RESENHAS

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 25: 209-213 NOV. 2005

FUKS, Mrio; PERISSINOTTO, Renato Monseff & SOUZA, Nelson Rosrio (orgs.). 2004. Democracia e participao : os conselhos gestores do Paran. Curitiba : UFPR.

CONSELHOS GESTORES DE POLTICAS PBLICAS E DEMOCRACIA PARTICIPATIVA:

APROFUNDANDO O DEBATE
Luciana Tatagiba
Os conselhos gestores de polticas pblicas constituem uma das principais experincias de democracia participativa no Brasil contemporneo. Presentes na maioria dos municpios brasileiros, articulados desde o nvel federal, cobrindo uma ampla gama de temas como sade, educao, moradia, meio ambiente, transporte, cultura, dentre outros, representam uma conquista inegvel do ponto de vista da construo de uma institucionalidade democrtica entre ns. Sua novidade histrica consiste em apostar na intensificao e na institucionalizao do dilogo entre governo e sociedade em canais pblicos e plurais como condio para uma alocao mais justa e eficiente dos recursos pblicos. Como experincias que acompanham e particularizam o processo de redemocratizao no Brasil, os conselhos so tambm espelhos que refletem as dimenses contraditrias de que se revestem nossas experincias democrticas recentes. Avaliar essas novas experincias de gesto , por isso mesmo, tarefa tanto desafiadora quanto necessria, principalmente em um contexto como o nosso, atualmente marcado por um forte consenso em torno do iderio participacionista. Nesse sentido, quero destacar aqui a recente contribuio a esse debate representado pela publicao do livro Democracia e participao: os conselhos gestores do Paran, organizado por Mrio Fuks, Renato Perissinotto e Nelson Rosrio de Souza, em 2004. Trata-se de um estudo descritivo sobre diversos conselhos do Paran, que tem como uma de suas principais contribuies o detalhamento dos processos decisrios no interior dos conselhos. O livro est organizado em duas partes. Na primeira so analisados os conselhos municipais de Curitiba, na rea de sade, assistncia social e criana e adolescente. Na segunda parte, so objetos de anlise os conselhos gestores do Paran, tendo como referentes empricos o Conselho Estadual de Assistncia Social, o Conselho Estadual do Trabalho e cinco conselhos municipais de Maring (Assistncia Social, Criana e Adolescente, Sade, Trabalho e Fundef). Principalmente na primeira parte do livro, que possui uma unidade analtica maior, o uso da mesma metodologia e de pressupostos e preocupaes tericas comuns resultam em um conjunto precioso de informaes que, ao mesmo tempo em que reforam e consolidam determinadas anlises j realizadas sobre a dinmica de funcionamento dos conselhos, aprofundam o nvel de compreenso dos processos decisrios no interior dessas instncias, lanando pistas importantes para a formulao de novas questes e problemas. Uma primeira questo que emerge no conjunto dos estudos diz respeito ao perfil dos conselheiros. Nesse quesito, os resultados da pesquisa reforam avaliaes presentes em outros estudos: os conselheiros, no que se refere a renda, escolaridade e engajamento poltico-partidrio, esto bem acima da mdia nacional1. A heterogeneidade na composio, verificada pela diversidade das organizaes representadas nos conselhos, caminha, assim, ao lado de uma tendncia elitizao da participao. Ainda sobre o perfil geral, um dado chama a ateno: em todos os conselhos analisados, um grande nmero de conselheiros, inclusive dentre os

1 Remeto, nesse sentido, s concluses da pesquisa realizada nas regies metropolitanas do Rio de Janeiro, Belo Horizon-

te, So Paulo, Recife e Belm, em Santos Jnior, Azevedo e Ribeiro (2004); pesquisa realizada por Labra e Figueiredo (2002), junto aos conselheiros de Sade da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, e s anlises de Ttora e Chaia (2004), sobre os conselhos de Sade, Assistncia Social e Criana e Adolescente dos municpios da regio metropolitana de So Paulo.

Recebida em 4 de setembro de 2005. Aprovada em 9 de setembro de 2005.

Rev. Sociol. Polt., Curitiba, 25, p. 209-213, nov. 2005

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DEMOCRACIA E PARTICIPAO : OS CONSELHOS GESTORES DO PARAN que representam a sociedade civil, trabalham no servio pblico. A partir dos dados da pesquisa, poderamos imaginar um perfil tpico do conselheiro, tal como descreve Tonella: eles so brancos, com leve preponderncia das mulheres, maiores de 30 anos, casados, de religio catlica, com alta escolaridade, predominando aqueles com nvel superior. Esto inseridos no mercado formal de trabalho, concentrados no servio pblico municipal e recebendo a partir de 5 salrios (FUKS, PERISSINOTTO & SOUZA, 2004, p. 190). Quanto distribuio dos recursos individuais, por segmento, os estudos confirmam o segmento dos gestores como o que concentra a maior quantidade de recursos, com maior renda e nvel de escolaridade, com uma clara desvantagem dos usurios; essa desvantagem, contudo, parece compensada por um nvel maior de engajamento poltico-partidrio e de envolvimento em prticas associativas (recursos subjetivos). Alm dos recursos individuais e subjetivos, so tambm discutidos os recursos organizacionais das entidades representadas nos conselhos. Por recursos organizacionais os autores entendem no apenas as condies materiais de funcionamento das entidades, que remete diretamente questo da sua autonomia financeira, mas tambm abordam um tema pouco explorado na bibliografia: as redes de apoio das entidades. Embora os estudos no permitam avaliaes conclusivas e generalizantes, alguns resultados indicam a potencialidade desse tipo de abordagem, como vemos nesta avaliao de Perissinotto, sobre as redes de apoio dos membros do Conselho de Assistncia Social de Curitiba: Quando analisamos os segmentos, percebemos que somente as entidades dos prestadores de servio (75%) contam com o apoio de membros do Poder Legislativo [...]. Aqui fica claro que o segmento que mais eficaz em traduzir busca por apoio em apoio efetivo o segmento dos prestadores de servio. Esse segmento, portanto, tem mais recursos organizacionais e mais recursos polticos efetivos como representantes em instncias importantes do poder estatal (caso do Poder Legislativo) (idem, p. 66). Nessa mesma direo, Mrio Fuks, no seu estudo sobre o Conselho Municipal de Sade, destaca a tendncia das organizaes a canalizar suas demandas para atores estratgicos que fazem parte de sua rede de apoio poltico ou para os espaos institucionais mais permeveis s suas demandas: Cada segmento ocupa, preferencialmente, certos nichos de ao poltica, possivelmente aqueles espaos mais adequados aos recursos organizacionais de que dispe e mais permeveis sua atuao. Assim, os representantes dos hospitais de Curitiba [...] encontram uma certa facilidade em estabelecer contato e encaminhar as suas demandas ao governo municipal e aos vereadores, enquanto os representantes dos trabalhadores na rea de sade, tendo em vista as experincias com os litgios trabalhistas, adquiriram uma maior capacidade de se fazerem presentes na arena judiciria (idem, p. 23). Valeria a pena investir mais na compreenso dessas conexes externas, no apenas como forma de identificar a desigualdade de recursos entre os segmentos que compem os conselhos e o impacto dessa desigualdade sobre o processo deliberativo, mas tambm para avanar na compreenso do lugar que a participao nos conselhos ocupa na estratgia dos atores da sociedade civil como forma de encaminhamento de suas demandas. Trata-se de compreender se, e at que ponto, uma permeabilidade maior ou menor das instituies polticas influencia a deciso das organizaes sociais de participar efetivamente nos conselhos. Ou seja, seria importante analisar at que ponto organizaes capazes de mobilizar redes de apoio poltico no poder Legislativo, no poder Executivo e/ou nos partidos estariam dispostas a investir suas fichas em canais pblicos de deliberao, como forma de realizao dos seus interesses. Sob essa perspectiva, poderamos investigar a forma como os atores da sociedade civil combinam ou articulam suas vrias frentes de atuao e o quanto valorizam de fato a participao em espaos como os conselhos. Isso porque, como a bibliografia vem demonstrando, no geral as entidades indicam seus representantes e ento afastam-se do cotidiano dos conselhos, no demonstrando valorizar efetivamente esses canais. Um segundo conjunto de problemas analisados nos textos refere-se ao processo de deliberao nos conselhos. Avaliar a capacidade deliberativa dos conselhos e o seu impacto no processo de produo das polticas pblicas uma tarefa que ainda s pode ser feita de maneira tentativa, seja pelo fato de tratarem-se de experincias muito recentes, seja pela dificuldade em estabelecer parmetros seguros para a anlise. No geral, as avaliaes mais comuns presentes na literatura so de que os conselhos no esto cumprindo sua vocao deliberativa. Embora os motivos apresentados sejam os mais variados, a grande maioria dos estudos aponta a baixa capacidade de inovao das polticas pblicas a partir da participao da sociedade civil nos conselhos, sugerindo que essa participao assume contornos mais reativos que propositivos (TATAGIBA, 2002). Os motivos apontados esto, no geral, relacionados dinmica de funcionamento dos conselhos: a centralidade do Estado na elaborao da pauta, a falta de capacitao dos conselheiros, problemas com a representatividade,

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dificuldade em lidar com a pluralidade de interesses, manuteno de padres clientelistas na relao entre Estado e sociedade, recusa do Estado em partilhar o poder etc. Alm desses motivos, a bibliografia vincula ainda a fragilidade deliberativa dos conselhos sua ambgua insero no conjunto da institucionalidade e questo da existncia e efetividade dos fundos. Na anlise dos conselhos gestores do Paran, a metodologia adotada, que privilegiou a anlise das atas de reunio, permitiu esmiuar a dinmica deliberativa em suas diversas etapas: proposio, debate, encaminhamento e deciso. Em uma abordagem quantitativa, foram identificados os atores relevantes em cada uma dessas etapas e os principais temas em discusso. Os objetivos da anlise eram saber quem iniciava as falas, quais os assuntos postos para a discusso, se tais falas eram seguidas ou no por debates e contestaes, a forma de encaminhamento das decises e os atores dominantes em cada uma dessas fases. No momento da proposio dos temas, os estudos confirmaram uma tendncia indicada na bibliografia sobre os conselhos: o debate e a negociao nos conselhos tm sido limitados pela imposio unilateral dos interesses temticos do Estado. Em vrias passagens do livro, foi destacada essa centralidade do poder Executivo na definio dos assuntos relevantes para a discusso no interior dos conselhos: O que se pode concluir a respeito da iniciativa de debate [no Conselho Municipal de Sade de Curitiba] que os atores governamentais se fazem presentes em 60,2% dos casos (o segmento gestor em 31,6% e o apoio tcnico estatal em 28,6%) (FUKS, PERISSINOTTO & SOUZA, 2004, p. 30); Os dois segmentos mais atuantes [no Conselho Municipal de Assistncia Social de Curitiba] [...] so os gestores com 58,3% das iniciativas, seguidos pelos prestadores de servio, com 12,5% das iniciativas (idem, p. 68); A Secretaria Municipal da Criana (SMC) foi a entidade que mais iniciou a fala no interior do Conselho [Municipal dos Direitos da Criana e Adolescente de Curitiba], com o ndice de 63,2% das iniciativas (idem, p. 96); O segmento que mais tem apresentado assuntos para serem debatidos e aprovados pelo conselho [Estadual de Assistncia Social do Paran] o governamental, em particular o rgo gestor (idem, p. 133). Sobre a seqncia do processo decisrio, os autores chamam a ateno para a ausncia do debate, indicando um certo consenso, ou harmonia, contrrio s expectativas da deliberao democrtica, que tem na explicitao dos conflitos um dos elementos centrais: Importante observar que, em 54,5% dos casos, o debate no teve seqncia, ou seja, mais da metade dos assuntos da agenda do Conselho [Municipal de Sade de Curitiba] no geraram debate (idem, p. 33); Pouqussimas vezes, as iniciativas para a discusso de um dado assunto dentro do Conselho [Municipal de Assistncia Social de Curitiba] foram seguidas por uma reao de algum outro ator [...]. Essa informao importante, pois reflete o grau de harmonia existente dentro do Conselho [...]. A contestao [...] absolutamente ausente da instituio em questo durante as gestes analisadas (idem, p. 69); Existiu pouco debate no Comtiba [Conselho Municipal dos Direitos da Criana e Adolescente de Curitiba] durante as gestes analisadas e, quando ele ocorreu, ficou circunscrito, principalmente, ala governamental [...]. O fato de que em pouqussimas vezes aconteceu dilogo entre dois atores no interior da arena aponta a possibilidade de uma reduzida incidncia de conflito nesse espao [...]. Quando indagamos as atas sobre a ocorrncia de contestao no interior do Conselho, fica mais patente a harmonia entre os atores, os segmentos e entidades que o compe (idem, p. 98); Ainda que o espao do Conselho deva ser entendido como espao de negociao, a expectativa era a de que, no processo de discusso, as divergncias estivessem latentes. Para a surpresa dos pesquisadores, ao serem indagados sobre o processo de aprovao adotado pelo Conselho nos ltimos 12 meses, a maioria dos conselheiros [dos conselhos municipais estudados em Maring] responderam que todas as proposies foram aprovadas por consenso (idem, p. 194). Essa ausncia do debate gera ainda mais estranhamento quando somos informados a respeito do assunto sobre o qual os conselhos mais decidem. No que se refere agenda temtica, os resultados das pesquisas

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junto aos conselhos do Paran mostram a predominncia dos assuntos pblicos, em detrimento de questes mais relacionadas organizao interna, como a elaborao de regimentos e legislaes especficas, que foram os temas predominantes na fase de implementao dos conselhos (TATAGIBA, 2002). Esses dados sugerem um amadurecimento dessas instncias como espaos de formulao e fiscalizao das polticas: O Conselho [Municipal de Sade de Curitiba] uma arena em que predomina a vocalizao de assuntos pblicos, ou seja, assuntos que dizem respeito poltica de sade no municpio (FUKS, PERISSINOTTO & SOUZA, 2004, p. 113); O CMAS [Conselho Municipal de Assistncia Social de Curitiba] [...] dedicou-se a discutir, majoritariamente, assuntos relacionados rea poltica pblica em que atua. Esse um dado importante, pois podemos ver que, nesse ponto, o CMAS bastante atuante, isto , no se perde em questes voltadas exclusivamente para procedimentos internos (idem, p. 70). Contudo, como vimos, os conselhos decidem sobre temas relacionados s polticas pblicas, sem debate ou negociao, o que parece sugerir uma forte despolitizao dessas instncias. Infelizmente, os autores no avanam na tentativa de elucidao dessa caracterstica marcante nos conselhos gestores, tendo em vista o vis mais descritivo que imprimem anlise dos dados. Todavia, parece correto afirmar que a tendncia a uma participao branda e no-crtica no est restrita aos conselhos, mas estende-se a um grande nmero de experincias consideradas inovadoras, no apenas no Brasil, mas tambm em outros pases latino-americanos. Sobre esse registro, as experincias participativas assumem caractersticas profundamente ambivalentes, justamente porque realizam o novo, inovando os processos e os contedos das polticas, ao mesmo tempo em que mantm limites rgidos ao avano do dilogo entre pblicos e instituies no que respeita democratizao da deciso. Se por um lado elas avanam no aspecto gerencial, estabelecendo a importncia do planejamento e monitoramento das aes, submetendo a ao estatal ao controle social, por outro lado elas apresentam um reduzido poder de inovao no que respeita ao centro de formulao das polticas e seus tradicionais percursos e atores. Se inovam nas estratgias gerenciais, tambm podem acabar levando reproduo dos canais tradicionais de definio das polticas, como vemos constatado nesta avaliao sobre a qualidade da deliberao no Conselho Municipal de Sade de Curitiba: A nica resoluo que foi apresentada ao Conselho durante a gesto investigada foi de autoria do segmento gestor. Ou seja, exatamente aquele segmento que j dispe de meios prprios para promover normas legais que tem a iniciativa de apresentar o nico tipo de deliberao do CMSC que assume a forma de norma estatal (idem, p. 36). Como nos sugerem os autores do livro preciso ir mais fundo na compreenso dessas tendncias como forma de qualificar no apenas os processos participativos em curso, mas o impacto que representam no que se refere qualidade da democracia. A efetividade da participao, quanto democratizao dos processos de gesto e a melhoria na qualidade dos seus resultados, depende de alguns condicionantes, cuja identificao e discusso vo continuar animando, por muito tempo, os debates sobre a democracia contempornea.

Luciana Tatagiba (lucianatatagiba@uol.com.br) doutora em Cincias Sociais pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e Professora do Departamento de Cincia Poltica da mesma instituio.

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