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Universidade Federal do Rio de Janeiro Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional Doutorado em Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional

Projeto de Tese de Doutorado para a Qualificao

Caminhos da democracia: a engenharia da participao na Amrica Latina


Candidato: Felipe Addor Orientadora: Ana Clara Torres Ribeiro

Banca de Qualificao: Ana Clara Torres Ribeiro Orlando Alves Santos Junior Michel Jean-Marie Thiollent Sidney Lianza

NDICE
1 2 3 3.1 3.1.1 3.1.2 INTRODUO........................................................................................................................3 CONTEXTO............................................................................................................................5 REVISO BIBLIOGRFICA.....................................................................................................14 A Teoria da Participao e a Democracia Participativa....................................................16 A Democracia e o Governo Representativo..................................................................16 A Participao na Teoria Democrtica..........................................................................25

3.2 Casos de Democracia Participativa.....................................................................................31 3.2.1 3.2.2 Venezuela: os Consejos Comunales..............................................................................35 Equador: o cantn Cotacachi........................................................................................39

4 OBJETIVOS, QUESTES, HIPTESE.........................................................................................43 5 METODOLOGIA...................................................................................................................45

6 ESTRUTURA............................................................................................................................48 7 8 CRONOGRAMA....................................................................................................................49 BIBLIOGRAFIA......................................................................................................................50

INTRODUO
Desde 2004, participo de um projeto do Ncleo de Solidariedade Tcnica (SOLTEC/UFRJ) voltado para o fortalecimento da pesca artesanal no estado do Rio de Janeiro. A Pesquisa-Ao na Cadeia Produtiva da Pesca (PAPESCA/UFRJ) busca promover a participao dos trabalhadores da cadeia produtiva da pesca, desde o planejamento at a execuo das aes do projeto. Apesar de ter como objetivo final contribuir para a melhoria das condies de vida e trabalho para os trabalhadores dessa cadeia produtiva, um dos principais objetivos metodolgicos buscado continuamente no andamento do projeto a formao dos trabalhadores. Uma formao poltica, voltada para a construo de cidados, de lideranas, de atores com maior senso crtico, que tenham conhecimento dos seus direitos e deveres e que encampem as lutas em prol de condies mais adequadas de vida para os pescadores. Foram alguns anos de projeto e um trabalho constante de dilogo com os trabalhadores. Realizvamos reunies coletivas com participao de profissionais das mais diversas instituies, tratando de assuntos relevantes para a melhoria da pesca artesanal na regio. Num processo gradual e contnuo, notava-se: o crescimento pessoal dos participantes do projeto; o aumento na capacidade argumentativa; a perda da vergonha de falar; a consolidao de uma compreenso mais ampla e complexa da sua realidade. A articulao da PAPESCA/UFRJ com outros dois projetos (Peixes, Pessoas & guas e Prvrzea) levou a criao da Rede Solidria da Pesca 1 (RSP), que atua em quatro estados: Rio de Janeiro, Minas Gerais, Par e Amazonas. A base de criao da Rede foi o fortalecimento da articulao entre os trabalhadores da pesca artesanal e da aquicultura familiar em prol do fortalecimento poltico desses grupos. Ainda mais do que na PAPESCA/UFRJ, a RSP representou um espao de construo de uma experincia de democracia participativa e de aproximao da populao de espaos de deciso poltica, que visam interferir na construo de polticas pblicas e na atuao do Estado. Representou um espao ainda mais efetivo e amplo de reflexo sobre as possibilidades de atuao poltica dos trabalhadores. Como reflexo dessa prioridade na construo da cidadania apresento dois fatos: desde sua criao a RSP orienta-se pelo princpio da paridade entre tcnicos e comunitrios 2, ou seja, representantes de ambos os grupos devem estar presentes em todas as etapas de construo da Rede; entre os diversos eixos de atuao da atuao da RSP, foi definido como principal o eixo de Educao Continuada e Gesto Social. Portanto, as experincias das quais participei/participo e a percepo do potencial de transformao que esses processos participativos possuam/possuem fizeram com que emergisse meu interesse por aprofundar a reflexo sobre o tema das metodologias participativas. Na minha dissertao de mestrado (Addor, 2006), fiz uma anlise da trajetria metodolgica da PAPESCA/UFRJ, cotejando o dilogo entre a teoria da pesquisa-ao e a prtica do projeto, tentando identificar os acertos e equvocos metodolgicos, a proximidade e distncia entre as duas, ressaltando o quanto as opes metodolgicas feitas ao longo do processo tiveram importncia para alcanar ou no os objetivos do projeto.
Informaes no blog da Rede: www.redesolidariadapesca.blogspot.com. O termo comunitrios foi adotado pela Rede, no a partir de uma discusso terico conceitual, mas por ser a palavra usada na regio norte (Par e Amazonas) para identificar os trabalhadores da cadeia produtiva da pesca .
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O foco na questo dos processos participativos me instigou a pesquisar mais a fundo processos polticos de tomada de deciso por meio de mtodos participativos, no necessariamente restritos a um projeto ou ao. Em princpio, meu foco era desenvolvimento local, por influncia da experincia que tive na rea da pesca. No entanto, com o aprofundamento da pesquisa bibliogrfica e a participao em mesas de discusso, fui alterando essa perspectiva e caminhando em direo ao tema que hoje o central a minha tese: Democracia Participativa. Entretanto, vale destacar que ainda me cara a preocupao com a abrangncia local dos espaos participativos, por acreditar que h maior participao direta da populao nessas escalas, em comparao a processos de mbito regional ou nacional, onde necessariamente encontra-se presente a necessidade de eleio/definio de representantes/delegados. Dentro desse recorte, meu interesse est relacionado identificao dos fatores que possibilitam a consolidao de processos participativos de tomada de deciso, sejam eles internos ou externos, construdos antes ou durante o desenvolvimento de aes. Portanto, como ser indicado frente, separei dois pontos de vista que serviro de orientao para a anlise desejada: primeiro, internamente, trata-se de analisar os mtodos e tcnicas utilizados para a tomada de decises coletivas; segundo, a interpretao dos fatores externos (polticos, culturais, econmicos) que interferem na concretizao de uma participao mais qualificada e efetiva. No exerccio de anlise desses processos, pretendo utilizar minha formao em engenharia de produo, abordando o processo com um todo, analisando seus insumos, seus microprocessos, suas tcnicas, seus produtos. Com base na construo de um quadro de referncia que articule o processo participativo de tomada de deciso e os seus efeitos prticos, pretendo definir parmetros para realizao de uma anlise dos casos. Com base na literatura e nas discusses a que tive acesso, identifiquei um movimento articulado de reflexo e prtica da democracia participativa que, considerando as similitudes histricas e culturais nos caminhos tomados pela construo da democracia, tem como foco a Amrica Latina. Realmente, as semelhanas da trajetria histrico poltica dos pases possibilitam uma anlise regional, supranacional, da construo da democracia, contribuindo para uma compreenso de maior amplitude de obstculos e conquistas no que concerne a participao poltica. Por isso, optei por pesquisar trs casos de diferentes pases da Amrica Latina (Brasil, Equador e Venezuela), que, respeitando e compreendendo as peculiaridades de cada um, possibilitam uma viso complexa das diversas experincias e uma compreenso mais ampla dos movimentos polticos que visam construo da democracia participativa. A opo por pesquisar a temtica da democracia participativa est calcada tambm na crena de que esta pode representar um meio de transformao real e profundo da sociedade. Diante das diversas experincias que buscam um mundo melhor, mais justo e menos miservel, que j tive contato, acredito que atravs de experincias coletivas de tomada de deciso, de construo de polticas pblicas, de definio de uso dos recursos coletivos que podem ocorrer os maiores impactos efetivos na sociedade; impactos que comeam no interior das pessoas, para depois serem projetados na prtica, na vida de cada localidade, em cada pas.

CONTEXTO
Durante os sculos XIX e XX, ocorreram verdadeiras batalhas em torno da democracia nos pases centrais. Saindo de uma realidade caracterizada pela concentrao de poder em mos de imperadores, reis, czares, experimentou-se a reformulao do modelo poltico, de forma a que a populao tivesse maior capacidade de interferir nos caminhos de desenvolvimento econmico e poltico cultural do seu pas. No entanto, ao longo do tempo, o ideal democrtico foi perdendo sua chama e o modelo hegemnico de consolidao da democracia, principalmente no mundo ocidental, restringiu-se ao sufrgio universal, consolidado como uma forma de exerccio da democracia, mas sendo a prpria democracia. (Manin; Warren; Santos & Avritzer) A incapacidade do modelo democrtico hegemnico de enfrentar os conflitos e de atender s demandas reais de grande parte das populaes, fez com que ganhasse fora o argumento de que o modelo de democracia representativa baseada apenas no voto no suficiente para dar conta das complexas demandas sociais que se apresentam com diversas especificidades scioterritoriais. O modelo hegemnico de democracia distancia os cidados da administrao dos interesses coletivos e gera: desinteresse pela poltica; afastamento com relao construo da democracia; esvaziamento das instituies polticas (como partidos e rgos do governo representativo: cmara dos deputados; senado); falta de sentimento pblico. Diante dessa realidade, proliferam os movimentos que buscam consolidar experincias de participao popular e governos democrticos, como indicam a criao de conselhos, conferncias e os oramentos participativos. Essas prticas tentam trazer o cidado para a reflexo e a interveno nas polticas pblicas, inserindo-o no processo de tomada de deciso. (Avritzer; Santos & Avritzer; Peruzzotti; Dagnino) A ampliao da presena da participao popular nas prticas e nos discursos , sem dvida, uma importante conquista. No entanto, a sua compreenso e avaliao exige rigor na escolha de conceitos e prticas, tentando evitar que discursos se desloquem do movimento poltico real, recriando prticas no to democrticas. necessrio definir de forma mais precisa o que entendemos por participao e como ela pode representar um processo amplo de construo de um espao para formao de cidados e de efetiva transformao das relaes sociais (Avritzer, 2009). Vale ressaltar que os processos decisrios participativos tm diversos objetivos, para alm da simples tomada de deciso: consolidao de estratgias de participao; gerao e troca de conhecimento; conformao de um tecido social que fortalece a construo coletiva de polticas pblicas; capacitao social dos participantes. (Poggiese) Diversos organismos internacionais, como FMI e Banco Mundial, j assumiram a participao como condio para o financiamento de polticas e projetos. Coloca-se, entretanto, a questo de se o tipo de participao praticado corresponde ao que defendido na base dos movimentos orientados pela defesa da participao poltica. (Poggiese; Peruzzotti; Pateman; Borges; Avritzer) Nesse sentido, torna-se especialmente relevante o aprofundamento da reflexo metodolgica da participao poltica. Deve-se lutar contra o esvaziamento da participao enquanto prtica poltica, como ocorreu com o conceito de democracia. Para que a disseminao da participao nas prticas, discursos, polticas tenha um impacto transformador, necessrio 5

adotar definies e princpios metodolgicos e polticos que permitam distinguir entre a participao outorgada, orientada, manipulada, e a que possibilita a conquista de cidadania. HISTRIA RECENTE DA CONSTRUO DA DEMOCRACIA NA AMRICA LATINA A luta pela cidadania e pela democratizao do Estado na Amrica Latina est diretamente vinculada ao dos movimentos sociais na regio. Foi a partir da presso dos operrios, das populaes tradicionais, dos camponeses que a conquista cidad foi se dando ao longo do tempo (GARCEZ, 2002). Exemplo maior desse fato so as lutas contra os regimes ditatoriais em toda a regio. Esse contexto difundido de regimes autoritrios militares leva ao surgimento de novos movimentos sociais e de novas bandeiras nos movimentos j existentes, consolidando uma outra complexidade de conflito no campo poltico latinoamericano, conforme defende Maria do Carmo Albuquerque:
Entre los aos 70 y los aos 90, el enfrentamiento con violentas dictaduras militares, la lucha contra el autoritarismo, la construccin de la democracia, la lucha por los derechos, la reinvindicacin de polticas pblicas democrticas, pasan a ocupar, en estos pases, un nuevo rol central en la accin de los movimientos sociales y de una nueva sociedad civil. (ALBUQUERQUE, 2002:237)

At a dcada de 1970, imperava nos movimentos sociais o paradigma marxista do conflito operrio, da luta de classes, da tomada do Estado. Seus principais representantes eram os operrios e os camponeses. No entanto, o novo contexto levou ao surgimento de um outro prottipo de luta social. Abandonando os recortes do campo econmico dados pelo paradigma anterior, o novo movimento baseia-se na questo poltica do aprofundamento da democracia. Mudam-se os conceitos, e no se deseja mais tomar o Estado, mas transform-lo de forma que a populao possa interferir no seu cotidiano, nas sua prtica.
Si a comienzos de siglo el movimiento social estuvo impregnado por una propuesta de transformacin social centrada en el cambio del modo de produccin econmico y en una forma de organizacin centralizada y homognea de los movimientos sociales (especialmente el movimiento sindical, campesino y estudiantil), las dictaduras y la derrota del 'socialismo real' parecen marcar una profunda modificacin de esta matriz discursiva originada en la izquierda marxista y centrada en el cambio del 'modo de produccin' capitalista. A los actores sociales 'tradicionales' se les suma los 'nuevos' actores que problematizan nuevos temas, luchan contra otras exclusiones y de a poco introducen un nuevo discurso centrado en la ampliacin de los derechos ciudadanos. Se inicia la construccin de una nueva cultura centrada en los derechos y la participacin (ALBUQUERQUE, 2002:241).

O movimento de redemocratizao ocorrido na Amrica Latina, somado s experincias de democratizao no leste europeu no fim da Unio Sovitica e na frica aps processos de independncia e guerra civil, faz parte do que ficou conhecido como a terceira onda de democratizao3, como coloca Ciska Ravents:
Tras la primera ola expansiva de la democracia, desatada por las revoluciones norte-americana y francesa, y la segunda ola de las primeras dcadas de el siglo XX, asistiramos en las ltimas dcadas a un visible avance a escala mundial de las instituciones democrticas. (Caetano, 2006a:249)
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"Los aos ochenta registraron una amplia expansin de la democracia electoral en todo el mundo. Las corrientes cominantes de las Ciencias Sociales designaron a este cambio como la 'tercera ola de democratizacin' (...) El principal hito de la transicin hacia la democracia era la institucionalizacin de elecciones libres e competitivas, y en menor medida por la existencia de derechos polticos y civiles bsicos. () el gobierno democrtico era un mal menor, preferible a las dictaduras que se hallaban en un processo de declinacin" (Ravents, 2008:13)

Portanto, partindo de sistemas polticos ditatoriais, autoritrios ou colonialistas, nos trs casos citados, Amrica Latina, leste europeu e frica, ocorre uma forte ruptura com a realidade anterior, trazendo tona um novo debate, uma nova proposta de funcionamento poltico que traz outra configurao para os embates polticos nesses pases, conforme reiteram Gerardo Caetano:
La recuperacin de la democracia y su posterior consolidacin en varios pases de Amrica del Sur durante los aos ochenta (Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay), los procesos de pacificacin en Amrica Central y el derrumbe del llamado socialismo real en los pases de Europa del Este hace poco ms de diez aos, abrieron un nuevo cauce en la expansin universal de las ideas y prcticas democrticas." (Caetano, 2006a:249);

e Mario Garcez:
en la actualidad, el cierre del ciclo de los 'estados de bienestar', el derrumbe del campo socialista y el fin de los regmenes autoritarios en Amrica Latina han puesto en el centro de todos los debates polticos la cuestin de la democracia y la ciudadana (GARCEZ, 2002:10)

Entretanto, essa terceira onda da democracia ocorre em um contexto mundial em que instaurava-se, por fora dos pases centrais, um novo modelo econmico e poltico nos pases em desenvolvimento. Consequentemente, o novo processo de democratizao vem com uma base de princpios, valores e abrangncia diferente do que era conhecido como democracia algumas dcadas antes. O conceito de democracia carregava uma bagagem mais ampla, no restrito ao mbito poltico, mas que caminhava ao lado da justia social, da distribuio de riqueza. Ruy Mauro Marini, numa crtica compreenso restrita do conceito, articula democracia a questes como soberania e justia social, e defende que: "a luta pela democracia a luta contra a dominao e a explorao de muitos por uns poucos, a luta por uma ordem social tendente justia e igualdade, , em suma, ali onde se torna mais definida a luta pelo socialismo" (MARINI, 2008:11) O contexto poltico mundial em que se retoma o desejo democrtico prope/impe uma separao do econmico-social e do poltico. O modelo do sistema neoliberal tira do Estado o papel de provedor da democracia social. Caduca a proposta do Estado de bem-estar social, h uma precarizao das condies de trabalho e o aumento da pobreza em funo da queda do nvel de salrios e do desemprego. Como afirma Ravents, esse sistema, hegemnico nos pases em desenvolvimento a partir da dcada de 80,:
"... supone una definicin estrictamente 'poltica' de la democracia, en contraste con las teorias que predominaron en las dcadas precedentes. En estas ltimas, la democracia era vista como posible slo cuando se cumplim algunas precondiciones sociales: se requeria de un cierto nvel de ingreso, distribucin de riqueza, integracin nacional u homogeneidad cultural (...) la cuestin social y distributiva se aisl del debate de la democratizacin" (Ravents, 2008:14)

o que Hubert Grammont qualifica como um novo processo, no previsto nem pelos politlogos e nem pelos economistas, que consiste en tener ms democracia poltica com menos justicia social (). En otras palabras, la democracia lleg a Amrica Latina cuando la poltica perdi su capacidad de influir sobre la economa para definir el reparto de la riqueza nacional" (GRAMMONT, 2006:12) Ou seja, apesar de o movimento democratizante instaurar-se na regio, ele est presente apenas no mbito poltico, do Estado, que distancia-se do seu papel de promover a democracia e a justia social. O Estado afasta-se dos campos econmicos e sociais, tornando-se nesses campos, no melhor dos casos, um regulador das relaes, como acusa Emir Sader:
Na Amrica Latina (), o neoliberalismo transformou-se na ideologia oficial das 'novas democracias', que passaram a ser julgadas pela maior ou menor presena do Estado na economia, por uma mercado de trabalho mais ou menos regulado, pela abertura maior ou menor da economia () Reformar o Estado deixou de ser sinnimo de sua democratizao para ser confundido com a reduo de suas funes reguladoras (SADER, 2002:652)

Portanto, o capitalismo neoliberal, ao contrrio do que defendem alguns autores (WOOD, 2003), no incompatvel com a democracia, porque esta, em sua nova concepo, reduzida ao campo poltico; a injustia e a desigualdade social que vem junto com o sistema capitalista neoliberal no tem uma contradio com a nova concepo democrtica, restrita igualdade dos direitos polticos. Como afirma Boaventura de Sousa Santos :
"la tensin entre capitalismo y democracia desapareci, porque la democracia empez a ser un rgimen que en vez de producir redistribucin social la destruye. () Mi primer diagnstico radical de nuestra situacin presente a nivel mundial es que vivimos en sociedades politicamente democrticas pero socialmente fascistas" (SANTOS, B.S., 2006:75-76).

De qualquer forma, importante registrar a luta democrtica encampada por diversos movimentos sociais latino-americanos que perduram at os dias de hoje. Sem dvida, h uma grande conquista com o fim dos regimes autoritrios. Porm, preciso analisar tambm como deuse esse processo, considerando o mosaico de foras que havia, inclusive dentro dos movimentos pr-democratizao. Por exemplo, apesar de a redemocratizao ter como sua base de luta as massas, o povo, os movimentos sociais, h uma assimilao de todo o processo de luta e de construo democrtica por parte das elites, que usurpam daqueles o direito de definir os novos rumos democrticos dos pases. Dessa forma, o sangue profundamente democrtico que corria nas veias do movimento democratizante trocado por outro, amenizador de conflitos, que constri uma transio suave, uma redemocratizao dissimulada, que traz uma nova hegemonia de outras classes dirigentes, como afirma Marini nesses dois trechos:
O xito obtido [pela burguesia] nessa empreitada favoreceu o carter pacfico da transio democracia e permitiu que a criao da nova institucionalidade se fizesse num contexto de relativa continuidade, orientando-se para o estabelecimento de um pacto social que, envolvendo as massas populares, voltasse a conferir legitimidade ao sistema de dominao e ao Estado" (MARINI, 2008:21).

A burguesia assumiu as aspiraes populares e as devolveu, diluindo-as, deformando-as, para oferecer reformas liberais ali onde comeavam a colocar-se exigncias de participao, democracia e socialismo" (idem:25)

Mario Garcez defende que esse processo de amenizao dos conflitos e de manuteno de uma classe dirigente, ou seja, de uma transio negociada, consequncia da construo poltica histrica do continente: se puede afirmar que los pases del Cono Sur comparten un pasado autoritario monrquico (tanto espaol como portugus), regmenes oligrquicos postindependendia, as como dismiles procesos de democratizacin en el siglo XX... (GARCEZ, 2002:10). Com essa resoluo negociada, o movimento de redemocratizao e de aprofundamento dos princpios democrticos, como cidadania, participao popular, democracia direta so amenizados. Formalmente, so implantados sistemas democrticos, com sufrgio universal e direito irrestrito de participao (voto). Os partidos polticos aparecem como as instituies basais da democracia e recorrente o discurso acerca da igualdade poltica, dos direitos polticos. No entanto, ficam reflexos dessa redemocratizao negociada que sobrevivem at hoje. Ravents destaca algumas omisses no novo sistema democrtico como: a ateno limitada dada aos meios de regulao das finanas eleitorais e ao acesso equitativo aos meios de comunicao; o descaso em relao aos direitos efetivos de participao cidad; a quase inexistente transparncia poltica e prestao de contas por parte dos governantes (Ravents, 2008:14). Como efeito perverso, a nova democracia instaurada aps os regimes militares configura-se como uma cidadania de baixa intensidade, fraca, em funo, entre outras coisas, de los reiterados cuestionamentos a las formas polticas tradicionales y el sistema de partidos, la corrupcin, o por la apata creciente de vastos sectores ciudadanos (GARCEZ, 2002:27). Portanto, a mediao feita pelas elites traduziu-se em diversos resqucios autoritrios que ainda encontramos em nosso sistema poltico, particularmente na relao entre Sociedade Civil e Estado. As negociaes entre as foras democratizantes e as conservadores deixaram uma herana forte atravs de uma cultura poltica autoritria, personalista, e que impe uma srie de dificuldades para consolidao das instituies democrticas (ARASHIRO, 2002).

As transies de regimes ditatoriais para novas democracias, por outro lado, culminou, na maior parte dos pases, em uma reviso constitucional que visava fortalecer as bases da redemocratizao e atender a demandas colocadas pela sociedade civil. Diversas alteraes foram feitas, a partir da experincias de longos e negros perodos ditatoriais, de forma a buscar a aproximao entre sociedade e Estado. Podemos citar, primeiro, as mudanas poltico-administrativas e institucionais, importantes na definio da nova realidade democrtica. Consolida-se uma tendncia de descentralizao do poder poltico-administrativo, dando maior autonomia e fora aos governos locais, o que poderia representar um fortalecimento da participao popular na localidades, mas na maioria das vezes foi um instrumento para corroborar a fora das elites locais, que privatizam o Estado ao seu benefcio. Garcez afirma:
Por su parte, los procesos de descentralizacin de los Estados han avanzado sin que ello se traduzca necesariamente en procesos sustantivos de democratizacin en el mbito local. Existen experiencias

relevantes y significativas en cuanto a la participacin y aceso a la toma de decisiones, como es el caso de los 'presupuestos participativos' en Brasil, pero tambin estn presentes la inercia, las resistencias burocrticas o la aparicin de prcticas clientelsticas que han ganado espacio a nivel local (GARCEZ, 2002:28).

O segundo ponto importante de alterao constitucional, que abriu uma brecha para o aprofundamento da democracia, foi a insero da participao popular no governo como um direito do cidado. Para alm dos outros direitos trazidos de antes dos perodo autoritrios, a participao inserida, de acordo com a demanda de diversos movimentos sociais, como forma de consolidar e legitimar os governos.
"desde 1988 casi todos los pases de Amrica del Sur tuvieron procesos de elaboracin de nuevas constituciones (...). Hevia observa que en la mayora de las nuevas constituciones el principio de participacin ciudadana ha sido incorporado directa o indirectamente, siendo los casos ms explticos y extensos los de Venezuela y Nicaragua" (Dagnino et alli, 2008:51)

Entretanto, a criao de espaos participativos um comeo, mas distancia-se muito da construo de uma cultura poltica participativa e propositiva na sociedade. A herana dos anos de chumbo pesa sobre a prtica cidad da populao, que percebe-se distante e desconfia (muitas vezes com razo) dos espaos pblicos de participao criados pelo Estado. Como alerta Albuquerque:
La histrica falta de credibilidad que marca, aunque de modo desigual, a las instituciones estatales en Amrica Latina, su vnculo con intereses privados de las elites, su distanciamiento de compromisos pblicos y sociales, provocan una desconfianza en los actores sociales populares en relacin a los nuevos espacios de dilogo y negociacin (ALBUQUERQUE, 2002:248).

De qualquer forma, no se pode diminuir as conquistas democrticas obtidas no perodo da redemocratizao e que continuam se ampliando e consolidando. Inserido no novo paradigma de luta dos movimentos sociais latino-americanos, constri-se um projeto de transformao que coloca a cidadania e a participao como elementos motores para a consolidao democrtica. Deseja-se potencializar a capacidade de interferncia na construo de polticas pblicas, o fortalecimento das mobilizaes locais em prol de espaos de democracia direta que no apenas contribuam para a definio de aes e de uso de recursos de forma mais eficiente e justa, mas que, com a mesma importncia, contribuam para a formao de cidados ativos, reflexivos, que compreendam sua realidade e sejam capazes de ter uma viso crtica sobre a sociedade, o Estado e na sua relao com ambos.

Um dos desafios para a consolidao desse projeto a disseminao de uma compreenso democrtica dos seus conceitos chave: cidadania, participao, democracia participativa. No processo de transio democrtica, quando a elite assume frente do negociao, ela tambm cria um projeto de democracia. Contrapondo-se ao anterior, apresenta-se um projeto neoliberal (Dagnino et alli, 2008) que busca esvaziar o aprofundamento da democracia. Utilizandose de um discurso semelhante mas de princpios diferentes, esse projeto est articulado com a proposta de desmantelamento do Estado, e, por isso, baseia-se na construo de um Terceiro 10

Setor, que seria complementar a Estado e Mercado e que aos poucos vai assumindo a funo social antes destinada ao Estado (GARCEZ,2002). Conforme esclarecem Evelina Dagnino, Alberto Olvera e Aldo Panfichi, o projeto neoliberal de democracia traduz-se em:
"la reduccin de terrenos, sujetos, temas y procesos considerados como constituidores de la poltica. (...) La sustitucin del trmino sociedad civil por el de tercer sector, al lado del mercado y del Estado, indica la nueva funcin y designa el intento de retirar de la sociedad civil su papel como constitutiva del terreno de la poltica, ahora otra vez condensado en la sociedad poltica. Autodenominado como apoltico, el tercer sector refuerza una concepcin estatista del poder y de la poltica" (DAGNINO et alli, 2008:52).

A similaridade dos discursos entre os dois projetos mascara a visceral distino que h entre ambos e esconde as propostas efetivas de transformao do projeto que teve os movimentos sociais como bero. Constitui-se, assim, o que Dagnino (apud Dagnino et alli, 2008) classificou de confluncia perversa, que :
"el encuentro entre los proyectos democratizantes que se constituyeron en el perodo de la resistencia contra los regmenes autoritarios y continuaron en la bsqueda de avance democrtico, y de otro los proyectos neoliberales que se instalaron, con diferentes ritmos y cronologas, a partir del final de la dcada de ochenta. La perversidad se localizara en el hecho de que, apuntando en direcciones opuestas y hasta antagnicas, ambos conjuntos de proyectos utilizan un discurso comn. (...) se basan en las mismas referencia: la construccin de ciudadana, la participacin y la propia idea de sociedade civil" (Dagnino et alli, 2008:34).

Albuquerque tambm identifica essa faceta cruel da proximidade superficial entre as duas propostas de projetos para a democracia, e denuncia um 'secuestro' liberal del significado de participacin y de democracia (Albuquerque, 2002:249):
Contra una ciudadana ampliada y poltica, se propone una ciudadana limitada al consumo; contra la participacin con control social sobre el Estado, se propone una participacin filantrpica y sustitutiva de las responsabilidades sociales del Estado, contra la radicalizacin de la democracia, vemos experiencias de democracias de baja intensidad. (idem:254).

Em suma, apesar dos obstculos histricos colocados seja pelas ditaduras, seja pela imposio de modelos econmicos e polticos desfavorveis, h uma onda democratizante na Amrica Latina que vem construindo uma plataforma de debate e uma gama de experincias que podem fortalecer e aprofundar a democracia na regio. Um dos desafios para esse movimento est em consolidar uma reflexo sobre as experincias de democracia participativa que propicie construir uma proposta de projeto alternativo articulado para a regio, como colocou Ruy Mauro Marini:
"Eis o desafio que se oferece para a esquerda latino-americana e que, se bem respondido, a levar a triunfar onde outros fracassaram: formular um projeto alternativo ao simulacro de democracia que est em curso. (...) No marco desse projeto, democracia e socialismo reassumiro seu verdadeiro significado, que faz de uma a contrapartida necessria do outro, e se constituiro no apenas em

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viso prospectiva de uma ordem social desejada, mas tambm, e sobretudo, em expresso programtica daquilo que inspira os homens em sua vida de todos os dias" (Marini, 2008:28);

Gerardo Caetano, seguindo a mesma linha propositiva, denotou que a construo de nuevos pactos de ciudadana, capaces de refundar las lgicas democrticas y los canales de participacin poltica de cara a las exigencias de este tiempo de los cambios, constituye uno de los mayores desafos actuales para los sistemas polticos del continente. (CAETANO, 2006a:245). Ravents defendeu que a construo de tal projeto alternativo requiere que avancemos desde el estudio de la democracia (en tanto rgimen institucional especfico) hacia el estudio de los procesos de democratizacin" (Ravents, 2008:15). Considerando os perigos e contratempos da confluncia perversa, Albuquerque destacou como objetivo a consolidao de conceitos chave como participao, cidadania, para que no sejam desqualificados e despolitizados pelo projeto neoliberal.
La disputa de significados sobre los conceptos de ciudadana, participacin y democracia es el centro de los desafios que nos dejan extremamente perplejos en los aos que vivimos (ALBUQUERQUE, 2002:254)

Na tese aqui apresentada, estudarei experincias de democracias participativas em trs pases latino-americanos: Brasil, Venezuela e Equador. Estando todos inseridos no contexto amplo descrito acima, cada um possui suas peculiaridades histricas e processos sociopolticos distintos que propiciaram a emergncias das experincias que pretendo estudar. No Brasil, os espaos de democracia participativa comearam a ganhar fora a partir da Constituio de 1988, quando so criados diversos conselhos: educao, sade, criana e adolescente. Uma das experincias mais estudadas e referenciadas a dos oramentos participativos, particularmente o caso de Porto Alegre. Potencializada a partir do governo do Partido dos Trabalhadores, a experincia constituiu-se como caso exemplar de participao efetiva da populao na definio de parte do oramento pblico, e foi modelo para diversas tentativas similares no pas e no exterior. A consolidao de espaos de participao deu um salto de intensidade com o governo Lula, que promoveu um grande nmero de conferncias, nas mais diversas temticas, para debate, definio e aprovao de polticas pblicas. Na Venezuela, as inovaes participativas comearam a ganhar corpo ainda no incio da dcada de 1990, em nvel local e regional, por iniciativa de alguns governos de esquerda, como resposta crise do sistema poltico e do estado de deteriorao dos servios pblicos nas reas urbanas do pas (Lpez Maya, 2008). Mas o movimento ganhou maior intensidade a partir da eleio de Hugo Chavez; primeiro, com as difundidas misiones, que estimulavam a mobilizao popular para sanar diversas carncias das comunidades; e, mais recentemente, com os consejos comunales, com os quais se pretende estimular a participao em decises polticas acerca do uso dos recursos pblicos destinados a cada localidade. O caso dos consejos comunales da Venezuela ainda no deu origem a uma bibliografia significativa por sua criao ser recente (2006). No Equador, os primeiros espasmos de democracia participativa nascem de um movimento mais amplo de reivindicao dos direitos civis e polticos da populao indgena e de ampliao da presena indgena na esfera poltica. Como um dos expoentes desse movimento, destaca-se a 12

experincia de democracia participativa no cantn Cotacachi, no norte do pas, iniciada em 1996, com a eleio de Auki Tituaa para prefeito. Essa experincia tem sido reconhecida como um dos casos mais efetivos de participao popular. Cotacachi torna-se uma experincia de fundamental importncia particularmente porque a democracia participativa tem permitido o fortalecimento identitrio das populaes indgenas. As diferentes histrias de construo de cada uma das experincias de democracia participativa obrigam a recusa de anlises orientadas apenas por critrios de quantificao de seus resultados. A compreenso das origens, obstculos e resultados de cada um dos casos separadamente pode contribuir para uma reflexo mais consolidada acerca da gnese dessas experincias, de seu potencial de transformao de realidade locais e de renovao das culturas polticas. Embora seja extensa a bibliografia sobre as experincias de democracia participativa na Amrica Latina, ainda tmido o esforo de realizar anlises que articulem os casos estudados, em direo identificao de formas alternativas de realizao da democracia. Faz-se mister a construo de uma viso transversal dessas experincias, que permita ver as similaridades e diferenas de suas origens, de seus princpios e de seu potencial de transformao das relaes sociais. Embora a Amrica Latina esteja frente do mundo na busca pela construo de novas formas de democracia efetivamente inclusivas, para que as experincias em curso se consolidem e difundam, preciso entend-las no apenas enquanto aes localizadas e isoladas, mas como um movimento de questionamento do modelo de democracia existente atualmente, baseado em princpios e valores que precisam ser revistos, atualizados ou ultrapassados. Orientado pela preocupao metodolgica de no criar modelos ou colocar amarras nas experincias de democracia participativa, pretendo contribuir na consolidao de uma viso articulada das experincias de democracia participativa da regio. Com isso, tento colaborar no enfrentamento de uma questo recorrentemente apresentada pelos estudiosos (Avritzer): a falta de uma teoria da participao e da democracia participativa. Acredito que a consolidao de uma perspectiva mais ampla do movimento pela participao popular na poltica e a construo de uma teoria, construda a partir da prtica, da democracia participativa e da participao so os prximos passos a serem dados para o aprofundamento da democracia, de forma slida e disseminada, na Amrica Latina.

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REVISO BIBLIOGRFICA
Es natural que los sectores dominantes se la [a rebelio do coro] nieguem o se la concedan bajo condiciones que la invalidan. Lo que sera lamentable es que la izquierda persistiese en hacer lo mismo, instalada en la certeza de su discurso verdadero Jos Nun La rebelin del coro

Apresento abaixo uma reviso de literatura sobre os avanos da reflexo e das prticas de democracia participativa indispensvel definio do foco da tese e dos mtodos a serem utilizados na pesquisa de campo.

Inicio por um dos conceitos chave para a tese, que o de polticas pblicas. Entendo polticas pblicas como aes construdas coletivamente por diversas instituies, do primeiro, segundo e terceiro setor, que tm como objetivo a melhoria das condies de vida da populao de uma determinada regio. Seu objetivo no resolver de forma pontual e local um ou mais problemas, mas consolidar um eixo de atuao que articule recursos (econmicos, naturais, humanos, polticos, culturais) em direo ao alcance de mudanas efetivas. Utilizo o adjetivo pblica, em primeiro lugar, para aproximar o conceito do que em ingls definido por policy, distante do conceito geral de poltica, politics. Segundo, por entender que as polticas pblicas visam a esfera pblica, isto , no tem como foco um local, um grupo ou uma rea especfica; distinguindo-se, portanto, de polticas estritamente empresariais, econmicas, sociais e unicamente governamentais. Estas podem estar inseridas em uma poltica pblica; mas uma poltica pblica no deve se restringir a uma dessas reas e, sim, possuir uma abrangncia maior. As polticas pblicas no contam, necessariamente, com a presena do governo, podendo ser articuladas por organizaes da sociedade civil, universidades e empresas. Sem embargo, a participao do governo municipal, estadual ou federal, seja pela sua capacidade de mobilizao de recursos, seja pela agilizao do dilogo com a populao, contribui para a legitimao e a concretizao dessas polticas. Um aspecto relevante no processo de construo de polticas pblicas a possibilidade de ampliao dos processos de formao poltica, isto , das formas de atuao no espao pblico da localidade e regio. Atravs da criao de espaos democrticos de debate e deciso acerca dos problemas e de sua possvel soluo, pode-se estimular a educao poltica e influencia na prpria percepo da cidadania noutras localidades. nessa direo que alguns autores, baseados sobretudo em orientao de Habermas, valorizam o conceito de esfera pblica. Conforme afirma Habermas (apud Nun, 1989), pode-se reconhecer a existncia de uma esfera pblica a partir de transformaes ocorridas no sculo XIII na Europa, quando tem incio a substituio do Estado absolutista para um Estado secularizado, que traz a racionalidade como base de sua constituio. a poca em que o Iluminismo comea a se construir como uma filosofia da 14

conscincia, em oposio quele Estado (Nun, 1989:27). Como afirma o autor: la fe, la tradicin o el status del emisor fueron dejando de ser credenciales suficientes para que una definicin de la realidad social ingresara con xito a la discusin pblica. Compunha-se, assim, uma arena de debate poltico, que desvinculava a participao de uma pessoa de sua posio social, e la gente se puso a hablar de poltica, ms all de sus asuntos comunales. Segundo Nun (1989:31), para Habermas a esfera pblica representa:
un sector de la vida social en que un agregado poltico de personas privadas razona y debate publicamente. Se trata, en otras palabras, de la emergencia histrica de la denominada opinin pblica: se multiplicaban los foros de discusin de asuntos de inters general (...), que buscaban mediar la divisin creciente entre el estado y la sociedade civil.

Tenrio (2005) ampliou o conceito apresentado por Habermas, trazendo aspectos importantes do seu funcionamento democrtico como a igualdade de direitos e a no-violncia:
O conceito de esfera pblica pressupe igualdade de direitos individuais (sociais, polticos e civis) e discusso de problemas, sem violncia ou qualquer outro tipo de coao, por meio de autoridade negociada entre os participantes do debate. Portanto, a esfera pblica o espao intersubjetivo, comunicativo, no qual as pessoas tematizam as suas inquietaes por meio do entendimento mtuo. (TENRIO, 2005:155) [grifos do autor]

A constituio desse espao de reflexo coletiva, na percepo de Habermas, representa uma nova potencialidade na experincia poltica dos pases europeus, abrindo caminho para a igualdade no que concerne a reivindicao de direitos de cidadania: participao nas decises polticas do Estado e reduo do princpio de autoridade frente ao gobierno de la razn. Mas Nun (1989:31), apoiando-se em Habermas e Pizzorno, afirma que essa potencialidade nunca se confirmou completamente, o que originou uma sociedade que refora o sistema poltico desigual e projetos de autodeterminacin racional fixados de acordo com os interesses da burguesia. A transio para um Estado de base racional e a incipiente constituio de espaos polticos de discusso tendem a gerar um movimento de contnua e tensa aproximao entre o poder estatal e a populao, ou entre Estado e Sociedade Civil. Essa esferas correspondem ao que Gramsci (1968:10) define como os dois grandes planos superestruturais: sociedade civil, o conjunto de organismos chamados comumente de privados; sociedade poltica, que corresponde funo de hegemonia que o grupo dominante exerce em toda a sociedade e quela de domnio direto ou de comando, que se expressa no Estado e no governo jurdico. No entanto, apesar de uma potencial aproximao entre esses dois grandes planos superestruturais, o Estado moderno, como afirma Touraine (1996:57), aumenta cada vez mais sua distncia em relao sociedade civil. O fato de o Estado ter assumido o papel de defensor dos interesses das classes dominantes, atravs da atuao de uma classe dirigente, exigiu, para manuteno do status quo, seu afastamento da populao em geral, como Engels afirmou, segundo Macciochi (1977:159): Engels afirmou claramente que o Estado realmente um poder de classe, mas ao mesmo tempo uma fora surgida da sociedade, que se colocou acima dela, mantendo-se cada vez mais distante dela. Nesse contexto, torna-se pertinente a reflexo sobre o processo de construo da democracia no mundo ocidental e das alternativas de desenvolvimento democrtico que podem reduzir a distncia entre sociedade civil e sociedade poltica, ou, como queria Gramsci, para que haja a reabsoro da sociedade poltica pela sociedade civil (apud Macchiocci, 1977:181). 15

3.1 3.1.1

A Teoria da Participao e a Democracia Participativa


A Democracia e o Governo Representativo

A histria de consolidao do governo representativo foi sendo construda a partir do modelo estatal de cada poca e das demandas e presses sociais desdobradas na relao entre Estado e sociedade. Ao contrrio do que se pode supor pela realidade contempornea, sistema representativo e democracia so conceitos que nasceram em lugares e pocas diferentes, no tendo, inicialmente, qualquer relao (Manin, 1997; Pitkin, 2004). Hanna Pitkin destacou as diferentes origens histricas desses conceitos. A democracia, apesar de a prtica ser anterior, foi cunhado como conceito pela primeira vez pelos gregos, com base na democracia ateniense, conquistada por luta popular, e que era direta e participativa a um nvel surpreendente, no havendo nenhuma relao com representao, para a qual no existia uma palavra em sua lngua (PITKIN, 2004: 337; traduo livre nossa). Segunda a autora, representao, enquanto prtica poltica, vem de um perodo mais moderno, no estando ligada a experincias de governo democrtico. Pitkin deu o exemplo da Inglaterra, onde o rei precisava de delegados de cada localidade para garantir o recolhimento de impostos, ou seja, era um posto de controle imposto pelo governo central. Foi com o tempo que os representantes comearam a se sentir parte das populaes locais, colocando condies e negociando com o rei; e a funo de delegado foi deixando de ser um cargo, um nus, para ser um direito da populao (PITKIN, 2004:337). Bernard Manin refora a anlise de Pitkin afirmando que: what we call representative democracy has its origins in a system of institutions () that was in no way initially perceived as a form of democracy or of government by the people 4 (Manin, 1997:1). O autor defende que houve uma mudana de percepo e de posicionamento do modelo de governo representativo: In the late eighteenth century, then, a government organized along representative lines was seen as differing radically from democracy, whereas today it passes for a form thereof 5 (idem:4). Foram as disputas entre reis e parlamentos no sculo XVII que geraram a guerra civil na Inglaterra e as subsequentes revolues democrticas do final do sculo XVIII, que deram origem aproximao entre democracia e representao, ou o que conhecido por democracia ocidental (Pitkin; Bobbio). O movimento democrata desafiou duas assunes medievais: que Deus destinava a cada pessoa seu lugar na hierarquia sagrada; e que o reino era um territrio cujo domnio pertencia ao rei e aristocracia fundiria. (PITKIN, 2004:337-8) Portanto, as revolues buscavam enfrentar uma histrica construo divina/imperial dos governos existentes desde a Idade Mdia, trazendo um ideal democrtico em que a populao teria o poder de construir o Estado para servi-la. No entanto, seja por dificuldades de colocar em prtica o novo iderio, seja pelas pesadas heranas do sistema anterior, o aprofundamento da democracia, isto , da interferncia popular no governo, foi cerceado por obstculos.
O que chamamos de democracia representativa tem sua origem em um sistema de instituies (...) que de forma alguma era percebido, inicialmente, como uma forma de democracia ou de governo pelo povo traduo livre nossa (TLN). 5 No final do sculo XVIII, um governo organizado atravs de formas representativas era visto radicalmente diferente de democracia, enquanto hoje visto como uma forma de democracia TLN.
4

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Pitkin (2004:338) levantou a hiptese de que o fato desse ressurgimento da democracia ter ocorrido em grandes Estados-Naes, e no em pequenos Estados-Cidades (city-states), onde a prtica no-democrtica da representao j estava solidificada, impediu que um processo profundo de democratizao fosse levado a cabo: Extend the suffrage, and democracy would be enabled by representation6 PITKIN (2004:338). A autora conclui que a representao, ao invs de ter sido articulada democracia, foi utilizada como ferramenta para conter o mpeto democrtico e para controlar as classes mais baixas:
Despite repeated efforts to democratize the representative system, the predominant result has been that representation has supplanted democracy instead of serving it. Our governors have become selfperpetuating elite that rules or rather, administers passive or privatized masses of people. The representatives act not as agents of the people but simply instead of them 7 (Pitkin, 2004:339).

Outro fator importante, destacado por diversos autores, o despreparo da populao para a atuao poltica democrtica. Acostumadas a governos autoritrios, centralizadores, no se poderia esperar que as pessoas, antes servos obedientes, se tornassem automaticamente cidados ativos e conscientes de seu papel frente ao Estado e na construo de um governo democrtico. Entretanto, Dewey criticou os autores que atribuem populao a responsabilidade pela falta de empenho na democratizao da experincia poltica, j que isso dependeria de um processo de formao:
... it is absurd to convert this legal liberation into dogma which alleges that release from old oppressions confers upon those emancipated the intellectual and moral qualities which fit them for sharing in regulation of affairs of state. The essential fallacy of the democratic creed, it is urged, is the notion that a historic movement which effected an important and desirable release from restrictions is either a source or a proof of capacity in those thus emancipated to rule, when in fact there is no factor common in the two things.8 (DEWEY, 1954:204)

Em funo desses fatores, Pitkin afirmou que o governo representativo (a democracia representativa) tornou-se um substituto do auto-governo popular e no seu ativador, corespondendo, de fato, a um governo oligrquico (Pitkin, 2004:340). A autora no se ope, no entanto, representao per se. Cita Alexis de Tocqueville para afirmar que: Genuinely democratic representation is possible, she held, where centralized, large-scale, necessarily abstract representative system is based in a lively, participatory, concrete direct democracy at local level 9
Amplie-se o sufrgio, e a democracia seria viabilizada pela representao TLN. Apesar dos repetidos esforos para democratizar o sistema representativo, o resultado predominante foi que a representao suplantou a democracia ao invs de servi-la. Nossos governantes tornaram-se elites autoperpetuadoras que comandam ou melhor, administram massas passivas ou privatizadas. Os representantes agem no como agentes das pessoas mas em seu lugar TLN. 8 um absurdo converter essa liberao legal em um dogma que alega que a liberdade de antigas opresses garante aos emancipados as qualidades morais e intelectuais necessrias para o compartilhamento das decises de mbito estatal. A falcia essencial da crena democrtica a noo de que um movimento histrico que permitiu uma emancipao importante e desejvel representa uma fonte ou prova de capacidade de governar dos emancipados, quando, na verdade, no h fator comum entre as duas coisas TLN. 9 Representao genuinamente democrtica possvel, ela argumenta, onde o sistema representativo centralizado, de grande escala, necessariamente abstrato baseado em uma democracia
7 6

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(Pitkin, 2004:340). Para Pitkin, a democracia direta local que sustenta uma real democracia representativa na escala nacional. 1 movimento10: Democratizao por eleio Em suma, os movimentos democratizantes iniciados no sculo XVIII corresponderam a uma primeira onda de transformao: o movimento democrtico por via eleitoral. O caminho traado desde ento, em vistas democratizao do Estado, teve como eixo principal um nico mtodo de participao ampla: o sufrgio universal. Assim, a luta democrtica at poucas dcadas atrs esteve atrelada ampliao do universo de votantes, a partir da conquista do direito ao voto para os pobres, mulheres, analfabetos. Como afirmou Bobbio:
Quando se diz que no sculo passado ocorreu em alguns pases um contnuo processo de democratizao quer-se dizer que o nmero dos indivduos com direito ao voto sofreu um progressivo alargamento. (1986:19);

e tambm Manin:
During the nineteenth and early twentieth centuries, one trend dominated the development of representative institutions: the extension of the right to vote, which eventually culminated in universal suffrage. Another transformation also took place: wealth requirements for representatives disappeared. These two changes gave rise to the belief that representation was progressing toward popular government11 (MANIN, 1997: 132)

Warren mostra o quo recentes so as conquistas democrticas reais, mesmo quando nos restringimos ao ato de votar. O autor afirmou que se considerar como democrticos os Estados que possuem (1) sufrgio universal, (2) sistema poltico de competio multipartidria, e (3) movimento de oposio com chances legtimas de ganhar ou participar do poder, em 1900 no havia realmente nenhuma democracia no mundo. Esse nmero sobe para 22 de um total de 154 pases em 1950, e 119 de um total de 192 pases em 2000 (Warren, 2002:677). O mesmo autor afirmou que: Articulated most clearly by realist and elite theorists of democracy such as Joseph Schumpeter, ..., democracy became identified with de facto existence of competitive elections 12 (idem:678). Wanderley Guilherme dos Santos tambm destaca a lentido do processo de construo democrtica e do quo recentes so os intentos de sua universalizao. Registrou que a Nova
direta viva, participativa, concreta a nvel local TLN. 10 Gostaria de destacar que o que estou identificando neste trabalho como movimento no tem relao direta com as ondas democrticas definidas nas cincias sociais e citadas anteriormente. Dentro da minha classificao, alm dos dois movimento conviverem atualmente, o 1o est presente nas trs ondas, enquanto que o 2o, democrtico participativo, se faz presente com significncia apenas na terceira onda, e mesmo assim com menor espao que o 1o movimento. 11 Durante os sculos XIX e incio do XX, uma tendncia dominava o desenvolvimento das instituies representativas: a extenso ao direito de votar, que eventualmente culminava no sufrgio universal. Outra transformao tambm ocorreu: desapareceram as exigncias econmicas para representantes. Essas duas mudanas levaram crena de que representao estava caminhando na direo de um governo popular TLN. 12 Articulado mais claramente por tericos da democracia realistas e elitistas como Joseph Schumpeter,..., democracia tornou-se identificada com a existncia de facto de eleies competitivas - TLN

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Zelndia, em 1893, e a Austrlia, em 1901, foram os pases onde pela primeira vez na histria das organizaes polticas consagrou-se a idia de que todos os membros de uma comunidade so iguais perante as leis, entre as quais as leis eleitorais no figuram como exceo (2007:13). 13 Portanto, ao longo do tempo, cada vez mais o conceito e a prtica de democracia, originados da participao poltica direta na poltica ateniense, foram se restringindo dinmica de eleies peridicas para definio dos representantes. Voltando etimologia da palavra ( demos = povo; cratos = poder, Estado), como se o poder do povo agora fosse definido como o direito de votar periodicamente. Essa perspectiva, atrelada ao movimento homogeneizador tpico da atual globalizao capitalista, foi assumindo um aspecto universal e hegemnico. Boaventura de Souza Santos e Leonardo Avritzer trouxeram tona o processo poltico que levou a essa homogeneizao do modelo democrtico:
Nos anos 60, se, por um lado, o modelo hegemnico de democracia, a democracia liberal, parecia destinado a ficar confinado, como prtica democrtica, a um pequeno recanto do mundo, por outro lado, fora da Europa ocidental e da Amrica do Norte existiam outras prticas polticas que reivindicavam o status democrtico e o faziam luz de critrios autnomos e distintos dos que subjaziam democracia liberal. Entretanto, medida que essas prticas polticas alternativas foram perdendo fora e credibilidade, foi-se impondo o modelo de democracia liberal como modelo nico e universal, e a sua consagrao foi consumada pelo Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional ao transform-lo em condio poltica para a concesso de emprstimos e ajuda financeira (2005: 7172).

Os mesmos autores destacaram que a concepo hegemnica de democracia, imposta aps as duas guerras mundiais, implicou em uma restrio das formas de participao e soberania ampliadas em favor de um consenso em torno de um procedimento eleitoral para formao de governos (idem:39). Instaura-se, assim, um processo contnuo de perda da demodiversidade; Por demodiversidade entendemos a coexistncia pacfica ou conflituosa de diferentes modelos e prticas democrticas (idem:71). Santos e Avritzer (idem:41) destacaram que os principais elementos da concepo hegemnica de democracia so: contradio entre mobilizao e institucionalizao; valorizao da apatia poltica; concentrao do debate democrtico na questo dos desenhos eleitorais; o pluralismo como forma de incorporao partidria e competio entre elites; e a soluo minimalista para o problema da participao pela via da discusso das escalas e da complexidade. Jos Nun, numa anlise poltica das dcadas de 1960 a 1980, conclui que um dos obstculos para um maior avano da democracia participativa nos pases latinoamericanos decorrem, contraditoriamente, do esforo para reestabelecer a democracia representativa frente aos governos autoritrios militares existentes. A luta contra governos ditatoriais em prol do objetivo mais amplo de democratizao levou a uma naturalizao do modelo representativo como princpio inexorvel de uma vida coletiva democrtica (Nun, 1989:63).

Vale comentar outro destaque de Santos: no Brasil da Primeira Repblica (1891-1930), o comparecimento s urnas foi, durante todo o perodo, inferior a 4% da populao, exceto na eleio de 1930, quando atingiu o espantoso recorde de 5,6% dos habitantes, ainda abaixo dos 10% alcanados pelo Imprio, em meados do sculo XIX. E que o pas tornou-se plenamente democrtico apenas em 1985, com a permisso de votos aos analfabetos.

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Mais recentemente, no entanto, dissemina-se o argumento de que o modelo de democracia representativa baseado apenas no voto (que alguns autores denominam de democracia eleitoral) no suficiente para dar conta das complexas demandas sociais que se apresentam com diversas especificidades regionais/locais: origem tnica; habilidades profissionais; prioridades coletivas; construo histrica da cidadania. Como colocaram Santos e Avritzer:
... torna-se cada vez mais claro que as burocracias centralizadas no tm condio de agregar ou lidar com o conjunto das informaes necessrias para a execuo de polticas complexas nas reas social, ambiental ou cultural (Sabel ET AL., 1999). A residiria o motivo da re-insero no debate democrtico dos assim chamados arranjos participativos (idem:48).

Mais do que isso, muitos autores so taxativos em afirmar que o modelo hegemnico de democracia na atualidade, ao invs de aproximar, distancia os cidados do Estado. Wanderley Guilherme dos Santos, com base em diversas pesquisas, traz tona sua preocupao com o enfraquecimento do compromisso poltico dos cidados frente ao atual sistema:
Recente volume trazendo contribuies de diversos especialistas, depois de avaliar os resultados das investigaes sobre o eleitorado e seu comportamento dos anos 50 aos anos 90 do sculo passado, lista certas concluses preocupantes. Estariam em declnio a identificao com os partidos, a capacidade destes em mobilizar o eleitorado, a coerncia do voto ao longo do tempo, a taxa de comparecimento s eleies, o interesse da sociedade pela poltica, manifestada pela reduo sistemtica do nmero de candidatos aos postos eletivos, alm de algumas outras tendncias de menor relevncia participao na vida partidria, em campanhas eleitorais e, no sem alguma relevncia, grau de informao poltica. Apropriadamente, definem o momento histrico como o de partidos sem partidrios, referindo-se, os especialistas, ao que designam por democracias industriais avanadas... (Santos, 2007: 34).

O que tambm foi afirmado por Pateman:


Os dados obtidos em amplas investigaes empricas sobre atitudes e comportamentos polticos, realizadas na maioria dos pases ocidentais nos ltimos vinte ou trinta anos, revelaram que a caracterstica mais notvel da maior parte dos cidados, principalmente os de grupos de condio scio-econmica baixa, uma falta de interesse generalizada em poltica e por atividades polticas (Pateman, 1992:11).

Santos e Avritzer classificam a crise da democracia liberal como uma dupla patologia: a patologia da participao, sobretudo em visto do aumento dramtico do absentesmo; e a patologia da representao, o fato de os cidados se considerarem cada vez menos representados por aqueles que elegeram (2005:42). Constata-se a existncia de um processo de de distanciamento da populao frente s discusses polticas do Estado, o que acentua a concentrao do poder nas mos de um pequeno grupo de pessoas, que manda e desmanda no governo. o que Benjamin Bishin (2009) denomina tirania da minoria. Segundo o autor, a falta de interesse da grande maioria da populao fomenta

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uma tirania em que as minorias que detm as caractersticas valorizadas no sistema poltico atual tomam decises em nome de toda a populao. O autor afirmou, criticando o modelo de governo atual:
Democracy is characterized by its emphasis on the values of popular sovereignty, the idea that the majority should rule, liberalism, the idea that all people are equal, and liberty. A system in which minorities prevail over majorities appears inconsistent with these values 14. (Bishin, 2009:4).

Ciska Ravents ainda mais categrica na afirmao sobre o autoritarismo em que pode cair esse modelo democrtico:
"De hecho, cuando las elecciones no estn enraizadas en prcticas que garanticen la libre competencia, una amplia participacin ciudadana y la construcin de la representacin poltica, a menudo se convierten en una fachada de regmenes que son, en la prctica, autoritarios" (Ravents, 2008:16).

Em suma, o produto final das revolues democrticas iniciadas no sculo XVIII um governo representativo cujo cerne democratizante est na realizao de eleies peridicas para seleo dos representantes do povo. Diversos autores questionam se o processo democrtico atual de escolha de representantes possibilitou que os cidados, com o aprendizado ao longo do tempo, pudessem cada vez mais escolher os candidatos que realmente apresentassem as melhores habilidades de governo e que atendessem s demandas da sociedade como um todo. Bobbio concluiu que uma das promessas da democracia at hoje no cumpridas a educao para a cidadania. Segundo o autor, o longo perodo de construo democrtica no foi suficiente para, conforme muitos defendiam, que a populao aprendesse com a prtica democrtica a escolher seus representantes. Pelo contrrio, :
Nos regimes democrticos, como o italiano, onde a porcentagem dos votantes ainda muito alta (embora diminua a cada eleio), existem boas razes para se acreditar que esteja em diminuio o voto de opinio e em aumento o voto de permuta [voto di scambio], o voto, para usar a terminologia assptica dos political scientists, orientado para os output, ou, para usar uma terminologia mais crua mas talvez menos mistificadora, o voto clientelar, fundado (frequentemente de maneira ilusria) sobre o do ut des (apoio poltico em troca de favores pessoais). (BOBBIO, 1986:33)

No so as habilidades de governar ou de definir polticas que orientam a escolha dos representantes, mas uma srie de outros fatores como o poder econmico, o acesso mdia. Manin afirma:
The public scene is increasingly dominated by media specialists, polling experts, and journalists, in which it is hard to see a typical reflection of society. Politicians generally attain power because of their media talents, not because they resemble their constituents socially or are close to them. The gap

Democracia caracterizada pela sua nfase nos valores da soberania popular, a idia de que a maioria deveria governar, liberalismo, a idia de que todos so iguais, e liberdade. Um sistema em que minorias prevalecem sobre maiorias parece inconsistente com esses valores TLN.

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between government and society, between representatives and represented, appears to be widening 15 (MANIN, 1997: 193).

Tambm Cristovam Buarque criticou o sistema atual e ressaltou a crise que atinge o uso dos instrumentos democrticos:
At a democracia vem perdendo o uso de seus instrumentos, pois ficou apropriada pelos partidos, pela mdia, por grupos de presso. O melhor exemplo dessa privatizao est no alto custo das campanhas polticas, e no seu financiamento por grupos econmicos. A prtica democrtica se fez por um emaranhado de interesses que levam, quase que necessariamente, corrupo. O ritual da participao social fica restrito; o povo fica excludo; as decises so tomadas por poucos; as informaes so divulgadas por uma mdia apropriada por grupos econmicos e at pelos governos. Os partidos se apropriam da atividade poltica, a mdia escolhe os candidatos a serem prestigiados; mesmo os eleitores veem a democracia como meio de obter alguma vantagem pessoal. A participao cvica fica restrita s intermediaes da mdia, dos partidos, das corporaes que se apropriam dos meios de participao poltica. A poltica democrtica apropriada deixa de ser usada para a orientao da sociedade e se limita distribuio das propriedades (BUARQUE, 2010:7).

Enfim, o que se encontra no sistema democrtico representativo atual refere-se a uma transio das elites dominantes; uma mudana de mos da tomada de deciso, que desloca-se das mos dos senhores feudais, das famlias reais, para os grandes empresrios capitalistas. Como acusa Dewey:
The oligarchy which now dominates is that of an economic class. It claims to rule, not in virtue of birth and hereditary status, but in virtue of ability in management and of the burden of social responsibilities which it carries, in virtue of the position which superior abilities have conferred upon it. (...) It may be argued that the democratic movement was essentially transitional. It marked the passage from feudal institutions to industrialism, and was coincident with transfer of power from landed proprietors, allied to churchly authorities, to captains of industry 16 (Dewey, 1954:203-204)

2 Movimento: Democratizao por participao O sentimento de falta de legitimidade do modelo de governo representativo vem acompanhado de uma nova tendncia de transformao: a tendncia democrtica participativa. Alastram-se movimentos que lutam por experincias que efetivamente busquem garantir e ampliar a participao popular em governos democrticos. Experincias de Conselhos, Conferncias, Oramentos participativos, consultivos ou deliberativos, se apresentam como uma nova forma de
O cenrio pblico crescentemente dominado por especialistas da mdia, especialistas em eleies e jornalistas, nos quais dificilmente se identifica uma reflexo de sociedade. Polticos em geral obtm poder por causa dos seus talentos miditicos, no porque eles se assemelham ou so prximos aos seus eleitores. A lacuna entre governo e sociedade, entre representantes e representados, parece estar se ampliando TLN. 16 A oligarquia que agora domina a da classe econmica. Ela reivindica governar, no em virtude de nascimento ou status hereditrio, mas graas habilidade no gerenciamento e ao peso das responsabilidades sociais que carrega, em funo da posio que habilidades superiores lhe conferiram (...) Pode ser afirmado que o movimento democrtico foi essencialmente transicional. Marcou a passagem das instituies feudais para o industrialismo, e foi coincidente com a transferncia de poder dos proprietrios de terra, aliados a autoridades eclesisticas, a capites de indstria... TLN.
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trazer o cidado para a reflexo sobre as aes governamentais e de inseri-lo no processo de tomada de deciso. Enquanto o primeiro movimento de aprofundamento democrtico atravs do voto possua um carter quantitativo, de ampliar o nmero dos que interferem no Estado, o atual movimento defende uma bandeira mais qualitativa, dirigida ao aprimoramento das formas de influncia da populao na construo do Estado, na definio de polticas pblicas, na priorizao oramentria. Procura-se criar espaos diferentes de participao efetiva e cotidiana na administrao pblica. Busca-se, ainda, ampliar os espaos de debate e reflexo coletiva. Comprovou-se, empiricamente, a insuficincia do conhecimento detido por tcnicos/especialistas para a correta definio das aes do governo. Deve-se, agora, ouvir as pessoas que vivem cada realidade, para que a partir dos seus conhecimentos e de sua experincia somados aos conhecimentos cientficos/tcnicos, sejam reconhecidas as reais necessidades coletivas e as polticas dirigidas ao seu atendimento. Como afirmou Dewey: The man who wears the shoe knows best that it pinches and where it pinches, even if the expert shoemaker is the best judge of how the trouble is to be remedied.17 (Dewey, 1954:207) Como ainda ressaltou Santos, o debate e a reflexo coletivas so as bases indispensveis para um processo democrtico efetivo: O cdigo de procedimentos democrticos se apoia em algumas crenas, entre elas a de que, inexistindo a oniscincia humana, o mtodo mais indicado para aumentar a probabilidade de que se adote uma boa poltica vem a ser o confronto de opinies e de argumentos (Santos, 2007:8). O mesmo autor criticou a viso quantitativa da democracia, ou seja, de que o sufrgio universal seja suficiente para garantir um sistema democrtico: O senso comum compartilha com os idelogos a iluso de que o nmero assegura a qualidade de uma opinio, mas no h conexo necessria entre uma coisa e outra (ibidem). Segundo Leonardo Avritzer, o recente movimento de luta pela ampliao da participao poltica, teve origem em duas frentes: os chamados novos movimentos sociais na Europa e Estados Unidos....; e os movimentos durante a democratizao do leste europeu e da Amrica Latina (Avritzer, 2009: 6 traduo livre nossa). Nos dois casos, os debates ligados cidadania, interferncia popular nas aes governamentais encontram-se presentes. Nesse contexto, a maior participao popular vem sendo levantada como bandeira por muitos movimentos sociais, apresentando-se como uma batalha contra a qual torna-se difcil a resistncia por parte dos setores conservadores. Afinal, qual argumento utilizar para dizer que o povo no pode participar do governo? Entretanto, surgem falcias acionadas em direo reduo da intensidade dessa participao: o povo no tem competncia para discutir questes pblicas mais amplas; os processos participativos so caros e demorados; os representantes tm a capacidade de identificar quais so as necessidades de seus representados; a complexidade da sociedade contempornea inviabiliza processos democrticos participativos. Benjamin Goldfrank analisou alguns casos de experincias participativas na Amrica Latina, e traz tona a discusso sobre a validade e os benefcios da participao para os governos e a

O homem que usa o sapato sabe melhor se ele aperta e onde ele aperta, mesmo que o sapateiro seja o melhor juiz para dizer como o problema deve ser remediado TLN.

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populao. O autor criticou os autores que alegam que maior participao popular levar a diversos obstculos no que concerne governabilidade. Afirmou que os autores que levantam essa questo
argue that too much participation leads to inefficiency, ungovernability, and citizen frustration. These thinkers believe that government should be the province of an educated elite, and that, as Huntington argued, a surge of participatory democracy weakens government by overloading the system with demands and making it impossible to govern effectively 18 (Goldfrank, 1998:16).

Em um levantamento de pesquisas feitas sobre os efeitos de experincias de participao local em diversos pases, Goldfrank destaca os diversos benefcios obtidos:
They [os pesquisadores por ele estudados] found that decentralized participation in their cities yielded higher levels of government responsiveness, honesty, and legitimacy (or the public perception of these items), led to greater sense of community and tolerance among citizens, defused hostility among groups in the city; and did not create gridlock, increase conflict, introduce racial or economic biases into policymaking, or lead to frustration and disenchantment with government 19 (ibidem)

Mas, cabe destacar que mesmo alguns defensores da democracia representativa se dedicam a deixar claro que democracia representativa diferente de democracia eleitoral, isto , no modelo representativo devem ser diversos e variados os espaos de interferncia da populao no governo, no devendo a atuao cidad estar limitada ao voto peridico. Como afirmou Peruzzotti, defensora do modelo representativo: The idea of representation as a particular type of bond forces us to establish a conceptual link between participation and representation. Participation should not be thought of as a threat nor as an alternative to representation but rather as a prerequisite of good representative government 20 (Peruzzotti, 2008:16). Alguns autores afirmam que o modelo de democracia participativa deve substituir a democracia representativa, e outros afirmam que a democracia participativa deve complementar o modelo atual, que no d conta das demandas sociais. Mas, independente da vertente considerada, discute-se hoje quais so as possibilidades de participao popular nos governos e quais so os benefcios para a resoluo da crise do atual sistema poltico hegemnico. Santos e Avritzer reconheceram duas formas de interao entre o atual modelo de democracia representativa e a crescente proposta democrtica participativa: a coexistncia, que
... argumentam que muita participao leva ineficincia, ingovernabilidade, e frustrao dos cidados. Esses pensadores acreditam que o governo deveria ser a provncia de uma elite educada, e que, como afirmou Huntington, uma onda de democracia participativa enfraquece o governo por sobrecarregar o sistema com demandas e tornando impossvel governar efetivamente TLN. 19 Eles [os pesquisadores estudados] constataram que a participao descentralizada em suas cidades permitiu maiores nveis de sensibilidade, honestidade e legitimidade do governo (ou a percepo da populao dessas questes), levou a um maior senso de comunidade e tolerncia entre os cidados, neutralizou hostilidade entre grupos na cidade; e no gerou uma pane no sistema, no aumentou conflitos, no introduziu tendenciosidades raciais ou econmicas na definio de polticas, no levou frustrao ou desencantamento com o governo TLN. 20 A idia de representao como uma forma particular de vnculo nos fora a estabelecer uma ligao conceitual entre participao e representao. Participao no deveria ser pensado como uma ameaa ou uma alternativa representao mas preferencialmente como um pr-requisito de um bom governo representativo TLN.
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implica a convivncia em diversos nveis e formas, A democracia representativa em nvel nacional (...) coexiste com a democracia participativa em nvel local, acentuando determinadas caractersticas participativas j existentes em algumas democracias dos pases centrais (2005:75); e a complementaridade, numa articulao mais profunda, que pressupe o reconhecimento pelo governo de que o procedimentalismo participativo, as formas pblicas de monitoramento dos governos e os processos de deliberao pblica podem substituir parte do processo de representao e deliberao tais como concebidos no modelo hegemnico de democracia. Na prtica, encontram-se as duas formas de articulao entre democracia representativa e democracia participativa, havendo, no entanto, predominncia da coexistncia, exatamente por esse tipo de relao representar uma menor transformao nas formas de reproduo do sistema poltico e, consequentemente, por ser mais facilmente aceito nos governos representativos tradicionais.

3.1.2

A Participao na Teoria Democrtica

O papel da participao nas teorias da democracia H muito tempo, a participao um ponto debatido pela teoria democrtica. Oscilando entre as diferentes opinies, desde os tericos mais adeptos a sistemas participativos aos que defendem que a participao excessiva traz instabilidades ao sistema democrtico, h um longo debate sobre como a populao deveria interagir com os espaos de tomada de deciso. Carole Pateman, em sua obra Participao e Teoria Democrtica (1992), fez uma reviso de alguns autores que compem o cerne da reflexo sobre a teoria democrtica e analisa como esses autores tratam a participao. A autora iniciou seu livro com uma anlise da crtica de Joseph Schumpeter denominada teoria clssica da democracia, formulada no livro Capitalismo, socialismo e democracia (1943). Segundo a autora, o ponto vital da teoria da democracia de Schumpeter a competio dos que potencialmente tomam as decises pelo voto do povo, sendo que a participao no tem um papel especial ou central. (Pateman, 1992:13-14). A partir dessa anlise, a autora selecionou os trabalhos mais recentes de quatro autores, Berelson, Dahl, Sartori e Eckstein, que possuem em Schumpeter uma referncia e esto inseridos no que denomina de teoria contempornea da democracia, e avaliando como a participao popular considerada na construo terica de democracia por esses autores. Berelson, identicamente, no confere participao um lugar de destaque em sua teoria democrtica e segundo esse ponto de vista, pode-se perceber que os altos nveis de participao e interesse so exigidos apenas de uma minoria de cidados e que, alm disso, a apatia e o desinteresse da maioria cumprem papel importante na manuteno da estabilidade do sistema tomado como um todo (idem:17). Dahl defende a ampliao do nmero de minorias que influenciam nas decises polticas, como forma de aprofundar a democracia. No entanto, afirma que os grupos de condio socioeconmica baixa apresentam com maior frequncia posturas autoritrias. Portanto, o aumento da participao poltica levaria esses grupos ao centro do processo e o consenso a

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respeito das normas pode declinar, isto , um aumento da taxa de participao, portanto, poderia representar um perigo para a estabilidade do sistema democrtico (idem:20). Com relao a Sartori, Pateman afirma que: O medo de que a participao ativa da populao no processo poltico leve direto ao totalitarismo permeia todo o discurso de Sartori. O povo, diz ele, deve reagir, ele no age ; isto , deve reagir s iniciativas e polticas das elites rivais. (idem: 21). Finalmente, analisando a concepo de Eckstein, a autora afirma que A concluso da teoria de Eckstein que pode ser encarada como paradoxal, uma vez que se trata de uma teoria da democracia que, para um sistema democrtico estvel, a estrutura de autoridade do governo nacional no precisa ser, necessariamente, pelo menos de modo puro, democrtica (idem:24). Construindo uma viso desse conjunto de autores, Pateman busca sistematizar alguns elementos que compem a teoria contempornea da democracia:
Nessa teoria, a democracia vincula-se a um mtodo poltico ou uma srie de arranjos institucionais a nvel nacional. O elemento democrtico caracterstico do mtodo a competio entre os lderes (elite) pelos votos do povo, em eleies peridicas e livre. (...) A igualdade poltica, na teoria, referese ao sufrgio universal e existncia de igualdade de oportunidades de acesso aos canais de influncia sobre os lderes. Finalmente, participao, no que diz respeito maioria, constitui a participao na escolha daqueles que tomam as decises. (...) So necessrias certas condies para conservar a estabilidade do sistema. O nvel de participao da maioria no deveria crescer acima do mnimo necessrio a fim de manter o mtodo democrtico (mquina eleitoral) funcionando. (idem:24-25)

Em seguida, a autora analisou os tericos que comporiam a denominada teoria clssica da democracia, cujos integrantes, entretanto, separa em dois grupos. Primeiro, considera as obras de Bentham e James Mill que apresentam uma compreenso da participao como uma funo de proteo dos cidados: assegurava proteo aos interesses privados de cada cidado (sendo o interesse universal uma mera soma de interesses individuais) (idem:32). Defenderiam, assim, a participao popular atravs do voto e nos espaos de debate por postularem que as classes numerosas defendem o interesse universal, o que permite reconhecer o carter democrtico de suas teorias. No entanto, esses autores possuem uma viso de participao muito prxima da dos tericos da teoria contempornea da democracia, destacando-a centralmente como um dispositivo de proteo. Por outro lado, Pateman colocou em outra categoria John Stuart Mill e Rousseau. Para esses autores, a participao popular nos processos de tomada de deciso possui uma funo mais abrangente, surgindo como prtica fundamental para o estabelecimento e manuteno do Estado democrtico (idem:33) A autora reconhece em Rousseau o terico por excelncia da participao, demonstrando que, em sua teoria, a participao no se limita a um papel protetor. Tem um potencial de transformao sobre as pessoas que participam, alimentando e fortalecendo o sistema democrtico vigente e tambm garantindo uma inter-relao contnua entre o funcionamento das instituies e as qualidades e atitudes psicolgicas dos indivduos que interagem dentro delas (idem: 35).

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Na viso de Rousseau, a participao, enquanto forma de garantir a democracia do Estado, acontece na tomada de deciso, e ele concorda que ela tambm possui uma funo de proteo. No entanto, a funo central da participao na teoria de Rousseau educativa, considerando-se o termo educao em seu sentido mais amplo (idem:38).

Seguindo a mesma linha, Ben Goldfrank fez um voo sobre as diferentes formas contemporneas de se ver a participao, identificando trs correntes polticas. O autor articulou a questo da participao a um movimento recente de descentralizao administrativa e identifica a existncia de hipteses em conflito na anlise da relao entre esses dois aspectos. Foram identificadas as seguintes correntes: Desenvolvimentistas, Democratizantes, Centralistas (Goldfrank, 1998:8). Para o primeiro grupo, segundo o autor (ibidem), a participao est ligada a uma representao dos cidados como fornecedores de informaes para que especialistas possam melhorar o desenho das polticas pblicas. No h, portanto, uma compreenso ou a defesa da participao popular enquanto forma de compartilhamento do processo de tomada de deciso, enquanto possibilidade de dar maior poder de controle e interferncia populao, mas sim a percepo de que os cidados podem contribuir fornecendo dados para o aprimoramento do diagnstico da situao, para que a mesma minoria decida com base em uma anlise mais prxima da realidade. Estudiosos com uma abordagem mais democratizante reconhecem a descentralizao administrativa como uma oportunidade de ampliar a participao popular no Estado. A leitura da participao no est restrita ao fornecimento de informaes, mas destacada principalmente como possibilidade de interferncia direta na tomada de deciso, estando a populao integrada ao processo de definio do desenho, da implementao e do controle das polticas. (idem:9) Os centralistas, finalmente, no percebem benefcios democrticos na descentralizao. Criticam a ideia de que os nveis inferiores de governo (prefeituras) esto mais prximos da populao, constituindo esferas mais apropriadas ao encorajamento da participao. Destacam o risco de que as elites locais aumentem seu domnio com a descentralizao administrativa (ibidem). Diante da longa reflexo j construda acerca da participao popular, parece ser relevante, no atual perodo histrico, o aprofundamento metodolgico dessa reflexo. Tem sido difundidas experincias que conclamam a participao popular e se autodenominam de democracia participativa. No entanto, considerando o movimento inicial de defesa da participao enquanto princpio democratizante, qual tipo de participao estamos defendendo? Quais so as condies que podem transformar um espao participativo de tomada de deciso em um efetivo momento de aprofundamento da democracia, de fortalecimento da democracia? Necessidade de aprofundamento do conceito participao Domina o ambiente poltico hegemnico atual o discurso sobre a necessidade de ampliao da participao. O que, por um lado, pode ser reconhecido como uma conquista, por outro, abre espao para uma utilizao descontextualizada e/ou despolitizada do conceito de participao. A disseminao acrtica do conceito traz tona, portanto, a necessidade de um aprofundamento do debate em torno do que pode ser reconhecido como efetiva participao.

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Quando a bandeira poltica da participao foi levantada por movimentos sociais que lutam pela transformao do modelo democrtico vigente, a participao estava atrelada a um processo amplo de construo de um espao para a formao de cidados. Os processos decisrios participativos teriam objetivos mais amplos do que a simples tomada de deciso acerca de uma poltica. Conforme colocou Poggiese (2009), os processos participativos so como obras multipropsito, e devem ter como produtos: a consolidao de estratgias de participao cidad; a gerao e troca de conhecimento entre os participantes; a conformao de um tecido social que fortalea a construo coletiva das polticas pblicas, estabelecendo laos de amizade, confiana e solidariedade; a capacitao social dos participantes, possibilitando a reproduo da cultura/lgica participativa; a soluo de um ou mais problemas do grupo social envolvido.

Alm disso, a participao efetiva da populao exige precondies indispensveis, que se no forem consideradas representaro um entrave a qualquer tentativa democratizante, conforme afirmou Boaventura:
"Por ejemplo, tres condiciones son fundamentales para poder participar: tienes que tener su supervivencia garantizada, porque si ests muriendo de hambre no vas a participar; tienes que tener un mnimo de libertad para que no haya una amenaza cuando vas a votar; y finalmente tienes que tener acesso a la informacin." (SANTOS, B.S., 2006:79)

Portanto, para que as experincias de democracia participativa possam ter os efeitos esperados, deve haver uma reflexo prvia e rigorosa sobre o tipo de participao, diante da ampla gama de concepes possveis de participao. preciso aprofundar o conceito participao poltica, ou seja, o tipo de participao necessrio em um espao pblico de tomada de deciso, na maioria das vezes governamental. Como conclama Peruzzoti: A comprehensive theory of representation cannot be built by turning its back to a participation theory. Nor can be constructed around a single model of participation. The concept of participation needs to be disaggregated in order to be reconstructed within the frame of mediated politics 21 (Peruzzotti, 2008: 38). Com a disseminao do princpio da participao, h o risco cada vez maior de que o conceito seja utilizado como forma de legitimao de prticas no democrticas. Um exemplo disso so as audincias pblicas feitas pelas empresas de petrleo na Bacia de Campos, RJ, onde a participao, na maioria das vezes, encontra-se limitada escuta da exposio feita por tcnicos/engenheiros, que apresentam grficos, estatsticas, mapas. A populao motivada a participar em funo dos lanches servidos e brindes distribudos no evento (BRONZ, 2005; WALTER, 2004).

Uma teoria compreensiva da representao no pode ser elaborada virando as costas para a teoria da participao. Nem pode ser construda em torno de um modelo nico de participao. O conceito de participao precisa ser desagregado para ser reconstrudo no mbito das polticas mediadas TLN.

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Santos e Avritzer analisaram resultados obtidos em estudos de caso, realizados em diversos pases, sobre possveis espaos de democracia participativa (Santos, 2005), identificando, em muitos deles, como em Portugal, Moambique ou Brasil, casos em que a bandeira da participao serve apenas para reforar a dominao dos atores hegemnicos (2005:60). Da mesma forma, conforme antes dito, diversos organismos internacionais assumiram a participao como condio para o financiamento de polticas e projetos. FMI, Banco Mundial condicionam a aprovao de financiamentos existncia de participao popular. No entanto, questiona-se se o tipo de participao desenvolvido realmente corresponde ao que defendido na base dos movimentos pr-participao. Andr Borges, em estudo sobre a agenda do Banco Mundial, destaca o uso desconfigurado da participao:
... vale ressaltar que a retrica do Banco Mundial sobre descentralizao e participao se caracteriza pelo uso de metforas de mercado e de conceitos econmicos. A descentralizao descrita como uma forma de adequar a oferta de servios s preferncias individuais, e o empowerment, como a habilitao dos cidados para demandar e garantir a boa performance. Essa abordagem restringe o significado e a amplitude da participao dos cidados nesta abordagem de modo a no afetar a racionalidade dos princpios de mercado introduzidos pelas reformas tcnicas do Banco ajuste fiscal, desregulamentao de mercados e privatizao, uma vez que tais princpios so considerados to inquestionveis quanto a lei da gravidade (BORGES, 2003: 133-134).

Carole Pateman tambm destaca esse risco de perda dos princpios bsicos de uma participao real:
O uso generalizado do termo [participao] nos meios de comunicao de massa parecia indicar que qualquer contedo preciso ou significativo praticamente desaparecera; participao era empregada por diferentes pessoas para se referirem a uma grande variedade de situaes.(...) .. a recente intensificao dos movimentos em prol de uma participao maior coloca uma questo crucial para a teoria poltica: qual o lugar da participao numa teoria da democracia moderna e vivel? (Pateman, 1992:9).

Nessa mesma direo, Avritzer defendeu a necessidade de aprofundamento da reflexo sobre a participao, os espaos participativos e seus impactos reais: participation is being sponsored today by many actors with different purposes: for some of them participation means empowering social actors; for others it means sharing control over decision-making processes or implementing a new conception of democracy. A common thread, however, is that none of the actors has yet developed a way to evaluate whether participation leads to its presumed results (Avritzer, 2009: 2-3). O autor refora, ainda, a necessidade da reflexo terica da participao: none of the authors provides a comprehensive theory of participation or proposes a theory of participatory institutions (Avritzer, 2009:3). Na ausncia de aprofundamento terico, a utilizao instrumental e no democrtica da participao pode ser articulada a uma viso, como entre os autores que Pateman denominou de tericos contemporneos da democracia, em que a participao massiva da populao na poltica algo que pode gerar instabilidade na democracia vigente atualmente. Segundo esses autores, a viso clssica do homem democrtico constitui uma iluso sem fundamento e que um aumento da 29

participao poltica dos atuais no-participantes poderia abalar a estabilidade do sistema democrtico (Pateman, 1992:11). Em suma, a participao limitada e a apatia tm uma funo positiva no conjunto do sistema ao amortecer o choque das discordncias, dos ajustes, das mudanas (idem:16). Tambm Bishin, em seu livro Tirania da Minoria, demonstra como o desinteresse e o distanciamento do cidado comum do campo poltico possibilitam que uma minoria (intensa, como ele classifica) torne-se responsvel pela tomada de deciso acerca das polticas pblicas, inclusive, por vezes, selecionando opes contrrias ao desejo majoritrio. O autor afirma que
An intense minority, whether a special-interest or citizens group, can exploit the apathy and ignorance of the average citizen to pursue policy that is contrary to the majoritys interest. Indeed, political scientists have documented how politicians have become expert at obscuring the nature of policy and its traceability to and, hence, their responsibility for policy that might have adverse consequences or be wildly unpopular (e.g., Arnold 1990) 22 (Bishin, 2009:158)

Diante dessa complexidade, entendo que condio sine qua non, para a construo de um caminho para a real democratizao do Estado, um aprofundamento da reflexo sobre as formas de participao que aparecem como reais alternativas democrticas ao modelo de governo representativo ocidental tradicional. Nessa reflexo, destaco a importncia do debate acerca da metodologia da participao. Como declarou John Dewey, no seu trabalho The Public and its Problems (publicado em espanhol sob o ttulo La opinin pblica e sus problemas), The essential need, in other words, is the improvement of the methods and conditions of debate, discussion and persuasion. That is the problem of the public23 (Dewey, 1954:208) [grifo do autor]. Nun defendeu a ampliao democrtica como mtodo para a formulao de polticas e a tomada de decises no mbito estatal, mas destaca a importncia que deve ser atribuda reflexo da democracia como una forma de vida, como un modo cotidiano de relacin entre hombres y mujeres que orienta y que regula al conjunto de las actividades de una comunidad (1989:61). O autor contrasta, com base em Burdeau, o que seria conhecido por democracia governada (gobernada) e democracia governante (gobernante):
En el primer caso, la participacin popular tiene reservado un papel secundario y basicamente defensivo: de manera peridica, la ley convoca al pueblo para que decida cul de las minoras potencialmente dirigentes debe gobernarlo; y, una vez cumplido este acto, lo disuelve como tal (...) Diferente es el caso de la democracia gobernante, que busca maximizar la participacin directa del pueblo en la formulacin de polticas y en la toma de decisiones y no exclusivamente en la eleccin de quienes van a tener a su cargo estas tareas (ibidem).

Independente da perspectiva terica, o que parece ser uma concluso quase unnime entre os que defendem estratgias democrticas alternativas que os processos que promovam a real
Uma minoria intensa, quer seja um grupo de interesse especial ou de cidados, pode explorar a apatia e ignorncia do cidado comum para perseguir polticas contrrias ao interesse da maioria. De fato, cientistas polticos documentaram como polticos tornaram-se especialistas em obscurecer a natureza das polticas e sua trajetria para e, consequentemente, sua responsabilidade por polticas que podem ter consequncias adversas ou ser extremamente impopulares. TLN. 23 A necessidade essencial, em outras palavras, a melhoria dos mtodos e condies de debate, discusso e persuaso. Esse o problema do pblico TLN.
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participao da sociedade civil, com sua consequente formao e crescimento poltico, tendem a entrar diretamente em choque com a atual classe dominante nos pases capitalistas. Grner (1999:258) nos lembra da teoria de Toni Negri, demonstra a natureza desse conflito entre participao popular e elite poltica, com base em dois conceitos de poder. O poder constituinte (constituyente) das massas, que se encuentra en el origen fundacional de toda polis de la modernidad, e o poder constitudo, que nada quiere saber de ese origen, puesto que tal reconocimiento conducira a la posibilidad de un permanente proceso de re-fundacin, subersivo de la posibilidad misma de la dominacin. Segundo Nun (1989:129), h, no modelo de democracia hegemnico, um confisco contnuo dos possveis espaos de participao, sendo eles utilizados para reforar o poder das elites que j governam. O autor destaca a afirmao de Sartori, que diz, sem rodeios (sin ambages), que una vez establecido un sistema democrtico es importante que el ideal democrtico mismo se minimice; y ello porque, ms all del voto, la participacin popular se vuelve una amenaza para la estabilidad del rgimen (idem:107) Portanto, defendemos aqui a necessidade de construir uma maior compreenso e de alargar a reflexo das transformaes na experincia poltica orientadas pelo iderio de democracia participativa na Amrica Latina.

3.2

Casos de Democracia Participativa

Buscar a aproximao de Sociedade e Estado um dos grandes desafios da poltica contempornea, ainda mais considerando a complexidade do mundo atual: Estados com territrios enormes, por vezes ultramarinos, com populaes que passam de um bilho de pessoas; grupos com diferentes origens tnicas, geogrficas e culturais que dividem o mesmo territrio poltico; presena de empresas privadas multinacionais que interferem diretamente, e descontroladamente, na economia, na cultura e na poltica; conflitos de interesse entre populao, elites polticas locais, elites polticas nacionais, elites econmicas mundiais. Identificam-se tentativas, denominadas de democracia participativa, de espaos de participao popular que lutam por essa aproximao. Por outro lado, so percebidas prticas que se vendem como democratizantes, mas que se aproveitam do discurso da participao para conquistar fora poltica, recursos, sem realmente promover mudanas que amenizem a crise do modelo representativo atual, vide exemplo do Banco Mundial citado anteriormente. Portanto, proponho o aprofundamento da reflexo metodolgica da participao, conservando-a uma prxis que estabelea uma troca direta e constante com a realidade. Trata-se de uma anlise da prxis da democracia participativa, que examine as possibilidades reais de democratizao trazidas pela participao. No pretendo construir instrumentos analticos que, arbitrariamente e de forma descontextualizada, definam se um processo participativo ou no; mas, inevitvel avanarmos no debate do conceito aceito de participao. Os diferentes contextos histricopolticos e realidades socioeconmicas e culturais invalidam qualquer tentativa de padronizao e criao de modelos, ainda mais quando tratamos de processos que contam com intensa interferncia das populaes locais.

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Para tanto, importante fazer uma anlise das experincias recentes que compem o movimento de democratizao do Estado atravs da participao. necessrio criar categorias de anlise que permitam identificar em que sentido os processos participativos tm representado uma mudana real no sistema poltico vigente. Se a luta por espaos democrticos participativos encampa uma srie de mudanas profundas na esfera poltica, faz-se mister aprofundar a reflexo do conceito participao, para que no se afirme a percepo vazia e superficial do conceito de participao e no se apague seu mpeto transformador inicial, como ocorreu com o conceito de democracia. Immanuel Wallerstein (apud Santos & Avritzer, 2005:39) questionou como a democracia transformou-se de uma aspirao revolucionria no sculo XIX a um slogan adotado universalmente mas vazio de contedo no sculo XX. Da mesma forma, preciso resistir ao risco de que a participao popular no Estado se transforme de uma aspirao revolucionria no sculo XX em um slogan universal e incuo no sculo XXI. Ainda incipiente a bibliografia que articula experincias de democracia participativa em desenvolvimento na Amrica Latina. Boaventura de Souza Santos, no livro Democratizar a Democracia, apresenta numerosas experincias, relatadas por diferentes autores, que nem sempre expressam uma participao efetivamente democrtica. Benjamim Goldfrank tambm aproxima-se dessa abordagem quando, a partir de uma mesma base analtica, compara casos diferentes de participao. O autor utiliza trs experincias em sua anlise: Montevidu, Caracas e Porto Alegre. Definindo uma srie de critrios de sucesso para as experincias participativas, busca identificar quais experincias so mais ou menos exitosas, tentando analisar os seus impactos polticos. Portanto, o objetivo de Goldfrank fazer uma avaliao dos impactos dessas experincias, mais do que tentar compreender os processos que possibilitaram sua concretizao e continuidade . Sem querer afirmar a existncia de modelos ideais de democracia participativa, o objetivo maior de estudar trs casos diferentes tentar identificar caractersticas que facilitaram ou que dificultaram a sua concretizao. No o intuito do projeto criar critrios que definam, de forma descontextualizada, se um processo mais participativo que o outro, mas analisar essas experincias de forma a encontrar os elementos que foram fundamentais em sua gnese e para a sua continuidade. Como afirmou Jos Nun, no h um modelo a ser seguido para a construo de uma sociedade mais justa. Tanto o modelo de democracia a ser implantado como o caminho a ser seguido sero diferentes de acordo com as realidades histricas, polticas e culturais de cada pas ou localidade. Nesse sentido, o autor afirmou:
... nunca hubo un modelo de revolucin burguesa, desde que el desarrollo del capitalismo ha tomado formas marcadamente diferentes segn los pases. Y si no ha habido uniformidad en los modos de dominacin, tampoco ha podido haberla en la manera en que se fueron configurando en cada sitio los mltiples niveles de lucha contra esa dominacin. (1989:19)

Portanto, para que seja possvel fazer uma anlise articulada das experincias participativas, torna-se fundamental a compreenso dos contextos histrico-poltico-econmicosculturais.

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Essa anlise dos casos no busca, identicamente, assumir como parmetro ou modelo um ou outro caso, um ou outro processo. No entanto, h o objetivo de valorizar essas experincias enquanto possibilidades reais de transformao. Por vezes, h uma tendncia dos setores de esquerda de desqualificar quaisquer tentativas de mudana que, em algum momento ou em algum aspecto, no sejam a construo abstrata ideal de um processo de transformao. Como se diz na linguagem popular, a mania de jogar fora a criana junto com a gua suja do banho. A concepo deste projeto oposta. Mesmo sabendo que h problemas, idiossincrasias, contradies, acredito ser importante estudar, analisar, compreender os caminhos alternativos que se tem tentado construir para que sejam alcanadas propostas de transformao prximas da realidade. Outra postura comum nas correntes de esquerda o descaso com experincias de mbito local e setorial, que no representam prontamente uma mudana estrutural da sociedade. Nun (1989:55) criticou o que denomina de etapismo imobilizador, que seria uma postura de pessoas que aspiram chegar ao socialismo mas pensam que a consolidao atual de um sistema democrtico, em oposio ao regime autoritrio militar anterior, exige que se adie sine die essa aspirao. Para o autor argentino, o processo de redemocratizao pelo qual passaram/passam os pases latinoamericanos j conforma um campo frtil para iniciar a insero da lgica democrtica socialista nas prticas sociais. Nun afirma que no se pode esperar acontecer el gran cambio revolucionario para que se comece a construir outra sociedade, outra democracia. Para ele, inclusive, muitos movimentos dos pases do sul j esto rompendo o violento silncio imposto pelas elites dominantes e pedindo a palavra (idem:22). Sua posio que, mesmo que haja contradies e imperfeies nas experincias democrticas alternativas, a partir da prtica que se caminha para uma mudana no sistema poltico vigente, como mostram este trecho:
es indudable que los actuales esfuerzos democratizantes se ensamblan con elementos autoritarios que redefinen su significado; pero sera tan ingenuo empearse en idealizar estos procesos de transicin como prematuro sostener que las nicas alternativas actualmente disponibles para estos pases son la dictadura o la revolucin violenta (idem:104)

Ademais, a experincia desses espaos participativos, mesmo que caream de aprimoramento para que esteja garantida a sua efetividade poltica, valiosa no sentido de formao da conscincia poltica dos seus participantes. Nun refora essa viso em duas afirmaes apoiadas no marxismo:
... el pensamiento de Marx coincide con el de Platn: para ambos, la autntica garanta de una sociedad justa no resulta tanto de un sistema institucional especfico como de la educacin poltica de quienes la formen (1989:13); ... para Marx la conciencia es siempre un emergente de la praxis, de la actividad social de transformacin del mundo (idem:29)

Macciochi, em A favor de Gramsci, recuperou elementos centrais da teoria poltica gramsciana. Pela sua experincia pessoal, a autora se utiliza dessa teoria para analisar a Revoluo Chinesa, liderada por Mao Ts-Tung. Macciochi ressaltou a importncia da educao cultural e poltica da populao como condio sine qua non para a concretizao das transformaes sociais, no sentido da defesa realizada por Gramsci da formao dos intelectuais orgnicos da classe proletria:

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A conquista histrica de Mao, enquanto revolucionrio, foi haver tentado estabelecer instituies coletivas de base, estreitamente ligadas ao contexto do povoado, mas igualmente caracterizadas por uma transformao das relaes de classe (Macciocchi, 1977:168); pela primeira vez desde o surgimento de um Estado socialista a revoluo irrompeu na superestrutura, criando centenas de milhes de seus prprios intelectuais, isto , homens com uma viso do mundo totalmente nova, homens que trabalham com a cabea e com os braos, afastando assim qualquer risco de formao de uma nova casta burocrtica ou privilegiada (idem:170).

Nun ainda se posiciona mais frente quando esclarece que a busca por uma democracia governante pode evitar que uma utopia concreta se converta em uma utopia abstrata. Assim, seria preciso considerar que
la educacin democrtica no puede ser un dato previo a la participacin sino su consecuencia: slo a travs de una participacin real, entendida en sentido amplio, es posible que el pueblo haga el aprendizaje efectivo de su autonoma, gane confianza en sus fuerzas y adquiera control sobre el curso de su vida y de las circunstancias que la condicionan (...) ... hay una relacin directa entre la participacin y el sentido de la propia eficacia poltica (Nun, 1989:61)

Macciocchi (1977:182) tambm destaca a necessidade da revoluo nas ideias, nas prticas e na mente como pr-requisito para que ocorra uma mudana estrutural real:
Em ltima anlise, toda a concepo gramsciana do partido e do Estado revolucionrio conduz fatalmente a essa concluso: os problemas da hegemonia-ditadura permanecem sem soluo no contexto de uma democracia proletria, enquanto o partido que se apossa ou que se apossou do poder no houver cumprido sua misso, que consiste em realizar a revoluo intelectual e moral da maioria das massas.

Portanto, alm da prpria efetividade prtica dos processos participativos, torna-se importante a anlise da formao poltica dos participantes. Nesse sentido, ser importante para minha pesquisa a compreenso dos mtodos utilizados nos processos participativos de tomadas de deciso. Para uma participao efetiva e qualificada das pessoas no suficiente que sejam todas colocados em um espao e discutam. Uma preparao anterior fundamental. A compreenso do processos, as possibilidade de participao e interferncia, o conhecimento da realidade para poder intervir so condies necessrias para que os participantes de uma tomada de deciso possam influenciar realmente. Alm disso, essencial o uso de mtodos que permitam o direito de voz a todos participantes, que no polarizem a discusso ou mascarem conflitos. Portanto, nas experincias da democracia participativa, precisarei analisar esse desenvolvimento metodolgico que caminha junto execuo das aes. Estudarei na minha pesquisa de tese trs casos. Dois j esto definidos: os Consejos Comunales em Caracas, Venezuela; a experincia de governo participativo consolidada em Cotacachi, norte do Equador. O terceiro ser um caso brasileiro, que ser definido em momento mais adequado com base em duas pesquisas. Primeiro, na pesquisa sobre poder local no Brasil. Tendo como base uma reviso bibliogrfica e a entrevista com estudiosos e assessores de experincias afins democracia participativa, pretendo passar pela reflexo sobre a descentralizao poltico-administrativa, as novas institucionalidades democrticas locais, as experimentaes democrticas. Desejo conhecer melhor as diversas prticas de novas experimentaes polticas no pas para que, diante de um 34

leque mais amplo de possibilidades, eu possa definir qual o caso brasileiro mais adequado e concernente para esta pesquisa. Alm disso, o conhecimento aprofundado dos casos a serem estudados na Venezuela e Equador ser um importante subsdio para contribuir na escolha do caso brasileiro, que deve possuir caractersticas prximas dos outros dois. Busco, dessa forma, contrapor-me prtica comum de partir da realidade local que j existe aqui para fazer a anlise. Compreendendo detalhadamente duas experincias que configuram-se como exitosas e contnuas em dois pases da Amrica Latina, acredito que poderei qualificar melhor minha anlise sobre a prtica da democracia participativa no Brasil para, a sim, definir o(s) caso(s) a serem pesquisados aqui, assim como a base analtica que ser utilizada nesse estudo. A seguir, fao uma breve apresentao dos dois casos escolhidos. O caso dos Consejos Comunales, na Venezuela, possui maior detalhamento e reflexo por ter sido extrado de um trabalho de disciplina em que pude aprofundar o assunto. Como ainda no tive a oportunidade de desenvolver uma pesquisa bibliogrfica sobre o caso de Cotacachi, fao uma sucinta apresentao do caso utilizando como referncia nica um texto de Santiago Ortiz.

3.2.1

Venezuela: os Consejos Comunales

Histria recente da participao poltica na Venezuela Desde o incio do sculo XX at hoje, o petrleo foi o principal responsvel pela receita do Estado venezuelano. Com esse recurso, consolida-se a partir de 1958, quando se instaura o regime do Ponto Fixo (Punto Fijo), um processo de desenvolvimento estvel, com forte investimento em indstrias bsicas, infra-estrutura, educao e sade, num modelo caracterizado por Lander (2007) como socialdemocrata e desenvolvimentista. A alta renda advinda do petrleo possibilitava a manuteno, pelo Estado, de uma sociedade com condies de vida em constante melhoria. O autor (2007:67) alertou para a complexidade gerada por essa centralidade estatal:
Esta centralidad del Estado tiene efectos ambguos desde el punto de vista de la conformacin de una cultura poltica democrtica. Si bien, por un lado, limita la autonomia de la sociedad frente al Estado, por outra parte va consolidando uma cultura de derechos entre amplios sectores de la poblacin que opera como barrera defensiva cuando se inician, aos despus, las reformas neoliberales

Mais tarde, com a crise de petrleo e a onda neoliberal que passou a vigorar a partir da dcada de 1980, foi sendo reduzida a capacidade do Estado de atender s demandas formuladas pela populao. Em resposta queda de representatividade dos principais partidos polticos de ento (Accin Democrtica e o partido cristo COPEI) so institudas, em 1984, mudanas que promovem uma descentralizao poltico-administrativa, entre elas a eleio por voto universal, secreto e direto de governadores e prefeitos (antes os mesmos eram indicados pelo presidente). Inicia-se um processo de reduo do papel do Estado na economia, com a privatizao de indstrias de setores estratgicos (como o de comunicao) e a abertura do setor petrolfero ao capital estrangeiro. Aderindo diretriz do Estado mnimo, so diminudos os gastos sociais e os investimentos em educao e sade. Essas reformas aprofundaram a desigualdade e a excluso sociais e a crise poltica, tendo como ponto nevrlgico o Caracazo, levante popular ocorrido em 1989 em oposio s medidas neoliberais, que representa o primeiro aparecimento poltico de

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Hugo Chvez (Lander, 2007:68). Lpez Maya (2006) destacou a importncia desse primeiro levante da histria poltica contempornea da Venezuela:
El El gobierno de Chvez es mucho ms que el gobierno y mucho ms que una crisis econmica y un colapso de un sistema de partidos. Es el resultado de la gente que sali a la calle desde 1989 con el Caracazo y que todava no regresa a sus casas, tratando de construir el cambio social en Venezuela.

Depois de um golpe fracassado para depor o presidente Carlos Andrs Prez, em 1982, Hugo Chvez, fortalecido pela situao de extrema pobreza e de instabilidade poltica do pas, eleito presidente em 1998. O governo Chvez comea mudanas significativas na estrutura do pas, baseadas, atravs do macro processo denominado movimento bolivariano, em propostas particularmente inovadoras no meio poltico.
Los espacios abiertos por el gobierno de Hugo Chvez desde 1999 para impulsar La participacin popular en la gestin pblica, constituyen parte central de su proyecto nacional revolucionario. Entre 1999 y 2007, perodo del primer mandato presidencial, estuvieron contenidas en lo que se identific como el proyecto bolivariano o de democracia participativa y protagnica. Ms recientemente se inscriben en la idea del socialismo del siglo XXI que el Presidente viene impulsando como orientacin de su segundo gobierno (Lpez Maya, 2008:1)

O projeto de democracia do Governo Chvez Como relatou Lpez Maya (2008:1), as inovaes participativas comearam a ganhar corpo na Venezuela ainda no incio da dcada de 1990, em nvel local e regional, por iniciativa de alguns governos de esquerda, em resposta crise do sistema poltico venezuelano e da deteriorao dos servios pblicos nas reas urbanas do pas. No entanto, esse cenrio de transformao da estrutura poltica venezuelana transforma-se em um projeto nacional com a vitria de Chvez. Em 1999, promulgada a Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, em que so questionados os limites do modelo da democracia representativa e so introduzidas diversas modalidades de participao que buscam o aprofundamento da democracia, mas sem substituir as instncias representativas. Alm do direito ao sufrgio universal, os cidados conquistam, na Constituio, o direito participao no processo de formacin, ejecucin, y control de la gestin pblica (Lpez Maya, 2008:8). A autora afirmou que, o projeto bolivariano, na sua busca pelo aprofundamento da democracia, tem como objetivos principais: propiciar relaes mais prximas e horizontais entre Estado e sociedade e estimular a articulao de distintos conhecimentos sobre as questes relacionadas aos problemas dos servios urbanos, possibilitando um diagnstico mais preciso dos problemas sociais e uma construo mais adequada das solues (Lpez Maya, 2008:15). Lander (2007:71), por outro lado, afirma que as iniciativas de criao de espaos participativos na gesto local so reforadas pela situao em que se encontravam as estruturas desse nvel de governo, que, num processo de desvalorizao, apresentavam baixos salrios, pouco prestgio, muita corrupo, formao profissional limitada, estando fortemente contaminadas por prticas clientelistas. O autor d o exemplo da experincia das misses para polticas sociais, originadas a partir do projeto Bairro Adentro, que ofereciam um atendimento de sade preventivo nas comunidades, em contraposio ao modelo curativo-hospitalar existente. As principais virtudes das misses eram a sua capacidade de sobrepor os obstculos burocrticos para a execuo das

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aes e o fato de promoverem processos organizativos, nas comunidades, relacionadas ao seu planejamento e execuo. Foram diversos os espaos democrticos fortalecidos ou criados ao longo do primeiro governo (1999-2007) de Chvez. Lpez Maya (2008) destaca algumas experincias participativas como: 1 Mesa Tcnica de gua (MTA): grupo tcnico de trabalho que envolve funcionrios do governo municipal, tcnicos e pessoas da comunidade com o objetivo de resolver os problemas de acesso gua potvel. Foi originado em iniciativas locais no perodo pr-chavista e que, a partir de 1999, ganhou o estmulo da empresa pblica de fornecimento de gua Hidrocapital; Organizacin Comunitaria Autogestionaria (OCA): inspirada nas experincias de consrcios sociais anteriores, as OCAs so um espao de gesto territorial com o objetivo de promover a revitalizao das comunidades. So geridas pela comunidade e recebem recursos pblicos com os quais contratam apoio tcnico e realizam melhorias no espao fsico local; Comits de Tierra Urbana (CTU): surgiu com o incio do processo de regularizao da propriedade nos bairros pobres, em 2002, mas seu fortalecimento se deu independente da ao do governo, em funo da crise poltica que se deu no perodo seguinte. Esses comits, que tinham uma abrangncia no maior que 200 famlias, buscavam reconstruir a histria da comunidade e elaborar mapas com a representao de seu territrio; Crculos Bolivarianos (CB): criados por Chvez em 2000, tinham o objetivo de organizar o movimento popular de apoio ao presidente e eram dedicados ao estmulo organizao e participao popular, levando informao sobre os programas sociais do governo s comunidades. Tiveram papel importante entre 2002 e 2004, como fontes de apoio a Chvez no momento de crise e golpe contra o governo bolivariano. Depois, enfraqueceram-se.

Em sua pesquisa com diversas lideranas participantes desses espaos, a autora ressalta alguns obstculos para a disseminao dos valores democrticos propostos, tais como: a participao escassa da grande maioria da populao, havendo uma concentrao do poder centralizao sempre nos mesmos lderes, em geral porque as pessoas ainda desconfiam das iniciativas governamentais, ou pelo proveito privado que algumas lideranas tiram desses espaos; a falta de tempo e de remunerao para o trabalho comunitrio; a vinculao partidria que alguns desses espaos adquirem. No incio de 2006, Chvez institucionalizou um novo espao de participao popular: os Consejos Comunales (CC). Os CC foram fortemente difundidos, e no final do ano j eram considerados pelo presidente, quando j reeleito para o mandato 2007-2013, como um dos cinco motores para a transformao do pas a caminho do socialismo do sculo XXI24 (Lander, 2007:78).

Os Conselhos Comunais Consejos Comunales A Ley de Consejos Comunales foi institucionalizada em abril de 2006, e define os CC como
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Lander (2007:78) elenca os cinco motores ressaltados por Chvez para a transformao: la Ley

Habilitante; la reforma socialista de la Constitucin; la educacin popular; uma nueva geometria del poder; y la explosin revolucionaria del poder comunal, los Consejos Comunales.

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instancias de participacin, articulacin e integracin entre las diversas organizaciones comunitrias, grupos sociales y los ciudadanos y ciudadanas, que permiten al pueblo organizado ejercer directamente la gestin de las polticas pblicas y proyectos orientados a responder a las necesidades y aspiraciones de una sociedad de equidad y justicia social (apud Lpez Maya, 2008:24)

Portanto, os CC foram espaos criados a partir de uma iniciativa governamental de mobilizao de pequenos grupos locais, com uma abrangncia mxima de 400 famlias (de 200 a 400 famlias nas cidades, a partir de 20 na rea rural e 10 nas comunidades indgenas), com o intuito de inserir a populao na gesto das polticas de cada local. Os conselhos, ao seguirem os passos de formalizao definidos na lei, do acesso a recursos pblicos para serem investidos nas localidades. Os CC precisam ser cadastrados na Comisin Local Presidencial del Poder Popular, vinculada ao governo federal. Na mesma lei dos CC, foi criado um Fondo Nacional de los Consejos Comunales, cujos diretores so nomeados pelo Presidente da Repblica e que busca financiar projetos comunitrios, sociais e produtivos. Para Lpez Maya (2008), a implementao dos conselhos reflexo de uma recentralizao do poder iniciada por Chvez. Segundo a autora, apesar da participao popular, os CC esto conceitualmente pensados como parte do Estado, com plena dependncia da Presidncia da Repblica. Como ressaltou Lander (2007:77):
Los Consejos Comunales estn claramente concebidos como un by pass de los niveles estaduales y municipales, y el establecimiento de una institucionalidad paralela que, sin la mediacin de esas instancias del Estado, establece una relacin directa entre la organizacin en el mbito comunitario (los Consejos Comunales) y la Presidencia de la Republica.

A formulao dos CC foi includa na reforma constitucional proposta pelo Presidente em 2007. Entrariam na Constituio como parte dos espaos de afirmao do Poder Popular, estabelecendo uma clara competio com a diviso poltico-administrativa tradicional do Estado venezuelano. No entanto, a proposta foi derrotada no referendo popular de dezembro de 2007, o que deixou o conselho numa situao instvel (Lpez Maya, 2008). Apesar de sua grande difuso pelo pas, os CC no foram institucionalizados como parte da estrutura poltico-administrativa estatal venezuelana. O curto perodo de vivncia e as escassas pesquisas desenvolvidas acerca da experincia da gesto pblica local por intermdio dos CC impedem uma anlise mais aprofundada do seu funcionamento e, principalmente, de seus resultados em relao efetividade das polticas pblicas construdas e ao envolvimento da populao. Lpez Maya (2008) refora que so diversas as experincias ocorridas no mbito dos CC, e sua vitalidade varia de acordo com a regio e as tradies de mobilizao e participao poltica das comunidades. De qualquer forma, podem ser destacadas algumas dificuldades e limitaes reconhecidas por Lander (2007) e Lpez Maya (2008), refletindo uma anlise ainda superficial do processo: A intensidade da dinmica de imposio de CC pelo governo chavista resultou em diversos desvios do objetivo inicial desses espaos de servir como um instrumento para la transformacin de los sectores populares en un sujeto popular empoderado, socialista (Lpez Maya, 2008:25). Muitos foram criados sem o cumprimento das normas legais,

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outros foram induzidos e manipulados por funcionrios pblicos ou criados apenas para atrair o dinheiro pblico, sem participao efetiva; H queixa de muitos lderes comunitrios da longa burocracia para a legalizao de CC; A motivao para a criao dos CC ainda muito vinculada possibilidade de receber recursos do governo e delegao do poder, o que, em muitos casos, constri espaos marcados pelo clientelismo e pelo seu aproveitamento privado; O grande nmero de CC em cada regio faz com que frequentemente os conselhos no consigam nenhum apoio oficial. Em muitos lugares, os recursos chegam, mas sem o apoio necessrio ao uso adequado dos mesmos; A escala dos CC no permite que se tomem decises para influir nos aspectos mais amplos e gerais da sociedade, ou nas polticas regionais ou nacionais. E mesmo localmente, o limite de 400 famlias pode ser uma barreira para o enfrentamento de problemas mais complexos;

H, em alguns casos, uma sobreposio de funes dos CC com o poder local, dificultando a articulao das atividades e por vezes enfraquecendo processos participativos j em andamento. Lander (2007) destaca que muitas das reformas polticas que esto em andamento no pas no resultam de um planejamento da estrutura poltico-administrativa que se quer constituir, mas de
decisiones tomadas en los diferentes momentos de las confrontaciones polticas producidas en estos aos y de las respuestas coyunturales, a veces improvisadas, que se han venido dando en bsqueda de adecuar las estructuras estatales a las exigencias de las polticas pblicas y los cambios que se propone realizar el gobierno.

Por conseguinte, no est claro o papel que se espera que os CC cumpram na gesto pblica do pas. Enquanto alguns funcionrios chavistas afirmam que a nova estrutura no substituir os governos estaduais e municipais atuais, outros afirmam que a partir dos CC pretendese construir uma nova estrutura poltica na Venezuela. Reforam esta ltima tese as iniciativas relacionadas a espaos de agregao dos CC, impulsionados em vrios estados e na capital, como os chamados Gobiernos Comunales, ou comunas, que agregam 10 CC de uma regio. Como props Cardenal (2006): Hay quienes ven a la revolucin como un estado dentro del Estado, y es porque dadas las circunstancias de Venezuela no podia ser de outro modo

3.2.2

Equador: o cantn Cotacachi

Surgida a partir de um movimento mais amplo de reivindicao dos direitos civis e polticos da populao indgena e de ampliao da presena indgena na poltica, a experincia de democracia participativa em Cotacachi se consolida a partir de 1996, com a eleio de Auki Tituaa prefeitura, e vai se constituindo como um dos casos mais efetivos e reconhecidos de participao popular. Cotacachi torna-se uma experincia fundamental particularmente pela articulao que constri da democracia participativa com o fortalecimento e valorizao das populaes indgenas.

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Histrico recente da regio Cotacachi uma regio andina ao norte do Equador. At poucas dcadas atrs, sua estrutura fundiria era extremamente concentrada, como o resto do pas. Os povos indgenas viviam submetidos a mltiplas forma de dominao como, por exemplo, ter que trabalhar de graa aos proprietrio de terra em troca de poder usar 'las tierras del patrn' para el pastoreo de los animales, el uso de la lea o el agua (Ortiz, 2004:134). Essa dominao estende-se a prticas da igreja, da polcia e dos governos locais. Num pas em que o acesso educao pelos povos indgenas era muito restrito, alguns indgenas comearam a ter acesso escola e tornar-se estimuladores de debates em torno dos seus direitos: gua potvel, educao, terras. Iniciou-se um processo de formao de grupos nas comunidades que articularam-se e formaram a Federao das Comunas, em 1977, que logo depois denominou-se Unin de Organizaciones Campesinas e Indgenas de Cotacachi, UNORCAC. Os conflitos ampliaram-se e o movimento indgena da regio foi se fortalecendo, unindo-se Federacin Nacional de Organizaciones Campesinas, FENOC (atual FENOCIN) (Ortiz, 2004:135). As organizaes indgenas seguem se fortalecendo nos anos 1980, possuindo como eixos centrais de atuao a educao, sendo uma das lutas a conquista da educao bilngue, e a cultura, buscando resgatar as festas e os rituais tradicionais. Nos anos 1990, ganha destaque o desenvolvimento rural, com polticas voltadas para a produo agrcola e pecuria, para a preservao das fontes de gua e do meioambiente. Mudanas na produo rural de Cotacachi fizeram com que os indgenas camponeses ganhassem fora poltica da regio: En sntesis, los indgenas vivieron un proceso desde lo micro comunal a lo cantonal en aspectos como el control de los recursos naturales, la canalizacin de la obra pblica y los servicios, la gestin de programas de desarrollo, la extensin de las redes organizativas y las alianzas sociales e incluso la participacin poltica (ORTIZ, 2004:137). Produto das mudanas no meio rural e dos impactos das polticas neoliberais no pas, em 1990, h o primeiro levante nacional do movimento indgena equatoriano. As seguidas lutas do movimento fizeram os indgenas ganharem fora poltica a nvel nacional, tendo como pice as conquistas em relao a direitos coletivos inseridas na Constituio de 1998 (Ortiz, 2004:138).

O caso do cantn Cotacachi A experincia de Cotacachi configura-se um dos principais exemplos do fortalecimento poltico dos povos indgenas. Em 1996, Auki Tituaa vence as eleies para prefeito e prope como eixo central do seu governo o impulso da democracia participativa e da planejamento local. Em sua gesto, cria-se a Asamblea Cantonal, que se convirti en el mximo organismo de consulta y representacin de la sociedad civil de Cotacachi, reunindose sistemticamente cada ao con la participacin de 300 organizaciones sociales, instituciones, iglesias, grupos de mujeres, juntas parroquiales y fundaciones (Ortiz, 2004:139). Nesses espaos eram debatidos os diversos temas reelevantes para a realidade local. Foi desenvolvido um Plan de Desarrollo Local, que, somado assembleia, representaram os dois pilares do governos participativo de Tituaa. A Asamblea tambm teve papel importante no fortalecimento da organizao social local, pois muitos grupos e comunidades que antes no 40

possuam uma articulao comearam a agrupar-se em vistas a poder participar das Asamblea e reivindicar direitos. Um princpio das assembleias o consenso. Tornou-se prtica nas assembleias a busca do consenso nos debates, buscando a construo de decises concertadas entre os participantes, e no decises por maioria. Essa prtica alimenta a cultura poltica da participao, conforme destacou Ortiz: De all que en la Asamblea se da mucha importncia a escuchar las diversas opiniones y tolerar las discrepancias, en una prctica de cultura cvica en donde los actores se construyen como ciudadanos democrticos que pueden interactuar con los dems (ORTIZ, 2004: 145). A partir das assembleias foram formados comits ligados a temas especficos, que tornaramse permanentes e ficaram responsveis pelos eixos do plano de desenvolvimento local: sade, mulher, educao, turismo e meioambiente. Esses comits so instancias responsables de ejecutar las decisiones de la Asamblea, hacer propuestas, tomar iniciativas y ejecutar proyecto en sus reas de gestin(Ortiz, 2004:145) Participam das reunies anuais da Asamblea entre 500 e 700 participantes, que representam organizaes e/ou locais. Na representao de cada local, o critrio bsico no o nmero de habitantes, mas a existncia de organizaes sociais. A presena feminina no processo forte, representando entre 30 e 40% do total de participantes. O plano de desenvolvimento, alm de ser uma importante ferramenta de planejamento, tambm tem efeitos positivos na cultura poltica local: El Plan, se ha convertido en un elemento importante en la vida de Cotacachi, no solo porque le da una racionalidad a la administracin municipal, sino porque se ha convertido en un instrumento importante de aglutinacin y organizacin de los actores. (Ortiz, 2004:148) Todo esse processo tem fortalecido no apenas a identidade dos povos indgenas, mas tambm a identidade territorial da populao. Cada vez mais, formam-se actores polticos territorializados, que possuem um comprometimento com o desenvolvimento de Cotacachi. O acompanhamento da execuo do Plan de Desarrollo Local se d por reunies bimestrais do Comit de Desarollo Cantonal , e, anualmente, h a prestao de contas da gesto municipal e dos comits temticos na Asamblea (Ortiz, 2004:149).

Conquistas e desafios Segundo Ortiz, no existe at hoje uma avaliao global da experincia de Cotacachi, embora haja estudos que abordam aspectos parciais. Ortiz concentra sua anlise em quatro aspectos: a situao atual dos atores; a relao com o municpio; a redistribuio de poder; e os resultados para o desenvolvimento local (Ortiz, 2004:154). Ortiz afirmou que o processo contribuiu para fortalecer o tecido social local, assim como criar novas organizaes comunitrias. Houve um fortalecimento da identidade e cultura locais, bem como um aprofundamento da cidadania:
la consolidacin de actores ciudadanos que saben ejercer sus derechos, que estn informados y asociados, que tienen ms claros sus objetivos mediante planes y proyectos, que tienen mayor identidad y mayor capacidad de gestin de sus asuntos (Ortiz, 2004:156)

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Alm disso, o processo de democracia participativa construdo possui uma relao fluida com o sistema de democracia representativa vigente, apesar de existirem alguns conflitos entre as instituies dos diferentes sistemas (Ortiz, 2004:157). H uma efetiva redistribuio de poder, o que um reflexo da maior interferncia da populao na gesto local:
Los sectores indgenas y mestizos urbanos y de Intag han logrado mayor organizacin y presencia en los espacios de gestin y decisin. Hay una presencia consolidada de los sectores sociales que antes tuvieron un papel marginal en la Municipalidad.(Ortiz, 2004:157)

Quanto aos resultados efetivos de melhoria da qualidade de vida da populao, o autor informa que no possvel chegar a concluses assertivas pela falta de dados. Entretanto, Ortiz identificou que h reas em que a melhoria percebida claramente, como os servios bsicos de responsabilidade da prefeitura. Entretanto, outras reas, que possuem maior dependncias da estrutura econmica e das poltica pblicas nacionais, tiveram suas condies deterioradas: a educao; o desemprego; a produo agrcola. Ortiz defendeu que um dos desafios da democracia participativa em Cotacachi o estabelecimento de um sistema de monitoramento das aes, que permita acompanhar os impactos das aes. Ademais, faz-se necessrio conformar planos de desenvolvimento organizacional e financeiro que contribuam para a sustentabilidade econmica e institucional do Plan de Desarrollo Local (Ortiz: 160). Outro entrave a ser enfrentado a articulao das polticas das diferentes escalas, principalmente a local (cantonal) e a regional.

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4 OBJETIVOS, QUESTES, HIPTESE


Objetivo Geral Contribuir para a afirmao/emergncia de um conceito de Democracia Participativa que resista s definies reducionistas das experincias concretas de reinveno da democracia que esto em curso na Amrica Latina. Em outras palavras, pretendo ajudar no esclarecimento de um conceito de Democracia Participativa que espelhe as experincias em andamento na Amrica Latina.

Objetivos Especficos: Realizar uma reviso de literatura sobre a construo da democracia participativa na Amrica Latina; Construir um instrumento de anlise que permita analisar as experincias de democracia participativa, qualificando os conceitos de participao qualificada/efetiva que uso neste projeto; Desenvolver as noes de engenharia poltica e engenharia da participao a partir da anlise dos processos participativos de tomada de deciso; Identificar os fatores internos e externos que contriburam para a consolidao da experincias de democracia participativa pesquisadas; Com base nas pesquisas bibliogrficas e de campo, pressionar a definio do caso brasileiro mais atinente tese.

As experincias de desenvolvimento da democracia participativa na Amrica Latina representam um fenmeno inovador na prtica poltica da regio e, por isso, apresentam uma srie de aspectos de ruptura e continuidade de interesse para a pesquisa acadmica. Faz-se mister, portanto, definir da melhor forma possvel sob quais prismas pretendo analisar os casos pretendidos. A partir das lacunas antes reconhecidas, a tese buscar aprofundar a reflexo das bases metodolgicas da participao, isto , desconstruir um conceito amplo e vazio de participao que vige no campo poltico atual, visando construo de um conceito mais rgido e articulado com processos efetivos de transformao do ambiente democrtico. Por outro lado, para a compreenso da gnese dos fenmenos que sero estudadas, penso ser importante entender os elementos histricos, polticos, econmicos, culturais, sociais que contriburam para o surgimento e consolidao dessas experincias. Ademais do processo em si, ser considerado o contexto que permitiu que as aes tivessem efetividade e legitimidade diante da populao. Sendo assim, duas questes parecem ser centrais para o desenvolvimento da pesquisa: Quais so os fatores que contribuem para a participao qualificada das pessoas em processos participativos de tomada de deciso acerca de polticas pblicas?

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Como se articulam as tcnicas de forma a tornar o processo de produo das decises polticas participativo e qualificado?

Ambas questes so amplas e no espero respond-las plenamente ao final da tese. Pretendo, no entanto, com base na reviso bibliogrfica e na experincia de anlise dos casos, trazer elementos que ajudem no seu tratamento, sem estar fechado nos casos estudados, procurando contribuir para a compreenso do processo poltico de construo da democracia participativa na Amrica Latina. Mais especificamente em relao anlise dos casos, que servir de base para o tratamento das questes centrais, identifico algumas questes a serem refletidas para cada caso: Como construdo o mtodo (a engenharia) de participao nessas experincias, isto , como o funcionamento do processo e quais so os elementos que o sustentam? Como se d a relao entre a democracia representativa e participativa no contexto institucional do local/pas? Quais so os aspectos singulares da histria poltica de cada localidade que podem ser reconhecidos nos processos participativos de tomada de deciso? Quais atividades de formao foram previstas/realizadas para promover a participao qualificada da populao? Em que sentido a histria local da construo da cidadania, da relao Estado-Sociedade, interfere na concretizao da democracia participativa?

Pressupostos: A anlise reflete o ponto de vista construdo pelo observador. Nesse sentido, torna-se importante explicitar os pressupostos que esto sendo por mim considerados e que estimulam a realizao da pesquisa: O modelo de democracia representativa vigente no suficiente para atender s demandas sociais; O aumento da participao indispensvel conquista da cidadania e a consolidao da democracia;

Hiptese Minha hiptese central que existem alguns elementos fundamentais para a concretizao de processos efetivamente participativos, inclusivos, deliberativos que podem ser identificados nas vrias experincias. Apesar das diferenas histricas, culturais, sociais, econmicas, polticas presentes em cada localidade, possvel identificar elementos passveis de generalizao na construo/reinveno da democracia.

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METODOLOGIA
A pesquisa que desenvolverei na tese de doutorado tem como princpio de fundo valorizar experincias de democracia participativa que ora so desenvolvidas na Amrica Latina. Entendendo que cada uma dessas experincias apresentam fraquezas, contradies, idiossincrasias, acredito que nelas h elementos que so importantes serem destacados para que possamos construir a compreenso ampla sobre o movimento de democratizao que vem ocorrendo na regio e para definirmos melhor em que se baseiam os conceitos de participao e democracia participativa encampados pelo projeto democrtico participativo. Apoio-me, para tanto, na defesa da Sociologia das Emergncias, destacada por Boaventura de Sousa Santos, que defende que faamos um ampliao do presente, atravs da abertura para a incluso de mais experincias em nossas utopias, visando conformao de : utopas realistas, suficientemente utpicas para desafiar a la realidade que existe, pero realistas para
no ser descartadas fcilmente. Intentaremos ver culos son los seales, pistas, latencias, posibilidades que existen en el presente que son seales del futuro, que son posibilidades emergentes y que son 'descredibilizadas' porque son embriones, porque son cosas no muy visibles. No se trata de un futuro abstracto, es un futuro del cual tenemos pistas y seales; tenemos gente involucrada, dedicando su vida - muriendo muchas veces - por esas iniciativas. La Sociologa de las Emergencias es la que nos permite abandonar esa idea de un futuro sin lmites y reemplazarla por la de un futuro concreto, basado en estas emergencias: por ah vamos construyendo el futuro. (Santos, B. de S., 2006:30)

A primeira etapa da pesquisa ser realizar uma reviso bibliogrfica que d o pano de fundo para anlise das experincias. A ideia buscar reconstruir a dinmica histrica de construo dos contextos em que as experincias do Equador e da Venezuela foram concebidas e executadas. Buscaremos detalhar as conjunturas de evoluo econmica, social e poltico-institucional dos pases e das regies em que encontram-se os casos. Compreendemos que o patamar de cidadania em que encontram-se tais fenmenos de democracia participativa so resultado, e no origem, de processos histricos longos, como destacou Ravents: "El mayor nivel de igualdad poltica que existe en algunos pases en comparacin con otros es el resultado de prolongados procesos histricos, y no punto de partida" (Ravents, 2008:16). Portanto, faz-se mister compreender a sociedade em que estes processos esto ocorrendo, os atores polticos que contriburam para sua construo, a cultura poltica que se construiu para servir de base a essas prticas. Similarmente, faremos uma reviso bibliogrfica do histrico brasileiro. Mesmo no tendo definido o caso a ser estudado, a reconstruo do processo histrico de construo da cidadania no Brasil contribuir para identificar similitudes com os outros casos e peculiaridades, e inclusive identificar os movimentos que podem ter levado construo de experincias de democracia participativa. Em seguida, pretendo construir a metodologia que ser utilizada para a anlise dos casos. Essa anlise apresentar uma dupla face: primeiro, o contexto de formao cidad e poltica que fornece o pano de fundo para os espaos de democracia participativa; segundo, a questo da metodologia participativa construda nas experincias, o que estou cunhando de engenharia da participao .

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A criao de espaos participativos de tomada de deciso no o suficiente para a concretizao de uma democracia profundamente participativa. So inmeros s instncias criadas que cunham-se participativas, mas que na realidade servem apenas como legitimidade de uma prtica autoritria, como j exemplifiquei antes. Albuquerque d destaque a isso, destacando que la iniciativa estatal de construir espacios participativos no garantiza que puedan tornarse pblicos y democrticos, Nuestros estudios sealan la importancia de una sociedad civil democrtica y fuerte que pueda ocupar estos nuevos espacios de poder y participacin. (ALBUQUERQUE, 2002:253). Assim, a primeira faceta da minha pesquisa de campo estar na compreenso da formao cultural poltica que est por trs do nascimento desses fenmenos, e que permeia sua prtica. Nesse sentido, importante analisar, por exemplo: as organizaes sociais e instituies polticas existentes e sua integrao democracia participativa; o tipo de cultura poltica veiculada nos espaos; em que profundidade trata-se da questo democrtica; o quanto os processos esto aberto insero de novas questes colocadas democraticamente; se estimula inovaes institucionais; se aceita-se transcender da esfera local para outras esferas; envolve grupos geralmente segregados dos espaos polticos, como mulheres, idosos; busca a formao de cidados crticos e lideranas; qual a influncia que os aspectos econmicos e polticos externos tm na prtica do processo; a cultura da transparncia na execuo de polticas e gastos; a influncia do Estado no processo; a efetividade dos impactos das polticas definidas participativamente, se h uma reconhecimento das desigualdades e uma leitura de territrio. A segunda faceta desse estudo ser a compreenso da prpria metodologia participativa, enquanto conjunto de mtodos, utilizada. Para tanto, deverei pesquisar questes ligadas a: a estratgia de convocao das reunies; a representatividade presente; a definio dos locais de reunio; o acesso informao pelos participantes; os mtodos de apresentao; o tempo e a distribuio das falas entre os participantes; o retorno da informao, das decises, para a populao em geral; a linguagem e os rituais utilizados; a valorizao do conhecimento popular Esse segundo eixo contribuir para a construo da noo de engenharia poltica que pretendo trabalhar. Compreendendo que h uma dinmica de funcionamento dos espaos participativos de tomada de deciso, pretendo identificar os fatores que servem de base para esses espaos de forma a construir um entendimento do processo como um todo, dos efeitos que cada varivel pode ter, das condies necessrias de execuo do fenmeno para buscar-se atingir tais objetivos. Assim, esses sero os dois eixos de anlise dos casos e para os quais pretendo levantar sinais, elementos que indiquem um direcionamento convergente do movimento da participao poltica e da democracia participativa na Amrica Latina. Em seguida, iniciarei a anlise dos casos: Consejos Comunales, em Caracas, Venezuela; e Cotacachi, no Equador. Para ambos ser utilizada uma metodologia similar, descrita abaixo. Primeiro, ainda no Brasil, farei um levantamento de dados secundrios com os materiais que estejam acessveis distncia. Aps o trabalho aqui, estamos prevendo uma visita em torno de dois meses em cada um dos pases. Quando em campo, a primeira atividade ser a de buscar outras fontes de dados secundrios que complementem o trabalho feito a partir do Brasil. Esses documentos podem ser tanto artigos, livros, teses publicados sobre os casos, quanto documentos produzidos ao longo do processo participativo, como atas, relatrios, registros audiovisuais, polticas elaboradas. 46

Uma segunda fonte de informao nos locais sero as lideranas, participantes dos processos, polticos que acompanharam as atividades, estudiosos e a populao em geral do territrio abrangido pelo espao de deciso participativo. Finalmente, quando possvel, tentaremos fazer uma observao direta das instncias coletivas de deciso, podendo construir, assim, a partir da minha experincias e da minha viso a anlise dos casos. No entanto, sabemos que essa oportunidade no garantida e depender de um anuncia da populao local e da coincidncia entre o cronograma das reunies com meu cronograma de pesquisa. Para cada caso ser feito um relatrio analtico. Minha expectativa que o levantamento bibliogrfico sobre a histria da construo da cidadania no Brasil, incluindo a a pesquisa sobre a consolidao de aes de poder popular e de participao democrtica, adicionado da compreenso aprofundada dos dois casos citados contribuiro para pressionar a definio do(s) caso(s) brasileiro. Dessa forma, ao invs de partir das bases que temos no Brasil para da articular com outros, pretendo apreender exemplos concretos de democracia participativa que esto ocorrendo fora do pas para que essa viso me permita ter maior capacidade e liberdade de anlise crtica do(s) caso(s) brasileiro(s). Alm disso, para essa definio utilizarei entrevistas com estudiosos sobre a democracia no Brasil, e com instituies de renome na temtica como as organizaes no governamentais Instituto Plis (SP) e FASE (RJ). Quando definido, a mesma metodologia de anlise utilizada nos casos equatoriano e venezuelano servir para o caso brasileiro. Finalmente, tendo realizado um percurso analtico de cada caso com base em uma mesma ferramenta de pesquisa, buscarei articular essas diferentes experincias na busca pela identificao de similaridades, em relao aos dois eixos considerados, que contribuam no entendimento e conceituao de um movimento concreto de consolidao da democracia participativa na Amrica Latina.

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6 ESTRUTURA
1 2 3 3.1 3.2
3.3

Introduo Metodologia Reviso bibliogrfica A teoria da participao e a democracia participativa A Democracia e o Governo Representativo A Participao na Teoria Democrtica A qualificao dos conceitos participao e democracia participativa A histria de construo da democracia na Amrica Latina A origem das lutas dos movimentos sociais na Amrica Latina A luta contra os regimes ditatoriais O cenrio de redemocratizao Os projetos de democracia em disputa Estudos de Caso Construo da ferramenta de anlise dos casos; Bases para anlise do contexto/formao poltica; Bases para anlise da metodologia da participao Os Consejos Comunales, Venezuela Descrio Histria recente de construo da democracia na Venezuela; Contexto histrico do caso Detalhamento do fenmeno do processo participativo Anlise Estudo dos fatores externos (contexto/formao poltica) Estudo dos elementos da metodologia da participao Concluses O cantn Cotacachi, Equador (subitens iguais ao anterior) O(s) caso(s) brasileiro(s) A escolha do(s) caso(s) (outros subitens iguais aos anteriores) Anlise conjunta dos casos estudados Elementos do contexto/formao poltica
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4 4.1 4.2 4.3 4.4 5 5.1 5.1.1 5.1.2


5.2

5.2.1 5.2.1.1 5.2.1.2 5.2.1.3 5.2.2 5.2.2.1 5.2.2.2 5.2.3


5.3

5.4 5.4.1 6 6.1

6.2 6.3
7

Elementos da metodologia da participao A democracia participativa e a participao na Amrica Latina Concluses Bibliografia

CRONOGRAMA

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BIBLIOGRAFIA
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