LA FORMULACION DE POLTICAS PBLICAS EN EL SALVADOR: RETOS Y DESAFOS

INTRODUCCION

Las polticas pblicas son parte del sistema poltico. Tomemos como base la definicin de Easton un sistema poltico es un conjunto de acciones y decisiones polticas, operando por medio de entradas y salidas.

Sistema Poltico
Apoyos Acciones

Productos = Polticas Pblicas

Retroalimentacin

Fuente: David Easton, A System Analysis of Political Life, New York, 1965 Las entradas al sistema poltico, son la demanda y apoyos que dicho sistema recibe y que provienen de grupos sociales, grupos de inters, partidos polticos, organismos nacionales e internacionales etc. El sistema poltico se encarga de darle el procedimiento respectivo respondiendo favorablemente, modificando o desechando la propuesta. Las salidas son las acciones y decisiones que son tomadas en cuenta y dan respuestas a las demandas solicitadas. El producto resultante del procedimiento, que ha sido tomado en cuenta, seria la poltica pblica que ser destinada a solventar un fenmeno social. La poltica pblica como tal ha mostrado una serie de dificultades para su conceptualizacin, ya que como todo, es difcil ponerse de acuerdo sobre un punto en especfico, para uno es una cosa para otros otra. Esta complicacin nos lleva al origen de la palabra policy definida como decisin formal caracterizada por una conducta y actuaciones consistentes y repetidas por parte de aquellos que la llevan a cabo y por parte de aquellos que resultan afectado por la misma. (Subirats 1994: 41). Los autores O Meny y Thoenig definen la poltica pblica como: el resultado de la autoridad investida de poder pblico y autoridad gubernamental.

Tenemos a Heclo y Wildavsky citado por Roth 2002: 26 definiendo de forma simple la poltica pblica es una accin gubernamental dirigida hacia logros del objetivo fuera de ella misma. Y la definicin de Roth como: un conjunto conformado por unos varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por medio de acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institucin u organizacin gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situacin percibida como insatisfactoria o problemtica. En resumen, sostiene Roth, el anlisis de la Poltica Publica consiste en examinar una serie de objetivos, de medios y de acciones definidos por el Estado para transformar parcial o totalmente la sociedad as como sus resultados y efectos. HERRAMIENTAS PAR EL ANLISIS DE POLITICAS PBLICAS. Andres Roth (2002),habla de una caja de herramientas que permite al investigador encontrar modelos y conceptos asociados a las diferentes teoras que ayuda a descomponer en elementos de anlisis. Es de esta forma que Roth (2002), relaciona como instrumentos las tipologas de Lowi; las distinciones entre instrumentos de intervencin del Estado; los programas de polticas pblicas y el ciclo de las polticas pblicas. Las fases de la vida social de la poltica pblica, entendida como el ciclo de las polticas, del politlogo Charles Jones, quien determina que existen cinco fases de una poltica (retomadas de Roth 2002: 49), se describen de la siguiente manera. FASE 1 IDENTIFICACIN DE UN PROBLEMA: Una situacin es percibida como problemtica para los actores polticos y sociales se solicita una accin pblica e inscripcin en la agenda publica. FASE 2 FORMULACIONES DE SOLUCIONES O ACCIONES En esta fase se trata de elaborar respuestas, realizar estudios y proponer una o varias soluciones a la demanda interpuesta. FASE 3 TOMA DE DECISIN. Los actores e instituciones responsables examinan la o las soluciones existentes y toman una respuesta.

FASE 4 IMPLEMENTACION. Es la implementacin practica de la decisin (o su no implementacin), por lo general es la organizacin encargada de implementar y transformar la decisin en hechos concretos. FASE 5 EVALUACION. La respuesta dada al problema y los impactos causados por su implementacin son evaluados por los actores sociales y polticos. En todo caso, conviene sealar que el ciclo o proceso de las polticas pblicas es una construccin conceptual que no tiene por qu ocurrir en la realidad. No todas las polticas pblicas de un gobierno siguen este proceso en todas sus fases, e incluso con frecuencia algunas polticas alteran el orden del proceso. (Baon y Carrillo)

Evaluacin

Identificacin de un problema

Implementacin

Formulacin de soluciones

Toma de decisin

EL POLICY CYCLE (CICLO DE LAS POLITICAS PROPUESTO POR JONES (1970))

EL PROCESO DE FORMULACION DE PP EN EL SALVADOR

El proceso de la formulacin de Polticas Pblicas en El Salvador sigue los mismos lineamientos que se han descrito en la introduccin de este trabajo, lo que cambia son los actores y las formas que se utilizan. Constitucionalmente, tienen exclusivamente iniciativa de ley, segn el art. 133 1- Los Diputados; 2- El Presidente de la Repblica por medio de sus Ministros; 3- La Corte Suprema de Justicia en materias relativas al rgano Judicial, al ejercicio del Notariado y de la abogaca, y a la jurisdiccin y competencia de los Tribunales; 4- Los Concejos Municipales en materia de impuestos municipales; 5- EL PARLAMENTO CENTROAMERICANO, POR MEDIO DE LOS DIPUTADOS DEL ESTADO DE EL SALVADOR QUE LO CONFORMAN, EN MATERIA RELATIVA A LA INTEGRACINDEL ISTMO CENTROAMERICANO, A QUE SE REFIERE EL ART. 89 DE ESTA CONSTITUCIN. DE IGUAL MANERA, Y EN LA MISMA MATERIA, TENDRN INICIATIVA LOS DIPUTADOS DEL ESTADO DE EL SALVADOR, QUE CONFORMAN EL PARLAMENTO CENTROAMERICANO. (20) De lo anterior podemos ver que cuando se tiene inters por un sector de la sociedad de cambiar o de implementar alguna poltica pblica, esta debe de ser impulsada por uno de los actores mencionados en la Constitucin Poltica. Generalmente, se piensa que las polticas pblicas son aquellas que el Gobierno, por medio de sus ministros, impulsa. Pero pueden surgir de otras fuentes e intereses como las asociaciones o gremiales empresariales, sindicatos, sectores de la sociedad como iglesias, asociaciones profesionales, etc. Una vez la propuesta de ley, que se pretende convertir en poltica pblica, es definida, uno de los actores que tienen exclusivamente iniciativa de ley la presenta en la secretara de la Asamblea Legislativa para que sea tratada por la Directiva de la Asamblea Legislativa y enviada a la comisin respectiva despus de haberla presentado en el pleno. Muy pocas veces, y de una manera polmica, propuesta de ley son tratadas en el pleno legislativo con dispensa de tramite y votadas inmediatamente se conoce sin el estudio previo de la comisin legislativa correspondiente. Esto se da en funcin de la aritmtica legislativa y generalmente con la anuencia del Ejecutivo. El proceso de formacin de ley sigue con lo que se seala en los artculos de la Constitucin que a continuacin se presentan:

Art. 134.- Todo proyecto de ley que se apruebe deber estar firmado por la mayora de los miembros de la junta directiva. Se guardara un ejemplar en la asamblea y se enviaran dos al presidente de la repblica. Art. 135.- TODO PROYECTO DE LEY, DESPUS DE DISCUTIDO Y APROBADO, SE TRASLADARA A MAS TARDAR DENTRO DE DIEZ DAS HBILES AL PRESIDENTE DE LA REPBLICA, Y SI ESTE NO TUVIERE OBJECIONES, LE DAR SU SANCIN Y LO HAR PUBLICAR COMO LEY. NO SERA NECESARIA LA SANCIN DEL PRESIDENTE DE LA REPBLICA EN LOS CASOS DE LOS ORDINALES 11, 21, 31, 41, 141, 151, 161, 171, 181, 191, 201, 321, 341, 351, 361 Y 371, DEL ART. 131 DE ESTA CONSTITUCIN Y EN LOS ANTEJUICIOS EN QUE CONOZCA LA ASAMBLEA. Art. 136.- SI EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA NO ENCONTRARE OBJECIN AL PROYECTO RECIBIDO, FIRMARA LOS DOS EJEMPLARES, DEVOLVER UNO A LA ASAMBLEA, DEJARA EL OTRO EN SU ARCHIVO, Y HAR PUBLICAR EL TEXTO COMO LEY EN EL RGANO OFICIAL CORRESPONDIENTE. Art. 137.- CUANDO EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA VETARE UN PROYECTO DE LEY, LO DEVOLVER A LA ASAMBLEA DENTRO DE LOS OCHO DAS HBILES SIGUIENTES AL DE SU RECIBO, PUNTUALIZANDO LAS RAZONES EN QUE FUNDA SU VETO; SI DENTRO DEL TERMINO EXPRESADO NO LO DEVOLVIERE SE TENDR POR SANCIONADO Y LO PUBLICARA COMO LEY. EN CASO DE VETO, LA ASAMBLEA RECONSIDERARA EL PROYECTO, Y SI LO RATIFICARE CON LOS DOS TERCIOS DE VOTOS, POR LO MENOS, DE LOS DIPUTADOS ELECTOS, LO ENVIARA DE NUEVO AL PRESIDENTE DE LA REPBLICA, Y ESTE DEBER SANCIONARLO Y MANDARLO A PUBLICAR. SI LO DEVOLVIERE CON OBSERVACIONES, LA ASAMBLEA LAS CONSIDERARA Y RESOLVER LO QUE CREA CONVENIENTE POR LA MAYORA ESTABLECIDA EN EL ART. 123, Y LO ENVIARA AL PRESIDENTE DE LA REPBLICA, QUIEN DEBER SANCIONARLO Y MANDARLO A PUBLICAR. Art. 138.- CUANDO LA DEVOLUCIN DE UN PROYECTO DE LEY SE DEBA A QUE EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA LO CONSIDERA INCONSTITUCIONAL Y EL RGANO LEGISLATIVO LO RATIFICA EN LA FORMA ESTABLECIDA EN EL ARTICULO QUE ANTECEDE, DEBER EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA DIRIGIRSE A LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DENTRO DEL TERCER DA HBIL, PARA QUE STA OYENDO LAS RAZONES DE AMBOS, DECIDA SI ES O NO CONSTITUCIONAL, A MAS TARDAR DENTRO DE QUINCE DAS HBILES. SI LA CORTE DECIDIERE QUE EL PROYECTO ES CONSTITUCIONAL, EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA ESTAR EN LA OBLIGACIN DE SANCIONARLO Y PUBLICARLO COMO LEY. Art. 139.- EL TERMINO PARA LA PUBLICACIN DE LAS LEYES SERA DE QUINCE DAS HBILES. SI DENTRO DE ESE TERMINO EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA NO LAS PUBLICARE, EL PRESIDENTE DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA LO HAR EN EL DIARIO OFICIAL O EN CUALQUIER OTRO DIARIO DE MAYOR CIRCULACIN DE LA REPBLICA.

Art. 140.- Ninguna ley obliga sino en virtud de su promulgacin y publicacin. Para que una ley de carcter permanente sea obligatoria debern transcurrir, por lo menos, ocho das despus de su publicacin. Este plazo podr ampliarse, pero no restringirse.

Todo lo anterior recoge la parte formal y legal del Proceso de Formacin de Polticas, que es lo mismo que hablar de un proceso de formacin de leyes. Pero esta formalidad, muchas veces ya es la ltima etapa que se hace cuando se tiene la certeza de los votos en la Asamblea Legislativa y la aprobacin previa del Ejecutivo, quien tiene un gran peso en el proceso formal y legal ya que, el presidente posee la capacidad de veto de ley. ACTORES DEL PFP EN EL SALVADOR Como ya vimos, la Constitucin Poltica determina quienes son los que pueden intervenir en la propuesta de polticas para que estas se conviertan en leyes de le Republica. Pero en la realidad, tambin intervienen otros actores secundarios, pero no por eso dejan de ser importantes, en la formacin de polticas pblicas. Entre estos actores podemos mencionar como unas de las ms beligerantes, a las gremiales empresariales. ANEP, AS, Cmara de Comercio, Asociaciones de Transportistas, Inquifar, son algunas de las que ms influyen en las propuestas de ley que se convertirn en polticas pblicas. La capacidad de lobby o de influencia de estas gremiales en los legisladores y en sectores del gobierno, es tal que pueden hacer cambiar completamente el sentido de una poltica pblica o hasta bloquearla en el pleno legislativo y de no lograrlo buscar el apoyo del Ejecutivo para lograr un veto. Estas gremiales, se convierten en verdaderos grupos de presin a la clase poltica encargada de la aprobacin de leyes que se convertirn en polticas pblicas. El poder econmico de estas asociaciones y gremiales, les da una capacidad de maniobra y negociacin con la clase poltica, entindase partidos polticos, que no quiere causas molestias o distanciarse con ellas. Muchas de las polticas pblicas propuestas, cuando son presentadas por el Ejecutivo, ya cuentan con los votos necesarios cuando son presentadas en el pleno legislativo y es muy poca la discusin alrededor de ella que se puede dar. En muchos casos, aunque se discuta en el pleno y se argumente sobre la propuesta, la aritmtica legislativa decide sobre cualquier razonamiento expuesto. Lo anterior suceda, en los gobiernos de ARENA y sucede ahora con el gobierno de Mauricio Funes. Durante toda la administracin del Alias Antonio Saca, este no presento ningn veto a las aprobaciones de ley de la Asamblea Legislativa ya que, todas haban sido previamente acordadas y resueltas antes de llegar al pleno. En cambio, durante el gobierno de Francisco Flores, hubo un distanciamiento entre ARENA y PCN, lo que provoco que el PCN se aliara con el FMLN en l Asamblea legislativa y bloqueara o hiciera propuestas de ley que luego eran vetadas por Francisco Flores. La mayora de estas propuestas eran objetadas tambin por las gremiales empresariales, quienes apoyaban los vetos presidenciales a decretos que consideraban ellos nocivos a sus intereses.

Otro actor importante en la formacin de polticas pblicas, son los partidos polticos. Estos pueden recoger inquietudes dentro de su ceno partidario o responder a los intereses de grupos afines o simplemente adoptar posturas convenientes en una coyuntura poltica o social. Al tener representantes en la Asamblea Legislativa, tienen automticamente iniciativa de ley a travs de ellos, y pueden realizar propuestas de ley para convertirlas en polticas publicas, buscando el apoyo de otros grupos parlamentarios y negociando con ellos. Los partidos polticos son parte fundamental del proceso de formacin de polticas pblicas y en una democracia sera imposible formularlas e implementarlas sin su intervencin. Ellos brindan los apoyos, o rechazos, a las propuestas de ley y tienen la capacidad de influir para modificar las propuestas, sus alcances y aplicaciones. Otro actor importante son los llamados tanques de pensamiento que en muchas ocasiones son generadores de opinin pblica. Instituciones como FUSADES, FEPADE, UCA, MIRE, y otros, influyen con sus opiniones en la opinin pblica y eso a su vez influye en los tomadores de decisiones y aprobacin de polticas pblicas. Aunque no realizan una presin econmica o poltica, la presin meditica generada por sus planteamientos, anlisis y posiciones respecto a un tema especifico, tiene mucha fuerza, ya que al no escucharlas puede parecer la clase poltica como inconsciente y poco responsable. De hecho, su mxima presin es en la opinin pblica y esta es muy importante para los polticos. Hay instituciones dentro del Estado, como las fuerzas Armadas y la PNC, que tambin ejercen posiciones, de acuerdo a sus intereses, especialmente en polticas pblicas de seguridad. Su especializacin en el tema, les da una posicin privilegiada para opinar, y pueden ejercer tal presin que lleven a cambiar posiciones de los legisladores. Tambin, las asociaciones de jueces, son actores importantes en el rea de la aplicacin de justicia y al no tomar en cuenta sus opiniones, pueden dar al traste con una poltica pblica de justicia, aunque haya sido aprobada por la mayora legislativa. Ya vimos como la poltica de seguridad de la mano dura, fracaso porque los jueces se negaron en muchas ocasiones a aplicarla. Otro gremio que tambin debe tomarse en cuenta es el gremio mdico. Con sus protestas y manifestaciones, lograron detener una reforma de salud, que para ellos era privatizadora de los servicios, en el gobierno de Francisco Flores.

CONCLUSIONES El proceso de formacin de polticas en El Salvador, tiene una parte formal que esta normada por la Constitucin Poltica en los artculos que van del 132 al 140. Pero esta formalidad y proceso, se ve tambin influenciada por otra parte no normada que la constituyen los actores externos del proceso de formacin de polticas pblicas. Las demandas al sistema poltico para la creacin de polticas pblicas por parte de la sociedad, se manifiestan de distintas maneras y por distintos actores. Los grupos de presin son en realidad quienes impulsan las polticas pblicas, las apoyan o las rechazan de acuerdo a sus intereses. Hay polticas pblicas que no representan mayor problema a los intereses de grupos de presin y que son en general, las que el ejecutivo presenta en el rea social. En el rea econmica y de justicia, pero especialmente en el rea tributaria, es donde los grupos empresariales y gremiales, junto con los grupos econmicos hegemnicos, se manifiestan abiertamente a favor o en contra de polticas que beneficien o perjudiquen sus intereses. La presin es tan fuerte que pueden hacer cambiar las propuestas de ley e incluso detenerlas. As mismo, otros grupos tambin ejercen presin sobre la clase poltica para defender sus intereses ya sea promulgando u ley o deteniendo su aprobacin, y as influyen el proceso de formacin de las polticas pblicas. Por lo que para entender el proceso de formacin de polticas pblicas en El Salvador, se debe estudiar las interacciones de estos actores externos al proceso formal que manda la Constitucin Poltica. BIBLIOGRAFIA -Aguilar Villanueva, Luis F. (Editor) (2000). La Implementacin de las Polticas. Miguel ngel Porra. Mxico:

-Menjivar Navarrete, Cristian Marcel: La Supervisin Bancaria en El Salvador 1991-2008. Tesis de postgrado. Universidad Centroamericana Jos Simen Caas. 2010, San Salvador, El Salvador -Revueltas Vaquero, Benjamn (2007). La Implementacin de Polticas Pblicas. En: http://redalyc.uaemex.mx -Roth Deubel, Andr-Noel (2002). Polticas Pblicas. Formulacin, Implementacin y Evaluacin. Bogot: Aurora.