COMIT BRASILEIRO DE BARRAGENS VI SIMPSIO BRASILEIRO SOBRE PEQUENAS E MDIAS CENTRAIS HIDRELTRICAS BELO HORIZONTE - MG, 21 A 25 DE ABRIL DE 2008.

T22 A02

PRINCPIOS AMBIENTAIS DA PRECAUO E PREVENO APLICADOS S HIDRELTRICAS SUSTENTVEIS Antonio Ricardo ABBUD Engenheiro Civil RESUMO O Princpio da considerao da varivel ambiental no processo decisrio de polticas de desenvolvimento contempla a necessidade do estudo prvio de impacto ambiental atravs da avaliao de impactos ambientais, fundamentada nos Princpios da Precauo e Preveno, instrumento que faz parte da Poltica Nacional do Meio Ambiente. As usinas hidreltricas devero, portanto, obedecer a critrios que ostentam uma anlise sob medidas precaucionais e preventivas, com enfoque nos aspectos sociais, culturais, ecolgicos, ambientais, territoriais, econmicos e polticos para que, no final, o aproveitamento hidreltrico seja considerado sustentvel. ABSTRACT The principle of the consideration of environmental variable in the ruling procedure of politics of development contemplates impact through environmental impact evaluation, based in the principle of the Precaution and Prevention, instrument that is a part of Environment National Politic. The hydroelectric power plants, therefore, will have to obey supportability criteria, that exhibit an analysis under social, cultural, ecological, environmental, territorial, economical and politic aspects, so that, in the end, the hydroelectrical utilization be considered supportable.

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1. INTRODUO O tema Princpios Ambientais da Precauo e Preveno, Aplicados s Hidreltricas Sustentveis mostra que a implantao, construo e operao de usinas hidreltricas ainda so empreendimentos viveis e sustentveis, desde que seus impactos ambientais no provoquem uma degradao ambiental significativa, preservando a todos um direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, defendendo-o e preservando-o para as presentes e futuras geraes.

2. MOMENTOS HISTRICOS SOBRE AS HIDRELTRICAS Desde os primrdios at os tempos atuais, o Cdigo de guas foi considerado como divisor na histria da implantao e desenvolvimento da energia hidreltrica no Brasil. Antes de sua vigncia, durante o perodo da Repblica Velha, a economia brasileira teve como base a agricultura de exportao, notadamente do complexo cafeeiro, que impulsionou o crescimento industrial e a implantao de servios urbanos. Houve uma expanso do parque energtico brasileiro, porm, sempre submetido s determinaes gerais do mercado internacional, porquanto o investimento e o financiamento do setor eltrico encontravam-se no Brasil sob amplo domnio do capital estrangeiro. [1] Introduzindo modificaes substanciais na sistemtica dos aproveitamentos hidreltricos, o Cdigo de guas separou a propriedade das quedas dgua da propriedade das terras em que se encontravam, incorporando-as ao patrimnio da Unio. Atribuiu Unio a competncia de outorga de autorizao e concesso para o aproveitamento de energia hidrulica para o uso privativo ou servio pblico e iniciou a nacionalizao dos servios, restringindo sua concesso a brasileiros ou a empresas organizadas no Pas. [1] O Estado, a partir desse momento, iniciava sua interveno na produo de energia eltrica com a agravante de enfrentar resistncias, quanto implementao desse Cdigo como tambm conviver com a retrao dos investimentos das concessionrias de energia eltrica estrangeira, manifestados na dcada de 30 e na crise de racionamento de energia verificada no final dos anos 30 e no incio dos anos 40. Houve, portanto, um esforo na fase de regulamentao do setor de energia, desde o Cdigo de guas at o final de 1945, fase essa de transio em que o plano poltico-jurdico caminhou frente do plano econmico. [1] Aps a Segunda Grande Guerra Mundial, a infra-estrutura energtica tornou-se requisito necessrio para suprir as exigncias de investimentos pblicos e atender ao desenvolvimento econmico brasileiro, pois, at aquele momento, a infraestrutura produtiva do pas mantinha o mesmo perfil herdado do modelo agrrio exportador. O capital internacional dirigia-se para atividades industriais, abandonando investimentos nas reas de servio pblico e o Estado comeou a fortalecer-se em perspectivas de planejamento econmico expandindo e ampliando sua participao no setor de energia eltrica, que se materializou na dcada de 50 mediante a constituio de empresas pblicas e macios investimentos no setor. [1]
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Com a entrada do regime militar, a partir de 1964, o Estado ofereceu ampliadas condies financeiras para a expanso do setor eltrico, sancionando a autonomia conquistada, na fase precedente, pelas empresas controladas pela Eletrobrs e as empresas pblicas, provocando um notvel desenvolvimento desse setor. [1] Nessa trajetria, em que a perspectiva do planejamento perdia sua importncia no governo federal, surgiu o II Plano Nacional de Desenvolvimento, em meados da dcada de 70 que permaneceu at o seu final, perdendo sua consistncia devido crise energtica mundial e aos sinais de reverso do ciclo de crescimento. A elevao dos juros na dcada de 80, aliada aos fatores internos, acabou corroendo o sistema e paralisando os investimentos. [1] Em decorrncia dessa crise financeira do Estado, foi introduzido um novo modelo no setor eltrico, cujas reformas manifestaram-se no incio da dcada de 90. A anlise da gesto e eficincia da administrao das empresas estatais foram motivaes bsicas e imediatas para que fosse iniciado o processo de privatizao que perdura at os tempos atuais. [1] 3. PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS RELEVANTES APLICADOS S HIDRELTRICAS

A legislao ambiental brasileira apresentou um contedo com forte influncia da legislao ambiental portuguesa que, desde o descobrimento, comeou a vigorar no Brasil. Apesar de preventiva e protetora essa legislao no impediu que as agresses contra o meio ambiente deixassem de ser praticadas desde aquela poca. [2] As leis ambientais caminharam lentamente aps a divulgao do Cdigo de guas e com maior intensidade a partir dos anos 70, poca em que foi realizada a Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, Conferncia de Estocolmo, que veio selar a maturidade do Direito Internacional do Meio Ambiente. [3] Nessa poca, as concessionrias de energia eltrica comearam a se mobilizar, introduzindo em seus organogramas reas funcionais incumbidas da proteo ambiental dos impactos provocados por seus empreendimentos. Logo aps, veio a lei que instituiu a Poltica Nacional do Meio Ambiente, considerada como marco fundamental dentro da legislao ambiental, que constituiu o Sistema Nacional do Meio Ambiente, criou o Conselho Nacional do Meio Ambiente e instituiu o Cadastro Tcnico Federal de Atividades e instrumentos de Defesa Ambiental. [4] A legislao ambiental culminou com a promulgao da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, contendo o seu ncleo normativo destacado no Captulo VI do Ttulo III, Do Meio Ambiente, e disposto no art. 225, em seus pargrafos e incisos, constituindo, assim, os Princpios Ambientais Constitucionais que transferidos ao setor eltrico servem como preceitos fundamentais nos projetos e implantao de usinas hidreltricas. So eles, sem se limitar a outros de maior relevncia: Princpio do ambiente ecologicamente equilibrado como direito fundamental da pessoa humana; Princpio da considerao da varivel no processo decisrio de polticas de
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desenvolvimento; Princpio do poluidor-pagador; Princpio do desenvolvimento sustentvel; Princpio da precauo e Princpio da preveno. 4. IMPACTOS AMBIENTAIS X DANOS

A presena de uma poltica econmica, inerente ao modo de atuar do Estado soberano e fundamentada na noo de seu poder poltico legtimo, autoriza-o na implementao de polticas pblicas. Esta poltica econmica tem finalidades que variam de acordo com o momento histrico e com as caractersticas prprias da sociedade a que se aplicam, sempre relacionada ao bem comum e realizao da justia, com base nos princpios, fundamentos e objetivos existentes que servem como parmetros no mbito social, econmico e poltico, sempre relacionados qualidade de vida dos cidados. A energia eltrica, produzida pela indstria eltrica e que faz parte dessa poltica econmica, abriga em seu conceito uma relao complexa, que envolve um fenmeno fsico relacionado aos efeitos sociais e ambientais de sua utilizao. um bem essencial, inseparavelmente ligado ao processo de desenvolvimento de todas as sociedades e que pertence ao setor eltrico sendo este um ramo da atividade econmica que constitui objeto da atuao do Estado por meio de implementao de polticas especficas. Essa poltica econmica comeou a ficar incomodada a partir da vigncia das leis ambientais, que comearam a florescer e tomar seu devido espao nas implantaes de empreendimentos, no caso hidreltricos, como a Poltica Nacional do Meio Ambiente e notadamente a Constituio Federal de 1988. A necessidade de se precaucionar ou de se prever situaes que possam causar danos materiais e/ou morais oriundos da implantao de empreendimentos hidreltricos tornam-se a cada momento uma exigncia com mais veemncia, sempre com a finalidade de se evitar, combater, mitigar ou monitorar os impactos ambientais por eles provocados. Esta a razo do licenciamento ambiental nestes empreendimentos, utilizadores de recursos ambientais, cuja licena prvia, instalao e operao dependero da avaliao de impactos ambientais e dentre eles, o Estudo Prvio de Impacto Ambiental e o Relatrio de Impacto do Meio Ambiente, conforme dispe a legislao vigente. [5] Como instrumento da Poltica Nacional do Meio Ambiente, esta avaliao de impactos ambientais est prevista nos estudos especficos necessrios implantao do aproveitamento e gesto de seu reservatrio e tambm nos estudos de impacto ambiental formando os Estudos Bsicos Scio-Ambientais, exigncia para a obteno desse licenciamento ambiental para o empreendimento em suas respectivas fases de projeto, construo e operao. O estudo prvio de impacto ambiental surgiu atravs da avaliao de impacto ambiental pela Lei n 6.803/80 poca em que o regime militar encontrava-se em seus derradeiros anos de mandato com a legislao ambiental mais expressiva incorporando-se no ordenamento jurdico.

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No incio de 1971, poca do milagre brasileiro, portanto, fase em que se registraram relevantes ndices de crescimento da economia brasileira, a legislao ambiental ainda caminhava a passos lentos e os aproveitamentos hidreltricos eram projetados e construdos sem a exigncia de qualquer estudo ambiental. Alis, essa caracterstica de se otimizar o empreendimento, considerando somente o aspecto de se suprir as exigncias do mercado, sempre prevaleceu nos estudos dos aproveitamentos hidreltricos bastando acompanhar o histrico sobre a energia hidreltrica no Brasil. [1] A avaliao de impactos ambientais, portanto, com validade a partir de 1980, surgiu como um contrapeso, incorporando-se aos estudos de inventrio, viabilidade e projeto bsico das usinas hidreltricas. Apesar de se concluir que estes estudos venham a filtrar todos os impactos ambientais produzidos por esses empreendimentos hidreltricos oportuno lembrar e refletir sobre os efeitos de suas realizaes, bem melhor, sobre os danos materiais e morais, a curto e longo prazo por eles provocado. A perda de terras, fauna e flora a montante pelo reservatrio da barragem, o assoreamento dos rios, a perda de fertilidade dos solos a jusante bem como a transmisso de doenas infecciosas constituem geralmente os impactos ecolgicos mais freqentes e, portanto, com danos materiais mais intensos. Incluem-se como danos morais os relacionados populao, como o valor afetivo decorrente da destruio e perda de determinados bens materiais e o de sua migrao obrigatria produzindo efeitos socioculturais e econmicos como a perda de identidade coletiva, decorrente da evaso rural e dos padres de organizao social, como as relaes de parentesco e amizade na comunidade. Outros danos morais so verificados populao como a ameaa sobrevivncia econmica e o modo de vida dos camponeses, que so atingidos em sua reproduo, segmento social dotado de uma cultura que lhes especfica alm do direito de viver bem, afetado pela leso vida tranqila e sade das populaes atingidas, leso essa advinda pela preocupao da implantao do empreendimento e de suas de conseqncias. Muitos desses casos citados esto presentes nos principais impactos ambientais verificados no Egito, na Nbia Egpcia, quando se faz um comparativo sobre a situao atual e anterior verificadas pelas implantaes das barragens do Rio Nilo, especificamente aps a construo da Barragem Alta de Assu. Na poca de sua construo houve um conflito de interesses entre, de um lado, a parte representada pelo desenvolvimento econmico do Egito e de outro lado, a parte representada pela preservao cultural de todo o patrimnio milenar existente que seria e foi afetado pela rea de inundao do empreendimento, prevalecendo a produo de energia em prol de um desenvolvimento industrial e de um abastecimento populacional, apesar de todos os esforos que foram dispendidos na preservao dessa cultura e que de certa forma, em alguns casos, foi destruda, ferida e num extremo modo de observar, descaracterizada, principalmente quando se atm transferncia de templos, como o caso de Abu Simbel e o deslocamento e disperso da populao nbia para outros lugares.[6]

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5. IMPACTOS AMBIENTAIS X CUSTOS O conceito de estudos de inventrio consiste numa etapa em que se determina o potencial hidreltrico de uma bacia hidrogrfica e se estabelece a melhor diviso de queda, mediante a identificao do conjunto de aproveitamentos que propiciem um mximo de energia ao menor custo, aliado a um mnimo de efeitos negativos sobre o meio ambiente. [7] Adotando-se esta configurao suscita-se, em decorrncia, a questo de custos e particularmente sobre a incidncia dos custos ambientais acrescidos num empreendimento e que afetam o seu custo global, aumentando a taxa dlar por unidade de energia (KW ou KWh) na implantao desse empreendimento. O princpio da considerao da varivel ambiental no processo decisrio de polticas de desenvolvimento, fundamentado no estudo prvio de impacto ambiental, justifica que a estimativa dos custos ambientais, a exemplo do Manual de Inventrio e Instrues para Estudos de Viabilidade da Eletrobrs, dever ser internalizada e incorporada no custo global de implantao dos aproveitamentos. Esta internalizao abrange os custos de controle, mitigao, compensao, monitoramento e institucionais. Devero tambm ser incorporados os custos ambientais gerados pela prpria implantao dos empreendimentos e no final, se ocorrer, pelo Termo de Ajustamento de Conduta. Conforme os documentos citados, pelas dificuldades intrnsecas dos custos de degradao, que se referem muitas vezes a impactos no quantificveis ou no mensurveis, esses no podero ter o mesmo tratamento de valorao que os demais, no sendo, portanto, considerados no custo dos aproveitamentos. Os custos ambientais, se supostos excessivos so em longo prazo diludos no tempo em decorrncia da otimizao financeira almejada pelo empreendimento. Alis, no somente os custos ambientais como os custos devido s obras civis, pois a falta de informaes, tanto nas fases de coleta e anlise de dados disponveis bem como na de levantamento de dados e estudos diversos preliminares e finais, nas fases de inventrio, viabilidade, projeto bsico e executivo dos aproveitamentos, muitas vezes nas obras civis tornam-se mais onerosos com um custo previsto muito aqum do custo final. No somente isso: as mudanas e reivindicaes que surgem no decorrer das obras de implantao desses empreendimentos, j em fase de construo, finalizam com os famosos claims, gerando novos custos no previstos na planilha contratual de licitao. Diante disso, os custos ambientais, se precaucionais ou preventivos esto previstos na implantao destes empreendimentos hidreltricos e fazem parte na escolha da concepo final dos estudos de inventrio e viabilidade devendo ser interpretados conforme disposio dos artigos 170 e 225 da Constituio Federal de 1988, ou seja, no confronto entre princpios constitucionais admite-se a proporcionalidade e a razoabilidade em que de um lado se dispe sobre a defesa de um meio ambiente ecologicamente equilibrado que est presente na ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e livre iniciativa e, de outro, como um imperativo ao Poder Pblico e coletividade no dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.

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6. PRINCPIOS DA PRECAUO E/OU DA PREVENO Para alguns doutrinadores as palavras preveno e precauo possuem o mesmo significado confundindo-se suas aplicaes num mesmo princpio e para outros so diferenciadas reportando-as como princpio da preveno para alguns casos ou princpio da precauo para outros, a seguir expostos, conforme fundamentos de alguns doutrinadores. Segundo Aurlio Buarque de Holanda, o significado das palavras preveno e precauo confundem-se, apresentando o mesmo resultado: Precauo, do latim praecautione, significa: 1. Disposio ou medida antecipada que visa a prevenir um mal; preveno; 2. Cautela, cuidado; enquanto que Preveno, do latim tardio, praeventione significa: 1. Ato ou efeito de prevenir (se); 2. Disposio ou preparo antecipado e preventivo; (...); 5. Precauo, cautela; (...). [8] Edis Milar comenta que: Com efeito, h cambiantes semnticos entre estas expresses, ao menos no que se refere etimologia. Preveno substantivo do verbo prevenir, e significa ato ou efeito de antecipar-se, chegar antes; induz uma conotao de generalidade, simples antecipao no tempo, verdade, mas com intuito conhecido. Precauo substantivo do verbo precaver-se (do Latim prae=antes e cavere=tomar cuidado), e sugere cuidados antecipados, cautela para que uma atitude ou ao no venha a resultar em efeitos indesejveis. A diferena etimolgica e semntica (estabelecida pelo uso) sugere que preveno mais ampla do que precauo e que, por seu turno, precauo atitude ou medida antecipatria voltada preferencialmente para casos concretos. No descartamos a diferena possvel entre as duas expresses nem discordamos dos que reconhecem dois princpios distintos. Todavia, preferimos adotar princpio da preveno como frmula simplificadora, uma vez que preveno, pelo seu carter genrico, engloba precauo, de carter possivelmente especfico.[9] Na opinio de Celso Antonio Pacheco Fiorillo: De fato, a preveno preceito fundamental, uma vez que os danos ambientais, na maioria das vezes, so irreversveis e irreparveis (...), impotncia do sistema jurdico, incapaz de restabelecer, em igualdade de condies, uma situao idntica anterior, adota-se o princpio da preveno do dano ao meio ambiente como sustentculo do direito ambiental, consubstanciando-se como seu objetivo fundamental. [10] Denise Hammerschmidt, no artigo O Risco na Sociedade Contempornea e o Princpio da Precauo no Direito Ambiental, faz a distino entre princpio da precauo e princpio da preveno, ou seja: O princpio da preveno uma conduta racional ante a um mal que a cincia pode objetivar e mensurar, que se move dentro da certeza das cincias. A precauo, pelo contrrio, enfrenta a outra natureza da incerteza: a incerteza dos saberes cientficos em si mesmo. [11] E continua, citando Freitas Martins: Nas lies de Freitas Martins, apesar de laos ntimos que ligam o princpio da preveno e o da precauo, no primeiro est em causa a adoo de medidas necessrias para lidar com eventos previsveis, ou, em todo o caso, probabilsticos, enquanto o segundo se destina a gerir os riscos que no so probabilsticos.[11]

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O princpio da preveno, para Jos Rubens Morato Leite e Patrych de Arajo Ayala, se d em relao ao perigo concreto, entendendo que: O contedo cautelar do princpio da preveno dirigido pela cincia e pela deteno de informaes certas e precisas sobre a periculosidade e o risco fornecido pela atividade ou comportamento, que, assim revela situao de maior verossimilhana do potencial lesivo que aquela controlada pelo principio da precauo. O objetivo fundamental perseguido na atividade de aplicao do princpio da preveno , fundamentalmente, a proibio da repetio da atividade que j se sabe perigosa. [12] E, na precauo, continua, a preveno dirigida ao perigo abstrato, ou seja, (...) no se atua para inibir o risco de perigo pretensamente imputado ao comportamento, ou o risco de que determinado comportamento ou atividade sejam um daqueles que podem ser perigosos (abstratamente) e, por isso, possam produzir, eventualmente resultados proibidos e prejudiciais ao ambiente (...).[12] E, pelo estudo analtico relativo ao princpio da precauo, apresentado pela Comunicao da Comisso das Comunidades Europias... ... a aplicao do princpio da precauo realizada apenas na hiptese de risco potencial, ainda que este risco no tenha sido integralmente demonstrado, no possa ser quantificado em sua amplitude ou em seus efeitos, devido insuficincia ou ao carter inconclusivo dos dados cientficos disponveis na avaliao dos riscos (etapa posterior identificao dos efeitos originrios do comportamento). [13] Paulo Affonso Leme Machado, conceitua que a precauo caracteriza-se pela ao antecipada diante do risco ou do perigo. E acrescenta as palavras de Nicolas Treich e Gremaq, O mundo da precauo um mundo onde h a interrogao, onde os saberes so colocados em questo. No mundo da precauo h uma dupla fonte de incerteza: o perigo ele mesmo considerado e a ausncia de conhecimentos cientficos sobre o perigo. A precauo visa a gerir a espera da informao. Ela nasce da diferena temporal entre a necessidade imediata de ao e o momento onde nossos conhecimentos cientficos vo modificar-se.[14] Para a preveno, o conceito de prevenir agir antecipadamente. Contudo, para que haja ao preciso que se forme o conhecimento do que prevenir. Com razo, o biologista francs Jean Dausset - premio Nobel de Medicina de 1980 afirma que para prevenir preciso predizer.[14] Essa distino sobre os dois princpios muito importante, porm independentemente da nomenclatura utilizada o prevenir ou o precaver imprescindvel para se evitar danos ao meio ambiente e os comentrios sobre esses dois princpios sero detalhados a seguir. 7. PRINCPIO DA PRECAUO 7.1 CONSIDERAES INICIAIS

O Princpio da Precauo reflexo do Princpio 15 da Declarao do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, de 13 de junho de 1992, estabelecendo que: Com o fim de proteger o meio ambiente, o princpio da precauo dever ser
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amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaa de danos graves ou irreversveis, a ausncia de certeza cientfica absoluta no ser utilizada como razo para adiamento de medidas economicamente viveis para prevenir a degradao ambiental. 7.2 O PRINCPIO DA PRECAUO NO ORDENAMENTO JURDICO BRASILEIRO

A Conveno sobre Diversidade Biolgica e a Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre a Mudana do Clima, inseriram respectivamente em seu prembulo e no Princpio 3, o princpio da precauo, diplomas estes que foram assinados, ratificados e promulgados e que fazem hoje parte do ordenamento jurdico brasileiro. A Conveno sobre Diversidade Biolgica, assinada no Rio de Janeiro em 05.06.92, ratificada pelo Congresso Nacional pelo Decreto Legislativo n 2, de 03.02.94, entrou em vigor no Brasil em 25.09.94, contendo em seus considerandos, no Prembulo, o seguinte: As Partes Contratantes, (...) Observando tambm que quando exista ameaa de sensvel reduo ou perda de diversidade biolgica, a falta de plena certeza cientfica no deve ser usada como razo para postergar medidas para evitar ou minimizar essa ameaa. Observando igualmente que a exigncia fundamental para a conservao da diversidade biolgica a conservao in situ dos ecossistemas e dos habitats naturais e a manuteno de populaes viveis de espcies no seu meio natural. Por outro lado, a Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre a Mudana do Clima, assinada em Nova York em 09.05.92, ratificada pelo Congresso Nacional pelo Decreto Legislativo n 1, de 03.02.94, entrou em vigor para o Brasil em 25.09.94, dispondo em seu Princpio 3 que: As partes devem adotar medidas de precauo para prever, evitar ou minimizar as causas da mudana do clima e mitigar seus efeitos negativos. Quando surgirem ameaas de danos srios ou irreversveis, a falta de plena certeza cientfica no deve ser usada como razo para postergar essas medidas, levando em conta que as polticas e medidas adotadas para enfrentar a mudana do clima devem ser eficazes em funo dos custos, de modo a assegurar benefcios mundiais ao menor custo possvel. Com relao tipologia acima mencionada Paulo Affonso Leme Machado faz uma comparao do significado desses princpios nas duas convenes, concluindo que: Na Conveno da Diversidade Biolgica, basta haver ameaa de sensvel reduo de diversidade biolgica ou ameaa sensvel de perda de diversidade biolgica. No se exigiu que a ameaa fosse de dano srio ou irreversvel, como na Conveno de Mudana do Clima. (...). [14] As duas Convenes apontam, da mesma forma, as finalidades do emprego do princpio da precauo: evitar ou minimizar os danos ao meio ambiente. Do mesmo modo, as duas Convenes so aplicveis quando houver incerteza cientfica diante da ameaa de reduo ou de perda da diversidade biolgica ou ameaa de danos causadores de mudana do clima.[14]
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Em matria constitucional, foi o princpio da precauo recepcionado pela Carta Magna no art. 225, 1, inciso V que assim dispe: Art. 225. (...) ... V controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas, mtodos e substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e ao meio ambiente; Apesar de no expresso, porm, implcito oportuno neste momento lembrar as palavras de Carlos Ari Sundfeld comentando que nunca demais relembrar que os princpios, em qualquer ramo do Direito, constituem as idias centrais do sistema jurdico, dando a este um sentido lgico, harmnico, racional e coerente. [15] Celso Antonio Bandeira de Mello tambm conceitua em seus ensinamentos que Princpio, {...} o mandamento nuclear de um determinado sistema; o alicerce do sistema jurdico; aquela disposio fundamental que, por ser de hierarquia superior, influencia e repercute sobre todas as demais normas do sistema e sobre o modo de aplic-las. [15] Dentro desse raciocnio o Princpio 15 da Declarao do Rio de 1992 tambm possui sua imperatividade jurdica e foi expresso nas palavras de lvaro Luiz Valery Mirra com o seguinte fundamento: Nesses termos, parece incontestvel que, embora no mandatrios, os princpios emanados da Declarao do Rio de 1992 sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, e, entre eles, obviamente, o princpio da precauo, so, na expresso de Antonio Augusto Canado Trindade, juridicamente relevantes e no podem ser ignorados pelos paises na ordem internacional, nem pelos legisladores, pelos administradores pblicos e pelos tribunais na ordem interna.[15] Como se v, o princpio da precauo, estabelecido no item 15 da Declarao do Rio de 1992, efetivamente, um dos princpios gerais do Direito Ambiental Brasileiro, integrante, assim, do nosso ordenamento jurdico vigente. Por via de conseqncia, norma de observncia obrigatria entre ns, inclusive na aplicao judicial do direito e da legislao protetiva do meio ambiente. [15] Observa-se tambm que pela sua redao, o Princpio 15 da Declarao do Rio indica um alcance mais restritivo ao contedo precaucional exigindo que a ameaa seja um dano srio ou irreversvel como no modelo da Conveno de Mudana do Clima. Em decorrncia do exposto conclui-se que o Estado atravs de sua administrao tem o dever, portanto, de acordo com os artigos dispostos na Conveno sobre Diversidade Biolgica, Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre a Mudana do Clima, Princpio 15 da Declarao do Rio de 1992, art. 225 da Constituio Federal, art. 54, 3 da Lei 9.605, de 12 de fevereiro de 1998 e juntamente no cumprimento de seus princpios elencados no art. 37 da Constituio Federal, cumprir seu poder de polcia embasado no princpio da precauo gerindo os riscos e tornando-se ineficaz quando no procurando prever danos para o ser humano e o meio ambiente, omite-se no exigir e no praticar medidas de precauo, ocasionando prejuzos, pelos quais ser co-responsvel. [14]
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Casos de dvida ou incerteza, tipo de risco ou de ameaa, bem como o custo das medidas de preveno devero antecipadamente estar sob anlise, pois, caso ocorra o dano em potencial, o processo poder ser irreversvel e a recuperao do bem atingido tornar-se- praticamente impossvel. [14] A implementao imediata das medidas de preveno contribui para que haja uma precauo do dano ambiental. Nas palavras do jurista Jean-Marc Lavieille, o princpio da precauo consiste em dizer que no somente somos responsveis sobre o que ns sabemos sobre o que ns deveramos ter sabido, mas, tambm, sobre o de que ns deveramos duvidar. [14] 7.3 O PRINCPIO DA PRECAUO SEGUNDO A COMISSO DAS COMUNIDADES EUROPIAS

A Comisso das Comunidades Europias manifestou sua posio inicial com relao ao princpio da precauo estabelecendo um entendimento comum dos fatores que conduzem ao seu recurso bem como a sua posio na tomada de decises atravs de diretrizes para a sua aplicao com base em princpios razoveis e coerentes. [13] 7.3.1 O Princpio da Precauo e suas componentes

A anlise do princpio da precauo reala dois aspectos, diferentes devido sua natureza: a) a deciso poltica de atuar ou de no atuar, ligada aos fatores que desencadeiam a utilizao do princpio da precauo; b) em caso afirmativo, como atuar, ou seja, as medidas que resultam dessa utilizao do princpio da precauo. A Comisso considera que as medidas de aplicao do princpio da precauo se inscrevem no quadro geral da anlise de riscos, mais precisamente na gesto de riscos. [13] 7.3.1.1 Fatores que desencadeiam o recurso ao princpio da precauo

O recurso ao princpio da precauo pressupe: a) a identificao de efeitos potencialmente nocivos decorrentes de um fenmeno, de um produto ou de um processo e b) uma avaliao cientfica dos riscos que, devido insuficincia dos dados, ao seu carter inconclusivo ou ainda sua impreciso, no permitem determinar com suficiente certeza o risco em questo. [13] A avaliao dos riscos consiste na anlise de quatro componentes, a saber: a identificao do perigo, a caracterizao do perigo, a avaliao da exposio e a caracterizao do risco. Nesse estgio, a Comunicao da Comisso relativa ao princpio da precauo recomenda que antes da tomada de alguma deciso, a opo de atuar s se concretize aps a satisfao destas quatro etapas. [13] 7.3.1.2 Medidas resultantes do recurso ao princpio da precauo

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7.3.1.2.1

A deciso de atuar ou de no atuar

A escolha da resposta a dar perante uma determinada situao resulta imediatamente de uma deciso eminentemente poltica, que depende do nvel de risco aceitvel pela sociedade que se deve sujeitar ao risco. [13] 7.3.1.2.2 Natureza da ao eventualmente decidida

O recurso ao princpio da precauo no se traduz necessariamente pela adoo de atos finais destinados a produzir efeitos jurdicos, susceptveis de uma fiscalizao jurisdicional.[13] 7.3.1.3 7.3.1.3.1 Diretrizes para o Recurso ao Princpio da Precauo Implementao

A implementao de uma abordagem baseada no princpio da precauo deveria comear por uma avaliao cientfica, to completa quanto possvel, e sempre que possvel, identificando em cada fase o grau de incerteza cientfica. [13] 7.3.1.3.2 O fator desencadeador

As instncias de deciso deveriam considerar uma avaliao das potenciais conseqncias da inao e das incertezas da avaliao cientfica ao determinar se devem desencadear uma ao baseada no princpio da precauo. [13] Todas as partes interessadas deveriam ser envolvidas tanto quanto possvel no estudo das vrias opes de gesto de riscos que se possam considerar quando estiverem disponveis os resultados da avaliao cientfica e/ou da avaliao de riscos e o procedimento deve ser to transparente quanto possvel. [13] 7.3.1.3.3 Princpios gerais de aplicao [13]

Os princpios gerais aplicam-se a qualquer medida de gesto de riscos principalmente no caso quando se aborda a aplicao do princpio da precauo que no caso de conflitos exige a adoo de critrios de compatibilizao e harmonizao. Os princpios gerais incluem: A proporcionalidade devendo as medidas adotadas serem proporcionais ao nvel de proteo pretendidos, atingindo um nvel necessrio e adequado, no desproporcional ao nvel de pretenso desejada, procurando-se, portanto, adotar medidas de reduo, substituio ou interdio do comportamento de risco; [13] A aplicao de medidas que no devem causar uma discriminao procurando atingir um tratamento isonmico na aplicao das medidas precaucionais, ou seja, determinando que situaes comparveis no sejam tratadas de forma diferente e
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que situaes diferentes no sejam tratadas da mesma forma, a menos que esse tratamento seja justificado objetivamente. [13] Medidas necessrias e adequadas que devero ser coerentes com as j adotadas em circunstncias ou abordagens semelhantes com os mesmos padres de qualidade ambiental; [13] Medidas adotadas que pressupem a anlise das vantagens e dos encargos resultantes da atuao ou da ausncia de atuao que dever incluir uma anlise econmica custo/benefcio quando adequada e vivel ou outros mtodos de anlise, como os que se referem eficcia e ao impacto scio econmico das opes possveis ou decises que podem tambm orientar-se por consideraes no econmicas. [13] A anlise da evoluo cientfica cujas medidas, apesar de provisrias, devem manter-se enquanto os dados cientficos permanecerem incompletos, imprecisos ou inconclusivos e enquanto se considerar o risco suficientemente importante para no aceitar faz-lo suportar pela sociedade. A sua manuteno depende da evoluo dos conhecimentos cientficos, luz dos quais devem ser reavaliadas. Este fato implica a persecuo das investigaes cientficas tendo em vista dispor de dados mais completos. As medidas baseadas no princpio da precauo devem ser reexaminadas e, se necessrio, alteradas em funo dos resultados da investigao cientfica e do acompanhamento do seu impacto. [13] 7.3.1.4 O nus da prova

As medidas baseadas no princpio da precauo podem estabelecer uma responsabilidade em matria de produo das provas cientficas necessrias para uma avaliao de riscos completa. [13] 7.3.1.5 Concluses da Comisso das Comunidades Europias

A Comisso quer reiterar a importncia essencial que atribui distino entre a deciso, de natureza eminentemente poltica, de atuar ou no atuar e as medidas resultantes do recurso ao princpio da precauo, que devem respeitar os princpios gerais aplicveis a qualquer medida de gesto de riscos. A Comisso considera igualmente que qualquer deciso deve ser precedida por um exame de todos os dados cientficos disponveis e, se possvel, por uma avaliao to objetiva e completa quanto possvel dos riscos. A deciso de recorrer ao princpio da precauo no significa que as medidas se fundamentaro numa base arbitrria ou discriminatria. [13] 7.4. ALGUMAS CONSIDERAES SOBRE O NUS DA PROVA

A inverso do nus da prova pela avaliao dos riscos, tambm outra medida da aplicao do princpio da precauo que no parecer de Jos Rubens Morato Leite e Patryck de Arajo Ayala a aplicao do princpio da autorizao prvia, est presente no sistema constitucional brasileiro e corresponde ao estudo prvio de impacto ambiental (art. 225, 1, inciso IV da Constituio Federal/88) tendo como
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premissa deslocar a responsabilidade da produo das provas cientficas (...) para aqueles comportamentos ou atividades reputados, a princpio, perigosos ou que inspiram maiores cuidados no controle da liberdade de atuao. [12] Nessa mesma trilha de ensinamentos, Alexandre Kiss e Dinah Shelton comentam sobre a relao de causalidade presumida entre a incerteza cientfica e a ocorrncia do dano afirmando que a aplicao estrita do princpio da precauo inverte o nus normal da prova e impe ao autor potencial provar, com anterioridade, que sua ao no causar danos ao meio ambiente. Nesse caso aplica-se a responsabilidade civil objetiva, conforme dispe o art. 14, 1 da Lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente. [14] Catherine Giraud tambm fundamenta o procedimento de justificao prvia como uma inverso do nus da prova aplicado ao problema especfico da imerso dos rejeitos industriais no Mar do Norte e complementa em suas palavras que a inverso do nus da prova tem como conseqncia que os empreendedores de um projeto devem necessariamente implementar as medidas de proteo do meio ambiente, salvo se trouxerem a prova de que os limites do risco e da incerteza no foram ultrapassados. [14] 8. PRINCPIO DA PREVENO 8.1 CONSIDERAES INICIAIS

Conforme j exposto, preveno, do verbo prevenir, em sua conotao genrica, significa o ato ou efeito de antecipar-se, chegar antes, com um intuito conhecido. No Direito Ambiental a preveno a prioridade que deve ser dada a medidas que evitem o dano ambiental; o agir antecipadamente em face de um problema conhecido de maneira a reduzi-lo ou elimin-lo no alterando a qualidade ambiental. Na lio de Jos Rubens Morato Leite e Patrych de Arajo Ayala, A preveno se justifica pelo perigo potencial de que a atividade sabidamente perigosa possa produzir efetivamente os efeitos indesejados e, em conseqncia, um dano ambiental, logo, prevenindo de um perigo concreto, cuja ocorrncia possvel e verossmil, sendo, por essa razo, potencial. Constata-se, nessa operao, que sua aplicao procura evidenciar que provvel que a atividade perigosa demonstre-se de fato perigosa, ou seja, concretamente perigosa, evidenciando que possvel que venha a produzir os efeitos nocivos ao ambiente. [12] Paulo Affonso Leme Machado dividiu em cinco itens a aplicao do princpio da precauo justificando-se na seguinte frase: sem informao organizada e sem pesquisa no h preveno, a saber: a) Identificao e inventrio das espcies animais e vegetais de um territrio, quanto a conservao da natureza e identificao das fontes contaminantes das guas e do mar, quanto ao controle da poluio; b) Identificao e inventrio dos ecossistemas, com a elaborao de um mapa ecolgico; c) Planejamentos ambiental e econmico integrados; d) Ordenamento territorial ambiental para a valorizao das reas de acordo com a sua aptido; e) Estudo de Impacto Ambiental. [14]

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8.2

O PRINCPIO DA PREVENO NO ORDENAMENTO JURDICO BRASILEIRO

O princpio da preveno tambm entrou no Ordenamento Jurdico Brasileiro pela Conveno sobre Diversidade Biolgica que em seus considerandos do Prembulo expressa: As Partes Contratantes,(...); Observando que vital prever, prevenir e combater na origem as causas da sensvel reduo ou perda da diversidade biolgica;(...);. A Declarao do Rio de Janeiro Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992 tambm em seu Princpio 8 assim invoca o princpio da preveno, no sentido de previdncia, como uma chance para a sobrevivncia: A fim de conseguir-se um desenvolvimento sustentado e uma qualidade de vida mais elevada para todos os povos, os Estados devem reduzir e eliminar os modos de produo e de consumo no viveis e promover polticas demogrficas apropriadas. Em nvel nacional, recepcionada pela Constituio Federal de 1988, a Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente, Lei n. 6.938/81, em seu art. 2, incisos IV e IX contempla tambm o dever de se evitar danos ao meio ambiente, consolidando mais uma vez a essncia desse princpio, ou seja: Art. 2 - A Poltica Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservao, melhoria e recuperao da qualidade ambiental propcia vida, visando assegurar, no Pas, condies ao desenvolvimento scio-econmico, aos interesses da segurana nacional e proteo da dignidade da vida humana, atendido os seguintes princpios: (...); IV proteo dos ecossistemas, com a preservao de reas representativas; (...); IX proteo de reas ameaadas de degradao; (...). 9. COMENTRIOS SOBRE OS PRINCPIOS DA PRECAUO E PREVENO NAS HIDRELTRICAS

Medidas precaucionais e preventivas devem ser aplicadas nos estudos de impacto ambiental, pois pretende se conhecer se o problema existe e, em existindo, qual a sua extenso e as providncias possveis para tentar evit-lo ou mitig-lo. A Matriz Referencial de Impacto Ambiental construda a partir de um diagnstico ambiental da rea de Influncia e da rea diretamente afetada pelo aproveitamento hidreltrico pode apresentar aspectos subjetivos quanto escolha da relao dos componentes que constituem os meios fsico, bitico e scio-econmico como tambm uma discricionariedade quando se avalia se determinados impactos so positivos, negativos, nulos ou ausentes. Um impacto omisso no diagrama de significncia de impactos ambientais e, portanto, no analisado quanto sua significncia, pode ser potencialmente causador de significativa degradao ambiental. [19] A adoo ou omisso de dados referentes s reas de cartografia, hidrometeorologia, sedimentologia, geologia, geotecnia, meio ambiente e outras demais; o dimensionamento de todos os componentes do aproveitamento
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hidreltrico (vertedouro, casa de mquinas, barragem de terra e outros), com o intuito de atender aos estudos energticos e de se evitar danos ambientais a jusante dos empreendimentos; a escolha de materiais de construo aplicados nos empreendimentos, que por motivos econmicos so utilizados e que em muitos casos, no incio, atendem as exigncias tcnicas vigentes, porm, ao longo do tempo, apresentam um comportamento inesperado e imprevisvel, colocando em risco a segurana do barramento; a presena da fiscalizao de obras, garantindo a qualidade dos materiais e a execuo dos empreendimentos hidreltricos assim como seus monitoramentos em fase de operao so situaes e casos que devero ser aliceradas nos Princpios da Precauo e Preveno evitando-se catstrofes ambientais como o rompimento de barramentos, a exemplo o das Usinas Hidreltricas de Euclides da Cunha e Armando de Salles Oliveira (Limoeiro), nos dias 19 e 20 de janeiro de 1977, implantadas no Rio Pardo, Estado de So Paulo. Outra aplicao desses princpios o comparativo entre a concepo adotada na Usina Hidreltrica Capivara e a do Complexo Hidreltrico Canoas, ambos os aproveitamentos situados no Rio Paranapanema, divisa dos Estados de So Paulo e Paran. A construo da Usina Capivara teve incio em maro de 1971, poca em que a legislao ambiental no exigia estudos de alternativas do aproveitamento e nem um diagnstico ambiental da rea de influncia. A falta do estudo de impacto ambiental gerou uma srie de danos ambientais regio provocando inconformismo na populao. Assim, as prefeituras do norte do Paran, afetadas por danos decorrentes da realizao da usina, juntamente com o Ministrio Pblico daquele Estado, realizaram um termo de compromisso de ajustamento de conduta juntamente com a Duke-Energy International, Gerao Paranapanema S.A, sucessora da Companhia Energtica de So Paulo-CESP, em substituio uma srie de processos movidos pelas prefeituras face essa empresa. O Complexo Hidreltrico Canoas advm de um estudo alternativo, substituindo a Usina Hidreltrica Canoas Alta por duas usinas hidreltricas, denominadas Canoas I e Canoas II. [16] [17] Pode-se dizer, sem afirmar que, se o estudo de impacto ambiental na poca fosse uma exigncia de lei, como o foi na implantao do Complexo Hidreltrico Canoas, os estudos de implantao da Usina Hidreltrica Capivara poderiam apresentar uma soluo mais sustentvel, vale dizer que, se a opo da diviso do barramento estudado fosse adotada para dois ou trs aproveitamentos surgiria um novo arranjo com reas de reservatrios menores em extenso e em decorrncia, essa nova concepo, possivelmente provocaria um impacto ambiental com danos menos significativos ao meio ambiente, com externalidades negativas de menor monta e, portanto, contrrio ao que se verificou nessa regio, atualmente com um reservatrio inundando grandes extenses de terras frteis. 10. CONCLUSO Muitas outras aplicaes desses princpios esto presentes e que podero ser citadas com maiores detalhes bastando ater-se anlise dos estudos de inventrio hidreltrico de bacias hidrogrficas e na de viabilidade para implantao de um aproveitamento hidreltrico de maneira que se tome uma postura ideal visando um processo sustentvel de desenvolvimento consubstanciado no Estudo de Impacto
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Ambiental EIA e seu respectivo Relatrio de Impacto do Meio Ambiente RIMA, instrumentos do Programa Nacional do Meio Ambiente. Vale ressaltar que, em geral, centrais hidreltricas menores, construdas para suprir demandas locais ou regionais integram novos consumidores de baixa renda e atingem aqueles que residem em regies deficientes ao acesso do sistema de distribuio de energia, portanto, so ambientalmente mais adequadas, formando reservatrios com reas de extenses menores, com impactos que podem tecnicamente ser minimizados atravs de uma seleo cuidadosa, envolvendo critrios de ordem social e ambiental sustentveis principalmente quando se estuda minuciosamente um diagnstico ambiental. O fato que, qualquer que seja a dimenso dos empreendimentos hidreltricos, eles sempre produziro impactos, com maior ou menor significncia, afetando sempre o meio ambiente. O importante que o homem procure seu desenvolvimento baseado num cdigo de valores menos agressivo, que reflita uma profunda percepo das interdependncias ecolgicas do nosso planeta e um respeito pela vida em todas as formas e compreenda que, os direitos humanos que ele sempre almeja, somente sero alcanados se respeitar os direitos de todo o nosso ambiente. Se hoje temos direito a um ambiente saudvel e produtivo, cada pessoa tem o dever de passar esses recursos vitais s futuras geraes e conservar a incrvel diversidade da vida e o frgil equilbrio da biosfera. Somos, por isso, responsveis e disso depende a sobrevivncia espiritual, cultural e fsica da nossa prpria espcie. O desenvolvimento que destri, causa eroso e polui deve ser substitudo por um desenvolvimento sustentvel que proteja a qualidade dos solos, ares e guas e mantenha a diversidade e produtividade das terras e dos mares. Essa mensagem, que constitui alguns trechos da Declarao de Fontainebleu nos seus 40 anos da Unio Internacional para a Conservao da Natureza, realizada em 5 de Outubro de 1988, sempre foi um grito de alerta que at hoje persiste para toda a humanidade. 11. PALAVRAS-CHAVE Precauo, hidreltricas, impacto ambiental, Preveno, sustentvel. 12. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS [1] CENTRO DA MEMRIA DA ELETRICIDADE NO BRASIL. Energia eltrica no Brasil - Breve histrico 1880-2001. Rio de Janeiro: Grafitto Grfica e Editora Ltda, 2001. [2] WAINER, Ann Helen. Legislao ambiental brasileira: evoluo histrica do direito ambiental. In: Revista de Direito Ambiental. So Paulo: Revista dos Tribunais, ano 1, n.0, 1996.
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[3] SOARES, Guido Fernando Silva Soares. Direito internacional do meio ambiente: emergncia, obrigaes e responsabilidades. So Paulo: Atlas, 2001. [4] MENEZES, Carlos Frederico e DIOS, Cludia Blanco de. Legislao ambiental de interesse do setor eltrico: nvel federal. p. 8 a 140. Disponvel em: <http://www.eletrobras.gov.br/EM biblioteca/publicacoes.asp.>. Acesso em: 17/mai/2006. [5] FINK, Daniel Roberto, ALONSO JR., Hamilton e DAWALIBI, Marcelo. Aspectos jurdicos do licenciamento ambiental. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2004. [6] SAVE-SODERBERGH, Torgny. Victoire en Nubie. La champagne internacionale de sauvegarde dAbou Simbel, de philae et dautres trsors culturels. Gembloux (Belgique): lImprimerie Duculot, UNESCO, 1992. [7] ELETROBRS Centrais Eltricas Brasileiras S.A. Manual de inventrio hidreltrico de bacias hidrogrficas. Disponvel em: <http://www.eletrobrs.gov.br/servicos/biblioteca/publicacoes.asp.> Acesso em: 31/ago/02. [8] HOLANDA FERREIRA, Aurlio Buarque de.Novo dicionrio da lngua portuguesa. So Paulo: Nova Fronteira, 1989. [9] MILAR, Edis. Direito do ambiente: doutrina-prtica-jurisprudncia-glossrio. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001. [10] FIORILLO, Celso Antonio Pacheco e RODRIGUES, Marcelo Abelha. Manual de direito ambiental e legislao aplicvel. 2. ed. So Paulo: Max Limonad, 1999. [11] HAMMERSCHMIDT, Denise. O risco na sociedade contempornea e o princpio da precauo no direito ambiental. In: Revista de Direito Ambiental, n. 31, 2005. [12] LEITE, Jos Rubens Morato e AYALA, Patryck de Arajo. Direito ambiental na sociedade de risco. 1. ed. Rio de Janeiro: Editora Forense Universitria, 2002. [13] COMISSO DAS COMUNIDADES EUROPIAS. Bruxelas, 2.2.2000.COM(2000) 1 final. Comunicao da comisso relativa ao princpio da precauo. Disponvel em: <http://www.europa.eu.int/eurlex/pt/com/cnc/2000/com2000_0001pt01.pdf>. Acesso em 03/fev/2006. [14] MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 10. ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2002. [15] VARELLA, Marcelo Dias e PLATIAU, Ana Flvia Barros. Princpio da precauo. 1. ed.; Belo Horizonte: Del Rey, 2004. [16] TERMO DE COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA. Fls 152-188, Londrina, 2000.

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[17] CESP - Companhia Energtica de So Paulo. Aproveitamento hidroeltrico do rio Paranapanema. Complexo Canoas. Projeto bsico: usinas Canoas I Canoas II. v. 1/3, So Paulo, 1989.

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