1 TCNICA LEGISLATIVA INTERNA Y EXTERNA por Fermn Pedro Ubertone Sumario: Cap. 1. Tcnica legislativa: aspectos generales 1.1.

Enfoque de conjunto 1.2. Tcnica jurdica y tcnica legislativa 1.3. Finalidad de la tcnica legislativa 1.4. Definiciones de tcnica legislativa Cap. 2. Tcnica legislativa: interna y externa 2.1. Clasificaciones de los autores 2.2. Criterios de los autores 2.3. Otro criterio: propuesta 2.4. Qu queda fuera de la clasificacin? Cap. 3. Final CAP. 1. TCNICA LEGISLATIVA: ASPECTOS GENERALES 1.1. Enfoque de conjunto En nuestro pas es fcil encontrar en la literatura jurdica textos de contenido netamente parcial, donde los juristas comentan aspectos especficos de una ley desde el punto de vista tcnico legislativo. Sin embargo, pocos son los autores que se han puesto a reflexionar sobre la tcnica legislativa en sus aspectos de conjunto, es decir el concepto de tcnica legislativa y las divisiones de la misma. Entre estos autores podemos citar --en orden cronolgico-- a Alfredo Colmo, Jos Hctor Meehan, Javier Clavell Borrs, Alberto Castells y Hctor Prez Bourbon 1 . Disclpesenos si por desconocimiento omitimos a alguno ms.
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COLMO, Alfredo: "Tcnica legislativa del Cdigo Civil argentino", Abeledo-Perrot, Bs.As., 1961, 366 pgs. (La primera edicin es de 1917 y la segunda, de 1927. La que se menciona en esta nota, la de 1961, sera la tercera, aunque en la portada dice "segunda edicin". Se trata de una edicin pstuma, ya que el autor citado falleci en 1934, es decir pocos aos despus de la publicacin de la segunda edicin. Casi seguramente sta de 1961 sigue literalmente a la de 1927, y por eso los editores le han puesto segunda edicin.) MEEHAN, Jos Hctor: "Teora y Tcnica Legislativas", Ediciones Depalma, Bs. As., 1976, 116 pgs. CLAVELL BORRS, Javier: "Introduccin a la Tcnica Legislativa", Fundacin Banco de Boston, Bs.As., 1984, 106 pgs. CASTELLS, Alberto: "Introduccin a la Tcnica Legislativa", versin taquigrfica de una conferencia pronunciada en el Curso de Capacitacin Parlamentaria realizado en la Cmara de Diputados de la Nacin, Bs.As., 1988, indita. PREZ BOURBON, Hctor: "Tcnica Legislativa y poltica legislativa", en: DE LUCA, Daniel Csar y otros: "Primeras Jornadas de Perfeccionamiento y Actualizacin Parlamentaria. Mendoza. 1990", Centro de Capacitacin Superior de la Legislatura de la Provincia de Mendoza, Mendoza, 1990, 37 pgs.

1.2. Tcnica jurdica y tcnica legislativa Varios son los autores que nos hablan de la tcnica jurdica, y que conciben a la tcnica legislativa como una de sus especies 2 . Estamos de acuerdo 3 . 1.3. Finalidad de la tcnica legislativa Dos de nuestros autores, Colmo y Meehan, nos explican la finalidad de la tcnica legislativa, y as lo dicen. Colmo: la tcnica legislativa (...) tiene por misin establecer los principios relativos a la expresada elaboracin de los cdigos y leyes, desde su preparacin y confeccin hasta su sancin por los poderes correspondientes 4 . Meehan: sta [la tcnica legislativa], independientemente de la legitimidad e incluso del valor o mrito intrnseco de los actos legislativos, procura, esencialmente, que stos resulten o configuren una realidad idnea, es decir lleguen a tener vigencia o existencia y, siendo aplicables, resulten eficaces y convenientes 5 . Confesemos que estas explicaciones no nos han resultado satisfactorias. A la de Meehan la encontramos muy complicada, y consecuentemente poco clara para el lector que no est previamente metido dentro del pensamiento de Meehan. La de Colmo, en cambio, nos choca en otro sentido: parece referirse a algo diferente de lo que nosotros entendemos por tcnica legislativa (en adelante: TL). Creemos que la TL tiene por finalidad hacer mejores leyes, y no establecer principios. Esto ltimo sera, a nuestro entender, una actividad necesaria, de alta exigencia intelectual, pero slo instrumental para la TL. Si vemos a la TL como un conjunto de herramientas para hacer mejores leyes, el establecimiento de principios sera apenas una parte de la fabricacin de las herramientas. Esa tarea sera la construccin de la TL, pero no la TL en s misma. 1.4. Definiciones de tcnica legislativa
COLMO: op. cit., pgs. 35/37. MEEHAN: op. cit., pgs. 72/73, notas 297 y 304, citando a Colmo y tambin a Garca Mynez, a Legaz y Lacambra, a Torr y a Aftalin. CLAVELL BORRS: op. cit., pg. 29. AFTALIN, Enrique R., GARCA OLANO, Fernando, y VILANOVA, Jos: Introduccin al Derecho, Librera El Ateneo Editorial, Bs.As., 1960, sexta edicin, pg. 418/422, citando a Norberto Bobbio y a Colmo. (La primera edicin de esta obra es de 1928, pero de una edicin a otra hubo cambios, por lo que no podemos decir en qu fecha los textos citados se incorporaron a la obra.) 3 Algo parecido ya hemos dicho en otra ocasin, aunque hablando de tcnicas jurdicas en plural. UBERTONE, Fermn Pedro: "El lenguaje de la legislacin", en: "La Ley Actualidad", Bs.As., 1 de febrero de 1996, pg. 1. 4 COLMO: op. cit., pg. 37. 5 MEEHAN: op. cit., pg. 73, subrayados del original.
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3 Finalmente, los autores que han tratado de darnos una definicin de TL son solamente dos: Clavell Borrs y Castells. Clavell Borrs: Bajo esta denominacin de tcnica legislativa se renen las normas o pautas para elaborar leyes en el sentido ms amplio de la palabra, o sea, con inclusin de las leyes propiamente dichas, los reglamentos, los decretos, las ordenanzas, las resoluciones generales de los rganos administrativos, y las dems disposiciones de este mismo carcter 6 . Castells: Entonces la tcnica legislativa es el arte y la destreza necesarios para poder dar un producto acabado y definitivo en materia de legislacin 7 . Esto lo complementa diciendo en otro lugar (...) una visin panormica sobre lo que ella [la tcnica legislativa] constituye, como forma y procedimiento para organizar y elaborar leyes y decretos 8 y 9 . Sin intentar presentar una definicin propia, digamos que nos gustan ambas formulaciones: normas o pautas y arte y destreza. Entendemos a la TL como un arte, compuesto por un conjunto de destrezas especficas. Pero un arte sujeto a reglas (las normas o pautas): las reglas de la TL, las reglas del arte. Por otra parte, nos parece que el concepto de TL es ms fcil de captar que de volcar en una definicin. Por lo que, en el plano de este trabajo, nos basta con las ideas expuestas. Una mayor precisin sobre el contenido de la TL y su alcance puede extraerse --mejor que de las definiciones-- de una cuidadosa exploracin de los subtemas que cada autor incluye en sus obras. Ms dicen sobre el contenido de la materia los ndices de los subtemas incluidos que las ms primorosas definiciones. Y el mtodo propuesto sirve tambin para las obras de los autores que no intentan definir la TL. CAP. 2. TCNICA LEGISLATIVA: INTERNA Y EXTERNA 2.1. Clasificaciones de los autores Cuando se habla de TL es usual distinguir entre TL interna y TL externa. As lo hacen Colmo, Meehan, Clavell Borrs y Prez Bourbon; para todos ellos sta es la divisin mayor de la TL 10 .

CLAVELL BORRS: op. cit., pg. 33, subrayado nuestro. CASTELLS: op. cit., pg. 67, subrayado nuestro. 8 CASTELLS: op. cit., pgs. 7/8. 9 Aftalin, Garca Olano y Vilanova, por su parte, ofrecen una aproximacin --muy brevemente expresada-- al concepto de TL, cuando dicen: La tcnica legislativa, o formuladora de normas generales, (...). AFTALIN y otros: op. cit., pg. 419, subrayado del original. 10 COLMO: op. cit., pgs. 37/38. MEEHAN: op. cit., pg. 73. CLAVELL BORRS: op. cit., pg. 33. PREZ BOURBON: op. cit., pg. 7.
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4 Sostiene, en cambio, un criterio diferente Castells, quien en la obra consultada hace una divisin tripartita entre TL formal, TL material y TL externa 11 . Podramos imaginar que para l la TL formal y la TL material son las dos partes que componen la TL interna, pero l no lo dice; sera intelectualmente desleal con el autor citado atribuirle algo que se nos ocurre como un modo de obtener el cmodo resultado de que sus ideas calcen en el molde de la divisin bipartita de los otros autores. Clavell Borrs, por su parte, forma un juego de denominaciones dobles, como sinnimos o equivalentes: TL externa o formal y TL interna o material 12 . Estas equivalencias no son compartidas por otros autores, para quienes la TL formal y la TL material son las partes menores en que se divide la TL interna 13 . Consideramos adecuado dividir a la TL en interna y externa para una sistematizacin de los subtemas adecuada a los fines del estudio y la comunicacin didctica. Por esto dejaremos de lado la opinin de Castells, que se aparta de la que vamos a sostener; y en cuanto a lo de Clavell Borrs descartaremos el segundo juego de trminos (formal-material) para facilitar la comprensin del tema de manera ms homognea --si es posible-- con los dems autores. 2.2. Criterios de los autores Veamos ahora cmo delimitan los autores la TL interna y la externa. Colmo: La primera divisin toca a lo ms amplio: la tcnica legislativa --en adelante hablar simplemente de la tcnica, siquiera en obsequio a una brevedad que es siempre encomiable, y ya que el asunto no puede prestarse en el caso a ninguna ambigedad-- es externa o es interna. Es externa si se refiere a la tarea de la preparacin y de la sancin de las leyes o cdigos: as, lo que toca al nombramiento de comisiones especiales, parlamentarias o no, o de un jurisconsulto de reputacin, para la confeccin consiguiente, y lo que hace al voto de esos cdigos o leyes, ya a libro cerrado, ya con discusin, etc. Y es interna en todo el resto, que en principio puede ser resumido en la consiguiente concepcin de las ideas jurdicas que en ellos recibirn la forma de preceptos dispositivos 14 . Meehan: En virtud de lo antedicho, puede dividirse a la tcnica legislativa en externa e interna, comprendiendo la primera las reglas referidas a la preparacin, emisin y publicacin de los actos legislativos, y la segunda, las vinculadas al contenido y a la forma de tales actos 15 . Clavell Borrs: Desde sus orgenes a principios de siglo, se han diferenciado dos partes bien definidas: a. La tcnica legislativa externa o formal, o sea los modos y procedimientos para elaborar las leyes, en especial la organizacin y funcionamiento del poder legislativo
CASTELLS: op. cit., pgs. 69/77. CLAVELL BORRS: op. cit., pg. 33. 13 As, p.ej. MEEHAN: op. cit., pgs. 74 y ss. 14 COLMO: op. cit., pg. 37, subrayados nuestros. 15 MEEHAN: op. cit., pg. 73, subrayados del original.
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5 (procedimiento parlamentario: bases de la ley, elaboracin del proyecto, debate, sancin, promulgacin.) b. La tcnica legislativa interna o substancial, o sea los requisitos del texto legal para que sus disposiciones logren las indispensables cualidades de certeza o seguridad jurdica, unidad, orden, precisin, flexibilidad y claridad 16 . Prez Bourbon: Dentro de la tcnica [legislativa] podemos distinguir lo que es la tcnica legislativa externa de lo que es la tcnica legislativa interna. Y llamaremos tcnica legislativa externa a todo lo que es el mecanismo de funcionamiento del Parlamento y de ambas Cmaras en el caso del Congreso Nacional o de las legislaturas bicamerales, en cuanto a cmo es el circuito o el sistema de tratamiento de un proyecto hasta que ese proyecto se transforma en una ley. Que pasa a comisiones, que se discute en el recinto, que pasa de una Cmara a otra, que vuelve o no vuelve con correcciones, etc. Esto conformara lo que sera la tcnica legislativa externa (...) (...) la tcnica legislativa interna, en la cual podemos distinguir dos aspectos: lo que es la estructura externa de la norma, de lo que es la estructura interna 17 . Al igual que con la TL en general, nos parece que tambin la delimitacin entre TL interna y externa es ms fcil de captar observando los subtemas incluidos en uno y otro rubro por cada autor, que tratando de derivarla de las descripciones o definiciones. Un somero estudio de los contenidos incluidos por cada autor nos lleva a una conclusin provisoria en el sentido de que, a pesar de que estos cuatro autores adoptan la misma divisin, hay alguna discordancia en los contenidos de cada parte de la TL: coincidencias parciales, diferencias parciales, temas incluidos por alguno y no por otro. Por esa razn hemos intentado disear nuestro propio esquema de divisin de la TL en interna y externa 18 , que veremos en el apartado siguiente. 2.3. Otro criterio: propuesta Nuestro empeo, en este asunto, ha sido el de establecer un criterio de distincin que sea claro, muy claro, para que sea fcil de aplicar. sta es una de las particularidades de nuestro mtodo de trabajo intelectual. Somos conscientes de que, de este modo, a veces presentamos esquemas demasiado sencillos, con desmedro de la profundidad del pensamiento. Pero pensamos que as podemos proponer un instrumento til para la sistematizacin de los temas de la TL. Sin perjuicio de otras precisiones cuando se aborde un trabajo de mayor envergadura, aqu se intentar explicar esa clasificacin de la manera ms sencilla posible.
CLAVELL BORRS: op. cit., pg. 33, subrayados nuestros. PREZ BOURBON: op. cit., pg. 7, subrayados nuestros. Segn este autor, la TL interna correspondera a los temas de la estructura externa de la norma y de la estructura interna de la norma. A continuacin de lo transcripto, el autor detalla los distintos subtemas comprendidos en la TL interna. 18 UBERTONE, Fermn Pedro: Reglas de tcnica legislativa interna en la Argentina, en: El Derecho Legislacin Argentina (EDLA), Bs.As., tomo 1996-B, pgs. 1237/1252; este tema, en el punto 1.3.
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En este marco, el punto de referencia que proponemos para la distincin entre la TL interna y la TL externa es: el documento escrito llamado "ley". Lo que est en el documento es "interno"; lo que no, "externo". En consecuencia, la TL interna es el conjunto de los aspectos de TL que se refieren al texto del documento normativo, sin tomar en cuenta qu autoridad lo sanciona ni por medio de qu procedimientos. Correlativamente, la TL externa es el conjunto de los aspectos de TL que se refieren a la creacin de las normas jurdicas, incluyendo especialmente la autoridad que las sanciona y los procedimientos utilizados (tanto polticos como tcnicos); no se toma en cuenta el texto del documento normativo. Como se comprende, estas dos reas de la TL pueden ser fcilmente distinguidas en el plano conceptual, a los fines de su anlisis y exposicin tericos. En la realidad, muchas veces aparecen tan fuertemente ligadas que una condiciona a la otra, o se condicionan recprocamente. * * *

Con este criterio clasificatorio estimamos que ser ms sencillo determinar los temas de la TL interna y los de la TL externa. As, son temas de TL interna: la redaccin legislativa: estilo, terminologa, uso de definiciones, remisiones internas y externas, etc. 19 ; la estructura de la ley --tanto la estructura formal como la sustancial--, incluyendo las formas externas de la ley, las divisiones de la ley (ttulos, captulos, etc.), la unidad de texto normativo (el artculo), el epigrafiado, las divisiones del artculo (prrafos, incisos, sub-incisos), los anexos; en los decretos, el visto, los considerandos y la parte dispositiva, etc. 20 .

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De estos temas se ha ocupado GROSSO, Beatriz M.: Redaccin y estilo y Redaccin legislativa, en: DE LUCA, Daniel Csar y otros: op. cit. en nota 1, pgs. 8/11. Por nuestra parte, hemos hecho algn intento de carcter parcial, en: UBERTONE, Fermn Pedro: "El lenguaje de la legislacin", en: "La Ley Actualidad", Bs.As., 1 de febrero de 1996, pg. 1. Como una curiosidad histrica vinculada al tema: UBERTONE, Fermn Pedro: "Bentham y la oscuridad del lenguaje de los abogados", en: "La Ley Actualidad", Bs.As., 21 de agosto de 1997, pg. 1. 20 Esta rea temtica nos encanta. Por eso la hemos abordado en varios trabajos: UBERTONE, Fermn Pedro: "Las formas externas de la ley", en: "El Derecho", Bs.As., 1994, tomo 158, pgs. 1022/1030 (tngase presente que algunas partes de ese trabajo han quedado desactualizadas por la reforma constitucional de 1994); UBERTONE, Fermn Pedro: "Las leyes y su artculo de forma", en: "La Ley Actualidad", Bs.As., 23 de noviembre de 1993, pg. 3; UBERTONE, Fermn Pedro: Tcnica legislativa: el epigrafiado, en: "La Ley Actualidad", Bs.As., 3 de octubre de 1996, pgs. 1 y 4; y UBERTONE, Fermn Pedro: Tcnica legislativa: el epigrafiado de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, indito, aceptado para su publicacin en La Ley Actualidad, Bs.As. Pero, adems, tenemos en preparacin otros trabajos, como p.ej. uno sobre la tcnica del incisado.

7 la lgica de los sistemas normativos, tanto en sus aspectos estticos como dinmicos. ste, en principio, es un tema de la Teora de la Legislacin; pero cuando los conocimientos tericos son desarrollados hacia lo prctico y aplicados al anlisis de un documento normativo concreto, entonces esa parte corresponde a la TL interna 21 y 22 . Son, en cambio, temas de la TL externa: la gnesis de la ley, es decir el proceso poltico y social que va desde la deteccin de una necesidad social insatisfecha que puede tener una solucin por va legislativa, hasta la definitiva sancin y entrada en vigor de la ley; los rganos y procedimientos para la sancin de la ley 23 . la elaboracin tcnica del proyecto normativo: sus etapas y la visin de conjunto del trabajo del asesor tcnico legislativo (lo que los anglosajones llaman el draftman) y su relacin con quien ha de tomar las decisiones de contenido normativo 24 . A manera de sntesis de nuestra propuesta, se puede presentar el siguiente cuadro relativo a la sistematizacin y contenidos de la Tcnica Legislativa.

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El autor ms destacado en los temas de la lgica de los sistemas normativos es, indudablemente, Hctor Prez Bourbon, quien --a partir de ideas tericas de Carlos Alchourron y Eugenio Bulygin-- ha desarrollado una prctica para el anlisis de la lgica de la ley, que aplica eficazmente a los casos concretos y que ensea en sus cursos en varias universidades argentinas. Lamentablemente todava no ha volcado por escrito una exposicin completa de esta metodologa. Un pequeo aporte nuestro puede verse en: UBERTONE, Fermn Pedro: "Legislar por reglas generales", en: "La Ley Actualidad", Bs.As., 8 de abril de 1997, pg. 4. 22 De la dinmica de la ley, con enfoque terico y prctico, nos hemos ocupado hace tiempo, en: UBERTONE, Fermn Pedro: "Dinmica legislativa, 1989, 28 pgs., indito. 23 ste es un tema bastante explorado por la doctrina jurdica: por el Derecho Constitucional cuando se trata de la ley en sentido formal, por el Derecho Administrativo para los actos del Poder Ejecutivo, y por el Derecho Procesal cuando se trata de actos emanados de rganos judiciales. 24 Este asunto est muy bien expuesto por: SVETAZ, Mara Alejandra: La elaboracin de un proyecto legislativo, en: GROSSO, Beatriz M. y otros: Manual de Prctica Parlamentaria, Instituto Ciencia y Tcnica Legislativa, Bs.As., 1995, 149 pgs.; cap. IV, pgs. 42/48.

8 TCNICA LEGISLATIVA SISTEMATIZACIN Y CONTENIDOS

REDACCIN LEGISLATIVA

TCNICA LEGISLATIVA INTERNA

ESTRUCTURA DE LA LEY

ESTTICA LGICA DE LOS SISTEMAS NORMATIVOS TCNICA LEGISLATIVA

DINMICA

GNESIS DE LA LEY

TCNICA LEGISLATIVA EXTERNA

RGANOS Y
PROCEDIMIENTOS

LEGISLATIVOS

ELABORACIN TCNICA DEL PROYECTO NORMATIVO

9 2.4. Qu queda fuera de la clasificacin? Al considerar al resultado de la aplicacin del criterio de divisin debemos observar si hay temas que pertenecen a la TL y que han quedado fuera de los grupos formados por la TL interna y la TL externa. Efectivamente, hay temas que se encuentran en esa situacin. Un primer ejemplo, fcil de notar, es el presente informe: habla de ambas reas de la TL, s; precisamente por eso, es un tema de la Parte General de la TL. Esta Parte General incluye los conceptos de TL, sus caractersticas, sus relaciones con otras tcnicas y con otras disciplinas cientficas, sus divisiones, y todo lo dems que sea comn a ambas reas de la TL. As planteado, la aparicin de estos temas no invalida la divisin hecha entre la TL interna y a la TL externa. Otro ejemplo de temas de la Parte General podran ser las reglas de TL ... siempre y cuando se refieran tanto a un rea como a la otra 25 . Ahora bien, todava nos est quedando un grupo de temas sobre los que tambin alguna vez hemos trabajado (y tal vez por eso es que los recordamos): los textos ordenados, textos actualizados, consolidaciones, recopilaciones y digestos legislativos 26 . Dnde van estos temas? Para nosotros es claro. Hacer textos ordenados, textos actualizados, consolidaciones, recopilaciones y digestos legislativos es una actividad distinta de legislar. En consecuencia, requiere una tcnica distinta. Si a la tcnica aplicable a la actividad de hacer leyes nuevas la llamamos TL, a esta tcnica podemos llamarla tcnica ordenatoria de las leyes y de la legislacin 27 . No es TL, pero est muy cerca de ella. Este esquema puede extraar si a uno lo toma por sorpresa, sin haber pensado antes en eso. Pero acaso no hay una tcnica de publicacin de las leyes, necesaria para que los
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Nuestro trabajo citado supra, en la nota 18, se limita a las reglas argentinas de TL interna: no sera entonces de la Parte General sino de una de las reas. Pertenece, en cambio, a la Parte General de la TL otro trabajo nuestro: UBERTONE, Fermn Pedro: "Ideas para un software de tcnica legislativa", en: "La Ley Actualidad", Bs.As., 23 de diciembre de 1997, pgs. 3/4; puesto que se ocupa de un subtema de las relaciones entre la TL y la tecnologa informtica. 26 UBERTONE, Fermn Pedro: "El primer texto ordenado argentino" (La Constitucin de 1860), en: "La Ley", Bs.As., 1991, tomo 1991-E, pgs. 877/883; SERAFINI, Pa M. y UBERTONE, Fermn Pedro: "Textos ordenados de leyes nacionales. Sistematizacin cuantitativa", en: "La Ley Actualidad", Bs.As., 5 de noviembre de 1992, pgs. 1/4; UBERTONE, Fermn Pedro: "Apuntes sobre la tcnica de los textos ordenados", en: "La Ley Actualidad", Bs.As., 7 de marzo de 1996, pgs. 1 y 3; AA.VV.: "Textos ordenados. Documentos de un seminario", en: "Revista de Derecho Parlamentario", Bs.As., 1994, N 5, pgs. 42/62. 27 Tambin se la podra llamar tcnica depuratoria, refirindonos a un proceso de depuracin de la legislacin. Y esto nos evoca el concepto de contaminacin legislativa concebido y expuesto habitualmente por Antonio A. Martino. Entre sus varios trabajos al respecto puede verse, en castellano: MARTINO, Antonio A.: La elaboracin de proyectos legislativos (traduccin del italiano por UBERTONE, Fermn Pedro), en: La Ley, Bs.As., tomo 1996-C, pgs. 1235/1243.

10 ciudadanos podamos conocer la legislacin vigente? No estar la tcnica ordenatoria ms cerca de la tcnica de publicacin que de la tcnica de legislar? CAP. 3. FINAL Llegamos as al final de este informe. Creemos estar dejando abiertos unos cuantos temas relativos al desarrollo y la sistematizacin de la TL argentina. Tmese todo lo que aqu se ha dicho como un modesto aporte personal, sujeto a las modificaciones o reelaboraciones que quieran hacer otros autores dispuestos a ponerse a pensar sobre estos asuntos.