalho no foi comparar os subsistemas em si, mas identificar quais os estados mais eficientes em cada subsistema. Conclui-se, portanto que os estados do Rio Grande do Norte, Paran, Acre, Amap, Rio Grande do Sul e So Paulo so eficientes no subsistema de mercado e no subsistema de interesse social, os estados da Bahia, Rondnia, Roraima, Rio Grande do Sul, Amap, Minas Gerais e So Paulo. Estes estados dados como eficientes pertencem a diversas regies do pas e possuem caractersticas e especificidades que so respaldadas no modelo de retornos variveis de escala, na anlise envoltria de dados. Dados do Instituto de Pesquisa Econmica e Aplicada (IPEA) em 2009, apontam que a maior parcela do dficit habitacional est entre a faixa de 1 a 3 salrios mnimos, e por isto, pressupe-se que o subsistema de interesse social contribui para reduzir esse nmero, uma vez que contempla em seus requisitos, pblico de baixa renda. Os investimentos, numericamente, da habitao de mercado foram maiores que no subsistema de interesse social, entretanto, a quantidade de famlias beneficiadas foi 4,5 vezes maior do que no subsistema de mercado. A importncia deste estudo se d na medida em que no h pesquisas que avaliam a Poltica Nacional de Habitao como um todo, sobretudo analisando os subsistemas concomitantemente. Prope-se como estudos futuros uma anlise mais complexa, com uma prospeco de dados mais intensa, e uma busca por anlises estaduais, regionais para obter maior entendimento dos resultados.

1. Introduo O direito moradia, assim como outros direitos sociais, assegurado aos cidados brasileiros conforme o artigo 6 da Constituio Federal (BRASIL, 1988). No entanto, o Brasil apresenta um cenrio controverso no que se refere habitao, onde a disponibilidade imobiliria muito maior do que o dficit imobilirio. A Fundao Joo Pinheiro detalha que existem cerca de 7.351 milhes de imveis no ocupados, sendo 7.051 milhes em condies de ocupao (BRASIL, 2009). Essa disparidade reflete uma disfuno no funcionamento do mercado para habitao e na ao do prprio Estado em aproveitar prdios pblicos fora de uso ou criar mecanismos de utilizao de domiclios vagos para moradia popular, com condies mnimas de habitabilidade. De tal forma que, certamente existiria uma reduo dos custos quando comparados produo de novas unidades. Embora entre as atribuies do governo estejam a elaborao, implementao, monitorao e avaliao de polticas pblicas, a habitao constitui uma das reas a serem priorizadas no planejamento e nas aes governamentais. O ato de avaliar no setor pblico reveste-se de particular importncia. Na medida em que o setor pblico no tem um mercado consumidor competitivo que possa servir como medida da qualidade e eficcia de sua prestao, sobretudo pelo comportamento da demanda, o Estado obrigado a proceder avaliao regular de seus programas e atividades (COSTA; CASTANHAR, 2003, p.971). Diante da relevncia da questo habitacional no Brasil e do insuficiente papel do Estado para trat-la, esse estudo busca responder a seguinte questo: atravs dos financiamentos habitacionais, qual foi o desempenho dos subsistemas de interesse social e de habitao de mercado, nos estados brasileiros para reduo do dficit habitacional? O subsistema de habitao de interesse social aquele onde h subsdios e investimentos habitacionais, por parte do setor pblico, e o subsistema de mercado aquele onde os bancos e as instituies financeiras so responsveis por todo o processo. Este estudo objetivou evidenciar quais unidades federativas esto sendo mais eficientes em cada subsistema da Poltica Nacional de Habitao, ou seja beneficiando mais famlias e reduzindo o dficit sem aumento de insumos.O presente estudo est estruturado em quatro partes: a primeira, esta introduo; a segunda apresenta o referencial terico e procedimentos metodolgicos; terceira apresentam-se e discutemse os resultados; e, na quarta seo tm-se as concluses da pesquisa. 2. Referencial Terico 2.1. O Dficit Habitacional no Brasil No ano de 1995 a Fundao Joo Pinheiro (FJP) lanou o primeiro estudo sobre Dficit Habitacional no Brasil, onde foi desenvolvida uma metodologia para o clculo das necessidades habitacionais, sendo esta aprimorada ao longo de cinco volumes da srie j publicados. O mais recente refere-se ao dficit de 2007, lanado em junho de 2009. Tais estudos apoiam-se nos dados da Pesquisa Nacional por Amostras de Domiclios (Pnad) do IBGE. Destaca-se que tal metodologia tornou-se referncia para o governo federal e tambm para muitos governos estaduais e municipais, no delineamento de polticas para o setor habitacional. Partindo do conceito mais amplo de necessidades habitacionais, a FJP utiliza em sua metodologia duas partes distintas: o dficit habitacional e a inadequao de moradias. A primeira, referncia para este estudo, seria a noo mais imediata e intuitiva de necessidade de construo de novas moradias para a soluo de problemas
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sociais e especficos de habitao detectados em certo momento (BRASIL; 2009, p. 15). J a segunda parte reflete problemas nas condies internas das moradias, o que pode refletir na qualidade de vida dos moradores. O dficit habitacional est ligado s deficincias do estoque de moradias, sendo os componentes de clculo da metodologia: a) o dficit de reposio de estoque, que engloba moradias sem condies de habitabilidade; e b) o dficit por incremento de estoque, composto por domiclios improvisados, coabitao familiar forada, nus excessivo com aluguel e domiclios alugados com adensamento excessivo de moradores por dormitrio (BRASIL, 2009). Em relao ao item coabitao familiar, a FJP, a partir de alteraes no questionrio da Pnad 2007, obteve informaes que propiciaram a ampliao do clculo do dficit. Assim dimensionaram aquelas famlias que so conviventes por opo e que deixam de integrar o dficit. Tal alterao metodolgica resultou na demanda estimada em 2007 de 6,273 milhes de domiclios. Todavia, preciso cautela ao considerar esse nmero, pois nos anos anteriores a metodologia no fazia distino no componente coabitao. Tabela 1 - Evoluo do Dficit Habitacional 2004-2007
Brasil 2004 2005 2006 2007 Fonte: FJP, 2007. Adaptado pela autora Dficit Habitacional 7.804.619 7.902.699 7.934.719 7.287.551

Na Tabela 1 observa-se que pela nova metodologia houve uma reduo de quase um milho de unidades no dficit. Comparada ao ano de 2006, a queda seria de 1,662 milho de domiclios, no entanto, a prpria FJP alerta que esses nmeros no so comparveis devido mudana no mtodo de clculo. No tocante distribuio do dficit por regio do pas, importante elucidar que as regies Sudeste e Nordeste concentram, respectivamente, 37,2% e 34,2% das necessidades habitacionais, ou seja, um total de 71,4% do dficit habitacional brasileiro (IPEA, 2009). A anlise do dficit habitacional por faixas de renda demonstra que a populao com rendimentos de at trs salrios mnimos, 89,4% do total, a mais impactada pelo problema e a menos favorecida pelas polticas habitacionais (IPEA, 2009). Importante considerar que a grande necessidade habitacional coexiste com um estoque considervel de domiclios vagos, superando, o prprio dficit (IPEA, 2009). A FJP (2009) detalha que existem cerca de 7,351 milhes de imveis no ocupados, sendo 7,051 milhes em condies de ocupao. Essa disparidade reflete uma disfuno no funcionamento do mercado para habitao e na ao do prprio Estado em aproveitar prdios pblicos fora de uso ou criar mecanismos de utilizao de domiclios vagos para moradia popular, com condies mnimas de habitabilidade. Certamente os custos seriam reduzidos se comparados produo de novas unidades. 2.2. Polticas Pblicas De acordo com Dantas (2005), poltica pblica pode ser compreendida como um curso de ao do Estado, orientado por determinados objetivos, refletindo ou traduzindo um jogo de interesses. Ideia que pode ser complementada conforme o apresentado por Souza (2006, p.26) que define poltica pblica como [...] o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, colocar o governo em ao e/ou analisar essa ao
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(varivel independente) e, quando necessrio, propor mudanas no rumo ou curso dessas aes (varivel dependente). Os problemas da gesto pblica concedem s atividades de avaliao de poltica pblica importncia significativa e proeminente, adquirindo condio de instrumento central e indispensvel de gesto (MARINHO; FAANHA, 2001). Onde a avaliao de polticas pblicas, passa a ser o instrumento para a medio de eficincia (MAIA; SILVA; SILVA, 2005). Uma avaliao se feita de forma contnua, sistemtica e eficaz pode ser um instrumentos fundamental para se alcanar melhores resultados e proporcionar uma melhor utilizao e controle dos recursos neles aplicados. Alm disso, fornece aos formuladores de polticas pblicas e aos gestores dos programas dados importantes para o desenho de polticas mais consistentes e para a gesto pblica mais eficaz (COSTA; CASTANHAR, 2003). O ato de avaliar no setor pblico ainda mais importante. Na medida em que o setor pblico no tem um mercado consumidor competitivo que possa servir como medida da qualidade e eficcia de sua prestao, sobretudo pelo comportamento da demanda, o Estado obrigado a proceder avaliao regular de seus programas e atividades (COSTA; CASTANHAR, 2003, p.971). Portanto, iniciativas voltadas para a anlise e avaliao de polticas pblicas revestem-se de importncia, tambm, na medida em que contribuam para a discusso e maior reflexo sobre habitao. 2.3. A Poltica Nacional de Habitao (PNH) A Poltica Nacional da Habitao tem como componentes principais: integrao urbana de assentamentos precrios, a urbanizao, regularizao fundiria e insero de assentamentos precrios, a proviso da habitao e a integrao da poltica de habitao poltica de desenvolvimento urbano, que definem as linhas mestras de sua atuao (BRASIL, 2004, p.29) A Poltica de Habitao se inscreve dentro da concepo de desenvolvimento urbano integrado, no qual a habitao no se restringe a casa, incorpora o direito infraestrutura, saneamento ambiental, mobilidade e transporte coletivo, equipamentos e servios urbanos e sociais, buscando garantir direito cidade. O sistema est subdividido em dois: o subsistema de habitao de mercado e o de interesse social, ambos com objetivos de segregar fontes de recursos para viabilizar o acesso moradia digna, s diferentes demandas e perfil do dficit (BRASIL, 2004, p.53). 2.3.1. Habitao de Interesse Social (HIS) O Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social SNHIS foi criado atravs da Lei Federal n 11.124 de julho de 2005 com o objetivo de implementar polticas e programas que promovam o acesso moradia digna para a populao de baixa renda. No obstante, o sistema responsvel por centralizar todos os programas e projetos destinados habitao de interesse social. integrado pelos seguintes rgos e entidades: Ministrio das Cidades, Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social, Caixa Econmica Federal, Conselho das Cidades, Conselhos, rgos e Instituies da Administrao Pblica direta e indireta dos Estados, Distrito Federal e Municpios, relacionados s questes urbanas e habitacionais, entidades privadas que desempenham atividades na rea habitacional e agentes financeiros autorizados pelo Conselho Monetrio Nacional (MINISTRIO DAS CIDADES, 2010).

Inserido no SNHIS, o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social FNHIS, criado em 2006 atravs da lei n 11.124, tem por objetivo centralizar os recursos oramentrios dos programas de Urbanizao de Assentamentos Subnormais e de Habitao de Interesse Social. Os recursos so provenientes do Oramento Geral da Unio, do Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social FAZ, dotaes, recursos de emprstimos externos e internos, contribuies e doaes de pessoas fsicas ou jurdicas, entidades e organismos de cooperao nacionais ou internacionais e receitas de operaes realizadas com recursos do FNHIS (MINISTRIO DAS CIDADES, 2010). De acordo com o Ministrio das Cidades (2010), os recursos tm aplicaes definidas em lei, como, aquisies, construes, concluses, melhorias, reformas, arrendamentos e tantas outras. Os programas analisados no estudo so: a) Programa Habitao de Interesse Social; b) Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social PSH; c) Carta de Crdito individual; d) Carta de Crdito Associativo; e) Apoio Produo de Habitaes; f) Programa de Atendimento Habitacional atravs do Setor Pblico; g) Programa de Arrendamento Residencial; h) Programa Crdito Solidrio; i) Programa de Urbanizao de Assentamentos Precrios; j) Habitao de Interesse Social; l) Fundo de Amparo ao Trabalhador; 2.3.2. Habitao de Mercado (HM) O subsistema de Habitao de Mercado tem como objetivo
Reorganizar o mercado privado da habitao, tanto na ampliao das formas de captao de recursos, quanto no estmulo incluso dos novos agentes, facilitando a promoo imobiliria, de modo que ele possa contribuir para atender significativa parcela da populao que hoje est sendo atendida por recursos subsidiados (BRASIL, 2004, p.53)

A estrutura do mercado de crdito nos dias atuais distinguida por dois marcos principais Primeiro, a criao do Banco Nacional da Habitao (BNH) e o Sistema Financeiro da Habitao (SFH), em 1964, com o objetivo de implementar o financiamento.Segundo, a criao do Sistema Financeiro Imobilirio (SFI), em 1997, que estrutura um mercado secundrio de crdito, viabilizando, assim, uma maior liquidez de recursos para a criao do mercado primrio. 2.3.2.1. Sistema Financeiro Habitacional (SFH) Sistema Financeiro da Habitao (SFH) um segmento especializado do Sistema Financeiro Nacional, Lei 4380/64, que surgiu a partir do contexto das reformas bancria e de mercado de capitais. Tal legislao instituiu a correo monetria e o Banco Nacional da Habitao (BNH), que se tornou o rgo central orientando e disciplinando a habitao no Pas. Em seguida, a Lei 5107/66 criou o FGTS. O sistema previa desde a arrecadao de recursos, o emprstimo para a compra de imveis, o retorno desse emprstimo, at a reaplicao desse dinheiro. Tudo com atualizao monetria por ndices idnticos (BACEN, 2011). O SFH possui, desde a sua criao, como fonte de recursos principais, a poupana voluntria proveniente dos depsitos de poupana do denominado Sistema Brasileira de Poupana e Emprstimo (SBPE), constitudo pelas instituies que captam essa modalidade de aplicao financeira, com diretrizes de direcionamento de recursos estabelecidas pelo CMN e acompanhados pelo BACEN, bem como a poupana compulsria proveniente dos recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Servio
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(FGTS), regidos segundo normas e diretrizes estabelecidas por um Conselho Curador, com gesto da aplicao efetuada pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), cabendo a CEF o papel de agente operador. 2.3.2.2. Sistema Financeiro Imobilirio (SFI) O Sistema Financeiro Imobilirio foi criado atravs da Lei Federal n 9.514, de 20 de novembro de 1997, estabelecendo as bases para o desenvolvimento do mercado secundrio no Brasil (BRASIL, 2007). O SFI composto por: caixas econmicas, bancos comerciais, bancos de investimento, bancos com carteira de crdito imobilirio, sociedades de crdito imobilirio, associaes de poupana e emprstimo, companhias hipotecrias e outras a critrio do Conselho Monetrio Nacional (BRASIL, 2007). Nos termos da Lei Federal n 9.514, destaca-se a viabilizao de emisses de Certificados de Recebveis Imobilirios (CRI), que tem por objetivo efetivar a securitizao dos crditos imobilirios das empresas integrantes do SFI (ROSSBACH, 2005). O principal objetivo do CRI captar recursos de investidores institucionais em prazos compatveis com os financiamentos imobilirios. Alm do CRI, outros dois instrumentos inovadores foram criados: o regime fiducirio sobre crditos imobilirios e a alienao fiduciria de imveis, importantes mecanismos para o desenvolvimento de um mercado secundrio de hipoteca. De acordo com Rossbach (2005, p.110), o regime fiducirio funciona desta maneira:
O regime fiducirio sobre crditos imobilirios tem por objetivo viabilizar a no insero dos crditos imobilirios que lastreiam uma srie de CRI no patrimnio da empresa securitizadora. Desta forma o investidor ao adquirir CRI possui uma garantia explcita de que os crditos imobilirios (lastro da operao) esto imunes a eventuais aes judiciais contra a empresa securitizadora.

O 22 artigo da Lei 9.514 discorre sobre a alienao fiduciria, que o negcio jurdico pelo qual o devedor, ou fiduciante, com o escopo de garantia, contrata a transferncia ao credor, ou fiducirio, da propriedade resolvel de coisa imvel. Acontece quando um comprador adquire um bem a crdito. O credor toma o prprio bem como garantia, de forma que o comprador fica impedido de negociar o bem com terceiros (MORAES, 2008). O SFI obteve pouco resultado devido, essencialmente, aos entraves institucionais e jurdicos que permeiam a poltica habitacional, muitos deles ligados baixa satisfao dos diretos de propriedade e ao elevado custo de execuo de hipotecas (BROLLO, 2004). Royer (2009) defende que o SFI propiciou a expanso do crdito imobilirio no pas, porm defende que h uma contradio na matriz terica quando aplicada em pases perifricos, como o Brasil.
Ora, se por estes lados o fundo pblico sempre foi condio indispensvel para a formao dos mercados, se a acumulao de capital sempre teve a atividade estatal como alavanca, como apostar no protagonismo do mercado para a soluo do dficit habitacional? Como recorrer racionalidade econmica das instituies como antdoto ineficincia da poltica? Como acreditar na universalizao do direito moradia a partir da criao de um ambiente de negcios seguro e favorvel acumulao de capital? Como compatibilizar o atendimento de uma demanda incapaz de arcar com os custos de aquisio de uma unidade habitacional nas condies de mercado com a necessidade de proporcionar aos investidores do setor imobilirio


uma remunerao no inferior taxa de lucro mdia do mercado financeiro? (ROYER, 2009, p.134)

2.4. O Mercado de crdito imobilirio no Brasil Fundamentalmente, o termo crdito do latim creditu estabelece uma relao de confiana que inspiram as boas qualidades duma pessoa; boa fama... (MICHAELIS, 2009) entre duas (ou mais) partes em uma determinada operao (SECURATO, 2002). O crdito algo presente no dia-a-dia das pessoas, principalmente se tratando de compra e venda de servios ou produtos. Como definido por Securato, tem-se que:
Em sua essncia o crdito, ou mais propriamente a operao de crdito, uma operao de emprstimo que sempre pode ser considerada dinheiro, ou caso comercial equivalente a dinheiro, sobre o qual incide uma remunerao que denominamos juros (SECURATO, 2002, p.18).

Portanto, crdito imobilirio uma modalidade de financiamento emprstimo que viabiliza a construo ou a compra de um imvel, tanto novo quanto usado, residencial ou comercial. 2.4.1. O Mercado de Crdito na primeira dcada dos anos 2000 Muitos so os fatores que podem influenciar a disponibilidade de crdito num pas. No Brasil, algumas variveis impulsionaram esta disponibilidade, fazendo com que o cenrio se comportasse de modo favorvel (ABECIP, 2010). Primeiramente, o pas passa por uma estabilidade econmica onde as taxas de inflao medidas atravs do ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA) caram bem, principalmente em relao ao ano de 2003, conforme a Figura 3 abaixo. Vale ressaltar que houve uma pequena elevao dos valores em 2007, entretanto o mesmo se encontra em queda.
15 10 5 0 0,6 0,58 0,56 0,54 0,52

. Figura 1 IPCA
Fonte: IBGE, 2010

Figura 2 ndice de Gini

Fonte: IPEADATA, 2010

Alm disto, houve uma pequena, porm importante, queda do ndice de Gini, o que indica um aumento da distribuio de renda da populao. Acredita-se que uma maior quantidade de dinheiro na mo das classes mais baixas possibilita um poder de compra que tende a reduzir o dficit habitacional, principalmente nas classes mais baixas de renda. Houve, tambm, uma conjuntura favorvel dentro dos prprios financiamentos, marcados por uma flexibilizao das condies dos mesmos, tais como: maiores prazos, maior cota de financiamentos, menores juros e prestaes sem atualizaes. As variveis aqui apresentadas conjuntamente com outras tm um impacto considervel dentro das disponibilidades de crdito no pas e se por isso merecem devidas atenes.
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2.4.2. Potencialidades do Mercado Habitacional Muitas empresas e profissionais tentam estimar uma demanda ou as potencialidades do mercado habitacional. A Ernst & Young, uma empresa global de servios de auditoria, impostos, transaes e assessoria, elaborou um estudo comparando dados de 2007 e provises para 2030.
500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 Investimento Habitacional Valor das construes Crdito Vendas de Materiais de imobilirio*** Construo **

R$ Bilhes *

2007 2030

Figura 3 O mercado em 2007 e 2030

Fonte: Ernst & Young (2008) (*) A preos de 2007. (**) Para construo e reforma de moradias. (***) Concedido no ano.

Dentre as variveis analisadas, o valor das construes seria o de menor crescimento, 3,9% ao ano, e os investimentos habitacionais e a venda de materiais de construo cerca de 5% ao ano. Destaque entre as variveis, o crdito imobilirio sofreria um aumento substancial se comparado aos valores do ano de 2007, o que proporcionaria uma possvel reduo do dficit habitacional. A pesquisa aponta que os investimentos aumentaram basicamente a partir do ano de 2001 e em 2030 poderia chegar a R$446,7 bilhes. 2.5. Metodologia Considerando Vergara (2005), as pesquisas podem ser classificadas quantos aos fins e quanto aos meios. Quanto aos fins, a pesquisa foi exploratria, pois foi realizada em uma rea na qual h pouco conhecimento acumulado e sistematizado. Quantos aos meios, a pesquisa foi bibliogrfica. Para alcanar o objetivo geral da pesquisa, os resultados dos subsistemas da PNH e sua eficincia, escolheu-se a abordagem metodolgica quantitativa. De acordo com Bruyne et al. (1991), a quantificao estabelece uma correspondncia entre as dimenses de cada conceito e nmeros dispostos segundo determinadas regras; autoriza a comparabilidade numrica e a aplicao de mtodos de tratamento quantitativo. A anlise foi ex-post facto, ou seja, aps a implementao dos programas (GIL, 1989). Quanto aos mtodos de avaliao, tendo em vista as necessidades do presente estudo, a props-se a pesquisa realizar a avaliao de resultados (DRAIBE, 2001), sendo mensurado o desempenho dos subsistemas da PNH pelo alcance de seus objetivos e outros efeitos decorrentes no mbito de suas aes e programas. Definiram-se, ento, como universo as 27 unidades federativas no perodo de 2004 a 2007. A coleta de dados quantitativos ocorreu nos sites da Fundao Joo Pinheiro (FJP), Ministrio das Cidades e do Banco Central, alm de informaes buscadas junto Secretaria Nacional de Habitao (SNH). Assim, os dados utilizados na pesquisa so secundrios e para anlise utilizou-se a anlise envoltria de dados (AED) atravs do software DEA-SAED.
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2.5.1. Anlise Envoltria de Dados A DEA (do ingls, Data Envelopment Analisys) baseia-se em modelos matemticos no paramtricos, isto , no utiliza inferncias estatsticas nem se apega a medidas de tendncia de regresso (FERREIRA; GOMES, 2009). Tm por objetivo avaliar a eficincia de unidades produtivas e ganhou muitos adeptos nos ltimos tempos devido facilidade de caracterizar as unidades eficientes e ineficientes, alm de identificar as variveis que podem ser trabalhadas para a melhoria do resultado de qualquer unidade do sistema" (VILELA; NAGANO; MERLO, 2007). Os modelos de anlise por envoltria de dados (DEA) so tcnicas utilizadas para analisar a eficincia relativa de diferentes unidades produtoras, conhecidas como DMU (decision making unit). O objetivo construir um conjunto de referncias a partir dos dados das DMUs e, ento, classific-las em eficientes ou ineficientes, tendo como referencial essa superfcie formada. Assim, uma pressuposio fundamental na tcnica DEA a de que, se uma DMU A capaz de produzir Y(A) unidades de produto utilizando X(A) unidades de insumos, outras DMUs tambm podem faz-lo, caso estejam operando eficientemente. A medida de eficincia relativa e o respectivo valor para uma unidade de produo corresponde ao desvio observado em relao a aquelas unidades consideradas eficientes (GOMES e BAPTISTA, 2004). Entretanto, os autores afirmam que, embora a anlise de funo de produo e eficincia, pela abordagem de programao matemtica, j tenha comeado antes dos anos 70, foram Charnes, Cooper e Rhodes (1978) que introduziram na literatura o termo Data Envelopment Analysis (DEA). A DEA avalia um desempenho relativo de uma organizao, ou seja, um desempenho comparado em relao a um benchmark quando h mltiplos insumos e produtos a serem considerados no sistema produtivo. Este desempenho medido essencialmente por medidas de eficincia tcnica, ou seja, quando se comparam duas ou mais organizaes no que diz respeito produo de um bem ou servio com a menor utilizao de recursos possveis, eliminando das folgas (FERREIRA; GOMES, 2009). Dessa forma, a busca da fronteira de eficincia para cada DMU, especificamente, proporcionar a identificao daquelas com desempenhos utilizados como referncia para as demais DMUs da amostra (FERREIRA, 2005). O autor acrescenta que, para utilizao da anlise envoltria de dados, algumas pressuposies devem ser aceitas, como: a) as DMUs devem ser compostas pelo mesmo conjunto de insumos e produtos; b) as DMUs devem ser autnomas na tomada de deciso; e c) as DMUs devem ser homogneas e operar na mesma unidade de medida. Existem dois modelos de DEA: o modelo CCR (conhecido tambm por CRS ou constant returns to scale) trabalha com retornos constantes de escala e assume proporcionalidade entre inputs e outputs. O modelo BCC (tambm conhecido por VRS ou variable returns to scale), que considera retornos variveis de escala, isto , substitui o axioma da proporcionalidade pelo axioma da convexidade. So possveis duas orientaes radiais para os modelos: orientao a inputs, quando se deseja minimizar os recursos disponveis, sem alterao do nvel de produo; orientao a outputs, quando o objetivo aumentar os produtos, sem mexer nos recursos usados (BANKER; CHARNES; COOPER, 1984; GOMES; MANGABEIRA; MELLO, 2005). Para o presente estudo, optou-se por utilizar a DEA modelo BCC e a orientao para outputs, escolhida uma vez que o objetivo aumentar as quantidades produzidas, sem alterar o nvel de utilizao dos insumos, ou seja, aumentar a quantidade de famlias beneficiadas, reduzindo o dficit, com o mesmo nvel de investimentos.
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O modelo BCC foi escolhido assumindo-se a hiptese de que todas as DMUs no esto operando em escala tima. Este modelo tambm indicado quando as DMUs tm tamanhos diversos ou por qualquer outra medida que seja relevante. Aplicando ao estudo, consideraram-se escalas diferentes, dado aos tamanhos dspares dos estados, das populaes, dos preos por metro dos lotes e do quadrado construdo, dentre outros. Alm disso, autores como Souza e Ramos (1999) acreditam que o modelo de retornos constantes de escala ignora a presena de no convexidades locais, e sistematicamente subestima o grau de eficincia das municipalidades, portanto, pode no representar um ajustamento apropriado da fronteira produtiva. Autores como Faria, Jannuzzi e Silva (2008), assim como Pedroso, Bandeira e Lucena (2010) argumentaram, em seus respectivos trabalhos, que as relaes que se estabelecem na gesto de programas e polticas pblicas no pressupem retornos constantes de escala. Assim, utilizou-se como input o somatrio dos investimentos em financiamentos e como output, o somatrio das famlias beneficiada e o inverso do dficit habitacional, todos por estado. A opo pelo inverso do dficit deve-se ao fato de que quanto maior o seu valor menor ser o dficit. Isso significa que a gesto da poltica por estado ser eficiente, ou seja, os recursos dos programas esto conseguindo beneficiar um maior nmero de famlias e assim reduzir a necessidade habitacional. Ressalta-se que todos os dados de investimento foram corrigidos base de 2007, pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo IPCA. Fundamentando o estudo nos autores citados no texto, e considerando o objetivo principal do trabalho, espera-se evidenciar pela DEA quais unidades federativas esto sendo mais eficientes em cada subsistema da Poltica Nacional de Habitao, ou seja beneficiando mais famlias e reduzindo o dficit sem aumento de insumos. 3. Resultados Os dados coletados sobre investimentos e famlias beneficiadas restrigem-se, no que diz respeito Habitao de Mercado (HM), apenas aquisio e construo de imveis pelo Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE). Outras variveis como investimento em materiais de construo, reforma ou ampliao, certificados de recebveis imobilirios, dentre outros presentes na habitao de mercado no foram aqui contemplados por incompatibilidade de dados para anlise. J os investimentos em habitao de interesse social so contemplados em maior quantidade, abrangendos todos os programas existentes no perodo, conforme dados do Ministrio das Cidades (2009). Os investimentos em habitao nos anos de 2004 a 2007 esto descritos na Tabela 2. Tabela 2 Investimentos em Habitao
Subsistema Variveis 2004 2005 Habitao de Investimento (R$) 2.971.029.341 4.564.173.948 Mercado Unidades 53.434 59.870 Habitao de Investimento (R$) 5.525.430.699 7.093.631.870 Interesse Social Unidades 380.499 419.226 Fonte: BACEN (2011), Ministrio das Cidades (2009). 2006 9.176.498.047 111.293 8.958.025.939 535.958 2007 17.626.043.884 193.599 9.487.943.605 550.164

A taxa de crescimento anual dos investimentos e unidades financiadas em ambos os subsistemas, pode ser observada na Figura 4. Analisando os investimentos, possvel verificar um crescimento expressivo na HM e uma variao negativa na HIS. Em 2004, os valores de HIS eram quase o dobro da HM, invertendo as posies no ano de 2007, onde houve queda em ambas partes. Com relao s familias beneficiadas, observa-se que h um
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acompanhamento da variao dos investimentos, entretando, numericamente o subsistema HIS beneficou cerca de 4,5 vezes mais famlias que o HM.
1,2 V 1 a 0,8 r i % 0,6 a 0,4 0,2 o 0 2005 2006 2007

HIS Investimento HM Investimento HIS Familias HM Famlias

Figura 4 - Taxa de crescimento anual dos investimentos e familias beneficiadas pelos programas de habitao de mercado.
Fonte: elaborada pela autora.

Visando identificar a eficincia dos investimentos em habitao utilizou-se a tcnica DEA. Na HM, analisou-se os financiamentos para aquisio e construo de imveis residenciais nos anos de 2004 a 2007 e na HIS os programas federais de habitao. Na HM, os resultados da anlise identificaram que os estados do Rio Grande do Norte, Paran, Acre, Amap, Rio Grande do Sul e So Paulo so eficientes, uma vez que obtiveram nveis de eficincia iguais a 1 (lembrando que os nveis de eficincia so calculados no intervalo entre zero e 1). J na HIS, os resultados da anlise revelaram sete estados eficientes: Bahia, Rondnia, Roraima, Rio Grande do Sul, Amap, Minas Gerais e So Paulo. Os seis estados eficientes e os demais (21), ineficientes, podem ser visualizados por meio da Figura 5, para a habitao de mercado e, para os programas de habitao de interesse social, os sete estados eficientes e os 25 ineficientes, so apresentados na Figura 6.

1 0,8 0,6 0,4 0,2 0

Figura 5 Eficincia na Habitao de Mercado.

Fonte: Dados da pesquisa.

RN PR AC AP RS SP CE MG RJ PE BA GO SE PA PB MS SC RO AL TO ES RR MT AM PI DF MA

1 1 1 1 1 1 0,92605 0,90804 0,89619 0,8949 0,88129 0,87814 0,86303 0,86037 0,85441 0,85152 0,8405 0,84037 0,82771 0,78854 0,77358 0,76944 0,76162 0,727 0,70196 0,68325 0,68125

1,2

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1,2 1 0,8 0,6 0,4 0,2 0

Figura 6 Eficincia na Habitao de Interesse Social.

Fonte: Dados da pesquisa.

Para uma anlise mais consistente da eficincia, optou-se por classificar as unidades de deciso (DMUs), no caso em anlise, os estados da federao, em trs grupos de desempenho. As anlises descritivas de desvio padro e mdia das eficincias foram os utilizados para estabelecer os intervalos dos escores de eficincia. Assim, a partir da mdia dos escores, adicionando e subtraindo o valor de um desvio-padro, estabelece-se um grupo de escores inferiores de desempenho relativo (Baixo Desempenho, representado pela cor vermelha), um grupo de escores mdios (Mdio Desempenho, representado pela cor azul) e um de escores superiores (Alto Desempenho, representado pela cor preta). Na Tabela 3 expem-se os intervalos de escores em cada nvel de desempenho, conforme o critrio de classificao. Na HM, identificou-se que aproximadamente 63% dos estados apresentaram-se como unidades de mdio desempenho, seguidos dos estados com alto desempenho, que corresponderam a 22% das unidades da federao, e aqueles com baixo desempenho aproximaram-se a 15% das unidades. Nenhum estado da regio Centro-Oeste obteve alto desempenho, ao contrrio dos da regio Sul, onde dois estados apresentaram-se como de alto desempenho. Estados das regies Sudeste e Sul no tiveram baixo desempenho. Tabela 3 Escores de Eficincia.
Critrio Escores / HIS Escores / HM E > 0.75847 0.75847 < E < 0.96073 E < 0.96073 Desempenho na otimizao dos recursos Baixo Desempenho Mdio Desempenho Alto Desempenho

Inferior Mdia menos E < 0.63373 Desvio Padro Mdia mais ou menos 0.63373 < E < 0.97119 Desvio Padro Superior Mdia mais E > 0.97119 Desvio Padro Fonte: Dados da pesquisa

J na HIS, houveram poucas mudanas. Identificou-se que cerca de 26% dos estados apresentaram mdio desempenho, seguindo-se dos estados com alto desempenho, que corresponderam a quase 60% das unidades, e os estados classificados como aqueles com baixo desempenho aproximam-se dos 15%. Nenhum estado da regio Centro-Oeste teve alto
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BA RO RR RS AP MG SP PR PE PI PA PB SC AC MA GO RN TO CE RJ ES MS AL SE DF MT AM

1 1 1 1 1 1 1 0,94502 0,93451 0,87631 0,86919 0,86147 0,85602 0,8005 0,79542 0,77451 0,73404 0,73258 0,70062 0,69136 0,67436 0,66545 0,65016 0,63138 0,52344 0,48345 0,46676

desempenho, ao contrrio da regio Norte, onde metade de seus estados apresentaram tal desempenho. Os estados das regies Sudeste e Sul no apresentaram baixo desempenho. Tabela 4 Nmero de Unidades de Deciso (DMUs), clasificadas pelo desempenho e por regio geogrfica.
Regies Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul Total Total (%) Grupos - HM Alto 2 1 0 1 2 6 22,22 Mdio 3 6 4 3 1 17 62,96 Baixo 1 2 1 0 0 4 14,81 Alto 3 1 0 2 1 7 25,93 Grupos - HIS Mdio 2 7 3 2 2 16 59,26 Baixo 1 1 2 0 0 4 14,81

Fonte: Dados da pesquisa

Aps o clculo dos escores de desempenho relativo das DMUs, foram realizadas projees das mesmas fronteira de eficincia, buscando-se melhor compreender seu baixo desempenho por meio da visualizao das quantidades das redues dos insumos (inputs) e das expanses dos produtos (outputs) necessrias para que seus processos produtivos passem a pertencer fronteira de eficincia (VIEIRA et al., 2010). Considerando que o tratamento foi orientado a produto, na Tabela 5 apresenta-se a projeo de produtos a serem gerados necessrios para que cada DMU de Mdio e Baixo Desempenho pudesse alcanar a fronteira de eficincia, em termos percentuais, mantendo-se a mesma quantidade de insumos utilizada. Tabela 5 - Projeo dos estados ineficientes na Habitao de mercado.
Habitao de Mercado UF Projeo das Famlias Projeo do Inverso do Dficit UF Habitao de Interesse Social Projeo das Famlias Projeo do Inverso do Dficit (1) 24,92% 94,09% 138,66% 233,77% 91,04% 48,29% 29,11% 428,50% 50,27% 106,85% 301,32% 66,29% 214,33% 128,21% 5,82% 44,64% 70,91% 16,82% 58,38% 36,50%

AM 37,55% PA 16,23% RO 19,00% RR 29,96% TO 26,82% AL 20,82% BA 13,47% CE 7,98% MA 46,79% PB 17,04% PE 11,74% PI 42,46% SE 15,87% ES 29,27% MG 10,13% RJ 11,58% SC 18,98% DF 46,36% GO 13,88% MT 31,30% MS 17,44% (1) Utilizou-se a varivel inverso dficit habitacional. Fonte: Dados da pesquisa

37,55% AC 56,06% 16,23% AL 53,81% 296,89% AM 114,24% 161,59% CE 42,73% 26,82% DF 91,04% 20,82% ES 48,29% 177,54% GO 29,11% 308,77% MA 25,72% 315,94% MS 50,27% 17,04% MT 106,85% 11,74% PA 15,05% 149,42% PB 16,08% 185,99% PE 7,01% 51,41% PI 14,11% 756,79% PR 5,82% 2211,84% RJ 44,64% 338,40% RN 36,23% 206,68% SC 16,82% 13,88% SE 58,38% 816,33% TO 36,50% 17,44% do dficit, pois o que se deseja obter na anlise a reduo do

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possvel observar que em alguns casos que a projeo do inverso do dficit proporcionalmente muito alto se comparado com as projees das famlias. Casos como este podem ser ilustrados pelos estados de Cear, Rio de Janeiro e Mato Grosso, no caso da HM, e Pernambuco, Par, Maranho e tambm Cear, na HIS, onde a projeo do dficit muito maior do que a projeo das famlias a serem beneficiadas.

4. Concluses Este estudo se props a analisar a eficincia dos estados brasileiros na Poltica Nacional de Habitao, atravs dos dois subsistemas existentes: o subsistema de mercado e de interesse social. O primeiro, marcado pela regulao do Banco Central, porm acompanhado pela dinmica do prprio mercado e o segundo, caracterstico dos incentivos e polticas governamentais. Atravs das descries de cada subsistema, foi possvel identificar diferenas de funcionamento, procedimentos, regras, sobretudo intrnsecos a dinmica de cada um. Portanto, o objetivo deste trabalho no foi comparar os subsistemas em si, mas identificar os estados que eram mais eficientes em cada subsistema. A partir de ento, conclui-se que os estados do Rio Grande do Norte, Paran, Acre, Amap, Rio Grande do Sul e So Paulo so eficientes no subsistema de mercado e no subsistema de interesse social, os estados da Bahia, Rondnia, Roraima, Rio Grande do Sul, Amap, Minas Gerais e So Paulo. Estes estados dados como eficientes pertencem a diversas regies do pas e possuem caractersticas e especificidades que so valorizadas atravs do modelo de retornos variveis de escala, na anlise envoltria de dados. Isso faz com que estados como So Paulo seja eficiente em ambos os subsistemas. Mesmo que o dficit do estado seja o maior do pas e os investimentos tambm sejam grandes, o preo dos lotes, dos materiais de construo, mo de obra so bastante diferenciados e muito elevados. Dados do Instituto de Pesquisa Econmica e Aplicada em 2009 apontam que a maior parcela do dficit habitacional est entre a faixa de 1 a 3 salrios mnimos, e por isto, pressupe-se que o subsistema de interesse social contribui para reduzir esse nmero, uma vez que contempla em seus requisitos, pblico de baixa renda. Os investimentos, numericamente, da habitao de mercado foram maiores que no subsistema de interesse social, entretanto, a quantidade de famlias beneficiadas foi 4,5 vezes maior do que no subsistema de mercado. Informaes como esta ainda no so suficientes para dar tal hiptese como verdadeira, uma vez que requerem anlises mais aprofundadas. Pesquisas como a do grupo Ernst & Young (2008) apontam para um aumento substancial tanto no crdito quanto nos financiamentos habitacionais at o ano de 2030. Atualmente, porm, o cenrio brasileiro de um dficit habitacional muito elevado, o que torna necessrio mais polticas, esforos ou at mesmo a soluo poderia ser uma articulao mais intensa dos dois subsistemas, seja em caractersticas, pblico-alvo, taxas e juros, dentre outros. A importncia deste estudo se d na medida em que no h pesquisas que avaliam a Poltica Nacional de Habitao como um todo, sobretudo analisando os subsistemas concomitantemente. Como limitaes, a disponibilidade de informaes foi fator determinante para que o estudo no tivesse profundidade de anlise. Os dados, principalmente do subsistema de mercado, no eram completos, o que fez com que nossa amostra se restringisse a apenas construes e aquisies de imveis. Para estudos futuros, sugere-se uma nova busca de informaes junto s fontes, para que o banco de dados seja mais amplo, e tambm que estudos avaliem dados mais recentes,
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concomitante nova metodologia de clculo do dficit habitacional, tornando-se assim possvel comparar os resultados da poltica. 5. Referncias Bibliogrficas ABECIP. Perspectivas do crdito imobilirio e seus impactos na economia. So Paulo, 2010. BACEN. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br/?SFHHIST>. Acesso em 15 de Outubro de 2010. BACEN. Estatsticas do Sistema Financeiro da Habitao. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br/?SFHESTAT> Acesso em janeiro de 2011. BANKER, R. D.; CHARNES, A.; COOPER, W. W. Some Models for Estimating Technical and Scale Inefficiencies in Data Envelopment Analysis. Management Science, v. 30, n. 9, September, 1984. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF: Senado, 1988. BRASIL. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Habitao. Plano Nacional de Habitao. Braslia: Nov., 2004. BRASIL. Lei no 9.514, de 20 de novembro de 1997. Dispe sobre o Sistema de Financiamento Imobilirio. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 20 nov. 1999. Disponvel em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9514.htm>. Acesso em: 22 dez. 2010. BRASIL. Ministrio das Cidades. Dficit habitacional no Brasil 2007. Elaborao: Fundao Joo Pinheiro. Projeto PNUD-BRAS_00/019 Habitar Brasil BID. Belo Horizonte, 2009. BROLLO, F.; Crdito imobilirio e dficit de moradias: uma investigao dos fatores econmicos e institucionais do desenvolvimento habitacional no Chile e no Brasil. Dissertao apresentada ao Curso de Ps-Graduao BRUYNE, P. Dinmica da pesquisa em cincias sociais. 3ed. Rio de Janeiro: Francisco Alves, 1991. CHARNES, A.; COOPER, W. W. E RHODES, E. Measuring the efficiency of decision making units. European Journal of Operational Research, n. 2, p. 429-444, 1978. COSTA; CASTANHAR. Avaliao de programas pblicos: desafios conceituais e metodolgicos. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, v. 37, n. 5, p. 962-969, set./out. 2003. DANTAS, L. M. V. Anlise da Implementao de uma Poltica Pblica Educacional Pioneira na rea de Avaliao em larga escala na Bahia. 2005. 255p. Dissertao (Mestrado - Escola de Administrao). Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2005. DRAIBE. S. M. Introduo. In: BARREIRA, M. C. R. N.; CARVALHO, M. do C. B. de (Org.). Tendncias e perspectivas na avaliao de polticas e programas sociais. So Paulo: IEE/PUC-SP, 2001. ERNST & YOUNG. Brasil sustentvel: Potencialidades do mercado habitacional. So Paulo, 2007. FARIA, F. P; JANNUZZI, P. M; SILVA, S. J. Eficincia dos gastos municipais em sade e educao: uma investigao atravs da anlise envoltria no estado do Rio de Janeiro. RAP RIO DE JANEIRO 42(1):155-177, JAN./FEV. 2008 FERREIRA, M. A. M. Eficincia tcnica e de escala de cooperativas e sociedades de capital na indstria de laticnios do Brasil. Tese em Economia aplicada. Universidade Federal de Viosa. Viosa, 2005. FERREIRA, C. M. C.; GOMES, A. P. Introduo anlise envoltria de dados: teoria, modelos e aplicaes. 1. ed. Viosa: Editora UFV, 2009. v. 1. 389 p. GIL, A. C. Como elaborar Projetos de Pesquisa. So Paulo, Atlas, 1989, 2 ed., pp. 23-30.
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