UNIVERSITATEA DIMITRIE CANTEMIR

MASTER INSTITUTII DE DREPT ADMINISTRATIV

SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE

MASTERAND,

PASAREL(MATACHE) ELENA CAMELIA

1
 CUPRINS

CURSUL 1

CAPITOLUL I – Sisteme politico-administrative naţionale ale statelor Uniunii Europene

1.1 Structurile de stat
a - Definiţie şi clasificări
b - Statele integrate într-un ansamblu cu caracter cvasiconfederal
c - State unitare
d - State federale
e - State cu structuri regionale şi comunitare puternice (statele regionale)
f - Structura de Stat a României în comparaţie cu structura Statelor comunitare.
CAPITOLUL II – Formele de guvernământ
2.1. Clasificarea statelor comunitare după natura instituţiei şefului de stat
2.2. Monarhiile
2.3. Republicile cu şefi de state aleşi prin vot universal direct
2.4. Republicile cu sefi de stat aleşi în mod indirect
2.5. Rolul şefului de stat
2.6. Forma de guvernământ a României în comparaţie cu formele de guvernământ ale statelor
comunitare

CURSUL 2
Organizarea şi funcionarea instituţiilor legislative şi de guvernământ

CAPITOLUL III - Organizarea ţi funcţionarea parlamentelor

3.1. Consideraţii generale
3.2. Clasificarea ţărilor comunitare după structura parlamentelor
3.3. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea parlamentelor unicamerale
3.4. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea parlamentelor bicamerale
a – bicameralismul egalitar
b – bicameralismul inegalitar
3.5 Aspecte privind organizarea şi funcţionarea bicameralismului în România, comparativ cu ţările
din Uniunea Europeană
CAPITOLUL IV – Organizarea şi funcţionarea guvernelor
4.1. Consideraţii generale
4.2. Organizarea şi funcţionarea guvernelor în:
a – Germania
b - Italia
c – Marea Britanie
d - Spania
4.3. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea guvernului în România, comparativ cu ţările din
Uniunea Europeană

CURSUL 3

CAPITOLUL V – Sistemele politico -administrative locale ale statelor din Uniunea Europeană
5.1. Organizarea administrativ – teritorială a statelor din Uniunea Europeană
a – State unitare
b - State cu structuri regionale şi comunitare puternice
c - State federale
5.2. Administraţia locală în România, în comparaţie cu ţările din Uniunea Europeană

2
 CURSUL 1

CAPITOLUL 1 SISTEMELE POLITICO – ADMINISTRATIVE NAŢIONALE ALE

STATELOR UNIUNII EUROPENE

1.1 STRUCTURILE DE STAT

A.Definiţie şi clasificări

Prin structură se înţelege modul de organizare a puterii de stat în raport cu teritoriul.

Există două tipuri de clasificare a statelor, respectiv :
-una conform dreptului constituţional, conform căreia statele sunt împărţite în:
a) unitare;
b) federale;
c) confederale
-a doua clasificare, mai apropiată de realitate şi care ţine cont şi de anumite particularităţi ale
statelor, conform căreia acestea se impart în:
a) state unitare : Danemarca, Grecia, Finlanda, Suedia;
b) state federale : Austria, Belgia, Germania;
c) state cu puternice structuri regionale şi comunitare :Spania şi Italia;
d) state integrate într-un ansamblu cu caracter cvasi confederal: Franţa, Olanda şi Marea
Britanie.
O situaţie aparte o au statele cu puternice structuri regionale şi comunitare care se află într-o
stare intermediară între statul unitar şi cel federal.
Mai devreme sau mai târziu în aceste state se va cristaliza una din opţiuni între cele două structuri
de stat.
În ce priveşte fostele puteri coloniale, care au şi astăzi interese majore faţă de teritoriile de
peste mări care le-au aparţinut sau încă le mai aparţin, pentru metropola structura este unitară
(partea europeană a Franţei, Marii Britanii şi Olanda). Dar ele au dezvoltat relaţii cu fostele colonii,
care seamănă cu cele din statele compuse sau din compunerile de state.
Apare, după Jacques Ziller, o categorie distinctă de state comunitare – state integrate într-un
ansamblu cvasiconfederal, care au o dublă natură: pentru partea europeană structura este unitară iar
pentru relaţiile cu unele dintre fostele colonii structura este cvasiconfederală.

B.Statele integrate într-un ansamblu cu caracter cvasiconfederal

Indiferent de definiţiile date, elementul de departajare a confederaţiei de federaţie constă în

faptul că spre deosebire de federaţie, confederaţia nu constituie un nou stat diferit de statele membre
(ex. C.S.I.).
Acestea rămân independente, egale, subiecte distincte de drept internaţional public, având
însă anumite organe comune, ale căror acte, ca regulă nu sunt de aplicabilitate imediată, în statele
confederate.
Dar termenul de confederaţie nu se poate aplica relaţiilor dintre metropole şi fostele lor
colonii, care sunt din punct de vedere juridic sau cel puţin politic şi sociologic, distincte de aceste,
dar în care fosta metropolă are o poziţie dominantă şi prestează anumite activităţi politico-
administrative directe.
La fel, aici termenul de federaţie nu poate fi aplicat deoarece uniunea fostelor puteri coloniale
şi a fostelor colonii nu dă naştere unor noi state.
Pentru desemnarea acestei realizări s-a inventat termenul de cvasiconfederaţie.
Esenţa relaţiilor stabilite în cadrul acestora constă în existenţa unor forme de dependenţă a
fostelor colonii faţă de fostele metropole.
Termenul se aplică Regatului Ţărilor de Jos, un ansamblu compus din trei părţi cu drepturi
egale (conf. Statutului adoptat la 29.12.1954):
-Aruba – (193 kmp şi 7000 locuitori ) în Marea Caraibelor;
3
-Antilele Olandeze – ( 444 kmp şi 200.000 locuitori) ;
-Olanda – singura care face parte din C.E.
Fiecare dintre cele 3 componente are constituţie proprie.
Competenţele cvasiconfederative cuprind partea esenţială a politicii externe, apărarea,
cetăţenia şi, parţial, sistemul judiciar. În toate celelalte domenii, cele 3 state dispun de autonomie
legislativă deplină.
Domeniile Coroanei Britanice, constituit din Marea Britanie şi Irlanda, insula Man şi insulele
anglo - normande.
Insula Man (572 kmp - 65.000 locuitori) insula Jersey (116 kmp – 84.000 locuitori),
Guernesey (63kmp – 60.000 locuitori), Sark (5,5kmp, cca 600 locuitori).
D.C.B. au instituţii foarte vechi care le asigură o largă autonomie internă, exercitând doar
competenţele privind apărarea şi releţiile internaţionale.
Deşi nu fac parte din statele comunitare D.C. li se aplică totuşi anumite reguli din tratatele
comunitare.
Termenul de cvasiconfederaţie se aplică de asemenea formele particulare care leagă insulele
ce aparţin Europei şi pe cele din Atlanticul de Nord, de Marea Britanie sau Danemarca, regate de
care ele depind printr-o tradiţie seculară.
Dimpotrivă, termenul de cvasiconfederaţie nu se poate aplica relaţiilor de natură
convenţională dintre Franţa şi Monaco sau dintre Italia şi Vatican, care sunt state independente, dar
se pot aplica relaţiilor deosebite şi a unor aspecte de natură administrativă existente între Andora,
Spania, şi Franţa. În cazul raporturilor dintre Italia şi Republica San Marino nu există nici un fel de
realaţii de tip cvasiconfederal.

C. Statele unitare

Sunt cele care “posedă un singur centru de impulsuri politice şi guvernamentale.

Puterea politică în plenitudinea atribuţiilor şi funcţiilor sale, aparţine unui titular unic care
este persoana juridică a statului.
Toţi indivizii plasaţi sub suveranitatea statului sunt supuşi aceleiaşi autorităţi unice, trăiesc
sub acelaşi regim constituţional şi sunt dirijaţi de aceleaşi legi.
Deşi statul unitar nu este incompatibil cu autonomia autorităţilor locale, aceasta este însă
limitată faţă de puterea centrală.
Potrivit constituţiilor actuale calificativul de stat unitar se aplică la 10 din cele 15 state ale
U.E. Trebuie precizat că în cadrul acestui tip de stat există configuraţii total diferite, ilustrativ fiind
modelul francez şi modelul britanic.
* În Franţa caracterul de stat unitar a fost consacrat prin diverse texte constituţionale şi regimul
juridic este uniform pe întreg teritoriul.
* În Marea Britanie nu există o constituţie scrisă, principiul constituţional fundamental fiind cel al
suveranităţii Parlamentului care poate legifera pe tot teritoriul Marii Britanii, ceea ce demonstrează
caracterul unitar al statului.
Conform acestui principiu Parlamentul poate legifera în mod diferit pentru anumite părţi
ale teritoriului şi poate, de asemenea, să-şi delege puterea unor organe locale astfel încât unitatea
statulu britanic este însoţită de o diversitate a dreptului.

D. Statele federale

Conform lui Georges Burdeau, statul federal, cu toate că apare ca un singur subiect de
drept internaţional public, este constituit din state membre ce îşi pastrează anumite atribute ale
suveranităţii interne şi în special o parte importantă a puterii legislative.
Statele membre (federate) se deosebesc de colectivităţile locale din statul unitar, prin
faptul că posedă o competenţă proprie fixată prin constituţia federală, în materie legislativă şi
jurisdicţională şi participă la formarea voinţei statului federal.
În Uniunea Europeană există 3 state federale: Austria, Belgia şi Germania.

4
E. Statele cu structuri regionale şi comunitare puternice

Această formă de stat de natură recentă, este o structură intermediară între statul unitar şi
cel federal, fiind definită de Philippe Lauvaux, astfel: “Modelul statului regional a fost conceput de
autorii Constituţiei spaniole republicane din 1931 sub denumirea de Stat integral. Distincţia dintre
statul regional şi statul federal este în primul rând de natură juridică.
În statul regional există o singură ordine constituţională, aceea a statului central originar, şi
Constituţia este cea care determină statutul şi atribuţiile organelor regionale, conform principiului
federalist de repartizare a competenţelor legislative. Dimpotrivă, statul federalist posedă o dualitate
de ordini constituţionale : ordinea statului federal şi ordinile statelor federate.
Definiţia statului regional vizează în mod expres Spania şi Italia iar între 1970 – 1993 s-a
aplicat şi Belgiei.
Cea de-a zecea Constituţie spaniolă datează din 1978 şi reia principiile Constituţiei
republicane din 1931 conform cărora “structura de stat se bazează pe unitatea indisolubilă a
naţiunii spaniole, patria comună şi indivizibilă a tuturor spaniolilor,precum şi pe recunoaşterea şi
garantarea dreptului de autonomie a naţionalităţilor şi regiunilor care o compun şi pe solidaritatea
dintre ele”.
Actuala Constituţie a Italiei reunificate datează din 1947. Aceasta proclamă Republica
Italiană unică şi indivizibilă dar recunoaşte, în acelaşi timp, autonomia regiunilor prin adaptarea
principiilor şi metodelor legislative la exigentele autonomiei şi descentralizării.
Prin referendumul din 7 octombrie 2001 care a confirmat revizuirea titlului V “ Regiunile,
provinciile şi comunele “ Italia a făcut un pas important spre federalism

F.Structura de stat a României în comparaţie cu structura statelor comunitare

Art. 1 alin. 1 al Constituţiei din 1991 consacra structura unitară de stat a României. Aceasta
este aproape identică cu cea a Franţei, diferenţa esenţială constând în relaţiile cvasiconfederate pe
care Franţa metropolitană le are cu teritoriile de peste mări, unele din fostele sale colonii.
Privind comparativ structurile naţionale de putere, putem lesne constata că între România şi
Uniunea Europeană nu există nici o incompatibilitate.

CAPITOLUL 2 FORMELE DE GUVERNĂMANT

Caracterul parlamentar, într-o măsură diferită, a celor 15 state comunitare, determină o

similitudine a formelor de guvernământ. Există însă şi o serie de particularităţi care permit anumite
clasificări, fiind avute în vedere două criterii esenţiale:natura instituţiei şefului de stat şi structura
parlamentelor.

2.1. Clasificarea statelor comunitare după natura instituţiei şefului de stat.

Conform acestui criteriu cele 15 state comunitare se clasifică astfel:

* 7 sunt monarhii: Belgia, Danemarca, Luxemburg, Olanda, Spania, M. Britanie şi Suedia;
* 8 sunt republici: Austria, Finlanda, Franţa , Germania, Grecia, Irlanda, Italia şi Portugalia.
La rândul lor, aceste republici sunt de două categorii :
- republici în care preşedintele se alege prin sufragiu universal direct (Austria, Finlanda, Franţa,
Irlanda şi Portugalia);
-republici în care preşedintele se alege în mod indirect (Germania, Italia şi Grecia).

2.2.Monarhiile

Instituţia monarhiei prezintă o serie de avantaje dar acestea depind de personalitatea

monarhului, de conjunctura politică şi de voinţa partidelor politice de a face sau nu din problema
monarhiei o problemă politică.
5
 În condiţii normale succesiunea la tron nu are o miză politică, spre deosebire de
succesiunea şefilor de stat aleşi.
În prezent se asistă la tendinţa generală de scădere a rolului monarhilor, menţinerea lor
pur decorativă concomitent cu reducerea prerogativelor şi rigorii protocoalelor caselor dinastice
(vezi Norvegia, Olanda).
Implicarea permanentă şi responsabilă constituie excepţii notabile (vezi Spania,
Danemarca).
În Uniunea Europeană există un consens asupra monarhiei şi persoanei monarhului.

2.3.Republicile cu şefi de stat aleşi prin vot universal direct

În Austria funcţia de preşedinte este instituită prin Constituţia din 1920. Este ales prin vot
universal direct pe o perioadă de 6 ani putând fi reales o singură dată.
În Finlanda funcţia a fost instituită prin Constituţia din 1919, dar alegerea prin sufragiu
universal direct cu majoritatea absolută a voturilor exprimate, în două tururi de scrutin, a fost
instituită din 1994.
În Franţa, ca urmare a reformei constituţionale iniţiate de generalul De Gaulle în 1962,
preşedintele republicii se alege pe o perioadă de 7 ani prin vot universal direct, cu majoritatea
absolută a voturilor exprimate în 2 tururi de scrutin.
Prin revizuirea din septembrie 2000, mandatul prezidenţial a fost redus la 5 ani, începând cu
alegerile din 2002. Mandatul poate fi reinnoit în mod nelimitat.
În Irlanda preşedintele este ales prin sufragiu universal direct începând din 1937. Durata
mandatului este de 7 ani.
În Portugalia alegerea preşedintelui prin vot universal direct, inspirată de cea de-a V
Republica Franceză, a fost consfinţită de Constituţia din 1976.
Trebuie subliniat că există diferenţe considerabile în ce priveşte puterile şi rolul politic al
preşedinţilor din Austria, Finlanda, Franţa, Irlanda şi Portugalia, ceea ce demonstrează că alegerea
prin sufragiu universal direct nu constituie în sine, sursa puterii ci statutul şefului statului în cadrul
sistemului politic şi personalitatea acestuia.

2.4. Republicile în care şeful statului se alege în mod direct

Pentru acest sistem au optat:

- Germania – unde preşedintele federaţiei este ales pentru un mandat de 5 ani, de un colegiu federal
special, care nu are decât această atribuţie. Este compus din membrii Dietei federale (camera
inferioară a Parlamentului şi de un număr egal de membri desemnaţi de parlamenturilor landurilor.
Mandatul poate fi reânoit o singură dată;
- Grecia,in care începând cu Constituţia din 1975 preşedintele se alege pentru un mandat de 5 ani,
de către Camera Deputaţilor cu majoritatea de 2/3 din numărul membrilor. Mandatul poate fi
reânoit o singură dată.
Ca o curiozitate, evenimentul este considerat un moment important în viaţa politică a
Greciei, deoarece obligă majoritatea şi opziţiei să coopereze.
- Italia,unde începând cu Constituţia din 1947, preşedintele este ales pe o perioadă de 7 ani, de un
colegiu elector compus din deputaţi, senatori şi câte trei delegaţi din partea fiecărei regiuni,
desemnaţi de consiliile regionale.

2.5. Rolul şefului de stat

În toate ţările comunitare, şeful statului reprezintă statul, în această calitate având un anumit
număr de atribuţii nominale. Cu toate acestea, adevăratul exerciţiu al puterii executive aparţine, cu
excepţia Franţei şi a Finlandei, guvernelor conduse de primii - miniştri.
Puterile efective ale şefului statului se reduc la:
- arbitrajul în viaţa politică;
- intervenţia şefului statului în procesul legislativ;
6
- dreptul la graţiere

2.6. Forma de guvernământ în România, în comparaţie cu formele de guvernământ ale

statelor comunitare

Potrivit Constituţiei din 1991 România este o republică în care Preşedintele se alege prin
sufragiul universal direct, intrând sub acest aspect în aceeaşi categorie cu Austria, Finlanda, Fraanţa
etc. Alegerea se face prin scrutin uninominal majoritar, în două tururi. Durata mandatului este de 4
ani şi poate fi reânoit o singură dată. Durata mai scurtă a mandatului reflectă voinţa legiuitorului ca
acesta să coincidă cu mandatul parlamentar.
În România puterile preşedintelui sunt relativ restrânse, potrivit regimului semiprezidenţial
aferent sau parlamentarizat, instituit prin aceeaşi constituţie. De astfel, puterile preşedintelui, în
calitate de şef de stat sunt asemănătoare cu cele ale şefilor de state din U.E.

ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA INSTITUŢIILOR LEGISLATIVE ŞI DE

GUVERNĂMANT

CAPITOLUL 3 ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA PARLAMENTELOR

3.1. Consideraţii generale

Un fenomen care se manifestă în statele Uniunii Europene constă în deplasarea, mai mult
sau mai puţin accentuată, a unor activităţi de natură legislativă de la Parlament la executiv.
Fenomenul este determinat de o serie de factori dintre care mai semnificativi sunt: complexitatea
tehnică a reglementării necesare unor varii domenii precum şi mecanismelor de raţionalizare a
parlamentarismului.
Mecanismele de raţionalizare a parlamentalismului constă în:
- proceduri care urmăresc diminuarea prerogativelor Parlamentului;
- intrevenţia Executivului în activitatea parlamentară (limitarea dezbaterilor sterile şi evitarea
întârzierii adoptării unor reglementări necesare guvernării).
În exerciţiul puterii legislative – prectica a dovedit, între administraţie şi parlament se
interpun atât aranjamentele coaliţiei guvernamentale cât şi tradiţia administrativă, ca efect având
intervenţia parlamentarilor pentru modificarea unor dispoziţii ale proiectelor de legi elaborate de
“tehnicieni” (jurişti ai administraţiei ).
În concluzia celor mai sus menţionate, rezultă că importanţa Parlamentului pentru
Administraţie tinde să fie subestimat în ţările Uniunii Europene.
În realitate, influienţa Parlamentelor asupra Administraţiei, se manifestă cel puţin sub
aspectele:
-responsabilităţii guvernului în faţa Parlamentului condiţionată de acţiunea administraţiei adică de
ritmul şi amploarea activităţii politico-executive;
-intervenţia Parlamentului în activitatea politico-administrativă prin intermediul interpelărilor,
întrebărilor sau comisiilor de control sau anchetă;
-condiţionarea activităţii guvernamentale de pregătire a cadrului juridic al politicilor naţionale, de
repartizarea competenţelor în cadrul procedurii legislative.
Mecanismele constituţionale şi politice ale exerciţiului puterii legislative în ţările Uniunii
Europene sunt diverse fapt pentru care,pentru studiu, se recurge la clasificarea generală care
foloseşte criteriul structurii parlamentului.

3.2. Clasificarea ţărilor comunitare după structura Parlamentelor

După criteriul structurii – (numărul camerelor), parlamentele se clasifică în :

* parlamente unicamerale ( o execepţie de la tradiţia europeană) formulă adoptată de 6 din cele 15
ţări comunitare;
7
* parlamente bicamerale adoptate de 9 din cele 15 state comunitare. Distingem două tipuri de
bicameralism, şi anume: egalitar (ambele camere au aceleaşi puteri legislative ) – 2 state şi ingalitar
(camera superioară având puteri restrânse faţă de cea inferioară), în celelalte 7 ţări cu parlament
bicameral.
Binenţeles că această structură influienţează administraţia în sensul că un parlament
bicameral va avea mai mulţi parlamentari, deci va determina un control mai exigent asupra
guvernului prin posibilitatea unui număr mai mare de întrebări sau interpelări. Totodată,
bicameralismul implică şi o procedură legislativă mai îndelungată şi mai exigentă, ceea ce oferă o
garanţie de calitate a operei legislative.
Avantajele parlamentului unicameral constau într-un randament mai mare în procesul de
legiferare, la costuri mult mai reduse. Din cele prezentate mai sus rezultă că ambele sisteme
prezintă şi avantaje dar şi dezavantaje, cu influienţe publice .

3.3.Aspecte privind organizarea şi funcţionarea parlamentelor unicamerale

Aşa cum am spus, parlamentul unicameral constituie o excepţie de la tradiţia europeană care
a consacrat bicameralismul.
Formula unicamerală a fost adoptată de şase state membre ale U.E. şi anume: Finlanda,
Danemarca, Grecia, Luxemburg, Portugalia şi Suedia.
Pentru ilustrarea sistemului s-a ales modelul danez şi grec deoarece sunt reprezentative
pentru sistem şi fiecare are particularităţi semnificative care demonstrează diversitatea şi
complexitatea sistemelor de guvernare în cadrul U.E.
* Modelul Danez
Până în 1953 când a fost revizuită Constituţia, Parlamentul Danez a avut două camere: Landsting-ul
(camera superioară) şi Folketingul (Adunarea Poporului).
După acest moment Landstingul a fost suprimat.
Folketingul este compus din 179 deputaţi aleşi prin vot universal direct, doi din aceştia fiind
aleşi pentru insulele Feroe şi 2 pentru Groenlanda. Durata legislaturii este de 4 ani, putând fi
scurtată ca urmare a pierderii de către Guvern a majorităţii în parlament ori din alte motive.
Procedura constă în dizolvarea Adunării Poporului pronunţată de rege la cererea primului
ministru. Este un mijloc comod de rezolvare a unor crize ministeriale sau a unui blocaj parlamentar
determinat de destrămarea coaliţiei majoritare.
Singurele limitări ale competenţelor Parlamentului vizează respectarea Constituţiei care este
asigurată printr-un control al constituţionalităţii legilor, care poate fi exercitat de orice tribunal.
Conform Constituţiei procedura legislativă presupune 3 examinări succesive a proiectelor şi
propunerilor legislative de către parlament, la intervale de câteva zile.
Dreptul de a formula şi dispune amendamente aparţine atât parlamentarilor cât şi
Guvernului. Proiectele de lege nedaptate pe parcursul unei
sesiuni, devin caduce, guvernul ne având la dispoziţie nici un alt mijloc de a forţa adoptarea, decât
ameninţarea cu demisia sau dizolvarea Parlamentului.
Promulgarea legii nu se face automat, regele având posibilitatea de a o refuza.
Procedura legislativă necesită şi un referendum, dacă este impus de Constituţie sau dacă
1/3 din numărul parlamentarilor o cer, în termen de 3 zile de la adoptarea legii.
*Modelul grec
Cu excepţia regimurilor instituite prin constituţiile efemere din 1832, 1884, 1927,
Grecia a avut întotdeauna parlament unicameral.
Conform Constituţiei din 1975 numărul membrilor Camerii Deputaţilor este între 200 şi
300, Codul Electoral fixându-l la 300, aleşi prin sufragiu universal direc, pentru o perioadă de 4 ani.
Parlamentul poate fi dizolvat de Preşedintele republicii, dizolvarea fiind obligatorie
când Parlamentulnu reuşeşte să aleagă noul Preşedinte al Republicii şi facultativă, când două
guverne succesive au demisionat; Parlamentul a refuzat investitura a două guverne succesive;
compoziţia Camerei nu permite o guvernare stabilă şi pentru referendum naţional în probleme de
interes naţional a căror soluţie guvernamentală nu a fost aprobate de parlament.

8
 Controlul constituţionalităţii legilor este exercitat de tribunale iar competenţele
Parlamentului sunt limitate de garanţiile constituţionale ale drepturilor fundamentale şi alte câteva
dispoziţii scrise în Constituţie.
Reglementarea structurilor interne şi a funcţionării serviciilor statului, este rezervată
puterii executive şi se face prin decrete organice emise de Preşedintele Republicii.
O propunere legislativă sau un proiect legislativ guvernamental trebuie să treacă printr-o
singură examinare în Parlament, dacă deputaţii nu decid altfel. Pentru adoptare este nevoie de
majoritatea voturilor celor prezenţi.
Preşedintele are dreptul să ceară reexaminarea legii înainte de promulgare iar
Parlamentul poate delega preşedintelui puterea de a legifera prin ordonanţe, într-un cadru stabilit
printr-o lege de abilitare.
Măsurile de ordin legislativ stabilite de Preşedinte, în caz de urgenţă, trebuie supuse
ratificării Parlamentului în termen de 40 de zile.

3.4. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea parlamentelor bicamerale

Parlamentul bicameral este tradiţional în Europa, el fiind determinat de diversitatea

socio-teritorială şi de existenţa unor puternice comunităţi regionale care au impus necesitatea unei
duble reprezentări (una naţională şi una regională) şi a unei proceduri care să implice participarea a
două camere drept garanţii ale protecţiei minorităţilor.
A. Bicameralismul egalitar se caracterizează prin faptul că amândouă camerele au aceleaşi puteri
legislative: o lege, pentru a fi adoptată, trebuie să fie votată în aceiaşi termeni de ambele camere.
Bicameralismul egalitar se întâlneşte în două ţări comunitare: Italia şi Franţa.
*Modelul Italian
Constituţia republicană din 1947 menţine în Italia parlamentul bicameral, în cadrul căruia
Camera Deputaţilor cuprinde 630 de membri aleşi prin vot universal, direct, reprezentare
proporţională, pe bază naţională.
Senatul cuprinde 3 categorii de senatori:
- 5 membri numiţi pe viaţă de către Preşedintele Republicii;
- foştii preşedinţi ai Republicii;
- 322 de senatori aleşi prin scrutin majoritar pe bază regională.
Diferenţele de majoritate politică între cele două camere sunt minime.
Din 1963 durata mandatului este de 5 ani pentru fiecare cameră şi data alegerilor coincide
deoarece, în caz de dizolvare, pronunţată de Preşedinte la cererea Preşedintelui Consiliului de
Miniştri, sunt vizate ambele camere.
Dizolvările Parlamentului italian sunt foarte frecvente şi au ca obiectiv principal rezolvarea
crizelor guvernamentale, cu toate că nu întotdeauna se reuşeşte atingerea acestui obiectiv.
Competenţele Parlamentului nu sunt limitate de Constituţie decât în domeniul drepturilor
fundamentale şi în alte câteva materii. Controlul constituţionalităţii legilor este realizat de Curtea
Constituţională care a elaborat şi jurisprudenţa concretă şi detaliată în materie.
Iniţiativa legislativă aparţine deputaţilor şi senatorilor, Guvernului, unui număr de 50.000
de alegători, Consiliilor regionale şi Consiliului naţional al economiei şi al muncii, putând fi depusă
la oricare din camere.
În procedura ordinară după expunerea ei de o comisie parlamentară, este dezbătută în
plen. Camera adoptă pe articole şi cu un vot final.
Există şi o procedură simplificată, conform căreia proiectul de lege se examinează şi se
aprobă de o comisie parlamentară, care reflectă compoziţia
politică a Camerei. În acest caz, guvernul, 1/10 din numărul membrilor Camerei sau 1/5 numărul
membrilor Comisiei Parlamentare pot cere dezbaterea în plen.
Regulamentele camerelor stabilesc, pentru cazuri de urgenţă, şi proceduri mai scurte.
Legile trebuie votate în aceeaşi termeni de ambele camere şi nu există procedura comisiei paritare
de mediere pentru a le pune de acord..
Preşedintele Republicii are posibilitatea de a cere o nouă deliberare, de către ambele Camere, dacă
textul nu a fost adoptat în aceiaşi termeni.
9
 Procedura parlamentară italiană este considerată ca cea mai lungă din U.E. şi totodată ,
procedura în care Guvernul are cea mai mică influienţă. Această lipsă de influenţă este oarecum
compensată de posibilitatea delegării puterii legislative. Constituţia prevede 2 modalităţi de
delegare legislativă în favoarea Guvernului:
-procedura ordinară, care permite camerelor să delege Guvernului anumite puteri sub controlul
Curţii Constituţionale caz în care se emit decrete legislative;
-procedura de urgenţă, care permite Guvernului să adopte măsuri provizorii cu putere de legi, prin
intermediul decretelor-legi. Acestea trebuie prezentate în aceiaşi zi, Camerelor parlamentului, spre a
fi transformate în legi sau infirmate.
În ambele modalităţi (proceduri) actul normativ emis de Guvern se promulgă prin
decrete ale Preşedintelui Republicii.
Menţionăm că Italia este şi singurul stat din U.E. în care se foloseşte referendumul
abrogativ, al cărui drept de iniţiativă aparţine fie a 500.000 de alegători, fie a 5 consilii regionale,
drept ce se exercită sub controlul Curţii Constituţionale. Demersul este lovit de caducitate în cazul
în care Guvernul adoptă o nouă lege cu acelaşi obiect.
Referendumul se amână pentru un an în cazul dizolvării Parlamentului.
B.Bicameralismul inegalitar este specific majorităţii ţărilor comunitare, cu unele caracteristici
pentru modelul francez, britanic şi german, astfel:
-modelul francez este propriu statului unitar în care predomină executivul;
-modelul britanic este caracteristic pentru statul unitar în care predomină (cel puţin teoretic)
Parlamentul;
-parlamentul şi modelul german este caracteristic pentru statul federal.
*Modelul Francez
Majoritatea constituţiilor franceze, inclusiv cea actuală (a celei de-a V- a Republici)am
instituit un parlament bicameral: Adunarea Naţională şi Senatul.
- Adunarea Naţională este compusă din 577 deputaţi aleşi prin vot universal direct pe departamente,
proporţional cu numărul populaţiei.
- Membrii Senatului (321 în 2001) sunt aleşi în cadrul departamentelor de către o adunare de “mari
electori” compusă din deputaţi şi consilierii generali din departament şi din reprezentanţii aleşi de
consiliile municipale din rândul membrilor acestora. Acest sistem determină o supraprezentare a
electoratului rural faţă de cel urban.
Mandatul Adunării Naţionale este de 5 ani, Adunarea putând fi dizolvată oricând de
Preşedintele Republicii cu excepţia anului următor dizolvării anterioare. Acest drept a fost folosit
foarte rar, constituind până în prezent, mijlocul de a pune de acord majoritatea parlamentară cu
majoritatea prezidenţială.
În ce priveşte senatorii aceştia sunt aleşi pe 9 ani şi se reânoiesc cu o treime la fiecare 3
ani. Dizolvarea Senatului este şi ea posibilă.
Inegalitatea celor două camere se manifestă evident cu excepţia situaţiilor privind
revizuirea Constituţiei.
Astfel, guvernul nu răspunde decât în faţa Adunării Naţionale, iar în materie legislativă
Adunarea, la la iniţiativa guvernului, poate să treacă peste amendamentele Senatului.
Competenţele Parlamentului francez sunt supuse unei duble serii de limitări.Pe de o
parte, un control al constituţionalităţii din ce în ce mai viguros obligă legislativul să respecte atât
drepturile fundamentale, cât şi principiile constituţionale.
Pe de altă parte, Constituţia stabileşte domeniul rezervat legii: asigurarea libertăţilor,
drepturile civile, statutul persoanelor, dreptul penal, fiscalitatea, regimul electoral, apărarea
naţională, învăţământul, regimul proprietăţii, dreptul muncii şi securitatea socială, colectivităţile
teritoriale.
Totodată Constituţia a instaurat un regim care permite Guvernului să reglementeze prin
decrete în domenii în care nu există legislaţie şi mai mult, să ceară Consiliului Constituţional să
declaseze dispoziţiile legislative anterioare, într-un domeniu care nu mai este rezervat
Parlamentului, adică să modifice prin decrete, legi anterioare Constituţiei.
Actuala Constituţie dă Guvernului o serie de mijloace de intrervenţie şi de control în
domeniul rezervat legii şi procedurii parlamentare, astfel:
10
- Guvernul avînd drept de iniţiativă legislativă, poate determina dezbaterea prioritară a proiectelor
legislative:
- poate împiedeca discutarea în A.N. a amendamentelor care nu au fost prezentate în comisia
parlamentară care a analizat proiectul de lege;
- poate cere oricand un “vot blocat”, adică să ceară Camerei să se pronunţe printr-un vot pozitiv sau
negativ asupra unui text sau părţi dintr-un text,luand în consideraţie numai amendamentele propuse
sau acceptate de Guvern.
- Primul-ministru poate pune capăt navetei legislative determinand constituirea unei comisii
paritare pentru elaborarea unui text de compromis.
În caz de eşec, Guvernul poate cere A.N. să hotărască definitiv cu majoritatea simplă în
cazul legilor ordinare şi cu majoritatea absolută în cazul legilor organice.
- În cazul unei moţiuni de cenzură este necesară o majoritate absolută ostilă Guvernului în A.N.
- Preşedintele poate refuza promulgarea legii şi dispune returnarea ei către Parlament pentru
reexeminare;
- Guvernul poate fi abilitat de către Parlament pentru a emite ordonanţe în materiile ce ţin de
domeniul legii.
Trebuie menţionată o caracteristică aparte a modelului francez, şi anume faptul că
sfârşitul legislaturii parlamentare nu determină caducitatea proiectelor sau propunerilor legislative
rămase neadoptate, acestea continuandu-şi procedura legislativă.
*Modelul britanic
Termenul de Parlament are în Marea Britanie mai multe semnificaţii:
- Suveranul împreună cu cele două camere ale Parlamentului;
- cele 2 camere propriu-zise:Camera Lorzilor şi Camera Comunelor;
- numai Camera Comunelor,atunci cand este vorba de deputaţi, sub denumirea de membri ai
Parlamentului.
Camera inferioară este formată din membri (651) aleşi prin sufragiu universal direct,
proporţional cu numărul populaţiei.
Camera superioară este compusă din 26 lorzi spirituali: arhiepiscopi
şi episcopi ai Bisericii Anglicane şi lorzi temporali: peste 800 lorzi ereditari şi circa 300 lorzi pe
viaţă, înnobilaţi de regină la cererea Primului Ministru.
În urma reformei declanşate în 1999, începand cu alegerile din 2002 din Camera Lorzilor
vor fi eliminaţi lorzii ereditari.
Inegalitatea dintre cele două camere este considerabilă. Guvernul nu răspunde decât în
faţa Camerii Comunelor iar în materie legislativă Camera Lorzilor nu se poate opune adaptării unui
text de lege mai mult de un an.
Amendamentele propuse de Camera Lorzilor sunt considerate constructive, fapt pentru
care sunt acceptate fără dificultate.
Camera Lorzilor are şi funcţia de jurisdicţie de ultimul grad, situată în vârful edificiului
judiciar britanic.
Principiul suveranităţii parlamentare şi inexistenţa unei constituţii mai presus de lege,
conferă puteri nelimitate Parlamentului.
Principiul competenţei generale a Parlamentului oferă posibilitatea unei distincţii a
actelor acestuia:
- public bills – care ar corespunde naţiunii continentale de lege – sunt norme generale de
comportament impersonale;
- private bills – sunt acte legislative individuale.
Datorită acestui fapt instituţiile private şi colectivităţile locale se pot adresa Parlamentului
perintr-o petiţie adresată Coroanei, pentru a obţine permisiunea să realizeze anumite activităţi care
nu au suport în legislaţia existenta.
Iniţiativa legislativă aparţine Cameriei – de fapt Guvernului şi membrilor camerelor şi
comportă o procedură în 3 etape, numite lecturi: prezentarea, dezbaterea şi adoptarea. Primul
ministru are puterea de a stabili ordinea de zi a Camerelor şi ca lider al majorităţii, decide disciplina
votului în funcţie de importanţa pe care o dă legii sau amendamentelor în discuţie.

11
 Votul este personalizat (nominal) şi nu permite abţinerea. Mecanismele procedurii
legislative îi conferă primului ministru puteri importante în domeniul legislativ, care îşi are temeiul
în caracterul omogen al majorităţii sistemului bipartid britanic.
*Modelul german
În general se afirmă că Parlamentul federal german se compune din Dieta federală
(Bundestag) şi Consiliul federal (Bundesrat), ceea ce nu este tocmei corect. Potrivit Curţii
Constituţionale, Consiliul federal nu are calitatea propriuzisă de cameră superioară a Parlamentului,
întrucât nu are caracter reprezentativ şi nu exercită anumite funcţii tipice pentru o cameră
parlamentară.
Deci, Bundestarul ar fi o instituţie care reprezintă landurile în cadrul procesului legislativ.
Rezultă că Parlamentul federal german în sens constituţional strict, este alcătuit dintr-o
singură cameră reprezentând poporul în ansamblul său, anume Dieta federală. Participarea
landurilor la procesul legislativ prin Consiliul federal – indispensabila statului federal, ne determină
să convenim totuşi că parlamentul german este bicameral inegalitar.
Dieta este compusă din 622 deputaţi aleşi prin vot universal direct proporţional cu
numărul populaţiei în timp ce Consiliul este compus din membri ai guvernurilor landurilor, numiţi
şi revocaţi de acestea.
Indiferent de numărul reprezentanţilor unui land prezenţi la şedinţele Consiliului, fiecare
land dispune de un anumit număr de voturi, determinat în principiu tot de numărul populaţiei.
Durata legislaturii este determinată de mandatul Dietelor federale, în principiu de 4 ani.
Dizolvarea Dietei poate fi pronunţată de Preşedintele federal dar numai dacă nu reuşeşte să aleagă
un Canceral federal şi dacă refuză un vot de investitură cerut de Cancelar.
Guvernul nu răspunde decât în faţa Dietei federale – ceea ce pune în evidenţă inegalitatea
bicameralismului german. De asemenea, Dieta poate, în afara sistemului de revizuire a Constituţiei,
să să treacă peste opoziţia, Consiliului în materie legislativă, dacă realizează o majoritate calificată
de 2/3. Totuşi o procedură legislativă complexă garantează o participare substanţială a Consiliului,
atât la elaborarea legii federale, cât şi la adoptarea actelor normative emise de Guvernul federal cu
efecte asupra landurilor.
Există un control de constituţionalitate foarte perfecţionat, iar Parlamentului federal îi
este interzis să legifereze în domeniile rezervate exclusiv landurilor. Domeniile rezervate exclusiv
Parlamentului sunt: apărarea şi relaţiile externe, cetăţenia, moneda, vama şi comerţul exterior, poşta
şi telecomunicaţiile, funcţia publică, federala, cooperarea între federaţie şi landuri în domeniul
politic.
Dreptul de iniţiativă legislativă aparţine membrilor dietei federale, Consiliului şi
Guvernului federal.
Procedura legislativă cunoaşte 3 variante diferite:
1.-procedura pentru situaţiile în care acordul Consiliului este obligatoriu;
2.-procedura legislativă ordinară;
3.-procedura pentru stare de necesitate legislativă.
În primile două variante în caz de dezacord între cele 2 camere, se poate cere formarea
unei comisii mixte generale landurilor având puterea de a interveni înt-o manieră eficace în procesul
legislativ, prin Consiliul federal.
În ce priveşte Guvernul acesta nu are la îndemână decât două mijloace de intervenţie :
ameninţarea cu demisia sau solicitarea de către Cancelar a unui vot de încredere pentru Guvernul
federal, în cadrul Dietei, ceea ce poate duce la dizolvarea acesteia dacă refuză votul.
În cazul că refuză votul fără a fi dizolvată de preşedintele federaţiei, acesta, la cerearea
Cancelarului şi cu acordul Consiliului, poate declara starea de necesitate legislativă faţă de un
proiect de lege considerat urgent. Acesta poate fi adoptat numai de Consiliul federal.
Prin lege de abilitare Parlamentul poate deroga Guvernului, unui ministru federal sau
guvernelor landurilor, dreptul de a stabili anumite măsuri
prin ordonanţe.
Procedura legislativă obligă Guvernul federal la o conlucrare permanentă cu guvernele
landurilor. Această cooperare explică buna funcţionare a sistemului legislativ german atât de
complex.
12
3.5. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea bicameralismului în România, comparativ cu
ţările din Uniunea europeană

Potrivit Constituţiei din 1991 în România funcţionează un bicameralism egalitar.

Parlamentul României este format din Camera Deputaţilor (327 deputaţi) şi Senat (140
senatori), atât unii cât şi ceilalţi fiind aleşi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.
Din anul 2000 au mai obţinut câte un mandat de deputat 18 organizaţii ale cetăţenilor aparţinând
minorităţilor naţionale legal constituite.
Durata legislaturii este de 4 ani pentru ambele camere.
Competenţele acestora sunt identice, cu excepţia faptului că numirea Avocatului Poporului
se face de către senat, iar în exercitarea atribuţiilor ce revin şedinţelor comune, predomină voinţa
deputaţilor, datorită numărului superior al acestora.
Competenţele parlamentului nu sunt limitate decât de câteva prevederi constituţionale.
Respectarea de către Parlament a Constituţiei este garantată printr-un control de constituţiuonalitate
realizat de Curtea Constituţională.
Guvernul nu are nici un mijloc de presiune pentru a-şi impune adoptarea proiectelor d lege.
Un fenomen caracteristic României este utilizarea frecventă a delegării legislative, care
funcţionează ca regula pe baza legilor de abilitare adoptate de parlament în temeiul cărora Guvernul
emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legii organice.
Comparând organizarea şi funcţionarea Parlamentului României cu organizarea şi
funcţionarea parlamentelor ţărilor Uuniunii Europene, se observă că legiuitorul român a combinat
anumite soluţii utilizate de parlamentele europene, pentru a construi formula pe care a considerat-o
optimă, în soluţiile României.

CAPITOLUL 4 ORGANIZAREA ŞI FUNCŢIONAREA GUVERNELOR

4.1. Consideraţii generale

Caracter uşor diferenţiat, parlamentar al statelor comunitare determină o serie de

particularităţi ale fiecărui guvernmai semnificative fiind cele ce privesc formarea, longevitatea,
structura şi funcţionarea acestora.
Stabilitatea guvernamentală cu repercursiuni în planul acţiunii administrative (programul de
guvernare) este condiţionată de numeroşi factori, printre care se evidenţiază sistemul partidelor
politice şi obiceiurole care se practica la alcătuirea guvernelor.
Instabilitatea guvernamentală nu presupune schimbarea tuturor sau a majorităţii deţinătorilor
de portofolii ministeriale, odată cu schimbarea guvernelor. Aceasta, după părerea noastră, ar dovedi
un real exerciţiu democratic deoarece titularii portofoliilor ministeriale sunt numiţi după criterii de
competenţă şi nu după culoarea politică.
Practica a dovedit că longevitatea ministerială poate exista cu o instabilitate guvernamentală
cronica (ex. Franţei sub cea de-a III şi a IV-a Republică sau a Italiei din domeniile 7-8 ale sec. XX).
Această realitate impune prudenţă în aprecierea efectelor instabilităţii guvernamentale asupra
administraţiei.
În ce priveşte formarea şi funcţionarea guvernelor sunt de remarcat trei aspecte care prezintă
interes:
1. gradul de libertate privind modificarea structurii guvernamentale, cu efecte asupra stabilităţii
administraţiei şi capacităţii sale de adaptare;
2. poziţia şefului guvernului care poate fi primus inter pares sau adevaratul conducător al politicii
guvernamentale;
3. modul de funcţionare a echipei guvernamentale care condiţionează modalităţile de coordonare
interministerială şi rezultatele acţiunii guvernului.
Prezintă interes trecerea în revistă astructura şi funcţionarea guvernelor celor mai
importante ţări din Uniunea Europeană.

13
4.2. Organizarea şi funcţionarea guvernelor în:

a) Germania
Formarea Guvernului federal depinde de alegerea Cancelarului.
Cu câteva luni înaintea alegerilor pentru Dieta federală, partidele sau coaliţiile de partide îşi
desemnează candidatul la funcţia de cancelar. După alegerea Dietei aceasta alege Cancelarul la
propunerea Preşedintelui federaţiei.
Formarea Guvernului după alegerea Cancelarului, face obiectul negocierilor între partide, care
stabilesc atât programul politic cât şi
compoziţia Guvernului.
Membrii se numesc şi se revocă de către de către Dietă la propunerea Cancelarului.
Nu există incompatibilitate între funcţia guvernamentală şi calitatea de parlamentar, membrii
Guvernului fiind de regulă şi membrii Dietei federale. Funcţia guvernamentală este însă
incompatibilă cu cea de membru în Guvernele sau Parlamentele landurilor, ceea ce implică şi
incompatibilitatea cu funcţia de membru al Consiliului federal.
Guvernele germane se menţin de regulă, pentru un întreg mandat de 4 ani, astfel încât Germania
este, de departe, ţara cu cea mai mare stabilitate guvernamentală în U.E.
Legea fundamentală prevede un mecanism perfecţionat de angajare a răspunderii
guvernamentale, şi anume -moţiunea de cenzură constructivă.
Acest mecanism permite Dietei eliberarea din funcţie a Cancelarului concomitent cu alegerea
cu alegerea unui nou cancelar.
La rândul său, cancelarul are posibilitatea să determine dezvoltarea Dietei de către
Preşedintele federaţiei, prin solicitarea unui vot de încredere.
Ambele procedee intervin ca urmare a modificării coaliţiilor politice şi au drept scop
asigurarea unei majorităţi parlamentare favorabile Cancelarului.
Constituţia federală precizează că Guvernul federal este compus din Cancelarul federal şi
miniştri federali, precizând totodată, şi competenţele şefului guvernului, competenţe care se exercită
prin emiterea de directive.
În baza acestor competenţe, Cancelarul determină liniile directoare ale programului de
guvernare, însă fiecare ministru beneficiază de autonomie în conducerea ministerului său.
Divergenţele dintre ministere se tranşează în Guvern.
Cancelarul coordonează acţiunea guvernamentală conform unui Regulament interior care se
adoptă de Guvern şi se aprobă de Preşedintele federaţiei. Cancelarul reprezintă Guvernul în faţa
Preşedintelui, a Parlamentului şi societăţii civile.
S-a format obiceiul unui vice-cancelar dintre personalităţile proeminente al partidului
liberal, dacă acesta face parte din coaliţie, având rolul de a-l suplini pe cancelar în caz de absenţă.
De regulă, şeful Guvernului nu conduce nici un minister chiar Cancelaria federală având
propriul său ministru.
Din 1967 se pot numi şi secetari de stat parlamentaridin rândul membrilor Dietei federale,
care au rang de adjuncţi de miniştri dar nu participă la şedinţele Guvernului.
Trebuie menţionat că potrivit tradiţiei germane, titlul de secretar de stat, fără altă precizare
desemnează pe cel mai înalt funcţionar administrativ din ministerul din care face parte.
Numărul miniştrilor federali variază foarte puţin de la un guvern la altul, întrucât este fixat
prin Regulamentul intern, care se modifică fosrte rar.
Sediul Guvernului a fost stabilit în 1949 (anul proclamării R.F.G.) la Bonn iar prin votul din
20 iunie 1991Dieta a hotărât transferarea sa la Berlin.
Cancelarul şi miniştri federali se întrunesc săptămânal în sesiunea Cabinetului sub
preşedenţia Cancelarului,iar deciziile se iau, de regulă prin consens la propunerea şefului
guvernului, existând însă şi procedura votării.

b) Italia
Şeful guvernului italian, denumit Preşedintele Consiliului de Miniştri este numit de
Preşedintele Republicii, al cărui rol în denumirea şefului de guvern este deosebit de important în

14
condiţiile divizării interne a partidelor politice şi pentru faptul că negocierile în vederea stabilirii
coaliţiei guvernamentale au loc după alegeri.
După consultări cu preşedinţii camerilor şi ai grupurilor parlamentare, Preşedintele
desemnează o personalitate, însărcinată pentru început cu o misiune exploratorie, care se transformă
într-o misiune de pre-formare a Guvernului. Îndată ce se întrevăd suficiente şanse de succes,
Preşedintele numeşte un responsabil cu formarea Guvernului, care trebuie să-şi asume funcţia de
Preşedinte al consiliului de Miniştri şi să propună lista cu membrii Guvernului său.
Înainte de a începe să funcţioneze, Guvernul nou format trebuie să obţină votul de încredere
al celor 2 camere ale Parlamentului.
Datorită fragilităţii coaliţiilor politice sunt frecvente cazurile când noul Guvern nu obţine
votul de investitură - fie din partea ambelor camere, fie din partea uneia singure fapt care determina
reluarea întregului proces de formare a Guvernului.
Între funcţia parlamentară şi cea guvernamentală nu există în incompatibilitate, membrii
guvernelor italiene fiind în totalitate senatori sau deputaţi.
Mandatul Guvernului se sfârşeşte odată cu demisia Preşedintelui C.M. înaintată
Preşedintelui Republicii, care o poate refuza.
În schimb, demisia este obligatorie în cazul pierderii încrederii uneia dintre Camere. În
viaţa politică italiană, cele mai multe guverne demisionează din cauza crizelor interne ale partidelor
politice, fără a mai aştepta votul de neîncredere al Camerilor.
Sistemul politic italian, extrem de divizat, inclusiv în interiorul partidelor, precumşi absenţa
unor reguli constituţionale care să permită Preşedintelui C.M. tragerea la răspundere a partenerilor
responsabili de ruptura politică, fac instabilitatea guvernamentală italiană, proverbială.
Aceasta poate totuşi coexista cu o anumită longevitate ministerială cum este cazul
portofoliului de miniştru de externe.
Durata procesului de schimbare, de circa 7 săptămâni, a început să se mărească după 1970,
ptând ajunge chiar la câteva luni.
Potrivit Constituţiei italiene, Guvernul se compune din Preşedinte şi din miniştri.De
asemenea, prevede ca organizarea preşediţiei Consiliului de Miniştri, numărul, atribuţiile şi
organizarea ministerelor se stabilesc prin lege.
În realitate, dosr numărul şi atribuţiile ministerelor se stabilesc prin lege.
În practica guvernamentală italiană se întâlnesc numeroşi miniştri fără portofoliu care fac
parte din Guvern. Aceştia nu conduc ministere ci îndeplinesc anumite misiuni, bine determinate.
Există şi subsecretari de stat care, sunt adjuncţi de miniştri şi au rolul de a-i ajuta la conducerea
ministerului respectiv, fără însă a face parte din Consiliul de Miniştri.
Şedinţele Consiliului au loc periodic sub conducerea preşedintelui la sediul acestuia.
Deciziile se iau fie prin consens, fie prin vot.

c) Marea Britanie
Din punct de vedere formal – juridic atât Cabinetul cât şi Guvernul şi Primul –ministru se
numesc de Coroană. Totuşi, ca urmare a unei convenţii constituţionale formată în sec. XIX, obligă
regina să numească în funcţia de prim-ministru pe şeful partidului majoritar în Camera Comunelor.
Există posibilitatea ca Regina să poată influienţa totuşi desemnarea Primului-ministru, atunci
când nici, un partid nu deţine majoritatea (cum a fost cazul epocii tri-partide interbelice) sau când
partidul majoritar nu are un şef (cazul succesiunii lui charchill). Cu aceste excepţii, se consideră că
Primul –ministru este ales prin sufragiu universal indirect, întrucât în mod normal, fiecare partid
abordează alegerile cu un şef desemnat pentru a fi Prim- ministru în caz de victorie electorală.
Alegerea celorlalţi membri ai Cabinetului şi ai Guvernului se face de către primul-ministru
din rândul partidului său, toţi membrii guvernului sunt şi membri ai Camerei Comunelor sau, într-
un număr restrâns, ai Camerei Lorzilor. Convenţiile Constituţionale obligă pe primul-ministru să fie
membru al Camerei Comunelor.
În afara cazurilor cexcepţionale: demisia, decesul sau moţiunea de cenzură contra
Guvernului, durata acestuia este egală cu cea a legislaturii. Durata legislaturii este la dispoziţia
primului- ministru dar mandatul Camerei Comunelor nu poate depăşi 5 ani.

15
 Primul-ministru poate oricând să ceară dizolvarea Prlamentului, punând capăt legislaturii,
pentru a profita de o conjunctură pe care o consideră favorabilă din punct de vedere electoral. Aşa
se face că durata medie a legislaturilor este de 4 ani.
Primul-ministru poate modifica oricând componenţa guvernului sau, în mod obişnuit
remanierile făcându-se anual, după vacanţa de var.
Structura Guvernului face obiectul mai multor convenţii constituţionale. Organizarea sa
este prerogativă reală, chiar dacă, în acest domeniu convenţiile constituţionale sunt mai puţin
riguroase decât celelalte cutume constituţionale.
Termenul de guvern în Anglia are trei accepţiuni, respectiv:
 majoritate guvernamentală
 administraţia de stat
 ansamblul cuprins din cca. 100 de persoane, care sunt miniştri sau secretari
de stat
În această ultimă accepţiune Guvernul cuprinde:
* miniştri departamentali (cei care conduc un minister) care poartă denumirea
de Secretari de stat pentru ministerele cele mai vechi, şi miniştri în cazul ministerelor mai
recente.Miniştri departamentali sunt de regulă şi membri ai Cabinetului. ei îşi conduc ministerele cu
ajutorul miniştrilor de stat care le sunt adjuncţi, şi cu ajutorul subsecretarilor de stat parlamentari,
care asigură legătura cu Camerele Parlamentului;
* miniştri non-deparlamentari (fără portofoliu) care ocupă în mod tradiţional anumite funcţii,
adesea onorifice;
* membrii grupului de parlamentari însărcinaţi cu organizarea votului în Parlament;
*consilierii juridici ai Guvernului.
Miniştri care fac parte din Cabinet, miniştri de stat, consilierii juridici şi principalii
parlamentari însărcinaţi cu organizarea votului în Parlament, sunt de cu apelativul miniştri
seniori iar ceilalţi cu apelativul miniştri juniori. Numirea tuturor miniştrilor este decisă de Primul –
ministru care stabileşte, de asemenea, şi componenţa Cabinetulu, adevăratul organ de decizie
guvernamentală, şi care cuprinde miniştri cei mai importanţi. Anumiţi membrii ai Guvernului intră
din oficiu în componenţa Cabinetului: Lordul Cancelar, ministrul de finanţe, subsecretarii de stat de
la apărare, interne, afaceri externe .
Libertatea de alegere a Primului-ministru, în ce privesc membrii Guvernului,şi ai Cabinetului,
inclusiv remanierea acestora, nu este limitată decât de propriul partid. Primul-ministru poate să-şi
rezerve şi conducerea unui minister (ex. Chrchill – ministerul de război; M.Thatcher – Ministerul
FFuncţiei Publice ).
Cabinetul se întruneşte din iniţiativa primului-ministru care stabileşte şi ordinea de zi.
Deciziile se iau prin consens, care se obţine datorită ascendentului primului-ministru asupra
celorlalţi miniştri.

d) Franţa
Potrivit Constituţiei celei de-a V-a Republici şeful guvernului francez- Primul-ministru, este
desemnat şi numit de Preşedintele Republicii fără nici o restricţie, fiind condiţionată doar de
existenţa sau inexistenţa unei majorităţi favorabile acestuia în Adunarea Naţională.
Angajarea răspunderii guvernului, cu ocazia constituirii sale în faţa Adunării Naţionale are
caracter facultativ întrucât, din punct de vedere constituţional, investirea sa este efectivă odată cu
numirea de către Preşedintele Republicii.
Singura posibilitate la îndemâna opoziţiei parlamntare este moţiunea de cenzură care necesită
majoritatea absolută. Rezultă că un Prim – ministru poate guverna atâta timp cât majoritatea
absolută din adunarea Naţională nu este împotriva sa.
Numirea membrilor guvernului se face de către Preşedintele Republicii, la propunerea
primului-ministru, ceea ce presupune un acord între ceilalţi factori de putere pentru nominalizarea
portofoliilor ministeriale
În Franţa funcţia guvernamentală este incompatibilă cu cea parlamentară.

16
 În cazul unui parlamentar coiptat în Guvern, locul său în Parlament este luat de un supleant
ceea ce înseamnă că odată ce a ales funcţia guvernamentală,
revenirea în parlament nu este posibilă decât cu ocazia unor noi alegeri.
Durata de viaţă a guvernelor depinde în primul rând, de voinţa Preşedintelui Republicii.
Deşi în textul constituţiei nu este prevăzută responsabilitatea Guvernului faţă de şeful statului,
practica franceză este ca Primul-ministru să prezinte demisia guvernului sau imediat ce Preşedintele
i-o cere.
Dacă împotriva Primului –ministru a fost adoptată o moţiune de cenzură sau dacă
Parlamentul i-a respins un vot de încredere, el este obligat să prezinte demisia Guvernului său.
Preşedintele Republicii poat refuza această demisie, dar numai pe timpul necesar organizării de noi
alegeri. În acest interval de timp Guvernul nu poate adopta decizii decât pentru rezolvarea
problemelor curente.
Deşi constituţia nu o impune, cutuma republicană cere ca Guvernul în exerciţiu să
demisioneze imediat ce alegerile pentru Adunarea Naţională s-au terminat.
Mecanismele constituţionale cu caracter prezidenţialist precum şi evoluţia sistemului de
partide politice au permis o stabilitate guvernamentală neîntâlnită în timpul celui de-a III –a şi a IV-
a Republici. Frecventele remanieri guvernamentale, făcute fie la iniţiativa Primului-ministru fie de
către Preşedinte, determină o instabilitate accentuată a anumitor portofolii ministeriale, aşa încât
stabilitatea guvernării este destul de dificil de apreciat, în ansamblul ei.
Constituţia prevede că primul-ministru conduce acţiunea Guvernului şi că actele sale trebuie
contrasemnate de către miniştri care urmează să le aducă la îndeplinir, după caz. Această
superioritate ierarhică faţă de membrii guvernului este subliniată şi de procdurile de arbitraj
internaţional. În realitate, superioritatea Primului-ministru este întărită sau contracarată de relaţiile
sale cu Preşedintele Republicii dar şi de relaţiile dintre acesta şi membrii Guvernului.
guvernul este format din miniştri şi secretari de stat, care nu participă la şedinţele Consiliului decât
în cazul dezbaterii unor probleme ce ţin de competenţa lor.
S-a stabilit ca obicei numirea unor miniştri delegaţi aflaţi ca şi secretarii de stat în
subordinea unui ministru, dar care au dreptul să participe la şedinţele Consiliului de Miniştri.
În practica guvernamentală franceză se utilizează şi titlul de ministru de stat, care are dosr
caracter onorific şi se acordă unora dintre miniştri la aprecierea primului-ministru sau a
Preşedintelui Republicii.
Suplinirea primului-ministru în caz de absenţă se face de către unul din miniştri, după o ordine
protocolară stabilită cu ocazia formării Guvernului sau a unei remanieri ministeriale, de Primul-
ministru împreună cu Preşedintele. Conform tradiţiei imediat după primul-ministru urmează
ministrul justiţiei, dar nimic nu împiedică derogarea de la această tradiţie.
Numărul ministerelor şi atribuţiile fiecărui membru al Guvernului variază frecvent chiar şi cu
ocazia remanierilor ministeriale. Stabilirea acestora intră în competenţa guvernului şi întrucât sunt
decizii luate în Consiliul de Miniştri prezidat de Preşedintele Republicii, este necesar acordul şi
semnătura acestuia.
Potrivit tradiţiei, Consiliul de Miniştri se reuneşte săptămânal, miercuri
dimineaţa, sub preşedinţia Preşedintelui Republicii, care stabileşte ordinea de zi împreună cu
Secretarul General al Guvernului, la reşedinţa preşedinţiei şi nu la sediul Primului-ministr. Toate
deciziile care se iau în Consiliu trebuie să poarte semnătura preşedintelui, ceea ce implică acordul
său.
Deciziile se iau prin consens, la propunerea Preşedintelui care, poate decide singur în cazuri
de gravitate excepţională, după ce a recut avizul membrilor Consiliului.
În mod cu totul excepţional, Guvernul se poate reuni în Consiliul Cabinetului, fără participarea
Preşedintelui, sub conducerea Primului –ministru.

4.3. Aspecte privind organizarea şi funcţionarea Guvernului în România, comparativ cu ţările

Uniunii Europene

Conform Constituţiei din 1991, investiţia Guvernului în România presupune un complex de

activităţi anterioare momentului, respectiv:
17
  desemnarea unui candidat pentru funcţia de Prim-ministru;
 alcătuirea listei membrilor guvernului şi întocmirea programului de guvernare;
 dezbaterea în Parlament a programului de guvernare şi a listei Guvernului;
 votul de încredere;
 numirea Guvernului.
Desemnarea candidatului pentru funcţia de Prim-ministru se face de Preşedintele ţării în urma
consultării cu reprezentanţii partidului care deţine majoritatea absolută în Parlament ( în raport cu
numărul total al deputaţilor şi senatorilor) se face cu reprezentanţii tuturor partidelor prezente în
Parlament.
Alcătuirea listei Guvernului şi întocmirea programului de guvernare sunt în sarcina
candidatului la funcţia de Prim-ministru. Acesta nu are i libertate deplină fiind obligat să ţină seama
atât de programele partidelor pe care se va sprijini pentru obţinerea votului de încredere, cât şi de
negocierile cu acestea în privinţa candidaţilor ministeriabili.
Votul de încredere are în vedere concordanţa dintre program şi persoanele apte să-l pună în
practică. În România, nu există incompatibilitate între mandatul parlamentar şi funcţia ministerială.
Candidatul la funcţia de Prim-ministru trebuie să solicite Parlamentului votul de încredere în
termen de 10 zile de la data la care a fost desemnat. Dezbaterea programului de guvernare şi a listei
guvernului se face în şedinţă comună a celor două camere ale Parlamentului în termen de 15 zile de
la depuner. Votul de încredere este secret şi necesită majoritatea absolută. Neacordarea votului
după două tentative eşuate şi după expirarea unui termen de 60 de zile, dă dreptul Preşedintelui să
dizolve Parlamentul, de altfel, unica modalitate de dizolvare a Parlamentului prevăzută în
Constituţia României.
Numirea Guvernului se face prin decret prezidenţial în urma votului de încredere acordat de
Parlament.
Numirea Guvernului se face prin decret prezidenţial în urma votului de încredere acordat de
Parlament. Durata mandatului este de 4 ani, dar poate înceta, şi înainte de termen, prin adoptarea
unei moţiuni de cenzură sau dacă Primul-ministru îşi pierde calitatea de membru al Guvernului se
face prin decret prezidenţial în urma votului de încredere acordat de Parlament.
Durata mandatului este de 4 ani, dar poate înceta, şi înainte de termen, prin adoptarea unei
moţiuni de cenzură sau dacă Primul-ministru îşi pierde calitatea de membru al Guvernului (demisie,
pierderea drepturilor electorale, intervenţia unei stări de incompatibilitate, imposibilitatea exercitării
atribuţiilor mai mult de 45 de zile).
Având în vedere timpul relativ scurt care a trecut de când s-a instituit noul sistem
constituţional, este greu de apreciat stabilitatea guvernamentală în România. Totuşi, putem remarca
faptul că nici unul din cele 5 guverne care s-au succedat nu şi-a încheiat mandatul înainte de termen
ca urmare a adoptării unei moţiuni de cenzură (deşi ele au fost cerute), ceea ce demonstrează că în
România nu s-a destrămat nici o calitate guvernamentală. Rezolvarea neinţelegerilor la care au
ajuns cooaliţiile guvernamentale s-a realizat prin revocarea primilor miniştri V. Ciorbea şi Radu
Vasile.
Comparând formarea guvernului României cu formarea guvernelor statelordin Uniunea
Europeană constătăm că şi România se încadrează în regimul, mai mult sau mai puţin parlamentar
al acestor state.
În ce priveşte modul de numire al şefului guvernului (facem abstracţie de denumirile
diverse folosite în statele analizate), situaţia se prezintă astfel:
a) în 5 ţări, investirea Guvernului se face de Parlament, după numirea Primului-ministru de
către şeful statului (Belgia, Danemarca, Grecia, Italia, şi Portugalia). Opţiunea este limitată;
b) în alte 5 state: Austria, Franţa, Luxemburg, Marea Britanie şi Olanda, Primul-ministru şi
Guvernul se numesc de şeful statului, fără a fi necesar votul de încredere al Parlamentului.
Libertatea de opţiune a şefului statului variază de la o ţară la alta (ex. în Franţa libertatea
este apreciabilă, în Marea Britanie este practic inexistentă);
c) în alte 5 ţări: Finlanda, Germania, Irlandaa, Spania şi Suedia există proceduri particulare de
investitură.

18
 În Finlanda Primul-ministru este ales de Parlament şi numit de Preşedinte. În Irlanda
Primul- ministru este numit de Preşedintele Republicii la propunerea Camerei Deputaţilor, după
care acesta solicită votul de încredere pentru lista membrilor guvernului.
În Spania, caandidatul la funcţia de Prim-ministru desemnat prin acordul dintre Rege şi
preşedintele Congresului Deputaţilor, devine Prim-ministru după obţinerea votului de încredere al
Congresului Deputaţilor. Ceilalţi membri ai
guvernului sunt numiţi de rege la propunerea Primului-ministru.
În Suedia, preşedintele Parlamentului, după consultarea părţilor prezente în Parlament,
prezintă plenului candidatul la funcţiaa de prim-ministru care este
ales dacă întruneşte majoritatea voturilor parlamentarilor. După alegere prezintă
Parlamentului lista membrilor guvernului. Guvernul se întruneşte în şedinţă specială, în prezenţa
şefului statului (regele) şi Preşedintelui Parlamentului, care înmânează Primului-ministru actul de
investitură.
Comparând situaaţia ţărilor din UE cu situaţia României, vom observa că investitura
guvernului nostru este asemănătoare cu cea din primul grup de ţări comunitare. Este vorba de
asemănare şi nu de identitate întrucât Preşedintele României numeşte Primul-ministru abia după ce
acesta a primit votul de încredere al Parlamentului, şi nu înainte, ca în ţările respective.
Originalitatea regimului constituţional român constă în abilitatea Preşedintelui de dizolvare a
Parlamentului în cazul în care acesta nu acordă votul de încreder, după parcurgerea unei anumite
proceduri.
În ce priveşte responsabilitatea guvernului, în toate ţările studiate, acesta răspunde în faţa
Parlamentului (situaţie aplicabilă şi României) care îl poate înlătura printr-o moţiune de cenzură.
Specifică României este însă imposibilitatea de a dizolva Parlamentulpentru rezolvarea crizelor
politic, aşa cum se procedează în ţările UE (franţa Danemarca).
În ce priveşte compatibilitatea funcţiei guvernamentale cu cea parlamenmtară, situaţia se
prezintă astfel:
a) ţări în care calitatea de membru al guvernului este condiţionată de calitatea de parlamentar:
Marea Britanie, Irlanda;
b) ţări în care calitatea de membru al guvernului este incompatibilă cu cea de parlamentar:
Austria, Franţa, Luxemburg, Portugalia, Suedia;
c) ţări în care cele două calităţi nu sunt incompatibile: Finlanda, Belgia, Danemarca, Olanda,
Italia şi Spania.
Sub acest aspect, România se alătură acestui ultim grup de state comunitare. În ce priveşte
structura Guvernului, Constituţia cuprinde o singură reglementare ce face trimitere la lege organică:
Guvernul este alcătuit din mrim-ministru, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege organică.
Această lege (L 90/2001) a apărut în aprilie 2001, până atunci fiind în vigoare Legea 37/1990,
anterioară Constituţiei.
Conform vechii legi, Guvernul era alcătuit din Prim-ministru, miniştri şi Secretari de Stat.
Inexistenţa unor reglementări clare a făcut ca opiniile cu privire la structura Guvernului să difere, în
funcţie de poziţia Primului-ministru şi /sau a coaliţiei guvernamentale.
După unele opinii (prof. I. Vida) Legea 37/1990 a fost abrogată parţial de Constituţia din
1991 în sensul că secretarii de stat nu pot face parte din guvern, nefiind prevăzuţi în Constituţie. în
realitate situaţia a fost alta, conform celor prezentate mai sus.
În ce priveşte funcţia de ministru de stat, acelaşi autor o considera conformă Constituţiei,
deoarece titulatura de ministru utilizată în textul constituţional, are caracter generic, fiind posibile
orice circumstanţieri. Astfel, se poate utiliza atât denumirea de miniştru de stat, cât şi cea de
ministru fără portofoliu (ceea ce de altfel se întâmplă în realitate – ex. minsitru pentru relaţii cu
Parlamentul, ministru delegat la Ministerul Integrarii europene), existenţa acestor funcţii fiind
dictată de imperative politice, şi nu juridice.
Trebuie precizat că funcţia de ministru de stat are caracter onorific, reprezentând o
evidenţiere a ministerelor pe care primul-ministru le consideră mai importante.
În actualul guvern (Adrian Năstase) există 26 de miniştri din care 4 fără portofoliu, funcţia de
ministru de stat fiind abandonată.

19
 Potrivit Legii 90/2001, Guvernul se întruneşte în şedinţe săptămânal şi ori de câte ori este
nevoie, la sediul Guvernului. Cu toate că guvernul este o autoritate colegială, legea organică îi
conferă primuli-ministru o poziţie de adevărat şef al Guvernului.
De asemenea, mai multe prevederi constituţionale conferă primului-ministru o autoritate de
sine stătătoare.
Dacă primul-ministru îşi pierde calitatea de membru al Guvernului sau este în imposibilitatea
de a-şi exercita atribuţiile, Preşedintele va desemna un alt membru al guvernului ca prim-ministru
interimar până la formarea noului guvern. Legată de această eventualitate există un aspect de interes
practic, pe care nici Constituţia şi nici legea organică nu le reglementează : înlocuirea primului-
ministru în caz de absenţă. Soluţia simplă şi logică ar fi desemnarea unui înlocuitor dintre miniştri
de către primul-ministru.
Analizând ţările comunitare comparativ cu România sub aspectul structurii guvernului, vom
remarca următoarele:
a) sunt ţări în care Constituţia prevede exact cine sunt membrii Guvernului: Germania, Grecia,
Irlanda, Italia şi Olanda;
b) ţări în care Constituţia reglementează în mod general structura Guvernului, lăsând pe seama
altor acte normative stabilirea precisă a membrilor acestuia: Belgia, Franţa, Luxemburg, Spania
c) ţări cu situaţie aparte: Danemarca, unde structura guvernului nu are o reglementare
constituţională şi Marea Britanie, care nu are o constituţie scrisă,
În ce priveşte România, aceasta are o situaţie similatră ţărilor din cel de-al doilea grup.
În ce priveşte componenţa Guvernului, peste tot există Prim-ministru şi miniştri. Cât priveşte
miniştrifără portofolii aceştia se regăsesc în multe guverne europene, aşa încât nu constituie o
excepţie în Guvernul român.
În toate ţările rolul şi puterea primului-ministru variază de la caz la caz. Unii prim-miniştri
răspund numai în faţa Parlamentelor, alţii au o răspundere în plus şi faţă de şeful statului, ceea ce le
limitează puterea.
În România primul-ministru răspunde doar în faţa Parlamentului ceea ce îi conferă poziţia
de figură centrală a politicii naţionale.
Modificarea relativ frecventă a numărului de ministre şi a titulaturii
acestora se întâlneşte în multe ţări comunitare, ceea ce reflectă adaptarea la dinamica realităţii sau
o încercare de ridicare a eficienţei serviciilor publice, ori sunt rezultatul unor erori sau a unor
presiuni partizane.
În fine modul de funcţionare- şedinţe săptămânale cu hotărâri adoptate prin consens sau de
primul-ministru este comun ţărilor din UE în care figura
politica centrală este – Marea Britanie, Germania, România.
Concluzia este că structura şi modul de funcţionare a Guvernului român se înscriu în
standardele europene, iar modificările aduse Constituţiei prin Referendumul din 18-19 octombrie
2003 vor oferi modalităţi de creştere a stabilităţii guvernamnetale, continuităţii, coerenţei şi
eficacităţii acţiunii guvernamentale.

CAPITOLUL 5 SISTEME POLITICO-ADMINISTRATIVE LOCALE ALE STATELOR

DIN UNIUNEA EUROPEANĂ

51. Organizarea administrativ-teritorială a statelor din Uniunea Europeană

Prin sisteme politico-administrative locale înţelegem ansamblul

autorităţilor şi instituţiilor aparţinând colectivităţilor constituite la nivelul diviziunilor administrativ-
teritoriale ale statelor, care desfăşoară activităţi de administraţie publică, relaţiile dintre acestea,
precum şi relaţiile dintre ele şi organele administraţiei centrale.
Uzual pentru a desemna aceste sisteme se foloseşte termenul de administraţie locală, atât
pentru sensul organic cât şi pentru sensul funcţional al ansamblului.
Administraţia locală fiind administraţia colectivităţilor constituie la nivelul diviziunilor
administrativ-teritoriale, include administraţia de nivel intermediar nominalizată după numele
20
diviziunii administrativ teritorială intermediare în carefuncţionează şi administraţia de bază,
denumită administraţie municipală sau comunală, după caz.
În cazul administraţiei intermediare, aceasta este situată între celelalte două tipuri de
administraţie, fapt ce determină respectarea atât a competenţelor de nivel superior cât şi a celor de
nivel inferior.
Administraţia locală de bază (comunală sau municipală) este administraţia situată cel mai
aproape de cetăţeni, organizată în diviziunile administrativ teritoriale de bază.
Având în vedere aceste definiţii, pentru cunoaşterea sistemelor este necesară, mai întâi,
cunoaşterea organizării administrativ teritoriale a statelor U.E.
În cele ce urmează, va fi prezentată sintetic această organizare în funcţie de structura de stat.
A. State unitare
• Danemarca are un nivel de bază pentru 373 comune şi un nivel departamental pentru 14
comitate şi 2 oraşe-comitat, respectiv Copenhaga şi Fiederikberg;
• Finlanda Nivelul de bază este prezent pentru460 de comune, reunite în 356 de organisme de
cooperare internaţională şi o comunitate urbană - Helsinki. Nu are nivel departamental în
schimb are un nivel regional pentru provincia autonomă Aland (insule);
• Franţa Nivelul de bază este organizat pentru 36.621 de comune grupate
În peste 15.000 de organisme de cooperare intercomunală, recent divizate în comunităţi de
comune (554) şi comunităţi de oraşe (4). Nivelul deparamental (denumire luată chiar de la acest
sistem administrativ), este prezent în 96 departamente metropolitane, din care un oraş-
departament (Paris)şi 4 departamente de peste mări. În Franţa întâlnim un vast departament
regional organizat pentru 22 regiuni metropolitane, din care una cu statut special (Corsica), 4
regiuni de peste mări (monodepartamentale ) şi 4 teritorii de peste mări (Noua coledonie,
Polinezia Franceză, Wallis et Futuna, Teritoriile Australe şi Antartice Franceze).;
• Grecia Nivelul de bază este organizat pentru 360 oraşe (dunes) şi 5.561 comune, unele din
ele grupate în sindicate. Nivelul intermediar (departamental) este prezent în 54 nomos, din
care 7 arondismente departaşi cetatea Londrei. Nivelul dementale peste care se suprapun 3
colectivităţi interdepartamentale. Nu există un nivel regional descentralizat.
• Irlanda Nivelul de bază cuprinde 151 districte. Nivelul departamental este prezent în 29 de
comitate şi 5 comitate-burg. Nici Irlanda nu are organizat un nivel regional descentralizat
cele 8 regiuni înfiinţate în 1991 sunt circumscripţii administrative ale statului.;
• Luxemburgul are organizat numai nivel de bază pentru 118 comune grupate în 49 sindicate
intercomunale;
• Olanda Nivelul de bază cuprinde 640 de comune grupate în numeroase organisme de
cooperare. Nivelul departamental este organizat pentru 12 provincii;
• Portugalia are nivelul de bază organizat pentru 305 comune, unele grupate în organisme de
cooperare diversă şi două arii metropolitane (Lisabona şi Porto). Nivelul departamental este
prezent în 18 regiuni (Madeiva şi Azore-insule) împărţite în 19 şi respectiv 11 municipalităţi
şi după caz, în consilii insulare;
• Marea Britanie – nivelul de bază este organizat la 36 districte metropolitane şi 238
districte. Londra cuprinde 32 burguri şi Cetatea Londrei. Nivelul departamental este
organizat pentru 34 de comitate. Nivelul regional priveşte:
 Ţara Galilor – cu un nivel de bază organizat pe 22 circumscripţii;
 Scoţia - cu un nivel de bază pentru 32 circumscripţii;
 Irlanda de Nord – cu un nivel de bază organizat în 26 districte.
După cum se observă la nivelul regiunilor nu este nivelul departamental.
• Suedia – are un nivel de bază pentru 286 comune, unele făcând parte din asociaţii bazate pe
comunităţi de interese ; un nivel departamental pentru 24 comitate care au 23 consilii de
comitata iar Comitatul Gotland (insule) rolul consiliului de comitat îl deţine consiliul
comunal.

21
 B. State cu structuri regionale şi comunitare puternice
• Italia (stat regional) – Nivelul de bază este organizat pentru 8074 comune, cel
departamental pentru 95 de provincii iar cel regional este
specific pentru 20 de regiuni din care 5 au statut special;
• Spania (ţara autonomiilor) –Nivelul de bază îl reprezintă 8082 comune, 3679 colectivităţi
de nivel inframunicipal. La nivel supracomunal există arii metropolitane (Valencia şi
Barcelona ). Funcţionează aproape 700 de organisme de cooperare intercomunală. Nivelul
departamental este specific celor 50 de provincii iar cel regional priveşte 17 comunităţi
autonome.
C. State federale
• Germania Nivelul de bază cuprinde 14.865 de comune afiliate la numeroase organisme de
cooperare internaţională, al căror statut variază de la un land la altul. Nivelul departamental
este organizat pentru 323 arondismente, dintre care 112 oraşe-arondisment. Nivelul
regional aparţine la 16 landuri din care 3 oraşe –stat;
• Austria are organizat nivelul de bază pentru 2301 comune, funcţionează diferite organisme
de cooperare internaţională al căror statut diferă de la un land la altul. Austria nu are nivel
departamental, ci numai regional pentru 9 landuri sau provincii federale;
• Belgia are 589 structuri de nivel comunal (de bază) repartizate pe cele trei regiuni (19 la
Bruxelles, 262 pentru Vallonia şi 308 pentru Flandra). Există şi funcţionează peste 200
organisme de cooperare internaţională. Nivelul departamental vizează 10 provincii
repartizate egal (câte 5) între Vallonia şi Flandra. nivelul regional se regăseşte la cele 3
regiuni: Bruxelles Vallonia şi Flandra. De menţionat că el cuprinde şi cele trei comunităţi
lingvistice (flamandra, francezaşi germana, deşi comunităţile nu coincid cu regiunile cise
interpătrund.
Din analiza datelor prezentate mai sus se desprind o serie de observaţii astfel:
1. În statele comunitare funcţionează o mare varietate de structuri locale, de la parohile şi
organizaţiile de cartier din Portugalia – elemente componente ale administraţiei de bază, la
regiuni şi comunităţi lingvistice în Belgia, care constituie al doilea nivel al administraţii
intermediare.
2. Problema administraţiei intermediare a fost rezolvată diferit de statele comunitare. Astfel, în
Luxemburgşi Finlanda (partea continentală) nu există nivel intermediar; în Austria, Anglia,
Danemarca, Grecia, Irlanda de Nord, Olanda, Portugalia (continentală), scoţia, Suedia şi
Ţara Galilor, există un singur nivel intermediar, în timp ce în Belgia, Germania, Franţa,
Irlanda, Italia şi Spania au câte două nivele intermediare,
3. În ţările comunitare există şi funcţionează o multitudine de organisme de cooperare
internaţională, ceea ce exprimă voinţa şi opţiunea colectivităţilor locale de a-şi rezolva
singure problemele de interes comun, în loc să le transfere nivelelor superioare.
4. Ca o particularitate semnificativă în ce priveşte participarea cetăţenilor la rezolvarea
problemelor comunităţii (spiritul şi educaţia civică), este de
observat existenţa nivelului inframunicipal în Anglia, Portugalia şi Spaania.

5.2. Administraţia locală în România, în comparaţie cu ţările din Uniunea Europeană

Din cele prezentate mai sus s-a evidenţiat marea varietate pe care o cunoaşte administraţia
locală în ţările comunitare. Singura constantă este recunoaşterea, într-un fel sau altul, a autonomiei
locale, în sensul larg de capacitate a colectivităţilor locale de a-şi rezolva problemele în nume şi
interes propriu, prin intermediul unei autorităţi alese.
Din compararea modelelor de administraţie locală rezultă că în acest domeniu se utilizează
două modalităţi de reglementare şi anume:
 reglementarea uniformă a administraţiei locale pe întreg teritoriul ţării, modalitate specifică
Franţei;

22
  reglementare diferită de la regiune la regiune, întâlnită la Marea Britanie (Anglia, Ţara
Galilor, Irlanda de Nord şi Scoţia), Germania (reglementări diferite de la land la land) şi
Spania (reglementări diferite de la o regiune la alta).
De asemenea în timp ce în Franţa colectivităţilor locale le sunt recunoscute numai
competenţe politico-administrative, în Marea Britanie, Spania şi Germania, unor colectivităţi locale
le sunt recunoscute şi competenţele legislative.
Având în vedere că în România, administraţia locală este reglementată în mod unitar şi
faptul că acesteea i se recunosc doar competenţe de natură politico-administrative, reiese că regimul
administraţiei locale din România este compatibil doar cu cel din Franţa şi diferit de regiunile din
Marea Britanie, Germania sau Spania.
Cu toaate că evoluţia administraţiei locale din România a fost diferită de cea din Franţa,
datorită evoluţiilor istorice diferite se observă că la ora actuală ele se bazează pe aceleaşi principii.
În prezent administraţia locală din România este reglementată prin art. 119-121 din Constituţie şi
prin Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală.
Potrivit acestor reglementări, administraţia locală din ţara noastră are la bază 3 principii de
ordin constituţional, respectiv: principiul autonomiei locale, principiul deconcentrării serviciilor
publice (modificare prin Referendumul din 18-19 oct. 2003) şi principiul obligativităţii, la care se
adaugă 3 principii de ordin legal şi anume: principiul legalităţii, principiul consultării cetăţenilor în
problemele de interes deosebit şi principiul colaborării între administraţia de bază şi cea
intermediară (judeţeană).
Din aceste principii (care se regăsesc şi în administraţia locală din Franţa), rezultă
următoarele caracteristici esenţiale:
 comuna, oraşul şi judeţul au capacitate juridică, patrimoniu şi resurse umane şi financiare
suficiente pentru a-şi îndeplini în mod autonom
misiunile conferite prin lege;
 raporturile dintre administraţia publică centrală şi cea locală se întemeiază pe subsidiaritate,
subordonarea fiind exclusă, (art. 122, modificat şi completat prin introducerea alineatului 3,
care precizează ca între prefecţi pe de o parte, consiliile locale şi primari precum şi
consiliile judeţene şi preşedinţii acestora, pe de altă parte, nu există raporturi de
subordonare).
 există şi funcţionează un control de legalitate exercitat de stat asupra autorităţil r locale.
Dacă între caracteristicile de mai sus nu există difereţe notabile între cele două
administraţii, caracteristica anterioară şi aceasta sunt total diferite.
Prima caracteristică, derivă din observaţia cu valoare de axiomă, că autonomia publică
locală implică două elemente esenţiale: competenţe proprii şi resurse suficiente pentru realizarea
acestora. De aici, imperativul ca transferul de competenţe de la stat la autorităţile locale să se facă
întotdeauna concomitent cu transferul resurselor aferente, în special al fondurilor financiare
necesare.
Dacă în Franţa transferul este efectiv într-o mare măsură, în România situaţia este diferită.
Deşi prin Legea Finanţelor publice locale se prevede că, trecerea de către Guvern în administrarea şi
finanţarea autorităţilor administraţiei locale, a unor cheltuieli publice ca urmare a descentralizării
acestora şi a altor cheltuieli publice noi se face prin lege numai cu asigurarea resurselor financiare
necesare realizării acestora, realitatea este alta. Un exemplu în acest sens îl constituie O.U. nr.
206/2000 privind modificarea şi completarea Legii învăţământului nr. 84/1995 care prevede că
finanţarea cheltuielilor de funcţionare, întreţinere şi reparare a unităţilor de învăţământ special de
stat şi cele determinate de drepturile acordate prin lege copiilor şi tinerilor instituţionalizaţi, este
asigurată cu prioritate de consiliile judeţene din bugetele acestora fără a menţiona vreo modalitate
de compensare de către stat a acestor noi cheltuieli ce grevează bugetele locale.
În ceea ce priveşte ultima caracteristică, este şi aici de observat o diferenţă netă, deşi în
mod formal sistemul controlului de legalitate este acelaşi. Şi în România şi în Franţa controlul este
exercitat de către Prefect ca reprezentant al statului. El priveşte numai legalitatea actelor nu şi
oportunitatea lor, şi se exercită a posteriori. Dacă Prefectul consideră actul ilegal, solicită
autorităţilor comitente revocarea lui, iar în caz de refuz, atacă actul la instanţa de contencios

23
administrativ. De aici însă, încep deosebirile generale de întrebarea cum este posibil ca acelaşi
sistem să funcţioneze deosebit, de la o ţară la alta?
Explicaţia este oferită de două aspecte abordate în mod diferit în ţările comparate. Acestea
sunt: modul de recrutare a prefecţilor şi consecinţa atacării de către Prefect a unui act al autorităţilor
locale.
În ce priveşte primul aspect trebuie arătat că în timp ce în Franţa prefecţii fac parte din corpul
celor mai înalţi funcţionari publici de carieră de regulă specialişti de elită în administraţia publică,
selectaţi în urma a numeroase şi riguroase concursuri de examinare, în România, funcţia de prefect
fiind
considerată o funcţie politică, numirea acestuia nu se face după criterii de competenţă profesională,
ci după criteriul apartenenţei şi loialităţii faţă de un anumit partid, de regulă cel / cele aflate la
Guvernare.
În cazul francezilor aceştia sunt protejaţi de un statut special şi depind în
mică măsură de culoarea politică a Guvernului. Având acest statut, este garantată imparţialitatea lor
în exercitarea controlului de legalitate, fiind imuni, în principiu, la apresiunile politice partizane.
În cazul prefecţilor autohtoni, modul lor de recrutare pune la îndoială imparţialitatea lor în
exercitarea controlului de legalitate.
Al doilea aspect cel al efectelor atacării actului autorităţii locale, este poate şi mai important.
În Franţa atacarea actului de către prefect nu produce suspendarea acestuia. Aceasta poate fi
solicitată instanţei de contencios administrativ numai dacă Prefectul demonstrează pricolul
producerii unui prejudiciu ireparabil sau greu de reparat. Deci puterea de a priva de efecteun act al
autorităţii locale aparţine justiţiei şi nu prefectului. Aceasta constituie o garanţie împotriva
eventualelor abuzuri ale prefectilor.
În ţara noastră cu toate că Prefectul este un om politic, deci susceptibil de abuz în favoarea
partidului său, o asemenea garanţie nu există întrucât, potrivit art. 122 al. 4 din Constituţie
(nemodificat) actul atacat se suspendă de drept. Prefectul poate deci, legal, priva de efecte, în mod
abuziv orice act al autorităţii locale.
Continuând analiza comparativă a celor două administraţii, observăm că atât în România, cât
şi în Franţa, colectivităţile de bază sunt comunele şi oraşele care, în principiu, au acelaşi statut.
Autoritatea deliberativă este consiliul, numărul celor care îl compun fiind stabilit în funcţie de
populaţie.
Executivul comunal este primarul care în Franţa este ales de consiliu, iar în România este ales
de populaţie prin ot direct.
În ce priveşte competenţele autorităţilor locale de bază, nu există diferenţe semnificative între
România şi Franşa.
Cooperarea intercomunală, atât de puternică în Franţa, nu se manifestă încă în România.
Deosebirea de sistem între cele două administraţii, se manifestă la nivel intermediar.
În Franţa, administraţia intermediară este structurată pe două nivele: departamental şi
regional.
În România s-a adoptat sistemul departamental – deci un singur nivel intermediar.
Relaţiile dintre autoritatea administraţiei intermediare (consiliul judeţean) şi autorităţile de
bază (consiliile locale) se desfăşoară potrivit principiului colaborării ceea ce presupune poziţii egale
şi convenţii de colaborare între ele.
Comparând administraţia locală de nivel departamental din Franţa cu
administraţia locală de nivel judeţean din românia, vom observa că în ambele cazuri avem de-a face
cu autorităţi eligibile, care reprezintă interesele colectivităţilor care le-au ales şi care funcţionează în
modalităţi asemănătoare.
Activitatea lor însă diferă, datorită rolului diferit pe care îl au.
Cu toate că sistemul departamental de administraţie intermediară nu a fost pus în discuţie în
România, atât teoreticienii cât şi clasa politică considerâdu-l adecvat ţării noastre în perspectiva
aderării la U.E. şi noilor concepte doctrinare, se manifestă totuşio tendinţă spre dezvoltarea de tip
regional. În acest sens, stă mărturie Carta Verde . Politica de dezvoltare regională în România
adoptată în anul 1997 ca urmare a ratificării de către ţara noastră a Acordului european de asociere
între România, Comunităţile Europene şi statele membre ale acestora, la 1.02.1993.
24
 A urmat adoptarea Legii nr. 151/1998 privind dezvoltarea regională a României, emiterea
H.G. 634/1998 privind aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 151/1998 şi a
Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a Consiliilor pentru dezvoltare regională,
realizându-se astfel cadru legal necesar pentru înfiinţarea regiunilor de dezvoltare.
Este de precizat că regiunile de dezvoltare nu sunt unităţi administrativ-teritoriale şi nu au
personalitate juridică.
Pentru realizarea obiectivelor propuse în Carta Verde s-au prefigurat 8 regiuni de
dezvoltare, în care au fost incluse un număr veritabil de judeţe, iar pentru coordonarea activităţilor
ce decurg din politicile de dezvoltare regională funcţionează Consiliul pentru dezvoltare regională,
organ deliberativ.
Obiectivele sunt urmărite prin programe concrete, finanţate din fondurile pentru dezvoltare
regională constituite la nivelul fiecărei regiuni, precum şi din Fondul naţional pentru dezvoltare
regională, toate aceste fonduri beneficiind atât de surse interne cât şi de surse externe.
Pntru promovarea obiectivelor politicii de dezvoltare regională la nivel central funcţionează
Consiliul Naţional pentru dezvoltare regională.
Concluzia generală, finală a analizei comparative dintre administraţiile locale din România şi
Franţa, este că, între cele două administraţii există similitudini formale însemnate, care ajung uneori
până la identitate, dar şi diferenţe notabile privind modul de funcţionare.
O explicaţie a acestei situaţii o constituie faptul că în timp ce în România, administraţia
locală bazată pe noile principii datează de cca. 10 ani aflându-se încă într-o fază de tranziţie, de la
vechiul sistem bazat pe stricta centralizare, la noul sistem, autentic descentralizat, în timp ce
administraţia franceză are o vechime şi o funcţionalitate de aproape două secole.

25