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ASAMBLEA LEGISLATIVA REPUBLICA DE COSTA RICA

DESPACHO DE LA DIPUTADA LAURA CHINCHILLA MIRANDA

INFORME
ANALISIS DE LAS DECISIONES EN MATERIA DE ADQUISICIN DE TECNOLOGA DE LA INFORMACIN EN EL SECTOR PBLICO COSTARRICENSE

SEPTIEMBRE 2005

ASAMBLEA LEGISLATIVA

INDICE

PRESENTACIN .................................................................................................................3 I. TENDENCIAS EN LA ADQUISICIN DE TECNOLOGA DE LA INFORMACIN EN LAS INSTITUCIONES PBLICAS. ...................................................................................5 II. ANLISIS DE CASOS ....................................................................................................10 A. Banco Popular y de Desarrollo Comunal ...................................................................11 B. Caja Costarricense de Seguro Social ........................................................................14 C. Instituto Nacional de Seguros ....................................................................................17 D. Tribunal Supremo de Elecciones ...............................................................................20 III. PROBLEMAS E IMPLICACIONES QUE SE DERIVAN DEL ANLISIS DE CASOS....23 A. Ausencia de una estrategia integral de compras de tecnologa en el sector pblico.25 B. Falta de claridad en las necesidades a suplir. ...........................................................26 C. Falta de pesos y contrapesos tcnicos en los procesos de compra. .........................27 D. Ausencia de normativa clara en la materia. ...............................................................27 E. Inobservancia del Manual de Control Interno para Sistemas Computarizados.........28 F. Discriminacin de la industria local del software. .......................................................29 G. Inobservancia del principio de neutralidad tecnolgica ...........................................29 H. Incumplimiento de obligaciones relativas a la propiedad intelectual..........................31 I. Preferencia por el uso de componentes tecnolgicos cerrados en detrimento de alternativas equivalentes con sistemas abiertos. ...........................................................32 IV. CRITERIOS EN MATERIA DE CONTRATACIN ADMINITRATIVA APLICABLES A LA ADQUISICIN DE TECNOLOGA DE LA INFORMACION EN EL SECTOR PUBLICO.32 A. Opinin Jurdica Contralora General de la Repblica................................................33 B. Pronunciamiento Procuradura General de la Repblica............................................35 C. Acceso al cdigo fuente como criterio en la adquisicin de tecnologa.....................38 V. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES .................................................................42

DESPACHO DIPUTADA LAURA CHINCHILLA M.

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PRESENTACIN

La agenda tecnolgica del sector pblico ha sido una agenda cautiva; confinada o bien a crculos estrictamente tecnolgicos, o bien a la esfera de los intereses comerciales. Pese a la trascendencia del tema para el desarrollo nacional, no ha logrado trascender a los niveles principales del proceso de toma de decisiones del sector pblico, ni integrarse como uno de los ms importantes temas de la agenda nacional. Sin embargo, pese a lo anterior, cotidianamente se toman decisiones por parte de las instituciones pblicas que afectan de una u otra manera el avance tecnolgico de nuestra sociedad e inciden en la mejor prestacin de servicios o no y en el costo con que los mismos se proveen. Tal es el caso de las decisiones ligadas a la adquisicin de tecnologa de la informacin por parte del sector pblico, proceso que tiende a ser cada vez de mayor relevancia y que tiende a consumir cada vez mayores recursos financieros. La adquisicin de tecnologa de la informacin es unos de los rubros de inversin de fondos pblicos que se han venido acrecentando vertiginosamente en los ltimos tiempos. En especial, la contratacin de software tanto mediante licenciamiento, arrendamiento y desarrollo, as como de los servicios agregados al mismo de mantenimiento, soporte y consultoras. Resulta una constante en los procesos de contratacin del Estado, en materia de adquisicin de software la poca sensibilidad a nivel poltico sobre la importancia del tema, as como la ignorancia y dificultad para acceder al conocimiento de la temtica. A ello se suma la resistencia al cambio, traducida en falta de transparencia, eficiencia, innovacin, racionalizacin, etc., como tambin la notable ausencia de planteamientos estratgicos1. No sera aventurado decir, que en el estado de las cosas actualmente, la contratacin de tecnologa es uno de los campos, junto con lo referente a desarrollo de obras pblicas, ms propensos a verse afectados por actuaciones corruptas o anmalas2. El presente informe tiene por objeto analizar el proceso de toma de decisiones para la adquisicin de tecnologa de la informacin en el sector pblico costarricense con el objetivo de identificar los principales problemas y deficiencias
En uno de los intentos por dictar pautas el gobierno emiti el Decreto Ejecutivo N 30.151-J 01/02/2002 que establece: ...4Que el Gobierno Central debe asegurar el mejor mantenimiento del equipo de cmputo al servicio del Estado, lograr la seguridad de la informacin, prevenir virus y asegurar la eficiente custodia de los archivos informticos de las instituciones pblicas. 2 Prueba de lo anterior, es que en dos importantes casos de corrupcin, tanto los contratos de proyectos ICEALCATEL como CCSS-FISCHEL, se dieron en los procesos de compra de componentes de tecnologa.
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que dicho proceso encierra. Esto con el afn de incentivar un debate sobre las medidas a adoptar a efectos de que las millonarias inversiones que realiza el Estado costarricense en materia de tecnologa de la informacin surtan un verdadero impacto positivo en la mejora de la prestacin de los servicios y en la disminucin de las barreras de acceso a los mismos y de los costos con que stos son provedos. El informe se bas en el anlisis de casos, habindose seleccionado una muestra de los procesos de adquisicin de tecnologa de la informacin de doce instituciones del Estado. Adems, se complementa con documentos que para efectos de dicho informe fueran solicitados por nuestro Despacho a la Procuradura General de la Repblica y a la Contralora General de la Repblica. Se espera que este primer aporte contribuya con elementos para la discusin, y que a la vez se tomen en el plano poltico-administrativo las medidas necesarias que adems de corregir lo indebidamente actuado, planteen perspectivas a futuro de progreso e innovacin, generando un cambio radical en las estructuras de las tecnologas de la informacin en Costa Rica.

San Jos, septiembre del 2005.

Laura Chinchilla M. Diputada

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I.

TENDENCIAS EN LA ADQUISICIN DE TECNOLOGA DE LA INFORMACIN EN LAS INSTITUCIONES PBLICAS.

Como una necesidad natural de modernizar las operaciones y los sistemas de trabajo de las instituciones pblicas, la adopcin de sistemas de informacin computarizada pas a ser una realidad en los ltimos aos. La Contralora General de la Repblica, CGR, resalta en el Manual Sobre Normas Tcnicas de Control Interno Relativas a los Sistemas de Informacin Computadorizados 3 que los grandes avances en la tecnologa informtica que se han dado principalmente en las dos ltimas dcadas, han venido a afectar el funcionamiento de las entidades y rganos pblicos y de manera directa y positiva a sus sistemas de informacin, los cuales han venido evolucionando de un estado manual de procesamiento de datos y manejo de informacin, a una posicin en que con el apoyo del computador, realizan tales labores en grandes volmenes y a velocidades incomparables. As muchas de las instituciones se prepararon para este importante cambio tecnolgico, pero no de manera coordinada y sin lineamientos claros acerca de cmo se deberan hacer las cosas, falt previsin, planificacin y sobre todo coordinacin intergubernamental para poder disponer de una mnima base de interconexin dentro del marco institucional operativo. Todo ello, aun cuando la Administracin mediante Decreto Ejecutivo del ao 2002 intenta sentar bases mnimas en esta materia, profundizando en los temas ligados a las licencias y al cumplimento de la legislacin sobre propiedad intelectual4, adicionalmente se emite un segundo Decreto que viene a abrir las posibilidades para la utilizacin de

Se puede tener acceso al Manual Sobre Normas Tcnicas de Control Interno Relativas a Los Sistemas de Informacin Computadorizados en la siguiente direccin de la pgina de la CGR: http://zebra.cgr.go.cr/ifs/files/public/documentos/manuales/docs/m_sistemas/indice.html 4 Decreto Ejecutivo N 30.151-J 01/02/2002 Artculo 7Para los efectos de las adquisiciones y la utilizacin de programas de cmputo de acuerdo con las disposiciones de este Decreto, el experto en informtica de cada Ministerio del Gobierno Central deber cumplir con las siguientes reglas: a. Establecer y mantener una poltica comprensiva de manejo de programas de cmputo y un sistema efectivo para garantizar la adquisicin y uso adecuado de todos los programas de cmputo. b.Garantizar que el respectivo Ministerio cumpla con la proteccin del derecho de autor de los programas de cmputo. c. Establecer medidas para evaluar el cumplimiento en respectivo Ministerio de las disposiciones en materia de derecho de autor en lo concerniente a la adquisicin de programas de cmputo, utilizados por el referido Ministerio de conformidad con las disposiciones de este decreto; d.Dirigir y ofrecer apoyo institucional al entrenamiento apropiado del personal de servicio pblico en materia de derecho de autor relacionado con los programas de cmputo y las polticas y procedimientos adoptados para cumplir con ellos. e. Exhortar a todos los contratistas y proveedores del Gobierno Central a cumplir con las normas sobre derecho de autor, a adquirir y utilizar programas de cmputo con sus respectivas licencias de uso.

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otras opciones de software, que faciliten al Estado su operatividad y cumplimento en materia de licencias5. Ante la ausencia de informacin estadstica confiables sobre los gastos del Estado en materia de software, hardware y los servicios conexos a la adquisicin de stos, este Despacho solicit a la CGR (DI-AA-2683), elaborar un estudio para 12 instituciones pblicas6 durante los aos 2001, 2002 y 2003. Conforme a los datos presentados en el Cuadro 1, durante los tres aos contemplados en el estudio se gastaron US$ 213.6 millones, dndose un promedio anual de US$ 71.2 millones de gastos en los rubros ya sealados. Si dentro de esta lgica de gasto se considera todo el sector estatal, obviamente las cifras seran muy superiores.
CUADRO 1 Gastos en tecnologa de la informacin en el sector pblico 2001-2002-2003 (En millones de US$)
2001 Banco Central De Costa Rica Banco de Costa Rica Banco Nacional de Costa Rica Caja Costarricense de Seguro Social Contralora General de la Repblica Corte Suprema de Justicia Instituto Costarricense de Electricidad Instituto Nacional de Seguros Ministerio de Educacin Pblica Ministerio de Hacienda Registro Nacional Tribunal Supremo de Elecciones Total
Fuente: Contralora General de la Repblica

2002 2,6 7,2 7,5 2,2 0,6 2,0 46,9 7,0 0,7 5,1 0,7 1,4 83,8

2003 3,3 9,5 9,1 0,3 0,3 4,5 29,9 1,3 1,2 1,5 0,2 0,7 61,9

Perodo 7,0 17,6 30,7 5,7 2,7 7,4 98,6 23,7 2,6 9,7 4,1 4,0 213,6

1,1 0,9 14,1 3,2 1,7 0,8 21,8 15,4 0,7 3,0 3,2 1,9 67,9

Decreto Ejecutivo N 30236-J 02/2002 "Artculo 11.Las Instituciones del Estado, en los casos que sea posible, podrn utilizar software de cdigo abierto en sus diferentes aplicaciones, como una alternativa til; garantizando el respeto a los derechos de la Propiedad Intelectual." 6 Banco Central De Costa Rica, Banco de Costa Rica, Banco Nacional de Costa Rica, Caja Costarricense de Seguro Social, Contralora General de la Republica, Corte Suprema de Justicia, Instituto Costarricense de Electricidad, Instituto Nacional de Seguros, Ministerio de Educacin Pblica, Ministerio de Hacienda, Registro Nacional y Tribunal Supremo de Elecciones.

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De la informacin de la CGR se desprende que la institucin que ms recursos destin durante el perodo a la adquisicin de estos recursos es el Instituto Costarricense de Electricidad 46.2%, seguido por el Banco Nacional de Costa Rica 14.4%, el Instituto Nacional de Seguros 11.1% y el Banco de Costa Rica 8.2% que en conjunto representan el 80% de las inversiones (Grfico 1).

GRAFICO 1 Distribucin del gasto en tecnologa de la informacin en el Sector Pblico Costarricense segn institucin 2001-2002-2003 (En millones de US$)
100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0
Caja Costarricense de Seguro Social Contralora General de la Republica Banco Nacional de Costa Rica Instituto Nacional de Seguros Corte Suprema de Justicia Registro Nacional Instituto Costarricense de Electricidad Banco Central de Costa Rica Banco de Costa Rica Ministerio de Hacienda Ministerio de Educacin Pblica Tribunal Supremo de Elecciones

Millones de US$

Fuente: Contralora General de la Repblica

Para el perodo del informe, las 12 instituciones de la muestra gastaron la suma de US$ 213.6 millones, tanto de software como de hardware. De este total, el 71% de los contratos fue otorgado a cinco empresas, representantes de marcas comerciales tale como: IBM y Cisco 26.6%, Unisys 24.4%, Accenture 9.0%, Dell y HP 7.1% y Microsoft 4.6% (Grfico 2).

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GRAFICO 2 Distribucin de compras de tecnologa de la informacin en el Sector Pblico Costarricense segn proveedor 2001-2002-2003

Otros 29%

IBM - Cisco 26%

Microsoft 5% Dell - HP 7% Accenture S.L. 9%

Unisys 24%

Fuente: Contralora General de la Repblica

Pese a las cuantiosas inversiones, desafortunadamente no todas las experiencias han sido positivas. As, en los ltimos aos varias instituciones han realizado adquisiciones de software y hardware que no han podido operar conforme a las expectativas originales establecidas en los contratos de adjudicacin y que han tenido que adaptarse o desecharse despus de haber asumido la institucin altos costos; tales son los casos de: Registro Nacional7: implement la instalacin de un nuevo software que present problemas en el registro de bienes muebles (ao 2000) Ministerio de Educacin8: present problema en el software que manejaba las planillas de los educadores, provocando atrasos en los
7 Declaraciones de Mnica Nagel Berger: Equipo obsoleto. Debo reconocer que se han presentado algunos problemas de ajuste en el nuevo sistema implantado en el Registro de Bienes Muebles, uno de los cinco registros que conforman el Registro Nacional, pero reitero que tales problemas nada tienen que ver con el "Error del milenio". Cabe aclarar que el Registro de Bienes Muebles tena un sistema informtico en condiciones crticas, obsoleto, y no cumpla las condiciones para enfrentar las demandas de usuarios y soportar el "Error", aparte de estar estructurado para registrar slo vehculos y prendas, razones que obligaban a crear un nuevo sistema capaz de registrar cualquier bien mueble, as como prendas y gravmenes relativos a esos bienes. La Nacin 06/03/2000

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pagos (ao 2003), problema que segn informe de la CGR permanece latente9. Banco de Crdito Agrcola de Cartago10: implement software que enfrent problemas de integracin con los sistemas que ya vena operando el Banco. Banco Internacional de Costa Rica S. A., BICSA11: el Banco y la empresa contratada se denunciaron mutuamente por el supuesto incumplimiento del contrato de un software que se aplicara en todas las reas de la Institucin (a partir de 1991). Banco Popular y de Desarrollo Comunal: el software adquirido no cumpli con los requerimientos del Banco y era incompatible con los sistemas y equipos de la Institucin Caja Costarricense de Seguro Social: fallas en el funcionamiento del proyecto Sistema de Recaudacin Centralizada de la CCSS - SICERE, que tiene por objeto la administracin de los fondos de pensiones (ao 2003). Instituto Nacional de Seguros: la implementacin del programa Sistema Integrado de Administracin de Seguros SIAS, caus una serie de errores y problemas, registrando cifras errneas sobre los ingresos de la Institucin. Tribunal Supremo de Elecciones: el software adquirido por esta institucin present errores y atrasos en la implementacin del proyecto Solucin Integral para la Automatizacin de la Cdula de Identidad SICI. Situacin similar se dio con la compra de equipos12. Sobre este
El Ministerio de Educacin Pblica desechar el sistema de cmputo que entr a funcionar hace nueve meses para organizar el pago quincenal a los docentes. (...) Al programa actual se le achacan los errores que dejaron sin salario por mucho tiempo a miles de educadores; asimismo, a la inversa, ocasion el pago de millones de ms a otros . (...) En 1999, el MEP compr este sistema informtico al consorcio GBM/SOIN. Se invirtieron en l $466.428. La intencin era mejorar el modo de pagar a los docentes. - La Nacin 26/08/2003 9 As lo advirti la Contralora General de la Repblica en el oficio 12904 del 25 de octubre ltimo. El rgano contralor sostuvo que el sistema de cmputo que adquiri el Ministerio de Educacin Pblica (MEP) para el pago y control de sueldos no result ser una solucin estable y sostenible. Entre noviembre del 2002, cuando entr a funcionar el sistema, y mayo del 2003, miles de educadores no recibieron su salario o se les deposit sumas de ms. De hecho, el MEP ha tratado de recuperar 2.800 millones que gir de ms. El Sistema de Informacin para la Gestin de los Recursos Humanos (SIGRH) fue comprado al consorcio GBM/SOIN por $446.428 en 1999. El informe de la Contralora tambin seal que hay varios mdulos del sistema que no se estn utilizando. El monto por este desaprovechamiento asciende a $253.362,30. Al parecer no se han usado porque no hay quin lo haga. La Nacin 30/10/2004 10 El mismo Banco apoyado por una empresa nacional- implement un software que enfrent problemas de integracin con los sistemas existentes y desarrollados de forma heterognea. El Financiero, 07/06/2003 11 El proceso judicial entre el Banco y la empresa Tlesis tiene ms de 12 aos en los Tribunales, que en principio haban condenado al Banco Internacional de Costa Rica (BICSA) a pagar $12,5 millones (4.912,5 millones) por daos a la empresa Tlesis S. A., segn una sentencia del Juzgado Primero Civil de Mayor Cuanta de San Jos (que posteriormente sera revisada a favor de BICSA). Los hechos que dieron lugar a esta sentencia se remontan a 1989, cuando BICSA firm con la empresa Tlesis un contrato para el suministro de un sistema de software para todas las reas del banco. La Nacin, 10/05/2003 12 Adicionalmente al caso referido al SICI, debe sealarse que el TSE adems ha tenido problemas de contrataciones por: a) compra de equipo por 130 millones, ao 1999, b) instalacin de un sistema automtico de voz por 132 millones, ao 2001 c) impresin del Padrn Fotogrfico Electoral por 12 millones, aos 2002-2003.
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ltimo, la Inspeccin Electoral pidi inhabilitar a la firma Unisys para contratar con el Estado al descubrir que, presuntamente, vendi al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) equipo informtico usado como si fuera nuevo13. En la mayora de los casos citados se han llevado a cabo auditoras internas y externas, como tambin investigaciones por parte de la CGR, e inclusive algunos de estos casos han sido elevados al conocimiento del Ministerio Publico.

II.

ANLISIS DE CASOS

A efecto de poder ilustrar cual ha sido la situacin de algunos de los proyectos que se han destacado por su importancia, magnitud e impacto en el sector institucional, este informe presenta un resumen de los aspectos ms relevantes de cada uno de ellos y que a la vez reflejan causas y problemas comunes, as como la cuanta de las inversiones llevadas a cabo. Los casos analizados, que se presentan en detalle en la seccin de Anexos, son: el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, la Caja Costarricense de Seguro Social, el Instituto Nacional de Seguros y el Tribunal Supremo de Elecciones. El monto total de las inversiones analizadas en todos estos casos suman en conjunto ms de US$28.114 millones.

Todos estos casos han sido investigados por la CGR y se someten a estudio por la Comisin de Control de Ingreso y Gasto Pblico de la Asamblea Legislativa. 13 En un informe separado de la Auditora del TSE se pidi inhabilitar a Unisys porque, en otro caso, al parecer cobr $145.000 por un equipo informtico cuyas facturas ascendieron a $93.927. (...) Unisys es una de las principales firmas proveedoras del TSE y en los ltimos aos se ha visto envuelta en varias investigaciones, por las que se han dictado sanciones a la firma, a empleados del Tribunal Supremo de Elecciones y a dos magistrados. La Nacin 03/11/2004 14 BPDC US$5.9 millones; CCSS US$4.3 millones, INS US$10.6 millones y TSE US$7.3 millones Cifras obtenidas en Informes de la CGR y de las Auditoras Internas de las instituciones

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A. Banco Popular y de Desarrollo Comunal

Cuadro Resumen
INSTITUCIN: Banco Popular y de Desarrollo Comunal PROYECTO: Proyecto de Solucin Informtica Integrada de Operacin Bancaria

MONTO INVERTIDO: US$5.9 millones de dlares

TIPO DE CONTRATACIN: Contratacin directa

DESCRIPCIN: Este proyecto, tambin conocido como Core System procuraba dotar al Banco de una nueva tecnologa informtica a las reas de captacin, contabilidad y atencin a clientes a efecto de poder alcanzar ciertos estndares a nivel de operaciones y funcionamiento bancario, poniendo al da la Institucin en reas de gran retraso.

Las inversiones realizadas desde el ao 1995 en torno al Proyecto de Solucin Informtica Integrada de Operacin Bancaria, conocido como Proyecto Systematics, dieron inicio con la contratacin de la firma James Martin & Co., cuyo informe sirvi de base para la contratacin de la empresa Alltel Information Service Co.15, para desarrollar el proyecto en cuestin, segn acuerdo de sesin extraordinaria 3180 del 19/12/95 de la Directiva Nacional, por el monto inicial de US$2.1 millones de dlares16. Este proyecto, tambin conocido como Core System procuraba fundamentalmente dotar al Banco de una nueva tecnologa informtica a las reas de captacin, contabilidad y atencin a clientes a efecto de poder alcanzar ciertos estndares a nivel de operaciones y funcionamiento bancario, poniendo al da la Institucin en reas de gran retraso. Conforme a datos del Banco, al mes de enero de 1998 la sumatoria de erogaciones ligadas al proyecto ascenda a US$3.9 millones de dlares17.

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En Informe de Auditora Interna Banco Popular ATI-206 del 28/11/97 se seala que el consultor de esta empresa no aport los elementos que de acuerdo con las expectativas del Banco se requeran. Adicionalmente la contratacin de esta consultora present serias inconsistencia de carcter legal en cuanto a requisitos legales. 16 Contratacin Directa N82-95 - Solucin Informtica Integral 17 Informe AG-0037 26/01/98, Auditora Interna Banco Popular

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Los datos respecto a la inversin difieren, pues segn otra versin, la erogacin por concepto de software, asesoras, viticos y pago de trabajadores vinculados al proyecto, alcanz la suma de US$5.9 millones de dlares, conforme a datos de la Unidad de Tecnologa de Informacin18. De los diversos informes emitidos por la auditora del Banco Popular, se seala que la adquisicin de software a la empresa Altell evidenci las grandes debilidades en el proceso de planificacin y control que en el campo de la informtica ha presentado el Banco19. En cuanto a la adquisicin diversos informes sealan que se sigui un proceso de contratacin directa, cuando lo que corresponda era el trmite de licitacin pblica. Adicionalmente se omitieron o al menos no fue posible localizar en las auditoras practicadas, los estudios de factibilidad econmica y tcnica necesarios para orientar una adquisicin tan importante para el Banco. De acuerdo a Informe de la Auditora20 y a un ao de haberse iniciado el proyecto, de los 18 mdulos que lo componen, no se haba podido implementar el primero, lo que evidencia que existe un desfase en los resultados, dado que el proyecto estaba programado a 24 meses plazo. El mismo informe en ese entonces recomendaba a la Gerencia General levantar una investigacin a fin de determinar las razones que tuvieron para involucrar al Banco en contratos que a la postre lo que ocasionaron son erogaciones sin existir ningn tipo de beneficio. En el mes de marzo de 1997 en un estudio externo realizado por la Fundacin Tecnolgica de Costa Rica Fundatec, se sealaban las debilidades en la contratacin e implantacin del proyecto, por una deficiente planificacin, estrategia y ausencia de un estudio de factibilidad. Respecto al proceso de contratacin la Auditora Interna sealaba que los procedimientos de contratacin presentaban importantes vicios e irregularidades21. Fundamentalmente preocupaba a la Auditora el hecho de que se utilizara la modalidad de contratacin directa, cuando lo que corresponda segn el Reglamento Interno de Contratacin Administrativa del Banco era otra modalidad de contratacin. Adicionalmente la Auditora Interna hace ver que varios funcionarios del Banco viajaron a Estados Unidos a la instalaciones de Altell, adems de visitar otros bancos en el extranjero, que operaban con aplicaciones diseadas por esta empresa, lo que a criterio de la Auditora limita seriamente el esfuerzo de

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La Nacin, 28/02/2003 Informe GATI-0572-96, Auditora Interna Banco Popular 20 Informe ASA-499 27/11/97, Auditora Interna Banco Popular 21 Informe ATI-211 02/12/97, Auditora Interna Banco Popular

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observacin, anlisis y diagnstico de opciones en el mercado, al verse sesgado hacia una sola compaa22. Por su parte el Departamento de Proveedura, que haba permanecido al margen del proceso administrativo debido a que la Comisin de Contratacin y Modernizacin Tecnolgica asumi las atribuciones de este departamento, en cuanto al pronunciarse sobre la contratacin sealaba que la oferta recibida en el supuesto concurso presentaba incumplimientos de alrededor del 80% de lo estipulado en el cartel23. Para el Banco los eventos que han atrasado o dificultado la implantacin efectiva de los mdulos restantes de Altell, se deben en trminos generales a que hubo falta de anlisis y planificacin, adems de una metodologa clara para la seleccin, adjudicacin y contratacin de sistemas de informacin en ese momento. Respecto al contrato de mantenimiento del software, las obligaciones del Banco con Altell eran de 4 a 5 aos, mientras que el contrato de instalacin era a dos aos. Esta situacin llev al Banco a pensar en que se vencera el plazo del contrato de instalacin y la Institucin aun no contara con el software, pero si tendra el compromiso de pagar por su mantenimiento, con un aparente desperdicio de recursos. Conforme avanzaban los trabajos para la implantacin del nuevo sistema, se pudo determinar que el planteamiento de Altell estaba dirigido en que el Banco ajustara su modo de operar a las caractersticas del software de Altell y no el software a las caractersticas operativas del Banco, como debera haber sido lo correcto, segn la idea inicial. Como una de las recomendaciones ms importantes sobre este asunto, la Auditora Interna24 le plantea a la Gerencia General, levantar una investigacin a fin de determinar las razones que tuvieron algunos funcionarios para involucrar al Banco en un contrato que a la postre lo que ocasion fueron erogaciones sin existir ningn tipo de beneficio para el Banco25. Despus de varios aos, se puede decir que en la actualidad queda muy poco de los programas de software adquiridos por el Banco a Altell. De tal modo,
La Auditora seala que: ...de los numerosos viajes al exterior realizados por diferentes funcionarios del Banco, se concluye que en su mayor parte, por no decir que todos, se limitaron a evaluar la alternativa de Altell y no a buscar posibles oferentes alternativos, lo cual evidencia una tendencia injustificable a adjudicar esta contratacin a una compaa predefinida... Informe AG-0098 del 11/03/98, Auditora Interna Banco Popular 23 Oficio 670-DPR-96, Departamento de Proveedura, Banco Popular 24 Informe AG-0099 del 12/03/98, Auditora Interna Banco Popular 25 En marzo de 1998 se realizan las primeras diligencias del Ministerio Pblico y el OIJ, lo cual provoc el allanamiento al Banco y el consecuente secuestro de documentos y pruebas.
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nicamente tres mdulos continuaran funcionando y todo lo restante permanece bajo custodia del Ministerio Pblico desde 1998, cuando se iniciaron las pesquisas judiciales sobre el desarrollo de este proyecto26.

B. Caja Costarricense de Seguro Social

Cuadro Resumen
INSTITUCIN: Caja Costarricense de Seguro Social PROYECTO: Sistema de Recaudacin Centralizada de la CCSS SICERE TIPO DE CONTRATACIN: Concurso limitado

MONTO INVERTIDO: US$4.3 millones

DESCRIPCIN: A la CCSS por mandato de Ley le corresponde la gestin del Sistema de Recaudacin Centralizada (SICERE), que vino a reacomodar algunas cargas laborales que pagaban patronos y trabajadores al INS, el INA y el Banco Popular. Para ello la Institucin estableci un sistema de tecnologa informtica para el manejo de la informacin con capacidad para recoger de manera centralizada el dinero de las planillas y distribuirla en el sistema complementario de pensiones.

El Sistema de Recaudacin Centralizada (SICERE) de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) se crea en la Ley de proteccin al trabajador N7983 vigente desde febrero del 2000, con el propsito de llevar el registro de los afiliados, as como ejercer el control de los aportes al Rgimen de Invalidez, Vejez y Muerte; Enfermedad y Maternidad; Pensiones Complementarias, Capitalizacin Laboral y de las cargas sociales cuya recaudacin haya sido encargada a la CCSS y de cualquier otra que la Ley establezca27. Para ello, la Ley reacomod algunas cargas laborales que pagaban patronos y trabajadores al INS, el INA y el Banco Popular, comisionando a la CCSS para su manejo a travs del SICERE, que se encargara de recoger de manera centralizada el dinero de las planillas y distribuirla en el sistema complementario de pensiones. En julio del 2000 al abrir la CCSS el concurso limitado para contratar el desarrollo de la plataforma del SICERE 23 empresas retiraron el cartel pero solamente un consorcio mexicano present una oferta por el monto de US$8.5 millones, ms de
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La Nacin, 28/02/2003 CGR, Informe DFOE-FEC-6/2002

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US$5.5 de lo presupuestado por la Institucin. Ante ello, la CCSS declar desierto el concurso y formo una comisin especial para proponer las vas adecuadas para adjudicar el proyecto mediante contratacin directa, teniendo en cuenta que el SICERE tena una fecha lmite (marzo del 2001) para entrar en funcionamiento. Las autoridades de la CCSS se mostraron interesadas en que la empresa Andersen Consulting se encargara de elaborar el sistema, teniendo en cuenta que la misma se encontraba diseando el sistema de facturacin de la entidad28. Para tal efecto se remitieron notas a la CGR, sealando que esta empresa sera la nica en capacidad de cumplir con los requisitos tcnicos y de tiempo solicitados. Finalmente la CCSS solicita criterio a la Contralora para adjudicar el contrato por US$4.3 millones a la empresa, Andersen Consulting, como nico oferente29 ante lo cual el organismo contralor les remite a la asesora legal de la Institucin, en virtud de lo establecido por la Ley de contratacin administrativa30. El sistema se encargara de recaudar fondos para ms de 800.000 trabajadores, manejando la informacin de 55.000 patronos. Cabe sealar que la empresa Andersen Consulting se transforma ms tarde en Accenture31 SL a la cual se le contrata en el 2003 por US$900.000 para darle mantenimiento al sistema32. El sistema comenz a operar en marzo del 2001 y al mes siguiente ya se empiezan a reportar los primeros problemas con el sistema y estos se siguen dando de forma peridica ante las quejas de las Operadoras de Pensiones Complementarias, OPC. Entre los problemas que originaron las dificultades del sistema es que la CCSS y el INS no tienen una base de datos comn para cruzar informacin y verificar si los patronos reportan idntica cantidad de trabajadores y salarios en ambas instituciones. Segn un estudio realizado por el INS, a raz de estas diferencia, esa entidad pag 1.535 millones de ms. Adems del conflicto INS-CCSS hay una agenda de asuntos pendientes. Una de ellas es resolver el porcentaje de errores e
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Rodolfo Piza R., CCSS, La Nacin 30/05/2000 A pesar del criterio de la CGR en el sentido de que la CCSS no poda hacer una contratacin directa del diseo del sistema de recaudacin de los aportes de los trabajadores para cesanta y pensiones, esta entidad aprob tal contrato. El Presidente Ejecutivo, Rodolfo Piza, dijo que la aprobacin se hizo antes de conocer el fallo y que de todos modos la contratacin fue revocada ante la negativa de algunos directivos de aprobar el contrato hasta que la Contralora apruebe una modificacin presupuestaria. El ente Contralor se opuso a la contratacin directa de la empresa Andersen Consulting, al considerar que hay otras firmas interesadas en el negocio. El Financiero 29/05/2000

CGR, Oficio 3293 del 07/04/2000

Accenture es una compaa global de consultora de gestin, servicios tecnolgicos y outsourcing. http://www.accenture.com 32 CGR, Oficio 3627 del 07/003/2003

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incongruencias sobre la identidad de sus trabajadores. La cantidad de los registros errneos lleg en febrero del 2003 a 113.000 casos, que representan ms del 10% de la fuerza laboral del pas. Las proyecciones del SICERE indican que su registros representan un capital de 1.200 millones sin distribuir a las cuentas de los trabajadores en las OPCs 33. A ello debe agregarse que la Superintendencia de Pensiones, SUPEN34, se percat de un problema tcnico que gener un atraso en la distribucin de 7.500 millones a las OPCs. Las operadoras de pensiones desde el inicio se quejaron de que el sistema no les haba brindado la informacin suficiente para el manejo de los fondos de sus clientes as como que se han producido atrasos en la incorporacin de los nuevos afiliados a las OPCs35. Despus de nueve meses de la puesta en marcha del SICERE se afirmaba que los problemas informticos persistan, lo cual dificultaba las labores de distribucin de los recursos ahorrados a los fondos de pensin36. Posteriormente la SUPEN orden la apertura de un proceso administrativo tendiente a determinar responsabilidades por los atrasos en la entrega de los recursos de los trabajadores a las respectivas operadoras de pensiones complementarias (OPC)37. En enero del 2003, la SUPEN y el SICERE hicieron una limpieza de registros malos, con nmeros de cdula o nombres equivocados, entre otros, y lograron corregir 110.000 casos, pero an quedaban 400.000 pendientes38, a mediados del ao 2003. En su oportunidad el Gerente Financiero de la CCSS, admiti que en el tiempo que ha tenido de funcionar el SICERE ha sufrido severos inconvenientes y atrasos, pero los atribuy al corto plazo que les impuso la Ley para desarrollar el complejo sistema de cmputo39. Segn se seala en un oficio de la CGR del 2003, la misma concluye que conforme informacin brindada por la CCSS, despus de tres aos de poner en prctica, se han realizado acciones correctivas sealadas en su oportunidad por el rgano Contralor, destacndose algunos cambios y transformaciones que suponen el mejoramiento de los procedimientos y sistemas afines. No obstante,

Javier Cascante, SUPEN, La Nacin, 07/04/03 La SUPEN fue creada en julio de 1995, con la Ley del rgimen privado de pensiones complementarias que permiti el surgimiento de las OPC, pero empez a operar en agosto del 1996. 35 La Nacin, 07/04/03 36 El Financiero, 12/11/2001 37 El Financiero, 01/06/2002
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Javier Cascante, SUPEN, El Financiero, 23/06/2003 Jos A. Acua, CCSS, La Nacin, 07/04/2003

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seala el oficio, an quedan disposiciones en proceso de implementacin por parte de la Administracin de la CCSS40. En octubre del ao 2004 la Superintendencia de Pensiones, SUPEN anunci que la CCSS podra ser sancionada con una multa superior a los 1.000 millones. La sancin provendra de un procedimiento administrativo que la SUPEN abri al SICERE, por presunto incumplimiento de los plazos definidos en el reglamento para la transferencia y acreditacin de aportes, segn revel el superintendente de Pensiones41. Segn el procedimiento, la SUPEN deber resolver esos recursos y luego enviarlos al Consejo Nacional de Supervisin del Sistema Financiero, para que resuelva la apelacin y agote la va administrativa.

C. Instituto Nacional de Seguros

Cuadro Resumen
INSTITUCIN: Instituto Nacional de Seguros PROYECTO: Sistema Integrado de Administracin de Seguros SIASTIPO DE CONTRATACIN: Contratacin Directa

MONTO INVERTIDO: US$10.6 millones

DESCRIPCIN: El Sistema Integrado de Administracin de Seguros se concibi como un moderno sistema de cmputo capaz de integrar todos los servicios del INS. Este sistema de tecnologa informtica integrara la informacin de todos los seguros que maneja la Institucin a fin de acceder a una base central de clientes con toda la informacin necesaria para brindar el servicio en el momento y lugar donde sea requerido.

En diciembre del ao 1995 la Junta Directiva del INS mediante acuerdo 8023-C aprob la Contratacin Directa N95-444 para adjudicar a la empresa Policy Management Systems Corporation PMSC42 los servicios para la implantacin del
CGR, Oficio 6983 del 30/06/2003 La revisin efectuada por la Superintendencia se hizo sobre las transferencias y acreditaciones efectuadas entre marzo del 2001 y mayo del 2002. Sin embargo, la multa an no est en firme pues la resolucin fue apelada por el SICERE, confirmaron Cascante y Guerrero. El Financiero 31/10/2004
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42 Policy Management Systems Corporation (PMSC) - http://www.pmsc.com Cabe aclarar que la empresa ha cambiado su nombre a Mynd y por ltimo a Computer Science Corporation (CSC) - http://www.csc.com/

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Sistema Integrado de Administracin de Seguros SIAS, considerado como un moderno sistema de cmputo capaz de integrar todos los servicios del INS43. Este sistema integrara la informacin de todos los seguros que maneja la Institucin a fin de acceder a una base central de clientes con toda la informacin necesaria para brindar el servicio en el momento y lugar donde sea requerido. En febrero del ao 1996 la empresa PMSC comenz a desarrollar el proyecto El presupuesto inicial era de US$3.8 millones, siendo autorizada una ampliacin por US$1.6 millones en octubre de 1998 para contratar modificaciones al sistema originalmente definido44. De acuerdo al INS, el gasto cumulado que va de enero de 1996 hasta junio del 2002 equivale a US$10.6 millones, sealando que el monto acumulado equivale a un 104% en exceso45. Despus de seis aos el proyecto SIAS super la estimacin financiera y temporal previsto al inicio del proyecto, sin haber alcanzado operar al 100% de sus capacidades, afectando esta situacin el que se logre recuperar as la fuerte inversin realizada. Uno de los principales componentes del proyecto lo constituye el Point General adquirido para administrar los ramos de seguros generales: automviles, incendio, robo, cristales, diversos-martimo, accidentes y salud, incluyendo los mdulos de reaseguros, cobranza e indemnizaciones entre otros. Al ser este un producto de software adquirido que no implicaba que el contratista cediera los derechos de propiedad sobre el know how, el INS qued ligado con la empresa para la realizacin de modificaciones o nuevos desarrollos. Esta situacin justific la adjudicacin de posteriores contratos directos para realizar modificaciones a los sistemas del Point General, con el aval de la CGR ya que de lo contrario se habra incurrido en problemas de funcionamiento del sistema por personas no autorizadas por la empresa proveedora46. Cabe aadir que los usuarios del SIAS no recibieron de parte de la administracin del proyecto, procedimientos ni manuales de operacin respecto a como se debera actuar47. Resumiendo los principales problemas en la implantacin del proyecto, se tiene que de los 6 componentes del proyecto: Point General, Point Life, First Point, Sistema de Informacin Ejecutivo, Nuevo Modelo de Servicio al Cliente, Interfaz Grfica GUI/400), ninguno cumpli plenamente las caractersticas definidas en cuanto a tiempo, costo y objetivos, por lo que al hacer el anlisis en detalle se
Aprobado por la CGR mediante oficio DGCA-683-95. El Jefe de la Direccin de Informtica del INS propone no pagar un cinco ms al tiempo que sugiere que se solicite a la asesora legal preparar los procesos jurdicos necesarios para enfrentar un eventual rompimiento del contrato. La Nacin, 17/03/1997. 45 Informe AU N592-2002 - INS 46 Informe AU N592-2002 - INS 47 Informe DFOE-FEC-11-2003 - CGR
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tienen 15 aspectos no cumplidos, es decir apenas el 83%48, lo que demuestra claramente los problemas en la implementacin del proyecto. La Auditora del INS seala que la administracin del proyecto perdi el control del mismo desde el momento en que permiti el desplazamiento recurrente de fechas a raz de nuevos requerimientos, modificaciones para reparar fallas, la distancia de la empresa, la lentitud de los procesos de contratacin y el descontrol en la solicitud de cambios hacia la empresa contratista49. Por su parte la CGR apunta que de una serie de informes se desprende la existencia de serias debilidades y omisiones en los controles y en los procedimientos que se siguieron para la implementacin del SIAS, incluido lo concerniente a la seguridad que se tuvo o debi tenerse en cuanto al grado en que ese sistema iba a satisfacer las necesidades de procesamiento de informacin del INS50. A pesar de los problemas iniciales, la Administracin Superior del INS dispuso el inicio de operaciones del SIAS en los seguros generales a partir de marzo de 1999 y tanto la Administracin Superior como la administracin del proyecto SIAS estaban en conocimiento de las limitaciones que tena el sistema51. En cuanto a las perspectivas futuras del proyecto la Auditora indica en su informe52 que el proyecto se tiene como no exitoso, tanto desde el punto de vista global como en sus productos individuales, por lo que recomienda estabilizarlo y prepararse para su reemplazo a mediano plazo. Sobre las repercusiones ms graves para la Institucin, el Presidente Ejecutivo del INS53, en su oportunidad inform que una auditora externa contratada a una firma inglesa, report que el SIAS contabiliz dinero por concepto de plizas que ya estaban vencidas. Este problema afect la contabilidad de las plizas durante todo el 2001, aunque no se descarta que algunas de esas dificultades se hayan presentado en aos anteriores54. El error detectado en el sistema contabiliz 5.751 millones que nunca ingresaron al INS, alterando de este modo los estados financieros de la Institucin. La CGR en su informe55 concluye que resulta sumamente preocupante que en el INS se haya incurrido en la serie de problemas detectados, en relacin con la
Informe AU N592-2002 - INS Ibid 50 Informe DFOE-FEC-11-2003 - CGR 51 Ibid 52 Informe AU N592-2002 - INS 53 German Serrano Pinto, Presidente Ejecutivo del INS, al aclarar que: cinco meses despus tras una auditora externa y la deteccin de un aparente error contable, las ganancias se esfumaron y ms bien salt a la luz pblica un dficit por 1.194 millones. La Nacin, 15/11/04 54 La Nacin, 15/11/04 55 Informe DFOE-FEC-11-2003 - CGR
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adquisicin e implantacin del SIAS, los cuales evidentemente expusieron a esa Institucin a un mayor riesgo operacional, a que sufriera considerables retrasos en el procesamiento de la informacin, a mayores costos por la modificacin y estabilizacin del sistema para posibilitar su aprovechamiento, a efectuar pagos por componentes no utilizados y a que en distintas oportunidades se haya tenido que utilizar informacin aproximada o estimada para la ejecucin de diversos procesos y actividades. Dos de los procesos esenciales que lleva a cabo el INS como parte de su actividad sustantiva de seguros son la cancelacin masiva de plizas y la administracin del reaseguro. Sin embargo, segn las evidencias, los mdulos del SIAS que llevaran a cabo esos procesos no funcionaron cuando as se necesitaba.

D. Tribunal Supremo de Elecciones

Cuadro Resumen
INSTITUCIN: Tribunal Supremo de Elecciones PROYECTO: Solucin Integral para la Automatizacin de la Cdula de Identidad SICI

MONTO INVERTIDO: US$7.3 millones

TIPO DE CONTRATACIN: Licitacin Pblica

DESCRIPCIN: El proyecto denominado Solucin Integral para la Automatizacin de la Cdula de Identidad, tuvo sus orgenes en 1994, con la idea de modernizar la cdula de identidad, aumentar su seguridad, e inviolabilidad mediante el uso de tecnologa informtica moderna, adems de agilizar el trmite de expedicin del documento.

El proyecto denominado Solucin Integral para la Automatizacin de la Cdula de Identidad (SICI) tuvo sus orgenes en 1994, con la idea de modernizar la cdula de identidad, aumentar su seguridad, e inviolabilidad mediante el uso de tecnologa moderna, adems de agilizar el trmite de expedicin del documento. Para el ao 1996 el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) promovi la Licitacin Pblica N3-96 adjudicando el proyecto en marzo de 1997 a la empresa Unisys de Centroamrica, S.A.56 subsidiaria de Unisys57, por un monto estimado de 1.191
56 Cabe sealar que en Panam el Tribunal Electoral rescindi dos contratos con Unisys por US$16 millones debido a los problemas de seguridad que representaban. La Nacin, 10/01/2003 57 http://www.unisys.com/index.htm

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millones, (que al final alcanzara aproximadamente la suma de US$7.3 millones de dlares) el cual fue refrendado por la CGR, teniendo la empresa que cumplir con lo pactado, al 28 de diciembre de 199758. La CGR en el ao 1999 efectu un estudio sobre la implementacin del SICI, remitindolo al TSE. En el mismo, se sealan un total de 17 disposiciones a cumplir por la administracin. Por su parte, la Auditoria del TSE tom nota de las observaciones del la CGR, sin embargo en un informe de octubre del 200159 reconoce que la mayora de las disposiciones no haban sido cumplidas, ante lo cual la Administracin manifiesta discrepancias, proponiendo un cronograma para atender los asuntos pendientes. En informe posterior elaborado por la CGR se resalta que: a la fecha de esta fiscalizacin (9/12/2002) el TSE an no haba recibido a plena satisfaccin el SICI, a pesar de que es utilizado para emitir cdulas de identidad desde 1998, ni tampoco haba finiquitado la relacin contractual con Unisys de Centroamrica, S.A. por alguna de las vas previstas por la ley60. De acuerdo con el informe de la CGR entre las disposiciones incumplidas en virtud del atraso que presentaba el proyecto a la fecha de la evaluacin le corresponda al TSE : informar a esta Contralora del resultado de las acciones que lleve a cabo ese Tribunal, respecto de la ejecucin de la clusula penal por la demora que ha presentado la empresa Unisys de Centroamrica, S.A. en la entrega del sistema integrado para la emisin de la cdula de identidad, contratada como adjudicataria de la Licitacin Pblica N3-9661. Por otra parte, de acuerdo con una evaluacin realizada en el ao 1999 por la Fundacin de la Universidad de Costa Rica para la Investigacin (FUNDEVI) se sealan elementos que evidencian incumplimiento de las obligaciones contractuales adems, se mencionan debilidades relacionadas con la actuacin del TSE en la administracin del proyecto. En el mismo ao la firma Integradores de Tecnloga en Informtica (INTTEC) present un informe de evaluacin de la gestin informtica al TSE. Para el ao 2000 la misma firma despus de realizada una evaluacin tcnica, no certifica la funcionalidad tcnica del SICI. Entre los principales defectos detectados en el funcionamiento del SICI se pueden mencionar los siguientes62:

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Informe DFOE-GU-87/2002 - CGR Informe 120-AI-2001 - TSE 60 Informe DFOE-GU-87/2002 - CGR 61 Ibid 62 Basado en informe de la firma INTTEC del ao 2000 - La Nacin, 22/01/2003

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Vulnerabilidad a fraudes: Cualquier riesgo de fraude o potencial suplantacin no es detectado por el sistema y se depende de los controles manuales. Defectos en programacin: Los defectos de programacin generan abundantes errores en los datos. Faltan dispositivos: Faltan procedimientos que permitan detectar y corregir errores. Conexin a media: La conexin de la oficinas que tramitan cdulas con el computador central no es la apropiada. Fallas en fotografas: No existe un servidor de imgenes que permita mantener un archivo fotogrfico de referencia. No hay monitoreo: Existe un vaco importante en el monitoreo de las transacciones realizadas y los cambios en la base de datos. Ayuda manual: La mayora de los elementos descansan en procedimientos manuales, situacin que no es conveniente por el carcter de la informacin En abril del 2001 se conoce el informe del Administrador del Proyecto63, que concluye que por problemas crticos que persisten en la funcionalidad del SICI, es su criterio que debe finiquitarse la relacin contractual con Unisys por incumplimiento del objeto contratado. A pesar del incumplimiento de la empresa contratada para implementar el SICI y habiendo sido advertidas las autoridades del TSE sobre las faltas de la empresa, no se llevaron a cabo acciones destinadas a aplicar las clusulas establecidas en el contrato. En la prctica el TSE fue extendiendo el plazo de cumplimiento del contrato mediante el otorgamiento de prrrogas que a la vez incrementaban el costo financiero del proyecto, sin decidirse a rescindir el contrato con la empresa Unisys y hacer efectiva la garanta de cumplimiento, que a la postre se venci sin que se hicieran gestiones para renovarla o ejecutarla. Ante esta serie de situaciones y partiendo de criterios emitidos por la CGR la Corte Suprema de Justicia design a tres magistrados suplentes del TSE para conocer de la relacin de hechos e instruir un proceso administrativo disciplinario a ocho Magistrados y cuatro ex-Magistrados en torno a la contratacin de la empresa Unisys para implementar el SICI64.

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Nota 098-GP de 28/03/2001 Dictamen Comisin investigadora del TSE 08/2004

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Como resultado de la investigacin llevada a cabo se pudo determinar entre otros hechos que los daos causados por el incumplimiento de Unisys65 ascienden a la suma de 558 millones. El Dictamen de la Comisin investigadora deja claramente sentado su criterio respecto a la seleccin de productos y servicios realizada, puntualizando que: ...este Tribunal hace un llamado tanto al Tribunal Supremo de Elecciones como a la Contralora General de la Repblica, para que en futuras contrataciones de tecnologa o aplicaciones de base tecnolgica, como la que ocup la presente investigacin, se tomen en consideracin aquellas tecnologas que sean de naturaleza propietaria, entendiendo esta como una tecnologa sumamente dependiente o adhesiva para una de las partes, que impiden mirar hacia otros horizontes de posibilidad operativa66. As tambin se determin que cuando el TSE decidi resolver el contrato, el tiempo transcurrido estaba ms all del jurdicamente razonable, lo cual demuestra un letargo en el ejercicio efectivo de la libertad de imperio frente a la empresa Unisys, que ampliaba los plazos libremente y sin objecin del TSE67. Se tomaron decisiones pero fueron tardas. El Tribunal nombrado para el efecto, concluye que efectivamente hubo falta grave en la conducta de los investigados, desajustada a las circunstancias de hecho y de derecho imperantes. En el mes de mayo del 2005 los tres magistrados que investigaban la adquisicin de equipos para la confeccin de cdulas de identidad por parte del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) decidieron presentar su renuncia, despus de que las sanciones que recomendaron no se han cumplido68.

III.

PROBLEMAS E IMPLICACIONES QUE SE DERIVAN DEL ANLISIS DE CASOS

De los casos arriba analizados, se pueden derivar un conjunto de problemas asociados a la adquisicin de tecnologa de la informacin por parte de las instituciones pblicas. La mayora de los problemas presentados en las contrataciones, sin duda se originan por inadecuadas decisiones administrativas y
Por su parte la empresa sealaba que: es un hecho comprobado que con el sistema se han impreso y entregado mas de 2 millones de cdulas, se redujo el tiempo de entrega de dos meses a pocos das e inclusive horas, y se lograron importantes ahorros financieros (...) La Nacin, 22/01/2003 66 Dictamen Comisin investigadora del TSE 08/2004 67 Ibid 68 La Repblica 17/05/05 / La Nacin - 18/05/05: Los magistrados que investigaron la cuestionada compra de un equipo para imprimir cdulas que hizo el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) ratificaron ayer, tras su renuncia, que fueron vctimas de amenazas luego de emitir la sentencia sobre el caso.
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por el enorme vaco de normativa especfica para adquisicin de Tecnologa, ya sealado por la Procuradura General de la Repblica (PGR)69. Aunque ms adelante desarrollamos en detalle algunos de estos problemas y sus implicaciones, se resumen a continuacin los principales hallazgos.
CUADRO 2 Principales problemas en el procesos de adquisicin de tecnologa de la informacin en el sector pblico costarricense

Debilidad de las instituciones formalmente asignadas al manejo de la temtica. Enorme rigidez en materia de contratacin administrativa. Ausencia de estudios de factibilidad. Debilidades en los procesos y mecanismos de contratacin. Falta de transparencia en los procesos de seleccin y adjudicacin de contratos. Debilidad en la implantacin del proyecto. Debilidades y omisiones en los controles y en los procedimientos. Incumplimiento de los trminos de contratacin en cuanto a: calidad, plazos y costos econmicos. Prrrogas indebidas de los plazos de cumplimiento de los contratos para implementar los proyectos.

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Pronunciamiento PGR OJ-083-2004 5/06/2004

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CUADRO 3 Principales consecuencias de los actuales procesos de adquisicin de tecnologa de la informacin en el sector pblico costarricense

Fuerte prevalencia de los intereses comerciales. Adquisicin de tecnologas propietarias obsoletas, que introducen rigidez en las aplicaciones y no se adecuan a las necesidades de instituciones y usuarios. Dbil aprovechamiento de las plataformas existentes. Sistemas sin capacidad de inter-operabilidad. Incentivo a las prcticas monopolsticas en la comercializacin de tecnologa de la informacin. Escaso estmulo a la industria local del software. Deficiente planificacin y estrategia tanto de los sistemas institucionales como en particular del proyecto. Establecimiento de vnculos de dependencia con las empresas proveedoras. Insatisfaccin de las instituciones y de los usuarios por la calidad del producto final. Cuantiosos daos econmicos debido a problemas tcnicos y atrasos en la ejecucin de los proyectos.

A. Ausencia de una estrategia integral de compras de tecnologa en el sector pblico. No existe una estrategia orientadora en las compras de tecnologa de la informacin del sector pblico, lo cual ocasiona un uso poco eficiente de los fondos pblicos destinados a su adquisicin. Por ejemplo, en el caso de los Ministerios cada uno debe llevar un sistema de planillas para el manejo de salarios, cada Ministerio debe invertir varios millones de colones en elaborar su sistema, y en algunos casos se han generado graves problemas en la implementacin de los mismos, como los problemas ocasionados por el sistema de planillas del Ministerio de Educacin Pblica. Tambin a nivel de instituciones autnomas cabe mencionar los caso de la CCSS en cuanto a la recaudacin de las cuotas de pensiones del: Sistema de Recaudacin Centralizada SICERE, el del Instituto Nacional de Seguros: Sistema Integrado de Administracin de Seguros SIAS, el del Banco Popular y de Desarrollo Comunal: Proyecto de Solucin Informtica Integrada de Operacin Bancaria as como el Tribunal Supremo de Elecciones y el proyecto: Solucin Integral para la Automatizacin de la Cdula de Identidad SICI

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La pregunta que cabe hacerse es si no sera ms conveniente para el uso racional de los fondos pblicos, pensar en algn mecanismo de direccin, coordinacin y homogenizacin en el desarrollo de sistemas que vengan a llenar necesidades comunes de varias instituciones y den forma a lo que debera de ser la concepcin integradora del Gobierno Electrnico dentro de una visin de mayor amplitud a largo plazo de funcionalidad y servicios acorde a los estndares tecnolgicos actuales y futuros.

B. Falta de claridad en las necesidades a suplir. En el campo de las compras pblicas de tecnologa de la informacin, se aprecia una ausente o dbil planificacin de las necesidades a cubrir as como la carencia de mecanismos de rendicin de cuentas de los objetivos alcanzados con las adquisiciones realizadas. Resulta trascendental como mecanismo de seguimiento y fiscalizacin, que en el expediente de cada contratacin se establezcan claramente los objetivos y necesidades que sern suplidas por esa compra; los cuales deberan contar con controles medibles, esto es, el establecimiento de los ndices de desempeo que se quieren lograr con la inversin realizada. No se debera justificar un cartel de adquisicin de tecnologa la ms de las veces por sumas millonarias-, indicando como necesidades a suplir, por ejemplo la actualizacin del equipo de cmputo o adquisicin de un software para mejorar el servicio al usuario final, sino que deben establecerse una serie de ndices medibles y auditables, como podra ser la reduccin del tiempo de atencin de consultas en un determinado porcentaje, o la integracin de los sistemas en una determinada proporcin, etc. La posibilidad actual de iniciar un proceso de compra sin detallar la necesidad a ser cubierta y sin establecer el ndice de desempeo o mejoras que se esperan lograr con la adquisicin, constituyen una puerta para que la Administracin adquiera componentes tecnolgicos que no resultan prioritarios, o que, en el peor de lo casos, favorezcan ms bien los intereses comerciales de empresas o tecnologas determinadas. Resulta pues, de importancia trascendental que se establezcan dentro de las mismas contrataciones mecanismos de rendicin de cuentas segn metas y objetivos medibles.

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C. Falta de pesos y contrapesos tcnicos en los procesos de compra. Por lo general, las decisiones sobre qu, cmo y cundo debe contratar la institucin estn en manos de un director de tecnologa o en el mejor de los casos, de un pequeo grupo de tcnicos que procuran asesorar a las juntas directivas o a a los jerarcas superiores de las instituciones quienes, por lo general, no son conocedores del tema. No existe en la actualidad una regulacin integral que obligue a las instituciones a hacer participes en los procesos de compra, como actores fiscalizadores, a las auditoras internas. No es sino hasta hace poco que instituciones como la CCSS o el Registro Nacional han creado auditores informticos con el fin de que verifiquen el actuar institucional en esta materia. El ubicar el poder de decisin en unas pocas personas sin mayor conocimiento del tema, puede propiciar que el sistema de compras caiga en decisiones motivadas por razones no legitimas.

D. Ausencia de normativa clara en la materia. Cuando se analiza el marco legal existente, se concluye que la Ley de Contratacin Administrativa y su correspondiente reglamento tienen vacos importantes en materia de adquisicin de tecnologas, los cuales son importantes de llenar con el fin de preservar el mandato constitucional de cumplir con los procedimientos licitatorios. Las compras estatales de tecnologa no deben ser concebidas como una mera herramienta de adquisicin de bienes y servicios tecnolgicos, sino como parte importante de una estrategia de desarrollo nacional hacia una economa basada en el conocimiento. El gran retroceso que ha tenido el pas en la escala de competitividad en la plataforma tecnolgica, segn el ltimo Reporte Global de Tecnologas de la Informacin 2004-2005, del Foro Econmico Mundial70, se debe en gran parte a la ausencia de un marco normativo en el campo de las infocomunicaciones, y por otra parte a la inexistencia de regulaciones especficas sobre neutralidad tecnolgica por parte de los entes fiscalizadores (MICIT, CGR, SUGEF). Todo esto propicia un uso ineficiente de los fondos pblicos, ya que las

Foro Econmico Mundial - Reporte global de tecnologas de informacin 2004-2005 - Costa Rica cay 12 puestos en el Reporte global de tecnologas de informacin 2004-2005 y se ubic en la lugar 61 en el 2003 el pas estaba en el puesto 49.

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compras promueven relaciones de dependencia con ciertos proveedores, en lugar de buscar el valor agregado o la eficiencia de las tecnologas por adquirir. Por otra parte, es notoria la falta de un marco normativo que sirva de base a las actuaciones de la CGR. No existe la posibilidad de verificar la debida aplicacin de criterios de racionalidad en los estudios tcnicos de la Administracin. Adems, si se revisa la Ley de Contratacin Administrativa se observa que ninguno de sus artculos norma de manera clara y concisa la materia referente a los estudios de factibilidad operativa y tcnica, qu deben contener, quin los fiscaliza, cundo, etc. Este aspecto junto con la ausencia de rendicin de cuentas sobre las decisiones de compra, hacen que en esta materia resulte sumamente fcil el llegar a incurrir en decisiones erradas o indebidas. Por ejemplo, actualmente existe la posibilidad de realizar un proceso licitatorio para la adquisicin de un determinado componente tecnolgico (como un Sistema Administrador de Base de Datos), y a partir de ah la Administracin puede seguir adquiriendo de forma directa bajo un esquema de proveedor nico, y por tiempo indefinido, afectndose los principios de libre competencia y concurrencia. Se entronizan as procesos de compras directas, no necesariamente porque los fabricantes sean los mejores del mercado, sino simplemente porque fueron los primeros que en algn momento resultaron adjudicados.

E. Inobservancia del Manual de Control Interno para Sistemas Computarizados. En el ao 1995, la CGR emiti el Manual Sobre Normas Tcnicas de Control Interno Relativas a los Sistemas de Informacin Computadorizados en el cual se establece la obligatoriedad dentro de los procesos de desarrollo de sistemas, incluyendo en estos los trmites de contratacin administrativa la elaboracin de los estudios de factibilidad financiera y operativa, as como la participacin de la auditora interna. Desafortunadamente de los casos analizados se desprende que este Manual no es acatado por la mayora de las instituciones durante los procesos de compra de tecnologa. Resulta por lo tanto necesario crear mecanismos que fortalezcan el acatamiento tanto de este Manual, como de la normativa en materia de compras de tecnologa que emitan los entes de control.

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F. Discriminacin de la industria local del software.71 Se debe tener presente que las compras pblicas, no son solamente una medio para adquirir bienes y servicios, sino que son en s mismas una herramienta de desarrollo, mediante la cual el Estado -que es el comprador ms importante de tecnologa desde software hasta redes de telecomunicaciones- puede marcar y apoyar el desarrollo de una economa basada en empresas costarricenses, principalmente en el rubro de adquisicin de software y servicios de apoyo. Actualmente, en las compras pblicas se pueden detectar tendencias preocupantes, que pueden ocasionar un deterioro en la industria local de tecnologa en el mediano plazo -sobre todo en las empresas intermediarias-. Lo anterior, debido a las tendencias del Estado de adquirir de manera directa, sin proceso licitatorio con el fabricante del producto72, dejando de lado los canales de distribucin locales -empresas costarricenses-, y adquiriendo no solamente el componente propio del fabricante, sino tambin el servicio de mantenimiento del mismo. Si bien este tipo de compras podra generar un beneficio para la Administracin, suponiendo que el fabricante puede ofrecer un mejor precio que los intermediarios, esta ganancia es supuesta pues no est respaldada en un proceso licitatorio-, ocasiona efectos de deterioro en la empresas costarricenses, y permite la manipulacin del mercado por parte del fabricante al no abrirse la competencia a fabricantes de tecnologas similares.73

G. Inobservancia del principio de neutralidad tecnolgica En la pasada Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Informacin74, celebrada en Ginebra, diciembre de 2003 se consignaron una serie de principios acerca de las Tecnologas de la Informacin y Comunicacin (TIC) respecto a temas tan importantes como lo son su incidencia sobre el desarrollo y el papel de los gobiernos y de las sociedades frente a las mismas.

Esto conlleva a que el software nacional se comercialice en gran medida en el extranjero. Para el ao 2002 la cantidad de ventas fue de US$170 millones de los cuales US$70 provenan de exportaciones. La Repblica 18/08/2004 72 A modo de ilustracin se pueden mencionar el caso de la compra de software realizadas por: el Banco Central $ 1.8; el Poder Judicial $ 1.9; el Banco Nacional $ 3.5 y el Banco Popular $ 2.1. En el caso de hardware, las adquisiciones llevadas a cabo por el Ministerio Hacienda $ 2.1 y el Banco Nacional $ 4.6 73 Mediante el programa Enterprise Agreement* la empresa Microsoft ha contratado en forma directa con varias instituciones pblicas contratos multimillonarios para adquisicin de software. Con un esquema parecido, recientemente el Ministerio de Hacienda adquiri directamente con Hewlett Packard la adquisicin de servidores de alta disponibilidad por un monto aproximado de dos millones de dlares. *Sobre el programa Enterprise Agreement consultar la pgina: http://www.microsoft.com/licensing/programs/ent/default.mspx 74 Documento: WSIS-03/GENEVA/4-S

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Es importante el reconocimiento que se hace de que las TICs deben considerarse un medio, y no un fin en s mismas. En condiciones favorables, estas tecnologas pueden ser un instrumento eficaz para acrecentar la productividad, generar crecimiento econmico, crear empleos y fomentar la ocupabilidad, as como mejorar la calidad de la vida de todos. Desde este punto de vista, les cabe a los gobiernos desempear una importante labor en torno a su responsabilidad en la toma de decisiones, procurando que las tecnologas de la informacin y de las comunicaciones estn bien desarrolladas y adaptadas a las condiciones locales siendo a la vez fcilmente accesibles y asequibles. En materia de software la Declaracin seala que: Se puede fomentar el acceso a la informacin y al conocimiento sensibilizando a todas las partes interesadas de las posibilidades que brindan los diferentes modelos de software, lo que incluye software protegido, de fuente abierta y software libre, para acrecentar la competencia, el acceso de los usuarios y la diversidad de opciones, y permitir que todos los usuarios desarrollen las soluciones que mejor se ajustan a sus necesidades. A lo anterior, agrega la importancia de que el acceso asequible al software debe considerarse como un componente importante de una Sociedad de la Informacin verdaderamente integradora. Respecto al tema de la neutralidad tecnolgica la Declaracin apunta que: El estado de derecho, acompaado por un marco de poltica y reglamentacin propicio, transparente, favorable a la competencia, tecnolgicamente neutro, predecible y que refleje las realidades nacionales, es insoslayable para construir una Sociedad de la Informacin centrada en la persona. Los gobiernos deben intervenir, segn proceda, para corregir los fallos del mercado, mantener una competencia leal, atraer inversiones, intensificar el desarrollo de infraestructura y aplicaciones de las TIC, aumentar al mximo los beneficios econmicos y sociales y atender a las prioridades nacionales. Como se puede apreciar la Declaracin toca un punto fundamental en torno al tema del uso del software y al papel del Estado cual es que los gobiernos deben intervenir ante los fallos del mercado, teniendo como premisa central el inters y beneficio de la sociedad. Conforme a la experiencia gubernamental de los ltimos aos, en Costa Rica a pesar de las apariencias, no ha existido una verdadera neutralidad tecnolgica. El que los gobiernos hayan intervenido de forma tan evidente en el mercado a favor de cierto tipo de tecnologa y de proveedores, no deslegitima la necesidad de enfrentarse a la realidad: el desarrollo tecnolgico no es autnomo as que de algn modo hay que tomar acciones para romper esta inercia que, amparada en

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principios equivocados, promueven intereses comerciales a los que conviene que nada cambie. Est pendiente entonces el reto de potenciar el principio de neutralidad tecnolgica dentro de las compras estatales, mediante una accin ms determinante accin del Estado. H. Incumplimiento de obligaciones relativas a la propiedad intelectual. Se estima que el 67%75 de los programas de software que se utilizan en el pas no se encuentran a derecho con el pago de licencias, constituyendo el Estado uno de los principales usuarios. Ante ello, el gobierno mediante Decreto Ejecutivo del ao 2002, entre otros pormenores determina que: .. Artculo 6A partir de la entrada en vigencia de este Decreto no podrn instalarse programas de cmputo que no cuenten con la respectiva licencia de uso en ninguna oficina del Gobierno Central. En la etapa de evaluacin para la contratacin, todas las solicitudes de compra para programas de cmputo debern ser consultadas con el experto en informtica que ellos tengan designado en sus instituciones76. Por otro lado, la Administracin debe procurar que las condiciones en que se adquiere tecnologa, no se vea sujeta a relaciones de dependencia por situaciones de sometimiento a condiciones de la propiedad intelectual de los componentes de tecnologa que adquiere. El Estado debe tener la obligacin de defender y negociar en sus compras aquellas condiciones que en materia de propiedad intelectual de la tecnologa adquirida le permitan preservar los principios de libre concurrencia y competencia en compras futuras y que no le expongan al incumplimiento de compromisos en materia de propiedad intelectual.

Business Software Alliance (BSA) - Estudio Anual Mundial de Piratera de Software de BSA-IDC. Mayo 2005. ...En Amrica Latina, dos de cada tres copias de software en uso hoy en da han sido obtenidas ilegalmente, dijo el presidente y CEO de Business Software Alliance, Robert Holleyman. Las prdidas por piratera de software ocasionan un gran impacto econmico en los pases de la regin y en todo el mundo. Cada copia de software utilizada sin la licencia apropiada cuesta ingresos fiscales, empleos y oportunidades de crecimiento para mercados de software que estn en desarrollo... Los resultados (del estudio) confirman que la piratera de software contina representando un importante desafo. Si bien las tasas de piratera disminuyeron en 37 pases, aumentaron en 34. En ms de la mitad de los pases estudiados, la piratera se situ por encima de 60 por ciento. En 24 pases la tasa de piratera fue superior a 75 por ciento. 76 N 30.151-J 01/02/2002

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I. Preferencia por el uso de componentes tecnolgicos cerrados en detrimento de alternativas equivalentes con sistemas abiertos. En concordancia con los postulados anteriores, el Estado se debera ver constreido al uso de componentes tecnolgico propietarios como lo sera protocolo o formatos cerrados o propietarios- nicamente ante la carencia de equivalentes tcnicos de tecnologa abierta o estndar, ya que por medio del uso de componentes cerrados se perpetua la condicin de dependencia de un nico proveedor. Sin embargo, como ha quedado en evidencia a partir del anlisis de casos, pareciera que lo que prevalece es la adquisicin de alternativas tecnolgicas cerradas.

IV.

CRITERIOS EN MATERIA DE CONTRATACIN ADMINITRATIVA APLICABLES A LA ADQUISICIN DE TECNOLOGA DE LA INFORMACION EN EL SECTOR PUBLICO.

Seguidamente se hace un anlisis comparado de los aspectos ms relevantes de una consulta efectuada por este Despacho77 a la Contralora General de la Repblica78 as como a la Procuradura General de la Repblica79, en torno a los procedimientos de adquisicin de tecnologas de la informacin por parte del sector pblico. A ambos entes se les pidi referirse a las compras del Estado y a los criterios que se han venido utilizando con el fin de obtener aclaraciones sobre el proceder llevado a cabo por la administracin pblica, como frente al vaco de directrices poltico-administrativas frente a una necesidad relativamente nueva en el escenario actual. El anlisis destaca tres temas fundamentales: la neutralidad tecnolgica en la adquisicin de tecnologa y el papel del Estado para garantizar la misma; el mecanismo de contratacin directa en la compra de tecnologa y el caso del proveedor nico; y la adquisicin de software y las garantas en materia de integridad, confiabilidad y seguridad de la informacin. Como se observar en algunos de los aspectos analizados, existen divergencias en la posicin de ambas instituciones.

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Consulta realizada por el Despacho de la Diputada Laura Chinchilla, LCHM-50-04 del 04/05/2004. Opinin Jurdica CGR DAGJ-0346-2005 79 Pronunciamiento PGR OJ-083-2004 5/06/2004

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A. El principio de neutralidad tecnolgica y el papel del Estado en los procedimientos de adquisicin de tecnologa. Sobre este particular, la consulta formulada por este Despacho planteaba las siguientes interrogantes, todas ellas dirigidas a dilucidar si la neutralidad tecnolgica puede ser erigida como principio de la contratacin administrativa: Debe toda Administracin en compras pblicas de tecnologa, y en especial de software, respetar que todas las adquisiciones cumplan con un principio de neutralidad tecnolgica, entendida esta ltima, no slo como la igualdad actual entre todos los posibles oferentes, sino como una igualdad futura resguardada por la posibilidad de que los productos adjudicados puedan ejecutarse en la mayor cantidad posible de plataformas y equipos, no quedando el Estado atado a un proveedor especfico? La adquisicin por parte del Estado de software que no cumpla con este principio de neutralidad ante una igualdad tcnica con otras opciones disponibles en el mercado, sera violatorio de lo dispuesto en el artculo 46 constitucional, y de los principios de libre competencia y libre concurrencia de la Ley de Contratacin Administrativa? El hecho de que el Estado establezca servicios dados en forma virtual (mediante www por ejemplo) que obliguen al administrado a adquirir software de marcas especficas atentara contra un principio de igualdad, coartando no slo la igualdad de oferentes, sino las libertades de los ciudadanos de seleccionar su propia tecnologa para el acceso a los servicios pblicos? Al respecto, la PGR seala que si bien la neutralidad tecnolgica no es un principio de la contratacin administrativa, en el tanto en que el Estado decida favorecer a travs de sus compras un determinado tipo de tecnologa o en las especificaciones de los carteles seale que el equipo requerido debe ajustarse a los requerimientos propios de cierta tecnologa, se podra estar provocando una discriminacin susceptible de afectar el acceso al concurso: las empresas susceptibles de ofrecer la tecnologa presentando esas caractersticas estaran en mejor condicin de devenir adjudicatarias.80 Contina sealando la PGR que al imponer un tipo particular de tecnologa o discriminar a favor de un tipo de tecnologa perjudicara, entonces, el principio de libre competencia o concurrencia y el de igualdad jurdica en los procesos licitatorios81 Desde ese punto de vista el diseo de los carteles de licitacin juega un papel fundamental a efectos de establecer las debidas garantas de neutralidad en el proceso de adquisicin de tecnologa, lo cual a su vez garantiza el respeto a los
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Pronunciamiento PGR OJ-083-2004 5/06/2004 - Pg. 7 Ibid

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principios de libre concurrencia e igualdad jurdica que deben ser protegidos en los procesos de contratacin administrativa. Llama la atencin que en criterio de la PGR la preocupacin por garantizar neutralidad tecnolgica por parte del Estado no se debe limitar al adecuado diseo de los procesos de adquisicin de tecnologa; para dicha institucin la aplicacin del concepto de neutralidad tecnolgica ...no significara una prohibicin del Estado para intervenir en el mercado de las tecnologas. Su funcin de impulsar el desarrollo de los servicios, de la infraestructura y la aplicacin de las tecnologas puede llevarlo a tomar determinadas acciones en defensa del inters pblico y para corregir los fallos del mercado, entre ellos la posicin dominante y la competencia desleal...82 Aclara, sin embargo, que las regulaciones no deben favorecer una tecnologa sobre otra, es decir, las normas que se adopten no deben establecer condiciones a formatos, tecnologas, lenguajes o medios de transmisin especficos.83 Por su parte, la CGR adopta una posicin ms conservadora en lo que respecta el papel del Estado en esta materia aduciendo que el principio de neutralidad tecnolgica radica en el postulado de que el Estado no interfiera en el desarrollo tecnolgico84 ya que su intervencin propiciara la dependencia de la Administracin de proveedores determinados, dando por resultado la exclusin de otros en capacidad de brindar los mismos productos o servicios. Enfatiza, el ente contralor que la posicin activa del Estado en esta materia consiste en que previo a la adquisicin de bienes y servicios tecnolgicos, con vista en las opciones de mercado y las necesidades institucionales por satisfacer, las Administraciones contratantes definan con sustento en un criterio tcnico suficiente, ciertos estndares, normas y requerimientos que deben ser satisfechos por los eventuales interesados a fungir como proveedores de bienes y servicios de dicha entidad, normas y estndares que bajo ningn punto de vista podran corresponder a las caractersticas de una tecnologa determinada, pues s as fuese, implicara la creacin de un sesgo tecnolgico. Ahonda la CGR en aspectos ms especficos relativos a la adquisicin de software y los diferentes modelos de tecnologa que los soportan; particularmente la CGR plantea que este tema no debe tratarse como una dicotoma ni una oposicin o pugna entre los distintos modelos de explotacin de software, toda vez que en primer lugar la realidad mundial y nacional apunta a una coexistencia entre los distintos modelos,85 lo cual apuntara a la aplicacin de criterios de neutralidad tecnolgica en los procesos de eleccin y contratacin.

82 83

Pronunciamiento PGR OJ-083-2004 5/06/2004 - Pg.7 Ibid 84 Opinin Jurdica CGR DAGJ-0346-2005 Pg.2 85 Ob. Cit. - Pg.5

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Desde nuestro punto de vista, el papel del Estado en la defensa del principio de neutralidad tecnolgica lo obliga a asumir un papel activo tal y como lo sugiere la PGR, y debera contemplar la promulgacin de normativa que regule puntos tales como esquemas de licenciamiento, propiedad intelectual y otros elementos tcnicos necesarios para asegurar el respeto actual y futuro a la libre competencia y concurrencia.

B. Contratacin tecnolgica.

directa,

proveedores

nicos

dependencia

Uno de los principios fundamentales en la contratacin administrativa es que debe sujetarse al principio de libertad de competencia, siendo el contrato una de las fuentes de las obligaciones a cargo de la Administracin al comprometer los recursos pblicos. Por ende ...la sola presencia de fondos pblicos justifica que la contratacin administrativa presente diversas especificidades en relacin con la contratacin privada. Una de ellas est determinada por la ausencia de libertad de la Administracin para contratar. La contratacin est sujeta a un procedimiento. de conformidad con el artculo 18286 de la Constitucin Poltica, la licitacin es el procedimiento de seleccin del contratante de la Administracin87. La PGR reitera que los principios generales que aplican a los procesos de contratacin pblica son los mismos que deben observarse a propsito de la adquisicin de tecnologas, en particular, nos recuerda los siguientes aspectos: licitacin, principio de publicidad, principio de libre concurrencia, la adjudicacin y las extensiones de las licitaciones. Estas observaciones de la PGR son de vital importancia en el tanto las adquisiciones de tecnologa, en un alto porcentaje, se dan por medio de contrataciones directas que no contemplan ninguno de estos principios. En el proceso de licitacin, la Administracin no puede conocer y determinar cual es la mejor oferta sino invita a participar al mayor nmero de personas y establece parmetros para poder decidir. Para ello requiere de un concurso, el que supone la posibilidad de participar por parte del mayor nmero posible de interesados88. El principio de libre competencia requiere que el procedimiento de contratacin se ajuste al principio de publicidad. En efecto, solo una amplia publicidad puede
Artculo 182.- Los contratos para la ejecucin de obras pblicas que celebren los Poderes del Estados, las Municipalidades y las instituciones autnomas, las compras que se hagan con fondos de esas entidades y las ventas o arrendamientos de bienes pertenecientes a la misma, se harn mediante licitacin, de acuerdo con la ley en cuento al monto respectivo. 87 Pronunciamiento PGR OJ-083-2004 5/06/2004 Pg.2 88 Hace unos meses el Instituto Costarricense de Electricidad mencion en un evento sobre software nacional, la posibilidad de adquirir mediante una licitacin la compra de software. Sin embargo, neg la participacin de los oferentes costarricenses debido a que en su concepto no eran lo suficientemente grandes para dar el servicio. La Repblica, 18/08/2004
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generar que cualquier potencial oferente se entere del concurso, pueda preparar su oferta y someterla a la Administracin. Publicidad no slo de la decisin de contratar, sino de las bases de esa contratacin y, en general, de todos los actos del proceso89. La Ley de Contratacin Administrativa establece que un cartel que establezca especificaciones restrictivas de la competencia o que tienda a favorecer a un oferente, que se dirige a una contratacin atada es invlido, en tanto desconoce los principios de libre competencia y de igualdad de oportunidades90. A las modalidades de contratacin directa y oferente nico, se une la cada vez ms extendida prctica en materia de adquisicin de tecnologa de la informacin, de las extensiones de los contratos, propiciada sta por la existencia del proveedor nico. Sobre este particular, la Sala Constitucional91 ha sealado que "la prctica administrativa de otorgar "extensiones a las concesiones" existentes, modificando el contrato original en beneficio exclusivo de los concesionarios establecidos, es totalmente inadmisible, ya que adems de burlar el procedimiento constitucional de licitacin pblica, en detrimento de los principios de la ms amplia participacin de los administrados y de la bsqueda de las mejores condiciones para la Administracin, propicia y provoca, de hecho, la creacin de monopolios de carcter privado, lo que el Estado est llamado a evitar. Y precisamente el camino para hacerlo, es permitiendo, como se indic, la mayor participacin posible de los particulares interesados, en condiciones de absoluta igualdad, en un procedimiento amplio y cristalino de contratacin administrativa". Al respecto la CGR advierte sobre los riesgos que entraa para la independencia tecnolgica de las instituciones la invocacin del proveedor nico. A su criterio, la participacin del Estado en los procesos decisorios y de contratacin no significa una habilitacin para que el Estado interfiera en el desarrollo tecnolgico a travs de la introduccin o el favorecimiento de sesgos a favor de un modelo determinado de explotacin de software, ni para que estimule o tolere relaciones contractuales de dependencia amparadas generalmente en la invocacin de supuesto de proveedor nico, causal de que en muchas ocasiones se intenta echar mano a fin de disimilar u ocultar el no haber examinado ni valorado las opciones tecnolgicas que brinda el mercado92. Sobre los procesos concursales y teniendo en cuenta la prctica que se ha venido llevando a cabo de compras directas por parte de las instituciones pblicas, la CGR puntualiza que ...no debe perderse de vista en todo caso, que el
Queda claro que en los procesos de compra va contratacin directa este principio no cuenta. Tal es el caso de varios de los ejemplos citados en este informe. 90 Artculo 5 de la Ley de Contratacin Administrativa: Principio de igualdad y libre competencia. 91 Sala Constitucional, resolucin N 2633-93 de 16:03 hrs. de 9 de junio de 1993. 92 Opinin Jurdica CGR DAGJ-0346-2005 Pg.3
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establecimiento de condiciones y requerimientos tcnicos especficos o la exigencia obligatoria de ciertas aplicaciones compatibles y adaptables a los sistemas ya existentes, no equivalen a una habilitacin para que la Administracin se resista a llevar a cabo un procedimiento concursal con eventuales interesados que se encuentran en capacidad suficiente para ofertar equipos con las caractersticas y aplicaciones tcnicas por ella requeridas, o se niegue a justificar y sustentar la invocacin que llegue a hacer en torno a un proveedor nico a fin de realizar un procedimiento menos riguroso que el licitatorio, pues en ese caso incurrira en una lesin a los principios de libre competencia y concurrencia de potenciales oferentes93. Sin embargo, llama la atencin que la CGR a pesar de la defensa de los principios de libre concurrencia objete dos aspectos que resultan importantes para que las instituciones pblicas opten por la ruta de romper dependencias con proveedores nicos: el relativo a la migracin hacia otras plataformas tecnolgicas, y la opcin de equipos que permitan el uso de plataformas tecnolgicas mltiples. En relacin con el tema de la migracin hacia otras opciones tecnolgicas, la CGR manifiesta lo siguiente: pensando en la realidad tecnolgica actual de las Administraciones Pblicas, muchas de las cuales pueden encontrarse dependientes de un proveedor especfico de bienes o servicios tecnolgicos, debe tenerse presente la cantidad significativa de recursos pblicos que tendran que utilizarse en una migracin hacia otras plataformas.94 Si bien, compartimos la necesidad de que de previo a tomar cualquier decisin al respecto, las instituciones valoren rigurosamente el tema de los costos, esta valoracin debe hacerse comparando la erogacin que supone un proceso migratorio frente a los costos que representan el pago de ofertas a perpetuidad con precios fijados por un proveedor nico que no est expuesto a un mercado competitivo. Cabe preguntarse frente a la advertencia del ente contralor basada exclusivamente en los costos del proceso migratorio: hasta cundo se debe mantener esa dependencia 10 aos, 20 aos, 50 aos, indefinidamente?; quin define el perodo y bajo que parmetros?; se han realizado estudios que determinen los verdaderos costos de un proceso migratorio?. Sobre la adaptabilidad de los equipos a mltiples plataformas, la CGR seala que: El hecho de seleccionar equipos que no puedan ser ejecutados en mltiples plataformas cuando al mismo tiempo existan opciones disponibles en el mercado que s lo hagan, en la medida en que la decisin administrativa se encuentre suficientemente fundamentada desde un punto de vista tcnico-jurdico, y que la Administracin se haya inclinado por aquella oferta que mejor se adapte a las necesidades institucionales y consiga al mismo tiempo satisfacer el inters pblico

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Opinin Jurdica CGR DAGJ-0346-2005 - Pg.7 Ob. Cit. - Pg.8

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inmerso en la contratacin, no configuran una prctica monopolstica en los trminos del artculo 46 de la Carta Magna.95 Consideramos que esta visin es parcial ya que, si bien la Administracin puede seguir contratando directamente con un proveedor por razones de dependencia tcnica y mantiene dicha relacin por tiempo indefinido, ante la ausencia de estudios peridicos de otras tecnologas emergentes que podran ser competencia del proveedor imperante, estas acciones de la Administracin patrocinaran el favorecimiento de una prctica monopolstica por omisin. A pesar de la reafirmacin que realiza la CGR sobre los principios de libre concurrencia en los procesos de contratacin administrativa en el documento que hemos venido analizando, las restricciones que advierte en relacin con los costos de migracin hacia otras tecnologas y la relativizacin que muestra frente a la importancia de las plataformas mltiples, incentivan a que se mantenga el estado actual de las cosas en la materia, es decir: la contratacin directa de tecnologa de la informacin, la dependencia tecnolgica del sector pblico de proveedores nicos y el aislamiento de las plataformas tecnolgicas de las instituciones pblicas.

C. Acceso al cdigo fuente como criterio en la adquisicin de tecnologa Este aspecto se destac en la consulta formulada a la PGR y a la CGR, por considerar este despacho de que constituye un tema que cada vez adquiere mayor relevancia en las decisiones tecnolgicas del sector pblico. La preocupacin se sustent en la premisa de que el artculo 24 de la Constitucin Poltica establece que: son inviolables los documentos privados y las comunicaciones escritas, orales o de cualquier otro tipo de los habitantes de la Repblica. Lo cual supondra de que el Estado debe ser garante primordial, en sus acciones, de esta inviolabilidad de documentos privados y comunicaciones. Cuando trasladamos este deber de garante al software y a los sistemas informticos del sector pblico, supondra que el Estado tiene una obligacin de asegurar razonablemente la integridad y confidencialidad de los sistemas sobre los que resguarda la informacin de los administrados, verificando que estos no contengan puertas traseras u otro tipo de funcionalidades ocultas que pongan en riesgo la informacin resguardada. Este aseguramiento slo podra ser dado por un anlisis o auditora de cdigo fuente de los sistemas sobre los que se resguarda informacin, ya que toda la informacin ciudadana est o estar en el futuro cercano almacenada en formatos electrnicos.

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Ob. Cit. - Pg.9.

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Adems, consideramos que el acceso al cdigo fuente permite que terceros oferentes puedan tener igualdad de condiciones para el desarrollo de soluciones competitivas en relacin con los sistemas o plataformas ofrecidos por el fabricante. Al asegurarse el acceso al cdigo fuente, el Estado se asegura que las mejores soluciones por adquirir se den por un valor real y obtiene un mayor conocimiento del fabricante. El acceso al cdigo fuente y la libertad de modificacin y adaptacin del software aseguran que los servicios de mantenimiento y adicin de nuevas funcionalidades de los sistemas no sean dados nicamente por el fabricante del software, sino que se d una libre competencia sobre la prestacin de este servicio. Asimismo, el acceso al cdigo fuente permite al Estado conocer la calidad real del sistema que adquiere. As se garantizara aspectos como escalabilidad, compatibilidad, aplicacin de estndares de la industria, buenas prcticas de programacin, programacin modular, estandarizacin de cdigo, debida documentacin, que aseguran la independencia frente a un nico proveedor. Se agrega que el acceso al cdigo fuente facilita la deteccin de faltas sobre la propiedad intelectual, permitiendo deteccin y confirmacin de cdigo propiedad de terceros. Por todo lo anterior se estima que si el Estado promueve el uso de sistemas con acceso al cdigo fuente, no slo se garantizara una mayor integridad y confiabilidad de los sistemas sobre los que se resguarda informacin de los administrados, sino que adems se disminuye la dependencia de proveedores nicos y finalmente se garantizas de mejor manera la proteccin de los derechos de autor, en particular con los artculos 1 y 11 del decreto Ejecutivo N 30.151-J96, teniendo en cuenta que parte significativa del software utilizado en el gobierno se encontraba en situacin ilegal, por ser copias de programas originales97.

A partir de las preocupaciones expresadas, se le consult a ambas instituciones lo siguiente: Tiene el Estado la obligacin de ser garante de la integridad y confiabilidad de los sistemas sobre los que resguarda la informacin de los administrados? El tener la potestad de tener acceso al cdigo fuente es una forma de consolidar esa posicin de garante? El anlisis y acceso al cdigo fuente de los sistemas pblicos por parte de los ciudadanos, a menos que lo desmeriten otras circunstancias,
Decreto de la Administracin Rodrguez, cuyo objeto era regularizar la situacin de las licencias de software en las instituciones gubernamentales para estar a derecho con la proteccin de los derechos de autor. 97 La Prensa Libre - 19/09/05: ...las corporaciones y el gobierno (son) las que utilizan software pirata en las computadoras de sus funcionarios, al comprar producto con licencia slo para cierta parte de los equipos y utilizando para los dems copias del software..
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corresponde a un principio de transparencia en el manejo de la informacin ciudadana? Constituye la libertad de acceso al cdigo fuente en la adquisicin de licencias de software o en el desarrollo de sistemas usados por el Estado una forma de proteccin a la libertad de competencia en las compras pblicas? Tendra la obligacin el Estado de tomar en cuenta la anterior libertad en los procedimientos de contratacin? Existira algn conflicto legal en cuanto que el Estado exija este esquema de financiamiento en sus compras de software?" Antes de proceder a confrontar los criterios emitidos por ambas instituciones, nos parece pertinente aclarar que la intencin de la consulta sobre este aspecto, no era llamar a una confrontacin entre lo que la CGR llama modelos de explotacin de software libre vs propietario y que ms bien corresponden a esquemas de licenciamiento; sino plantear la discusin en torno a lo que el Estado debe asegurar tanto as mismo como al ciudadano desde el punto de vista de lo que entraan los sistemas en materia de seguridad de la informacin y libertad de escogencia y confrontar estos criterios con lo que ocurre en la actualidad en materia de compras pblicas y prestacin de servicios digitales. Referente a las posibles ventajas que en materia tcnica y de seguridad pueda brindar el disponer de acceso al cdigo fuente, la CGR seala que: el acceso, el conocimiento y la manipulacin del cdigo fuente desde nuestro punto de vista, no podran verse como sinnimos de garanta en la confidencialidad de la informacin y un uso adecuado de sta...98 Considera, el ente contralor, que el resguardo de la informacin y el uso adecuado de sta, se encuentra en funcin de las polticas de control interno que las administraciones pblica diseen, establezcan y apliquen, ms que de garantizar un acceso irrestricto al cdigo fuente.99 De esta manera para la CGR, la libertad de acceso al cdigo fuente en materia de adquisicin de tecnologa no debe constituir un lineamiento de alcance general en esta materia, sino que se justifica exclusivamente en funcin de los criterios tcnico-jurdicos que se establezcan dentro de una disposicin cartelaria y en atencin a las necesidades especficas de cada institucin contratante. Se indica as que, ...la Administracin contratante podra solicitar a los eventuales interesados como un requerimiento el acceso al cdigo fuente...100 en el entendido que se ajuste a criterios tcnico-jurdicos y a las necesidades de la institucin y el inters pblico. Esta posicin del ente contralor deja abierta las
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Opinin Jurdica CGR DAGJ-0346-2005 - Pg. 11 Ob. Cit. - Pg.11 100 Ob. Cit. - Pg.13

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preguntas de quin, cmo y cuando valora la razonabilidad de ese criterio tcnicojurdico, y si los entes de control interno tienen la capacidad de valorar este aspecto dentro de los procesos de adquisicin de tecnologa. Sobre este aspecto la PGR expresa una posicin ms contundente y reconoce la necesidad de que el Estado asegure la proteccin de la informacin indicando que ...se hace necesario implantar tecnologa que tienda a proteger la informacin almacenada o tratada, en el tanto sta concierne informacin de los sujetos privados, amparada por el artculo 24 de la Constitucin Poltica. Y agrega de seguido que, La arquitectura de las redes y sistemas tecnolgicos del Estado tiene que responder a criterios de integridad, confiabilidad y seguridad. 101 La PGR, confirma que el acceso al cdigo fuente no slo le permite al Estado mayores posibilidades de garantizar la integridad y confiabilidad de los sistemas en que resguarda la informacin de los administrados, sino que adems, el anlisis y acceso al cdigo fuente en la adquisicin de licencias de software por el Estado puede ser una forma de proteccin de la libertad de competencia en las compras pblicas, supuesto bajo el cual el Estado podra exigir ese esquema de En palabras de la PGR, Si el Estado tiene acceso al cdigo fuente de los programas que adquiere, podra distribuirlo, modificarlo, adaptarlo segn sus necesidades. Adems, ese acceso le permitira auditar el software que adquiera, lo que redundara en la seguridad de sus aplicaciones. De all la convenciencia de que cuando el Estado tenga acceso al cdigo fuente de los programas que adquiere. A contrario sensu, la PGR considera que cuando se deniega el acceso al cdigo fuente y la administracin debe sujetarse al software propietario, slo ste puede suministrar el soporte, los servicios y actualizaciones del software. Esta exclusividad acta como una garanta para el comprador pero tambin le genera dependencia. 102 Aunque la PGR, reconoce que la especificacin del cdigo abierto tendera a eliminar la posibilidad de participacin efectiva de las firmas que no aceptan compartir el cdigo fuente de sus programas, la restriccin podra considerarse justificada por la lgica misma del sistema de contratacin que debe desarrollarse dentro de una programacin y de manera que se cumpla con el principio constitucional en materia de contratacin administrativa: la licitacin como medio normal de seleccin del contratante administrativo. 103. Agrega la PGR que desde una perspectiva de mediano plazo ...la adquisicin de software con cdigo fuente abierto favorece la libertad de competencia en la contratacin administrativa. Un aspecto que la Administracin debe tomar en cuenta, dado el rango constitucional de esa libertad, pero sin descuidar los

101 102

Pronunciamiento PGR OJ-083-2004 5/06/2004 Pg.10 Ob. Cit. Pg.12 103 Ibid

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criterios de calidad, seguridad y confiabilidad del procesamiento e incluso el precio.104 En relacin con las garantas de integridad y confiabilidad de los sistemas mediante el acceso de las personas al cdigo fuente de las bases de datos o de los programas que se aplican, la PGR indica que la respuesta no puede ser absoluta sino que depende de factores tcnicos y no slo de carcter jurdico. 105 En primer trmino, recuerda que el derecho a la informacin no implica necesariamente un derecho al acceso a las bases de datos. En segundo trmino, seala que el acceso al cdigo fuente como mecanismo de control ciudadano supone un expertise por parte de la poblacin, inexistente, y constituira ms bien una ventaja para quienes, conociendo el mecanismo, deseen vulnerar los sistemas y la informacin.

V. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

La agenda tecnolgica del sector pblico costarricense, especialmente lo relativo a la adquisicin de tecnologa de la informacin, debe reformularse en cuanto a la importancia poltica asignada a la misma dentro de la agenda nacional, los objetivos que se persiguen y los medios para impulsar las mejores decisiones. Entre los objetivos que se deben tomar en cuenta, cabe considerar el mejoramiento al acceso de los ciudadanos a los servicios pblicos, el brindar servicios ms eficientes y a menor costo, as como mejorar los niveles de transparencia en las decisiones. Del anlisis llevado a cabo est claro que se requieren acciones inmediatas y enrgicas en la esfera del proceso de toma de decisiones en materia de contratacin de tecnologas de la informacin en el sector pblico costarricense, muy en particular en lo que respecta a la adquisicin de software y hardware. En relacin con las lneas de accin que a nuestro criterio deben adoptarse para promover mejores procesos de adquisicin de tecnologa, deben considerarse al menos las siguientes: Recuperarse la propuesta de Gobierno Digital y brindarle un fuerte impulso poltico que permita posicionar este tema como una de las prioridades nacionales.

104 105

Ibid Ob. Cit. - pg. 15

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Fortalecer un marco general regulatorio que permita entre otras cosas: desarrollar estndares bsicos de calidad, planificar las acciones a desarrollar, supervisar las decisiones y evaluar los impactos de las mismas. Este marco regulatorio podra adquirir la forma de una Superintendencia Tecnolgica dentro o fuera del MICIT, pero con respaldo poltico y autoridad suficiente para imponer criterios. Aligerar los procedimientos de contratacin administrativa en materia de tecnologa de la informacin a efectos de evitar problemas de obsolescencia y de altos costos. Evitar la dependencia de suplidores exclusivos que determinan trminos de referencia y uso de determinados productos atando a las instituciones al pago de servicio y de asistencia tcnica. Promover la transparencia y eliminar requisitos discriminatorios que benefician a determinados suplidores a efecto de poder incorporar a suplidores nacionales en igualdad de condiciones. Fortalecer las garantas de cumplimiento y la efectiva aplicacin de multas, ejerciendo para ello la debida auditora sobre los procesos de contratacin. Reforzar el poder de negociacin del sector pblico a efectos de obtener mejores trminos en la contratacin de bienes y servicios en esta materia. Por ejemplo, se puede recurrir a esquemas de compras conjuntas entre dos o ms instituciones. Incorporacin de criterios relativos al costo, seguridad y accesibilidad en la compra de software en el sector pblico. Instar a la Contralora General de la Repblica para que brinde una mejor fiscalizacin y supervisin acorde con los contenidos del Manual de Control en los procesos de compra, especialmente en lo que respecta a la participacin del auditor como asesor durante el desarrollo de sistemas, incluyendo las contrataciones pblicas de software, hardware y servicios necesarias para establecer dichos sistemas En otros planos, cabra promover el desarrollo de la industria local y cumplir con los compromisos en materia de licenciamiento.

La improvisacin y el despilfarro de los recursos pblicos que ha resultado de varios procesos de contratacin administrativa en materia de adquisicin de tecnologa de la informacin deben ser atendidos por las autoridades pblicas, propiciando polticas y acciones gubernamentales que tengan como norte la

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bsqueda del progreso tecnolgico, del acceso mejorado de los ciudadanos a los servicios, de la proteccin de la informacin, y de la racionalidad y transparencia en las decisiones.

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