O IMPACTO DO SISTEMA POLTICO-INSTITUCIONAL PARA AS REFORMAS NEOLIBERAIS NA ARGENTINA, CHILE E MXICO

Renata Peixoto de Oliveira

RESUMO
Neste trabalho, analisa-se o papel da esfera polticoinstitucional nos processos de reforma econmica em trs pases: Mxico, Argentina e Chile, com o propsito de identicar nexos e pautas de interao entre as caractersticas dos regimes polticos e as reformas neoliberais realizadas nas ltimas dcadas. Como fator decisivo no processo das reformas neoliberais, tem-se o acmulo de poder decisrio no mbito executivo um trao estrutural dos sistemas presidencialistas. O processo envolveu a ascenso de grupos tecnocrticos ao ncleo do poder e, ao mesmo tempo, o isolamento da esfera econmica face s presses polticas. Com esse m, sero consideradas as caractersticas e faculdades decisrias da esfera presidencial, o tipo de regime poltico e seu grau de coeso, e o papel do sistema partidrio nos processos de reforma econmica em cada um dos pases.

PALAVRAS-CHAVE
reformas econmicas neoliberalismo presidencialismo sistema poltico

TEORIA

SOCIEDADE n 16.2 julho-dezembro de 2008

p. 182-207

INTRODUO quase um consenso na literatura sobre as reformas na Amrica Latina a idia de que a adoo generalizada da agenda neoliberal teria ocorrido, na maior parte dos pases, como resposta a presses externas, decorrentes do processo de globalizao. Fatores internacionais, como a crise da dvida que afetou as economias da regio, levando-as recesso econmica, teriam diminudo a margem de manobra dos governos, fazendo das reformas de inspirao neoliberal praticamente a nica via para prosseguir na trilha da modernizao. No entanto, o Mxico, a Argentina e o Chile realizaram reformas econmicas sob condies poltico-institucionais marcadamente diferentes. As variantes principais referem-se ao carter do regime e ao formato constitucional. No que tange ao primeiro aspecto; o Chile implementou as reformas na vigncia de um regime profundamente autoritrio, a Argentina tentou implement-las na ditadura militar, mas obteve xito apenas na fase democrtica; e o Mxico implantou a nova agenda no m do regime ditatorial e como parte essencial, do prprio processo de transio poltica para a democracia. Do ponto de vista do sistema poltico, Mxico e Argentina processaram suas reformas a partir de seus respectivos formatos federativos. O primeiro, bem mais centralizado e com um forte sistema presidencialista; enquanto o Chile, unitrio, o fez sob um executivo forte que exacerbou uma tendncia presente j bem antes do golpe de 1973. Em contraste com perspectivas generalizantes, o presente trabalho analisa o alcance e as especicidades dos planos de reforma estrutural, adotados em decorrncia de presses sistmicas, com o objetivo de, primeiro, identicar variaes signicativas entre os pases em foco e, segundo, avaliar a importncia da esfera poltico-institucional na produo de tais diferenas .
1

Agradeo as crticas e sugestes feitas pelo professor Antnio Fernando Mitre, orientador da dissertao que deu origem a este trabalho; a Magna Incio e a Renato Boschi, Marcelo Coutinho e Eli Diniz, pelas observaes e crticas proferidas no seminrio DCP-UFMG/IUPERJ

183

A aparente dicotomia existente entre fatores internos e fatores externos, presente neste trabalho, no representa, contudo, a valorizao de um desses aspectos e nem tampouco a no imbricao desses dois nveis de anlise, que so extremamente relevantes para a compreenso do fenmeno das reformas. O presente trabalho apenas mantm seu foco em aspectos institucionais, em fatores domsticos, que foram determinantes para a maneira como as reformas econmicas foram implementadas nesses pases. Isso se deve ao fato de que comum encontrar, na bibliograa referente ao tema, o tratamento dos fatores exgenos como determinantes do processo de reformas econmicas no continente. A maior ateno conferida a aspectos institucionais permite a comparao entre as diferentes experincias latino-americanas e demonstra a relevncia desses fatores como determinantes dos rumos e da intensidade das reformas em diferentes reas, at mesmo a despeito dos ditames do receiturio proposto pelos organismos internacionais.

1. TIPO DE REGIME E GRAU DE COESO Inicialmente, possvel supor que, sob um regime democrtico, necessitar-se-ia de mais consenso para a implementao de polticas, posto que existam mais pontos institucionais e no institucionais de veto . Quanto implementao de reformas com amplo impacto para diversos setores, como o caso dessas reformas, tambm no seria diferente. J em um regime autoritrio haveria, presumivelmente, maior facilidade para a implementao da agenda do governo, pelo prprio carter repressor do regime e pela grande concentrao de poder no Executivo. O Chile foi o primeiro pas do mundo a realizar esse tipo de reforma durante o perodo ditatorial (19731990). Em sua primeira fase, at 1976, esse regime caracterizou-se pelo alto grau de represso, que desmobilizou a sociedade civil e a oposio poltica atravs do uso da fora. Em sua segunda fase, o regime lanou uma nova Carta Constitucional, a de 1980, abrindo caminho para sua prpria institucionalizao.
2

em Dezembro de 2006, no Rio de Janeiro. Aproveito para salientar que este trabalho cuida estritamente da relao estabelecida entre alguns condicionantes ou variveis dos sistemas polticos desses trs pases e como isso pode ou no ter facilitado a implementao das reformas neoliberais. Consideraes acerca da inuncia de fatores estritamente econmicos, de fatores externos e at mesmo a forma como essas reformas foram processadas em diferentes reas (previdncia, privatizaes e marco trabalhista) foram contempladas de maneira mais substantiva em outros captulos de minha dissertao de mestrado.
2

Congresso, partidos polticos, federaes de comrcio, sindicatos, movimentos sociais e etc.

184

TEORIA

SOCIEDADE n 16.2 julho-dezembro de 2008

Essa institucionalizao do regime foi responsvel pela ocializao de um executivo forte e do novo modelo econmico que estava sendo implementado. Isso no apenas permitiu a realizao das reformas econmicas propostas, como tambm a sua perpetuao, mesmo aps a transio democrtica, pelas diculdades de se reformar a Constituio chilena. Na Carta de 1980, percebe-se a institucionalizao do modelo econmico no Artigo 19, Incisos 21, 22 e 23 que, em conjunto, garantiram a proteo liberdade econmica do indivduo, e pelos Artigos 60,62 e 98, em que ao Estado s era permitida a interveno na economia, se uma lei, aprovada por maioria qualicada no Congresso, assim o autorizasse A Carta de 1980 foi o maior legado do perodo autoritrio democracia Chilena, tendo em vista que foi mantida, mesmo aps a transio, tendo at mesmo reforado o seu vis antidemocrtico, por meio de reformas como a de 1989, que procurou reforar esse carter e constituir obstculos ao governo democrtico, e a de 1997, realizada pelo governo democrtico, que procurou contornar os mesmos obstculos concentrando poder no executivo. Em 1980, a aprovao da Constituio se deu por via plebiscito que, apesar de fraudulento, conseguiu garantir Carta a legitimidade que o governo precisava para institucionalizar uma srie de medidas antidemocrticas, como a existncia dos senadores vitalcios e de senadores institucionais ou designados, no eleitos por voto direto. De igual maneira, a lei eleitoral constituiu-se em um enclave, j que foi desenhada de maneira a favorecer os Estados minoritrios, favorveis ao regime do Presidente Pinochet. Dentre outros traos do sistema poltico delineados por essa carta, destacam-se, tambm, a no remoo dos chefes das foras armadas, a composio e as importantes atribuies conferidas a rgos conservadores e detentores de grande inuncia poltica, como o Conselho de Segurana Nacional, e Suprema Corte, composta por membros nomeados pelo Presidente da Repblica. Alm da Carta de 1980, o Regime chileno possua outra distino marcante, se comparado a outros regimes militares latino-americanos, que efetivamente possuam uma Junta militar: concentrou poderes nas mos de um nico membro da junta, o General Augusto Pinochet. No menos importante para o estudo desse caso, o alto grau de coeso do regime que, sem dvidas, foi essencial para as reformas. Destaca-se, dentre as iniciativas que permitiram ao regime militar chileno um elevado grau de coeso e estabilidade, o fato de que Pinochet soube se aproveitar do
3

Percebe-se, tambm, que justamente a partir desse momento que esse regime passa a ser muito mais um regime autoritrio do que propriamente um regime militar. O regime chileno caracterizou-se, ento, por ser um regime presidencialista autoritrio. Ver: Kirby, 1997.

O IMPACTO DO SISTEMA POLTICO-INSTITUCIONAL... Renata Peixoto de Oliveira

185

alto grau de disciplina e obedincia de uma instituio forte, como eram as Foras Armadas chilenas, colocando-se no apenas como chefe do governo, mas tambm como chefe das foras armadas. Pinochet apoiou-se na hegemonia do exrcito sobre as outras armas, eliminando do governo seus opositores e delegou aos militares funes que no tinham carter poltico, que caram a cargo de tecnocratas do governo, conferindo-lhe uma feio supostamente neutra e cienticista. Contrariamente ao caso argentino e at mesmo chileno, as reformas mexicanas realizaram-se sob um regime poltico bem particular e sem precedentes na Amrica Latina. Alguns de seus principais aspectos foram: 1) forte centralizao poltica; 2) corporativismo; 3) realizao de eleies peridicas e hegemonia do partido ocial; e, 4) no personicao do poder. Detalhando-se esses fatores, temos que: 1) Destacam-se, as funes quase imperiais do Executivo, evidenciadas em suas inmeras prerrogativas, as quais acarretavam a centralizao das decises polticas mesmo no mbito estadual. 2) Outra importante caracterstica deste regime foi o exerccio de sua autoridade atravs de organizaes nacionais centralizadas que, por sua vez, mantinham o corporativismo e os laos de patronagem entre o governo e os setores populares, organizados em duas principais centrais: a Central dos Trabalhadores Mexicanos, CTM , e a Central dos Trabalhadores do Campo, CTC . 3) Durante os mais de 70 anos em que vigorou o regime, o sistema poltico mexicano ps-revolucionrio caracterizou-se pela presena hegemnica de um partido no poder: o PRI, ou Partido da Revoluo Institucionalizada. 4) E, nalmente, um aspecto interessante do sistema poltico mexicano a no personicao do poder vislumbrada na proibio da reeleio para a presidncia da Repblica, e reforada pela grande rotatividade dos cargos pblicos . A no reeleio impedia a perpetuao de um determinado grupo no poder, o que, juntamente a manuteno de mecanismos eleitorais, levava os atores polticos a
6 4 5

Certamente, a CTM foi o mais importante pilar do regime e no, momento em que as reformas neoliberais foram implementadas, o seu apoio s polticas governamentais foi imprescindvel. Esta central chegou a ir de encontro aos interesses de sua prpria base, os trabalhadores, favorecendo o governo, por conta dos fortes laos corporativos que os uniam, quanto a decises referentes poltica salarial. Ver: Carvalho, 1997.

Alm do apoio das centrais, as prprias alianas construdas com o empresariado, principalmente o setor nanceiro foram fundamentais para facilitar o caminho das reformas. Ver: Oliveira, 85:2005. Durante o perodo que se estende dos anos 1940 aos anos 1970, o regime estimulava uma intensa rotatividade de pessoal nos cargos pblicos. Um exemplo disto que ao trmino de um mandato presidencial, 1/3 dos servidores deveria ser substitudo e 2/3 no poderiam mais voltar ao poder caso j exercessem um cargo pblico por um perodo de 12 anos (Haggard & Kaufman,1995).

186

TEORIA

SOCIEDADE n 16.2 julho-dezembro de 2008

aderirem s regras operantes no sistema e a no tentarem alternativas golpistas, freqentes em outros contextos nacionais.Esta grande rotatividade de cargos pblicos tambm se deve ao grande nmero de cargos de livre nomeao ou nomeao poltica que permitiam trocas clientelistas. Percebemos que no Mxico ao contrrio do caso chileno, um trao marcante do regime poltico a manuteno de sua estabilidade e permanncia atravs do fortalecimento de certas instituies e no da personicao do regime na gura de seu governante. Embora o regime mexicano e o chileno fossem altamente institucionalizados, neste ltimo, verica-se a personicao do regime na gura de Pinochet. A garantia da durabilidade da ditadura mexicana tinha como condio o fortalecimento de instituies como o partido ocial, o executivo e as centrais sindicais e, tambm, a grande rotatividade nos cargos pblicos. Com isto, apesar dos desaos enfrentados, o presidente Miguel De la Madrid, que deu o pontap inicial nas reformas, pde contar com a renovao da tecnocracia governamental. Dessa forma, pde inserir pessoas de sua conana e que, compartilhavam da mesma orientao econmica, na mquina estatal. Em 1982, mesmo desagradando aos seus tradicionais setores nacionalistas, o PRI preferiu lanar a candidatura de Miguel De la Madrid, e com isso garantiu a ascenso de um grupo muito coeso: a tecnocracia neoliberal. De la Madrid, exministro das Finanas do governo Lopez Portillo (19761982), trouxe consigo diversos companheiros do antigo ministrio para compor seu prprio gabinete, o que conferiu a seu governo uma maior homogeneidade e coeso em relao aos assuntos econmicos. Este grupo de tecnocratas com orientao neoliberal ganhou grande espao no governo, chegando ao ministrio das nanas, assim como a organizaes nanceiras pblicas como o prprio Banco Central (Heredia 1992:17). Da mesma forma, por tambm fazer parte da tecnocracia neoliberal, o governo de Carlos Salinas de Gortari, que assumiu em 1988, primou pela coeso e pelo consenso em torno das reformas estruturais iniciadas por seu antecessor. Distintamente ao caso chileno, o processo de reformas no Mxico se deu em um momento em que declinava a legitimidade do regime e este perdia o controle da situao poltica de maneira gradativa, tendo em vista o iminente processo de transio poltica (Loaeza 1992:60). Mesmo assim, os dois governos que realizaram as reformas mexicanas lanaram mo de recursos ainda disponveis como, por exemplo, o grande controle exercido sobre as centrais sindicais, a contestada, mas ainda hegemnica fora poltica do partido ocial, a fora do poder executivo e a recorrncia s fraudes eleitorais para garantir a sua permanncia no poder e tambm instituir sua nova agenda econmica. Questes a serem analisadas de maneira mais cuidadosa nas prximas sees.

O IMPACTO DO SISTEMA POLTICO-INSTITUCIONAL... Renata Peixoto de Oliveira

187

Na Argentina, a realizao das reformas neoliberais s foi possvel, durante o segundo governo civil, aps o fim da ditadura (19761982). Como entender o fracasso dos militares neste pas mesmo estando em vigor um regime ditatorial? Comparativamente aos outros dois tipos de regimes polticos apresentados, a principal caracterstica do regime militar argentino foi a falta de coeso interna, o maior complicador para as reformas econmicas e para sua continuidade. De fato, a falta de consenso, mesmo dentro da junta militar e das foras armadas, quanto ao novo modelo econmico impossibilitaram a implementao das reformas. Inicialmente, o consenso e a unidade dos militares argentinos remontavam aos chamados objetivos defensivos como, por exemplo, o combate s guerrilhas. Mas com o passar do tempo, os militares passaram a divergir praticamente quanto a tudo, desde a hierarquia militar at a prpria conduo do regime. Alm do mais, as foras armadas estavam muito divididas entre exrcito, marinha e aeronutica, impedindo uma maior coeso da instituio militar. Todas as tentativas de se implementar a agenda neoliberal durante a ditadura militar foram frustradas, conforme veremos a seguir. Em 1981, quando o General Viola chegou presidncia do pas, foi adotada uma estratgia econmica mais protecionista no se colocando em prtica, as metas estabelecidas pelos prprios militares no Plano de Reorganizao Nacional (1978), que incluam a liberalizao da economia. Em dezembro do mesmo ano, um General linha dura, Galtieri, derrubou o governo Viola anunciando um plano econmico liberal ortodoxo. No Entanto, mais uma vez a agenda neoliberal no foi implementada por falta de consenso entre os militares quanto aos rumos a serem tomados pelo governo na rea econmica. A falta de consenso quanto poltica econmica e at mesmo a falta de coeso interna evidenciada pela ocorrncia de um contragolpe ainda em 1981 impediram a realizao das reformas a despeito do contexto autoritrio. Fica ento evidente que em meio a pequenos avanos e grandes retrocessos seria impossvel, em to pouco tempo, de 1976 a 1982, a implementao de uma nova agenda. Apenas com a redemocratizao do pas foi possvel a implementao das reformas na Argentina, por uma srie de fatores dentre os quais se destaca o papel desempenhado pelo poder executivo. O carter presidencialista da nova democracia argentina, , sem dvida, um aspecto crucial, j que uma maior concentrao de poderes nas mos do executivo acaba por imprimir, at mesmo, um carter mais conservador e centralizador ao governo, mesmo sob a vigncia de um regime democrtico.

188

TEORIA

SOCIEDADE n 16.2 julho-dezembro de 2008

2. PLENOS PODERES: O EXECUTIVO E AS REFORMAS ECONMICAS Na Amrica Latina, os sistemas presidencialistas tm um carter ultrapresidencialista, ou seja, concentram muitos poderes nas mos do executivo em detrimento do legislativo. O executivo geralmente possui uma ampla capacidade discricionria e, tambm, amplos poderes legislativos. E isto, sem a menor dvida, teve um grande peso para a adoo da via neoliberal nos nossos trs casos. fato marcante para o processo de reformas na regio, o peso do executivo para a garantia da aprovao de uma nova agenda, independentemente de outros fatores. No caso chileno, percebemos que o aumento de poderes nas mos do executivo vem ocorrendo desde a Constituio de 1925. Essa tendncia consolidou-se em 1959, quando o controle sobre o oramento passou s mos do Executivo. Um referendum constitucional em 1970 autorizou o uso de decretos presidenciais em matrias relativas a ajustes salariais, seguridade social, reduzindo ainda mais o papel da arena parlamentar para a conciliao de interesses. A partir de ento e, principalmente, no governo de Salvador Allende, o poder executivo se fortaleceu. Entretanto, os presidentes chilenos nunca contavam com maiorias parlamentares, no conseguindo formar ampla base no Congresso. A existncia de governos minoritrios incentivava o uso de prerrogativas discricionrias por parte dos presidentes. Mesmo o ultrapresidencialismo sendo uma caracterstica marcante do sistema poltico h dcadas, Pinochet teve poderes sem precedentes se comparado a outros presidentes chilenos. Logo aps a instaurao do golpe, o poder deveria ser exercido por uma junta de comandantes em chefe das Foras Armadas, o que acabou no acontecendo, devido ao rpido aumento do poder pessoal de Pinochet dentro da prpria junta militar. O fortalecimento de Pinochet s foi possvel graas a algumas de suas iniciativas polticas. Dentre elas destacam-se, a manobra eleitoral de 1978 quando foi proposta a realizao de plebiscito para decidir se Pinochet deveria ser o chefe do governo; a eliminao de qualquer dissidncia dentro da coalizo militar (exemplicado pela destituio do General Gustavo Leigh da Fora Area, crtico s manobras de Pinochet); e, nalmente, a convocao de plebiscito para raticar a constituio de 1980 que permitia a Pinochet a permanncia no poder por mais oito anos at a realizao de um plebiscito sucessrio em 1988, na condio de lder da coalizo governista. Este fortalecimento do poder executivo tambm se vericou em manobras polticas anteriores, como as atas constitucionais de Dezembro de 1975 e de Setembro de 1976, quando da criao do Conselho de Estado em que foram ditadas as novas bases da constitucionalidade chilena, por meio das quais a tomada de decises se concentraria no lder da coalizo governista, ou seja, o presidente.

O IMPACTO DO SISTEMA POLTICO-INSTITUCIONAL... Renata Peixoto de Oliveira

189

Na constituio de 1980 verica-se o aumento das prerrogativas do executivo (artigo 32), o debilitamento das atribuies legislativas e scalizadoras das duas Cmaras (artigos 48,49 e 62), o aumento do nmero de matrias reservadas ao presidente no que se refere seguridade social (artigo 60), a prerrogativa de se poder dissolver a Cmara (artigo 32, inciso 5), tambm a prerrogativa, recebida pelo Congresso, de poder legislar sobre quase todas as matrias por um perodo de at um ano (artigo 61). Alm disto, o executivo possua a faculdade de legislar apoiado em apenas 1/3 dos parlamentares e, nalmente, contava com a prerrogativa de poder designar parte dos membros da Cmara alta.
10 9 8

Em contrapartida, aps a transio democrtica, apesar de suas amplas prerrogativas, o executivo, enfrentou diversos problemas para a implementao de sua prpria agenda poltica face aos entraves autoritrios presentes na Constituio. Imaginemos ento os problemas que enfrentaria se pretendesse modicar a agenda econmica implementada por Pinochet. Enquanto grave obstculo institucional para o novo regime congura-se a designao de senadores e a criao do cargo de senador vitalcio, como j salientado. Estes fatores levaram necessidade de uma maior negociao do governo com a oposio dentro do congresso e at mesmo ao aumento das prerrogativas do executivo atravs da reforma constitucional de 1997. O forte carter presidencialista do pas reforado sob o autoritarismo permitiu uma srie de manobras polticas que garantiram a estabilidade poltica do regime e as condies para a implementao da agenda econmica liberal. No entanto, no limiar da transio poltica percebemos a perda de poder do executivo perante o fortalecimento da Cmara alta e a existncia de considerveis pontos de veto s iniciativas do executivo. Mas, foram justamente estes obstculos ao novo regime democrtico que permitiram a perpetuao do modelo econmico neoliberal. O Mxico tambm pode ser tido como um grande exemplo de pas com forte tradio presidencialista. Mas, contrariamente personicao que se adverte no Chile sob Pinochet, no Mxico no a gura do presidente que forte, mas sim a instituio presidencial cujas prerrogativas foram estabelecidas pela constituio de 1917. O artigo 71 dessa carta magna determinava que o presidente da repblica
7

Ressalta-se, no entanto, que com o advento da reforma constitucional de 1989, que antecedeu a transio democrtica, o governo encontraria maiores obstculos para aprovar algumas medidas no congresso tendo em vista a sobre-representao da direita no Senado e as diculdades para se reformar a constituio.

8 9 10

Ponto que sofreu grandes transformaes por conta das reformas neoliberais. Quanto a este ponto, apenas durante a vigncia do regime militar.

Por conta destas nomeaes, ocorreu um aumento da distoro quanto representao poltica dentro do senado, que favoreceu o regime.

190

TEORIA

SOCIEDADE n 16.2 julho-dezembro de 2008

tambm poderia iniciar leis ou decretos, o artigo 73 declarava que o governo do Distrito Federal tambm caria a cargo do presidente; o artigo 89, que cuidava das faculdades e obrigaes do presidente, confere-lhe a capacidade de nomear e remover secretrios assim como, o controlador geral da repblica, os magistrados do Tribunal Superior de Justia do Distrito Federal (submetido aprovao da assemblia do D.F), e os ministros da suprema corte. Dentre a dcada de 1940 e 1980 ca evidente o grande poder exercido pelo poder executivo no Mxico. Durante todo este perodo, a existncia de certos mecanismos permitiu ao presidente o estabelecimento de vnculos diretos com diversos setores sociais atravs de patronagem. Tambm vigoravam: 1) o controle de competncias das elites polticas, 2) a interveno governamental em grmios e associaes e 3) o controle da criao e do acesso a canais da arena decisria (Garza 1998:208). O presidente da repblica sempre contou com amplas bases de apoio, fossem elas institucionais ou no. Isto tambm por conta do manejo da poltica social, mediado pelo prprio partido ocial, que garantia um maior consenso em relao ao regime. Sempre existiu certa aglutinao de foras polticas em torno do executivo, o que manteve certo equilbrio de foras, garantindo a estabilidade e governabilidade do regime. Isto se deu pela estreita relao entre o presidente, na gura de uma liderana partidria, e o partido ocial (PRI Partido de la Revolucin institucionalizada) que era maioria no congresso. Assim, atravs do controle partidrio o presidente garantia o controle tambm sobre o congresso. O amplo poder discricionrio do executivo, na realidade no encontrava limites na existncia de um sistema efetivo de Freios e Contrapesos e sim na proibio reeleio ao cargo. E por ltimo, no que tange as caractersticas patrimonialistas do sistema, temos como ponto mximo, o fato do presidente poder indicar o seu sucessor sem levar em conta outras autoridades polticas do pas. Assim, O presidente da repblica dispe da administrao e das funes pblicas como se dispusesse de um patrimnio prprio (Susarrey 1991:34). Miguel de La Madrid, que deu incio s reformas, procurou se beneciar destes amplos poderes de presidente da Repblica para, em um momento de instabilidade, manter o centralismo e no liberalizar o regime, o que, por sua vez, lhe permitiu dar incio s reformas econmicas. As caractersticas de um sistema poltico marcado por um executivo forte, tambm foram importantes para que o sucessor de Miguel de La Madrid, indicado pelo mesmo, desse prosseguimento ao processo reformista. Percebe-se que mesmo quando o PRI perdeu espao eleitoral, o governo Salinas de Gortari conseguiu aumentar sua base no Congresso, atravs de uma aliana com o Partido de la Accin Nacional (PAN), facilitando as relaes entre

O IMPACTO DO SISTEMA POLTICO-INSTITUCIONAL... Renata Peixoto de Oliveira

191

o executivo e legislativo. Com isto, o regime priista contou com um maior apoio do legislativo para aprovar as reformas no Congresso Nacional. A partir disto, podemos considerar enquanto traos marcantes do presidencialismo mexicano: 1) o fato do presidente tambm ser o chefe do partido ocial, 2) a vigncia de poderes legislativos e 3) patrimonialismo. Estas caractersticas possibilitaram a aprovao das reformas, at mesmo por que, facilitaram as relaes entre executivo e legislativo atravs do controle exercido pela presidncia no congresso. Ao contrrio dos casos analisados at ento, a Argentina implementou suas reformas sob o regime democrtico no contando, portanto, com a associao entre autoritarismo e executivo forte para conseguir implementar as reformas. Neste caso, a forte tradio presidencialista, trao marcante do sistema polticoinstitucional do pas, foi fator decisivo na implementao da nova agenda. Primeiramente, destacam-se enquanto caractersticas centrais do sistema presidencialista argentino, o eminente avano dos poderes presidenciais em detrimento dos poderes do Congresso e tambm, a converso da gura do presidente da repblica em uma espcie de condutor poltico do povo, o que um demonstrativo da fora desta instituio poltica no pas. O presidente Menem, responsvel pela adoo das polticas neoliberais, aproveitou-se do sucesso do partido peronista nas urnas, o Partido Justicialista
11

(PJ), e desta forte tradio presidencialista e plebiscitria do pas para se colocar, no apenas como um representante de um movimento histrico como o peronista, mas tambm para se colocar na condio de verdadeiro lder da nao. A grande popularidade e fora poltica de Menem tambm repousavam em sua credibilidade internacional no momento em que se iniciam as reformas econmicas e pela grave crise que marcou o governo dos radicais anteriormente. Alguns fatores podem ter favorecido historicamente o gradativo e considervel fortalecimento do executivo argentino, seriam eles: a) aceitao social do papel central e ativo desempenhado pelo Estado argentino; b) ruptura do princpio federal na esfera dos poderes legislativos no congresso (Rojo 1998:96); c) ruptura do princpio de separao dos poderes quanto s relaes executivo-legislativo e tambm s faculdades legislativas do presidente, principalmente no que se refere aos decretos de necessidade e urgncia; d) Personalismo da vida poltica, agravadas pelas freqentes rupturas da ordem constitucional a partir de 1930, com a consagrao de prticas polticas autoritrias
11

O partido Justicialista foi criado por Pern, chegando ao poder em 1946 atravs das eleies que o levaram a presidncia e a partir da consolidaram este como um dos principais partidos polticos do pas, tendo por principal adversrio a Unio Cvica Radical.

192

TEORIA

SOCIEDADE n 16.2 julho-dezembro de 2008

Em meio deteriorao da vida econmica do pas, o presidente Menem lanou mo de seus poderes de legislar por decreto e tambm conseguiu aprovar no congresso duas leis: a lei de emergncia administrativa e a de emergncia econmica para dar incio s reformas. Estas medidas possibilitaram, logo no incio de seu mandato, a realizao de uma srie de privatizaes e vendas de servios pblicos como as linhas areas estatais, as empresas energticas e de telecomunicaes, alm de permitir que o governo prosseguisse com as reformas em outros setores, como o nanceiro, o comercial e quanto legislao trabalhista. Para se ter uma idia, durante o mandato anterior, Alfonsn lanou mo dos decretos de urgncia e de veto rarssimas vezes. S no primeiro mandato de Menem, o presidente emitiu centenas de decretos de urgncia e necessidade, e recorreu ao veto por diversas vezes. A maior parte da legislao emitida pelo executivo referia-se matria econmica (Haggard & Kaufman 1995:220). A combinao entre crise econmico-nanceira, forte tradio presidencialista e retorno do peronismo por meio de esmagadora vitria eleitoral, legitimaram a concentrao de poderes nas mos do presidente. Ao contrrio do caso mexicano, no se tratava apenas do fortalecimento da instituio presidencial e sim da armao de Carlos Menem como um dos maiores lderes polticos argentinos desde Juan Domingues Pern. Tambm o estabelecimento de uma aliana entre Menem e os magistrados s fez aumentar o apoio necessrio implementao da plataforma peronista. Menem inclusive chegou a contar com o apoio do Senado para a nomeao de juzes ligados a ele, o que permitia certo controle do judicirio pelo poder executivo. A ligao que se estabeleceu entre estes dois poderes favorecia tanto o aumento das prerrogativas do executivo como seu uso quase indiscriminado por parte do presidente. Para evitar que o processo de reformas sofresse reverso em decorrncia de contestaes feitas pela via legal, Menem modicou a composio do Poder Ju12

12

Durante o perodo do regime militar e tambm durante o governo radical de Raul Alfonsn existia uma grande instabilidade institucional quanto a Suprema Corte, tendo em vista o fato de que os magistrados eram constantemente destitudos e substitudos. Durante este perodo que compreende o regime militar e o primeiro governo civil, as relaes entre judicirio e executivo foram mais hostis. A suprema corte tinha uma posio antigovernista visvel. Suas normas, em 36% dos casos, foram contrrias ao governo militar e em 46% dos casos foram contrrias ao governo Alfonsn, principalmente em seu perodo mais crtico, que foram os ltimos dois anos de seu mandato. Com a administrao Menem a situao se inverteu, medida que o presidente se tornava mais popular e a sua reeleio se tornava iminente, as decises antigovernistas, por parte da Suprema Corte diminuram, chegando a um patamar de 25% dos casos. O controle exercido sobre a Suprema Corte, por parte de Menem, tambm visvel no momento em que suas prerrogativas sobre o judicirio aumentaram e que este passou a indicar seis dentre os nove magistrados que compem a Corte. Ver. Helmke, 2002:299.

O IMPACTO DO SISTEMA POLTICO-INSTITUCIONAL... Renata Peixoto de Oliveira

193

dicirio de modo a torn-lo dcil aos desgnios do executivo (Helmke 2002:296). A estratgia utilizada para esse efeito foi aumentar o nmero de cinco para nove os membros da Suprema Corte, e assegurar a maioria indicando a Nazareno, Mariano Cavagna Martinez, Rodolfo Barra e a seu prprio irmo, Eduardo Menem, para as novas vagas. Desse modo, processos contra o Plan Bonex, e privatizaes como a das Aerolneas Argentinas foram julgados favoravelmente ao governo. Durante os dois mandatos consecutivos dos peronistas, as relaes entre o presidente Menem e o Congresso foram mais fceis do que o observado durante o governo Alfonsn j que o PJ tinha maioria no congresso. O domnio do congresso por peronistas e seus aliados, sem dvida alguma, proporcionou o ambiente institucional ideal para a aprovao das medidas necessrias implementao da agenda econmica proposta pelo governo. Em um regime democrtico, o poder legislativo possui efetivamente instrumentos scalizadores do poder executivo. Na Argentina, um destes instrumentos a Auditoria Geral da Nao, cujo presidente designado pelo partido de oposio que possui a maior bancada no Congresso (art.85). Tambm como scalizador do poder executivo existe o cargo de defensor do povo, ocupado por um jurista. No entanto, percebe-se que estes instrumentos de controle foram estabelecidos apenas com a reforma da Constituio em 1994, ou seja, quando o perodo de implementao das reformas neoliberais j estava praticamente concludo. Quando da vigncia do primeiro mandato de Carlos Menem existiam menos dispositivos para a scalizao do poder executivo. Tambm no devemos nos esquecer que o prestgio poltico de Menem e de sua agenda econmica neoliberal tambm se devem ao fracasso das polticas de ajuste implementadas no governo anterior. O fracasso destas polticas adotadas pelo governo radical abriu espao para uma maior ortodoxia na rea econmica (Haggard & Kaufman 1995:200). Tambm determinante foi o fortalecimento do governo federal em relao s provncias, possibilitando quela instncia, o exerccio do controle sobre a formulao de polticas e, por conseguinte, um ambiente mais favorvel para a implementao das reformas. Esta grande centralizao vericada logo no incio do primeiro mandato de Carlos Menem possibilitou, dentre outras coisas, a aprovao da lei de emergncia econmica, conforme j vericado, uma das primeiras medidas para conter a crise e implementar a nova agenda econmica. Contudo, aps a aprovao desta e de outras iniciativas do executivo no congresso, vericou-se uma gradativa tendncia descentralizao do poder, da unio para as provncias, da mesma forma como ocorrido no Mxico. Isto pde ser vericado, quando em 25 de Maio de 1990, Menem raticou, o Acordo de Rearmao Federal, sem a participao do Congresso. A partir deste acordo

194

TEORIA

SOCIEDADE n 16.2 julho-dezembro de 2008

no s seria garantida maior autonomia s provncias, como o aumento de suas competncias atravs da transferncia de algumas funes. Esta descentralizao deu m ao carter centralizador do federalismo argentino e pode ser tida enquanto mais uma das manobras do governo Menem para conseguir apoio das elites polticas locais ao seu governo e conseqentemente sua agenda econmica. Dessa forma, durante sua administrao, o presidente conseguiu aumentar sua inuncia e popularidade nas provncias atravs das reformas polticas articuladas em 1993 e que acabaram por culminar na reforma constitucional de 1994. Isto reforou os laos de patronagem entre o presidente e as provncias que, em grande parte, eram governadas por peronistas. Tambm contribuindo para a melhoria das relaes entre o governo central e as provncias, destaca-se a modesta recuperao econmica decorrente do Plano Cavallo. O governo passou, ento, a gozar de maior popularidade tambm entre as elites econmicas locais. No caso argentino, percebe-se que em um primeiro momento a grande centralizao existente no sistema poltico favoreceu o governo Menem, quanto s primeiras medidas a serem tomadas no combate crise econmica. Mas igualmente a descentralizao decorrente das reformas polticas serviu como um instrumento de barganha poltica para se atrair mais aliados s reformas econmicas que estavam em andamento.
13

3. SISTEMA PARTIDRIO-ELEITORAL O objetivo desta seo analisar as relaes existentes entre o quadro partidrio e eleitoral e a implementao e continuidade das reformas. Vale pena lembrar que dos casos estudados s a Argentina realizou as reformas sob regime formalmente democrtico. O Chile o fez sob a vigncia de um regime militar que congelou o sistema partidrio, mas, mesmo assim, a dimenso partidria e a eleitoral foram importantes, tanto para assegurar a continuidade das reformas, como para modicar em parte seu alcance. J no Mxico o processo das reformas desenrolou-se atrelado ao processo de liberalizao e democratizao do sistema poltico.
13

Popularidade esta que deu origem a um movimento poltico conhecido como menemismo, que se refere base de apoio do presidente, abarcando desde o eleitorado de classe alta de Buenos Aires, at uma massa peronista nacional. Tratar-se-ia de uma fuso do peronismo histrico um movimento arraigado na cultura poltica Argentina, e que tinha no novo presidente o seu mais importante representante, com as elites econmicas representantes do grande capital e, defensoras de uma poltica econmica mais liberal. Ver: Campos, 1993.

O IMPACTO DO SISTEMA POLTICO-INSTITUCIONAL... Renata Peixoto de Oliveira

195

Para o caso chileno, o primeiro a adotar a via neoliberal, ser avaliado trs momentos referentes dinmica partidria-eleitoral: (1) A conformao do sistema partidrio antes do golpe militar, com o intuito de identicar o quo institucionalizado era este sistema e como sua polarizao acabou inuenciando a realizao do golpe militar. (2) O perodo ditatorial no qual ocorreu a interrupo da dinmica partidrio-eleitoral. (3) Por ltimo, a dinmica do sistema partidrio-eleitoral no limiar da transio poltica e sob o regime democrtico. Quando sero estabelecidas conexes entre o sistema partidrio-eleitoral e a manuteno e continuidade do modelo econmico neoliberal. A partir da Constituio de 1925, o sistema partidrio chileno comeou a assumir uma estrutura tripartite, entre a direita, o centro e a esquerda, o que viria a prevalecer como uma de suas principais caractersticas. Mas somente ao nal da dcada de 50 que o sistema partidrio, como um todo, passou a se dividir em blocos, obedecendo a estas identidades ideolgicas. Uma tendncia mais esquerda tornou-se ntida no incio dos anos 70, principalmente pela falta de uma plataforma ideolgica prpria da direita e pela polarizao ideolgica decorrente da agenda poltica do governo democrata cristo de Eduardo Frei de Montalva. Neste governo, os democratas cristos adotaram uma plataforma mais esquerda, apesar de o partido ser caracterizado de centro. Dentre as polticas do governo Frei, destacaram-se a nacionalizao do cobre, a sindicalizao camponesa e a reforma agrria. A direita cou descontente com estas polticas e a esquerda se viu diante da necessidade de radicalizar sua agenda, tendo em vista que parte dela j tinha sido implementada por um partido de centro. Esta polarizao cou ntida na formulao das coligaes partidrias que concorreriam s eleies de 1970, quando se formou uma aliana entre socialistas e comunistas, conhecida como Unidad Popular, que acabou vencendo, derrotando centro e direita que, dessa vez, no se uniram nessas eleies . Mas se de incio o sistema partidrio foi, at aquele momento, o principal componente da estabilidade do sistema poltico, a partir de 1973, por conta da instabilidade apresentada durante o governo Allende, os futuros golpistas no hesitaram em culpar o sistema partidrio e a elite poltica chilena pela situao de caos na qual o pas se encontrava. A instabilidade poltica, segundo os militares,
14

14

A direita e o Centro no repetiram a velha aliana contra a esquerda pelos conitos gerados durante o governo de centro dos democratas cristos por causa da agenda poltica esquerdista que este apresentou. Talvez este fato tenha contribudo para que, nalmente, a esquerda chegasse ao poder, j que no teve de enfrentar a unio dos adversrios.

196

TEORIA

SOCIEDADE n 16.2 julho-dezembro de 2008

que teria levado inevitabilidade de uma interveno poltica das foras armadas. Para os militares a responsabilidade pelos problemas polticos e econmicos enfrentados pelo Chile remontava s decises erradas e fraqueza das elites polticas, ou seja, dos atores polticos tradicionais. Da a percepo de que seria necessria uma mudana radical e estrutural na sociedade. O pas precisava de estabilidade poltica e ordem e, ademais, de uma economia equilibrada. Isto s seria possvel, na viso dos militares, com a instaurao de um regime forte com uma economia mais eciente, principalmente se comparada s polticas expansivas caractersticas dos governos populistas. Segundo os militares, seria a partir deste regime que se alcanaria a verdadeira democracia. A partir do golpe de 1973 e durante todo o perodo do regime militar, o sistema partidrio chileno foi enfraquecido e desarticulado pelo governo Pinochet, que imps um recesso aos partidos polticos. a partir deste ponto que entenderemos no somente o papel do sistema partidrio como tambm o posicionamento dos partidos, inicialmente na clandestinidade, durante o regime Pinochet e de como estes se constituram ou no em instncias de veto para a implementao das reformas e para a sua continuidade aps a redemocratizao. O governo Pinochet procurou destruir as bases do sistema poltico anterior dando a este um carter mais tecnicista e menos ideolgico e at mesmo, procurando dar sociedade chilena um perl apoltico. O primeiro golpe sofrido pelos partidos, aps a derrubada de Allende, foi dado em 20 de Novembro de 1973, quando todos os partidos de esquerda foram considerados ilegais. Durante esta fase inicial do regime militar, os partidos que compunham a bancada oposicionista ao governo Allende apoiaram os militares. Dentre estes partidos, destaca-se o Partido Democrata Cristo . Mas, conforme estes partidos percebiam que os ataques dos golpistas se direcionavam a toda classe poltica e no apenas esquerda e de que o projeto de permanncia dos militares no poder no era transitrio, centro e direita passaram a fazer oposio ao regime militar. Isto cou ainda mais visvel depois de 12 de Maro de 1977, quando o decreto-lei de nmero 1967 proibiu todas as atividades polticas e pblicas e declarou enquanto ilegais todos os partidos polticos.
15

15

Este inicialmente recebeu dos militares o mesmo tratamento dado aos partidos de direita que tinham sido oposio ao governo Allende. Os democratas cristos se posicionaram de forma ambgua quanto ao regime militar j que, de incio, apoiaram veladamente o golpe, mas, com o passar do tempo este partido se assume na condio de oposio, por conta do alijamento dos partidos do poder, pelo seu papel sem importncia dentre aqueles que apoiavam o regime, pelas perseguies polticas, violaes dos direitos humanos, pela crise econmica dos anos 80 e pelos altos custos sociais das polticas econmicas do governo.

O IMPACTO DO SISTEMA POLTICO-INSTITUCIONAL... Renata Peixoto de Oliveira

197

Durante a ditadura, os partidos polticos no conseguiram unir-se nem mesmo para formar uma frente de oposio ao governo militar, que garantisse seno o retorno da democracia, pelo menos a legalidade dos partidos. Isto se explica, primeiramente, pela grande distncia ideolgica que os separava, e depois pelo fato de o regime saber se valer destas diferenas para jogar os partidos uns contra os outros, impedindo, portanto, o surgimento de uma fora suprapartidria de oposio. Setores da direita e da esquerda culpavam-se uns aos outros pelo golpe, assim como a esquerda mais radical culpava os mais moderados pela ocorrncia do mesmo. Em meio tamanha fragmentao, a oposio partidria no foi efetiva, pelo menos at incios dos anos 80. A Igreja foi o nico segmento que realmente conseguiu fazer frente ao governo militar. Ao contrrio de outros partidos polticos chilenos, como o Partido Nacional (PN), de direita, o Partido Democrata Cristo (PDC), sustentculo do sistema partidrio, conseguiu manter sua rede partidria mesmo na clandestinidade. Mesmo assim, quando decidiu fazer frente ao governo militar, diante das constantes violaes dos direitos humanos (denunciadas pelo PDC principalmente quando se tratavam de seus militantes), o PDC no conseguiu formar uma grande frente opositora. Decisivo foi o fato dos democratas cristos no poderem contar com o Partido Comunista (PC) para este m e, tambm, o trauma sofrido em 1982, com a morte de seu maior lder, o ex-presidente da repblica, Eduardo Frei de Montalva. Diante de um cenrio em que os principais e potenciais opositores do regime militar, os partidos polticos, se encontravam enfraquecidos, o governo Pinochet encontrou menores diculdades para governar, institucionalizar o regime e lanar um novo modelo econmico para o pas. Assim, mesmo sabendo-se do descrdito j visvel dos partidos polticos antes mesmo do golpe e da grande polarizao ideolgica existente, ntida a extrema importncia do sistema partidrio chileno para a dinmica poltica deste pas. Quando pensamos no sistema partidrio chileno at incios da dcada de 70, percebemos inmeras diferenas em relao aos demais sistemas partidrios latino-americanos que geralmente apresentavam e continuam a apresentar um alto grau de fragmentao, um baixo grau de institucionalizao e pouca identicao ideolgica em relao ao eleitorado. Da a relevncia da anlise do sistema partidrio chileno e de seu impacto para as reformas, mesmo se tratando de um contexto em que os partidos estavam, durante muito tempo, na ilegalidade. Caso se tratasse de um sistema partidrio fraco, com orientaes ideolgicas pouco denidas, talvez isso no zesse diferena alguma no momento das reformas. Talvez neste momento, surgisse uma pergunta: mas, ento, o que facilitou as reformas no Chile no foi o no funcionamento do sistema partidrio e sim a causa

198

TEORIA

SOCIEDADE n 16.2 julho-dezembro de 2008

disto, o fato de se tratar de um regime autoritrio que impediu o seu funcionamento. Acontece que os partidos polticos, no Chile, no estiveram em recesso, durante todo o perodo ditatorial. Na dcada de 80 voltaram cena, tendo um importante papel para a transio democrtica. Assim, se esses atores estavam alijados da arena poltica no momento em que o governo iniciou o shock neoliberal, estes voltaram a assumir um papel relevante, principalmente como oposio ao regime, no momento em que este dava prosseguimento s reformas econmicas. Os partidos polticos voltaram cena em 1981, com a reativao da poltica partidria no pas. Tiveram papel fundamental no momento em que o regime enfrentou protestos populares (protestas) no incio desta dcada e, tambm, na formao de uma aliana partidria, o Comando por el No, que enfrentou o regime no plebiscito sucessrio de 1988. Na fase de transio foi aberto o caminho para a participao dos civis no governo, at que nalmente, na fase de consolidao, o poder passou a ser exercido diretamente pelos civis. A chamada Normalidade Constitucional s comeou em 1985. Nessa fase, dois teros da Cmara Legislativa eram eleitos por sufrgio popular direto e um tero sob indicao do governo. No que se refere ao sistema partidrio-eleitoral do ps-autoritarismo, importante destacar a existncia de normas institucionais mantenedoras de importantes prerrogativas aos setores que apoiavam a ditadura e seu modelo econmico. Um exemplo claro disso a existncia de Senadores designados por algumas instituies polticas conservadoras, como a Suprema Corte e o Conselho de Segurana Nacional. Alm disso, tanto o Comando por el no, que enfrentou Pinochet no plebiscito sucessrio em 1988, quanto sua nova congurao no perodo democrtico, a concertacin, no defendeu amplas mudanas econmicas. Primeiramente, pela impossibilidade de tal fato diante de dispositivos constitucionais que facilitavam a vigncia de uma economia de mercado com pouca regulamentao estatal, e, em segundo lugar, pela vigncia de normas eleitorais e partidrias que favorecem os partidos de direita, defensores do modelo econmico em vigor. Tambm preciso levar em conta que uma mudana no modelo econmico poderia comprometer o processo recente de transio poltica gerando o descontentamento de setores que relacionavam diretamente a estabilidade e a retomada do crescimento econmico s reformas realizadas por Pinochet. De uma forma geral no houve uma maior contestao acerca do modelo neoliberal pelos partidos polticos aps o m do perodo autoritrio. Ao manter a agenda econmica do regime autoritrio, o primeiro governo civil, o do democrata cristo Patrcio Aylwin, contou at mesmo com o apoio de

O IMPACTO DO SISTEMA POLTICO-INSTITUCIONAL... Renata Peixoto de Oliveira

199

um setor da coalizo oposicionista de direita Unin Independiente, a chamada Renovacin Nacional, em muitas votaes, at mesmo naquelas que previam o aumento de gastos pblicos com polticas sociais. J no Mxico a competio partidria nunca deixou de ocorrer a despeito do tipo de regime em vigor. Mas, como entender, em meio ao autoritarismo, o impacto de um sistema partidrio-eleitoral operante? Conforme salientamos anteriormente, o sistema partidrio mexicano se caracterizava pela presena de um partido hegemnico e pelo fato das eleies no ocorrerem de forma limpa e transparente. Ao nal dos anos 70 o partido ocial comeou a perder sua hegemonia, com o avano da crise econmica e conseqente perda de credibilidade do regime. Neste perodo, os partidos de oposio cresceram e o prprio regime inuenciou neste crescimento atravs de uma reforma poltica em 1977 , permitindo a reorganizao dos partidos de oposio. Isto pode ser visto como uma manobra do governo para conter as exigncias crescentes por maior liberalizao poltica, sem, no entanto, realizar um processo de liberalizao ou, democratizao pleno. O governo teve que passar a se preocupar com seu at ento incontestvel domnio eleitoral, diante do crescimento da oposio. Dentre os principais partidos opositores destacaram-se o PAN, de direita e o Partido de la Revolucin Democrtica, uma dissidncia nacionalista do prprio PRI. Um partido de princpios catlicos de direita, fundado em 1939, e, representante das classes mdias urbanas, o Partido del Accin Nacional, passou a fazer forte oposio ao partido ocial. Mais esquerda, situa-se o PRD, uma dissidncia do prprio PRI, fundado em 1987, por Cuaunhtmoc Crdenas, lho do ex-presidente do Mxico Lzaro Crdenas. O surgimento deste partido demonstrou claramente a ciso existente dentro do Partido da Revoluo Institucionalizada
16

16

Em 1963 para projetar uma fachada democrtica se introduziram pequenas mudanas no sistema de representao. Nessa oportunidade, foram asseguradas cinco cadeiras para cada partido que alcanassem 2,5% do voto nacional, e uma cadeira a mais por cada 0,5% adicional. A idia era estimular a formao da oposio, mas sem, no entanto, embarcar em um processo de liberalizao ou democratizao pleno. Mais importante foi a reforma de 1977 que exibilizou o registro dos partidos pequenos e aumentou o nmero de cadeiras no congresso para 400, reservando um quarto para os partidos de oposio, atravs do sistema proporcional. Em 1982 a oposio foi permitida participao na elaborao das listas e se constituiu o Tribunal Eleitoral que, mais tarde, seria transformado em Instituto Eleitoral Federal, sob a direo de nove conselheiros e fora do controle do Executivo. A partir dessas medidas pode-se vericar o crescimento gradual da oposio e a preocupao do governo com a possibilidade de perder seu antes incontestvel domnio eleitoral.

200

TEORIA

SOCIEDADE n 16.2 julho-dezembro de 2008

nos momentos que antecederam as eleies presidenciais de 1988 e, tambm, os confrontos polticos existentes entre as elites governamentais e locais que tentavam libertar-se do controle do PRI. A ruptura entre o PRI e Crdenas ocorreu no momento da escolha do candidato ocial presidncia da Repblica no pleito eleitoral de 1988. Crdenas foi preterido por Salinas de Gortari. A justicativa para este veto seria a relao estreita de Crdenas com a administrao Echeverra (19701976) que se utilizou de estratgias nacionalistas e expansivas na conduo econmica do pas. Alm do mais, durante este governo os primeiros indcios da crise dos anos 80 comearam a aparecer. Lembremo-nos de que a nova tendncia de presidentes tecnocratas pretendia romper com este passado nacionalista do partido. Por isso, Crdenas no seria mais uma escolha natural. Diante disso, Cuaunhtmoc Crdenas constituiu, inicialmente, a Frente democrtica Nacional, FDN, herdeira da Corriente Democrtica, tambm criada por ele e constituda por vrios partidos de esquerda. A corriente Democrtica ganhou apoio de setores que viam com desconana o sistema partidrio vigente pelo grande controle exercido pelo partido ocial. Posteriormente, Crdenas formou o PRD, que mudaria seu nome para partido da Frente Cardenista Renovacin Nacional, PFCRN, contando com o apoio de partidos como o PPS, o PARM e o PST. O PRD defendia uma ampla reforma do sistema eleitoral, alm de propor uma via nacionalista para o pas, conseguindo um apoio expressivo, muito embora insuciente, contra o PRI. A partir das eleies de 1988, com o crescimento destes dois partidos de oposio (PRD e PAN), o PRI deixou de ser hegemnico, perdendo eleies em cinco estados. Em outros cinco venceu por menos de 50% dos votos, algo inimaginvel anteriormente. O crescimento da oposio se tornou um complicador para o governo posto que este perdeu espao junto ao eleitorado, o que se reetiu em uma signicativa perda poltica. Porm, mesmo em meio crise o regime conseguiu implementar as reformas estruturais de cunho neoliberal. Mas como o governo conseguiu transpor estes obstculos? Em 1987, ano das campanhas eleitorais, uma nova legislao eleitoral raticou o princpio de tutela das eleies pelo Estado, permitindo, tambm a formao de comits tcnicos e de vigilncia para que todos os partidos polticos pudessem exercer maior scalizao sobre o processo eleitoral. Mas o principal rgo competente, a Comisso Federal Eleitoral, deixou as suas principais funes nas mos
17

17

Muito embora posteriormente voltassem a apoiar o governo, por conta do extremismo e radicalismo das propostas de Crdenas.

O IMPACTO DO SISTEMA POLTICO-INSTITUCIONAL... Renata Peixoto de Oliveira

201

do partido do governo, por este ter apresentado um bom desempenho eleitoral nas eleies federais antecedentes. Dessa forma, o partido ocial cou em situao privilegiada dentro deste rgo, passando a ter grande representatividade e peso poltico podendo recorrer mais facilmente s fraudes. O que indicativo do quo controladas pelo regime foram as eleies presidenciais de 1988. At mesmo, esta aparente perda de eleitorado do PRI s no foi maior porque muitos eleitores se abstiveram de votar como forma de protesto contra o regime, o que acabou por surtir um efeito contrrio, j que a oposio deixou de ganhar mais votos, beneciando, dessa forma, o regime. Assim sendo, a vitria do PRI conrmou-se mais uma vez, apesar de seu razovel desempenho eleitoral. O candidato vencedor, Salinas de Gortari, chegou a reconhecer que o candidato do maior partido de oposio, o PAN, tinha vencido as eleies nas urnas, mas, mesmo assim, o candidato da situao tomou posse. Naquele momento, a imagem do regime no poderia estar mais arranhada, tanto no pas, quanto no exterior. O pas ainda enfrentava os altos custos sociais das polticas de ajuste do governo de Miguel De la Madrid, assim como os efeitos da crise da dvida. Nem mesmo poder-se-ia contar com algum resultado positivo do programa de reformas econmicas, j que estas se encontravam em pleno processo de implementao. (Carvalho, 1997:108). Durante seu mandato, Salinas de Gortari reforou seu domnio sobre o prprio partido e ampliou sua base eleitoral, ao recompor alianas com o empresariado e com setores do partido atravs de prticas clientelistas. O presidente chegou a propor a democratizao da poltica nacional como forma de evitar o xodo partidrio, diminuir a oposio e compensar a falta de maioria no congresso. Mas, um dos aspectos mais importantes referentes dimenso partidria foi a aliana poltica realizada entre o PRI e um de seus principais adversrios, o PAN. Para o partido ocial, a aprovao de medidas relacionadas reforma do Estado s se daria por meio desta aliana, posto que o Partido da Ao Nacional, j era a segunda maior fora poltica do pas, apresentando um desempenho eleitoral cada vez mais satisfatrio. Isto pode ser percebido quando este partido venceu o PRI nas eleies para o governo do estado da Baixa Califrnia em 1989. Foi a primeira vez que o PRI perdeu uma eleio para governador. E, ao contrrio do que se poderia imaginar, o partido ocial no utilizou meios fraudulentos para modicar os resultados das eleies. O reconhecimento da vitria panista por parte do governo permitiu o apoio necessrio no Congresso para aprovao das reformas constitucionais no perodo que se estendeu, principalmente, de 1988 a 1991 (Carvalho 1997:102). O ainda forte controle partidrio exercido pelo partido ocial juntamente a aliana entre este e o principal partido de direita do pas, garantiram as condies necessrias para a realizao das reformas.

202

TEORIA

SOCIEDADE n 16.2 julho-dezembro de 2008

A seguir, apontaremos quais foram as principais caractersticas do sistema partidrio argentino. Nossa anlise tem como ponto de partida o ano 1983, quando se inaugura o novo regime democrtico. O sistema partidrio argentino se caracteriza pelo carter movimentista de seus partidos. Ou seja, quando pensamos, por exemplo, na fora dos dois principais partidos nacionais, como a UCR e o PJ, no devemos nos restringir institucionalizao da estrutura partidria, mas, sobretudo pensar na vinculao destes partidos a dois movimentos polticos histricos, a saber, o yrigoyenismo e o peronismo. Um outro aspecto a tendncia hegemonia partidria exercida por um destes dois partidos quando no poder. Isto se traduz na estratgia de excluso e marginalizao de seu opositor. Quando, no poder, um dentre os dois partidos se coloca na condio de representante da nao de uma forma totalizadora, o que confere um carter bi-polarizado ao sistema partidrio. Alguns complicadores para se atingir o consenso necessrio em torno das reformas era a grande fragmentao interna dos partidos polticos e a prpria fragmentao do sistema partidrio caracterizado pela existncia de partidos com representao apenas local. As maiores foras eleitorais nas provncias eram os partidos conservadores. Dentre estes partidos, a UCED, de direita, foi o grande destaque, j que se tornou o canal de representao do empresariado, que no teve acesso ao governo Alfonsn devido ocorrncia de uma grande centralizao poltica. Cabe ressaltar que a classe empresarial no se identicava do ponto de vista ideolgico com os dois partidos histricos argentinos: o PJ, de bases trabalhistas, e a UCR, representante das classes mdias. O governo Alfonsn foi marcado pelo isolamento poltico, exacerbado pela somatria dos fracassos polticos e econmicos (como por exemplo, o Plano Austral) que levaram este governo ao total descrdito e, abriram caminho para que o Partido Justicialista (peronista) voltasse ao poder no pleito de 1989. Para estas eleies, o partido peronista realizou uma votao interna para decidir qual dos dois postulantes indicao, Menem ou Caero, disputaria a presidncia da Repblica pelo partido. Menem acabou vencendo com cerca de 53,8% dos votos. Pode-se dizer que Menem era representante do peronismo histrico, claramente um poltico populista que se aproveitou da ainda incipiente estrutura partidria do peronismo no ps-autoritarismo para se colocar na condio de nova fora poltica do pas. Durante o fracassado governo do radical Alfonsn, Menem se aproveitou da situao para se dissociar da classe poltica tradicional e no se desgastar perante o eleitorado, descontente com a classe poltica de um modo geral. Isto, com certeza contribuiu para que, em Maio de 1989, Menem com 49% (PJ) derrotasse Angeloz (UCR) com 37% e Alsogaray (UCED) com 6,5% dos votos.

O IMPACTO DO SISTEMA POLTICO-INSTITUCIONAL... Renata Peixoto de Oliveira

203

Tambm em relao s reformas, devemos ressaltar o fato de que o presidente Menem chegou, a preencher cargos de liderana com pessoas prximas e favorveis a ele dentro do PJ. Assim, mesmo diante do descontentamento de alguns setores do partido quanto nova agenda econmica apresentada pelo governo, o presidente conseguiu neutralizar estes setores exercendo forte controle sobre seu partido. Carlos Menem tambm rmou uma aliana com alguns membros da UCED, importante partido de oposio com expressivo eleitorado nas provncias. O criador deste partido e seu antigo presidente, lvaro Alsogaray, que chegou a ser adversrio do PJ nas eleies de 1989, foi indicado pelo prprio Menem ao cargo de consultor nanceiro para assuntos do governo. O presidente tambm nomeou outra pessoa da famlia Alsogaray, Maria Jlia Alsogaray, presidncia da Companhia Nacional Telefnica e mais um membro da UCED para a Secretaria do Comrcio. Esta aliana entre a UCED e o governo do PJ gerou certa indignao, mas, mesmo assim, a presena de partidrios da UCED no governo Menem s fez aumentar. A importncia desta aliana construda por Menem pde ser observada nas eleies senatoriais de 1989. Nesta ocasio, no houve nenhum vencedor majoritrio, portanto a deciso caberia a um colgio eleitoral. Para dar a vitria aos peronistas, Maria Jlia Alsogaray (UCED), terceira colocada, abriu mo de seus votos em funo do candidato peronista, segundo colocado, levando derrota o candidato da UCR, que at ento estava em primeiro lugar. Esta mesma aliana tambm se repetiu nas eleies presidenciais de 1995, pois a UCED no lanou candidato prprio apoiando a reeleio de Menem. Assim, pode-se perceber, como o controle do partido da situao por parte do presidente da repblica e as alianas constitudas entre o governo e um dos principais partidos de oposio acabaram criando um ambiente favorvel aprovao das reformas. No nos esquecendo tambm do sucesso eleitoral do partido peronista que sempre lhe garantiu a maioria no congresso.
18

CONCLUSES A seguir apresentamos as concluses mais destacadas que derivam da anlise comparativa dos trs casos estudados no que tange o impacto do sistema poltico para as reformas estruturais na Amrica latina. O ponto que ca patente que, independentemente do contexto democrtico ou autoritrio dos regimes que
18

prefervel colocar esta aliana nestes termos do que armar que esta se deu entre o Partido Justicialista e a UCED, j que as mesmas eram construdas individualmente.

204

TEORIA

SOCIEDADE n 16.2 julho-dezembro de 2008

implementaram as reformas econmicas, o poder acumulado no Executivo viabilizou a realizao das reformas num prazo surpreendentemente curto, levandose em conta a magnitude das mudanas. Mais ainda, os recursos disposio dessa esfera de poder no surgiram no decorrer do processo reformista, mas foram incubados no interior do modelo nacional-desenvolvimentista ao longo de sua trajetria. No Mxico e na Argentina os mesmos partidos PRI e Partido Justicialista, respectivamente que implementaram o antigo modelo, realizaram a converso para o neoliberalismo. Da mesma forma no Chile, o regime de Pinochet, mesmo exacerbando a pauta presidencialista, representou a continuidade de uma tendncia que vinha despontado desde muito antes. Paradoxalmente, o hiper-presidencialismo, sob cujo eixo gravitaram as reformas, terminou sendo enfraquecido, em maior ou menor grau, por aquelas. Essa situao verica-se, sobretudo na experincia mexicana, onde o carter imperial do cargo de presidente deu lugar a um Executivo equilibrado por um congresso bem mais efetivo no seu papel de representao de interesses. A implementao de planos de descentralizao, embora tmidos, e a reativao do parlamento e do sistema partidrio diminuram a margem de manobra do Executivo chileno, enquanto a Argentina dos trs, o que menos parece ter-se afastado da trajetria anterior. Vimos como nestas diferentes esferas as reformas econmicas foram processadas nestes trs pases e como a combinao de diferentes fatores concernentes ao sistema poltico de cada pas determinou o ritmo e a intensidade das reformas e at mesmo como estas ltimas acabaram inuenciando algumas tendncias e mudanas polticas. Desta forma, fugimos um pouco do mito de que este processo obedeceu essencialmente a fatores externos e estritamente econmicos.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ACUA, Carlos; GAMARRA, Eduardo; SMITH, William (editores).1994. latin american political economy in the age of neoliberal reform: theoretical and comparative perspectives for the 1990s. north-south center. Miami. CAMPOS, Germn J. Bidart. El Federalismo Argentino Desde 1930 hasta la actualidad..1993. In: Carmagnani, Marcelo (Coordenador). Federalismos latinoamericanos: Mxico, Brasil e Argentina. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. CARVALHO, Nelson Rojas.1997. Do Pri ao sistema plural na Transio Mexicana. Lua Nova, n 40/41.

O IMPACTO DO SISTEMA POLTICO-INSTITUCIONAL... Renata Peixoto de Oliveira

205

CHVEZ, Alicia Fernndez 1993.. Federalismo y Gobernabilidad en Mxico. In: Carmagnani, Marcelo (Coordenador). Federalismos latinoamericanos: Mxico, Brasil e Argentina. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. CRESPO, Jos Antonio. 1992. Crisis econmica: crisis de legitimidad. In: BAZDRESCH, Carlos; BUCAY, Nisso; LOAEZA, Soledad; LUSTIG, Nora. Mxico: auge y crisis. I. Los tiempos del cambio, 1982-1988. Fondo de Cultura Econmica. DUCATENZEILER; Graciela, FAUCHER; Philippe, REA ; Julian Castro..1992. A Democracia Incerta : Argentina, Brasil, Mxico, Peru. Novos Estudos Cebrap. FREDRIGO; Fabiana de Souza. 1998. Ditadura e Resistncia no Chile: Da democracia desejada transio possvel (1973-1989). Unesp. Franca. GARRETON, Manuel Antonio. 1993.The political Dimension of processes of Transformation in Chile. In: ACUA, Carlos; GAMARRA, Eduardo; SMITH, William (editores). Democracy, Markets, and Structural Reform in Latin America: Argentina, Bolivia, Brazil, Chile, And Mexico. Miami. North-South Center. GARZA, Jos Maria Serna de la. 1998.La Reforma Del Estado En Amrica Latina: los casos de Brasil, Argentina y Mxico. Universidad autnoma de Mxico. GIBSON, Edward L. 1996. class and conservative Parties: Argentina in comparative parties. The Johns Hopkins University press. Baltimore. HAGGARD, Stephan; KAUFMAN, Robert. 1995. The Political Economy of Democratic Transitions. Princeton University Press. Princeton. HELMKE, Gretchen. 2002. The Logic of Strategic defection: Court- executive relations in Argentina under Dictatorship and Democracy. American Political Science Review. HEREDIA, Blanca. 1993. Making economic Reform political viable: the Mexican experience. In: ACUA, Carlos; GAMARRA, Eduardo; SMITH, William (editores). Democracy, Markets, And Structural Reform In Latin America: Argentina, Bolivia, Brazil, Chile, And Mexico. Miami. North-South Center. KIRBY, Enrique Caas. 1997. Proceso Poltico en Chile. 1973-1990. Editorial Andres Bello. Santiago. LOAEZA, Soledad. 1992.Delamadridismo: La Segunda Modernizacin Mexicana. In: BAZDRESCH, Carlos; BUCAY, Nisso; LOAEZA, Soledad; LUSTIG, Nora. Mxico: auge y crisis. I. Los tiempos del cambio, 19821988. Fondo de Cultura Econmica. OLIVEIRA, Renata Peixoto de. 2005. Sistema Poltico e Reformas Estruturais na Amrica Latina em Perspectiva Comparada. Dissertao de Mestrado. 106 s. Belo Horizonte, UFMG. PESCHARD, Jacqueline.1993. Las Elecciones en el Sexenio de la Crisis. In: ACUA, Carlos; GAMARRA, Eduardo; SMITH, William (editores). Democracy, Markets, And Structural Reform In Latin America: Argentina, Bolivia, Brazil, Chile, And Mexico. Miami. North-South Center. ROJO, Raul Enrique.1998. El Sistema Poltico Argentino. In: Tavares, Jos Antonio Giusti, Rojo, Rual Enrique. Instituies polticas comparadas dos pases do mercosul. Fundao Getlio Vargas,. SCULLY, Timothy R. 1994.The political underpinings of economic liberalization in Chile. Working paper 211. Hellen Kellog Institute. University of Notre Dame. SUSARREY, Jaime Snches.1991. La Transicin Incierta. Vuelta. Coyoacn. YOCELEVZKY, Ricardo A.2002. Chile: Partidos Polticos, Democracia y Dictadura 19701990. Fondo de Cultura Econmica. Santiago.

206

TEORIA

SOCIEDADE n 16.2 julho-dezembro de 2008

ABSTRACT
The article intends to analyze the role of the political institutional sphere during the processes of implantation of economic reforms in three countries: Mexico, Argentina and Chile. The objective is to identify forms of interactions among specic political regimes and the neo-liberal reforms implemented during the last decades. The main element responsible for the implementation of neoliberal reforms has been the power concentrated in the executive branch a structural feature of the presidential systems in question. The process involved the emergence of technocratic groups within the nucleus of state power and, at the same time, the insulation of the economic sphere from political pressures. With this purpose we analyze the role and decision-making faculties of presidential power, both the type of political regime and its consequent level of cohesion, and the electoral and party systems within the context of the reform process in each country.

KEY WORDS
economic reforms neo-liberalism presidentialism political system

RECEBIDO EM
fevereiro de 2007

APROVADO EM
maro de 2008

RENATA OLIVEIRA PEIXOTO

Doutoranda e mestre em Cincia Poltica DCP/UFMG e graduada em Cincias Sociais pela mesma Universidade.

O IMPACTO DO SISTEMA POLTICO-INSTITUCIONAL... Renata Peixoto de Oliveira

207