Central Is Mo

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La regionalizacin y el fortalecimiento de las juntas de coordinacin interregional

J. Francisco Santa Cruz C.
Esta publicacin fue realizada con el apoyo tcnico y financiero del Proyecto Participa Per, bajo los trminos del Convenio Cooperativo N 527-A-00-02-00187-00, entre el Consorcio integrado por Catholic Relief Services, Grupo Propuesta Ciudadana, Research Triangle Institute y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional-USAID-Per. Las opiniones expresadas en este documento son del autor y no necesariamente reflejan el punto de vista de USAID.
Cuadernos Descentralistas N 21 Grupo Propuesta Ciudadana Len de la Fuente 110, Magdalena Telfono: 613 8313 Telefax 613 8315 Email: propuest@desco.org.pe
Primera edicin Lima, Per. Agosto del 2007 Tiraje: 1.000 ejemplares Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2007-07758 Cuidado de edicin: Carolina Teillier Coordinacin: Carola Tello Diagramacin e impresin: Sonimgenes del Per S.C.R.L. Av. 6 de Agosto N 968, Jess Mara
Flix Wong Presidente del Directorio Javier Azpur Coodinador Ejecutivo
ndice
Presentacin .............................................................................................................................. 7 I. Regionalizacin y desarrollo ............................................................................................. 13 1.1. Globalizacin y territorios ....................................................................................... 13 1.2. Economa y poltica en el campo de la regionalizacin ..................................... 15 1.3. Regiones polticas y territorios econmicos ......................................................... 16 1.4. La dinmica formadora de territorios econmicos en el Per ........................... 18 1.5. Territorios, regiones y economas de escala.......................................................... 21 II. Las opciones estratgicas para la regionalizacin ........................................................ 24 2.1. Fracaso del referndum o fracaso de un modelo?.............................................. 24 2.2. Vigencia de la integracin de regiones .................................................................. 25 2.3. Por un nuevo modelo de regionalizacin flexible y abierto ............................... 27 2.4. El papel de las juntas de coordinacin interregional........................................... 30 2.5. La articulacin de las JCI y las mancomunidades municipales ......................... 32
III. Los incentivos a las juntas de coordinacin interregional ......................................... 35 3.1. Una visin de conjunto: las JCI y el desarrollo descentralizado ........................ 35 3.2. Incentivos tributarios a las JCI ................................................................................ 39 3.3. Incentivos a la inversin descentralizada y su financiamiento ......................... 42
IV. Incentivos a la gestin: competencias planificadoras de las Juntas de Coordinacin Interregional........................................................................... 51 4.1. La actual revaloracin de la planificacin ........................................................... 51 4.2. Las funciones del planeamiento estratgico en los gobiernos regionales y en las JCI ............................................................................................. 55 V. Conclusiones ...................................................................................................................... 63 Referencias bibliogrficas ..................................................................................................... 65
PRESENTACIN
Una caracterstica del proceso de descentralizacin es la regionalizacin, que implica conformar una nueva forma de organizar el territorio que supere las limitaciones del actual trazo departamental. El rotundo fracaso del referndum del 2005, cuando cerca de 70% de la poblacin consultada rechaz la propuesta integradora que se le planteaba, nos demuestra que se trata de un proceso muy complejo. El nuevo gobierno retom el tema en el paquete de medidas que present al pas el presidente Alan Garca en octubre del 2006, a las que denomin shock descentralista. La propuesta presidencial propona dar forma a una regin piloto que sirviera para validar el proceso y promover su replicacin en otras regiones del pas. Sin embargo, de octubre a julio de ese ao no se hizo nada en este terreno; ni siquiera se esboz un perfil de estrategia para su implementacin. En su segundo Mensaje a la Nacin (28 de julio del 2007), el Presidente afirm que la descentralizacin es una de las lneas rectoras de su accin gubernamental y plante un conjunto de iniciativas, muchas de las cuales reiteran los mismos ofrecimientos de octubre del 2006. Entre ellas incluy nuevamente el ofrecimiento de hacer realidad una regin piloto. Vale la pena sealar que, hasta la fecha, no se han hecho precisiones sobre esta propuesta; tampoco hay un balance del diseo que fracas con el referndum ni se perfila una estrategia para su implementacin. En ese marco y como una forma de contribuir al debate, nos parece pertinente difun-
dir este ensayo escrito en mayo del ao en curso La regionalizacin y el fortalecimiento de las juntas de coordinacin interregional, elaborado por el economista y experto en temas de descentralizacin Francisco Santa Cruz, quien aborda varios aspectos importantes vinculados a la necesaria regionalizacin del pas. En una primera parte del documento se ubica el tema desde una perspectiva conceptual y programtica, en relacin con el proceso de la globalizacin imperante y la forma como sta impacta o afecta a las entidades territoriales. Asimismo, se reflexiona sobre la tensin entre las tendencias homogeneizadoras que definen la dinmica mundial y la bsqueda de caractersticas que delimitan y dan especificidad a los territorios nacionales o subnacionales. El rol y los momentos que atraviesan la formacin econmica en la dinmica territorial se abordan en relacin con la tensin entre la afirmacin de identidad y la globalizacin. Otro aspecto interesante de esta parte del documento es la relacin que se establece entre los territorios econmicamente definidos y su construccin poltica. Se otorga un rol determinante a la primera dimensin, pues la institucionalizacin del ejercicio de la autoridad poltica se entiende como una etapa final del proceso de construccin de la regin. Al finalizar esta seccin del documento, el autor plantea reflexiones sobre las dos grandes dinmicas en las que se ha organizado el territorio nacional, la longitudinal y
la transversal, y afirma que esta ltima representa hoy en el Per el principal factor de referencia para construir regiones. Vincula a este tema el rol de las ciudades en la configuracin de nuestro territorio y la explotacin de los recursos naturales, as como la importancia del desarrollo de los espacios rurales, la produccin agraria y el turismo. Incluye tambin algunas reflexiones sobre la organizacin de los territorios y seala que, en una visin de conjunto, encontramos tendencias hacia la descentralizacin y la centralizacin, as como una relacin no siempre armoniosa entre descentralizacin y desarrollo. En la segunda parte del ensayo, Francisco Santa Cruz hace un balance crtico de la estrategia de integracin regional que fracas con el referndum del 2005, y seala crticas al diseo y la concepcin del proceso. Igualmente, seala como un error la inadecuada valoracin de diversos componentes polticos, entre stos la identidad departamental y los intereses de los liderazgos locales, que mostraron su relevancia en esa consulta ciudadana. En este sentido, trasciende los enfoques que se centran en los problemas de la gestin del proceso de consulta. El autor argumenta sobre la vigencia e importancia del proceso de integracin de regiones como respuesta a factores de fondo de la estructura poltica, econmica, territorial y cultural de nuestra sociedad. En este punto del ensayo plantea orientaciones generales para definir un nuevo modelo de regionalizacin que l define como flexible y abierto. Propone recuperar una visin de largo plazo, formular una propuesta explcita de organizacin territorial, promover polticas especficas para la construccin econmica de los territorios regionales y flexibilizar el proceso poltico e institucional definiendo un plan nacional de desarrollo territorial. En ese marco, en el documento se analiza la evolucin de las juntas de coordinacin interregional (JCI), instancias definidas en las normas de la descentralizacin como parte del proceso de formacin de regiones. Se describen su desarrollo y sus tendencias actuales, resaltando la consolidacin de JCI con las nuevas autoridades, que coinciden con el principal proceso territorial existente
en el pas. Tomar como referentes los grandes territorios econmicos del norte, centro y sur del pas, incluyendo departamentos de las tres grandes regiones ecolgicas, es visto como un paso hacia adelante. Asimismo, el autor esboza planteamientos sobre la importancia de la articulacin regional y provincial, resaltando la importancia de esta ltima dimensin, as como de la conformacin de mancomunidades. En la tercera parte del documento encontramos una rpida presentacin de las caractersticas del escenario econmico actual en trminos de la relacin del centro con las regiones, identificando la desigualdad y la concentracin en Lima, junto con una inicial tendencia positiva en algunas regiones econmicas, que estn creciendo de manera interesante en los ltimos aos. En este punto incluye un anlisis de las actuales JCI en relacin con las caractersticas de los departamentos que las componen, haciendo para ello una interesante tipologa inicial de los mismos. El autor aborda tambin, en esta tercera parte, el tema de los incentivos para la construccin de regiones, empezando por los tributarios: advierte la necesidad de partir de que la base tributaria es profundamente desigual y afirma la importancia de su sinceramiento; analiza tambin el efecto de los ingresos por canon y regalas. Propone la entrega a las JCI de la mitad de los incentivos tributarios sealados en la ley para las regiones que se formen; es decir, definir que 25% de lo recaudado por impuesto a la renta, impuesto general a las ventas e impuesto selectivo al consumo corresponda autnomamente a las regiones que forman parte de estas instancias interregionales. Las reflexiones del investigador indican tambin la importancia de una estrategia orientada a organizar y promover la inversin descentralizada, buscando la complementariedad entre el sector pblico y el privado. Plantea como eje orientador la redistribucin, en este caso, de las condiciones de rentabilidad, competitividad y crecimiento, para lo cual considera fundamental la infraestructura que denomina econmica. Afirma que la dimensin regional es la ms adecua-
da para la eficacia de la inversin pblica y para facilitar su complementariedad con la inversin privada. En esa orientacin, Francisco Santa Cruz parece afirmar la importancia de las JCI para superar las debilidades de los tres niveles de gobierno en trminos de capacidades de gestin y para propiciar una movilizacin de recursos ms efectiva. Resalta el expectante momento de mayor disponibilidad de recursos para la inversin pblica que se vive en el pas, que debe ser organizada aplicando criterios y estrategias territoriales. Propone aprovechar la posibilidad que ofrecen las JCI para llevar adelante proyectos multidepartamentales. Insiste en la necesidad de establecer mecanismos de coordinacin intergubernamental para mejorar las condiciones de los grandes proyectos locales, regionales y nacionales. En la cuarta y ltima seccin del ensayo, Santa Cruz aborda el tema de la planificacin y la importancia de construir y transferir capacidades y competencias a las JCI en este terreno. Analiza la revaloracin de la planificacin a partir de la necesidad de responder a los nuevos procesos en curso y de superar las brechas territoriales que se acrecientan. Asimismo, seala la relevancia de la planificacin estratgica en las nuevas concepciones sobre el desarrollo, que ganan espacio frente a las evidentes limitaciones del modelo hegemnico neoliberal. Este tipo de planificacin se define como anlisis estratgico, entendido como la capacidad de vincular una visin de futuro con los medios para la accin. El eje de esta aproximacin es establecer una adecuada y provechosa relacin entre el mbito pblico y el privado, as como aportar en el diseo de polticas y de estructuras organizacionales, cuyo objetivo es crear y promover entornos competitivos para enfrentar los retos de la globalizacin. En este apartado del texto, el autor analiza cmo la planificacin puede aportar a los procesos territoriales, en una realidad definida por las posibilidades de desarrollo enormemente diferentes entre los diversos departamentos del pas. Seala que la planificacin es fundamental para el
desarrollo de rganos de gobierno reales. El autor propone que nos ubiquemos de cara a la dimensin macrorregional para apostar desde all por la reduccin de las brechas territoriales, as como por el fortalecimiento de las instancias departamentales de gobierno. Aqu es donde subraya nuevamente la importancia de las JCI y seala los aportes significativos que la planificacin estratgica de base territorial puede acarrear a la descentralizacin y al desarrollo nacional. En el texto se afirma el sentido estrictamente poltico de esta forma de entender el planeamiento. Su propuesta apunta con claridad a que sea desde las regiones que se exprese el impulso de la construccin de una agenda de la planificacin del desarrollo con una perspectiva territorial. El captulo culmina haciendo referencia a la necesidad de fortalecer las funciones de planificacin de los gobiernos regionales, empezando por el manejo de la tcnica del ordenamiento territorial y de la coordinacin de polticas. En esa orientacin se propone la formacin de centros de planeamiento estratgico regional en relacin con las JCI, orientados hacia estudios de prospectiva territorial, de preinversin de proyectos de alcance macrorregional y de coordinacin pblico-privada para la formacin de cadenas productivas. Tal como se puede apreciar, partiendo de reflexiones sobre las JCI este ensayo plantea un conjunto de temas vinculados al desarrollo, el enfoque territorial, la lectura y el posicionamiento frente a la globalizacin, el rol de la descentralizacin y la importancia de planificar al construir un modelo de desarrollo, as como a la reduccin significativa de las brechas sociales y territoriales que nos caracterizan. Si bien hay afirmaciones discutibles, la agenda de la regionalizacin se aborda desde una valiosa perspectiva integral y de largo plazo. As pues, tenemos entre manos un instrumento til para las autoridades de los tres niveles de gobierno, as como para representantes institucionales y dirigentes sociales y polticos interesados o involucrados en el tema. Lima, agosto del 2007

J. Francisco Santa Cruz C.
Instituto de Estudios Peruanos
I. REgIoNALIzACIN y dESARRoLLo
1.1. Globalizacin y territorios Como fenmeno contemporneo, la globalizacin alude a la mundializacin o universalizacin de los procesos econmicos, tecnolgicos, financieros e inclusive polticos y culturales. Cabe destacar, por otra parte, que el alcance o impacto mundial de estos procesos repercute a su vez en las distintas formaciones sociopolticas, contribuyendo as a la presencia creciente de una conciencia e imgenes a escala planetaria en grupos sociales e individuos. La discusin conceptual sobre el contenido, la originalidad y la pertinencia de la categora globalizacin muestra percepciones contrapuestas. Por un lado, se reconocen como caractersticas distintivas de la globalizacin: (i) la simultaneidad, en el sentido de que todos los procesos y fenmenos suceden al mismo tiempo (en tiempo real); (ii) la universalidad, segn la cual todos los actores participan en todos los procesos; y (iii) la unidad, esto es, que todos forman parte de la misma entidad: la denominada aldea global. Esta entidad mundial adquiere, pues, una realidad que se coloca por encima de las particularidades nacionales o regionales y no necesita de ellas. Por el contrario, la descripcin y el examen de lo regional requieren asumir como punto de partida la consideracin de lo global; el conocimiento de las partes demanda tomar en cuenta el todo.1
Algunos autores destacan el papel de las tecnologas de la informacin y la comunicacin en proporcionar la infraestructura o soporte para este despliegue y funcionamiento de la economa y las finanzas como una sola unidad de dimensin planetaria (Castells 1996). Desde otra orilla, se vierten crticas al concepto mismo de globalidad. Se atacan sobre todo sus rasgos de unidad y totalidad: no todos estn incorporados al proceso; existe el fenmeno de globalizacin excluyente, en donde pueden distinguirse porciones (pases, territorios, ciudades) centrales y porciones perifricas. Braudel (1994: 86-88) seala: Toda economa-mundo se divide en [] el corazn (polo o centro), las zonas intermedias y ciertas zonas marginales [] Una economa-mundo acepta siempre un polo, un centro representado por una ciudad dominante. La otra crtica tiene que ver con la originalidad del concepto. Se seala que este proceso de mundializacin no representa nada nuevo. No es un proceso propio o exclusivo de esta poca, sino que se viene produciendo por lo menos desde hace quinientos aos, cuando se verifica el impulso de los capitales comerciales y los episodios del descubrimiento de nuevos mundos y su incorporacin a la dinmica y a los procesos del comercio y produccin mundial. Entonces se hizo visible la interaccin de las
Una sntesis de la discusin acerca de los conceptos, nfasis y controversias relativas a la categora de globalizacin se encuentra en Cuervo (2006).
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economas nacionales, el papel unificador de los imperios coloniales, y la expansin de una cultura, una sociedad y una visin poltica ms universales. Cuervo (2006) subraya la importancia de examinar la naturaleza y la dinmica de la globalizacin. Un primer ngulo se refiere a las relaciones entre el todo y las partes. De la forma como se concibe esta relacin se pueden desprender dos matrices conceptuales para comprender la globalizacin: (i) si se percibe esencialmente como transferencia o intercambio, la globalizacin es un espacio que articula o integra a unidades o elementos preconstituidos: economas nacionales, pases, territorios. En esta perspectiva, la globalizacin desata un proceso de interacciones entre las unidades entre s, y de las unidades con el sistema como un todo. Las unidades experimentan cambios, pero al mismo tiempo preservan su identidad esencial; (ii) la segunda percepcin es ms radical, pues postula a la globalizacin fundamentalmente como una transformacin tanto de las unidades como del sistema global. El proceso termina imponiendo tendencias generales que fuerzan los cambios y la prdida de identidades en los elementos componentes. Por cierto, ambos conceptos reflejan la complejidad del proceso real. La globalizacin activa un proceso de transferencia o articulacin en el que se evidencia el esfuerzo por preservar las caractersticas de las unidades previas; y a la vez desata un proceso de cambios y asimilacin de tendencias comunes, ms o menos resistido por dichas unidades. En el marco de este texto y ms all de estas definiciones y caractersticas, interesa cmo la globalizacin, en tanto proceso objetivo, afecta o impacta sobre otra realidad preexistente: los territorios. La globalizacin coloca a las entidades territoriales en el centro de mltiples tensiones y conflictos. Para proseguir el argumento hace falta delimitar un concepto de territorio. Para
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fines de este texto es suficiente el concepto ampliamente difundido de territorio como un espacio de base natural, pero socialmente construido o apropiado.2 El territorio abarca conceptualmente ms all de la dimensin geogrfica referida al espacio-continente o fuente de los recursos naturales. En su acepcin ms vasta, el territorio es el conjunto organizado de todos los recursos o capitales con que cuenta una comunidad: capital humano, natural, fsico, institucional y cultural. La apropiacin o valorizacin del territorio envuelve relaciones de poder y representa una forma de resolver el conflicto secular entre la naturaleza y la sociedad humana. Los territorios, como espacios donde se impone la dominacin o control social sobre la naturaleza, suponen al fin y al cabo la generacin de estructuras sociales, la implantacin de actividades econmicas, el establecimiento de instituciones y finalmente la constitucin y el ejercicio de una estructura de poder. Por lo tanto, los territorios, dada una base de recursos y de relaciones sociales y productivas, suponen un proceso de construccin poltica y de conformacin de rganos de gobierno, as como de establecimiento de un rgimen de autonoma y de mecanismos de representacin y de legitimidad. As, los territorios resultan ser unidades de gestin poltica. No obstante esta naturaleza multidimensional del territorio, cuando se trata de sus relaciones con la globalizacin se tiende a destacar la dimensin geogrfica como uno de los anclajes esenciales del proceso de globalizacin. En efecto, la literatura sobre el tema se ha orientado crecientemente a poner atencin y a rescatar la geografa o base territorial de la globalizacin. Se asevera fundamentalmente que la globalizacin se sostiene en economas nacionales con referente territorial.3 El proceso de globalizacin consiste precisamente en la creciente integracin o articulacin de estas economas o entidades territoriales preexistentes. Tal insercin se produce en condiciones muy diferenciadas segn pases, economas, reas o ciudades. El resultado
Desde la ciencia geogrfica se ha definido en forma sinttica al territorio como el medio ambiente artificializado o la dimensin naturalista de un concepto social (Bertrand 2002). Se aprecia a la globalizacin como reposando en un archipilago mundial de economas regionales o ciudades regin (Cuervo 2006).
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es la exclusin o segmentacin que hemos sealado antes. Por otro lado, la globalizacin conduce a una combinacin de rasgos diferenciados y rasgos comunes: la realidad global destaca y pone por delante lo que hay de comn o indiferenciado, propio de un sistema unitario; pero al mismo tiempo permanecen o se subrayan las diferencias de las partes integrantes, de las economas y los territorios singulares. Para cada uno de estos elementos individuales se produce tambin esta mezcla: su posicin en el mundo global le introduce los rasgos y las tendencias comunes, y a la vez sus caractersticas propias manifiestan su presencia; no desaparecen, y en muchos casos se acentan y refuerzan. En suma, la globalizacin articula territorios y esa condicin les confiere a stos una dinmica singular. Se insertan en procesos y tendencias generales, comunes a todos, y a la vez ponen en tensin y potencian, en algunos casos sus caractersticas singulares para no perder identidad. La globalizacin da lugar a esta convivencia de lo comn y lo particular. La necesidad de los territorios de preservar y profundizar sus identidades les reclama abordar la dimensin poltica y cultural. Si bien los espacios regionales inician su conformacin como territorios econmicos impulsados por el escenario global, acuden luego al factor poltico, es decir, a su conversin en regiones polticas. ste es el tema de la seccin siguiente. 1.2. Economa y poltica en el campo de la regionalizacin La construccin poltica de las regiones busca dar forma y consolidar los elementos propios de la dimensin cultural (identidades), al lado de los elementos estructurales propios de la esfera econmica: recursos, capacidad competitiva, capitales, flujos de comercio, etctera. Este esfuerzo de afirmacin de identidad cultural adquiere sentido precisamente porque la globalizacin, con sus tendencias a la homogeneizacin, a la primaca de lo universal-global y al dominio de las comunicaciones, implica una cierta desterritorializacin
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de los valores y de la cultura. Por reaccin, los territorios buscan afirmar su originalidad cultural; y por ello, la construccin de estructuras polticas autnomas, el ejercicio de un poder territorial constituido y la conformacin de regiones polticas resultan ampliamente funcionales a dicha necesidad de afirmacin de la diversidad.4 Los territorios procuran as resolver a su favor la tensin generada por la globalizacin, que les exige competitividad, al mismo tiempo que afirman sus ventajas propias, sus recursos, sus habilidades, sus tradiciones y su cultura. De esta manera, la globalizacin redefine tambin las relaciones entre economa y poltica. Vista simultneamente en su dimensin econmica y en su dimensin poltica, la globalizacin activa las tensiones entre ambas esferas; pero fundamentalmente muestra cmo en los territorios se produce una maduracin de cada una de estas dimensiones a velocidad diferenciada. La formacin econmica o estructural de los territorios se adelanta en el proceso de articulacin inducido por el escenario global. La globalizacin como transferencia estimula y acelera los intercambios y procesos de integracin. El crecimiento vertiginoso de las comunicaciones, la difusin de las nuevas tecnologas, la construccin de redes de infraestructura, la internacionalizacin de los mercados y de los flujos de capitales representan un influjo poderoso que, al interior de los pases, induce un efecto de formacin diferenciada de territorios econmicos. Se pone de manifiesto la matriz singular con la que estos territorios diferenciados se relacionan con el mercado globalizado: su distinta dotacin de recursos, su competitividad diferenciada, sus ventajas singulares, su ubicacin geopoltica, etctera. Bajo el paraguas global se acelera la conformacin y estructuracin de los territorios econmicos. La afirmacin poltica de los territorios econmicos se retrasa porque responde a otra dinmica de maduracin ms lenta, en la que pesan los factores locales vinculados a la trayectoria histrica de los territorios, el rgimen poltico, el modelo de descentralizacin, las identidades
Al respecto, una de las visiones ms elaboradas es la de Huntington (1993), quien desarrolla con fuerza la tesis de que la cultura es la principal fuente de conflicto y contradiccin en el mundo globalizado.
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regionales, los juegos de intereses de las lites locales, el tejido social y las organizaciones de base, etctera. El reto de hacer converger la dinmica poltica con la estructura econmica de los territorios slo puede ser abordado a partir de las condiciones singulares de cada pas y regin. 1.3. Regiones polticas y territorios econmicos En este texto se ha venido sosteniendo que los territorios son entidades o estructuras cuya base espacial o geogrfica es apropiada o valorizada por un proceso de construccin social que remata o concluye en una constitucin de poder. Ello implica que, en ltima instancia, los territorios son estructuras polticas ancladas en determinados espacios geogrficos. Sin embargo, siendo los territorios entidades esencialmente polticas, la globalizacin estimula y acelera el desarrollo de la dimensin econmica. Surge de aqu la idea de territorios econmicos, que merece una explicacin. Entendemos por territorio econmico un espacio natural sometido a un proceso de construccin de relaciones econmicas o de mercado. Ello configura estructuras de produccin y distribucin con impactos sociales y con posibilidades de desatar un proceso de construccin o re-construccin de relaciones polticas. Es decir, se trata de una estructura espacial en transicin, en donde las relaciones econmicas transitan o se dirigen a desembocar en relaciones polticas. No obstante, dicha transicin puede resultar ms o menos prolongada, dependiendo de diversas condiciones especficas en escala nacional y regional. En cuanto a una gnesis de los territorios econmicos, los procesos a tomar en cuenta
y que son materia de estudio tienen que ver con: (i) La localizacin espacial de las actividades econmicas y sus cambios a lo largo del tiempo. (ii) Los factores de competitividad privada que explican el xito de determinadas regiones, ciudades o territorios; es decir, su condicin de territorios ganadores en el escenario de la globalizacin. (iii) Las estrategias y polticas gubernamentales con las que se interviene en los territorios, cuya coherencia, carcter integral y eficacia son decisivos para los resultados. El ltimo punto remite a los criterios que sustentan la intervencin pblica en los territorios. En escala macroeconmica, las fallas del mercado y las externalidades son los factores que la teora destaca para sustentar la intervencin del Estado en la provisin de bienes pblicos, los mismos que tienen una especial incidencia en la economa espacial y en la organizacin (acondicionamiento) de los territorios.5 La provisin de bienes pblicos se apoya bsicamente en criterios territoriales, cuyas prioridades se definen a partir de las condiciones y los requerimientos de los propios territorios.6 La estructura econmica y el territorio establecen relaciones de incidencia y acondicionamiento mutuo. Es sabido que la economa transforma los territorios, y la influencia de la dinmica territorial modifica el funcionamiento de la economa. Ms especficamente, se puede afirmar que la estructura sectorial de la produccin, esto es, las condiciones particulares de cada actividad productiva, condiciona o modela el territorio a su imagen y semejanza. Esta dialctica o alimenta-
Hay que admitir, no obstante, que durante un largo perodo la ciencia econmica mostr limitaciones para dar cuenta de la compleja dinmica de los territorios. Frente a ello, las nuevas tendencias de la geografa econmica comportan un avance fundamental en esta direccin. Al respecto, vase Krugman (1992). A diferencia de la provisin de una canasta social para la lucha contra la pobreza, en la que es crucial la focalizacin sustentada en la identificacin de la poblacin objetivo, es decir, de los hogares que requieren asistencia. Cierto es que existe otra franja de bienes semipblicos, en los que se requiere combinar criterios territoriales con focalizacin a nivel de hogares. Es el caso, por ejemplo, de la infraestructura de riego, del saneamiento bsico y de la infraestructura educativa y de salud.
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cin recproca entre produccin y territorio (Massey 1990) es un punto de partida para la identificacin de las zonas econmicas y de los complejos productivos con mayor capacidad potencial para estructurar territorios econmicos y articularlos competitivamente a la globalizacin. ste es un dato crucial para el diseo de polticas de promocin y su aplicacin en alianza con los actores privados presentes en el territorio. Una secuencia simplificada del proceso de formacin de los territorios econmicos nos muestra: (i) Una primera fase en la que la estructura o el elemento matriz del territorio econmico (recurso natural en explotacin, centro urbano o ciudad que alcanza un tamao e importancia que se irradia al entorno y a otras ciudades) desata una dinmica productiva, tecnolgica y de impulso a mercados. Esto representa un salto, una modificacin significativa respecto de la situacin o estado anterior. (ii) Uno de los impactos ms importantes de la dinmica recin mencionada tiene que ver con el acondicionamiento fsico del territorio: infraestructura vial, energtica y de comunicaciones, redes, edificaciones, instalaciones y plantas productivas, centros de acopio y distribucin, renovacin del parque automotor, etctera. La presencia y operacin de estas nuevas redes y equipamiento supone un proceso de integracin o articulacin fsica del territorio-regin. (iii) La mayor articulacin fsica revierte consolidando y dando un nuevo impulso a la formacin y articulacin de mercados. Estrictamente, es este proceso de creacin, ampliacin y articulacin de mercados el que proporciona sustancia a la construccin del territorio econmico. La interaccin y el sostenimiento recproco de la articulacin fsica (basada
principalmente en la infraestructura de comunicacin), as como la articulacin de mercados, representan, entre otros efectos, un estmulo a la acumulacin de capital humano (tecnologa, conocimientos e innovacin). Todo ello constituye la gnesis y el desarrollo de los territorios econmicos, en los cuales la presencia de externalidades positivas, as como de economas de aglomeracin y de diversidad, apuntala el crecimiento con tendencia al autosostenimiento (desarrollo endgeno). En los territorios econmicos formados o en formacin, la dinmica de la competitividad deja de ser un proceso solamente sectorial, para convertirse en un atributo especficamente localizado, es decir, territorializado.7 (iv) La fase siguiente se remite ms bien a la esfera de la superestructura. La presencia y el despliegue de estructuras de produccin y de mercados induce el desarrollo de percepciones y la construccin colectiva de una idea o imagen de regin, con cultura, valores, sentimientos de identidad y generacin de intereses anclados en el territorio en transformacin. La activacin de estos componentes superestructurales es el paso previo a la formacin de una dinmica propiamente poltica que apunta a la construccin de una entidad poltica territorial. La formacin del territorio econmico conduce, pues, a este punto de quiebre: para consolidarse, las estructuras econmicas y sociales del territorio demandan la formacin de una regin poltica, con rganos de gobierno, instituciones, autonoma y representacin legtima. El proceso de construccin del territorio como espacio social, a partir de la dimensin econmica y fsica, ahora desemboca en una posibilidad de construccin del espacio mediante las instituciones polticas. Esta secuencia se ilustra en el diagrama 1.
El tema de la competitividad de base territorial ocupa un lugar creciente en la literatura actual sobre el desarrollo. Una sntesis referida a las experiencias de Amrica Latina se puede hallar en Moncayo (2002).
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Diagrama 1. Formacin de territorios econmicos
Elaboracin propia.
1.4. La dinmica formadora de territorios econmicos en el Per En el caso peruano se debe tener en consideracin la complejidad de las tendencias territoriales histricamente presentes en el pas. En principio, dichas tendencias estn condicionadas por la gran diversidad geogrfica y ecolgica con la que cuenta el Per, resultado fundamentalmente de la cordillera de los Andes. Se ha sealado que la importancia fundamental del macizo andino en la estructuracin del espacio peruano reside en que regula casi todos los procesos biolgicos y las actividades humanas (OrstOm-INEI 1998: 15). Por su parte, las distintas formaciones socioeconmicas que se han desplegado sobre el espacio peruano a lo largo de la historia han dejado sus huellas en la organizacin y las tendencias del territorio. Este proceso se vio sometido a impulsos y transformaciones aceleradas sobre todo a partir de la segunda mitad del pasado siglo veinte. Y en las dcadas recientes se perciben los cambios profundos inducidos por la apertura de la economa peruana y su insercin en los mercados globalizados.
Desde el punto de vista territorial, la combinacin de los factores geogrficos, socioeconmicos y demogrficos ha dado lugar, en el suelo peruano, al desenvolvimiento de dos grandes dinmicas: (i) Una longitudinal, fuertemente dependiente del influjo de los Andes y que ha significado la cuatriparticin del espacio de oeste a este: costa, sierra, ceja de selva y selva, segn los trminos empleados por O rstOm -INEI (1998: 52). Hay que agregar que en las regiones de carcter longitudinal la franja costera, el eje andino y la llanura amaznica del pas se configuran a su vez zonas y espacios muy heterogneos. (ii) Una transversal, que mediante ejes determinados conecta espacios de costa, sierra y selva, y que en lo esencial responde a los impulsos provenientes del proceso econmico y social, donde la accin del Estado ha sido determinante en distintos perodos. Los corredores longitudinales que conectan ciudades principalmente en el eje costero han significado una va ms o menos
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accesible para formar regiones relativamente homogneas. Las tendencias a la articulacin transversal, en cambio, siendo ms exigentes pues enlazan pisos ecolgicos, climas y paisajes distintos, han sido y continan siendo el factor determinante para la formacin de los grandes circuitos o estructuras regionales en el espacio peruano. La dinmica transversal representa, pues, el factor generador de territorios; y hasta el presente (y seguramente tambin en el futuro), en el Per, la ocupacin del espacio y la estrategia de desarrollo territorial tienen (y tendrn) que ver, en muchos sentidos, con el manejo de la transversalidad y con el aprovechamiento de los procesos y las posibilidades que de all se derivan.8 Ambas macrodinmicas espaciales, la longitudinal y la transversal,9 son en el Per el teln de fondo sobre el cual inciden luego otros procesos ms especficos de orden econmico, demogrfico, productivo y sociopoltico, que se conjugan para dar forma a la constitucin de territorios econmicos, o por lo menos para esbozarlos. Si se consideran los factores que pueden ser calificados como fuerzas motrices directamente situadas en el origen de los territorios econmicos en el Per, es posible hacer referencia a dos tipos bsicos: (i) Territorios que se sostienen principalmente en el dinamismo de las economas urbanas estructuradas a partir de grandes ciudades-regin o ciudadespolo.
(ii) Territorios en donde la fuerza econmica predominante es la explotacin de recursos naturales de gran volumen y calidad. De hecho, la realidad del pas plantea la posibilidad de conformar territorios que combinen en distinto grado la existencia de los factores urbanos y de aprovechamiento de recursos naturales. De todos modos, la constitucin de un sistema urbano en rpido crecimiento en el Per10 durante estas dcadas ha pasado a ser el primer factor a tener en cuenta en la formacin de territorios econmicos. En la actualidad, el crecimiento urbano ya no responde solamente a la dinmica de urbanizacin y migracin clsica (desarrollada con fuerza durante la segunda mitad del siglo veinte, fundamentalmente hacia Lima y las otras grandes ciudades de la costa ), sino tambin a las nuevas fuerzas migratorias y de urbanizacin derivadas de los acuerdos binacionales, del proceso de complementacin econmica o competencia con los pases vecinos, de la insercin del pas en nuevas corrientes de produccin e intercambio, del auge exportador principalmente en la agricultura, de los nuevos ncleos de produccin minera y de hidrocarburos, y de los proyectos de carreteras interocenicas. En perspectiva, una proyeccin de la estructura urbana al ao 2015 nos muestra 3 metrpolis con ms de un milln de habitantes, 10 ciudades con ms de 500.000, y 31 ciudades con ms de 100.000 habitantes (ver la matriz 1).
Cabe anotar, sin embargo, que, sobre todo a partir del siglo veinte, la significacin de la transversalidad ha consistido en consolidar la hegemona de las grandes ciudades de la costa (Lima, en primer lugar) sobre las regiones y espacios de la sierra y la selva del pas. El reto del perodo presente, en condiciones de globalizacin, es revertir esa tendencia y colocar la dinmica transversal del territorio peruano como un factor de integracin de los territorios postergados, andinos y amaznicos. Los elementos a tener en cuenta para afrontar este reto son materia de las siguientes secciones de este documento. Un anlisis detallado del significado de la longitudinalidad y la transversalidad como macrodinmicas fundamentales presentes en el territorio peruano se encuentra en PNUD (2002). El ltimo censo nacional para el cual se tiene informacin sobre poblacin segn ciudades es el de 1993. Entonces, el fenmeno de urbanizacin creciente se reflejaba en estas cifras censales: 18 ciudades con ms de 100.000 habitantes y 30 ciudades con ms de 50.000.
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Matriz 1. Jerarqua urbana en el Per al ao 2015

Jerarqua urbana poblacional Metrpoli nacional 1.000.000 de hab. y ms 1. Rango 500.000- 999.999 hab. 2. Rango 250.000- 499.999 hab. Macrorregin Norte Trujillo Chiclayo Iquitos Piura Chimbote Sullana Tarapoto Cajamarca Jan Tumbes Talara Paita Juanju Tocache Nuevo La Unin Moche Lambayeque Catacaos Chulucanas Ferreafe Yurimaguas Bagua Grande Bagua Moyobamba Macrorregin Centro Lima Hunuco Huancayo Pucallpa Ica Ayacucho Chincha Alta Huacho Tingo Mara Pisco Huaraz Huaral Barranca San Vicente de Caete La Merced Paramonga Cerro de Pasco Huancavelica Tarma La Oroya Aucayacu Macrorregin Sur Arequipa Tacna Cusco Juliaca
3. Rango 100.000-249.999 hab.
Puno Abancay Sicuani
4. Rango 50.000-99.999 hab.
Andahuaylas Moquegua Ilo Espinar (Sauri)
Fuente: INEI-UNFPA (1996).
Por el lado de los recursos naturales en su funcin formadora de territorios, resalta la minera como fuente de productos primarios de exportacin (commodities). Aunque aqu no se debe perder de vista que est planteada con urgencia la necesidad de definir esquemas y condiciones para la gran inversin minera que busquen conciliarse con el cuidado y la preservacin ambiental, as como con las necesidades y expectativas legtimas de las comunidades campesinas y nativas, propietarias y ocupantes de las tierras con potencial minero. La puesta en valor de las tierras con aptitud agrcola, ganadera y de bosques es el otro rubro que mostrar su enorme capacidad potencial para conformar territorios econmicos modelados por las nuevas formas modernas e innovadoras de produ-
cir y exportar. Es claro que en los casos de capacidad competitiva agroexportadora, las posibilidades de articulacin con actividades transformadoras y de mayor valor agregado representarn el desarrollo de nuevas caractersticas econmicas en los territorios, distintas de las formas tradicionales basadas en la simple explotacin primaria de los recursos. La gran regin amaznica y la inmensa biodiversidad asociada a ella representan otra plataforma de recursos naturales cuya valorizacin puede empujar la formacin de nuevos territorios econmicos en la franja oriental del pas. Desde otra perspectiva, la conversin de la Amazona en un inmenso espacio de produccin de servicios ambientales, y su reconocimiento internacional como tal mediante convenios, canje de deuda y
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otras modalidades, agrega un argumento ms a las posibilidades del desarrollo territorial amaznico. En esta breve resea de la capacidad generadora de territorios econmicos con que cuenta el Per no se puede dejar de mencionar el turismo en sus diversas modalidades (arqueolgico, ecolgico, paisajstico, de aventura, vivencial). La condicin privilegiada de nuestro pas respecto de recursos tursticos comporta una inmensa capacidad articuladora de vastos territorios, siempre que se concreten los llamados circuitos tursticos de alcance macrorregional y las condiciones de inversin privada y promocin estatal que stos requieren. Lo hasta aqu sealado sobre las tendencias reales y potenciales para configurar territorios econmicos en el Per se puede resumir de esta manera: Una nueva dinmica de transversalidad en el territorio, esta vez estimulada y acelerada por los procesos y compromisos inducidos por la globalizacin. En la nueva transversalidad destacan ntidamente y con dinamismo propio los tres ejes: Norte, Centro y Sur. En el caso del Norte y el Sur, la consolidacin de los ejes pasa por los proyectos de las carreteras interocenicas. Estos proyectos, cuya posibilidad fue planteada desde dcadas atrs, cobran nueva vigencia en el presente perodo por el impulso de los acuerdos con Brasil y la voluntad de los ltimos gobiernos para hacerlos realidad. El eje del Centro pasa por el rediseo de la carretera Central (mediante la construccin de un tnel transandino) y la repotenciacin del ferrocarril como medio eficiente y modernizado para el transporte de minerales. Si bien en este caso no es clara la articulacin con Brasil, el polo dinamizador del eje central viene a ser, ciertamente, Lima Metropolitana.
La transversalidad actual, con sus tres ejes (Norte, Centro y Sur) plenamente activos, admite en el Per variadas combinaciones con los distintos sistemas urbanos, y la diversidad de recursos naturales y recursos tursticos. Ello puede producir a su vez mltiples posibilidades de territorios econmicos que mezclen en diverso grado estos factores generadores de territorios.
Sin embargo, y cualesquiera sean las variantes para formar territorios econmicos especficos, queda claro que la gran tendencia que hoy recorre el pas es la renovada articulacin de tres grandes espacios regionales o macrorregiones en el Norte, el Centro y el Sur,11 articulados por sus respectivos ejes. El marco de esta gran tendencia est dado por la globalizacin, la nueva transversalidad inducida y las diversas condiciones de urbanizacin y dotacin de recursos. Y si bien cada uno de estos tres grandes espacios puede contener a su vez uno o ms territorios econmicos en formacin (vase la matriz 2), lo fundamental es que las tres macrorregiones, ms la Amazona, son ahora la principal estructura en que aparece organizado el territorio peruano. 1.5. Territorios, regiones y economas de escala La configuracin de territorios econmicos tiene implicancias sobre la concepcin y estrategia general del proceso de regionalizacin. Una es la cuestin de las escalas de intervencin ms apropiadas para el desarrollo territorial. En el caso peruano, la experiencia y los debates en torno al tema han mostrado que, en las condiciones histricas, polticas y econmicas del pas, no hay descentralizacin exitosa y sostenible sin un proceso de regionalizacin; es decir, sin la creacin de regiones fuertes convertidas en espacios geogrficos y polticos con protagonismo en el desarrollo nacional. La importancia de la regionalizacin se comprende mejor si se repara en una carac-
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A los que cabra agregar el espacio de la Amazona, con caractersticas particulares y una dinmica propia, aunque en algunos casos y para ciertos propsitos las regiones de la selva norte, centro o sur prefieren articularse con la macrorregin respectiva.
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Matriz 2. Tipologa de territorios econmicos en el Per Tipo de territorios econmicos Denominacin * Costa Norte (eje PiuraChiclayo-TrujilloChimbote) *Costa Central Lima-Ica *Costa Sur Eje ArequipaMoquegua-Tacna * Sierra-Selva Norte II. Dinamizados por recursos naturales * Selva Nororiental * Sierra-Selva Central * Sur Andino * Selva Sur III. Territorios crticos
Fuente: PNUD (2000). Elaboracin propia.
Regiones involucradas Tumbes, Piura, Lambayeque, La Libertad, ncash Lima, Ica Arequipa, Moquegua, Tacna La Libertad, Cajamarca, Amazonas, San Martn Loreto Junn, Pasco, Hunuco, Ucayali Apurmac, Cusco, Puno Madre de Dios, Ucayali ncash, La Libertad, Hunuco Huancavelica, Ayacucho, Apurmac
mbito macrorregional
I. Dinamizados por economas urbanas (ciudades)
Norte Centro Sur
Norte Norte Centro Sur Sur Norte y centro Centro y sur
* Sierra Centro Norte * Sierra Centro Sur
terstica que ha merecido poca atencin, pero que resulta crucial para las perspectivas y la eficiencia del proceso: la regionalizacin busca construir espacios intermedios o combinatorios de descentralizacin-centralizacin. Esta combinacin, que puede parecer paradjica, responde a dos constataciones extradas de la realidad: (i) la descentralizacin y la centralizacin no son procesos mutuamente excluyentes; y (ii) el desarrollo requiere tanto de la descentralizacin como de la centralizacin. En efecto, en el proceso real de un pas o de una regin, la descentralizacin convive inevitable y necesariamente con la centralizacin. Se puede afirmar que desde una visin de conjunto del proceso social, econmico y poltico, la descentralizacin y la centralizacin no constituyen procesos mutuamente excluyentes. No son polos dicotmicos e
irreconciliables (PNUD 2006: 122). Ambos procesos forman parte de un continuo, en donde la descentralizacin pura o la absoluta centralizacin son simplemente extremos ideales o tericos; mientras que lo realmente existente son puntos intermedios o mezclas de descentralizacin y centralizacin, en proporciones definidas por las condiciones histricas concretas de cada pas, y las caractersticas del contrato entre la sociedad y el Estado (Boisier 2002). La relacin de la descentralizacin con el desarrollo es bastante ms compleja de lo que frecuentemente se asume, pues debe buscar un equilibrio, no siempre fcil, entre procesos y espacios de gestin descentralizada y otros ms bien sostenidos por un manejo concentrado de recursos y capacidades. Entre descentralizacin y desarrollo no existe, pues, una relacin lineal y unvoca. La
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identificacin unilateral, mecnica y exclusiva de la descentralizacin con el desarrollo constituye un extendido mito poltico, cultivado con fuerza durante el siglo veinte en pases como los nuestros. De modo que hay un carcter intrnsecamente ambiguo en la descentralizacin; y conviene recordar esta ambigedad al momento de tratar el tema de la regionalizacin y la formacin de regiones. En efecto, entre las funciones que les corresponde asumir en sus territorios, las regiones aplican formas de gestin descentralizada respecto del nivel nacional; pero simultneamente, frente al nivel local, son una instancia de concentracin del poder de decisin y de gestin de los recursos. De all que las regiones, ms que cualquier otro nivel de gobierno en la descentralizacin, adquieran y representen esa naturaleza ambigua sobre la que hemos llamado la atencin. Sin embargo, en esta ambigedad reside precisamente la posibilidad de que las regiones jueguen un papel efectivo en el desarrollo, generando polticas y ejecutando proyectos de impacto superior al local, es decir, regional. Por otro lado, la combinacin de descentralizacin y centralizacin, propia de las regiones, envuelve asimismo la aplicacin combinada del principio de subsidiariedad y de las economas de escala. El primero persigue asegurar la provisin de los bienes y servicios pblicos en el nivel ms cercano a la poblacin, para atender sus demandas de manera diferenciada. Ello supone asignar competencias al nivel local de gobierno para una provisin eficiente. Las
economas de escala, en cambio, buscan ganar eficiencia definiendo niveles de gestin adecuados a las escalas de los programas y proyectos de mayor dimensin, y por lo tanto de mayor impacto sobre el nivel de vida de la poblacin y sobre las condiciones de produccin. Frente al nivel nacional, los gobiernos regionales aplican la subsidiariedad cuando, por ejemplo, ejercen sus competencias exclusivas12 relativas a disear y ejecutar programas regionales de cuencas, corredores econmicos y ciudades intermedias, o desarrollan circuitos tursticos en sus mbitos, o administran y adjudican terrenos eriazos de propiedad del Estado en su jurisdiccin, etctera; funciones stas que generaran ineficiencias si las asume el gobierno nacional. Por otro lado, los gobiernos regionales generan y aprovechan economas de escala cuando conducen los proyectos especiales de irrigacin, gestionan las reas naturales protegidas o desarrollan convenios de investigacin tecnolgica con las universidades de la regin. Es claro que todas estas tareas, por su dimensin y complejidad, sobrepasan las capacidades de gestin y los recursos de las municipalidades. Sintetizando, las relaciones entre descentralizacin y desarrollo, no siendo lineales ni unvocas, otorgan al nivel regional un papel estratgico para conciliar modalidades descentralizadas y concentradas de gestin, y para aplicar en lo que sea pertinente los principios de la subsidiariedad y de las economas de escala, tiles para los objetivos de eficiencia y equidad.
12 La asignacin de funciones exclusivas de cada nivel de gobierno (nacional, regional y local) se encuentra formulada de modo general en la Ley de Bases de Descentralizacin. Una mayor especificacin de estas competencias y funciones de los gobiernos subnacionales aparece en la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales y en la Ley Orgnica de Municipalidades.
II. LAS oPCIoNES ESTRATgICAS PARA LA REgIoNALIzACIN
2.1. Fracaso del referndum o fracaso de un modelo? La convocatoria en octubre del 2005 a un referndum para aprobar la formacin de cinco regiones por integracin de departamentos, y la negativa con que la poblacin respondi a esa consulta (en promedio, 69% de la poblacin se pronunci por el No y ninguna regin pudo formarse) abrieron un parntesis lleno de interrogantes sobre la pertinencia y las perspectivas del modelo de regionalizacin planteado.13 Desde entonces el tema de la regionalizacin ha sido puesto en debate y, aunque dista de ocupar la atencin principal de la agenda poltica nacional,14 de todos modos obliga a revisar las bases tericas y polticas que sustentan dicho proceso. Colocar este tema como materia de un debate a fondo en el pas debera servir, adems, para que revierta la situacin de desinformacin con que se encar el referndum, que no permiti instalar en la ciudadana la percepcin de que sin regiones slidamente conformadas no hay descentralizacin efectiva y sostenible en el Per.
La concepcin y las orientaciones sobre la regionalizacin cuyo fracaso se ha hecho visible con el referndum, que deben ser objeto de una profunda rectificacin, son: a) La concepcin inmediatista y casi administrativa que ha presidido la integracin de regiones El origen de esta concepcin se encuentra en las disposiciones de la Ley de Bases de Descentralizacin, que trata la formacin de regiones como una etapa situada prcticamente al inicio del proceso de descentralizacin.15 De modo que, para el modelo aplicado, la formacin de regiones es un punto de partida, un paso posible de concretar de inmediato por la va de algn mecanismo poltico operativo, en este caso una consulta a la poblacin. En este contexto, para los responsables del proceso anterior, el impulso a la formacin de regiones y la convocatoria al referndum tenan ms el sentido de cumplir la norma establecida en la Ley de Bases, que el de conducir con
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En el referndum no particip la tercera parte de los departamentos del pas (Cajamarca, La Libertad, Moquegua y todos los amaznicos: Loreto, Amazonas, San Martn, Ucayali y Madre de Dios). Esto, de entrada, haca patente el carcter inacabado e imperfecto de la consulta. El tema de la regionalizacin forma parte de las veinte medidas del shock descentralista anunciadas en octubre del 2006 por el gobierno presidido por Alan Garca. Se plante el diseo de un nuevo Plan Nacional de Regionalizacin a fin de implementar en el ao 2007 por lo menos una regin piloto. Pareciera no haber, sin embargo, de parte del propio gobierno y del resto de actores polticos involucrados, un claro inters por extraer las lecciones de la experiencia pasada y definir una nueva estrategia para la formacin de regiones. La Segunda Disposicin Transitoria de la Ley de Bases de la Descentralizacin formalmente considera la integracin de regiones como una segunda etapa, a cumplirse luego de la fase preparatoria y de la instalacin y organizacin de los gobiernos regionales y locales.
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visin estratgica un proceso por naturaleza complejo y prolongado. b) La ausencia de visin de largo plazo sobre las relaciones entre economa y poltica en la formacin de regiones El predominio de la concepcin administrativa y formal antes descrita signific desplazar una necesaria visin de las relaciones y el mutuo condicionamiento entre dinmica econmica y procesos polticos en la integracin de regiones. No obstante el esfuerzo realizado para dotarse de una adecuada sustentacin de la llamada Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones, al final las disposiciones de esta Ley y su aplicacin prctica ignoraron estos vnculos y la necesidad de reforzar la articulacin econmica como condicin para una constitucin poltica sostenible de las regiones. c) La ausencia de perspectiva sobre los procesos propiamente territoriales en la constitucin de regiones El modelo aplicado carece de propuestas especficas sobre los procesos territoriales y la forma de conciliarlos con la descentralizacin y la formacin de regiones. Es sabido que existen serios problemas derivados de la falta de polticas y estrategias de organizacin del territorio en el pas. Debido a esta carencia se ha instalado en el Per un verdadero caos, en el cual desde hace dcadas se ha venido aumentando el nmero de circunscripciones (distritos y provincias, principalmente) que no responden a ningn orden ni modelo que no sean las presiones de grupos y caudillos locales. Se han acumulado problemas, adems, por imprecisin de lmites que la Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial an no alcanza a resolver.16 Pues bien: el modelo de formacin de regiones (del cual el referndum fue solamente un instrumento) no formaba parte de una estrategia integral de organizacin del territorio dirigida a resolver los problemas existentes, cuya importancia decisiva para la suerte de la regionalizacin y la descentralizacin no es posible ignorar. En estas condiciones y por tal ausencia, la formacin
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de regiones podra eventualmente ahondar los desequilibrios territoriales del pas. En este contexto de concepciones inadecuadas y vacos jugaron su papel (y seguirn jugndolo) otros obstculos, cuya presencia es por lo dems bastante previsible. Un primer factor de resistencia han sido las identidades departamentales, sobre todo cuando asumen formas radicales y de un localismo opuesto a toda forma de asociacin con departamentos vecinos. Otro factor, relacionado con el anterior, es directamente poltico y proviene del inters de las lites locales de no perder el poder conquistado, o las perspectivas de conquistarlo, en las circunscripciones departamentales. Si a ello se agregan la enorme desinformacin, la confusin e incertidumbre respecto de las reglas con que operaran las regiones formadas, etctera, se puede explicar el negativo resultado del referndum. 2.2. Vigencia de la integracin de regiones Siendo cierto que el fracaso de este intento de formar regiones debe conducir al necesario balance y a rectificar las orientaciones de fondo antes descritas, tambin lo es que parte esencial de ese balance consiste en afirmar la vigencia de la regionalizacin y la conveniencia estratgica de contar con regiones para hacer de la descentralizacin una efectiva herramienta de desarrollo. Mantienen su validez, pues, las razones de fondo que sustentan el propsito de formar regiones en el Per. Las ms relevantes son: (i) En el plano poltico, la necesidad de constituir ncleos de poder regional, con el manejo de recursos, proyectos y capacidades de gestin de una magnitud y calidad suficientes para contrarrestar el poder acumulado durante dcadas en el gobierno nacional y en la capital de la repblica. Esta redistribucin territorial y gubernamental desde el nivel nacional hacia regiones de mayor complejidad y tamao apunta a reunir una masa crtica de competencias y recursos, y a dotar a
La reducida eficacia de esta Ley, promulgada en el ao 2002 como parte del paquete legislativo de la descentralizacin, se revela en el hecho de que, a pesar de suspender la creacin de nuevos distritos y provincias, sta ha continuado.
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estas entidades regionales de capacidades polticas de decisin para producir un esquema ms equilibrado en el ejercicio del poder. (ii) En el terreno econmico, la integracin de regiones incrementa las posibilidades de hacer uso de las economas de escala y las externalidades asociadas a la gestin y el manejo de recursos y proyectos de mayor dimensin que lo local, para generar impactos efectivos de carcter regional. Diversas experiencias muestran que la escala regional es ptima para el fomento de la competitividad de base territorial y para desarrollar plataformas institucionales, redes de innovacin y actores empresariales, adems de conectar la dinmica local con los procesos nacionales y las oportunidades abiertas por la globalizacin. Por el contrario, no aprovechar economas de escala implicara perder un potencial de crecimiento y de competitividad; y por lo tanto, renunciar a la mejora de ingresos y bienestar para la poblacin. (iii) Por el lado territorial, y tal como lo venimos sosteniendo a lo largo de este documento, siendo el Per un pas de territorios diferenciados, resulta necesario y favorable para el desarrollo otorgar a esos territorios una expresin poltica estable y democrtica. Hacer converger los territorios econmicos formados o en vas de formacin, con la estructuracin de regiones polticas es clave para aprovechar la enorme diversidad del pas y convertirla en herramienta de desarrollo. La integracin de regiones puede contribuir as a cerrar una brecha que histricamente el Per ha confrontado entre geografa, dinmica econmica y estructura poltica. (iv) Otro significado en extremo importante y que compromete la eficacia del proceso de descentralizacin es que la integracin de departamentos para conformar regiones apunta a detener y revertir la fragmentacin del poder de decisin y de los recursos que se observa en muchos espacios del pas. En los ltimos aos ha venido creciendo entre segmentos de la
poblacin, algunas autoridades locales, ciertos organismos promotores del desarrollo y no pocos lderes de la llamada clase poltica la idea de equiparar descentralizacin con fragmentacin de las instituciones, de los presupuestos y de las capacidades de gestin en instancias de gobierno y territorios cada vez ms pequeos. El ideal descentralista de estos sectores consiste en multiplicar sin lmites la constelacin de pequeos gobiernos locales, aunque stos cuenten con muy escaso poder y ninguna capacidad de contrarrestar el peso enorme y la hegemona del gobierno nacional. La integracin de regiones marcha a contracorriente de esa tendencia a la dispersin y por eso constituye un proceso difcil, pero audaz y progresivo, encaminado a rescatar un modelo de descentralizacin eficiente y, en el largo plazo, polticamente sustentable. (v) Finalmente, la integracin de regiones puede contribuir a mejorar la complementariedad y cooperacin entre gobiernos regionales y locales, superando la actual superposicin. En efecto, un problema reiterado que surge de los procesos de descentralizacin es la superposicin de competencias, funciones y sobre todo proyectos de inversin pblica, entre los gobiernos regionales y los gobiernos locales. Dentro de un esquema adecuado de asignacin de competencias, tal superposicin no debera producirse, esperndose ms bien que se genere una provechosa complementacin y generacin de sinergias entre la accin y los proyectos de las regiones y de las municipalidades. Lo cierto, sin embargo, en las actuales condiciones de la descentralizacin en el Per, es que los gobiernos regionales actuales, de base departamental, se encuentran actuando bajo un modelo funcional y organizacional demasiado cercano al de los gobiernos locales provinciales. En muchos mbitos los gobiernos regionales estn operando como si fueran municipalidades departamentales, y eso genera prdidas de eficiencia y anula una dinmica territo-
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rial efectivamente complementaria.17 Se impone, en consecuencia, la necesidad de separar y diferenciar netamente las competencias, funciones y acciones de los gobiernos regionales respecto de los gobiernos municipales provinciales. Una vez ms, ello justifica la formacin de regiones de mayor tamao y de manejo de recursos en una escala mayor que la actual. La conviccin de que se mantiene vigente la necesidad de formar regiones en el pas debe entonces dar paso a la formulacin de un nuevo modelo de regionalizacin. 2.3. Por un nuevo modelo de regionalizacin flexible y abierto La integracin de regiones ha demostrado ser un proceso mucho ms complejo y prolongado de lo previsto; y si bien es cierto que se ha logrado un relativo consenso sobre la necesidad de la regionalizacin,18 permanecen los obstculos que se hicieron presentes en la experiencia anterior, cuya naturaleza y dimensin deben ser tomadas en cuenta para el diseo estratgico del proceso. La consideracin de estos problemas, ms las lecciones extradas de las fallas del modelo anterior, permiten plantear las lneas bsicas orientadas a un nuevo modelo de regionalizacin en el pas. Estas lneas son: a) Recuperar una visin de largo plazo para la regionalizacin en el pas En principio se debe recuperar la visin de largo plazo y la estrategia gradualista con la que se inici el proceso de descentralizacin, que suscit un importante consenso entre todas las fuerzas polticas y sociales involucradas. Esa
orientacin gradualista, que tuvo expresin muy clara en los acuerdos logrados en torno a la Ley de Bases de la Descentralizacin y las leyes orgnicas de Gobiernos Regionales y de Municipalidades aprobadas en el ao 2002, no ha tenido igual presencia en este proceso de integracin de regiones: la Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones pareciera ms bien querer acelerar el proceso, y los resultados del intento de quemar etapas para formar regiones estn a la vista. En una perspectiva gradualista y de largo plazo, la formacin de regiones no puede ser un punto de partida del proceso de descentralizacin sino ms bien un punto de llegada, tras un recorrido largo y complejo de construccin econmica y de creacin de condiciones polticas. b) Formular una propuesta explcita de organizacin territorial y sus relaciones con la descentralizacin La integracin de regiones se debe inscribir en una propuesta ms amplia e integral referida a la organizacin territorial deseable para el pas, y a la forma en que las estructuras territoriales propuestas interactan con el proceso de descentralizacin en marcha. No se puede eludir ms esta cuestin, por cuanto el desorden territorial en que el pas est sumido difcilmente puede convivir con la descentralizacin. El asunto de las escalas territoriales, por ejemplo, representa un vaco que es imperativo atender. La cuestin de qu tamao o escala de territorio es eficiente para cumplir cul funcin en el desarrollo nacional se relaciona estrechamente con la definicin de qu nivel de gobierno ejerce cules competencias. En otros trminos, escalas territoriales y niveles de gobierno son dos aspectos del mismo problema clave que debe abordar la
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Por ejemplo, en trminos generales, los planes de desarrollo departamental concertado formulados por los gobiernos regionales carecen de visin y estrategia de desarrollo regional o poseen una muy dbil. En muchos casos, su programa de inversiones es un listado de proyectos de carcter local, claramente superpuestos a los proyectos de las municipalidades. Por su parte, las instancias de articulacin regional-local, los consejos de coordinacin regional, suelen encontrarse ms preocupados por satisfacer demandas locales desde lo regional, y no se plantean respuestas regionales a problemas regionales. La idea de que las regiones y los gobiernos regionales son indispensables para un modelo de descentralizacin eficiente ha ido ganando terreno gradualmente durante los ltimos aos, por encima de quienes sostienen que el verdadero proyecto descentralista debe reposar exclusivamente en las municipalidades. Para los municipalistas extremos, la regionalizacin no solamente es innecesaria sino que produce una distorsin y un retroceso en la descentralizacin.
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descentralizacin: la asignacin racional de competencias y funciones y su referente espacial. La matriz 3 muestra dichas relaciones. c) Impulsar la construccin econmica de los territorios regionales antes de la constitucin de regiones polticas Se requiere una formulacin explcita de que la creacin de condiciones para un crecimiento econmico sostenido en el mbito regional y el impulso a la articulacin econmica de los territorios vienen a ser las condiciones bsicas para intentar posteriormente poner en marcha un proceso orientado a constituir regiones polticas con sus respectivos rganos de representacin y de gobierno. La construccin econmica previa de las regiones implica, entre otros procesos, la expansin de mercados, la densificacin del tejido productivo
con el desarrollo de cadenas competitivas, etctera. El modelo aplicado hasta ahora ha planteado, en cambio, una estrategia inversa, segn la cual la formacin inmediata de regiones polticas es la condicin para el desarrollo econmico regional. Si se tiene en cuenta la precaria base econmica actual de la mayor parte de los departamentos,19 los obstculos a la formacin inmediata de regiones y los conflictos derivados de la imposicin de un modelo rgido de regionalizacin, es previsible la generacin de conflictos y una inestabilidad que hara muy difcil sostener el crecimiento econmico en las regiones. Ello abona a favor de la propuesta de fortalecer primero la base econmica regional, para sustentar despus regiones polticas estables y con gobernabilidad.
Matriz 3. Escalas territoriales y niveles de gobierno en la descentralizacin

Niveles de gobierno Estructuras asociativas Escalas territoriales PAS Gobierno nacional Grandes regiones naturales (costa, sierra, selva)
MACRORREGIN (macrocuenca)
Gobierno regional
Juntas de coordinacin interregional
DEP.
REGIN
TERRITORIO ECONMICO
Gobierno local
Elaboracin propia.
Mancomunidades municipales
PROVINCIA DISTRITO
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En PNUD (2006) se muestra que es principalmente la falta de capital humano y capital fsico (infraestructura) el factor que impide a los departamentos aprovechar sus recursos, crecer sostenidamente y superar sus niveles de pobreza.
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d) Articular la dinmica regional con la dinmica local Una cuestin de importancia decisiva para el xito de la regionalizacin es superar el divorcio actual entre la dinmica regional y la local, entre los departamentos y las provincias a lo largo de todo el pas. El supuesto bsico es que la construccin de regiones fuertes requiere apoyarse en provincias fortalecidas y con capacidad de articular hacia abajo los distritos de su jurisdiccin. Se trata, entonces, de formular una estrategia basada en la articulacin regiones-municipalidades, para incorporar los gobiernos locales al proceso de regionalizacin y movilizar desde abajo a la poblacin y sus organizaciones locales. Un aspecto relacionado con esta estrategia y que merece un anlisis detenido se refiere a ampliar la opcin de los departamentos como la unidad poltica y territorial de referencia en la consulta a la poblacin para la formacin de regiones. Desde la pasada experiencia de regionalizacin de la dcada de 1980 hasta el presente, se ha evidenciado que las identidades que generan los departamentos son, por decir lo menos, de diversa intensidad. Aun as, y sin dejar de reconocer que en algunos casos estas identidades son fuertes, lo cierto es que existen tambin en el pas otras identidades ancladas en los mbitos provinciales, que eventualmente pueden revelarse ms intensas que las departamentales. Es factible entonces modificar las normas vigentes e incluir las provincias como unidades territoriales de referencia en futuras consultas a la poblacin para la formacin de regiones. e) Flexibilizar el proceso poltico-institucional
legislacin para adecuarla a la maduracin diferenciada de estos procesos y tornar flexibles los calendarios de las consultas. Se debe incluir, por cierto, la disposicin de que las circunscripciones (departamentos y provincias) que consideren encontrarse en condiciones de convertirse en regin puedan solicitar la realizacin del respectivo referndum. Es decir, operara tambin el mecanismo de demanda para activar los procesos de consulta. As, en el campo de la regionalizacin, el reto en realidad es conducir un largo perodo de transicin con velocidades desiguales segn las condiciones distintas de cada mbito regional. Ms an, cabe esperar que de la estrategia propuesta de impulsar primero la articulacin econmica, surjan posibilidades y procesos de ritmo diverso que por ahora no es posible prever. En suma, lo hasta aqu dicho busca configurar para la regionalizacin un modelo abierto y flexible. Abierto, porque admite variantes y posibilidades diversas a ser exploradas conforme avance el proceso complejo de construir la base econmica de las regiones y la articulacin correspondiente de sus territorios. Flexible, porque postula suprimir la rigidez de los plazos nicos, incorpora las provincias como unidades de referencia, y se torna dispuesto a modificar y adecuar la base normativa, los mecanismos y las etapas en funcin de las necesidades del proceso real. f) Antes que un Plan Nacional de Regionalizacin se requiere un Plan Nacional de Desarrollo Territorial En el marco de la estrategia propuesta, cabe interrogarse si resulta indispensable formular un Plan Nacional de Regionalizacin (PNR).20 Es posible afirmar que, precisamente por el carcter abierto y flexible que se propugna para la regionalizacin peruana, estrictamente no se requiere un instrumento de naturaleza rgida y formal como un PNR, que adems podra ser visto otra vez como una forma de imponerse a la poblacin.
Por la heterogeneidad de situaciones existentes en los departamentos y las provincias, es de prever que el proceso de regionalizacin requerir ritmos y velocidades diferentes. No hay razn, por lo tanto, para establecer una fecha nica de las consultas a nivel nacional. En este punto resulta necesario modificar la
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La misma Segunda Disposicin Transitoria de la Ley de Bases de la Descentralizacin, que establece la regionalizacin como una etapa inicial del proceso de descentralizacn, dispone la formulacin de un plan de regionalizacin y de inversin descentralizada. Este mandato ha sido retomado por diversas instituciones, y en el anterior Congreso de la Repblica fue incluido tambin en la Agenda por la Descentralizacin.
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En todo caso, para ser polticamente sostenible, el PNR tendra que adoptar las caractersticas solamente de un marco orientador, compatible con la flexibilidad de la estrategia. En cambio, de manera congruente con lo que aqu se ha venido sosteniendo, es necesario ordenar y orientar las acciones y los estmulos a la articulacin econmica de los mbitos regionales mediante un Plan Nacional de Desarrollo Territorial, que aborde tambin de modo sistemtico e integral las tareas pendientes de una organizacin racional del territorio en el Per. g) Fortalecer un instrumento clave: las juntas de coordinacin interregional El modelo planteado para la regionalizacin peruana necesita una herramienta a la vez flexible y eficiente para las tareas de la transicin, mientras se fomenta el tejido econmico de los territorios y se preparan las condiciones para constituirlos en regiones polticas. Para estos fines, se trata de utilizar a fondo y potenciar un instrumento creado por la propia Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de regiones: las juntas de coordinacin interregional (JCI) constituidas por los gobiernos regionales de departamentos vecinos. El papel que se espera que desempeen las JCI, sus tareas especficas, los mecanismos para incentivarlas y asegurar su funcionamiento eficiente son los temas a desarrollar en las secciones siguientes de este documento. 2.4. El papel de las juntas de coordinacin interregional En un sentido general, el papel asignado a las juntas de coordinacin interregional es facilitar un proceso gradual, ordenado y sostenible hacia la conformacin de regiones por integracin de los actuales departamentos. Hay que destacar que esta propuesta gradual y de plazos ms largos para la formacin de regiones era la concepcin original de la Ley de Incentivos. Sin embargo, y en contradic21
cin con esta perspectiva gradualista, la misma Ley, en sus disposiciones finales, decidi convocar en plazos relativamente cortos la realizacin de un primer referndum en el ao 2005. De este modo, al impedirse que madurara la experiencia de las JCI, se forz el proceso (como ya hemos anotado antes) y se crearon condiciones para los resultados negativos del referndum, ampliamente conocidos. Recuperar la visin de largo plazo significa entonces rescatar y potenciar las JCI como instrumento de ese gradualismo. Pero la eficacia instrumental de las JCI est condicionada a contar efectivamente con una estrategia global y de largo plazo, y con un enfoque territorial21 sobre la regionalizacin. Las lneas gruesas de esa estrategia (la hemos llamado modelo flexible y abierto) se han expuesto lneas antes. De un modo especfico, la Ley de Incentivos a la Integracin y Conformacin de Regiones que les da origen encarga a las JCI un conjunto de tareas: generar propuestas estratgicas de desarrollo en los territorios de los departamentos asociados, gestionar proyectos conjuntos, formular planes de competitividad y promocin de la inversin, vigilar el cumplimiento de los planes de ordenamiento territorial y, en general, preparar condiciones y definir planes conducentes a una futura integracin de los departamentos en una misma regin. En particular, se espera que la gestin conjunta de proyectos estratgicos, ms las tendencias de formacin de espacios econmicos y la complementacin de dinmicas productivas, contribuya, en un horizonte por lo menos de mediano plazo, a madurar la confianza, las voluntades y las decisiones de integracin por parte de los departamentos conformantes de las JCI. a) Evolucin de las JCI Se pueden distinguir algunas fases en el proceso de formacin de las JCI:
En el contexto de Amrica Latina, el enfoque territorial, como elaboracin terica y como propuesta de polticas pblicas, ha estado referido no nica pero s principalmente a las estrategias de desarrollo rural, como una opcin alternativa y renovadora frente a los fracasos de las estrategias tradicionales aplicadas en nuestros pases durante las ltimas dcadas. Vanse, por ejemplo, IICA (2003) y Schejtman y Berdegu (2003).
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En un primer momento, y con lo dispuesto por la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, en el ao 2003 se crearon dos JCI con la finalidad de desarrollar proyectos especficos de inversin: la Junta del Corredor Biocenico Centro Sur, incorporando a Madre de Dios, Cusco, Apurmac, Ayacucho, Huancavelica, Ica y Junn; y la Junta del Anteproyecto Hidroenergtico y de Irrigacin Pampas Verdes, con Arequipa, Ayacucho e Ica. En la segunda fase, el objetivo principal pas a ser la conformacin de regiones. En el marco de la Ley de Incentivos se formaron durante el ao 2004 seis JCI con ese objetivo declarado: (i) Nororiente, con Tumbes, Piura, Lambayeque, Cajamarca, Amazonas y San Martn; (ii) MacroSur, con Arequipa, Moquegua, Tacna, Puno y Madre de Dios; (iii) Amaznica, con Loreto y San Martn; (iv) Apurmac-Cusco; (v) AyacuchoHuancavelica-Ica; y (vi) Norcentro Oriente, con ncash, Lima Provincias, Hunuco, Pasco y Junn. Estas seis JCI abarcan un mbito territorial igual o mayor que el de las regiones para las que se elaboraron expedientes tcnicos y fueron sometidas a referndum. En una tercera fase se retorno nuevamente a JCI restringidas a la gestin conjunta de proyectos comunes. Durante el ao 2005 se formaron dos JCI: La LibertadCajamarca y San Martn-La Libertad.
la tendencia de conformacin de tres grandes macrorregiones en el pas. En efecto, como mencionamos en la seccin 1.4 a propsito de los territorios econmicos en el Per, la nueva dinmica transversal del territorio peruano, estimulada por el actual escenario de la globalizacin, ha desembocado en la articulacin creciente de los grandes espacios Norte, Centro y Sur. Las nuevas JCI en formacin convergen con estos macroterritorios econmicos. Veamos: La Junta de Coordinacin Interregional del Norte (la llamada InterNor) agrupa a Tumbes, Piura, Lambayeque, La Libertad, ncash, Cajamarca y Amazonas, y ocupa el espacio correspondiente a la gran macrorregin norte. Se anota que, luego de la fallida experiencia del referndum, en la que se quedaron solamente Tumbes, Piura y Lambayeque debido al retiro de Cajamarca y Amazonas, se han recompuesto ahora las relaciones entre estos dos bloques de departamentos habindose restablecido la InterNor, incluyendo a San Martn. Pero ahora el proceso ha ido ms all con la inclusin de La Libertad y ncash. La Junta de Coordinacin Centro-SurOriental, que convoca a Pasco, Hunuco, Junn, Huancavelica, Ayacucho, Ica (y a la que ha pedido sumarse Ucayali), coincide con la gran macrorregin central del pas. En este caso se advierte la convergencia de dos bloques definidos: el primero, propiamente de la regin central del pas con Pasco, Hunuco y Junn;22 y el otro ubicado en el espacio centro-sur con Huancavelica, Ayacucho e Ica.23 En el sur, aunque se encuentra paralizado su proceso de construccin, hubo ya reuniones preliminares dirigidas a formar la Junta de Coordinacin Interregional del Sur (MacroSur) con participacin de
b) Las tendencias actuales en las JCI En el momento presente, luego del referndum y tras la eleccin de nuevos presidentes de los gobiernos regionales, hay una clara orientacin a replantear el mbito y las perspectivas de las juntas de coordinacin interregional. Cabe destacar que el proceso de creacin de las actuales JCI coincide con
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A su vez, estos tres departamentos forman parte de la Junta Norcentro Oriente, con ncash y Lima-Provincias; y durante la experiencia de regionalizacin de la dcada de 1980 conformaron la regin Andrs Avelino Cceres. Los tres departamentos integran una Junta anterior, formada en el 2004; y en la regionalizacin de la dcada de 1980 conformaron la Regin Wari.
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Arequipa, Moquegua, Tacna, Cusco y Puno.24 Se mantiene la Junta que rene a San Martn y Loreto, la misma que, en este contexto, representara a la macrorregin amaznica del pas.25
2.5. La articulacin de las JCI y las mancomunidades municipales Una cuestin de suma importancia para la descentralizacin y regionalizacin es definir la escala territorial adecuada para intervenir en procesos de desarrollo. El examen de las escalas relevantes para el desarrollo territorial implica tomar nota de (i) los elementos existentes que brindan el soporte material, econmico e institucional a cada nivel territorial; y (ii) la mayor o menor articulacin o convergencia entre los niveles territoriales, derivada de la presencia de estos elementos que caracterizan al territorio. O, por el contrario, la tendencia al conflicto o divergencia generada por estos elementos. En el caso peruano la combinacin de factores geogrficos, socioeconmicos e histricos otorga una naturaleza y un rol singulares a dos escalas territoriales: la regional multidepartamental y la escala local-provincial. Un eje de nuestra estrategia de desarrollo territorial es la articulacin de estas dos escalas, que
Se aprecia as que las iniciativas en curso orientadas a poner en funcionamiento las juntas de coordinacin interregional (ver la matriz 4) con las tareas que les asigna la ley, tienden a coincidir con el principal proceso de carcter territorial existente en el pas. Eso significa que las dems JCI, creadas en los aos anteriores (del 2003 al 2005), aunque formalmente no han desaparecido, su funcionamiento ha quedado en la prctica en suspenso, por el mayor impulso que ostentan las nuevas juntas macrorregionales. No puede descartarse, sin embargo, que en el prximo perodo, algunas de esas JCI menores puedan reactivarse en torno a la presencia de intereses concretos.
Matriz 4. Juntas de coordinacin interregional, 2006

Denominacin Corredor Biocenico Centro Sur Para gestin conjunta de proyectos Anteproyecto Hidroenergtico y de Irrigacin Pampas Verdes La Libertad-Cajamarca San Martn-La Libertad Norte y Oriente Macrorregin Sur Para formar regiones Apurmac-Cusco Regin Amaznica Ayacucho-Huancavelica-Ica Macrorregin Nor-Centro-Oriente
Fuente: Prodes (2006). Elaboracin propia.
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Gobiernos regionales Apurmac, Ayacucho, Cusco, Ica, Junn, Huancavelica, Madre de Dios Arequipa, Ayacucho, Ica La Libertad, Cajamarca. San Martn, La Libertad Amazonas, Cajamarca, Lambayeque, Piura, San Martn, Tumbes Arequipa, Madre de Dios, Moquegua, Puno, Tacna Apurmac, Cusco Loreto, San Martn Ayacucho, Huancavelica, Ica ncash, Hunuco, Junn, Lima, Pasco
Se encontraba pendiente la incorporacin de Apurmac y Madre de Dios. El mbito natural de esta Junta Amaznica debera extenderse a Amazonas, Ucayali y Madre de Dios. Sin embargo, estos departamentos aparecen ganados principalmente por la dinmica de formacin de las otras grandes JCI en el Norte, Centro y Sur.
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muestran enormes potencialidades como espacios de intervencin. En consecuencia, se trata de examinar dnde se ubican los factores de convergencia entre estas dos escalas clave para configurar una nueva estructura territorial peruana y dar un impulso significativo a la descentralizacin. La primera escala, a la que podemos denominar estrictamente regional o macrorregional, se relaciona directamente con el proceso de conformacin o existencia de territorios econmicos. Por su propia naturaleza, este proceso trasciende y atraviesa los lmites reducidos de la circunscripcin poltica y administrativa departamental. Los departamentos, como entidades polticas y administrativas, tienen su origen en un proceso de contexto histrico distinto; por lo tanto, han quedado en general desfasados y aparecen ahora como espacios en gran medida disfuncionales respecto de los procesos contemporneos gobernados por la globalizacin. La segunda escala, referida a las provincias, viene a representar un producto singular en la evolucin de la estructura territorial e institucional en el Per. Las provincias, dotadas de antecedentes histricos similares, y en muchos casos ms definidos que aqullos de los departamentos, se sitan en un umbral especial de la escala territorial: sin dejar de constituir espacios locales, poseen al mismo tiempo una capacidad articuladora de otros espacios menores (los distritos), dada su extensin geogrfica, densidad histrica y tramado institucional, adems de su propio potencial que los convierte en asiento de recursos naturales y actividades productivas. Por el lado estrictamente poltico-institucional, salta a la vista que se cuenta
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con (o es posible construir) espacios institucionales de segundo piso correspondientes a cada una de estas dos escalas territoriales. En el caso regional (partiendo del nivel departamental) existe la posibilidad de utilizar las juntas de coordinacin interregional, que tienden a converger con territorios econmicos (formados o en formacin) y que por ello estn llamadas a jugar un papel estratgico en el proceso de regionalizacin. Por el lado provincial, el espacio institucional anlogo son las mancomunidades municipales, orientadas a superar los severos problemas de fragmentacin de los territorios y su reducida o nula viabilidad para el desarrollo. La importancia de las mancomunidades se sita ms all de la dimensin territorial, pues abarca aspectos de gestin comn de proyectos, manejo racional de cuencas y formacin de capacidades locales. Asimismo, el impulso a las mancomunidades generara un conjunto de ventajas a las municipalidades provinciales y distritales, permitiendo compartir servicios, infraestructura y otros recursos, reduciendo costos y generando economas de escala.26 Existen en el pas ejemplos del xito que pueden tener estas asociaciones mancomunadas.27 De este modo, una lnea a examinar con sumo inters es el de la puesta en contacto y coordinacin de las JCI y las mancomunidades, considerando que en ambos casos se trata de perfeccionar y explotar un instrumento no utilizado. La coordinacin de estos organismos es el correlato institucional de la articulacin territorial regiones-provincias que hemos asumido como eje de una estrategia para el desarrollo descentralizado del pas. Ntese, sin embargo, que se trata de la coordinacin entre dos estructuras institucionales a las que hemos llamado de
Esta importancia se redobla si se consideran las presiones provenientes de distintos sectores para mantener e inclusive acrecentar la fragmentacin de territorios e instituciones Es el caso de los proyectos de ley presentados en el Congreso de la Repblica dirigidos a elevar a rango de municipalidad a los centros poblados. Un caso ilustrativo, entre otros, es el llamado Corredor Econmico Crisnejas, que articula diecisis gobiernos locales de tres provincias en el sur del departamento de Cajamarca, en el mbito de la cuenca del ro Crisnejas. Se muestra aqu el potencial que contiene el asociativismo, as como los retos que se deben afrontar para convertirse en efectivos instrumentos del desarrollo local. Se cuenta con un marco legal con la Ley de Incentivos a las Mancomunidades. Esta norma abrir la posibilidad de renovar o acelerar el impulso y desarrollo de los espacios de asociativismo municipal. Las mancomunidades municipales tienen una analoga con las JCI: se trata de crear incentivos para utilizar un instrumento potencialmente muy til pero desaprovechado hasta hoy.
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segundo piso (JCI y mancomunidades), cuya permanencia o transitoriedad depender de diversas condiciones. En la base se encuentra, ciertamente, la coordinacin entre gobiernos regionales y gobiernos municipales, las estructuras de primer piso del edificio institucional de la descentralizacin. Este tema de la coordinacin de instituciones para el desarrollo regional reviste, pues, una extraordinaria importancia, aunque hay que reconocer que es un campo relativamente nuevo y poco explorado en el pas.28
Sin perjuicio de lo anterior, y a la espera de que se establezca el marco normativo y se formalicen las mancomunidades municipales, una medida inmediata que se puede aplicar es la incorporacin de los alcaldes provinciales a las instancias de decisin de las juntas de coordinacin interregional.29 Ello permitira adelantar experiencias y acciones de articulacin, y establecera el deseado vnculo entre la dinmica regional y la local en el campo de la regionalizacin.
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La cuestin de la coordinacin entre instituciones y actores involucrados en el desarrollo gana terreno crecientemente en la literatura especializada. Con referencia a los problemas regionales, Gordillo y Wagner (2005) sustentan la necesidad de alianzas a nivel meso como catalizadores del desarrollo y su incidencia en el nivel micro para mejorar las relaciones de confianza y reducir los costos de transaccin de las empresas interesadas en asentarse en espacios regionales y locales. Existe un Proyecto de Ley remitido por el Poder Ejecutivo en setiembre del 2006 que dispone la incorporacin de los alcaldes provinciales a las JCI, el mismo que fue dictaminado favorablemente por la Comisin de Descentralizacin del Congreso.
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III. LoS INCENTIvoS A LAS juNTAS dE CooRdINACIN INTERREgIoNAL
3.1. Una visin de conjunto: las JCI y el desarrollo descentralizado La promocin de las juntas de coordinacin interregional y el diseo de incentivos para su funcionamiento supone que dichos organismos contribuyen de modo importante al desarrollo descentralizado del pas. Apreciar certeramente esta contribucin demanda, a su vez, considerar las caractersticas del escenario econmico actual y sus perspectivas, tanto para la economa nacional como para la de las regiones. Anotamos esas caractersticas: (i) El punto de partida es la extrema desigualdad entre Lima y los departamentos en cuanto a capacidad econmica y productiva. Son ampliamente conocidos los indicadores de esta desigualdad: Lima concentra ms de la mitad del stock de capital con que cuenta el pas, genera el 45% del producto bruto y ms del 50% del producto manufacturero, absorbe entre el 80 y 90% de depsitos y colocaciones bancarias, retiene ms de un tercio de la poblacin econmicamente activa, etctera. (ii) La concentracin en Lima de capital humano, capital fsico, recursos financieros, produccin y productividad genera una tendencia a la divergencia entre el crecimiento a largo plazo entre la capital y las regiones del interior.30
(iii) Sin embargo, durante los ltimos aos se registra una dinmica importante en algunas economas regionales como consecuencia de la localizacin de determinados sectores modernos y exportadores. En trminos generales, en medio del crecimiento sostenido que se experimenta desde el ao 2002, las regiones estn creciendo ms que Lima. Aunque esta situacin no se puede considerar an como una reversin de la tendencia a la divergencia, de todos modos mejora relativamente algunos indicadores y abre perspectivas interesantes que se deben valorar y aprovechar. Los datos disponibles indican que crecen principalmente aquellos sectores de actividad mejor enganchados a la economa nacional y a los mercados externos. En primer lugar la minera, estimulada por la poltica macroeconmica y los incentivos sectoriales. Se han expandido tambin los servicios vinculados al turismo y las actividades de agroexportacin, notablemente diversificadas y con saltos extraordinarios en rubros como pprika, alcachofa, uva y paltas, adems de la cadena consolidada y muy competitiva de los esprragos. Textiles y confecciones mantuvo altas tasas de crecimiento con el impulso del Acuerdo de Promocin Comercial Andino y Erradicacin de Drogas (AtpdeA, por sus siglas en ingls). La localizacin
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El tema de la falta de convergencia en el crecimiento de las economas regionales en el caso peruano ha sido analizado por Gonzales de Olarte (2004).
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descentralizada de todas estas actividades explica el mayor dinamismo mostrado por las regiones productoras. Del mismo modo, el crecimiento del empleo es tambin mayor en las provincias que en Lima. No se puede perder de vista, sin embargo, que el actual crecimiento regional se apoya principalmente en las ventajas naturales de las actividades primarias y en el soporte de la poltica macroeconmica nacional. Las regiones del pas an estn lejos de sostener su crecimiento en la generacin de ventajas competitivas derivadas de polticas territoriales. Este trnsito es altamente deseable y a ello debera apuntar la formacin de las JCI. Un indicador muy importante del crecimiento econmico alcanzado por las regiones durante los ltimos aos es el movimiento financiero registrado en el interior del pas. El incremento de las colocaciones del sector bancario y de las instituciones de microfinanzas en las regiones confirma el fuerte dinamismo all localizado (ver el grfico 1). Es destacable sobre todo la expansin de las
instituciones de microfinanzas, que desde el ao 2002 han visto incrementarse sus colocaciones regionales a ritmos cercanos al 30% anual. Se ha duplicado la cartera de las pequeas y medianas empresas (pyme) con las entidades de microfinanzas (ver el grfico 2), reflejndose tambin as el crecimiento de ese estrato empresarial, el ms difundido en las economas regionales del Per. Qu puede ocurrir con las JCI El inters de este texto es aproximarse al significado que puede tener la reciente dinmica econmica regional para el proceso de formacin de las nuevas juntas de coordinacin interregional.31 Para ello hay que reparar en dos cuestiones importantes. La primera se refiere a que el crecimiento de las economas regionales es en general muy desigual, y ello se verifica tambin en este ltimo perodo de despegue regional. La segunda alude a otra fuente importante de diferencias regionales, cual es el nivel de ingresos familiares (variable que tambin compone el ndice de desarrollo humano, IDH).
Grfico 1. Colocaciones del sector financiero en regiones (no incluye Lima)
Fuente: tomado de Aguilar (2005).
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Suponemos que prevalecer el curso de formacin de las grandes JCI de mbito macroterritorial Norte, Centro y Sur, aunque no cabe descartar que se puedan reactivar algunas de las otras JCI de menor extensin.
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Grfico 2. Evolucin de la cartera de pequeas y medianas empresas de las instituciones microfinancieras no bancarias (millones de dlares)
500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 2002 2003 2004
Fuente: tomado de Aguilar (2005).
Combinando ambos factores, dinamismo y nivel de ingresos, se puede establecer una cierta tipologa de departamentos. Ello permitir luego examinar cmo estos tipos de espacios departamentales se distribuyen entre las grandes JCI en formacin, confiriendo a dichas JCI ventajas o desventajas para su tarea de articular la base econmica de los territorios y marchar hacia la formacin de regiones polticas. El resultado de este ejercicio de tipologa departamental32 se muestra en la matriz 5. Los departamentos ganadores, que ostentan un alto dinamismo y altos ingresos, estn todos en la costa, salvo Junn. En el otro extremo, los departamentos perdedores incluyen a los del centro y el sur andino, as como a los amaznicos. En posiciones intermedias se ubican los departamentos en marcha y en retroceso, debiendo destacarse la presencia en este ltimo tipo de los departamentos de Arequipa y La
Libertad, que si bien exhiben un alto nivel de ingresos mostraron un bajo crecimiento en el perodo examinado. Sobre la relacin entre esta tipologa y el proceso de formacin de las juntas de coordinacin interregional de mbito macrorregional Norte, Centro, Sur y Amazona, se puede concluir lo siguiente: Cada uno de los grandes espacios macrorregionales cuenta con departamentos de todos los tipos identificados. No se encuentran macrorregiones especializadas en algn estrato en particular (ganadores o perdedores). Por lo tanto, las JCI que se formen en estos grandes mbitos tendrn una composicin necesariamente diversificada, lo que las obligar a estrategias y acciones que tomen en cuenta esa diversidad de situaciones en sus departamentos componentes.
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Para construir la tipologa de los departamentos se ha procedido de la siguiente forma: (i) el dinamismo de las economas departamentales ha sido examinado mediante la variable tasa promedio anual de crecimiento de las colocaciones per cpita para los aos 1993 y 2005; y (ii) el nivel de ingresos familiares per cpita de los departamentos se ha tomado de las estadsticas correspondientes a los ndices de Desarrollo Humano estimados por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
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Matriz 5. Tipologa de departamentos Bajo ingreso per cpita EN MARCHA Ayacucho, Cajamarca, Puno, San Martn PERDEDORES Amazonas, Apurmac, Cusco, Huancavelica, Hunuco, Loreto, Pasco, Ucayali Alto ingreso per cpita GANADORES Ica, Junn, Lambayeque, Moquegua, Piura, Tacna, Tumbes EN RETROCESO ncash, Arequipa, La Libertad, Madre de Dios
Alto dinamismo
Bajo dinamismo
Elaboracin propia.
De todos modos, las JCI del Norte, Centro, Sur y Amazona se ven afectadas de forma diferenciada por los resultados de la tipologa. Claramente, la Junta ms favorecida sera la del Norte, en donde aparece en el estrato de ganadores el eje Tumbes-Piura-Lambayeque como el ms dinmico y el de ms altos ingresos. Este eje costero se podra articular con Cajamarca (situado en el estrato en marcha y con alta capacidad financiera proveniente del canon) y en conjunto estimular un mayor crecimiento de ncash y La Libertad. El nico departamento perdedor en esta Junta es Amazonas, que tendra que recibir un tratamiento singular. Por el lado del Centro, esta Junta tiene como polo dinmico y de altos ingresos a Junn (en el estrato de ganadores), al que se puede sumar solamente Ayacucho por su relativo alto dinamismo. Los dems departamentos se encuentran confinados en el estrato de perdedores, lo que reclama esfuerzos concentrados para remontar esa situacin. En el caso del Sur el panorama es semejante. Posee dos departamentos en el estrato dinmico de ingresos altos (Moquegua y Tacna), que sin embargo, por su reducido tamao y especializacin sobre todo minera, difcilmente pueden actuar como locomotoras del resto de la macrorregin. Arequipa debera ser el departamento llamado a jugar este papel, pero su reducido dinamismo lo relega a la
condicin de retroceso. Cusco y Apurmac, situados en el ltimo estrato, tienen en cambio la posibilidad de remontar esta colocacin por su privilegiada condicin de receptores de un alto canon, por el gas de Camisea y por el complejo minero Las Bambas, respectivamente. En conjunto, los departamentos de esta virtual Junta deben sin embargo superar la actual situacin de desarticulacin de sus respectivos gobiernos regionales. La Junta Amaznica tambin enfrenta una situacin complicada, en cualquier escenario: con una Junta amplia que incorpore a todos los departamentos amaznicos o con una Junta restringida, con San Martn y Loreto. Ntese que todos los departamentos amaznicos, salvo San Martn, registran la condicin de perdedores.
Cerramos esta seccin sealando que la tipologa construida posee valor solamente como marco de referencia para conocer las caractersticas que arrastran los departamentos en cuanto a dinamismo y nivel de ingresos familiares. Sin embargo, un balance completo debe considerar sobre todo la situacin existente por el lado de los ingresos por transferencias (canon, Fondo de Desarrollo Socioeconmico de Camisea-FOcAm, regalas) que esperan recibir algunos departamentos por ser asiento de recursos naturales (minerales o hidrocarburos) de gran magnitud. Es evidente que en muchos casos la condicin de departamentos perdedores o en retroceso mostrada por la tipologa puede tener posibi-
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lidad de contrarrestarse o revertirse a partir de la recepcin de una inyeccin importante de recursos y su utilizacin en inversiones rentables econmica y socialmente. 3.2. Incentivos tributarios a las JCI Sabido es que la descentralizacin fiscal, entendida como la transferencia de competencias sobre ingresos y gastos desde el gobierno nacional hacia los gobiernos subnacionales, constituye el eje crtico del proceso de descentralizacin. Esto es as porque el ejercicio autnomo de sus competencias por parte de los gobiernos subnacionales requiere el soporte de recursos, y porque la acertada distribucin y uso de estos recursos fiscales es factor decisivo para la estabilidad macroeconmica y la gobernabilidad democrtica del pas. En el Per, los principios contenidos en la Ley de Descentralizacin Fiscal buscan garantizar dicha estabilidad, propugnando (i) la no duplicacin de funciones entre niveles de gobierno; (ii) la neutralidad en la transferencia de los recursos fiscales; (iii) la gradualidad de la descentralizacin fiscal; (iv) la transparencia y predictibilidad del proceso; (v) la responsabilidad fiscal de todos los niveles de gobierno; y (vi) la equidad, con vistas a reducir los desequilibrios regionales. Un rasgo singular del proceso peruano radica en que el marco definido por la Ley de Descentralizacin Fiscal y su Reglamento guarda relacin directa con el proceso de integracin de regiones. En efecto, la Ley establece dos etapas en la transferencia de recursos y competencias fiscales. En la primera, los actuales gobiernos regionales, asentados en los departamentos, reciben transferencias del gobierno nacional en correspondencia con las funciones que asumen; en la segunda, los gobiernos de las regiones conformadas por la integracin de dos o ms departamentos acceden al 50% de la recaudacin en su jurisdiccin del impuesto a la renta de personas naturales (IR), impuesto general a las ventas (IGV) sin impuesto de promocin municipal (IPM) e impuesto selectivo al consumo (ISC). Sin embargo, dados los resultados del referndum de octubre del 2005 y la imposibilidad de conformar regiones inmediatamente, aparece una cuestin crucial sin resolver,
relativa a si se mantiene o no el condicionamiento de formar regiones para acceder a la segunda etapa de la descentralizacin fiscal, o se aplican nuevas reglas, incluyendo algunas frmulas intermedias. En este contexto se sita el tema de los posibles incentivos a la formacin de las juntas de coordinacin interregional. Se trata de elaborar una propuesta consistente con la estrategia de regionalizacin flexible y abierta, que coloca a las JCI como un instrumento fundamental para una transicin ordenada. De paso, es posible contribuir planteando una salida equilibrada al asunto de la condicionalidad de la descentralizacin fiscal. El eje de esta propuesta es otorgar incentivos fiscales a la formacin de las juntas de coordinacin interregional, con la lgica de que los incentivos previstos para las regiones definitivamente conformadas pueden adelantarse a la fase previa de formacin de JCI. Postulamos, pues, un proceso de regionalizacin abierto pero con incentivos de diverso orden: tributarios, de financiamiento y de gestin. a) Departamentos: base tributaria desigual Para sustentar dicha propuesta es conveniente tener en consideracin algunos elementos de referencia y criterios relativos al panorama fiscal en el pas. El primer criterio o punto de partida es la existencia de una base tributaria desigual en las jurisdicciones departamentales. Ello obliga a examinar si la conformacin de JCI incorporando departamentos de diversa capacidad tributaria produce un esquema de distribucin relativamente equilibrado de los beneficios generados por dichos incentivos. Conocer estos efectos es fundamental para plantear medidas de compensacin va transferencias o algn otro mecanismo. En trminos de tributos considerados en la Ley de Descentralizacin Fiscal como asignables a las regiones conformadas, se evidencia muy distinta capacidad recaudadora de los departamentos, encontrndose una distribucin mucho ms desigual an cuando se trata del ISC. En el cuadro 1 se aprecia, por ejemplo, que Lima concentra por encima del 80% de la recaudacin del total de tributos internos, del IR y del IGV, bordeando el 90% en el caso del
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ISC. Por su parte, descontando Lima, entre los departamentos del interior se presenta asimismo una desigual distribucin. Arequipa y La Libertad, por ejemplo, muestran una capacidad recaudadora de dimensin ocho a diez veces mayor que los departamentos ms postergados del pas: Apurmac, Huancavelica, Hunuco y Amazonas. Las cifras anteriores, por cierto, deben ser ajustadas distinguiendo, por un lado, la tributacin efectivamente correspondiente a los departamentos; y por otro, la tributacin nominalmente asignada a stos. Sobre tal punto, que potencialmente puede llegar a
ser fuente de conflictos con los gobiernos subnacionales,33 el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), mediante el Reglamento de la Ley de Descentralizacin Fiscal, ha introducido el concepto de recaudacin efectiva, encargndole a la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (sunAt) los clculos y ajustes necesarios a fin de estimar la recaudacin efectiva correspondiente a los departamentos. Sin embargo, las cifras presentadas sirven como una referencia de los rdenes de magnitud y las proporciones distintas que guardan entre s los departamentos en cuanto a su capacidad recaudadora.
Cuadro 1. Recaudacin departamental de tributos asignados por Ley de Descentralizacin Fiscal, 2006 (estructura porcentual)
Departamento Amazonas ncash Apurmac Arequipa Ayacucho Cajamarca Callao Cusco Huancavelica Hunuco Ica Junn La Libertad Lambayeque Loreto Madre de Dios Moquegua Pasco Piura Puno San Martn Tacna Tumbes Ucayali Total Total de tributos internos 0,02 0,45 0,03 2,30 0,05 0,23 1,57 1,75 0,01 0,06 0,47 0,50 1,31 0,47 3,58 0,05 0,11 0,05 1,36 0,21 0,12 0,26 0,62 0,50 16,08 IR personas naturales 0,03 0,49 0,05 1,96 0,10 0,27 0,81 1,55 0,02 0,10 0,52 0,48 1,40 0,41 5,01 0,04 0,12 0,06 0,93 0,23 0,17 0,26 0,70 0,24 15,95 IGV 0,00 0,66 0,02 2,78 0,06 0,26 4,14 0,64 0,02 0,03 0,65 0,61 1,93 0,77 1,91 0,03 0,15 0,08 2,48 0,26 0,10 0,28 0,81 0,28 18,95 ISC 0,00 0,00 0,00 4,84 0,00 0,00 0,00 0,01 0,00 0,00 0,13 0,00 0,44 0,02 2,08 0,00 0,01 0,00 0,02 0,02 0,00 0,02 0,01 2,45 10,05
Fuente: pgina web de la sunat. Elaboracin propia.
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Ello es particularmente posible en el caso de los impuestos a la renta de empresas (tercera categora), en donde la dife-
rencia entre el domicilio legal y la localizacin productiva o comercial real de las unidades empresariales no coincide y da lugar a diferencias apreciables entre la tributacin nominal o legal y la tributacin efectiva.
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Resulta interesante, por otro lado, comparar la actual base tributaria de los departamentos (considerando los tributos sealados en la Ley de Descentralizacin Fiscal) y lo que algunos de stos vienen percibiendo por concepto de canon. Como se sabe, este rubro, que representa una transferencia desde el gobierno nacional, adquiere una importancia cada vez mayor en la estructura de financiamiento de algunos gobiernos regionales (y locales). El cuadro 2 ofrece un panorama del peso del canon minero, petrolero o gasfero, frente a la suma del impuesto a la renta, el impuesto general a las ventas y el impuesto selectivo al consumo que los departamentos podran percibir como ingresos propios en un 50%, de acuerdo con la Ley de Descentralizacin Fiscal. En los departamentos de vocacin minera, el canon percibido excede y en algunos
casos, triplica o cuadruplica el monto que esos departamentos recibiran como recaudacin asignada por la Ley. Sin embargo, para la gran mayora de departamentos (incluidos Loreto y Piura, que reciben canon petrolero, y Arequipa, que recibe canon minero) la recaudacin asignada mantiene su importancia muy por encima del canon. En general, la percepcin de lo recaudado en sus circunscripciones como ingresos tributarios propios significara para los gobiernos regionales pasar a otra condicin respecto de su autonoma financiera. Las cifras actuales sobre las transferencias que vienen recibiendo estos gobiernos son del orden de 95% a 96%; es decir, la proporcin de recursos propios para financiar sus presupuestos est por debajo del 5%.34
Cuadro 2. Recaudacin asignada y canon, 2006 (en miles de nuevos soles)

Gobierno Regional Huancavelica Moquegua Cajamarca Tacna Puno Pasco Cusco Apurmac Ucayali ncash Loreto Lima Provincias Piura Junn Tumbes Ayacucho Arequipa Ica La Libertad Madre de Dios San Martn Amazonas Hunuco Callao Lima Metropolitana Lambayeque Recaudacin asignada (*) 1.287,6 12.122,9 21.620,1 22.735,1 21.050,9 6.168,2 71.319,0 2.662,8 62.724,8 50.521,0 255.663,0 38.839,7 172.144,3 47.685,5 64.411,0 5.511,9 291.008,3 52.906,9 155.063,0 2.733,3 9.665,1 868,3 3.625,1 271.226,6 8.163.887,8 56.370,8 Canon 12.813 54.497 79.685 51.874 32.941 8.950 74.546 1.804 39.071 19.854 99.422 12.713 29.048 5.746 7.043 524 19.849 3.267 5.047 86 171 11 33 440 3.054 1 % canon / recaudacin asignada 995,1 449,5 368,6 228,2 156,5 145,1 104,5 67,7 62,3 39,3 38,9 32,7 16,9 12,1 10,9 9,5 6,8 6,2 3,3 3,2 1,8 1,2 0,9 0,2 0,0 0,0
(*) 50% de lo recaudado por IR (pn) + IGV + ISC. Fuentes: pginas web de la sunat y del MEF-SIAF. Elaboracin propia.
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El caso de los gobiernos locales es sustancialmente distinto, pues en promedio su generacin de recursos propios cubre cerca de 50% de sus presupuestos.
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b) La propuesta tributaria: asignar a las juntas de coordinacin interregional el 25 de la suma de IR (pn), IGV e ISC Se plantea asignar como incentivo tributario a los departamentos que forman JCI con el propsito de conformar posteriormente regiones, 25% de lo recaudado en sus circunscripciones por concepto de impuesto a la renta de personas naturales, impuesto general a las ventas e impuesto selectivo al consumo. Es decir, se propone otorgar a las JCI la mitad del mismo incentivo que la Ley de Descentralizacin Fiscal acuerda entregar a las regiones conformadas. La lgica de esta propuesta es simple: si se desea que las JCI cumplan efectivamente el papel de antesalas o espacios preparatorios para las futuras regiones, su funcionamiento y sus recursos deben aproximarse, en lo posible, a los de las regiones. Entre las JCI y las regiones no hay otra diferencia sustantiva que no sea la de la maduracin y formalizacin poltica. En trminos de gestin de proyectos y de promocin del desarrollo de sus mbitos, en cambio, las JCI pueden y deben cumplir esencialmente las mismas tareas que en su momento asumirn las regiones. Por ello es pertinente que se beneficien del mismo tipo de mecanismos e incentivos previstos para las regiones ya formadas. Sin embargo, en trminos de incentivos, la Ley de Descentralizacin y las normas adicionales han establecido una distancia considerable y que no se justifica entre regiones y JCI. La propuesta presente busca acortar esta distancia y establecer un escalamiento entre la magnitud de los incentivos. Se debe recordar que el Reglamento de la Ley de Descentralizacin Fiscal precisa que los incentivos tributarios para las regiones no constituyen ingresos adicionales sino sustitutorios (de las transferencias recibidas). El mismo tratamiento tendra el 25% propuesto para las JCI, haciendo hincapi en que, a pesar de no constituir recursos adicionales, mantienen su carcter de incentivos, en tanto representaran el resultado de un esfuerzo propio en respaldo a una mayor autonoma y libre disponibilidad de estos recursos fiscales.
En esa misma lnea se propone asignar a los departamentos que forman las JCI 50% del ahorro en el gasto corriente, y 50% de lo que se recaude como resultado de una mejora en el esfuerzo. Recurdese que estas mismas medidas (al 100%) se adicionaron en el paquete de incentivos a las regiones. Una aproximacin al efecto que el incentivo tributario del 25% del IR, IGV e ISC tendra sobre las JCI se puede observar en el cuadro 3, con la hiptesis de que se conviertan en regiones las grandes JCI que actualmente se mantienen activas. Se evidencia que hay una cierta equivalencia entre las dimensiones fiscales que muestran estas JCI, aunque resalta el mayor peso econmico y fiscal de la Junta InterNor, y la mayor debilidad de la Junta Centro-Sur, la misma que a pesar de reunir a siete departamentos exhibe una dimensin inclusive menor que la Junta Amaznica con solamente dos departamentos. 3.3. Incentivos a la inversin descentralizada y su financiamiento La importancia de la inversin para el proceso de descentralizacin ha sido destacada por diversos estudios. En PNUD (2006) se sostiene, por ejemplo, que un verdadero salto en el proceso radica en el impulso a la descentralizacin econmica orientada a crear las condiciones para un crecimiento en la periferia y en las regiones del interior, superior al observado en el centro. La inversin descentralizada juega un papel decisivo, entonces, en el intento de revertir la tendencia divergente en el crecimiento entre el centro y la periferia, y entre las mismas regiones del interior. En la misma publicacin se plantean cuatro condiciones para hacer posible la descentralizacin econmica: (i) inversin en capital humano y capital fsico en las regiones fuera de Lima; (ii) la complementariedad entre la inversin privada y pblica, principalmente en infraestructura econmica; (iii) una combinacin adecuada de polticas para generar incentivos econmicos e institucionales; y (iv) la descentralizacin de las actividades empresariales privadas.
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Cuadro 3. Recaudacin asignada y canon por juntas de coordinacin interregional, 2006 (en miles de nuevos soles)
Gobierno Regional Amazonas ncash Cajamarca La Libertad Lambayeque Piura Tumbes InterNor Ayacucho Huancavelica Hunuco Ica Junn Pasco Ucayali Centro Sur Apurmac Arequipa Cusco Madre de Dios Moquegua Puno Tacna MacroSur Loreto San Martn Amaznica Recaudacin asignada (*) 868,3 50.521,0 21.620,1 155.063,0 56.370,8 172.144,3 64.411,0 520.998,5 5.511,9 1.287,6 3.625,1 52.906,9 47.685,5 6.168,2 62.724,8 179.909,9 2.662,8 291.008,3 71.319,0 2.733,3 12.122,9 21.050,9 22.735,1 423.632,3 255.663,0 9.665,1 265.328,2 Canon 11,0 19.854,0 79.685,0 5.047,0 1,0 29.048,0 7.043,0 140.688,3 524,0 12.813,0 33,0 3.267,0 5.746,0 8.950,0 39.071,0 70.404,5 1.804,0 19.849,0 74.546,0 86,0 54.497,0 32.941,0 51.874,0 235.597,3 99.422,0 171,0 99.593,6 % Canon / recaudacin asignada 1,2 39,3 368,6 3,3 0,0 16,9 10,9 27,0 9,5 995,1 0,9 6,2 12,1 145,1 62,3 39,1 67,7 6,8 104,5 3,2 449,5 156,5 228,2 55,6 38,9 1,8 37,5
(*) 50% de lo recaudado por IR (pn) + IGV + ISC. Fuentes: pginas web de la sunat y del MEF-SIAF. Elaboracin propia.
En el caso peruano, este conjunto de condiciones para hacer avanzar la descentralizacin econmica tiene un punto crtico referido a las capacidades de inversin descentralizada, para redistribuir hacia el interior del pas las condiciones de rentabilidad, competitividad y crecimiento. Es tambin decisiva esta cuestin de las capacidades en todos los niveles de gobierno para ejecutar proyectos de inversin pblica con posibilidades de atraer capitales privados y generar externalidades aprovechables por la iniciativa privada, habida cuenta de la importancia de las relaciones de complementariedad entre la inversin pblica y la inversin privada.
La inversin es as un mbito de serias responsabilidades de los gobiernos regionales y locales, por su incidencia en la calidad de servicios bsicos para la poblacin, en la competitividad y en las relaciones con el sector privado. El asunto se torna ms grave en las actuales condiciones del pas, cuando desde hace ms de una dcada se arrastra una cada histrica en las tasas de inversin pblica, y se han acumulado inmensas necesidades de servicios e infraestructura. Recientemente se vienen sumando en algunos departamentos tambin sumas considerables de recursos pblicos (bajo la forma del canon, principalmente) que no encuentran salida rpida y eficiente en proyectos de inversin
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pblica tcnicamente sustentables. Resaltan los casos de Loreto, Moquegua y Tacna, lugares donde la percepcin del canon supera largamente la capacidad de inversin de sus gobiernos regionales (cuadro 4). a) Infraestructura econmica y crecimiento En diversos estudios se ha mencionado que en el pas uno de los dficit mayores se refiere a la infraestructura econmica (vialidad, energa, riego y comunicaciones, bsicamente). En un pas extenso como el Per, y de geografa difcil, el papel de la inversin eficiente en infraestructura es invalorable. Precisamente, un tema de especial relevancia son las relaciones entre infraestructura econ-
mica,35 crecimiento y desarrollo con enfoque territorial. Anotamos algunas consideraciones bsicas al respecto. La experiencia de diversos pases permite observar una clara relacin entre infraestructura y crecimiento econmico, aunque estrictamente no existan estudios que muestren de manera inequvoca relaciones de causalidad. Lo que cabe anotar es que crecimiento e infraestructura, en general, se refuerzan mutuamente y se incrementan juntos en el esfuerzo de los pases en pos del desarrollo. En trminos amplios, se constata que pases con infraestructura adecuada y suficiente tienen mejores condiciones para diversificar su produccin y comercio, atender mejor el crecimiento de
Cuadro 4. Inversin regional y canon segn departamentos, 2006 (en miles de nuevos soles) Inversin Gobierno Regional
Amazonas ncash Apurmac Arequipa Ayacucho Cajamarca Cusco Huancavelica Hunuco Ica Junn La Libertad Lambayeque Loreto Madre de Dios Moquegua Pasco Piura Puno San Martn Tacna Tumbes Ucayali
Fuente: pgina web del MEF-SIAF. Elaboracin propia.
35
Canon
11 19.854 1.804 19.849 524 79.685 74.546 12.813 33 3.267 5.746 5.047 1 99.422 86 54.497 8.950 29.048 32.941 171 51.874 7.043 39.071
% Canon / inversin
0,03 56,25 6,03 27,83 0,97 45,88 73,39 25,16 0,12 14,63 8,26 9,51 0,00 309,54 0,10 467,30 13,25 66,01 23,53 0,35 138,29 15,04 54,47
40.360 35.295 29.923 71.312 53.740 173.686 101.569 50.916 28.217 22.335 69.554 53.069 36.055 32.119 88.983 11.662 67.529 44.003 140.024 48.681 37.512 46.838 71.726
El Banco Mundial (1994) define la infraestructura econmica incluyendo lo siguiente: (i) servicios pblicos: energa elctrica, telecomunicaciones, agua, saneamiento y alcantarillado, y suministro de gas; (ii) obras pblicas: carreteras, presas, canales para riego y drenaje; y (iii) otros sectores de transportes: ferrocarriles, puertos y vas navegables, y aeropuertos.
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su poblacin, la mejora del ambiente y la reduccin de la pobreza. El impacto de la infraestructura es mejorar la productividad de los factores debido a que facilita la incorporacin de progreso tecnolgico y tiende a reducir los costos de produccin. Por ello, cabe esperar que la productividad y la rentabilidad de las actividades privadas resulten altamente asociadas con el nivel del gasto pblico en obras de infraestructura. En trminos globales, los estudios del Banco Mundial (1994) sostienen que en todos los pases van juntos el aumento de la capacidad de infraestructura y el crecimiento del producto. En el caso del Per, esta tendencia general, que asocia estadsticamente la disponibilidad de infraestructura econmica y el crecimiento, se puede tambin apreciar en relacin con las diferencias observables entre departamentos. El grfico 3 muestra que existe una asociacin positiva entre la inversin pblica total per cpita en infraestructura y el producto por habitante a nivel departamental.
Si se desagrega sectorialmente la infraestructura econmica departamental, se encuentra la misma tendencia. Por ejemplo, es tambin positiva la relacin entre consumo de energa elctrica por persona y PBI por habitante a nivel departamental (ver el grfico 4). El papel de la infraestructura econmica se potencia notablemente al interior de una visin territorial de desarrollo. Los componentes del territorio establecen entre s relaciones que constituyen una estructura espacial determinada; y en la configuracin de esa estructura interviene decisivamente la red de infraestructura econmica (transportes, energa, comunicaciones, saneamiento, riego), y en particular la red de caminos o carreteras. Para un pas como el Per, de gran extensin y difcil geografa, como ya se seal, resulta obvia la importancia de contar con una red de caminos de buena calidad para el servicio, amplitud suficiente para la cobertura geogrfica del pas y un sistema sostenible de mantenimiento.36
Grfico 3. Inversin per cpita en infraestructura y PBI departamental por habitante, 2000 (nuevos soles)
36
Reconocer el papel que en trminos generales cumplen las carreteras en el desarrollo no impide examinar en concreto algunos impactos desfavorables que para determinados territorios y actividades productivas puede llegar a tener la conexin vial debido a la apertura a la competencia de productos de mayor productividad y menores costos. Sobre esta cuestin y su incidencia en el caso peruano, ver Iguiz (1998).
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b) Las juntas de coordinacin interregional y su rol en la inversin Lo hasta aqu anotado respecto de la incidencia de la inversin sobre el desarrollo descentralizado, as como las relaciones entre inversin en infraestructura y crecimiento, brinda el contexto para destacar el posible rol de las juntas de coordinacin interregional en la inversin descentralizada para el desarrollo. En el marco del presente documento, interesa destacar sobremanera que la problemtica de la inversin, de su rentabilidad, de las decisiones sobre proyectos y del impacto sobre el desarrollo, se relaciona estrechamente con la cuestin de las economas de escala y su expresin territorial. La inversin en general, pero sobre todo la inversin pblica, es una variable con fuerte anclaje territorial. Si se toma a los territorios como espacios de inversin, las escalas y polticas territoriales son entonces un factor condicionante para la eficacia y eficiencia de las inversiones pblicas y para la bsqueda de complementariedad con la inversin privada. Por tal razn, se debe formular un mecanismo poltico e institucional para hacer posible y manejar con criterios racionales el aprovechamiento de las economas de escala, as como la rela-
cin entre inversin pblica, regionalizacin y desarrollo territorial. Una vez ms, en este terreno apostamos a que las juntas de coordinacin interregional desempeen una funcin protagnica. Un elemento a tener en cuenta es que las JCI, adems de su objetivo principal de crear condiciones para la formacin de regiones, tambin se forman con el objetivo inmediato de gestionar proyectos de inversin. Hay que tomar en cuenta el tamao mismo de los proyectos de inversin y su posible impacto en las economas regionales y locales. Es claro que la reducida dimensin econmica de los actuales departamentos y la limitada asignacin de recursos presupuestales constituyen un lmite a la magnitud de inversin pblica que podrn manejar. Frente a ello resaltan las ventajas de las JCI: (i) la posibilidad de gestin conjunta de los proyectos por su implantacin territorial ms amplia que los departamentos; y (ii) la mayor escala econmica de estos proyectos y, por consiguiente, su mayor impacto en el mbito regional. Las JCI, como paso previo a la integracin de regiones, desde ahora pueden ayudar a corregir dos problemas: uno, la gran disparidad de capacidades de inversin entre departamentos, lo que se
Grfico 4. Consumo de energa elctrica y PBI departamental por habitante, 2000
PBI departamental por habitante
12 10 8 6 4 2 0
0,5
1,5
2,5
Consumo de energa elctrica (Kw por persona)
47
refleja en abultadas diferencias de niveles de inversin per cpita departamental (grfico 5); y dos, la reducida dimensin de los actuales departamentos, lo que impide movilizar mayores recursos de inversin, entre ellos el Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin (FIDE), y los incentivos tributarios previstos por la ley. En el quinquenio pasado (2000-2005), el ratio inversin pblica/producto bruto interno lleg a descender hasta situarse en un rango de 2% a 3%, siendo ste uno de los ms bajos niveles histricos de las ltimas dcadas en la economa peruana. La notable reactivacin econmica es considerada por el actual gobierno como una extraordinaria oportunidad para remontar y elevar el nivel de la inversin pblica. Ello se debera abordar aplicando criterios y estrategias territoriales, y en esa perspectiva podrn contribuir las JCI en la escala de proyectos multidepartamentales
y regionales, mientras las municipalidades provinciales, asimismo con criterios territoriales, asumen la responsabilidad en el nivel local. En este punto resulta fundamental destacar que cualquier mejora en las capacidades de gestin con impacto efectivamente regional, proporcionar un contexto favorable para mejorar a su vez el desempeo y la gestin de los gobiernos locales. Este impacto regional-local, para potenciarse y ser aprovechado de modo ptimo, requerir contar con diversos instrumentos de poltica, tcnicos y funcionales. Uno de esos instrumentos son las JCI; el otro, las mancomunidades municipales. Las relaciones entre ambos organismos las hemos tratado en secciones anteriores de este documento. Ms ampliamente, en un escenario de descentralizacin se torna indispensable poner en marcha mecanismos de coordinacin entre el gobierno nacional y los gobiernos
Grfico 5. Inversin total per cpita por departamentos 2006 (PIA)
Ucayali Tumbes Tacna San Martn Puno Callao Piura Pasco Moquegua M. de Dios Loreto Lima Lambayeque La Libertad Junn Ica Hunuco Huancavelica Cusco Cajamarca Ayacucho Arequipa Apurmac ncash Amazonas 0 100 200 300 Soles 400 500 600
4
regionales y locales, para generar sinergias que mejoren las condiciones de ejecucin de los grandes proyectos nacionales que se localizan en las regiones y localidades, as como los proyectos propiamente de naturaleza regional y local. c) Propuestas de incentivos a la inversin de las JCI (i) Acceso preferencial al Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin y al Fondo de Inversin del Ministerio de Economa y Finanzas Se plantea dar un acceso preferente a los recursos del FIDE a las juntas de coordinacin interregional orientadas a formar regiones, otorgndoles un mayor puntaje que a las JCI destinadas slo a gestionar proyectos. Se trata de aprovechar ms intensamente al FIDE en beneficio de la regionalizacin, pues es uno de los instrumentos ms promisorios en el diseo de la descentralizacin peruana y, al mismo tiempo, uno de los ms subutilizados. Se anota, de paso, que es necesario fortalecer el FIDE asegurndole recursos ms estables y reconociendo su gran potencial, dado su carcter concursable que estimula la creatividad y el esfuerzo por generar buenos proyectos. Se plantea igualmente otorgar a las JCI un trato tambin preferencial en el acceso a los recursos del Fondo de Infraestructura Regional (FIR), creado recientemente por el MEF con 650 millones de soles como otro fondo concursable. (ii) Ampliacin del apoyo de la Corporacin Financiera de Desarrollo (cOFide) Se propone ampliar y difundir agresivamente las lneas de fondos de cOFide para proyectos de inversin privada en beneficio de las empresas localizadas en los departamentos que forman parte de las JCI. En particular, este mecanismo se debera orientar al apoyo de las unidades de pequea y microempresa que se hallen en posesin de proyectos rentables, pero que tienen dificultades de acceso al sistema financiero. Ms extensamente, el objetivo tendra que apuntar a fortalecer un
sistema integral de promocin empresarial y de asociatividad en cadenas productivas territoriales al segmento de la micro y pequea empresa de las regiones. (iii) Participacin de las JCI en las decisiones sobre proyectos nacionales de inversin Se postula la creacin de consejos de coordinacin nacional-sectorial en los que participen las JCI para tomar acuerdos y decisiones sobre polticas sectoriales y proyectos de inversin pblica de carcter nacional localizados geogrficamente en los departamentos constituyentes de las JCI. El fundamento de esta propuesta es la necesidad de aplicar efectivamente enfoques territoriales de desarrollo en las regiones. Dichos enfoques tienen como caracterstica el tratamiento integral y articulado del conjunto de programas y proyectos asentados en el territorio (en este caso, en la jurisdiccin de las JCI). En el marco de la descentralizacin, la responsabilidad de la ejecucin de los proyectos nacionales debe seguir en manos de los organismos de carcter nacional (ministerios, OPD, unidades ejecutoras), pero el planeamiento y las decisiones sobre estos proyectos no pueden ser espacios exclusivos de los organismos sectoriales del gobierno nacional. El hecho de que dos niveles de gobierno (nacional y regional) concurran a un mismo espacio territorial genera posibilidades de sinergia y complementacin, pero tambin tensiones y eventualmente conflictos. Por ello la necesidad indispensable de coordinar, sobre todo en el terreno de la inversin. Durante los ltimos aos, en muchos departamentos se ha incrementado el peso de la inversin de los gobiernos regionales (ver el grfico 6), frente a la del gobierno nacional. Eso torna ms necesario establecer mecanismos de coordinacin y participacin en torno a proyectos, a fin de permitir una gestin integral de los recursos, la gestin en redes y el aprovechamiento de las externalidades La capacidad inversora del conjunto de departamentos que forman una Junta de Coordinacin Interregional es un dato interesante para apreciar las posibilidades
4
de gestin de proyectos de mayor escala. El cuadro 5 muestra, para el caso de las grandes JCI formadas en los espacios macrorregionales, que las proporciones respecto de la capacidad de inversin, siendo diferentes, resultan sin embargo menos heterogneas que las observadas a nivel de los departamentos individuales. Al igual que en el caso de la recaudacin tributaria, la InterNor, que agrupa a los departamentos del norte del pas, ostenta la mayor capacidad de inversin: en trminos gruesos, casi 50% ms de lo que exhiben la Junta del Centro y la del Sur, y cerca de cuatro veces ms de lo invertido por la Junta Amaznica, que en este caso resulta siendo tambin la de menor dimensin. Por el lado de las relaciones entre las inversiones de los gobiernos regionales y las del gobierno nacional, si se examinan los departamentos individuales, en los casos extremos la proporcin llega a ser de 6 a 1 (Madre de Dios) o de 5 a 1 (Ayacucho)
a favor del gobierno nacional. En la situacin opuesta se encuentran Cajamarca, en donde la inversin regional excede en casi 50% a la nacional; Moquegua, cuyo Gobierno Regional invierte casi tres veces ms que el gobierno nacional; y Tacna, donde la inversin regional supera en nueve veces la nacional. Al examinar las cifras agregadas correspondientes a las JCI, los extremos anteriores se moderan considerablemente; se reduce la variabilidad y los rdenes de magnitud resultantes indican que, en promedio, las juntas InterNor y Centro Sur invierten aproximadamente la mitad del total de lo invertido por el gobierno nacional en el conjunto de departamentos pertenecientes a dichas juntas. En la Junta MacroSur, la proporcin de la inversin regional sube a ms de dos tercios de la inversin nacional, reflejando la posicin de Moquegua y Tacna, pero tambin la de Cusco y Arequipa, cuyos gobiernos poseen una capacidad de inversin relativamente alta.
Grfico 6. Inversin pblica nacional y regional, 2006
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Cuadro 5. Inversin pblica segn juntas de coordinacin interregional, 2007 (en miles de nuevos soles)
Inversin pblica total Amazonas ncash Cajamarca La Libertad Lambayeque Piura Tumbes InterNor Ayacucho Huancavelica Hunuco Ica Junn Pasco Ucayali Centro Sur Apurmac Arequipa Cusco Madre de Dios Moquegua Puno Tacna MacroSur Loreto San Martn Amaznica 259.268,8 289.129,4 301.166,0 232.412,4 90.323,2 292.943,7 187.144,3 1.652.387,8 229.361,3 157.852,7 113.566,4 78.181,5 230.495,3 106.764,9 112.560,4 1.028.782,4 90.751,4 165.564,0 389.417,1 120.782,8 135.604,0 249.571,7 134.331,4 1.286.022,4 228.014,8 245.765,2 473.780,1 Inversin gobierno nacional 217.370,5 165.042,4 126.947,5 145.264,2 67.389,5 191.459,9 156.950,3 1.070.424,4 192.301,7 83.371,0 81.976,7 47.238,4 172.270,2 65.084,6 66.781,0 709.023,6 69.040,4 86.036,2 228.522,8 104.869,5 30.559,4 196.937,4 13.767,0 729.732,7 134.034,4 152.361,8 286.396,2 Inversin gobierno regional 41.898,3 124.087,0 174.218,5 87.148,2 22.933,7 101.483,8 30.193,9 581.963,4 37.059,7 74.481,7 31.589,7 30.943,1 58.225,0 41.680,3 45.779,3 319.758,8 21.710,9 79.527,8 160.894,3 15.913,4 105.044,6 52.634,3 120.564,4 556.289,7 93.980,5 93.403,5 187.383,9
Iv. INCENTIvoS A LA gESTIN: ComPETENCIAS PLANIfICAdoRAS dE LAS juNTAS dE CooRdINACIN INTERREgIoNAL
El reforzamiento de las capacidades de planificacin de los gobiernos regionales y de las juntas de coordinacin interregional no solamente constituye un incentivo adicional y un importante complemento a los incentivos tributarios y de inversin planteados en beneficio de las JCI en las secciones anteriores de este documento. Las funciones planificadoras son una pieza clave en el armazn de competencias y reforzamiento que se espera concretar para hacer de las JCI instrumentos de un proceso gradual y eficiente de regionalizacin en el pas. Estas competencias de planificacin, si bien no tienen la espectacularidad y el tratamiento meditico de los incentivos tributarios (ingresos) y los relativos a la inversin (gasto), son una herramienta de carcter ms estructural, con incidencia fundamental y de largo plazo en el proceso de descentralizacin y desarrollo regional. En el presente captulo presentamos en primer trmino los factores de revaloracin de la planificacin estratgica, partiendo de algunas consideraciones acerca de las relaciones entre la planificacin estratgica y las nuevas teoras del desarrollo. Mostramos luego que el nuevo vigor de la planificacin proviene de la necesidad de responder a los procesos y las brechas territoriales que se acrecientan en el pas. Concluimos sustentando las competencias y funciones planificadoras que pueden y deben asumir los gobiernos regionales y, en especial, las juntas de coordinacin interregional.
4.1. La actual revaloracin de la planificacin a) Planificacin y teoras del desarrollo Desde el punto de vista terico, las tendencias contemporneas sobre el desarrollo asignan al planeamiento estratgico un lugar prominente en el diseo conceptual y en las propuestas de polticas pblicas y de alianza con el sector empresarial privado. En trminos generales, el planeamiento estratgico es una escuela particular de la planificacin, originada en el mundo de las grandes corporaciones empresariales y en las experiencias de la administracin del desarrollo. Desde la vertiente empresarial corporativa, el planeamiento estratgico o management pone nfasis en las relaciones entre las capacidades o condiciones internas de una organizacin y el entorno o las posibilidades externas. Una forma de sistematizar estas relaciones son los ejercicios de balance entre las ventajas y debilidades internas y las oportunidades y amenazas provenientes del entorno, el muy difundido mtodo FODA (fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas), tal como se conoce usualmente en Amrica Latina. Pero ms all de estas prcticas, que con frecuencia han devenido en rutinarias y esquemticas, la esencia de este tipo de planeamiento es el anlisis estratgico referido a la capacidad de un organismo o institucin para vincular una visin de futuro con medios para la accin. Este vnculo exige
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manejar las fortalezas y debilidades internas frente a las oportunidades y los riesgos del exterior. Todo ello tiene adems, como rasgo distintivo, la permanente disposicin a repensar y replantear los fundamentos, la misin y los objetivos mismos de una empresa o institucin. La otra vertiente del planeamiento estratgico se asocia ms con la evolucin registrada y con los nfasis adoptados en los ltimos aos por las teoras del desarrollo. La interdependencia de las decisiones y las relaciones de coordinacin que entre s establecen los actores se resaltan como un factor decisivo para los procesos de desarrollo. Por oposicin, estas teoras ubican en las fallas de coordinacin la explicacin principal de las situaciones de subdesarrollo. Aunque estas concepciones han mostrado una presencia creciente en la ltima dcada, desembocando en las modernas teoras de juegos que interpretan y sistematizan el manejo de la incertidumbre, en realidad las ideas primigenias sobre la importancia de la coordinacin e interaccin en las decisiones (complementariedades o efectos sinrgicos, en el lenguaje actual) se remontan a mediados del siglo veinte, con las teoras del gran impulso (big push) de Rosestein-Rodan (1943) y la interpretacin de Hirschman (1957) sobre los procesos de industrializacin en economas atrasadas. La idea fundamental en estas elaboraciones es el reconocimiento de que se necesita un agente con capacidad de coordinar las expectativas y estimular las decisiones de los inversores para tornar rentable al conjunto de las inversiones en una rama de actividad o en un territorio. En ausencia de esta coordinacin, ninguna de las decisiones individuales de inversin puede llegar a ser rentable. Dicha coordinacin de inversiones es el gran salto que puede facilitar el paso de una economa atrasada o no industrializada a un estado de modernidad o industrializacin. En el contexto de las modernas teoras del desarrollo, la necesidad de intervencin
estatal para remediar las fallas de coordinacin alude a la presencia de externalidades y de retornos crecientes a escala en diferentes campos de la dinmica econmica, en particular los procesos de aglomeracin productiva (la implantacin de clsters o distritos industriales) o la formacin de redes de innovacin e informacin basadas en las nuevas tecnologas.37 Haciendo uso de la terminologa actual, es posible asimilar la intervencin estatal para coordinar decisiones y aprovechar externalidades a las modalidades del planeamiento estratgico. As pues, aplicada al sector pblico, la planificacin estratgica, que en el mbito privado busca administrar las prcticas de competencia y competitividad corporativa, en la esfera pblica se vincula ms bien al fomento de una provechosa interaccin pblico-privada, y al diseo de polticas y de estructuras organizacionales orientadas a crear y promover aquellos entornos competitivos en los cuales el empresariado nacional y regional puede mejorar su desempeo frente a los retos de la globalizacin. No se puede perder de vista, sin embargo, que ms all de la bsqueda de la competitividad nacional y de la complementariedad entre el sector pblico y el sector privado, el planeamiento estratgico como funcin estatal en sentido amplio se orienta a la creacin y el desarrollo de capacidades de gobierno que promuevan la competitividad, la equidad y la sostenibilidad de las polticas de desarrollo. Tal es el sentido de la incorporacin del planeamiento estratgico como poltica de Estado del Acuerdo Nacional. Desde esta perspectiva amplia, y teniendo en consideracin que el Per transita por una nueva experiencia de descentralizacin y regionalizacin, las cuestiones decisivas a definir en este perodo, y que se vinculan con la revaloracin de la planificacin en el pas, se refieren a: (i) los modelos tcnicos de planificacin que se deben adoptar de
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Karla Hoff, una discpula del economista Joseph Stiglitz, hace una relectura de la vieja teora del big push utilizando los enfoques y las categoras de las modernas teoras del desarrollo (vase Hoff 2001).
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ahora en adelante, en consonancia con las tendencias prevalecientes en los escenarios actuales de la globalizacin y el desarrollo; y (ii) la institucionalidad ms apropiada para el ejercicio renovado de la planificacin en el Per. En el marco de la descentralizacin, una temtica de obligada referencia es el desarrollo territorial, pues concentra buena parte de los desafos que debe afrontar el Per. Las formas en que puede contribuir la planificacin a proporcionar una salida a estos problemas es el tema que nos ocupa a continuacin. b) Los procesos territoriales y las contribuciones de la planificacin La heterogeneidad territorial del Per es uno de los problemas que, de partida, permite valorar la importancia de la planificacin para contribuir al desarrollo. Son enormes las diferencias en cuanto a posibilidades de desarrollo entre territorios, y ms concretamente entre departamentos del pas, y resulta evidente que esta divergencia territorial dista mucho de haberse revertido. Tales puntos han sido ya mencionados en la seccin 3.1 de este documento, en la que mostramos cmo la dinmica emergente actual en algunas regiones interiores no llega a revertir completamente las tendencias a la divergencia territorial en el largo plazo, lo que determina una tipologa de departamentos con claras diferencias entre ganadores y perdedores. Los ganadores cuentan con una mejor dotacin de factores generadores de externalidades positivas y economas de aglomeracin, y ostentan as mejores condiciones de rentabilidad del capital y de competitividad general.38 De modo que la presente tendencia a la formacin de macrorregiones como espacios de referencia para la formacin de las JCI implica que en cada uno de estos grandes espacios convivan territorios (departamentos) ganadores y perdedores. Por otro lado, las proporciones,
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las magnitudes y el peso econmico de las grandes JCI Norte, Centro y Sur, sin llegar a ser iguales, tienden a una cierta equivalencia. En otros trminos, cuando consideramos a las grandes macrorregiones, las diferencias entre ellas (interregionales) tienden a ser menores que las diferencias al interior de estas macrorregiones (intrarregionales). En consecuencia, las JCI debern enfrentar en su interior las enormes brechas entre los departamentos conformantes. Ello las obliga a dotarse de los instrumentos necesarios para gestionar, manejar y contribuir efectivamente a revertir esas diferencias. Uno de los argumentos bsicos para el relanzamiento o la revaloracin de la planificacin y de las polticas pblicas de intervencin y gestin de los territorios es, pues, la existencia de desigualdades territoriales y la necesidad de enfrentarlas en este escenario de formacin de JCI de mbito macrorregional. Se requiere la planificacin para intentar reducir las brechas territoriales, y para que las JCI pero tambin los gobiernos regionales componentes acten efectivamente y estn dotadas de instrumentos eficaces para funciones de gobierno en sus respectivas circunscripciones. En este caso, la planificacin puede contribuir a desarrollar reales rganos de gobierno. Si proyectamos estas capacidades planificadoras hacia las JCI, se tiene la posibilidad de aprovechar la dimensin macroterritorial de las JCI para poner a prueba la importancia de la funcin planificadora en el Per, dentro del marco de la descentralizacin. Hay que reparar, no obstante, en que el escenario inicial es por dems singular: no existe la planificacin como funcin estratgica de gobierno ni como instancia institucionalizada en el gobierno nacional, a pesar de que la ley de creacin del Sistema de Planeamiento Estratgico y del Centro de Planeamiento Estratgico (ceplAn) est a punto de cumplir dos aos desde que fuera aprobada por el Congreso nacional. En medio del proceso de descentralizacin, el pas carece,
Se puede afirmar, por ejemplo, que durante la ltima dcada, tras la aguda crisis recesiva que se abati sobre el pas, Lima ha recuperado, entre otras, su funcin de proveedora de servicios modernos a las actividades dinmicas, mientras que algunos espacios interiores se benefician crecientemente de su enganche con las nuevas actividades exportadoras.
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en consecuencia, de un marco de estrategia de desarrollo de largo plazo, y de polticas orgnicas de carcter transversal y sectorial en consonancia con una visin nacional y regional. En este contexto, y en el escenario actual de descentralizacin y regionalizacin del pas, las grandes contribuciones que la planificacin, y en particular los mtodos y conceptos del planeamiento estratgico, pueden proporcionar son: (i) Favorecer la coordinacin intergubernamental de las polticas y los programas prioritarios que apunten a modificar, moderar y revertir las tendencias divergentes del crecimiento y desarrollo de los territorios, as como controlar los impactos ambientales de la ejecucin de estas polticas, programas y proyectos. (ii) Impulsar la descentralizacin econmica, contribuyendo a crear condiciones para el desarrollo de la competitividad territorial, mediante la construccin de clsters o cadenas productivas territorializadas. (iii) Establecer un marco institucionalizado para la cooperacin y la complementacin pblico-privada, a fin de hacer sostenibles los esfuerzos de crecimiento e integracin competitiva a los mercados. (iv) Apoyar decisivamente el desarrollo de competencias y capacidades regionales y locales como base de una gestin territorial promotora del crecimiento, la eficiencia y la equidad. Estas capacidades incluyen la construccin y gestin de sistemas de innovacin, informacin y programacin del uso de los recursos pblicos. Estas contribuciones pueden ser materializadas y formalizarse en las funciones y los procesos tcnicos que establece la propia ley de creacin del Sistema de Planeamiento Estratgico: prospectiva, coordinacin y evaluacin.39 Sin embargo, lo que interesa destacar aqu es el sentido estrictamente
poltico de los aportes del planeamiento estratgico en las condiciones actuales del pas. El tema de la coordinacin entre niveles de gobierno para hacer fluida la transferencia de competencias y funciones en el marco de una estrategia consistente de desarrollo nacional, regional y local; el trnsito desde un proceso puramente administrativo hacia una descentralizacin efectivamente econmica y productiva; y la reforma de las capacidades del Estado en su conjunto para hacer sostenibles estos procesos en el largo plazo, constituyen la agenda poltica esencial de la descentralizacin y de la reforma del Estado en el presente perodo. Y es evidente que esta agenda no est siendo asumida plenamente por los poderes e instancias nacionales del Estado (Poder Ejecutivo y Parlamento). En tales condiciones, este vaco puede y debe ser llenado desde las instancias regionales, particularmente por las JCI; ello constituye una opcin poltica de trascendencia para la marcha del pas: que desde las regiones arranque el impulso por abordar la agenda de la planificacin del desarrollo territorial como componente esencial de la descentralizacin y la regionalizacin. Este movimiento de planificacin del desarrollo de abajo hacia arriba representara una real innovacin en el quehacer poltico nacional con impactos en la formulacin de programas y proyectos, as como en la constitucin de nuevos liderazgos capaces de renovar tambin el escenario de los actores polticos del pas. Seguramente estimulara, adems, que en el nivel nacional en algn momento se responda positivamente y se asuma la tarea de activar el Sistema de Planeamiento Estratgico y el CeplAn, conforme a la Ley aprobada y vigente. Como ya se ha mencionado lneas antes, un punto de apoyo adicional que respalda el sentido poltico y estratgico de largo plazo de la planificacin y la revalora como una funcin permanente del Estado en todos sus niveles es el Acuerdo Nacional suscrito por las principales fuerzas polticas e instituciones de la sociedad civil. Al respecto,
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En la seccin siguiente de este mismo captulo se discute el tratamiento de estas funciones.
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la Quinta Poltica de Estado plantea: Nos comprometemos a impulsar las acciones del Estado sobre la base de un planeamiento estratgico que oriente los recursos y concierte las acciones necesarias para alcanzar los objetivos nacionales de desarrollo, crecimiento y adecuada integracin a la economa global (Acuerdo Nacional, pgina web). Finalmente, y desde el punto de vista instrumental, las contribuciones de la planificacin al desarrollo con un enfoque territorial no se pueden reducir a la simple expresin espacial y operativa de los procesos sociales y polticos. Se trata de evitar el instrumentalismo, que restringe el ordenamiento territorial a la simple manipulacin de planes, proyectos de infraestructura, clsters territoriales, demarcacin de circunscripciones, etctera. Por el contrario, el propsito es recuperar el carcter integral del enfoque territorial, concebido principalmente como un proceso de interaccin y construccin de relaciones sociales e instituciones sobre el territorio. Tal como se sugiere en ilpes-cepAl (2000), ello supone apreciar la planificacin como una matriz que ordena y articula distintos vectores especficos de intervencin pblica: la descentralizacin, el ordenamiento territorial, el fomento a la competitividad y la articulacin de las polticas nacionales y regionales. c) Planificacin y transferencia de capacidades Otro aspecto sobre el que se debe llamar la atencin respecto del papel y las contribuciones de la planificacin es el de la transferencia y generacin de capacidades regionales y locales. ste es un tema clave para la descentralizacin y adems contiene una alta significacin poltica, pues apunta a hacer sostenible la transferencia de funciones y recursos hacia los gobiernos subnacionales, con lo que se garantiza el mejor ejercicio de su autonoma. Una interrogante siempre presente en los procesos de descentralizacin se refiera a si los gobiernos regionales y locales cuentan efectivamente con las capacidades bsicas para desarrollar en sus mbitos el conjunto de polticas y proyectos necesarios para el desarrollo territorial. En este punto es conocida la situacin de gran heterogeneidad que ca-
racteriza a los gobiernos subnacionales en el Per. Sin embargo, a pesar de esa diversidad, las regiones y municipalidades comparten, salvo excepciones, el rasgo comn de una acentuada debilidad institucional, as como fuertes limitaciones en cuanto a recursos tcnicos, organizativos y financieros para asumir con eficacia las tareas de promocin de sus territorios. El desarrollo de estas capacidades en las instancias regionales y locales, as como la generacin de los instrumentos correspondientes, es una responsabilidad compartida con el Poder Ejecutivo nacional. Sobre todo, se trata de poner a los gobiernos descentralizados en condiciones de asumir las tareas del fomento a la innovacin tecnolgica y el aprendizaje colectivo y la puesta en marcha de esquemas de cooperacin pblico-privada. En este terreno, las experiencias de diversas latitudes muestran que se requiere una plataforma de soporte institucional y tcnico para hacer sostenible esa transferencia de capacidades. Tal plataforma puede provenir de un sistema institucionalizado de planificacin, de modo que, en el marco de la descentralizacin, la generacin de capacidades y la planificacin convergen en un proceso que se retroalimenta en el espacio de los gobiernos regionales y locales. Una consecuencia obligada de las nuevas concepciones y responsabilidades de la planificacin en el pas es el fortalecimiento de las instancias que a nivel de los gobiernos regionales y de las JCI debern asumir las funciones y tareas del planeamiento estratgico. En lo que sigue anotamos algunas ideas sobre estos temas. 4.2. Las funciones del planeamiento estratgico en los gobiernos regionales y en las JCI a) El fortalecimiento de las funciones planificadoras de los gobiernos regionales Son mltiples los campos en los cuales las funciones de planificacin de los gobiernos regionales requieren acciones de fortalecimiento. Hay que sealar, por lo dems, que estas funciones no se restringen a la gerencia
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de planificacin y presupuesto (el rgano de asesoramiento que las leyes vigentes de descentralizacin han colocado en la estructura orgnica de los gobiernos regionales), sino que atraviesan toda la estructura de decisiones de los gobiernos regionales y, en particular, conciernen al nivel de la gerencia general. Cierto es que las condiciones de los gobiernos regionales difieren mucho en cuanto a capacidades de coordinar polticas, formular planes, realizar estudios, gestionar la inversin pblica y el presupuesto, llevar a cabo el seguimiento y evaluacin de planes y polticas, etctera; sin embargo, existen temas en los cuales las deficiencias son generales y hay una necesidad compartida de reforzar capacidades. Sin obviar la necesidad de acciones de fortalecimiento en otros aspectos, en el presente texto optamos por concentrar la atencin en dos temas: (i) el ordenamiento territorial, cuya importancia para el desarrollo regional no se puede desconocer; y (ii) la coordinacin de polticas, una cuestin que esencialmente ha estado ausente en la gestin de los gobiernos regionales (i) El ordenamiento del territorio De acuerdo con las normas que rigen el proceso de descentralizacin, el ordenamiento territorial es una funcin compartida de los gobiernos regionales con las municipalidades provinciales. La Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, en su Artculo 53, precisa las funciones en materia ambiental y de ordenamiento territorial que deben cumplir dichos gobiernos, siendo la ms general la siguiente funcin contenida en el inciso a): Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes y polticas en materia ambiental y de ordenamiento territorial, en concordancia con los planes de los gobiernos locales. Ms all de este artculo, diversas normas que rigen la descentralizacin contienen disposiciones que obligan a los gobiernos regionales y que guardan relacin directa o indirecta con el ordenamiento territorial
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(OT). Ello es as porque, en un sentido amplio, el OT abarca o se vincula con todas aquellas funciones encargadas a los gobiernos regionales y que se refieren a la provisin de infraestructura, a la distribucin de la poblacin, al desarrollo del sistema urbano-regional, a la zonificacin econmica y ecolgica, etctera. Desde una concepcin general, el ordenamiento del territorio constituye una tcnica de gestin que proporciona una expresin espacial a las polticas econmicas, sociales y ambientales de una sociedad.40 Establece una imagen objetivo de largo plazo y una racionalidad sobre el uso, la ocupacin del espacio y el aprovechamiento adecuado, competitivo y articulado de los recursos naturales, humanos e institucionales a disposicin de una colectividad. Como tal, asume necesariamente un carcter global y multidisciplinario a fin de dar consistencia a la organizacin del espacio en forma compatible con las estrategias y polticas de desarrollo. Se propone aportar un instrumento orientador de acciones integradas, respecto de la organizacin fsica, productiva e institucional del espacio. Propugna estudios que abarcan los aspectos ambientales, las caractersticas econmicas y productivas de los territorios, los aspectos sociales e institucionales y la configuracin espacial, distinguiendo la organizacin y jerarqua de los centros poblados y su relacin con la dotacin de infraestructura productiva y social. Qu problemas nacionales, regionales y locales debera contribuir a solucionar el ordenamiento territorial en el pas? La relevancia del ordenamiento territorial en el Per de hoy, particularmente como funcin de los gobiernos regionales, radica en que puede contribuir a: La correccin de las enormes brechas existentes entre las regiones del pas, las mismas que amenazan con crecer todava ms hasta tornarse inmanejables. Esta correccin significa ante todo un esfuerzo extraordinario por reducir
Una versin sistematizada de los conceptos e instrumentos del ordenamiento territorial se encuentra en Junta de Andaluca (1990).
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la pobreza urbana y rural, la condicin de exclusin y la desarticulacin que afectan a determinados espacios territoriales considerados crticos, y apoyar el desarrollo de ciudades intermedias en alianza con los gobiernos locales, para proyectar e impulsar el desarrollo y la consolidacin de corredores econmicos. Crear una slida base territorial para el impulso a la generacin de empleo descentralizado y la creacin de condiciones de competitividad en las economas regionales y locales. El ordenamiento territorial puede incorporar mtodos y tcnicas que den forma estratgica, programtica e instrumental a las concepciones sobre desarrollo territorial y competitividad que hoy se encuentran en boga en el pas, asignando a los diferentes espacios funciones consistentes con su vocacin productiva y dotacin de recursos. Implantar patrones de uso racional y cuidado del medio ambiente a fin de garantizar modalidades sostenibles de crecimiento en escala local, regional y nacional. Urge un esfuerzo especial en esta direccin, dado el contexto de acelerada depredacin de recursos naturales en muchas zonas del pas. Coordinar con las municipalidades provinciales las tareas de zonificacin econmica y ecolgica que los gobiernos locales deben asumir por mandato de su Ley Orgnica. En especial, esta tarea puede aportar una base de acuerdos que permitan prevenir los conflictos potenciales que enfrentan a la agricultura y la minera en muchas regiones del pas.
El caso de los gobiernos regionales en el pas muestra con crudeza una carencia de capacidades no solamente para coordinar sino inclusive para formular polticas. En la actual estructura y funcionamiento de los gobiernos regionales, la gerencia general y las gerencias de lnea (salvo alguna excepcin muy aislada) no estn cumpliendo su papel como rganos normativos y generadores de polticas transversales y sectoriales de alcance regional. Esta situacin impide que las actuales administraciones regionales, asentadas en los departamentos, estn efectivamente cumpliendo un papel de rganos de gobierno regional, cuya tarea inicial y fundamental es precisamente disear, ejecutar y evaluar polticas. En el contexto de la globalizacin y los desafos de la competitividad, cabra esperar que los gobiernos regionales formulen y coordinen mesopolticas (polticas intermedias) con enfoque territorial. Una tarea posterior y ms avanzada de los gobiernos regionales ser asumir la coordinacin pblico-privada con todos los actores del desarrollo regional en funcin de las mesopolticas y prioridades seleccionadas. Con esa perspectiva, cabe reforzar las funciones de planificacin de los gobiernos regionales para que desde all se contribuya a generar capacidades. Ello supone concretar los siguientes apoyos: A la gerencia general, para hacer de esta instancia un verdadero espacio de planeamiento estratgico y de articulacin de los distintos rganos de lnea internos del gobierno regional, as como un centro generador de las polticas regionales transversales (con enfoque territorial). La coordinacin de polticas con perspectiva planificadora buscara definir prioridades e integrar las decisiones y acciones del gobierno regional dentro de una sola visin de conjunto y con un horizonte de mediano y largo plazo. Una medida factible es establecer, adscrita a la gerencia general, una secretara de polticas regionales, como una unidad estratgica que alimente permanentemente a las altas autoridades del gobierno regional.
(ii) La coordinacin de polticas Una funcin de la planificacin con impacto fundamental en la gestin del desarrollo es la coordinacin de polticas. Esta funcin traduce de manera instrumental el principio terico de resolver las fallas de coordinacin para superar las trabas al desarrollo que hemos mencionado en la seccin 4.1 de este documento.
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A las gerencias de lnea (desarrollo econmico, desarrollo social, infraestructura, recursos naturales y medioambiente) para convertirlas efectivamente en los rganos planificadores, formuladores de polticas especficas y tcnico-normativos del gobierno regional, estableciendo una clara distincin y superando la actual situacin de superposicin de funciones con las direcciones regionales sectoriales (provenientes o transferidas desde los ministerios del gobierno nacional). A la gerencia de planeamiento, presupuesto y acondicionamiento territorial, para convertirla en una autntica secretara tcnica con capacidad de dar soporte a todas las instancias del gobierno regional en metodologas estandarizadas de formulacin, evaluacin y seguimiento de planes, programacin y gestin de la inversin pblica, gestin presupuestal, estudios y programas de acondicionamiento territorial, sistemas de informacin geogrfica y cuentas regionales.
fortalecimiento de las Agencias Agrarias como plataformas de servicios al productor; y fusin de la red de Agencias del Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y Conservacin de Suelos (prOnAmAchcs) con las Agencias Agrarias.
Acuerdos entre el Ministerio de Transportes y Comunicaciones y los gobiernos regionales, respecto de: la ejecucin del Programa de Caminos Departamentales, por ser la red departamental de carreteras el eslabn ms dbil del sistema vial peruano; la formulacin de planes viales departamentales con enfoque territorial; y el diseo y la aplicacin de polticas de regulacin del transporte y de seguridad vial en la red de caminos departamentales.
Otra lnea fundamental de coordinacin de polticas y programas es la que se debe establecer entre los gobiernos regionales y el gobierno nacional. Aqu es posible identificar algunos campos en los que, adems de coordinar polticas, se necesita emprender alianzas y acciones especficas de complementacin y apoyo entre el gobierno nacional y los gobiernos regionales. Como ilustracin de los temas que pueden ser objeto de coordinacin intergubernamental, mencionamos: Acuerdos tripartitos entre el Ministerio de Agricultura, los gobiernos regionales y la inversin privada, en torno a: la aplicacin de una planificacin agraria descentralizada; la conformacin de sistemas de innovacin: acuerdos tripartitos entre el Instituto Nacional de Investigacin Agraria (INIA), las universidades regionales, los gobiernos regionales; potenciacin del Proyecto incAgrO; ejecucin de convenios entre el Servicio Nacional de Sanidad Agraria (senAsA) y los gobiernos regionales;
En resumen, la mejora de la coordinacin entre las instancias internas del gobierno regional, por un lado, y el establecimiento de lneas de coordinacin con sectores clave del gobierno nacional, por otro lado, potenciara de modo sustantivo las capacidades planificadoras y el papel de los gobiernos regionales como promotores del desarrollo territorial en sus respectivas circunscripciones. b) La creacin de los centros de planeamiento estratgico regional en las juntas de coordinacin interregional La planificacin territorial del desarrollo requiere delimitar adecuadamente los territorios o circunscripciones de referencia que sern considerados como espacios de planificacin. Hay aqu una relacin estrecha entre el tema de las escalas territoriales ms eficientes para una intervencin pblica y los marcos territoriales para la planificacin. En el caso peruano, para evitar hasta donde sea posible una eleccin arbitraria, los territorios de intervencin planificadora por encima de las circunscripciones oficiales (distritos, provincias, departamentos) pueden ser aquellos territorios econmicos
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en vas de formacin o macroterritorios. Si ste fuera el criterio, entonces objetivamente se produce una convergencia entre los macroespacios o macrorregiones impulsados como mbitos en que se han conformado las juntas de coordinacin interregional y estos espacios territoriales de planificacin. Esta convergencia otorga sustento a la propuesta de crear los centros de planeamiento estratgico regional (ceplAr) en los espacios macroterritoriales de las JCI. Es preciso recalcar, sin embargo, que las funciones de estos ceplAr tienen necesariamente que acotarse a las posibilidades de las JCI, en tanto stas son fundamentalmente espacios de coordinacin y no cuentan con una personera presupuestal propia (no son un pliego presupuestal) y su estructura de decisiones no es propiamente la de una instancia gubernamental (con un sesgo jerrquico) sino que ms bien responde a su naturaleza coordinadora (basada en acuerdos o consensos). Teniendo en cuenta estas consideraciones, las funciones que se proponen para la puesta en marcha de los ceplAr son: (i) la realizacin de estudios prospectivos; (ii) la preinversin de grandes proyectos de alcance macrorregional; y (iii) La coordinacin pblico-privada en torno a la formacin de cadenas productivas territoriales. (i) Estudios de prospectiva territorial Desde distintos sectores se coincide en que hoy los pases y las regiones tienen la necesidad de desarrollar una capacidad de anticipacin frente a los procesos futuros y de avizorar las tendencias profundamente cambiantes en la economa de la innovacin y la sociedad del conocimiento. El desarrollo de esa capacidad de anticipacin y de exploracin sistemtica del futuro toma el nombre de prospectiva, y es hoy una disciplina y una prctica que ninguna sociedad interesada en su propio devenir pue-
de permitirse ignorar. En el Per, con escasa participacin del Estado, se han dado algunas iniciativas para la realizacin de ejercicios de exploracin prospectiva por cuenta de diversas instituciones.41 No hay aqu, sin embargo, una dedicacin permanente y un compromiso firme y suficientemente respaldado para la realizacin de ensayos prospectivos orientados a examinar los futuros posibles que se le abren al pas en el escenario complejo de la globalizacin. La demora en implementar el Sistema de Planeamiento Estratgico y el ceplAn como cabeza de dicho Sistema, significa, en el terreno de la prospectiva, que el pas vera postergarse por un perodo indefinido el inicio de una prctica sistemtica en esta disciplina, como una funcin permanente del Estado, a la que se tendra que convocar a los sectores y organismos privados y acadmicos con mayor capacidad de contribuir. Por su parte, las regiones del Per, a partir de su dotacin de recursos, sus potencialidades y problemas, necesitan realizar sus propios ejercicios de prospectiva sobre la dinmica esperada, la evolucin tecnolgica y las oportunidades que les deparan los procesos mundiales, los ciclos de la tecnologa, los flujos del financiamiento y los mercados internacionales. Particularmente, las grandes entidades territoriales o macrorregiones sobre las que se asientan las JCI, adems de examinar su vinculacin con los escenarios mundiales, requieren tambin anticiparse a los procesos internos de carcter macroterritorial de los que forman parte. Todas stas son las razones que justificaran ampliamente que los ceplAr, de ser creados, se dediquen fundamentalmente a las tareas de prospectiva regional y nacional. Una tarea inicial en este campo tendra que ser la definicin de una agenda de los estudios prospectivos que con absoluta prio-
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Un ejemplo es Prospecta, un espacio de cooperacin entre diversas instituciones privadas, acadmicas y organismos pblicos, que ha realizado en los ltimos aos reuniones peridicas para discutir escenarios futuros. Otro es Per 2021, que en los aos 1994-1999 llev a cabo algunos ejercicios en distintas ciudades del pas. Por su parte, la Comisin Organizadora del Centro de Planeamiento Estratgico (Ceplan) realiz en el 2004 un ejercicio Delphi para explorar las cadenas productivas con mayores ventajas en el Per.
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ridad deberan ejecutarse desde los ceplAr pertenecientes a las juntas de coordinacin interregional. A modo de ilustracin, una agenda preliminar con temas prioritarios para un primer perodo de funcionamiento de los ceplAr contendra estudios sobre los temas siguientes: Estudios sobre el recurso agua. Exploracin de las tendencias y los escenarios relativos a la disponibilidad y escasez de agua dulce que previsiblemente afectar al pas, en un contexto de cambios climticos de escala planetaria. Identificacin de regiones con impactos crticos: vertiente occidental de los Andes y cuenca del Titicaca; y aproximacin a lneas estratgicas, polticas y acciones. Estudios sobre la proteccin patrimonial y legal de la biodiversidad. Anlisis prospectivo de las principales tendencias en cuanto al rgimen jurdico y la propiedad intelectual en el campo de la investigacin, tecnologas y procesos productivos que hacen uso del material gentico originario de las diversas regiones del pas. Proposicin de lneas estratgicas de accin, por parte del gobierno nacional y los gobiernos regionales. Estudio sobre la distribucin de la poblacin en el largo plazo. Estudio exploratorio sobre escenarios probables de crecimiento y distribucin de la poblacin segn regiones del pas, y su impacto en cuanto a requerimientos de servicios educativos, servicios de salud, demanda de viviendas y generacin de empleo. Estudio sobre las relaciones geopolticas, econmicas y comerciales Per-Brasil. Anlisis de la probable evolucin econmica y comercial del Brasil, de su posicionamiento global en el escenario internacional y del abanico de opciones planteadas para una relacin bilateral con el Per. Impacto de esas opciones respecto de una estrategia nacional de largo plazo, e impacto diferenciado segn regiones del Per en cuanto a la articulacin con la cuenca del Pacfico, aprovechamiento sostenible de la Ama-
zona, desarrollo de infraestructura y desarrollo fronterizo. (ii) Estudios de preinversin de proyectos de alcance macrorregional Un mbito de responsabilidades de los gobiernos regionales (y locales) absolutamente decisivo debido a su incidencia en la calidad de servicios bsicos para la poblacin, en la competitividad y en las relaciones con el sector privado, es la programacin y ejecucin eficiente de la inversin pblica. Al mismo tiempo, la gestin de la inversin pblica se encuentra estrechamente relacionada con el desarrollo de mtodos y prcticas modernas y eficaces de planificacin territorial y sectorial. En las actuales condiciones del pas, cuando se arrastra una cada histrica en las tasas de inversin pblica y se han acumulado inmensas necesidades de servicios e infraestructura, se concluye que la ms importante responsabilidad que se espera de los gobiernos descentralizados es un manejo planificado, eficiente y rentable de los recursos destinados a la inversin pblica. Crece significativamente esta responsabilidad si se tiene en cuenta la sostenida tendencia al incremento de los recursos que se derivarn hacia las regiones (y municipalidades) por concepto de canon y regalas provenientes principalmente de los grandes proyectos mineros o de hidrocarburos (el gas de Camisea). Los espacios favorecidos por esta inyeccin de recursos tendrn la posibilidad de ejecutar la infraestructura vial, energtica y de comunicaciones, formacin de capital humano y otros proyectos clave para satisfacer la demanda de la poblacin por servicios, y tambin de atraer y hacer ms rentable la inversin privada. A fin de responder a la necesidad de elevar significativamente el volumen y la calidad de la inversin pblica en el pas, se ha logrado que el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) evolucione hacia un esquema ms descentralizado; de modo que en la actualidad, en lo esencial, las principales competencias para declarar la viabilidad de los proyectos de su mbito han sido trasladadas a los gobiernos regionales y locales. La restriccin principal ahora es la propia capacidad de gestin de los
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gobiernos subnacionales, y especialmente su capacidad para formular y evaluar proyectos. De aqu se concluye que la tarea primordial en este perodo es el apoyo a fondo a la fase de preinversin; esto es, a las capacidades de las regiones y localidades para formular perfiles y estudios de factibilidad, dentro de un marco de planificacin que otorgue consistencia a los objetivos y las prioridades de desarrollo. Es importante situar este esfuerzo por la preinversin y los proyectos al interior de un proceso ms amplio, orientado a la generacin de capacidades de planificacin y de elaboracin de polticas de desarrollo regional y nacional. En efecto, se trata de superar el disloque que hoy se aprecia en la gestin pblica en el pas, en donde la afluencia creciente de recursos fiscales y la necesidad de gastar (los famosos shock de inversiones) han conducido en muchos casos a un nfasis unilateral por ejecutar proyectos al margen de prioridades y propuestas coherentes de desarrollo. El proyectismo puro ha ganado a la preocupacin planificadora, y los resultados de este desfase ya se perciben en algunas obras sobredimensionadas o de dudosa eficacia que hoy pueblan diversas regiones y localidades a lo largo del pas. Poner remedio a esta situacin implica valorar, por cierto, no solamente la presencia del SNIP, sino tambin la del ceplAn, cuya implementacin se viene retrasando sin justificacin alguna. En este contexto, un sector de la inversin poco atendido es el de los proyectos de dimensin interdepartamental o macrorregional. Los actuales gobiernos regionales de base departamental generalmente han mostrado poco inters por manejar efectivamente estos proyectos o han carecido de los recursos y las capacidades de gestin para intentarlo. Se encuentra aqu, por lo tanto, el espacio y la oportunidad de que las juntas de coordinacin interregional asuman la gestin de dichos proyectos, inicialmente en la fase correspondiente a la preinversin. En resumen, se trata de vincular el planeamiento estratgico, las mesopolticas para el desarrollo productivo regional y la gestin de los proyectos de dimensin macrorregional. Para ello, se propone:
Conectar la propuesta de otorgar a las JCI incentivos a la inversin (planteados en la seccin 3.3 del presente documento) con la generacin, en los CeplAr, de capacidades de ejecucin de estudios de preinversin para los proyectos de alcance macrorregional. Con ello se aspira a dar un verdadero salto en el proceso de planificacin estratgica y en la gestin de la inversin pblica.
Realizar una tarea previa de identificacin de ideas, perfiles, etctera, para completar los estudios correspondientes para construir un banco de proyectos de dimensin macrorregional, como instrumento de gestin de las JCI y de los gobiernos regionales componentes. Definir los criterios y llevar a cabo el ejercicio de priorizacin de los proyectos correspondientes a cada mbito de las JCI. Los criterios de prioridad deben incorporar enfoques territoriales y considerar la presencia de complementariedades, externalidades de redes y economas de escala. Este proceso debera ser conducido por el ceplAr correspondiente de cada JCI. Constituir en cada una de las JCI un Fondo de Apoyo a la Preinversin para financiar estos estudios, y complementar la operacin de otros fondos como el FIDE y el Fondo de Inversin Regional recientemente creado por el MEF.
(iii) La coordinacin pblico-privada para la promocin de cadenas productivas territoriales La accin de las juntas de coordinacin interregional y la presencia en ellas de los ceplAr permitiran desplegar amplias posibilidades de acuerdos pblico-privados, proyectando hacia un mayor alcance las iniciativas en esta direccin impulsadas por los gobiernos regionales. La mayor escala de proyectos promovidos por las JCI significara desarrollar las tareas de promocin de la inversin privada y el fomento de nuevas actividades productivas hacia la conformacin de cadenas productivas (clsters) de dimensin macrorregional.
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Esta posibilidad cobra una mayor importancia habida cuenta de los diversos procesos en marcha que tienden a profundizar las desigualdades entre territorios y sectores sociales en el pas. Dos de estos procesos tienen una especial significacin: uno es el auge agroexportador que viene ocurriendo desde los ltimos aos y que se proyecta mantener hacia el futuro. Aun cuando no existan estudios actualizados y en detalle, es de suponer que deben de haberse tornado abismales las distancias en trminos de competitividades y productividad entre los sectores de punta de los valles costeros que hoy encabezan el desarrollo de las agroexportaciones (esprragos, mango y otros frutales, caf orgnico, alcachofa, pprika, etctera) y los cultivos de subsistencia de las comunidades campesinas que pueblan principalmente las reas altoandinas del pas. El otro proceso es la acentuada diferenciacin territorial que proviene de la actividad minera, la misma que, adems de transmitir de modo directo e indirecto un importante dinamismo a los espacios regionales y locales donde se asientan los yacimientos mineros, aporta tambin recursos crecientes que llegan a los gobiernos regionales y municipales en forma de canon. Las lneas de accin que se proponen para fortalecer esta coordinacin pblicoprivada son: Impulsar, por parte de las JCI, que los gobiernos regionales trasladen al sector privado proyectos pblicos en concesin, bajo condiciones transparentes que representen un claro beneficio para la poblacin regional. Para tal fin ser necesario adecuar el marco normativo, en particular la Ley Marco de Promocin de la Inversin Descentralizada, la misma que crea en las regiones Agencias de Fomento de la Inversin Privada, cuya accin se coordinar con ProInversin. Por otro lado, la propia formacin de las JCI apunta a corregir la reducida dimensin de los actuales departamentos y a
movilizar mayores recursos de inversin, entre ellos el FIDE, ms los incentivos tributarios previstos por la ley. Estimular, mediante el impulso de la promocin productiva y las alianzas con la inversin privada, una mejora en las capacidades de gestin de los gobiernos regionales y locales frente al sector privado de sus respectivos mbitos. Este impacto regional-local, para potenciarse y ser aprovechado de modo ptimo, requerir contar con una institucionalidad e instrumentos adecuados. Uno de esos instrumentos fundamentales es precisamente la planificacin territorial, a cuya cabeza se deben colocar los ceplAr, proporcionando orientaciones estratgicas y transfiriendo mtodos y tcnicas estandarizadas hacia los gobiernos regionales y locales. Disear y promover la aplicacin de mesopolticas territoriales e incentivos que faciliten el paso de la situacin actual, de simple aprovechamiento de ventajas naturales y dotacin de recursos en que se sustenta el dinamismo de las regiones, a otro estadio ms avanzado de creacin, identificacin y aprovechamiento de ventajas competitivas basadas en la innovacin. En esa lnea, los CeplAr favorecern la constitucin de redes y centros de innovacin e investigacin aplicada del inmenso potencial de recursos naturales y biodiversidad de nuestras regiones. Aplicar desde los CeplAr la estrategia de regionalizacin flexible y abierta, creando de ese modo, en el largo plazo, condiciones para formar las regiones polticas de mayor dimensin que los actuales departamentos. Ello supone, por parte de las JCI y los ceplAr, impulsar y apoyar todas las iniciativas de expansin econmica en las regiones, de refuerzo de su tejido productivo y, en suma, de formacin de territorios econmicos.
v. CoNCLuSIoNES
Al cierre de este documento, es posible desprender algunas conclusiones que recogen lo esencial de la argumentacin presentada: 1. La globalizacin, como proceso de dimensin econmica, tecnolgica, financiera y tambin poltica y cultural, induce en los territorios profundas transformaciones y los coloca en el centro de mltiples tensiones y conflictos. A raz de la globalizacin, los territorios se ven insertos en procesos generales que tienden a la homogeneizacin, pero a la vez potencian sus capacidades y rasgos singulares para reforzar su identidad. En este esfuerzo de preservacin de identidad, y para resolver la convivencia de lo homogneo y lo singular, los territorios tienden a (y necesitan) convertirse en regiones polticas. 2. Respecto de los territorios, la globalizacin redefine las relaciones entre economa y poltica. En la confluencia de ambos procesos, cobra mayor velocidad la constitucin econmica de los territorios inducida por la globalizacin; mientras que el proceso de su constitucin poltica se retrasa porque se encuentra sujeto a factores locales, histricos, polticos y culturales, de ms lenta maduracin. 3. En el proceso de formacin de territorios econmicos, la existencia secular de dos grandes dinmicas en el Per, una longitudinal y otra transversal, ha dado paso a nuevas tendencias con una renovada transversalidad en el territorio, influida por la globalizacin, en la que destacan
los ejes Norte, Centro y Sur, a los que corresponde la conformacin de grandes espacios macrorregionales. ste es el proceso territorial de mayor relevancia en el Per de hoy, con notables proyecciones en la vida econmica y poltica nacional. 4. Las opciones estratgicas de regionalizacin parten de constatar el fracaso del modelo anterior, que pretendi situar la formacin de regiones como una etapa inicial del proceso de descentralizacin en el pas. Sin embargo, la vigencia de la integracin de regiones se mantiene por razones polticas, asociadas a la necesidad de crear ncleos regionales que contrarresten el poder centralista de la capital; razones econmicas referidas al aprovechamiento de economas de escala en la gestin de recursos y proyectos; y razones territoriales vinculadas a la necesaria convergencia de regiones polticas con los territorios econmicos que se estn formando en el pas. 5. Las lecciones desprendidas del fracaso del modelo anterior y las nuevas condiciones polticas e institucionales del pas muestran la necesidad de un nuevo modelo de regionalizacin flexible y abierto, en el que se recupere una visin de largo plazo, al cual se relacione con una propuesta de organizacin territorial, y que signifique impulsar la construccin econmica de las regiones como condicin previa a su constitucin como regiones polticas. Por el lado institucional se subraya la necesidad de articularse con las
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dinmicas locales, as como flexibilizar las normas y el calendario de consultas a la poblacin, introduciendo a las provincias como una unidad de referencia; y por ltimo, fortalecer las juntas de coordinacin interregional. 6. El papel asignado a las JCI en el nuevo modelo de regionalizacin es ser una herramienta flexible para facilitar un trnsito gradual, ordenado y sostenible hacia las futuras regiones, mientras se construye la base econmica regional y se crean las condiciones para su constitucin poltica. Para cumplir este papel las JCI deben asumir plenamente las funciones que les encarga la Ley de Incentivos a la Formacin de Regiones, contando para ello con una estrategia global basada en un enfoque territorial y con los medios e incentivos necesarios para garantizar su cometido. 7. Teniendo en consideracin el marco establecido por la descentralizacin fiscal, se propone otorgar a los departamentos conformantes de juntas de coordinacin interregional incentivos tributarios consistentes en el 25% de la suma de lo recaudado en sus respectivas circunscripciones por concepto de impuesto a la renta de personas naturales, IGV e ISC. El fundamento de este incentivo reposa en la necesidad de aplicar los mismos criterios y acortar las distancias con lo otorgado por la Ley de Descentralizacin Fiscal a las regiones integradas, para asegurar que las JCI se desempeen efectivamente como instrumentos de transicin. 8. Con la misma perspectiva promotora de las JCI, es posible otorgar incentivos a su capacidad de gestin de la inversin pblica en sus mbitos territoriales. Ello significara, adems, mejorar las condiciones para el desarrollo de la inversin descentralizada en el pas y contribuir al crecimiento econmico y la competitividad regional. En esa lnea, resulta conveniente y factible asignar a las JCI un acceso preferencial al FIDE y al Fondo de Inversin Regional creado por el MEF, ampliar el apoyo de la Corpora-
cin Financiera de Desarrollo (cOFide) dispuesto por las normas sobre descentralizacin fiscal y darles participacin en las decisiones sobre los proyectos nacionales de inversin que se ejecutan en sus territorios. 9. Adems de los incentivos tributarios y a la inversin, las JCI requieren incentivos a la gestin consistentes en el otorgamiento de competencias en cuanto a planeamiento estratgico y territorial. Estas funciones planificadoras equivalen a fortalecer en modo significativo las JCI como herramientas eficientes del proceso de regionalizacin ordenado y gradual en el pas; y el ejercicio del planeamiento estratgico desde las JCI favorecer la coordinacin de polticas, programas y proyectos en beneficio del desarrollo regional, impulsar la descentralizacin econmica, fomentar la cooperacin pblico-privada en diversos campos, mejorar el uso de los recursos pblicos y apoyar notablemente la generacin de capacidades regionales y locales para un desarrollo territorial con eficiencia y equidad. 10. Finalmente, representa un alto beneficio para el desarrollo nacional y regional el fortalecimiento de un conjunto de funciones de planeamiento estratgico en manos de los gobiernos regionales y de las juntas de coordinacin interregional. En el caso de los gobiernos regionales, se requiere sobre todo reforzar las capacidades de llevar a cabo el ordenamiento territorial de sus circunscripciones y realizar en forma permanente la coordinacin de polticas, programas y proyectos hacia adentro de la institucin y hacia fuera en un marco de relaciones intergubernamentales y de cooperacin con el sector privado. Respecto de las JCI, se impone fortalecer su capacidad de realizar ejercicios de prospectiva territorial y tecnolgica, asumir la gestin del ciclo de preinversin de los proyectos de dimensin macrorregional y desplegar con mayor alcance la promocin de cadenas productivas en los espacios macrorregionales.
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Francisco Santa Cruz Castello Economista, planificador y especialista en descentralizacin, con experiencia en la formulacin y el seguimiento de polticas, planes y proyectos relativos al desarrollo regional y al desarrollo productivo. Actualmente es consultor del Proyecto Especial de Transporte Descentralizado (Provas Descentralizado) del Ministerio de Transportes y Comunicaciones. Ha participado como miembro de la Secretara Tcnica de la Comisin Organizadora del Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN), y se desempe como asesor en descentralizacin del Ministerio de Agricultura, y consultor de la GTZ en temas relacionados con la descentralizacin. Ha sido director general de Produccin y Concertacin Econmica del Instituto Nacional de Planificacin, director nacional del Proyecto de Cooperacin Tcnica Peruano-Alemn "Estrategia y Programacin del Desarrollo Productivo", ejecutado por el INP-GTZ, director general de Investigacin del Centro Nacional de Productividad (CENIP) e investigador del Centro Peruano de Estudios Sociales, en el rea de Descentralizacin, as como editor de la publicacin especializada AgroInforme. Ejerci la docencia en el Departamento de Economa y en la maestra de Ciencia Poltica de la Pontificia Universidad Catlica del Per, en los cursos de Descentralizacin y Desarrollo Local. Es autor de diversas publicaciones sobre desarrollo productivo, desarrollo regional y descentralizacin.

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La regionalizacin y el fortalecimiento de las juntas de coordinacin interregional

La regionalizacin y el fortalecimiento de las juntas de coordinacin interregional

Flix Wong Presidente del Directorio Javier Azpur Coodinador Ejecutivo

La regionalizacin y el fortalecimiento de las juntas de coordinacin interregional

J. Francisco santa cruz c.

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Diagrama 1. Formacin de territorios econmicos

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Matriz 1. Jerarqua urbana en el Per al ao 2015

3. Rango 100.000-249.999 hab.

Puno Abancay Sicuani

4. Rango 50.000-99.999 hab.

Andahuaylas Moquegua Ilo Espinar (Sauri)

Fuente: INEI-UNFPA (1996).

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I. Dinamizados por economas urbanas (ciudades)

Norte Centro Sur

Norte Norte Centro Sur Sur Norte y centro Centro y sur

* Sierra Centro Norte * Sierra Centro Sur

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II. LAS oPCIoNES ESTRATgICAS PARA LA REgIoNALIzACIN

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Matriz 3. Escalas territoriales y niveles de gobierno en la descentralizacin

Juntas de coordinacin interregional

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Matriz 4. Juntas de coordinacin interregional, 2006

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III. LoS INCENTIvoS A LAS juNTAS dE CooRdINACIN INTERREgIoNAL

Grfico 1. Colocaciones del sector financiero en regiones (no incluye Lima)

Fuente: tomado de Aguilar (2005).

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Fuente: tomado de Aguilar (2005).

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Fuente: pgina web de la sunat. Elaboracin propia.

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Cuadro 2. Recaudacin asignada y canon, 2006 (en miles de nuevos soles)

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Fuente: PNUD (2002). Elaboracin propia.

Grfico 4. Consumo de energa elctrica y PBI departamental por habitante, 2000

PBI departamental por habitante

Consumo de energa elctrica (Kw por persona)

Fuente: PNUD (2002). Elaboracin propia.

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Grfico 5. Inversin total per cpita por departamentos 2006 (PIA)

Fuente: pgina web del MEF-SIAF. Elaboracin propia.

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Grfico 6. Inversin pblica nacional y regional, 2006

Fuente: pgina web del MEF-SIAF. Elaboracin propia.

Fuente: pgina web del MEF-SIAF. Elaboracin propia.

Iv. INCENTIvoS A LA gESTIN: ComPETENCIAS PLANIfICAdoRAS dE LAS juNTAS dE CooRdINACIN INTERREgIoNAL

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En la seccin siguiente de este mismo captulo se discute el tratamiento de estas funciones.

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