Participacin efectiva de las comunidades y el Estado como herramienta de planeacin y articulacin de proyectos para el desarrollo de Sistemas de Transporte Masivo

en espacios metropolizados Eryca Giovanna Vallejo Villarreal* Introduccin Un Sistema Integrado de Transporte Masivo (SITM), analizado desde una perspectiva social y econmica tiene dos elementos esenciales que dan vida a su implementacin, estos son: 1. La necesidad de su desarrollo para mejorar la calidad de vida de los habitantes en los centros urbanos y 2. Plantear resultados basados en las necesidades manifestadas por la comunidad, analizadas en conjunto con una poltica pblica de movilidad e infraestructura. Estos dos tems dan estructura a un proyecto que involucra y afecta a todo el conglomerado. No es slo la economa la que debe tener asiento definitivo en el desarrollo de un SITM, son quienes van a ser afectados positiva o negativamente, quienes deben tener principal participacin en decisiones trascendentales que involucran no slo la movilidad; sino la propiedad privada, el espacio pblico, el desarrollo econmico, las finanzas pblicas y las relaciones sociales del individuo, su entorno y su historia. Segn la Ley 388 de 1997 (Congreso de la Repblica, 1997) - la cual modifica la Ley 9 de 1989 y su desarrollo normativo, el Estado est facultado para adelantar los procesos de adquisicin predial por motivos de utilidad pblica tendientes a la ejecucin de programas y proyectos de infraestructura vial y de sistemas de transporte masivo. En este marco tanto la administracin pblica como los entes de control, los medios de comunicacin y la poblacin, han acentuado la tendencia a pensar que los temas relevantes a la hora de tomar decisiones sobre la implementacin de un SITM se reducen a temas econmicos y de infraestructura fsica, y no a los factores sociales que involucra. Siendo este tema tan amplio se requiere un ejercicio de investigacin profundo que arroje planteamientos que permitan una inclusin ciudadana en todas las fases del proyecto. Este ensayo busca poner en evidencia la ausencia del segundo elemento esencial en la estructuracin y toma de decisiones que en materia de desarrollo de infraestructura para la movilidad y en especial para los SITM se presenta al hacer una conveniente abstraccin por parte de los actores decisores actuales respecto de las comunidades urbanas que van a afectar, reduciendo su importancia a la cantidad de traslados e ingresos que masivamente pueden generar para el sistema y a la renovacin urbana que genera para los espacios intervenidos. En ese sentido, este artculo abordar el tema de los Planes de Gestin Social, teniendo en cuenta que stos fueron desarrollados como elemento de mitigacin de impacto y no como sistema de participacin ciudadana en la toma de decisiones, por lo tanto, resultan solo un acercamiento a la necesidad real.
*Abogada Especialista en Derecho Econmico y de los Mercados de la Universidad del Rosario. Exfuncionaria del Instituto de Desarrollo Urbano y la Empresa de Renovacin Urbana con amplia experiencia en procesos de adquisicin predial de grandes proyectos viales y de renovacin urbana en la ciudad de Bogot D.C., actualmente vinculada a la Direccin Nacional de Estupefacientes para el proceso de alistamiento, saneamiento y administracin de inmuebles urbanos y rurales a nivel nacional.

Determinacin de actores en los grandes proyectos de transporte urbano El proceso de planeacin, construccin e implementacin del sistema Transmilenio, como hito en el desarrollo de SITM en Colombia, es el referente por excelencia para elaborar anlisis desde cualquier perspectiva aplicable a los SITM lo que ha permitido observar las grandes distancias que existen entre la formulacin de stos y la participacin de los principales afectados, los habitantes de la ciudad-regin, enmarcados en cuatro grupos: los habitantes desplazados, los pequeos comerciantes inmersos y adyacentes a la reserva vial, los usuarios del sistema y los transportadores, agremiados generalmente a travs de una mnima participacin en las empresas de transportes constituidas. Donde esa participacin comunitaria se ha restringido a la inspeccin de las condiciones iniciales de los bienes y zonas de influencia, con fines meramente prejudiciales y a la implementacin y mediana ejecucin de Planes de Gestin Social1 que lejanamente mitigan los efectos que sobre las comunidades tienen estas decisiones macroeconmicas. Desde el proyecto Transmilenio se ha visto a actores recurrentes en el panorama decisorio de un proyecto de SITM, como son el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, la Corporacin Andina de Fomento y el Banco Interamericano de Reconstruccin y Fomento (Contralora General de la Repblica, 2010), adems de los grandes promotores econmicos empresarios, inversionistas y contratistas interesados en los beneficios que les represente el proyecto- que son quienes tienen el poder econmico; siguiendo el orden de relevancia, contina el Estado, principal abanderado en la formulacin y desarrollo de los sistemas Integrados de Transporte Masivo y que es el que est capacitado por la Ley 310 de 1996 (Congreso de la Repblica, 1996) para cofinanciar entre el 40% y hasta el 70% del servicios de la deuda del proyecto, finalmente encontramos a los departamentos y los municipios. La actuacin de intereses sociales en los SITM Algunas alusiones a la relevancia de las comunidades las tenemos en el documento Conpes 3167 de 2002 (DNP, 2002) donde se analiza que los usuarios son afectados en forma directa al tener mayores tiempos de viaje, menor confiabilidad, comodidad, seguridad y tarifas ineficientes. Tambin, se encuentra una relacin, esta vez en cuanto a tarifas cuando se define la Tarifa Tcnica del SITP como aquella que, dado un diseo operacional del SITP que busca satisfacer las necesidades de movilidad de los usuarios del transporte pblico bajo condiciones de eficiencia y estndares de calidad de servicio en el Decreto 309 de 2009 (Alcalda de Bogot, 2009).
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De acuerdo con elDecreto 296 de 2003 (Alcalda Mayor de Bogot, 2003) el Plan de Gestin Social es el instrumento por excelencia para ejecutar el programa de reasentamiento de poblacin desplazada por la ejecucin de obras, proyectos o intervenciones del Distrito Capital. ()Que el Acuerdo 10 de 2000, proferido por el Concejo de Bogot, D. C., regula el pago de compensaciones por parte del Instituto de Desarrollo Urbano cuando en desarrollo de los proyectos de que trata el Artculo 58 de la Ley 388 de 1997, se adelanten trmites administrativos tendientes a la adquisicin de predios que impliquen la movilizacin involuntaria de ciudadanos.

De acuerdo con el documento Conpes 3260 de 2003 (DNP, 2003) en las ciudades con ms de 600.000 habitantes, tales como Bogot y Soacha, Santiago de Cali, Pereira y su rea Metropolitana, Barranquilla y su rea Metropolitana, Cartagena, Bucaramanga y su rea Metropolitana, y Medelln y su rea Metropolitana, la poltica y estrategia para impulsar el desarrollo e implementacin de los SITM, se divide en los siguientes aspectos: i) financiacin de los SITM; ii) fortalecimiento institucional; iii) maximizacin del impacto en la calidad de vida urbana; iv) maximizacin de los beneficios sociales; v) coordinacin de la participacin de la Nacin y las ciudades; vi) fomento de la participacin ciudadana; y vii) implementacin de mecanismos de seguimiento. Sin embargo, no se formulan medidas ni recomendaciones de cmo se debe hacer efectiva esa participacin, haciendo prcticamente inocuo el pronunciamiento en esta lnea. Entonces, si bien el Estado tiene la potestad de exigir el ejercicio de la funcin social de la propiedad privada (Constitucin Poltica art. 58, 1991) destinada a la construccin de proyectos viales de SITM y de liderar procesos destinados a organizar el transporte pblico de pasajeros; en el Estado radica tambin la obligacin de garantizar la participacin efectiva de los ciudadanos, principales afectados y por ende, que la organizacin que pretende imponer sea planificada y que tenga como efectos reales mejorar la movilidad de los centros urbanos, la legalizacin del transporte y el desarrollo econmico y la productividad de las regiones, cada vez ms expuestas a procesos competitivos como lo son la apertura de fronteras y los Tratados de Libre Comercio. Un esquema con relevancia social? El apoyo del Banco Mundial a travs del Proyecto P11 Colombia Supportt of the National Urban Transit Program Project: P117947, es una muestra de la relevancia que los proyectos de infraestructura vial urbana y metropolitana han ido desarrollando en las ltimas dcadas. Al lado de este avance los lineamientos de las bancas multilaterales han cado en el error de plantear los Planes de Gestin Social como referentes de atencin adecuada a las comunidades afectadas, en una prctica a posteriori, respecto de la ejecucin de los proyectos de obra pblica. Los planes de gestin social desarrollados, tienen como fin la mitigacin de los daos que a la poblacin le genera la construccin de los grandes proyectos viales donde rodarn los SITM, sin que puedan ser stos en ningn caso smbolos de una poltica incluyente en las decisiones, ya que su atencin y acercamiento con la comunidad se da una vez aprobado el proyecto a desarrollar. La importancia que tienen otros actores sociales, la vemos en anlisis que del caso colombiano se viene realizando por parte de la lnea de investigacin de la Maestra en Gestin Urbana de la Universidad Piloto de Colombia denominada Gestin de grandes proyectos urbanos en espacios metropolizados: sistemas de transporte masivo en Colombia, donde se manifiesta que entre los actores involucradosactores del mbito nacional, local (departamentos y alcaldas municipales), entes gestores de los SITM y actores financieros internacionales o bancas multilaterales de crdito hay ciertas
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asimetras de poder en la toma de decisiones, ligadas estrechamente a la contribucin presupuestal de cada actor. Este fenmeno obedece a la lgica de quien aporta ms, decide ms, que podra perpetuar una actitud pasiva de los actores locales y metropolitanos ante la gestin de sus propios proyectos, sobre todo ante un contexto poltico-institucional del pas que todava refleja una fuerte dependencia del Gobierno nacional (Hurtado, Torres y Miranda, 2011). A travs de esta lgica, efectivamente la comunidad no es un aportante que pueda resultar relevante para el proceso de planeacin; sin embargo, esto no puede ser el fundamento de una negativa para su participacin efectiva en los mbitos decisorios del destino del crecimiento y reasentamiento de poblacin.2 Es por ello, que planes estructurados a partir del ejercicio de Transmilenio en Bogot Decreto 296 de 2003 (Alcalda Mayor de Bogot, 2003) 3, en Pereira con el Plan de Gestin Social para el Plan de Obras 2006-20074 y en Cali con el Plan de Manejo Social en Obra y el Plan de Gestin Social de Operadores para el desarrollo del MIO5, no suplen las expectativas, ni necesidades de estos actores sin voz ni voto, como hasta el momento han resultado las comunidades. Por lo anterior, se hace necesario, ya que los proyectos avanzan, un replanteamiento en el modelo de construccin de los SITM, haciendo nfasis en la participacin ciudadana, dentro de parmetros que deben ser regulados, pero que ofrezcan ese espacio que la comunidad tanto ha reclamado y que ha llevado a las vas de hecho sociales que se han presenciado en los ltimos tiempos con bloqueos y protestas en las principales ciudades. As como la exposicin del Estado a fallos judiciales negativos por las recurrentes acciones judiciales indemnizatorias que contra l se inician y relacionadas con aspectos vinculados a los SITM. Conclusiones La percepcin generalizada en las comunidades que en la actualidad dejan algunos proyectos de SITM, es que stos se desarrollan de esta manera para hacerlos necesarios, movidos por un inters econmico y poltico de carcter restringidamente particular, no para solucionar los problemas de movilidad, su fin, as como sus factores determinantes son esencialmente econmicos, tendentes al desarrollo de los propios intereses de quienes participan en las decisiones. En consecuencia, nos vemos
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Puede contribuir a la discusin el hecho de que en trminos generales la academia ha planteado que en la implementacin de las polticas pblicas prevalecen las relaciones de poder ms que la cooperacin. El poder est dado por los recursos aportados o la supremaca tecnolgica y del conocimiento, adems, claro, de la superioridad econmica presente entre los actores. 3 El Decreto 296 de 2003 (Alcalda Mayor de Bogot, 2003), establece que todas las entidades que adelanten obras, proyectos o intervenciones con fundamento en los motivos de utilidad pblica definidos en el artculo 58 de la Ley 388 de 1997 que impliq uen desplazamiento de poblacin, deben desarrollar como accin estratgica para el cumplimiento del objetivo y metas del Subprograma de reasentamiento un plan de gestin social, que de una parte facilite el traslado de las familias que se encuentran asentadas en las zonas objeto de intervencin por obra pblica y, de otra, mitigue los impactos causados a la poblacin trasladada. (Negrita fuera de texto). 4 http://www.pereira.gov.co/docs/valorizacion/PLAN_GESTION_SOCIAL.pdf 5 De acuerdo con Metro Cali S.A., el Plan de Gestin Social de Operadores fue c oncebido por Metro Cali S.A. con la financiacin del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), [y] tiene como objetivo mitigar el impacto social que se presenta en la ciudad de Santiago de Cali al quedar desempleadas personas de los niveles conductores, operativos, administrativos y propietarios de buses de las 24 empresas de transporte pblico de la ciudad de Santiago de Cali, por la entrada en operacin del sistema de transporte masivo MIO. (http://www.metrocali.gov.co/cms/social/#1)

avocados a un silencio perenne impuesto a las comunidades. Sin embargo, estos generadores se sirven notablemente de ellas para estructurar sus documentos de soporte de proyectos. Todos manifiestan de una u otra forma la importancia del mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, pero finalmente, no son estos ltimos los ms beneficiados, ya que son quienes terminan con reducciones en la oferta de movilidad pblica en el territorio urbano, por el dficit de cobertura, sobrecostos por el valor del pasaje, aunado esto a polticas de reasentamiento que desconocen las condiciones de vida de quienes las soportan, restringiendo la posibilidad de valorizacin a unos pocos que cuentan con la suerte de no ser desalojados, pero con polticas cuyo fin es movilizarlos a condiciones iguales, cuando ya estn en situacin de desigualdad. Esto no quiere decir que no sea necesario ejecutar proyectos viales ambiciosos, pero estos no pueden perder el horizonte, no se trata tampoco que el inters particular imposibilite el desarrollo, sino que se busque un equilibrio que no deje en la sociedad la sensacin de ms prdida que ganancia. No se puede obligar a que el desarrollo est supeditado al consenso, pero de ser tan prspero como se plantea al menos se deben abrir los espacios para generar acuerdos.

Referencias
Bogot D.C. Alcalda Mayor de Bogot (2009, 16 de septiembre)Decreto 296 de 2003,por el cual se reglamenta el Acuerdo 10 de 2000 y parcialmente los artculos 292, 293 y 294, numeral 3, del Ttulo II, Subttulo 4, Captulo 1, Subcaptulo 4 del Decreto 619 de 2000" [en lnea]. Recuperado del 3 de junio de 2012, de http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1. jsp?i=9625 Bogot D.C. Alcalda Mayor de Bogot (2009, 23 de agosto)Decreto 309 de 2009,por el cual se adopta el Sistema Integrado de Transporte Pblico para Bogot, D.C., y se dictan otras disposiciones" [en lnea].Recuperado del 3 de junio de 2012, dehttp://www.alcaldiabogota.gov.co/ sisjur/normas/Norma1.jsp?i=36852. Banco Mundial.Proyecto P11 Colombia - SupporttotheNationalUrbanTransitProgram Project: P117947 [en lnea]. Recuperado del 1 de junio de 2012 de http://documents.worldbank.org/cur ated/en/2011/12/15582308/colombia-support-national-urban-transit-program-project-p117947implementation-status-results-report-sequence-01, para el reporte de avances del gobierno Colombiano ver tambin http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContent Server/WDSP/LCR/2011/12/27/F6D970187613CCFF852579730070792B/1_0/Rendered/PDF/P117 9470ISR0Di027201101325017710059.pdf Colombia. Congreso de la Repblica de Colombia (1996, 6 de agosto), Ley 310 de 1996, por la cual se modifica la Ley 86 de 1989, en Diario Oficial, No. 42.853 [en lnea]. Bogot. Colombia. Congreso de la Repblica de Colombia (1997, 18 de julio), Ley 388 de 1997 por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 3 de 1991 y se dictan otras disposiciones, [en lnea]. Recuperado del 3 de junio de 2012, de http://www.secretariasenado.gov.co/senado /basedoc/ley/1997/ley_0388_1997.html Contralora General de la Repblica (CGR) (2010), Sistemas integrados de transporte masivo en Colombia: avances, retos y perspectivas en el marco de la poltica nacional de transporte urbano, Bogot, CGR.

Departamento Nacional de Planeacin (DNP) (2002), Poltica para mejorar el servicio de transporte pblico urbano de pasajeros. Documento Conpes 3167 de 2002, Bogot, DNP. Departamento Nacional de Planeacin (DNP) (2003), Poltica nacional de transporte urbano masivo. Documento Conpes 3260 de 2003, Bogot, DNP. Hurtado, A.; Torres, A. y Miranda, L. (2011), El programa de sistemas integrados de transporte masivo en Colombia: un ejemplo de recentralizacin de la gestin de las ciudades?, [versin electrnica] en Territorios 25, pp. 95-119.