Autenticao de documentos pelo servidor

Em uma prefeitura, o procurador negou-se a autenticar um documento de habilitao, alegando que o art. 32 "caput" da Lei 8666/93, na parte que trata da permisso da autenticao de documentos por servidores, foi revogada pelo art. 7, inc. V da Lei Federal n 8.935/94 - Lei de Registros Pblicos - por conferir apenas aos tabelies notariais a competncia exclusiva para autenticar cpias. Diante disso, os servidores no tm f pblica? E o prprio art. 32 da 8666/93, perdeu mesmo a eficcia?

Preliminarmente, cabe transcrever o dispositivo legal citado que parece ter causado o conflito na conduta dos membros de Comisso de Licitao, Pregoeiros e membros de Equipes de Apoio:

Art. 7 Aos tabelies de notas compete com exclusividade: (...) V - autenticar cpias.

Os servios notarias e de registros tm a finalidade de garantir a autenticidade, segurana e eficcia dos atos jurdicos (art. 1 da Lei Federal n 8.935/94). No que tange verificao e atestao da autenticidade de documentos, A atividade notarial tem por objetivo garantir que a cpia de um documento seja revestida da formalidade legal que comprova sua autenticidade em relao ao documento original. Portanto, a cpia autenticada produz os mesmos efeitos jurdicos que o documento original que deu origem quela cpia; tambm, tem efeito erga omnes, ou seja, onde quer que seja apresentada e contra todos, a cpia autenticada por cartrio produzir seus efeitos jurdicos.

Contudo, a Lei Federal n 8.666/93 prescreve uma ao por parte do servidor da

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administrao que parece conflitar com o dispositivo da Lei 8.935/94. Vejamos.

Reza o artigo 32, caput, da Lei Federal n 8.666/93, que:

Art. 32 Os documentos necessrios habilitao podero ser apresentados em original, por qualquer processo de cpia autenticada por cartrio competente ou por servidor da administrao ou publicao em rgo da imprensa oficial. (grifo nosso)

Tendo em vista a matria regulada pela Lei 8.666/93 Licitaes a autenticao do documento por servidor da Administrao s teria efeito para esta finalidade, isto , qualquer documento autenticado por servidor s produz seus efeitos no mbito da Administrao qual pertena o servidor (que autenticou o documento) e exclusivamente para o processo licitatrio especfico em que foi requisitada a autenticao.

A finalidade facilitar o acesso dos licitantes ao (j extremamente) burocratizado processo licitatrio. A apresentao da cpia simples acompanhada do original tem por objetivo simplificar e diminuir custos de participao dos interessados em concorrer ao contrato com o governo.

Entendo que no se trata de um conflito de atribuies. Embora seja atribuio exclusiva dos tabelies a autenticao de documentos, de fato, o que se pretendeu na Lei 8.666/93 foi uma autenticao atpica: que no produz efeitos erga omnes, no tem formalidade especial, de amplitude reduzida (exclusivamente para fins de procedimento licitatrio) e eficcia muito estreita (produz efeitos somente perante o rgo pblico em que o servidor encontra-se lotado).

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E como feito o procedimento de autenticao por servidor da Administrao? O interessado em disputar o certame (pessoa fsica ou jurdica) apresentar a cpia simples e, simultaneamente ou quando requisitado, exibir o documento original para a verificao da autenticidade da cpia. Em procedimentos licitatrios, a cpia simples ser inserida no envelope de documentos ou proposta e quando aberto, a Comisso de Licitao ou Pregoeiro requisitar ao licitante que exiba o documento original para confront-lo com a cpia. Constatada a autenticidade, o servidor declarar na cpia simples, de forma escrita, a confirmao e o carter autntico do documento, alm da data, nome, cargo (ou funo) e assinatura. Esta cpia autenticada ter eficcia restrita ao rgo pblico ao qual faa parte o servidor, portanto, no tem efeito erga omnes da autenticao feita por tabelio. Por oportuno, cumpre alertar que a Administrao no pode reter o documento original; depois de comparada a cpia com o original, o servidor dever devolv-lo ao interessado.

A vantagem da adoo do procedimento clara: simplifica a participao nas licitaes e desonera o concorrente do custo de autenticao em cartrio. Com isso, implementa-se o universo de competidores e o carter competitivo e favorece a Administrao Pblica obter a proposta mais vantajosa.

Ainda quanto inexistncia do conflito entre as normas federais, cabe apontar o princpio da especializao que determina que se aplique, prioritariamente, a regra especial. No caso, os procedimentos licitatrios so regidos pela Lei Federal n 8.666/93 e seus preceitos devem ser obedecidos com preferncia a qualquer outro, ressalvando-se, por bvio, qualquer disposio constitucional. Assim sendo, o disposto no art. 32 da Lei 8.666/93 no destitui ou sequer interfere na atividade prpria e tpica dos tabelies. A Lei de Licitaes apenas criou um procedimento interno e restrito que no pode ser comparado autenticao de cpia de documento a que se refere a Lei 8.935/94.

Partindo desse pressuposto, o preceito legal da Lei 8.666/93 (art. 32) peremptrio ao definir que os documentos de habilitao podero ser apresentados por qualquer processo de cpia autenticada, inclusive por servidor da Administrao. Ora, os membros da Comisso de Licitao so servidores da Administrao Pblica, razo pela qual deveriam providenciar a imediata autenticao da cpia simples vista do documento original.

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A recusa em autenticar o documento configura flagrante ato ilegal, sujeito s sanes administrativas a quem deu causa. A conduta irregular estar suscetvel ao controle jurisdicional.

Mesmo que o Edital tenha sido omisso, no prevendo a aceitao das cpias autenticadas por servidor, a Lei Federal dever prevalecer em relao ao ato convocatrio. Ao constatar-se conflito entre a norma legal e o edital, prevalecer o primeiro que, hierarquicamente, superior ao instrumento convocatrio.

O consagrado autor, Desembargador JESS TORRES PEREIRA JUNIOR, em sua obra Comentrio Lei das Licitaes e Contrataes com a Administrao Pblica, 5a ed., Renovar, lecionou a respeito do tema:

Ser aceita autenticao por cartrio ou servidor autorizado; o critrio segue a orientao dos artigos 364 e 365 do Cdigo de Processo Civil, no fossem as normas do direito processual judicirio, direito pblico que , influtentes sobre o processo administrativo. Note-se que a lei menciona servidor, o que exclui pessoal estranho aos quadros do rgo ou da entidade, como um prestador eventual ou autnomo de servio, por exemplo. Segue-se que documento apresentado por cpia poder ser autenticado por qualquer dos membros da Comisso de Licitao, mediante conferncia com o original. (grifo nosso)

O Estatuto Federal das Licitaes absolutamente cristalino ao definir a regra na apresentao dos documentos de habilitao. Da mesma forma o Cdigo de Processo Civil estabelece a diretriz na apresentao de documentos no mbito judicial:

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Artigo 385 A cpia de documento particular tem o mesmo valor probante que o original, cabendo ao escrivo, intimadas as partes, proceder conferncia e certificar a conformidade entre a cpia e o original.

Na instruo dos autos, prtica legal e usual a conferncia da cpia em relao ao original. Nessa esteira, inadmissvel que os membros da Comisso Permanente de Licitaes, Pregoeiros e Equipes de Apoio, servidores que so da Administrao Pblica, sejam impedidos ou se recusem a autenticar tal documento.

Sobre o tema, o TCU Tribunal de Contas da Unio proferiu o Acrdo TCU n 801/2004 Plenrio - AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI (Ministro Relator):

(...) No que concerne alegao de que a exigncia de que todos os documentos relacionados no edital sejam apresentados em original ou cpia autenticada por cartrio competente ou publicao em rgo da imprensa oficial fere as disposies contidas nos arts. 384 e 385 do CPC, visto que no considera a possibilidade de servidor da comisso de licitao ou nomeado por ela certificar a autenticidade de fotocpia apresentada em conjunto com o original , tal interpretao no encontra abrigo. Ora, para que servidor possa atestar a autenticidade de cpias de documentos devem ser disponibilizados necessariamente seus originais, justamente uma das formas de apresentao de documentos prevista no questionado item 4.5 do edital da referida licitao. (grifamos)

O Superior Tribunal de Justia STJ, 3a Turma, Resp 94.626-RS, Relator Ministro Eduardo Ribeiro (DJU 16.11.98, p. 86) promanou o seguinte acrdo:

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A impugnao a documento apresentado por cpia h de fazer-se com indicao do vcio que apresente, se o impugnante tem acesso ao original. No se h de acolher a simples afirmao genrica e imprecisa de que no autntico . (grifo nosso)

Nesse passo, vista do pronunciamento do Superior Tribunal de Justia, a alegao da falta de autenticao do documento somente dever ser argida quando viciado o seu contedo. Do contrrio, a simples afirmao de que a cpia do documento no autntica, mesmo em comparao com o original, no dever prosperar.

O BLC Boletim de Licitaes e Contratos, Editora NDJ, Junho/98, preconizou:

Assim, a Administrao no deve aceitar documentos apresentados em cpia simples. Contudo, nada obstaria que os interessados apresentassem os documentos em cpia simples, desde que estivessem acompanhados do respectivo original. Nesse caso, deveria a Administrao conferir a reproduo, verificando se continha o mesmo teor do documento original.

Quanto ao dispositivo constitucional contido no art. 19, II:

Art. 19. vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios: (...)

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II - recusar f aos documentos pblicos;.

De fato, a Constituio Federal refere-se expresso negar f aos documentos pblicos, contudo, no faz expressa meno cpia de documentos pblicos. Ainda assim, o dispositivo constitucional aplica-se ao caso, uma vez que todos os atos produzidos no procedimento licitatrio e no h como negar que a autenticao da cpia simples vista do original faz parte do conjunto de atos e aes presentes na licitao convirjam para uma deciso final, adjudicao e contrato, portanto, a autenticao por servidor mero procedimento meio para atingir a finalidade; um ato jurdico em sentido estrito que compe o conjunto de atos administrativos intermedirios destinados a resultar o ato administrativo principal (processo liciatrio). Assim sendo, todos os documentos produzidos durante a licitao revestem-se de f pblica. Ademais, foram produzidos por servidores pblicos (vide: princpio da presuno de veracidade dos atos pblicos), notadamente no que se refere legitimidade da cpia simples em confronto com o documento original, atestada pela autoridade pblica que preside o julgamento da licitao Comisso de Licitao ou Pregoeiro.

Sobre presuno de veracidade, MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIERO (in "Direito Administrativo", Atlas, 3 ed., pg. 151) lecionou:

"(...) a presuno de legitimidade constitui um princpio do ato administrativo que encontra o seu fundamento na presuno da validade que acompanha todos os atos estatais, princpio em que se baseia, por sua vez, o dever do administrado de cumprir o ato administrativo."

Diante dos fatos e do direito apresentados, entendo que a legislao vigente e especial recomendam ao servidor que proceda autenticao da cpia simples quando em comparao com o original. Em hiptese alguma o edital poder sobrepujar a Lei que o regulamenta; nesse sentido, o edital no pode definir regra contrria ao que determina a norma legal. Por fim, a regra contida no art. 7, V, da Lei Federal n 8.935/94, no revogou nem destitui de eficcia o

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art. 32, caput, da Lei Federal n 8.666/93. (Colaborou Ariosto Mila Peixoto, advogado especializado em licitaes pblicas e contratos administrativos).

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