Gestin de las Transformaciones Sociales MOST

Documentos de debate N 68

Modelos de descentralizacin y de democracia participativa en la gestin local en Brasil

por Suely Maria Ribeiro Leal suelyleal@terra.com.br

Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura

-2El Programa MOST La UNESCO cre el Programa Gestin de las Transformaciones Sociales (MOST) para promover la investigacin comparada internacional en el campo de las ciencias sociales. Su objetivo principal es respaldar y coordinar investigaciones independientes de gran envergadura y de larga duracin, y comunicar despus los resultados y las conclusiones a quienes han de disear polticas pblicas y tomar decisiones de gobierno. El Programa MOST organiza y apoya investigaciones principalmente en tres mbitos: La gestin del cambio en las sociedades multiculturales y multitnicas. Las ciudades como centros de transformacin social acelerada. La gestin local y regional de las transformaciones econmicas, tecnolgicas y medioambientales. Se encuentra una lista de los documentos de debate actualmente disponibles al final de esta publicacin.

Las ideas y opiniones expresadas en esta publicacin son las de los autores y no reflejan necesariamente el punto de vista de la UNESCO. Las denominaciones empleadas y la presentacin de los datos que en ella figuran no implican por parte de la UNESCO ninguna toma de posicin respecto al estatuto jurdico de los pases, ciudades, territorios o zonas aludidos, o de sus autoridades, ni respecto a sus fronteras o lmites. Publicado por el Programa MOST Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura 1 rue Miollis, 75732 Pars CEDEX 15, Francia http://www.unesco.org/most UNESCO 2004 (SHS-2004/WS/2)

-3Prefacio El presente estudio de la Sra. Suely Maria Ribeiro Leal es una valiosa contribucin a un debate general de suma actualidad: Es posible que el reciente auge de la gestin urbana participativa sea una solucin que las sociedades de los pases en desarrollo aportan hoy a los graves problemas urbanos, tras el fracaso de las polticas urbanas estatales y la malversacin de las descentralizaciones representativas por la corrupcin? Numerosas publicaciones sobre el tema y sobre las perspectivas futuras citan como ejemplo a Brasil, sin disponer de estudios recientes y profundos. En sta, la Sra. Leal nos ofrece un anlisis muy pertinente e ilustrativo del caso de la ciudad de Recife. A partir de su restauracin en el decenio de 1980, la democracia brasilea ha tratado de crear nuevos instrumentos de participacin institucional en el plano del poder local. La ciudad de Recife ha sido adelantada de esta voluntad de implantar una gestin democrtica. La Sra. Leal nos muestra primero las causas y las modalidades de ese esquema original de desarrollo, que se aplica en el marco de un poder municipal simbolizado por la figura del alcalde y de una participacin activa en los movimientos sociales. Un nuevo concepto de planificacin urbana se hace patente a travs de las experiencias de la gestin compartida. Acto seguido, la Sra. Leal describe los aspectos concretos de esas nuevas formas democrticas a travs del programa El Ayuntamiento en los Barrios, del Presupuesto de Participacin y de otros dispositivos institucionales de participacin, antes de exponernos sus reflexiones ms personales sobre esta gobernanza urbana aplicada en la ciudad de Recife de 1993 a 1996. La autora nos advierte acerca de la relativa fragilidad de los resultados conseguidos, sobre la ndole limitada y fragmentaria del control social del espacio urbano y la inexistencia de autnticas alianzas entre las elites econmicas y las distintas clases sociales, aun cuando haya habido progresos significativos en cuanto a la institucionalizacin de dispositivos democrticos de gestin urbana. Este anlisis exacto y substanciado del caso de Recife permitir al lector profundizar en muchos aspectos de los debates actuales sobre la gobernanza y contribuir a matizar los modelos demasiado radicales, que oscilan entre un pesimismo sombro y un optimismo utpico. Sin duda el camino que conduce a la gestin participativa ser largo y estar sembrado de obstculos, pero la Sra. Leal nos ensea que no es imposible recorrerlo. Michel Rochefort Profesor emrito de la Universidad de Pars I

-4La autora Suely Maria Ribeiro Leal es doctora en economa por la Universidad de Campinas UNICAMP de So Paulo (Brasil) y profesora e investigadora del Programa de Maestra y Doctorado en Desarrollo Urbano de la Universidad Federal de Pernambuco (Recife, Brasil). En la actualidad, dirige el Centro de Investigaciones sobre Gestin Urbana y Polticas Pblicas (NUGEPP). La Dra. Ribeiro es especialista en planificacin y gestin urbanas, reforma del Estado, descentralizacin poltica y administrativa, redes y organizaciones sociales, desarrollo local, servicios urbanos y movimientos sociales. Lleva a cabo investigaciones, evaluaciones y consultas para diversas administraciones pblicas brasileas -tanto nacionales como locales-, en particular en el campo de la evaluacin de las prcticas de gestin pblica y los modelos de planificacin participativa. Entre sus publicaciones ms recientes cabe citar: Relao Pblico-Privado: do Local ao Global. Recife: Ed. Universitria UFPE, 1995, y Modos Brasileiros e Franceses de Gesto dos Servios Urbanos, Recife: Ed. Universitria UFPE, 2001. Ha publicado numerosos artculos en revistas especializadas y ha participado en volmenes colectivos; acaba de publicar con el Programa MOST de la UNESCO Fetiche da Participao Popular: Novas prcticas de planejamento, gesto e governana democrtica no Recife Brasil (con prlogo de G. Solins), Brasil, Companhia Editora de Pernambuco, 2003, 351 pgs. Traduccin La traduccin de este artculo al francs corri a cargo de Anita Becquerel, auxiliar de investigacin de la Universidad de Pars Val de Marne Pars XII.

-5ndice Pgina I. II. Introduccin ................................................................................................... El modelo de desarrollo de la ciudad de Recife: 1993-1996 ....................... 2.1 La ciudad de Recife: un contexto propicio a los experimentos de participacin ........................................................... 2.2 Algunas referencias histrico-polticas de los dos mandatos del alcalde Jarbas Vasconcelos: 1986-1988 y 1993-1996....................... III. La nueva concepcin de la planificacin urbana ........................................ 3.1 La gestin compartida: sociedad civil, movimientos sociales y alianzas entre el sector pblico y el privado......................................... IV. Nuevas formas democrticas ........................................................................ 4.1 El programa El Ayuntamiento en los Barrios...................................... 4.1.1 La metodologa.............................................................................. 4.1.2 Las fases del programa .................................................................. 4.2 El Presupuesto de Participacin de la ciudad de Recife.......................... 4.2.1 Dispositivos de gestin del Presupuesto de Participacin............. 4.2.2 Limitaciones del Presupuesto de Participacin ............................. 4.3 Los otros cauces institucionales de participacin.................................... 4.3.1 El foro de la ciudad de Recife ....................................................... 4.3.2 Los consejos municipales.............................................................. V. Gobernanza urbana en la ciudad de Recife (1993-1996)............................ ....................................................................................................... 7 8 8 9 10 11 13 13 13 15 15 16 17 17 18 18 20 23 25

Bibliografa

Documentos de debate del MOST..........................................................................

-7I. Introduccin

Desde el restablecimiento de la democracia brasilea en el decenio de 1980, han surgido numerosos instrumentos de participacin institucional en el mbito del poder local de la sociedad. Esta evolucin institucional hacia la participacin popular se debe a: - el proceso de restablecimiento de la democracia mediante elecciones o por medio de alianzas de izquierda y de centro-izquierda que propugnaban la descentralizacin administrativa en los sectores sociales bsicos, como la salud, la educacin y la poltica urbana. Desde entonces, se han gestado sobre todo el Presupuesto de Participacin, los consejos y las leyes que enmarcan la participacin de la sociedad en la definicin de las polticas de gobierno local; - la grave crisis econmica y social que padeca Brasil en la dcada de 1980, cuyos orgenes se remontan al perodo dictatorial (1964-1985), agrav los problemas de exclusin social. La solucin de esos problemas corresponde ahora a las instancias locales. De este modo, los gobiernos municipales han recibido la potestad de negociar con las numerosas organizaciones que luchaban por aumentar la integracin y la participacin social. En los aos ochenta, las experiencias de descentralizacin poltica de la gestin municipal recibieron amplia difusin en todo el pas, con lo que adquirieron autntica legitimidad. Esas experiencias municipales permitieron definir la descentralizacin como uno de los pilares de la relacin de democratizacin entre el Estado y la sociedad, y dar respuestas a la exclusin social. Por una parte, la coyuntura nacional de principios de los aos noventa puso de manifiesto un nuevo ordenamiento de las fuerzas de los partidos polticos, al redefinir el mbito de las alianzas en todas las esferas, tanto a escala nacional como de los estados federales y las instancias locales. Al revs de lo que ocurri en los aos ochenta, el nuevo espacio hegemnico modul la organizacin poltica local, donde los sectores populares redujeron su influencia sobre la agenda municipal (Leal, 1994)1. Por otra parte, es evidente que la esfera local se ha visto reforzada por el retorno del pas a la democracia, en la medida en que ha recuperado su autonoma poltica, aunque, en contrapartida, se le han encomendado responsabilidades ms amplias, relativas a la solucin de las demandas sociales, al tener que hacer frente a la crisis fiscal del Estado brasileo. En este nuevo contexto de mundializacin y redefinicin del papel del Estado, adquiere importancia la evaluacin de los mtodos de gestin; lo mismo si se trata de los dispositivos nacionales de gestin que de la aplicacin de los modelos de descentralizacin poltica. En el marco de este trabajo, no es posible evaluar la eficacia del proceso y de los medios brasileos de participacin. Sin embargo, podemos sealar que hubo avances considerables en la incorporacin a la agenda pblica de los derechos sociales de los grupos desfavorecidos, una mayor atencin a la introduccin de las prioridades de las polticas pblicas y una toma de conciencia de la necesidad de crear un modelo administrativo ms difano. Pese a estos avances, an perduran ciertos lmites estructurales que caracterizan a la organizacin del Estado y de la sociedad brasileos, como el culto del patrimonio pblico, el clientelismo poltico, el bajo nivel de participacin de la sociedad civil, la ineficacia de las soluciones que se aplican a los problemas
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Leal, Suely, Para alm do Estado: tendncias, limites e alcance das novas formas de gesto urbana a nivel local (Ms all del Estado: tendencias, lmites y alcance de las nuevas modalidades de gestin urbana de mbito local). Tesis de doctorado en economa, Universidad de Campinas UNICAMP, So Paulo, Brasil, 1994.

-8estructurales y la falta de acuerdo entre los polticos y las elites en torno al proyecto de reforma del Estado. La ciudad de Recife fue adelantada en la aplicacin de gestin democrtica. Tras las primeras elecciones locales celebradas mediante sufragio universal en 1986, la administracin de Recife puso en marcha experimentos novedosos de gestin participativa, que se caracterizaron por una fuerte presencia de movimientos sociales y por innovaciones que se aplicaron en el modelo de planificacin municipal. Estos enfoques de la gestin coincidieron con los dos mandatos del alcalde Jarbas Vasconcelos. De 1986 a 1988 se produjo la participacin activa de los movimientos sociales. De 1993 a 1996 se aplicaron innovaciones en el modelo de planificacin urbana. En el presente trabajo, analizaremos el modelo del segundo gobierno del alcalde Jarbas Vasconcelos y las caractersticas del Ayuntamiento de Recife (1993-1996), teniendo en cuenta la importancia de estas experiencias de gestin descentralizada en el contexto brasileo. Primero, vamos a exponer los principios generales que orientaron su ideologa, a partir de la reconstitucin del modelo de desarrollo de la ciudad de Recife. Luego explicaremos cmo esta estrategia desemboc en un nuevo concepto de planificacin urbana. Las orientaciones del programa El Ayuntamiento en los Barrios Presupuesto de Participacin constituyeron los instrumentos principales de descentralizacin poltica del municipio de Recife. A continuacin, analizaremos el grado de democratizacin que alcanz esta administracin municipal en la institucionalizacin de los cauces de gestin democrtica. Por ltimo, presentaremos de manera sucinta el nuevo panorama poltico-econmico del modelo de gestin de la ciudad despus del ao 2000. II. 2.1 El modelo de desarrollo de la ciudad de Recife: 1993-1996 La ciudad de Recife: un contexto propicio a los experimentos de participacin

Segn el censo del ao 2000, el municipio de Recife, ubicado en el noreste de Brasil, tiene alrededor de 1.400.000 habitantes, lo que representa el 40% de la poblacin del rea metropolitana de Recife. De esta poblacin, hay aproximadamente 545.000 personas a las que se considera pobres. El 44% de los hogares de la ciudad estn situados en favelas; el 79% de las familias pobres carecen de instalaciones sanitarias; el 32% no tienen agua corriente y el 40% de la poblacin activa est vinculada a la economa informal. La tradicin poltica determina una marcada polarizacin entre los grupos de derecha y de izquierda, lo que provoca la permanente inestabilidad del poder local y la alternancia de los estilos de gobernanza. En ese contexto histrico, los sectores populares de la ciudad se han organizado sobre todo a partir de las luchas sociales en torno a la posesin del suelo urbano y el ejercicio de los derechos cvicos, lo que refuerza su influencia poltica en las campaas electorales entre los grupos de partidos representados en la ciudad. As fue como durante el decenio de 1980 correspondi a alianzas electorales de izquierda aplicar experiencias participativas, que hacan efectiva la experimentacin innovadora de modelos de gestin local, en los cuales la participacin popular permita la redistribucin de recursos a los barrios pobres de la ciudad. En contraposicin a esta tendencia, la crisis fiscal impona severas limitaciones a la accin municipal de los gobiernos locales progresistas. Este panorama local se vio favorecido por los nuevos principios de organizacin establecidos en la Constitucin de 1988, la cual se convirti en el factor que propici las tendencias a la

-9descentralizacin y a la municipalizacin de la distribucin de bienes y servicios sociales, y a la participacin popular en la administracin local. De ese modo, con motivo de la implantacin de las normas constitucionales, se abri un espacio para la consolidacin de los esquemas rectores y de las leyes orgnicas municipales. En el caso de Recife, la ley orgnica de 1989 decret la organizacin de los poderes edilicios y de la administracin pblica municipal. No cabe duda de que la promulgacin de esta ley signific un gran paso adelante, en la medida en que se reconocieron los instrumentos democrticos de participacin de la sociedad civil. Esta ley defini los instrumentos que garantizarn a los ciudadanos la posibilidad de participar en: - la elaboracin de polticas y orientaciones de la accin pblica global y sectorial; - la determinacin de estrategias de accin y de vas de solucin de los problemas municipales; - la preparacin de la ley de orientaciones generales en materia de poltica urbana (del esquema rector y el plan plurianual, los proyectos de ley sobre las orientaciones presupuestarias y el presupuesto anual de planes, programas y proyectos sectoriales); - el seguimiento y el control de la administracin municipal. El proceso de participacin popular se pondr en vigor mediante los siguientes instrumentos2: los consejos de ciudadanos; el foro; los consejos y las cmaras sectoriales institucionales; las reuniones plenarias pblicas. La ley contempla asimismo el principio de transparencia en la ejecucin de las medidas del poder pblico, el acceso a las informaciones, el desarrollo urbano y las polticas pblicas municipales sobre medio ambiente, educacin, cultura, asistencia social, salud y turismo. 2.2 Algunas referencias histrico-polticas de los dos mandatos del alcalde Jarbas Vasconcelos: 1986-1988 y 1993-1996

En el primer mandato (1986-1988), la ndole del poder local, caracterizado por la presencia de un bloque de fuerzas progresistas, marcado por su compromiso con los sectores populares y una parte de las elites tcnicas de izquierda, reprodujo en la estructura de la mquina administrativa la hegemona de los intereses populares. Esta heterogeneidad partidista del conjunto de estas fuerzas, que configur la alianza poltica en torno al Frente de Recife, no impidi que hubiera un proyecto poltico claro y hegemnico. La descentralizacin poltico-administrativa, mediante la participacin de los sectores populares, defina el consenso entre los diversos grupos que imprimieron una direccin poltica a la elaboracin del modelo de gestin. Aunque en su origen sustentaban ideas diferentes sobre las modalidades de ejecucin de los dispositivos de participacin, haba consenso en torno al proceso de democratizacin, mediante la forja de lazos ms estrechos entre el Estado y la sociedad. Las diferencias ideolgicas aportaron a los modelos de gestin adoptados cierto grado de especificidad sectorial y de diversidad. Aunque estuvo enmarcada en los lmites y avances comunes a otras experiencias de esos aos, la actuacin del primer gobierno de Jarbas Vasconcelos se rigi por la ideologa de la inversin de las prioridades del gasto pblico, el reconocimiento de los derechos sociales y de la ciudadana y la incorporacin y la aceptacin de los sectores populares en tanto que interlocutores principales en la
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Artculo 66 de la Ley Orgnica de la Ciudad de Recife - 1989.

- 10 negociacin con el poder pblico local. De esta experiencia cabe retener los siguientes principios: la transparencia en las decisiones y acciones gubernamentales, la descentralizacin administrativa y la participacin popular (Leal, 1994). Al final de su primer mandato (1988), en un contexto de polarizacin entre la izquierda y la derecha que caracteriza al escenario poltico de la ciudad, Jarbas Vasconcelos perdi la alcalda. Tras una interrupcin de cuatro aos, la reconquist en las elecciones de 1992, pero en medio de una nueva coyuntura poltica, tanto en el mbito nacional como en el local. Reincorporado al Partido del Movimiento Democrtico Brasileo (PMDB), Jarbas Vasconcelos recibi el apoyo de una coalicin denominada Movimiento de Oposicin Popular y obtuvo una holgada victoria en la primera vuelta de los comicios. En su segundo mandato, el alcalde no logr la unin de las fuerzas de izquierda. La escasa movilizacin de los sectores populares hizo disminuir la influencia de esos grupos de izquierda en la direccin poltica y, en consecuencia, limit la consideracin de sus intereses en la agenda pblica. En este contexto de escasa participacin de los sectores populares, Jarbas Vasconcelos estaba en condiciones polticas ms favorables para aplicar su programa de gobierno. El alcalde pudo escoger con ms holgura su equipo de gobierno, recompensando a los representantes de la coalicin que lo haba apoyado e incorporando a su secretara a cuadros tcnicos y profesionales de reconocido prestigio en la sociedad local. En contraposicin con el perfil poltico de su primer mandato, las fuerzas populares ejercieron en lo sucesivo una influencia limitada en la composicin del equipo de gobierno. En momentos de reflujo y de escasa movilizacin, el movimiento local organizado haba tenido una participacin limitada en el proceso electoral(Leal, 1996)3. El equipo municipal constituido en esas condiciones dio prioridad, aunque de modo limitado, al sector social, sobre todo a la educacin y las polticas sociales, con la participacin de representantes de los movimientos sociales y la Iglesia catlica. El nico aspecto positivo fue que el sector de la educacin permaneci en la misma concejala, lo que facilit la continuidad de los enfoques adoptados previamente. En cambio, las concejalas de planificacin y de salud quedaron en manos de las elites tcnicas. En lo que concierne a la salud, la estrategia consisti en municipalizar el sistema de salud pblica. Su concejal era mdico, por lo que dio prioridad a los problemas de carcter endmico y alimentario. La concejala de infraestructura sigui bajo la direccin de representantes de los partidos de centro-derecha, mientras que las de turismo, gobierno, finanzas y administracin quedaron en manos de los grupos de centro-izquierda. Esta estructura poltica representaba a intereses ms amplios y proporcion al equipo de gobierno una mayor homogeneidad, lo que a su vez le permiti adoptar una nueva propuesta de planificacin urbana. III. La nueva concepcin de la planificacin urbana Desde el periodo de campaa electoral, el documento Fala Recife 4 , difundido por el Movimiento de Oposicin Popular, que apoyaba la candidatura de Jarbas Vasconcelos, plante 15 puntos prioritarios que resuman la orientacin del futuro gobierno. Un examen de este documento pone de manifiesto la recuperacin de componentes del programa de su primer mandato: descentralizacin de la gestin democrtica de la ciudad; educacin para la ciudadana; municipalizacin de la salud; revitalizacin del casco urbano; urbanizacin de morros y colinas/favelas; y saneamientos bsicos. Por otra parte, aparecieron nuevos elementos
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Investigacin sobre la gestin urbana y el poder local. Habla, Recife

- 11 estratgicos relativos al turismo, el transporte, los derechos de los nios y adolescentes, y la cuestin de las alianzas entre el sector pblico y el privado. En el programa de gobierno, los temas antes sealados se definiran segn las caractersticas propias y el perfil poltico de cada concejala. Como el ncleo poltico vinculado a los sectores populares se ubicaba en el mbito de las polticas sociales, se le encarg la direccin del programa El Ayuntamiento en los Barrios. Este programa, que se haba visto interrumpido al finalizar el primer mandato, cobrara en lo sucesivo un nuevo aspecto, bajo el nombre de Presupuesto de Participacin de la ciudad de Recife. Esta iniciativa constituye el principal instrumento de descentralizacin y de participacin institucional, y ha recibido una acogida muy favorable entre las clases populares. En la nueva estrategia de planificacin urbana, hay que sealar los papeles que desempean la concejala de planificacin y la empresa parapblica URB-R5. La primera asumi la responsabilidad de la planificacin estratgica de la ciudad, orientada hacia un modelo global de gestin. La segunda tuvo por cometido una funcin ms empresarial, volcada hacia la ejecucin de ingentes proyectos de infraestructura y mantenimiento urbano, al tiempo que se ocupaba de forma secundaria de las iniciativas urgentes provenientes de los sectores populares. De este modo, al iniciarse el segundo mandato, se perfilaron tres programas de ndole global: el Esquema Rector de la ciudad de Recife, el Programa Estructurador bajo la autoridad de la concejala de planificacin, y el Presupuesto de Participacin , a cargo de la concejala de polticas sociales. 3.1 La gestin compartida: sociedad civil, movimientos sociales y alianzas entre el sector pblico y el privado

En la etapa de 1993-1996, el modelo de gestin de la ciudad de Recife se diluy en supuestos ideolgicos muy distintos entre s. Este hecho fue una consecuencia del sistema poltico y su administracin. De este modo, es posible constatar, por una parte, la presencia de una ideologa de planificacin estratgica y, de la otra, un enfoque empresarial de la ciudad, a los cuales hay que aadir la estrategia de descentralizacin poltica, mediante la presencia de cauces institucionales de participacin que hallan expresin en el sistema municipal de planificacin. Los instrumentos de planificacin estratgica de la ciudad de Recife: El Esquema Rector de la ciudad de Recife tena por objetivo analizar la ciudad de Recife en el contexto de sus dificultades emergentes y de proyectar una dinmica de desarrollo que modifique las condiciones socioeconmicas vigentes6. Este plan tena, pues, por finalidad poner en marcha un proceso de planificacin para reflexionar acerca del porvenir de la ciudad y orientar la accin cotidiana de los poderes pblicos y de los distintos agentes sociales. El esquema buscaba propiciar el desarrollo econmico, turstico y cultural, el fomento de la seguridad humana y la democratizacin de la administracin7.

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Empresa de urbanizacin de la ciudad de Recife. PCR, Esquema Rector de la ciudad de Recife, 1994. Ibd.

- 12 El Programa Estructurador tena por objetivo preparar y orientar a la ciudad con miras a una nueva economa urbana, revalorizar los entornos naturales y edificados y acrecentar la calidad de vida de la poblacin, en particular la de muy bajos ingresos8.

En este programa se definieron cinco lneas de accin: 1. 2. 3. 4. 5. acondicionar la ciudad y conservar sus principales elementos naturales; rehabilitar las zonas deterioradas, desde el punto de vista de la calidad de vida, donde se plantean peligros medioambientales; revitalizar las zonas que han perdido su carcter funcional o que estn en vas de perderlo; regularizar el hbitat en las zonas dotadas de infraestructuras; estimular la creacin de empresas y las inversiones locales.

El Programa Estructurador pona de relieve la falta de articulacin entre los sectores pblico y privado y el deterioro del patrimonio medioambiental y humano. Se consideraba que estos problemas eran los causantes del descenso de la calidad de vida de la poblacin y de que se desaprovecharan oportunidades que podran incitar al desarrollo. Para resolverlos se propusieron dos soluciones: la creacin de alianzas entre los sectores pblico y privado y la participacin de sectores sociales en la planificacin. La creacin de alianzas entre el sector pblico y el privado representa la mayor innovacin en materia de gestin realizada por el ayuntamiento de Recife: la planificacin y la administracin de la ciudad presuponen no slo la existencia de dispositivos institucionales de participacin y concertacin con las capas populares, sino tambin la articulacin con los grupos privados. De este modo, los poderes pblicos, las organizaciones populares, las organizaciones no gubernamentales, los empresarios y las universidades se transforman en los principales agentes de un proceso de asociacin participativa. En este modelo, la problemtica consista en crear nexos entre las acciones y las iniciativas del poder municipal relativas a la movilizacin de la sociedad y la propuesta de desarrollo de la ciudad de Recife. En contrapartida, el compromiso con la ciudadana y la redefinicin de los mtodos de gestin municipal garantizaban la viabilidad de la accin pblica. De este modo es posible fundar, en el mbito discursivo, un nuevo ideario de gestin basado en la incorporacin de los nuevos agentes sociales y en la adopcin de mtodos de gestin ms modernos. En este ideario, la participacin de la sociedad en la gobernanza urbana debe tener por contrapartida el compromiso, la alianza y el reparto de responsabilidades con el gobierno municipal en la gestin de la ciudad. As, las alianzas, la participacin social y las acciones estructurales forman un universo contradictorio, en la medida en que presupone la conciliacin de intereses divergentes. Estos intereses estn dispersos en el mbito socioeconmico y el poltico. En consecuencia, los sectores privados, las clases populares y las clases medias, en comunin con el poder pblico local, son movilizados para la tarea de hacer realidad el desarrollo sostenible. En el modelo de la nueva planificacin, se presentaba la bsqueda de una ampliacin de los vnculos entre el poder pblico y la sociedad como un progreso. Al contrario de lo que ocurra en el modelo

Ayuntamiento de Recife. Programa para la reestructuracin de Recife. 9 pgs.

- 13 anterior, en el que los intereses populares eran homogneos, el alejamiento del proyecto poltico de las aspiraciones de los dems grupos sociales fue una de las razones de la crisis de legitimidad. Es menester sealar que, en la prctica, esta ampliacin se produjo en detrimento de los grupos menos hegemnicos. Sin embargo, las capas populares ejercieron una influencia limitada en la agenda municipal y el Presupuesto de Participacin sigui siendo la modalidad de accin ms importante, que hizo posible la participacin popular. Adems de este mbito, existan los Consejos sectoriales, el foro, el Programa de Regularizacin de Zonas de Inters Social PREZEIS, etc., cuya representatividad merece un anlisis ms profundo. IV. 4.1 Nuevas formas democrticas El programa El Ayuntamiento en los Barrios9

Hasta que comenz el segundo mandato de Jarbas Vasconcelos, el programa El Ayuntamiento en los Barrios se haba constituido mediante la descentralizacin poltica orientada hacia las zonas populares de Recife. Los movimientos sociales atravesaban un momento de escasa movilizacin que influy en el proceso de participacin sobre el que se apoyaba el funcionamiento del programa. El dbil nivel de influencia de la concejala de polticas sociales no alcanzaba a imponer la hegemona de los intereses populares en la administracin municipal. El programa se revis y se le aadieron nuevos objetivos y orientaciones, que deban guiar el ejercicio de la participacin directa del ciudadano en la formulacin de las polticas, la planificacin y la gestin de la ciudad, as como en la supervisin de la administracin pblica. As fue como se reanud la prctica de la participacin, que se haba interrumpido en 1988, con una metodologa revisada a la luz de las experiencias anteriores. Este programa remozado tena por perspectiva la instauracin de un sistema permanente de representacin popular que garantizase a todos los sectores de la sociedad civil el derecho de acceder a las esferas institucionalizadas de planificacin, gestin y supervisin de la administracin pblica municipal. Al parecer, esta revisin conceptual fue el medio que hallaron los administradores para adaptar el programa a un nuevo contexto, en el que el proceso democrtico mostraba mayor madurez. Si la redemocratizacin del pas facilit una nueva articulacin entre el Estado y la sociedad, la prolongacin de la crisis econmica que atravesaban las instituciones gubernamentales hizo que la ciudadana se sintiese abandonada por los poderes pblicos. Los ciudadanos pusieron en tela de juicio el inters de los administradores en promover actividades que mejorasen las condiciones de vida de la poblacin. Por ltimo, la sociedad civil en vas de redemocratizacin buscaba otro nivel de movilizacin social, en el cual intervenir no significase nicamente impugnar, sino tambin presentar propuestas y negociar soluciones. En esta perspectiva, la participacin poltica del ciudadano debera facilitarle un nexo directo con sus gobernantes, al poder escoger las prioridades de la actuacin oficial y permitirle supervisarla. Al mismo tiempo, mediante el acceso a la informacin podra comprender las dificultades inherentes a la gestin urbana. 4.1.1 La metodologa10 El programa El Ayuntamiento en los Barrios trataba de dar prioridad al sector de la poblacin que de algn modo deseaba organizarse. Con esta orientacin se procuraba reforzar y
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PCR, concejala de polticas sociales. Programa El Ayuntamiento en los Barrios: Propuesta para la fase 3, 1994. Ibd.

- 14 ampliar la participacin democrtica de la poblacin, tanto desde el punto de vista sociopoltico como del econmico. El programa consista en la celebracin de reuniones plenarias a las que acudan la poblacin organizada y el primer nivel del ejecutivo municipal, con el fin de permitir la participacin popular en los aspectos siguientes: definicin de las prioridades del Ayuntamiento y de las inversiones que ste deseara efectuar en los barrios; evaluacin de los servicios que prestaba la administracin municipal; planificacin y preparacin del presupuesto municipal; supervisin del empleo de los recursos municipales.

La nueva concepcin del programa se basaba en principios que buscaban incrementar la eficacia de sus objetivos, entre los que cabe citar: la participacin directa de la poblacin en la planificacin, la gestin y la supervisin de la administracin pblica como mtodo de accin; el ejercicio cotidiano de la ciudadana como mtodo de consolidacin de la prctica democrtica; la organizacin de formas de contacto directo entre gobernantes y gobernados; el respeto de la autonoma de las entidades representativas de la sociedad civil.

A partir de un calendario fijado por la alcalda, las reuniones del programa El Ayuntamiento en los Barrios se llevaron a cabo, de modo alterno, en cada una de las seis zonas polticoadministrativas (RPA) que constituan la ciudad. As, el programa se desarroll en seis etapas: 1. 2. 3. 4. Contacto con las entidades y asociaciones, para conocer sus intereses en la participacin del programa y para iniciar el debate sobre su puesta en marcha. Recepcin en la concejala de polticas sociales de las peticiones, sugerencias y propuestas de las entidades interesadas. Envo a las concejalas y los organismos municipales de las peticiones recibidas. Reunin del Colegio de secretarios y presidentes de empresas municipales con el alcalde, para afinar la estrategia de accin del Ayuntamiento en cada una de las zonas poltico-administrativas. Celebracin de las reuniones plenarias del programa. Seguimiento de las acciones acordadas.

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- 15 4.1.2 Las fases del programa El programa se dividi en tres fases: Primera fase: organizacin de reuniones en cada una de las zonas polticoadministrativas. En estas reuniones se recogieron reivindicaciones de toda ndole, pero sin fijar el orden de las prioridades. Segunda fase: preparacin de un pliego de peticiones, a partir del volumen total de reivindicaciones recibidas. Una vez hecho esto, las peticiones se remitieron a los rganos competentes. Tercera fase: formulacin de propuestas, en colaboracin con las comunidades, para definir las prioridades. stas se sometern a debate durante la preparacin del presupuesto del ao siguiente.

En las etapas iniciales, el programa tena por objeto la aplicacin de modalidades de participacin, estimulando el papel reivindicativo de las comunidades que haban intervenido en el proceso de negociacin de las peticiones. A medida que aumentaba el nmero de peticiones, fue preciso aplicar una nueva metodologa, cuyo fin sera la preparacin del presupuesto municipal con la participacin de la sociedad civil. As surgi el concepto del Presupuesto de Participacin de la ciudad de Recife. 4.2 El Presupuesto de Participacin de la ciudad de Recife

El propsito de la tercera fase del programa anterior, que en lo sucesivo se convierte en el Presupuesto de Participacin, era consolidar un procedimiento que permitiese la interaccin entre la administracin pblica municipal y los ciudadanos. Al tiempo que se tomaban en cuenta las necesidades relativas de cada RPA, era preciso trabajar sobre criterios de evaluacin que permitieran efectuar una distribucin coherente y jerarquizada de las inversiones y los servicios pblicos. En ese momento era evidente que la viabilidad de ciertos compromisos participativos estaba en peligro, si stos no iban acompaados de una previsin presupuestaria. El objetivo de los dirigentes de la concejala de polticas sociales era que el programa diera un nuevo salto cualitativo en la planificacin de las distintas zonas poltico-administrativas de la ciudad de Recife y en el fomento de la ciudadana. Ese nuevo enfoque cualitativo facilitara a los ciudadanos una comprensin ms amplia de su ciudad, al conocer y escoger los criterios segn los cuales se llevara a cabo la asignacin de una parte de los recursos pblicos. Este objetivo permitira adems la aplicacin racional de los recursos, sujetos a restricciones presupuestarias. Segn esta nueva propuesta del gobierno local, el objetivo del Presupuesto de Participacin era reforzar la prctica de la participacin popular en la ciudad de Recife, mediante una autntica intervencin de los ciudadanos, desde la definicin de las polticas municipales hasta el seguimiento de las actividades de la administracin pblica, pasando por la preparacin del presupuesto. De este modo, se propona la puesta en vigor de dispositivos que hacan posible la democratizacin de las informaciones, la planificacin urbana, la gestin de las actividades y los servicios pblicos municipales y el seguimiento de la gestin administrativa11.

11

PCR, concejala de polticas sociales. Presupuesto de Participacin , 1995.

- 16 4.2.1 Dispositivos de gestin del Presupuesto de Participacin La metodologa propuesta para poner en prctica el Presupuesto de Participacin exiga ciertas condiciones previas: La articulacin entre los diversos conductos de participacin de la sociedad civil. Una articulacin ms estrecha entre las concejalas responsables de la ejecucin del programa, en particular: la de planificacin y medio ambiente, la de finanzas y la de polticas sociales. La preparacin, a cargo de la concejala de planificacin y medio ambiente, de una base de datos, cuyo objeto sera la elaboracin de una cuadrcula de jerarqua de las necesidades de las RPA, la cual servira de referencia para la asignacin de los recursos sectoriales en el marco del presupuesto municipal. La delimitacin, a cargo de la concejala de finanzas, del porcentaje de recursos previstos para invertir en cada zona, con la excepcin de los destinados a las inversiones de infraestructura y que, por ende, eran de carcter estratgico-, que competan de manera exclusiva al poder ejecutivo. En 1996 esta fraccin era aproximadamente del 1,4%, destinada nicamente a las necesidades de este programa. En 1997, fue del 1,7%. Regularizar las reuniones, con el fin de integrar todas las fases y etapas del programa. Esta secuencia comenz por las reuniones de las microrregiones, donde se definieron las prioridades de inversin, de mantenimiento y de servicios urbanos, as como los criterios que se adoptaran en la confeccin del presupuesto. Eleccin de los delegados: en las reuniones de las microrregiones se llev a cabo tambin la eleccin de los representantes, a saber: siete delegados por cada microrregin y dos delegados por el foro de la ciudad de Recife. La puesta en marcha de las reuniones plenarias de las RPA (que incluan a todas las zonas), en las que se someta a los delegados la rendicin de cuentas del conjunto de la administracin. En esas plenarias se escogan los delegados de las seis zonas que formaran el Consejo de Delegados. Los miembros de este Consejo podan ser representantes de sectores organizados o de ciudadanos no organizados. Es importante sealar que a esos delegados se les proporcionaba una formacin, con el fin de propiciar un debate ms cualificado y la designacin de prioridades ms consistentes, y para permitirles adems comprender ciertos elementos tcnicos importantes para la negociacin.

Despus de estas etapas, se celebr la reunin del foro de la ciudad de Recife, en la que se debati la ley de orientaciones presupuestarias y se definieron las prioridades del plan de inversiones. Estas prioridades se haban fijado anteriormente mediante la cuadrcula de jerarqua de las necesidades de las RPA. De este modo, el foro tomaba en cuenta los criterios definidos por los Consejos y otros dispositivos de planificacin municipal. Posteriormente la cuestin se trasladaba de nuevo a las comunidades, a travs de las reuniones de negociacin por microrregin, cuyo objetivo era definir los elementos destinados al presupuesto. En esta fase, los delegados deban otorgar prioridad a las inversiones de las microrregiones a las que representaban y, para que pudieran fundamentar sus decisiones, reciban informacin acerca de los costos. Adems, era preciso evaluar previamente la asignacin de recursos a algunos grandes proyectos de obras pblicas, con el fin de evitar el exceso de gastos sobre el presupuesto disponible.

- 17 Las decisiones finales habran de ser ratificadas en la reunin del foro de la ciudad de Recife, cuyo objetivo era consolidar el presupuesto destinado a las regiones y definir los proyectos de infraestructura. Por ltimo, el seguimiento de los compromisos se llev a cabo mediante las reuniones de supervisin de cada RPA. La modalidad de gestin del Presupuesto de Participacin aport algunas ventajas con respecto al mtodo anterior. En primer lugar, la definicin de una cuadrcula de necesidades permiti asignar ms racionalmente prioridades a las peticiones de la poblacin. Luego, mediante esta nueva metodologa, se trat de limitar el exceso de reuniones que, en el pasado, haba influido mucho en la forma misma de organizacin del movimiento popular local. Otra ventaja comparativa fue la participacin de las comunidades, a travs de sus delegados, en la asignacin de las prioridades presupuestarias del programa. Sin duda los valores fijados, prximos al 1,4% (1996) o al 1,7% (1997), del total de las inversiones municipales, eran muy modestos, en comparacin con los gastos asignados a las obras pblicas y a los programas estructuradores. No cabe duda alguna de que este bajo porcentaje reflejaba la escasa influencia de los sectores populares en los planes de la administracin. 4.2.2 Limitaciones del Presupuesto de Participacin Durante el segundo mandato del alcalde Jarbas Vasconcelos, la ejecucin del Presupuesto de Participacin de la ciudad de Recife tropez con lmites que dieron lugar a una ampliacin del mbito decisorio y de supervisin de la sociedad sobre el conjunto de las asignaciones presupuestarias, lmites que impedan a los sectores populares desempear un papel efectivo en la formulacin de la agenda pblica y en el control social del Estado. La maquinaria pblica segua modulada por los vicios estructurales culto del patrimonio pblico, clientelismo, burocracia y fragmentacin institucional- y por los conflictos existentes en la interaccin de los agentes sociales, en especial entre los de los sectores populares y los encargados de la adopcin de decisiones. El proceso de participacin se limit a la representacin popular, ya que los dems sectores de la sociedad se abstuvieron de participar y con esta actitud reforzaron las posturas clientelistas de los dirigentes, lo que dio lugar a una disociacin entre esos otros sectores y las comunidades. Otro de los lmites vino dado por la disociacin entre los mbitos de debate creados por el Presupuesto de Participacin y los dems dispositivos de supervisin social, por ejemplo, los consejos sectoriales, que impidieron que el Presupuesto de Participacin se transformase en un instrumento de prcticas poltico-pedaggicas y de definicin de polticas pblicas globales. Por ltimo, las numerosas reivindicaciones acumuladas a causa del grado limitado de satisfaccin de las demandas populares y de los niveles de pobreza de la poblacin, trajeron consigo el descrdito cada vez mayor del Presupuesto de Participacin entre las comunidades. 4.3 Los otros cauces institucionales de participacin

En Brasil, han alcanzado cierta importancia nuevos dispositivos de participacin: los foros, los consejos, las comisiones y los grupos de trabajo. Han surgido otras modalidades de dilogo y de decisin con los poderes pblicos. En lo que respecta a la ciudad de Recife, la LOR -Ley orgnica de 1989- establece la creacin de varios consejos municipales abiertos a la participacin de las capas populares y de otras organizaciones sociales. En la ley est prevista la creacin de consejos:

- 18 de ordenacin urbana; de medio ambiente; de educacin; de salud; del nio y el adolescente. Cuando se promulg la LOR, esos Consejos ya estaban en funcionamiento; de los derechos de la mujer; de derechos humanos; de defensa del consumidor; de asistencia social; de cultura; de los contribuyentes y el foro permanente del PREZEIS12.

Adems de estos consejos y del Presupuesto de Participacin, el ayuntamiento de Recife contaba con otro instrumento innovador de participacin de la sociedad civil: el foro de la ciudad de Recife. 4.3.1 El foro de la ciudad de Recife El foro de la ciudad de Recife era un dispositivo institucional cuyo propsito consista en promover y fomentar la ciudadana mediante debates informativos y propuestas orientadas a la observacin y la solucin de los problemas urbanos. Entre sus competencias figuraban: debatir el Plan plurianual, la Ley de orientaciones presupuestarias y los proyectos que someta a debate la concejala de Planificacin Urbana y Medioambiental del Ayuntamiento; proponer al ejecutivo municipal polticas generales y proyectos de ejecucin de servicios e inversiones de inters colectivo; definir los criterios de evaluacin del plan de inversiones; analizar el plan de inversiones propuesto por el Ejecutivo para las regiones polticoadministrativas de la municipalidad; adaptar los planes regionales de inversiones a las orientaciones generales de la municipalidad y al plan del gobierno, mediante los ajustes necesarios, y otras atribuciones que le asignaba su reglamento interno o el Consejo de Desarrollo Urbano (CDU)13.

El foro se reuna reglamentariamente dos veces al ao, mediante convocatoria de la concejala de Planificacin Urbana y Medioambiental y, extraordinariamente, por convocatoria del Ejecutivo municipal. No tena carcter deliberante, pero el resultado de sus actividades se transmita a las autoridades competentes con el fin de que pusieran en prctica medidas de inters pblico. Los estatutos del foro establecan el qurum necesario para el ejercicio de sus atribuciones y sus reuniones estaban abiertas a todas las capas sociales. 4.3.2 Los consejos municipales En el organigrama del gobierno municipal, los consejos siguientes estaban directamente vinculados al gabinete del alcalde: el Consejo Municipal de Defensa y Fomento de los Derechos del Nio y el Adolescente; el Consejo Municipal de Defensa del Consumidor; el Consejo Municipal de los Derechos de la Mujer y el Consejo Municipal de Defensa de los Derechos Humanos. Los dems estaban vinculados directamente a sus concejalas respectivas.

12 13

PREZEIS: Programa de Regularizacin de las Zonas de Inters Social. PCR, SEPLAN, CDU. Reglamento interno del Consejo de Desarrollo Urbano (1995).

- 19 El Consejo de Desarrollo Urbano14 El Consejo de Desarrollo Urbano (CDU) era un rgano institucional de participacin paritaria entre el poder municipal y la sociedad civil, cuyo objetivo era discutir los mtodos de preparacin, actualizacin, acompaamiento, evaluacin y supervisin del Esquema rector de desarrollo de la ciudad de Recife (PDCR) y de la Ley de uso y ocupacin del suelo (LUOS). El CDU formaba parte del sistema de planificacin municipal, junto con los consejos sectoriales previstos en la LOR y en el PDCR. Estaba formado por 20 consejeros, 10 en representacin del poder municipal y 10 en representacin de la sociedad civil. Adems de las atribuciones conferidas por la LOR y el PDCR, posea las siguientes competencias: ejercer la supervisin, el acompaamiento y la evaluacin del PDCR; acompaar y evaluar la ejecucin de la LUOS; supervisar la aplicacin y la gestin de los fondos de desarrollo urbano; velar por el funcionamiento del foro de la ciudad de Recife. El Consejo Municipal de Educacin El Consejo Municipal de Educacin, rgano del sistema municipal de enseanza, estaba compuesto por los sectores de la sociedad civil vinculados a la educacin. Sus misiones consistan en: analizar y aprobar, en primera instancia, el Esquema Sectorial de Educacin de la municipalidad de Recife, elaborado de forma participativa; proponer objetivos sectoriales de fomento; supervisar la ejecucin del Plan Sectorial de Educacin de la municipalidad; ajustar a las caractersticas especficas de Recife las orientaciones generales y los programas de enseanza establecidos por los Consejos de Educacin del Gobierno Federal y del Gobierno del Estado de Pernambuco, etc.

El Consejo Municipal de Salud15 Vinculado a la concejala de Salud, este Consejo tena carcter permanente y deliberativo, y se integraba en la estructura de la red de salud pblica de la municipalidad. Tena a su cargo la preparacin de estrategias y la ejecucin de la poltica de salud del Ayuntamiento de Recife, en sus aspectos econmicos, financieros y de gestin tcnico-administrativa. Adems, tena el cometido de concebir las estrategias y los dispositivos de coordinacin del Sistema nico de Salud (SUS) en la municipalidad de Recife, en relacin con sus homlogos del Gobierno Federal, el Estado de Pernambuco y el Ayuntamiento. El Consejo tena por funciones especficas: supervisar y acompaar el funcionamiento de las iniciativas y los servicios de salud; fiscalizar las transferencias de recursos que realizaban la concejala de Salud y el Fondo Municipal de Salud;

14 15

Ibd. Ley N 15.733/93, de 22 de junio de 1993.

- 20 proponer modalidades de utilizacin de los recursos pblicos y de ejecucin de estas propuestas ante el Fondo Municipal de Salud; fijar el tipo y la ubicacin de las unidades prestatarias de servicios de salud pblica y privada, en el marco del SUS, en la municipalidad de Recife; definir los criterios de preparacin de contratos entre el sector pblico y las entidades privadas de salud, en materia de prestacin de servicios.

Consejo Municipal de Defensa y Fomento de los Derechos del Nio y el Adolescente Directamente vinculado a la Alcalda, este Consejo estaba subdividido en comisiones, con carcter deliberativo y de fiscalizacin, aunque no ejecutivo. Su cometido ms general era expresar la prioridad constitucional de la poltica de fomento y defensa de los derechos de nios y adolescentes, mediante el uso de los recursos previstos en el presupuesto municipal. V. Gobernanza urbana en la ciudad de Recife (1993-1996)

Las dificultades de una gestin municipal democrtica basada en principios de equidad social contra desarrollo econmico se reflejaron en el magro efecto redistributivo de las iniciativas estructurantes. Adems de haber dado prioridad a los barrios elegantes, con lo que benefici a las clases medias y altas de la sociedad, estas iniciativas no se preocuparon de invertir el sentido del gasto pblico en beneficio de las poblaciones menos favorecidas que residan en esas zonas. El modelo de accin se basaba en principios ideolgicos antagnicos: de una parte, el principio de equidad social (democratizacin) y, de la otra, el de competitividad econmica (empresariado urbano). En semejantes condiciones, la propuesta de gobernanza deba articular el poder pblico en torno a la convergencia de un proyecto global para la ciudad, lo que resultaba sumamente difcil. La ampliacin de los dispositivos de participacin entre los poderes pblicos y la sociedad (lo que antes se haba limitado exclusivamente a los sectores populares) fue sin duda una innovacin en el segundo mandato de Jarbas Vasconcelos, mas la participacin institucional consistente en una amplia gama de agentes sociales y de nuevos dispositivos de gestin no se tradujo en la movilizacin efectiva y el control social eficaz por parte de la sociedad. Los organismos que se encargaron de representar a los interlocutores sociales, como el foro de la ciudad, el Consejo de Desarrollo Urbano, los consejos sectoriales, el PREZEIS, el Presupuesto de Participacin, etc. se convirtieron en mbitos de control social reducido y fragmentado. Reducido, a causa de las limitaciones impuestas a la representacin, como el grado de representatividad de los dirigentes populares, su capacidad pedaggica, la falta de articulacin entre ellos y sus bases, y la escasa movilizacin social de la poblacin. Estas restricciones no slo tienen que ver con los mximos responsables polticos, sino tambin con los cuadros, tcnicos y funcionarios, cuyas posturas ideolgicas -polticas y burocrticas- se manifestaban mediante la burocracia excesiva, la falta de transparencia administrativa, las pugnas internas por los mbitos de micropoder, la resistencia a las innovaciones, las prcticas del culto al patrimonio pblico, el clientelismo y los grupos de cabilderos. Fragmentado, a causa de la manera de actuar de diversas instancias, que procedan aisladamente, aunque participaban en los debates sobre los asuntos sectoriales y especficos de cada foro, como ocurra con los consejos sectoriales, el foro, el PREZEIS y el Presupuesto de Participacin. La falta de conexiones entre los diversos cauces de participacin impidi el debate sobre los problemas comunes que afectaban al conjunto de la

- 21 ciudad y, por ende, la formulacin de polticas pblicas de tipo global. Los aspectos relativos a la planificacin estratgica que requeran una supervisin ms efectiva por parte de los agentes sociales no hallaron las oportunas concomitancias en los mbitos institucionales ampliados que permitan a la sociedad controlar el proceso de decisin. El foro de la ciudad de Recife, que tuvo a su cargo la legitimacin de las decisiones conjuntas del poder pblico y la sociedad, no funcion de manera adecuada. Ese tipo de configuracin de las esferas de participacin institucional impidi la sincronizacin entre las aspiraciones econmicas y sociales del ciudadano de Recife, al tiempo que fomentaba el favoritismo y los intereses particulares de los grupos hegemnicos. No hubo ningn tipo de supervisin social, por ejemplo, en lo relativo a las asociaciones con el sector privado. La mayora de stas se constituyeron de modo espontneo, ms bien a partir de nexos de amistad con el equipo dirigente, ya fuera por intereses personales o econmicos. En particular, por lo que respecta a los proyectos empresariales, las actividades se concibieron y ejecutaron mediante la interaccin directa entre los poderes pblicos y los asociados de cada caso, sin la presencia de instancias de mediacin y de representacin de la sociedad. De este modo, la inexistencia de pactos entre las elites econmicas, las clases medias y las populares se convirti en el principal obstculo para sacar adelante un autntico proyecto de gobernanza democrtica de la ciudad. Surgi el predominio de las iniciativas estructurantes a medio y largo plazo y de una visin empresarial de la ciudad, que daba prioridad a las inversiones en grandes obras de infraestructura, en detrimento de las acciones que hubieran favorecido las zonas urbanas ms pobres. Por ejemplo, ya hemos sealado que los fondos destinados al Presupuesto de Participacin eran muy modestos si se comparan con el presupuesto total. No obstante, hubo avances significativos en lo que respecta a la institucionalizacin de dispositivos democrticos, como los consejos sectoriales, la creacin del foro de la ciudad de Recife y el debate pblico del presupuesto municipal. Aunque en el espacio de este artculo no es posible evaluar los avances y los lmites de estos instrumentos institucionales, no cabe duda de que ejercieron un papel en la definicin de la agenda pblica y la democratizacin del poder pblico local. Los aspectos de modernizacin que se establecieron en la relacin con los sectores privados y que modularon de forma innovadora el mandato de Jarbas Vasconcelos estimularon la consolidacin de un proyecto de descentralizacin neoliberal. Por ltimo, un hecho que confirma la polarizacin poltica entre la derecha y la izquierda en la ciudad es que en las elecciones municipales del ao 2000 un candidato del Partido de los Trabajadores (PT) gan la alcalda de Recife. El alcalde elegido, Joo Paulo de Lima, es un obrero metalrgico procedente de la base del PT. Su triunfo electoral se produjo gracias a una alianza de los partidos de izquierda y de centro-izquierda, pero tambin obtuvo el apoyo de muchos independientes (no afiliados a los partidos polticos) y de los jvenes. Aunque gan por un reducido margen, en la ceremonia de investidura (enero de 2001) se comprometi ante los ciudadanos, desde el punto de vista, del modelo de desarrollo de la ciudad: poner en marcha un proyecto consistente en acciones prioritarias, con el propsito de reunificar la ciudad en los planos econmico, social y espacial;

- 22 de la concepcin de la planificacin: fomentar alianzas locales, nacionales e internacionales, cuyo objetivo sea la promocin de una economa solidaria y la mejora de la infraestructura urbana (transporte, saneamientos, etc.); de la concepcin de nuevas formas democrticas: aplicar un modelo de gestin descentralizada, para propiciar una intensa participacin social, sobre todo de las redes asociativas; de la gobernanza urbana: organizar una amplia red de cooperacin nacional e internacional, que permita elaborar un nuevo proyecto radical de ciudadana y democracia.

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- 25 -

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41. Scientific diasporas: a new approach to the brain drain. Jean-Baptiste Meyer, Mercy Brown, 1999 (slo en ingls) 42. 43. 44. 45. 46. 47. 48. 49. 50. 51. 52. 53. 54. 55. 56. 57. Science, economics and democracy: selected issues. Dominique Foray, Ali Kazancigil, 1999 (slo en ingls) Impact conomique et social de la culture du pavot sur la communaut des Yanaconas au sein du Massif colombien. Thierry Colombi, 1999 (slo en francs) The relationship between research and drug policy in the United States. Laurent Laniel, 1999 (slo en ingls) Coping with global economic, technological and environmental transformations: towards a research agenda. Yoginder K. Alagh, 2000 (slo en ingls) ONG, gouvernance et dveloppement dans le monde arabe. Sarah Ben Nfissa, 2000. F/I El crepsculo del estado-nacin: una interpretacin histrica en el contexto de la globalizacin. Ariel Franais, 2000 (slo en espaol) Urban development, infrastructure financing and emerging system of governance in India: a perspective. Amitabh Kundu, 2000 (slo en ingls) Quelques aspects du dveloppement conomique, social et politique aux les du Cap-Vert (1975-1999). Elisa Andrade, 2000 (slo en francs) Managing cultural, ethnic and religious diversities on local, state and international levels in Central Europe: the case of Slovakia. Dov Ronen, 2001 (slo en ingls) Keeping away from the Leviathan: the case of the Swedish Forest Commons. Lars Carlsson, 2001 (slo en ingls) The Logic of Globalisation: Tensions and Governability in Contemporary society. Gilberto Dupas, 2001 (slo en ingls) NGOs, Governance and Development in Latin America and the Caribbean. Jorge Balbis, 2001. E/I Les projets de dveloppement en milieu urbain: le quartier, l'tat et les ONG. Denis Merklen, 2001. F/I Coping under Stress in Fisheries Communities. Unnur Dis Skaptadottir, Jogvan Morkore, Larissa Riabova, 2001 (slo en ingls) (en prensa) Governance, Civil Society and NGOs in Mozambique. Stefano Belluci, 2001 (slo en ingls) Industrial growth in small and medium towns and their vertical integration: The case of Gobindgarh, Punjab, India. Amitabh Kundu and Sutinder Bhatia, 2001 (slo en ingls)

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64. 65. 66. 67. 68.

E = espaol; F = francs; I = ingls; r = ruso