FAO Seguranca Alimentar (Portugues)

Presidncia da Repblica Construo do Sistema e da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional: a experincia brasileira
Construo do Sistema e da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional: a experincia brasileira
1 Braslia, novembro de 2009.
Expediente
Grupo de Trabalho do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
Adriana Aranha
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS)
Francisco Antonio da Fonseca Menezes

Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (Ibase)
Alessandra da Costa Lunas

Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag)
Gleyse Maria Couto Peiter

Comit de Entidades no Combate Fome e pela Vida (Coep)
Jos Tubino
Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO)
Carlos Amrico Basco

Representante do IICA no Brasil
Laudemir Muller
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA)
Celso Marcatto
Actionaid
Milton Rond Filho

Ministrio das Relaes Exteriores (MRE)
Crispim Moreira
Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SESAN/MDS)
Nathalie Beghin
Oxfam Internacional
Elisabetta Recine
Ao Brasileira pela Nutrio e Direitos Humanos (Abrandh)
Selvino Heck
Assessoria Especial da Presidncia da Repblica
Francesco Pierri
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA)
Silvio Porto
Companhia Nacional de Abastecimento (Conab)
Relatoria
Renato Carvalheira do Nascimento
Assistente de pesquisa Centro de Referncia em Segurana Alimentar e Nutricional da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (CERESAN/UFRRJ)
Renato Srgio Maluf

Presidente do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea)
Sumrio
Lista de Siglas .................................................................................................................................................................................7 Apresentao ...............................................................................................................................................................................13 Introduo......................................................................................................................................................................................19 1. Antecedentes ....................................................................................................................................................................23 2. O Fome Zero .......................................................................................................................................................................29 3. Conceitos e Princpios ..................................................................................................................................................35 4. Estado e Sociedade na Promoo da Segurana Alimentar e Nutricional ...................................39 5. Progressos e Desafios no Enfrentamento da Insegurana Alimentar e Nutricional .............45 6. Caractersticas do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional.............................53 7. Diretrizes da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional ..........................................63
8. Biocombustveis, Mudanas Climticas e Segurana Alimentar e Nutricional ........................69 9. O Brasil no Cenrio Internacional ..........................................................................................................................73 10. Principais Desafios .........................................................................................................................................................81 Anexo ................................................................................................................................................................................................85
Lista de Siglas
ABRANDH ALCSH CAISAN CALC CBD CIPV CDDPH CDHM CERESAN CGPAN CNAN CNSAN CONAB CONAMA Ao Brasileira pela Nutrio e Direitos Humanos Iniciativa Amrica Latina y Caribe Sin Hambre Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e Nutricional Cpula da Amrica Latina e do Caribe (Costa do Saupe, Bahia, dez. 2008) Conveno sobre Biodiversidade Biolgica Conveno Internacional de Proteo Vegetal Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana Comisso de Direitos Humanos e Minorias da Cmara dos Deputados Centro de Referncia em Segurana Alimentar e Nutricional Coordenao Geral da Poltica de Alimentao e Nutrio Conferncia Nacional de Alimentao e Nutrio Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional Companhia Nacional de Abastecimento Conselho Nacional do Meio Ambiente
CONSEA DHAA DHESC EBIA FASE FBSAN FAO
Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional Direito Humano Alimentao Adequada Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais Escala Brasileira de Insegurana Alimentar Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional Frum Brasileiro de Segurana Alimentar e Nutricional Food Agriculture Organization/Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao
FIAN FIDA IBASE IBGE IICA IPEA LOSAN MAPA MDA MDS
Rede de Informao e Ao pelo Direito a se Alimentar Fundo Internacional de Desenvolvimento Agrcola Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Lei Orgnica da Segurana Alimentar e Nutricional Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
MERCOSUL Mercado Comum do Sul MESA MS MTE OEA OHCHR OIE OMC OMS ONG ONU OPAS OSCIP PAA PAT PIB PIDESC PMA Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome Ministrio da Sade Ministrio do Trabalho e Emprego Organizao dos Estados Americanos Escritrio do Alto Comissariado das Naes Unidas para os Direitos Humanos Organizao Internacional de Sade Animal Organizao Mundial do Comrcio Organizao Mundial de Sade Organismo No Governamental Organizao das Naes Unidas Organizao Pan-Americana de Sade Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico Programa de Aquisio de Alimentos Programa de Alimentao do Trabalhador Produto Interno Bruto Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais Programa Mundial de Alimentos
PNAD PNAE PNSAN PNUD PRONAF REAF SAN SEDH SISAN SISVAN SPS UNASUL UNICEF UNHRC
Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios Programa Nacional de Alimentao Escolar Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar Reunio Especializada sobre Agricultura Familiar do Mercosul Segurana Alimentar e Nutricional Secretaria Especial dos Direitos Humanos Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional Sistema de Vigilncia Alimentar e Nutricional Comit de Medidas Sanitrias e Fitossanitrias da OMC Unio de Naes Sul-Americanas United Nations Childrens Fund/ Fundo das Naes Unidas para a Infncia Conselho dos Direitos Humanos das Naes Unidas
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Apresentao
1. O documento apresenta a experincia brasileira de construo do Sistema e da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional; seu contedo fruto de construo conjunta entre o Governo Federal e as organizaes e movimentos sociais que integram o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (CONSEA), refletindo a experincia brasileira de democracia participativa na segurana alimentar e nutricional. 2. Nas mais de duas dcadas de mobilizao social pela Segurana Alimentar e Nutricional (SAN) no Brasil, envolvendo organizaes, redes e movimentos sociais, governos e pesquisadores, ganharam proeminncia as proposies de instituir um conselho intersetorial e de um sistema nacional de SAN, com participao da sociedade civil na formulao e acompanhamento das polticas pblicas, bem
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como de um rgo de governo para coordenar e integrar os programas e aes nos vrios setores englobados pela SAN. 3. A conceituao da segurana alimentar e nutricional desenvolvida no Brasil coloca-a como objetivo estratgico e permanente de polticas pblicas subordinadas aos princpios do Direito Humano Alimentao Adequada (DHAA) e da Soberania Alimentar. 4. O compromisso do Governo Lula com essa questo se expressou no Fome Zero, lanado em 2003, com dois principais eixos de interveno: (i) aes para a ampliao do acesso alimentao pela populao de baixa renda (transferncia de renda, alimentao escolar, equipamentos pblicos de alimentao, etc.), auxiliadas pela recuperao do salrio mnimo e do emprego; (ii) fortalecimento da agricultura familiar que constitui a parte majoritria dos estabelecimentos agrcolas e a principal responsvel pelo fornecimento de alimentos ao mercado domstico. 5. Os indicadores sociais e nutricionais apresentaram significativa melhoria nos ltimos anos com queda no percentual da pobreza, embora mantendo ainda elevada desigualdade de renda, e redues na desnutrio infantil; observa-se ainda um significativo percentual de domiclios em condio de insegurana alimentar, enquanto a transio nutricional e epidemiolgica tem levado ao aumento do sobrepeso e da obesidade, alm da prevalncia de doenas crnicas no transmissveis. 6. A construo do Sistema e da Poltica de SAN visa promover a intersetorialidade das aes e programas pblicos e a participao social, sendo coordenados pelo CONSEA e pela Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e Nutricional (CAISAN), desdobrando-se nas esferas estadual e municipal; ela inclui a mobilizao do marco legal existente, sendo a principal a Lei
Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional LOSAN (Lei n 11.346/2006), e a criao de novos instrumentos legais em distintos campos, alm da mobilizao social pela incluso do direito humano alimentao na Constituio Federal. 7. A formulao da poltica nacional de SAN, em curso, se orienta pelas seguintes diretrizes estabelecidas pela III Conferncia Nacional de SAN (2007): (i) promover o acesso universal alimentao adequada; (ii) estruturar sistemas justos, de base agroecolgica e sustentveis de produo, extrao, processamento e distribuio de alimentos; (iii) instituir processos
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permanentes de educao e capacitao em segurana alimentar e direito humano alimentao adequada; (iv) ampliar e coordenar as aes de segurana alimentar e nutricional voltadas para povos indgenas e comunidades tradicionais; (v) fortalecer as aes de alimentao e nutrio em todos os nveis da ateno sade, de modo articulado s demais polticas de segurana alimentar e nutricional; (vi) promover a soberania e segurana alimentar e nutricional em mbito internacional; (vii) promover o acesso gua para consumo humano e para a produo de alimentos. 8. Dois programas so destacados como exemplos de prticas intersetoriais que promovem o acesso aos alimentos ao passo em que fortalecem a agricultura familiar: o Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar, que efetua compra de produtos alimentares de agricultores familiares para abastecer programas que atendem populaes em situao de insegurana alimentar e para a formao de estoques; o Programa Nacional de Alimentao Escolar, recm-reformulado visando estabelecer a alimentao escolar como um direito dos alunos e a dirigir parte de sua aquisio de gneros alimentcios para agricultura familiar. 9. Meno feita questo da sustentabilidade dos biocombustveis e no concorrncia entre as culturas destinadas produo de alimentos e energia, bem como s preocupaes na rea ambiental incluindo os conflitos a existentes, notadamente, a tenso entre os dois modelos
de agricultura a agricultura familiar e o agronegcio e s propostas para enfrentar a questo das mudanas do clima. 10. No tocante atuao do Brasil em mbito internacional, o documento reafirma a proposta de ter como diretriz principal a segurana alimentar e nutricional com base no respeito soberania alimentar e na promoo do direito humano alimentao no mbito internacional, que se expressa em: (i) apoio a formas de multilateralismo com participao social (destacando a reforma em curso do Comit de Segurana Alimentar da FAO); (ii) incorporao de consideraes relativas soberania e segurana alimentar e nutricional e ao direito humano alimentao nas negociaes comerciais; (iii) aes de assistncia humanitria internacional com base em dinmica multidisciplinar e participativa; (iv) cooperao Sul-Sul nas reas de SAN e de desenvolvimento agrcola; (v) formulao de estratgia regional para o Mercosul englobando vrias reas. 11. O documento finaliza apontando os principais desafios colocados para o pas relativos aos fatores ainda promotores de insegurana alimentar, que comprometem a soberania alimentar e violam o direito humano alimentao adequada, especialmente, no tocante implementao do Sistema e da Poltica Nacional de SAN, aos mecanismos de exigibilidade do direito alimentao adequada, ampliao da cobertura dos programas pblicos, garantia de recursos oramentrios, aos acordos internacionais e governana global, e integrao regional.
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Introduo
Esse documento apresenta os principais componentes da experincia brasileira de construo do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN) e da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (PNSAN). Seu propsito o de difundir essa experincia em mbito internacional, de modo a ampliar o intercmbio entre os pases e as organizaes sociais no campo da soberania e segurana alimentar e do direito humano alimentao adequada. Dado que o Sistema e a Poltica tm a participao social como um importante elemento constitutivo desse processo, sendo sua principal expresso o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (CONSEA), o contedo do documento foi tambm objeto de construo conjunta entre o governo federal, as organizaes e os movimentos sociais que integram o Conselho. A experincia bra-
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sileira de democracia participativa na segurana alimentar e nutricional, assim como em outras reas, constitui um exerccio de construo de acordos, mesmo que pontuais, relativos s polticas pblicas de um modo que respeita as posies distintas e preserva a autonomia da sociedade civil e a soberania do Estado em suas decises. Ela demonstra que no encontro entre governos comprometidos e uma sociedade civil atuante, importantes avanos so conquistados na implementao de aes e programas voltados para a realizao do direito humano alimentao adequada e para a promoo da soberania e da segurana alimentar e nutricional. No obstante esses avanos, alguns desafios ainda se fazem presentes no caso brasileiro para que em 2015, como afirma o Governo Lula, seja erradicada a fome no pas.
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Antecedentes
A construo da Segurana Alimentar e Nutricional (SAN) no Brasil tem mobilizado, h mais de duas dcadas, organizaes e movimentos sociais, governos e pesquisadores, entre outros atores sociais. Desde a primeira metade do sculo XX, o pas avana na construo de aes com reflexos nas condies de alimentao e nutrio como a instituio do salrio mnimo em 1940, programas de abastecimento, alimentao escolar, refeitrios para trabalhadores nos anos 1950 e programas de suplementao alimentar nos anos 1970. Com destaque para a contribuio do mdico, socilogo, gegrafo e poltico pernambucano Josu de Castro (1908-1973).
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A proposta de um Sistema e de uma Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional teve origem em dois eventos ocorridos em meados da dcada de 1980, um mais tcnico e outro poltico. Primeiro, a elaborao do documento: Segurana Alimentar proposta de uma poltica de combate fome no mbito do Ministrio da Agricultura, em 1985, que deu mais nfase s dimenses social e econmica. Segundo, a mobilizao da sociedade civil, que levou realizao da I Conferncia Nacional de Alimentao e Nutrio (CNAN), em 1986, cujas proposies levaram, entre outras, introduo do qualificativo nutricional noo de segurana alimentar. Em ambos se encontrava a proposta de constituir um Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (CONSEA) abarcando as mltiplas dimenses da SAN, bem como propiciando a necessria participao da sociedade civil na formulao, implementao e monitoramento das polticas pblicas. Tambm propugnavam por um rgo de governo capaz de coordenar a formulao e implementao de aes e programas nos vrios setores englobados pela SAN (agricultura, abastecimento, desenvolvimento agrrio, sade, alimentao e nutrio, educao, entre outros). A primeira experincia de CONSEA teve a durao de dois anos, em 1993 e 1994, sendo interrompida em 1995 e retomada em 2003. J a CNAN antecipou a proposio de instituir um Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, com desdobramentos nas esferas estadual e municipal, que veio a se materializar apenas duas dcadas depois. Ao longo da dcada de 1990, a hegemonia neoliberal levou a retrocessos nas polticas sociais e em boa parte dos programas de alimentao e nutrio. Ressalte-se a emergncia da agricultura familiar como categoria sociopoltica em meados daquela dcada, bem como a aprovao de uma Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio, em 1999. No obstante, as iniciativas no campo social tinham um horizonte muito limitado.
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Frente a esse retrocesso surgiu, uma vez mais, a mobilizao social como indutora do enfrentamento da fome, com uma grande campanha nacional contra a fome e a misria e pela vida, liderada por Herbert de Souza, o Betinho, que juntamente com Josu de Castro so os patronos do CONSEA. A apropriao, por este movimento, da proposta de uma poltica nacional de segurana alimentar e nutricional1 consagrou o tema como referncia na agenda poltica nacional. O primeiro CONSEA, institudo naquele perodo, alm de atuar junto ao governo federal, realizou a I Conferncia Nacional de Segurana Alimentar em Braslia, em 1994, com amplo apoio das organizaes da sociedade civil e quase dois mil participantes vindos de todo pas. A interrupo da curta experincia em nvel federal, em 1995, no impediu que vrios governos municipais e estaduais passassem a incorporar a referncia de SAN entre suas aes. Em meados da dcada de 1990, a elaborao do documento brasileiro Cpula Mundial da Alimentao por uma comisso tripartite (governo, sociedade civil e iniciativa privada), bem como a significativa delegao que participou da Cpula em Roma, em 1996, colocaram em outro patamar a mobilizao social pela SAN no pas. Um dos produtos dessa mobilizao foi a criao do Frum Brasileiro de Segurana Alimentar e Nutricional (FBSAN), em 1998, uma rede nacional que congrega organizaes sociais, pesquisadores e tcnicos governamentais, com ramificaes na forma de fruns estaduais. O FBSAN conta, hoje, com mais de uma centena de entidades afiliadas, tendo desempenhado papel destacado na recriao do CONSEA com a eleio do Presidente Lula, em 2002, bem como na composio da agenda do Conselho e na articulao com outras redes que mantm interfaces com a SAN (reforma agrria, economia solidria, agroecologia, povos indgenas, populaes tradicionais, etc.).
1 Elaborada pelo Governo Paralelo recm institudo com o objetivo de apresentar propostas nas vrias reas de governo, sendo ento liderado pelo atual Presidente Luiz Incio Lula da Silva.
No mesmo ano de 2002, o Brasil foi o primeiro pas visitado pelo Relator Especial da ONU para o Direito Humano Alimentao, Jean Ziegler. A mobilizao social e o compromisso do recm-eleito governo federal com o combate fome foram simbolizados pelo discurso de posse do Presidente Lula, em 1 de janeiro de 2003, quando afirmou que se ao final do seu mandato2 todos os brasileiros tiverem a possibilidade de ter trs refeies ao dia, ter cumprido sua misso.
2 O Presidente Luiz Incio Lula da Silva foi eleito para o primeiro mandato de 2003 a 2006 e reeleito para um segundo mandato de 2007 a 2010.
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O Fome Zero
Os primeiros dias do Governo Lula viram nascer um ministrio indito criado com o objetivo de enfrentar a fome, o Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome (MESA), responsvel pela conduo do ento Programa Fome Zero. A redefinio das polticas sociais levou transformao desse ministrio, em 2004, na Secretaria Nacional de SAN do atual Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), no qual foram reunidas as aes de assistncia social e os programas de transferncia de renda. O Programa Fome Zero foi, gradativamente, se transformando na Estratgia Fome Zero, englobando um conjunto diverso de aes executadas no s pelo MDS como por outros ministrios. Junto com o MESA, o
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Governo Lula recriou o CONSEA com abrangncia interministerial e localizado na Presidncia da Repblica, tendo participao majoritria da sociedade civil e sendo presidido por um de seus representantes. Ao lado da elevao continuada do poder de compra do salrio-mnimo, com repercusses nos valores pagos com aposentadoria e benefcios da assistncia social, e do crescimento do emprego, o primeiro eixo de atuao do Fome Zero implementou aes diretamente voltadas para a ampliao do acesso alimentao pela populao de baixa renda. A principal delas foi a imediata instituio e rpida expanso de um programa de transferncia de renda, o Programa Bolsa Famlia. O acesso foi tambm promovido pelo remodelamento e ampliao do programa de alimentao escolar e pelo apoio expanso de equipamentos pblicos, tais como restaurantes populares e bancos de alimentos. O Programa Bolsa Famlia, maior programa de transferncia de renda do governo federal, atende atualmente 12 milhes de famlias pobres e extremamente pobres3, o que corresponde a cerca de 48 milhes de pessoas. Essas famlias recebem a mdia mensal de R$ 95,00 (US$ 56). Entre 2003 e 2008, o Programa teve seu oramento significativamente ampliado, passando de R$ 3,2 bilhes (US$ 1,9 bilho) para R$ 10,5 bilhes (US$ 6,1 bilhes). Estudos indicam que a renda transferida a elas e a alimentao oferecida nas escolas so hoje as principais formas de acesso alimentao para as famlias de mais baixa renda4. As famlias atendidas pelo Bolsa Famlia gastam sua renda, principalmente, com alimentao; com um gasto mdio mensal de R$ 200,00 (US$ 118). Essas famlias devem se dispor participao efetiva
nos processos educacional e de sade de seus filhos, estabelecendo-se a um elo com o Sistema nico de Sade (SUS) e o sistema educacional do pas. O Programa Nacional de Alimentao Escolar teve, at 2008, a mdia de aproximadamente 35 milhes de refeies dirias oferecidas, gratuitamente, nas escolas pblicas em todo o pas para as crianas de 0 a 14 anos, do Ensino Fundamental, incluindo creches e pr-escolas5. Com a incluso, em 2009, dos alunos do Ensino Mdio e do programa de educao de jovens e adultos, eleva-se a estimativa para 47 milhes de refeies dirias. Em 2009, o oramento da Unio para a ao prev gastos de R$ 2 bilhes (US$ 1,17 bilho). Mencione-se, ainda, o Programa de Alimentao do Trabalhador implementado por meio de empresas que recebem incentivos fiscais com vistas complementao alimentar dos trabalhadores de baixa renda. Tal programa beneficia 11,8 milhes de trabalhadores e resulta em uma renncia fiscal anual da ordem de R$ 485 milhes (US$ 285 milhes). Alm disso, um conjunto de equipamentos pblicos de alimentao e nutrio vem sendo implantado em muitas cidades do Brasil, tais como restaurantes populares (64 unidades atendendo quase 100 mil pessoas/dia), bancos de alimentos (55 unidades atendendo a quase 700 mil pessoas) e cozinhas comunitrias (371 unidades atendendo cerca de 70 mil pessoas). O funcionamento desses equipamentos envolve metodologias educacionais inovadoras que favorecem a reduo do desperdcio de alimentos, a promoo de hbitos alimentares saudveis e a mobilizao social.
3 O Bolsa Famlia atende famlias com renda per capita mensal de at R$ 140,00 (US$ 82), sendo extremamente pobres as famlias com renda per capita at R$ 70,00 (US$ 41). 4 A esse respeito, consultar Repercusses do Programa Bolsa Famlia na Segurana Alimentar e Nutricional das Famlias Beneficiadas relatrio sntese. R. Janeiro, Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas IBASE, 2008.
5 A educao no Brasil est dividida em dois grandes nveis: Educao Bsica e Educao Superior. A Educao Bsica composta de trs etapas: Educao Infantil que atende crianas at 5 anos em creches (0 a 3 anos) e pr-escolas (4 e 5 anos); Ensino Fundamental, obrigatrio para estudantes entre 6 e 14 anos, e Ensino Mdio, com durao de trs anos. J a Educao Superior ocorre de 18 anos em diante.
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O segundo eixo de atuao da Estratgia Fome Zero esteve voltado para o fortalecimento da agricultura familiar que constitui a parte majoritria dos estabelecimentos agrcolas e a principal responsvel pelo fornecimento de alimentos ao mercado domstico. A importncia da agricultura familiar no processo de construo do Sistema e da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional no Brasil, embora quase consensual no pas, segue suscitando questes que so objeto de intenso debate. Isto em razo das diferentes vises entre as organizaes da sociedade civil, governos e iniciativa privada, sobre a coexistncia de modelos distintos de agricultura representados nas categorias de agricultura familiar e agricultura patronal (ou agronegcio), coexistncia que se expressa tambm institucionalmente em dois ministrios, o da Agricultura e o do Desenvolvimento Agrrio. Apesar de ocupar apenas um quarto da rea, a agricultura familiar responde, no Brasil, por 38% do valor da produo ou R$ 54,4 bilhes
(US$ 32 bilhes), segundo dados do ltimo Censo Agropecurio de 2006 (IBGE). Mesmo cultivando uma rea menor em relao agricultura patronal, pode-se afirmar que a agricultura familiar a principal responsvel por garantir a segurana alimentar do pas, pois responde por 87% da produo nacional de mandioca, 70% do feijo, 46% do milho, 38% do caf, 34% do arroz, 58% do leite, 59% do plantel de sunos, 50% das aves, 30% dos bovinos e, ainda, 21% do trigo. Ainda de acordo com o Censo, ela tambm a principal geradora de empregos, concentrando 12,3 milhes de trabalhadores, correspondendo a 74,4% do total de ocupados no campo.
De todo modo, logo no incio do Fome Zero instituiu-se um Plano de Safra especfico para essa categoria de agricultores englobando, de um lado, a ampliao do programa de crdito j existente o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf). Trata-se de um programa de crdito exclusivamente dedicado a esse tipo de agricultura, apoiando majoritariamente a produo de alimentos. Sua ampliao recente levou-o a alcanar quase dois milhes de contratos de crdito na Safra 2008/2009, estimando-se a aplicao de R$ 13 bilhes (US$ 7,64 bilhes). Cerca de 60% de suas operaes abrangem famlias rurais pobres entre agricultores familiares, assentados, povos e comunidades tradicionais. De outro lado, foi criado, por sugesto do CONSEA, o Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA), um dos principais exemplos de programa intersetorial que estabelece elos entre a oferta de alimentos proveniente da agricultura familiar e a demanda por alimentos para programas e equipamentos pblicos (alimentao escolar, hospitais, distribuio gratuita de alimentos, cadeias, etc.) e tambm para a formao de estoques. O PAA apresentado em detalhes adiante. Como parte do eixo voltado para o meio rural e as populaes nele residentes, o enfoque da Segurana Alimentar e Nutricional (SAN) foi sendo incorporado, tambm, numa srie de outras aes relacionadas com acesso gua pelas famlias rurais da regio do Semirido, com a condio especfica dos povos indgenas e comunidades rurais negras quilombolas6, e com a proteo da sociobiodiversidade e dos conhecimentos tradicionais.
6 Trata-se de comunidades que reivindicam a condio de descendentes de antigos escravos africanos que ao fugirem da servido agrupavam-se em quilombos.
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Conceitos e Princpios
O enfoque de Segurana Alimentar e Nutricional desenvolvido no Brasil atribui a essa noo o estatuto de um objetivo de poltica pblica, estratgico e permanente, caracterstica que a coloca entre as categorias nucleares para a formulao das opes de desenvolvimento de um pas. Ela rene as dimenses alimentar e nutricional, bem como associa as dimenses inseparveis da disponibilidade de bens (food security) e da qualidade desses bens (food safety).
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tersticas que diferenciam esse enfoque dos A segurana alimentar e nutricional consiste na realizao do direito de todos ao acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente, sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais, tendo como base prticas alimentares promotoras de sade, que respeitem a diversidade cultural e que sejam social, econmica e ambientalmente sustentveis (LOSAN, art. 3). usos correntes da segurana alimentar por muitos governos, organismos internacionais e representaes empresariais. O esforo por colocar o direito alimentao como eixo norteador da segurana alimentar e nutricional confluiu para a instituio de um Sistema Nacional de Segurana Alimentar e As polticas de SAN devem estar subordinadas aos princpios do Direito Humano Alimentao Adequada (DHAA) e da Soberania Alimentar. Isso significa que tais princpios devem orientar a definio das estratgias de desenvolvimento do pas, bem como a formulao das polticas pblicas no tocante aos seus objetivos, modos de implementao e instrumentos de monitoramento e controle social. O direito alimentao engloba duas dimenses indivisveis que so (a) o direito de estar livre da fome e da m nutrio, e (b) o direito alimentao adequada, em que dever do poder pblico respeitar, proteger, promover e prover, alm de monitorar e avaliar a realizao desse direito, bem como garantir os mecanismos para sua exigibilidade. J a soberania alimentar diz respeito ao direito dos povos de definir suas prprias polticas e estratgias de produo, distribuio e consumo de alimentos. Essa referncia vem sendo utilizada na promoo de modelos sustentveis que promovam a produo de base familiar, na aproximao da produo e do consumo de alimentos e na valorizao da diversidade de hbitos alimentares. A vinculao aos princpios do direito humano alimentao adequada e da soberania alimentar, assim como a intersetorialidade das aes e programas pblicos e a participao social, so caracNutricional, previsto na Lei Orgnica da SAN (Lei n 11.346) sancionada pelo Presidente Lula em 15 de Setembro de 2006. A LOSAN criou o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN) e determinou a formulao de uma Poltica Nacional intersetorial, a Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (PNSAN) com vistas a assegurar o direito humano alimentao adequada. Esta a principal lei nacional que versa sobre o tema no pas, tendo sido elaborada no mbito do CONSEA, com ampla participao de representantes do governo e da sociedade civil.
Embora existam vrias menes ao direito alimentao na Constituio Federal de 1988 direito vida, no tolerncia discriminao em qualquer de suas formas de manifestao, direito a um salrio mnimo, reforma agrria, sade, assistncia social e alimentao escolar a Constituio no contm referncia explcita a esse direito fundamental. Nesse sentido, o CONSEA lidera a campanha nacional, Alimentao: um direito de todos, pela aprovao, no Congresso Nacional, de emenda constitucional que inclui a alimentao entre os direitos sociais previstos na Carta Magna, ao lado da educao, sade e habitao, entre outros. Com essa incluso, pretende-se que a garantia de uma alimentao adequada se torne uma obrigao de Estado, por meio de polticas permanentes envolvendo os governos em todas as trs esferas da federao, ao mesmo tempo em que demanda comprometimento da sociedade com a realizao desse direito.
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Estado e Sociedade na Promoo da Segurana Alimentar e Nutricional

A participao social na formulao e acompanhamento das polticas pblicas no Brasil ganha fora a partir da nova Constituio Federal, de 1988. No prprio campo da segurana alimentar, j foi assinalada a criao do CONSEA, em 1993, e a realizao da I Conferncia Nacional de Segurana Alimentar, um ano depois. Mesmo tendo ocorrido um refluxo dessa participao na segunda metade da dcada de 1990, no plano federal, mencionou-se antes a multiplicao dessas iniciativas aos estados e municpios, seja pelas exitosas experincias do oramento participativo, seja pela criao de conselhos relacionados com diferentes reas, includos a alguns CONSEAs estaduais.
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A partir de 2003 retoma-se com nfase essa modalidade de prtica na poltica, com a recriao do CONSEA e a criao de novos conselhos, compostos por representaes do governo e da sociedade, como foram o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social e o Conselho da Juventude, entre vrios outros. Ao lado disso, realizaram-se processos democrticos que se iniciaram no nvel local e culminaram em grandes conferncias nacionais. O exerccio da democracia participativa, ainda experimentando seus primeiros passos, no substitui a chamada democracia representativa, mas soma-se a ela na construo das polticas pblicas no pas. Trata-se, no presente momento, de importante processo de aprendizagem para os que dela participam. Exige o aprimoramento da capacidade propositiva da representao da sociedade que participa de conselhos e conferncias. Exige, tambm, dos representantes de governos a disposio para que seus atos e iniciativas sejam expostos, discutidos e criticados. Nestes espaos, tanto as representaes da sociedade como do governo, pela diversidade de interesses a que esto vinculadas, vem expostas suas divergncias, polarizadas no apenas entre governo e sociedade, mas tambm no interior delas mesmas. O CONSEA, que est ligado diretamente Presidncia da Repblica por seu carter intersetorial e tambm pela prioridade a ele conferido pelo atual governo, no possui carter deliberativo sobre os assuntos que examina. Observa-se, entretanto, que sua capacidade em incidir sobre a poltica no determinada por essa condio de deciso. Na verdade, o contedo e fora poltica de suas resolues que definir se estas se impem ou no. Isto implica que as posies defendidas pelo Conselho devem ter respaldo significativo na sociedade, pois a existncia de conselhos no exclui a mobilizao social; a experincia mostra que a eficcia dos CONSEAs maior quando h organizao autnoma da sociedade civil que neles par-
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ticipa. Ao mesmo tempo, o Conselho deve possuir capacidade apurada de negociao, de forma a chegar a propostas possveis de serem aprovadas e aplicadas. O CONSEA, depois de sua recriao, logrou uma srie de xitos, tendo sido o espao onde foi construdo o Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar; onde foi elaborada a proposta da Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional; onde foi negociado com o Presidente da Repblica a recuperao do valor per capita da alimentao escolar e elaborada a proposta de uma nova e avanada legislao sobre esse programa e, tambm, aprofundadas propostas para o aperfeioamento do Programa Bolsa Famlia, algumas delas implementadas. Ao mesmo tempo, algumas de suas propostas no se efetivaram, como as que recomendavam maiores precaues com a produo e comercializao de alimentos transgnicos e a ainda no implementao de uma consistente proposta de poltica nacional de abastecimento. Em suma, a Segurana Alimentar e Nutricional encontrou uma plataforma poltica no Governo Lula que tem permitido sociedade civil e ao governo federal espaos de dilogo e concertao que do visibilidade ao tema e s distintas vises a respeito, contribuindo na elaborao das polticas pblicas. Coube ao CONSEA liderar a retomada da mobilizao pela SAN no Brasil, facilitada pela visibilidade conferida ao tema pelo governo federal com os correspondentes programas adotados nessa rea, cuja formulao e implementao constituem o centro da agenda de trabalho do Conselho. Os espaos hbridos de encontro entre o Estado e a sociedade civil, como o caso do CONSEA, no so exatamente espaos de parceria, pois muitas vezes implicam em tenses e conflitos, com a consequente busca dos consensos possveis, ainda que pontuais. O Conselho sofre, por exemplo, da baixa participao da iniciativa privada e tambm de alguns movimentos sociais, mas nem por isso deixa de ser um espao que adquiriu reconhecimento crescente no pas.
H que se destacar, ainda, a retomada do papel do Estado, a partir de iniciativa do governo federal, como o responsvel maior na garantia do direito humano alimentao. A Estratgia Fome Zero revela essa disposio, revertendo a postura que ento predominava, da apologia do Estado mnimo e da crena na capacidade do mercado em garantir a segurana alimentar. Nesse sentido, a opo do atual governo por programas massivos e com expresso oramentria, como se deu com o Programa Bolsa Famlia, desencadeou forte reao de porta-vozes dos interesses das elites, procurando caracteriz-los como gastos excessivos, geradores de acomodao e sem capacidade de superao da pobreza. Em que pese os resultados alcanados, as crticas permanecem, o que deixa evidente a con-
frontao entre duas posies: a que chama ao Estado sua responsabilidade em intervir na busca da garantia do direito humano alimentao e a que sustenta que o setor da alimentao deve ser regido pelo princpio do livre mercado. Adiante ser assinalado que durante o perodo mais agudo da crise alimentar no Brasil, no primeiro semestre de 2008, a opo por um Estado presente foi colocada prova. Naquela oportunidade, o governo federal compareceu com iniciativas relevantes, como a correo dos valores repassados atravs do Programa Bolsa Famlia e o reforo de financiamentos para a agricultura familiar, promovidos a partir do Programa Mais Alimentos. Porm, ainda no foram tomadas medidas que enfrentem as causas estruturais da crise, vinculadas mercantilizao do alimento.
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Progressos e Desafios no Enfrentamento da Insegurana Alimentar e Nutricional

A crescente prioridade outorgada pelo governo federal ao enfrentamento da pobreza e da insegurana alimentar no pas pode ser observada na significativa melhoria de indicadores sociais. Assim, por exemplo, os dados da Tabela 1 revelam queda acentuada verificada no percentual da populao total vivendo em condies de pobreza e, com maior intensidade, daquelas em pobreza extrema. O grau de desigualdade de renda tambm apresentou melhora, embora caiba esclarecer que a participao dos mais ricos na renda total no Brasil continua sendo uma das mais elevadas do mundo.
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Tabela 1: Indicadores Sociais, Brasil, 1997 e 2007.

Indicador ndice de Gini1 Pobreza2 Pobreza extrema3 Desnutrio infantil (dficit de crescimento em crianas menores de 5 anos)4 1997 0,600 48,1% 24,7% 13% (1996) 2007 0,552 30,3% 11,5% 7% (2006) 2007/1997 - 8% - 37% - 53% - 46%
20 19 18 Porcentagem de extremamente pobres (%) 17 16 15 14 13 12 11 10 9
Grfico 1: Brasil, Evoluo da Extrema Pobreza, 2001 a 2008.

Reduo de extrema pobreza necessria para alcanar o ODM em 2015 Extrema pobreza em 2001
2,6
8,7
Fonte: Ministrio das Relaes Exteriores. Soberania e Segurana Alimentar e Nutricional no Brasil: Polticas Pblicas Inovadoras. Reunio de Alto Nvel sobre Segurana Alimentar para Todos, Madri, 26 e 27 de janeiro de 2009.
Reduo na extrema pobreza
Em decorrncia do crescimento na renda per capita dos mais pobres, o pas foi capaz de reduzir a pobreza e, em particular, a extrema pobreza entre 2003 e 2008, de forma a que extrema pobreza fosse reduzida metade de seu valor de 2003, portanto, em cinco anos o Primeiro Objetivo de Desenvolvimento do Milnio (ODM) foi alcanado antes da meta estabelecida que seria de 25 anos (Grfico 1).
8 7 1990 1990 1990 1990 1990 1990 1990 Ano 1990
Extrema pobreza em 2008
1990
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1990
1990
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Fonte: BARROS, R. P. Sobre a Recente Evoluo da Pobreza e da Desigualdade. Braslia: IPEA, 2009.
Uma importante inovao nas estatsticas oficiais brasileiras se deu com a incluso de uma pesquisa que, pela primeira vez, mediu um indicador direto de SAN em mbito nacional7. Para tanto, foi utilizada a Escala Brasileira de Insegurana Alimentar (EBIA) que avalia a capacidade de acesso das famlias s refeies habituais nos aspectos quantitativo e qualitativo, incluindo a percepo dos seus membros sobre a capacidade de assegurarem esse acesso no futuro prximo. Note-se
7 Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2004 - Segurana Alimentar. Braslia: IBGE, 2006.
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que ela foi aplicada em 2004, quando ainda no se faziam sentir os impactos da ampliao dos programas sociais. Assim, a Tabela 2 mostra que havia segurana alimentar em 65,2% dos domiclios particulares brasileiros (33,7 milhes de domiclios com 109,2 milhes de pessoas), enquanto que havia insegurana alimentar em 34,8% dos domiclios (18 milhes de domiclios com 72,2 milhes de pessoas) assim distribudos: 16% com insegurana leve (comprometimento da qualidade da alimentao), 12,3% com insegurana moderada (comprometimento da quantidade) e 6,5% com insegurana grave (ocorrncia de fome).
Outra dimenso da insegurana alimentar e nutricional se manifesta na transio nutricional e epidemiolgica por que passa o Brasil, como muitos outros pases do mundo, em que h o aumento do sobrepeso e da obesidade e da prevalncia de doenas crnicas no transmissveis. Esse processo vem ocorrendo desde a dcada de 1960, decorrente das modificaes no padro demogrfico (urbanizao e envelhecimento da populao), no perfil de morbimortalidade (cncer, diabetes e doenas cardiovasculares chegaram a 48% do total das causas de morte no pas em 2003) e no consu-
peso (IMC igual ou superior a 25 kg/m2). Considerando a obesidade (IMC maior ou igual a 30 kg/m2), a prevalncia na populao adulta de 11,1%; sendo de 8,9% entre homens e de 13,1% entre as mulheres. Obesos representam cerca de 20% do total de homens e de um tero do total de mulheres. A obesidade pode ser considerada como a ocorrncia sentinela que sugere a importncia de prevalncias futuras de outras DCNT, uma vez que alm de configurar, por si s, uma doena, ela tambm fator de risco para a ocorrncia de outras. O desafio de promover a dimenso nutricional da SAN to importante e complexo como a promoo da dimenso alimentar. O padro alimentar das populaes resultado de uma cadeia de causalidades que se inicia nas condies de produo e comercializao dos alimentos, estendendo-se aos parmetros de transformao dos alimentos impostos pelas indstrias, e ao mercado publicitrio que condiciona o consumo, entre outros fatores que no estimulam alimentao saudvel.
Tabela 2: Brasil, domiclios particulares e moradores segundo a situao de segurana alimentar, 2004.
Situao de segurana alimentar Total Segurana Alimentar Insegurana Alimentar Leve Moderada Grave Domiclios Total 100,0 65,2 34,8 16,0 12,3 6,5 Urbana 100,0 66,7 33,2 15,8 11,4 6,0 Rural 100,0 56,5 43,4 17,4 17 9,0 Total 100,0 60,2 39,8 18,0 14,1 7,7 Moradores Urbana 100,0 62,3 37,7 17,7 13,0 7,0 Rural 100,0 50,1 49,9 19,2 19,5 11,1
mo alimentar e de gasto energtico (aumento do consumo de alimentos de origem animal, gorduras, acares, alimentos industrializados e relativamente pouca quantidade de carboidratos complexos e fibras). O excesso de peso teve uma ntida tendncia de aumento no perodo compreendido entre meados da dcada de 1970 e 2003 entre os homens; entre as mulheres houve tendncia de reduo entre 1989 e 2003. Em 2003, 40% da populao adulta apresentavam excesso de
Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2004 Segurana Alimentar. (1) Exclusive os moradores cuja condio no domiclio era pensionista, empregado domstico ou parente do empregado domstico. (2) Inclusive os domiclios sem declaraes de situao de segurana alimentar.
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Respostas crise dos alimentos e crise financeira O mundo passa por um momento crtico que compromete a realizao do direito humano alimentao adequada de grandes parcelas da populao, tanto pelas repercusses que ainda se fazem sentir da recente alta dos preos internacionais de alimentos, tanto pela crise econmicofinanceira que a ela se sobreps ofuscando o debate a respeito. O diagnstico realizado pelo CONSEA apontou que a alta dos preos expressa mais do que um desajuste entre a oferta e a demanda mundiais, sendo uma crise do modelo global de produo e consumo de alimentos que coloca em questo a soberania e a segurana alimentar e nutricional dos povos, e compromete o direito alimentao e as iniciativas de incluso social de parcelas significativas das populaes carentes. Alm disso, a natureza sistmica da crise alimentar se revela nas interfaces que mantm com as crises econmica, ambiental e energtica, particularmente, pela interconexo das respostas para as mesmas. Entre os componentes do sistema alimentar, questiona-se a organizao da produo mundial, os termos dos acordos internacionais e o poder crescente das grandes corporaes na determinao dos padres de produo e consumo. A mercantilizao dos alimentos tem favorecido o avano do capital especulativo sobre os mercados de produtos agrcolas acentuando a instabilidade de preos e desestruturando os sistemas de produo e abastecimento nesses mercados. A opo pela liberalizao comercial e desregulamentao dos mercados reduziu o poder regulatrio do Estado na maioria dos pases, privando-os de instrumentos de poltica capazes de lidar com os impactos da crise.
Os impactos das crises no Brasil foram atenuados devido ampliao da produo familiar apoiada em vrias polticas pblicas (Pronaf, PAA e Programa Mais Alimentos), responsvel por cerca de 70% dos alimentos consumidos no pas. A estas polticas se juntaram aquelas com impacto no acesso aos alimentos, a saber, a manuteno da recomposio do salrio mnimo e o imediato reajuste dos valores per capita da transferncia de renda realizada pelo Bolsa Famlia. Por se tratar de um grande exportador e fornecedor global de alimentos, o Brasil se coloca como possvel beneficirio da conjuntura internacional. Contudo, as responsabilidades internas e internacionais derivadas da notoriedade adquirida nesse campo requerem do pas mais do que uma resposta comercial visando beneficiar-se dos ganhos oferecidos pela conjuntura econmica. O CONSEA tem proposto a necessidade de debater as repercusses so-
cioambientais do padro de produo agropecuria que sustenta a posio exportadora, pois ele intensivo em agroqumicos, de larga escala, utiliza pouca mo de obra e concentra terra e riqueza. As proposies do Conselho tm sido na direo de (a) promover novas bases para o modelo de produo e consumo; (b) apoiar a agricultura familiar de base agroecolgica; (c) assegurar a ampliao da produo diversificada de alimentos com valorizao da agrobiodiversidade; (d) fortalecer a cultura e os hbitos alimentares regionais; e (e) democratizar o acesso terra (intensificando a poltica nacional de reforma agrria), gua e aos demais recursos naturais. Parte essencial dessas proposies a recuperao da capacidade reguladora do Estado e a implantao de uma poltica nacional de abastecimento que amplie o acesso a alimentos de qualidade com base em sistemas descentralizados.
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Caractersticas do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional

A construo do SISAN se vale da abordagem sistmica que vem se desenvolvendo no Brasil com vistas a dar conta da complexidade que o tema alimentar suscita, inclusive no aspecto da implementao de aes integradas. Nessa abordagem esto presentes os dois elementos que caracterizam um sistema fluxos de interdependncia e mecanismos de coordenao que se ajustam, plenamente, anlise e promoo da Segurana Alimentar e Nutricional. Isto porque o enfoque busca promover a intersetorialidade das aes e programas, com implementao de aes integradas, assim como engloba mecanismos de coordenao com participao social na forma de conselhos de segurana alimentar e nutricional.
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Intersetorialidade e participao social O futuro SISAN, bem como a poltica de SAN que dever implementar, se assentam em duas diretrizes fundamentais, a saber: intersetorialidade das aes, polticas e programas: as mltiplas dimenses que condicionam a segurana alimentar e nutricional dos indivduos, famlias, grupos sociais e tambm dos pases, requerem a formulao de programas integrados e a coordenao das aes dos vrios setores de governo, assim como demandam a superao da atuao setorializada das organizaes da sociedade civil; isso implica que a construo do Sistema Nacional igualmente intersetorial, em dilogo com os vrios sistemas de polticas pblicas existentes no Brasil como sade, educao, assistncia social, desenvolvimento agrrio e agrcola, meio ambiente (ver em anexo o detalhamento da institucionalidade dos atores que integram o SISAN). participao social: aes conjuntas entre Estado e sociedade civil com vistas a superar concepes tecnocrticas e centralizadas de polticas pblicas; essa diretriz reflete tambm a j extensa experincia de democracia participativa na formulao de polticas em diversos campos no Brasil, com a instituio de espaos pblicos (na forma de conferncias, conselhos, oramentos participativos e planos diretores urbanos) nas trs esferas de governo (nacional, estadual/distrital e municipal); mencione-se o conjunto de organizaes, redes e movimentos sociais que conduzem expressivo nmero de iniciativas prprias e em interao com programas de governo.
assessoramento imediato ao Presidente da Repblica que constitui um espao de participao e controle social de polticas pblicas. O outro a Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e Nutricional (CAISAN), rgo de governo vinculado ao Gabinete do Ministro de Desenvolvimento Social e Combate Fome. O CONSEA e a CAISAN tm como referncia as deliberaes das Conferncias Nacionais de Segurana Alimentar e Nutricional, instncia responsvel pela indicao das diretrizes e prioridades da Poltica e do Plano Nacional de Segurana Alimentar, bem como pela avaliao do Sistema. Num processo que envolve milhares de pessoas em todo o pas, as Conferncias Nacionais ocorrem a cada quatro anos, sendo precedidas de conferncias estaduais, distritais e municipais que escolhem os delegados Conferncia Nacional, alm de abordarem temas que so especficos s suas esferas8. At o momento, foram realizadas trs conferncias nacionais de segurana alimentar e nutricional9, mobilizando, cada uma delas, cerca de duas mil pessoas de todo o pas, entre representantes da sociedade civil e do poder pblico. O CONSEA, por seu turno, tem a atribuio de transformar as deliberaes das Conferncias Nacionais em propostas relativas ao sistema e poltica nacional, encaminhadas CAISAN que as transforma em aes e programas pblicos. O Conselho composto a partir dos seguintes critrios: I 1/3 (um tero) de representantes governamentais, compreendendo 19 Ministros de Estado e Secretrios Especiais responsveis pelas pastas afetas consecuo da segurana alimentar e
Coordenao do sistema O processo de apropriao da SAN no Brasil levou proposio de duas instituies que funcionam como mecanismos de coordenao do Sistema Nacional. Uma deles o CONSEA, rgo de
8 As conferncias so um dispositivo constitucional de participao social para a maior parte das polticas pblicas. Tratam-se de eventos peridicos convocados pelos governos, contando com ampla participao de setores da sociedade e representantes do poder pblico e com a atribuio de identificar as diretrizes gerais da ao pblica na rea correspondente; elas se realizam num grande nmero de reas, em algumas das quais (como na Sade e na Assistncia Social) com poder de deciso sobre a poltica respectiva. 9 A I Conferncia Nacional de Segurana Alimentar (ainda sem o Nutricional) ocorreu em Braslia, em 1994, a II CNSAN realizou-se em 2004 na cidade de Olinda (PE) e a III CNSAN, em 2007, em Fortaleza (CE).
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nutricional (Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca; Ministrio do Trabalho e Emprego; Ministrio das Relaes Exteriores; Casa Civil; Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial; Ministrio da Educao; Ministrio da Integrao Nacional; Ministrio da Fazenda; Ministrio do Desenvolvimento Agrrio; Ministrio da Sade; Secretaria Geral da Presidncia da Repblica; Ministrio das Cidades; Ministrio do Meio Ambiente; Secretaria Especial de Polticas para Mulheres; Ministrio do Desenvolvimento Social e de Combate Fome, que exerce a Secretaria Executiva do Conselho; Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; Secretaria Especial de Direitos Humanos; Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento; Ministrio da Cincia e Tecnologia); II 2/3 (dois teros) de representantes da sociedade civil escolhidos a partir de critrios de indicao e aprovados na Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, correspondendo a 38 organizaes da sociedade ci-
vil, entre ONGs, redes, movimentos sociais, instituies religiosas e associaes profissionais; III observadores representando conselhos afins de mbito federal (assistncia social, sade, meio ambiente, desenvolvimento rural sustentvel e de desenvolvimento econmico e social), organismos internacionais (FAO, OPAS, UNICEF, PNUD e UNESCO), entidades da cooperao internacional (Action Aid, Oxfam e FIAN) e o Ministrio Pblico Federal. O Presidente do Conselho indicado pelo plenrio do Colegiado entre os representantes da sociedade civil e designado pelo Presidente da Repblica; os dois ltimos presidentes do Conselho integram o Frum Brasileiro de Segurana Alimentar e Nutricional. A Secretaria Geral do Conselho exercida pelo Ministro do Desenvolvimento Social e Combate Fome. O segundo mecanismo de coordenao nacional do Sistema, porm, no mbito estritamente governamental, a Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e Nutricional (CAISAN), cuja misso transformar em programas de governo as proposies emanadas do CONSEA. Integram a CAISAN todos os 19 ministrios que participam do CONSEA, sob a coordenao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Atribuies do CONSEA a) convocar a Conferncia, com periodicidade no superior a 4 (quatro) anos; b) propor ao Poder Executivo Federal, considerando as deliberaes da Conferncia, as diretrizes e prioridades da Poltica e do Plano Nacional de SAN; c) articular, acompanhar e monitorar, em regime de colaborao com os demais integrantes do Sistema, a implementao e a convergncia de aes inerentes Poltica e ao Plano Nacional de SAN; d) definir, em regime de colaborao com a CAISAN, os critrios e procedimentos de adeso ao SISAN; e) instituir mecanismos permanentes de articulao com rgos e entidades congneres de segurana alimentar e nutricional nos Estados, no Distrito Federal e nos Municpios, com a finalidade de promover aes no setor; e f) mobilizar e apoiar entidades da sociedade civil na discusso e na implementao de aes pblicas de SAN.
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Atribuies da CAISAN a) elaborar, a partir das diretrizes emanadas do CONSEA, a Poltica e o Plano Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, indicando diretrizes, metas, fontes de recursos e instrumentos de acompanhamento, monitoramento e avaliao de sua implementao; b) coordenar a execuo da Poltica e do Plano; e c) articular as polticas e planos de suas congneres estaduais e do Distrito Federal.
Diagrama 1: Sistema e Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, Brasil.

CONFERNCIA NACIONAL
CONSEA (Presidncia da Repblica)
CAISAN (MDS)
A institucionalidade (consultar anexo) e a dinmica do SISAN esto representadas no Diagrama 1. O SISAN tem por objetivos formular e implementar polticas e planos de segurana alimentar e nutricional, estimular a integrao dos esforos entre os diversos setores de governo e a sociedade civil em sua heterogeneidade, bem como promover o acompanhamento, o monitoramento e a avaliao da Segurana Alimentar e Nutricional do pas.
CONFERNCIA ESTADUAL
SISTEMAS DE POLTICAS PBLICAS (agrcola, agrria, sade, educao, ambiental, assistncia social, oramentria, internacional)
POLTICA NACIONAL DE SAN
Conselho Estadual
Cmara Intersecretarias
CONFERNCIA MUNICIPAL
POLTICA ESTADUAL DE SAN
Conselho Municipal
Cmara Intersecretarias
POLTICA MUNICIPAL DE SAN
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A condio de o Brasil ser uma Repblica Federativa, na qual estados e municpios tm participao ativa nas polticas pblicas, tanto na execuo como no financiamento, torna indispensvel a construo de sistemas estaduais e municipais de SAN com instncias anlogas s existentes no plano federal. J h Conselhos constitudos em todos os 26 estados e no Distrito Federal, sendo ainda incipiente a instituio pelos governos estaduais de rgos de coordenao intersecretarias. No plano municipal o Brasil conta com 5.564 municpios ainda bastante inicial e limitada a construo de conselhos e dos respectivos sistemas. A implementao dos Sistemas Estaduais e Municipais, com base em agendas pactuadas em mbito nacional, dar origem criao de protocolos de participao e de adeso de estados e municpios ao SISAN.
normas que protegem e regulamentam os direitos humanos. Esse subsistema requer um corpo tcnico adequado e localizado em uma das instncias integrantes do SISAN, com competncia institucional para promover a articulao e o fortalecimento das entidades produtoras de dados e pesquisas para a alimentao do banco de dados a ser construdo.
Marco legal A construo do Sistema e da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional inclui a mobilizao do marco legal existente, sendo a principal a Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional LOSAN (Lei n 11.346/2006), e a criao de novos instrumentos legais em distintos campos, como por exemplo: Lei Orgnica da Sade (1990), que dispe sobre o Sistema nico de Sade, exemplo para o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional; Lei Orgnica da Assistncia Social (1993) que versa sobre a poltica de seguridade social e orienta a construo do Sistema nico de Assistncia Social; Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio (1999) que baliza a contribuio do setor Sade; Lei da Renda Bsica de Cidadania (2004) que instituiu a renda bsica mnima necessria para que toda pessoa residente no pas possa viver dignamente, incluindo-se a alimentao; Lei da Agricultura Familiar (2006) que estabelece os parmetros de enquadramento dos agricultores e as diretrizes e polticas diferenciadas para o setor; Lei da Alimentao Escolar (2009) que define a alimentao nas escolas como um direito e d novas bases para o servio incluindo a compra de produtos da agricultura familiar da regio.
Oramento e monitoramento A poltica oramentria deve estar associada com os objetivos e diretrizes da poltica de SAN, de modo a assegurar o mximo de recursos para os programas que a compe. O desafio est em construir o oramento da SAN tendo como base duas categorias de despesa. A primeira diz respeito manuteno e gesto das instncias do sistema (conferncias, conselhos, rgos intersetoriais) e atividades correlacionadas, em todas as esferas de governo. A segunda categoria engloba o financiamento dos programas pblicos sob responsabilidade dos rgos responsveis pelos mesmos. O CONSEA j desenvolve uma metodologia que lhe permite apresentar proposies e monitorar a execuo dos programas que considera integrantes de um oramento tpico de SAN. Esse trabalho dever fazer parte do monitoramento do SISAN, pois a funo de monitoramento do DHAA deve ser entendida como uma funo de Estado, colocada em prtica de maneira transparente, propiciando o acesso s informaes geradas a todos os integrantes do Sistema, a includos os segmentos em situao mais vulnerabilizados, respeitando-se os tratados, as leis e
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Diretrizes da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional

A formulao da poltica nacional de SAN de responsabilidade da CAISAN a quem cabe encaminhar uma proposta considerao do Presidente da Repblica. Para tanto, o CONSEA encaminhou CAISAN uma proposio de objetivos, diretrizes gerais, prioridades e estratgias de implementao da poltica com base nas deliberaes da III Conferncia Nacional. Outra referncia o mais recente balano das aes implementadas pelo governo federal e principais desafios para a construo da poltica e do sistema, que consta de um documento de prestao de contas elaborado pela CAISAN, seguindo tambm as diretrizes aprovadas na III Conferncia. Os documentos referidos propem que a poltica nacional de SAN em elaborao seja orientada pelas diretrizes e aes principais que constam do quadro a seguir.
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Diretrizes da Poltica Nacional de SAN
Programas e Aes do Governo Federal transferncia de renda; alimentao escolar; alimentao do trabalhador; rede de equipamentos pblicos de alimentao e nutrio; distribuio de cestas de alimentos; garantia de preo mnimo para os produtos agroalimentares.
Intensificando as prticas intersetoriais Uma das mais importantes expresses do enfoque intersetorial da SAN, orientado pelos princpios do direito humano alimentao adequada e da soberania alimentar, est na articulao entre as aes que promovem o acesso aos alimentos e aquelas voltadas para o fortalecimento da agricultura familiar. Por esta razo, destacaremos o Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA) e o novo formato do Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), duas importantes conquistas para as quais foi decisivo o trabalho do CONSEA. Note-se que ambos os programas conferem estmulo especial para a agricultura familiar de base agroecolgica.
I. Promover o acesso universal alimentao adequada
II. Estruturar sistemas justos, de base agroecolgica e sustentveis de produo, extrao, processamento e distribuio de alimentos
apoio creditcio agricultura familiar; garantia de preos diferenciados; assistncia tcnica e extenso rural; reforma agrria; agricultura urbana e periurbana; abastecimento; pesca e aquicultura; economia solidria. educao alimentar e nutricional nos sistemas pblicos; valorizao da cultura alimentar brasileira; formao em direito humano alimentao e mobilizao social para a conquista da SAN; formao de produtores e manipuladores de alimentos. acesso aos territrios tradicionais e recursos naturais; incluso produtiva e fomento produo sustentvel; alimentao e nutrio indgena; distribuio de alimentos a grupos populacionais especficos; atendimento diferenciado em programas e aes de SAN. vigilncia sanitria para a qualidade dos alimentos; nutrio na ateno bsica; vigilncia alimentar e nutricional; sade no Programa Bolsa Famlia; promoo da alimentao adequada; preveno e controle de carncias nutricionais; estruturao e implementao das aes de alimentao e nutrio nos estados e municpios. negociaes internacionais; cooperao Sul-Sul na rea de SAN e de desenvolvimento agrcola; assistncia humanitria internacional.
III. Instituir processos permanentes de educao e capacitao em segurana alimentar e direito humano alimentao adequada
IV. Ampliar e coordenar as aes de segurana alimentar e nutricional voltadas para povos indgenas e comunidades tradicionais V. Fortalecer as aes de alimentao e nutrio em todos os nveis da ateno sade, de modo articulado s demais polticas de segurana alimentar e nutricional
Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) O programa foi institudo em 2003, a partir de proposio do CONSEA e como parte da Estratgia Fome Zero, e regulamentado por decreto em 2008. O PAA conta com recursos do MDS e do MDA, sendo executado em parceria com a Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB), estados e municpios. Ele prev a compra governamental de produtos alimentares, diretamente de agricultores familiares, assentados da reforma agrria e povos e comunidades tradicionais, para abastecer programas voltados ao atendimento de populaes em situao de insegurana alimentar, para aes de distribuio de alimentos populao de maior vulnerabilidade social e para a formao de estoques estratgicos. O programa tem dois grandes objetivos: apoiar a comercializao agropecuria dos agricultores familiares, estimulando a produo de alimentos; facilitar o acesso a esses alimentos pelas famlias em situao de inse-
VI. Promover a soberania e segurana alimentar e nutricional em mbito internacional
VII. Promover o acesso gua para consumo humano e para a produo de alimentos
estruturao do Sistema Nacional de Gesto dos Recursos Hdricos; gesto e revitalizao de bacias hidrogrficas; disponibilidade e acesso gua para alimentao e produo de alimentos; saneamento e qualidade da gua.
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gurana alimentar. Trata-se de juntar os produtores agrcolas e os consumidores. Os alimentos adquiridos de associaes de agricultores familiares, com apoio operacional de governos estaduais, municipais e da CONAB, seguem, como doao, para abastecimento da rede de proteo e promoo social e para os equipamentos pblicos de alimentao e nutrio tais como restaurantes populares, bancos de alimentos e cozinhas comunitrias, bem como para a rede pblica de ensino e para a composio de cestas de alimentos distribudas pelo MDS. Desde sua implantao, em 2003, at dezembro de 2008, o governo federal j disponibilizou R$ 2 bilhes (US$ 1,18 bilho) para execuo do PAA, resultando na aquisio de cerca de 2 milhes de toneladas de alimentos. Em 2008, um total de 118,9 mil agricultores venderam seus produtos ao PAA, que foram doados a cerca de 16,8 milhes de pessoas.
entre a alimentao oferecida nas escolas pblicas e a agricultura familiar da regio em que elas se localizam. Do total dos recursos financeiros repassados pelo governo federal, no mnimo 30% devero ser utilizados na aquisio de gneros alimentcios diretamente da agricultura familiar. Cabe salientar a intensa participao social havida na formulao do projeto que deu origem lei e nas negociaes de contedo que precederam sua aprovao no Congresso Nacional. A agricultura familiar passa a contar com um mercado institucional (de compras governamentais) de, pelo menos, R$ 600 milhes anuais (US$ 353 milhes) ou mais, caso as compras ultrapassem o mnimo de 30%. Desde logo, no pode ser minimizado o papel da experincia desenvolvida pelo PAA na formatao das diretrizes do PNAE, que incorporam os agricultores familiares como fornecedores.
Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE) Em junho de 2009 foi sancionada a lei que estabelece as novas diretrizes e modalidade de implementao do Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE). o mais antigo programa alimentar brasileiro, com origem em proposio de Josu de Castro desde os anos 1940. A lei inova ao estabelecer a alimentao escolar como um direito dos alunos da educao bsica pblica, alm de criar um elo institucional
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Biocombustveis, Mudanas Climticas e Segurana Alimentar e Nutricional

A questo da sustentabilidade dos biocombustveis10 em seus pilares econmico, social e ambiental chave, tanto no plano interno quanto no externo. O CONSEA tem proposto que a atuao internacional do pas leve em conta as necessidades globais de segurana alimentar e nutricional, segurana energtica e desenvolvimento sustentvel. Importa notar que o governo brasileiro entende ser possvel evitar contradies entre segurana alimentar e produo de biocombustveis, desde que a opo por eles seja feita de modo criterioso e respeite a realidade de cada nao, garanta um equilbrio entre as dimen10 Destaque-se que a maior parte das organizaes e movimentos sociais que integram o CONSEA recorrem ao conceito de agrocombustveis e no de biocombustveis. Essa opo, deliberada, tem por objetivo deixar claro que as prticas vigentes para a produo de etanol e de diesel a partir de produtos agrcolas no so condizentes com a palavra bio, que, em grego, quer dizer vida.
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ses social, econmica e ambiental, e no constitua ameaa produo de alimentos. No caso brasileiro, a no concorrncia entre as culturas destinadas produo de alimentos e energia se baseia no controle da rea destinada ao cultivo da cana-de-acar para a produo de etanol. Com esse propsito, o governo federal lanou o Zoneamento Agroecolgico da Cana-de-acar, juntamente com um projeto de lei tratando desse assunto, visando orientar e controlar a expanso dessa cultura no pas. A rea destinada cana-de-acar, em 2008, equivalia a menos de 20% da rea de cultivo de gros e pouco mais de 4% da rea de pastagens no Brasil. No obstante, instrumentos de regulao dessa atividade vm sendo implementados no tocante s relaes de trabalho vigentes na atividade. O CONSEA tem demandado, tambm, ateno para com os impactos sociais e ambientais da lavoura de cana-de-acar por sua caracters-
tica de monocultura em grandes extenses, bem como a necessidade de diagnsticos especficos em mbito territorial sobre eventuais conflitos desse cultivo com a produo de alimentos.
Preocupaes semelhantes constam das pautas dos fruns internacionais em que o Brasil participa, como o Global Bioenergy Partnership e a Conveno sobre Diversidade Biolgica. Nessa ltima, o Brasil foi um dos proponentes do Programa de Trabalho sobre Biodiversidade Agrcola, em cujo contexto foi realizada na cidade de So Paulo (Brasil), em outubro de 2007, a Consulta de Especialistas sobre Indicadores de Nutrio para a Biodiversidade. O Brasil Parte no Tratado Internacional sobre Recursos Fitogenticos, que cria sistema de intercmbio facilitado de recursos genticos de cultivares essenciais para a segurana alimentar e nutricional, bem como apoia a adoo, pela FAO, do Plano Global de Ao para Conservao e Uso Sustentvel de Recursos Genticos Animais. preciso, contudo, dizer que no Brasil existem conflitos na rea ambiental, notadamente, aqueles que expressam a tenso entre os dois modelos de agricultura mencionados anteriormente: a agricultura familiar e o agronegcio. Essa tenso reflete distintas formas como se percebe o desenvolvimento, questo objeto de permanente debate no CONSEA e em outros conselhos nacionais. Essa tenso tambm se expressa nas diferentes propostas que emanam da sociedade brasileira para enfrentar a questo das mudanas do clima, tanto no que se refere s medidas de mitigao quanto de adaptao no contexto de sociedades bastante desiguais como a brasileira. O governo brasileiro lanou, em dezembro de 2008, a Poltica e o Plano Nacional sobre Mudana do Clima. O CONSEA est concluindo a elaborao de um documento com o objetivo de analisar essa poltica e outras questes luz da soberania e da segurana alimentar e nutricional. Pode-se afirmar que so grandes os desafios nesse campo, pois a discusso dos impactos do aquecimento global sobre a soberania e a segurana alimentar e nutricional ainda no faz parte da agenda pblica do pas.
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O Brasil no Cenrio Internacional

O governo brasileiro tem se notabilizado pelo conjunto de iniciativas que vem tomando no mbito internacional relacionadas com a segurana alimentar e nutricional e questes correlatas a essa problemtica. O prprio CONSEA elaborou documento com os principais eixos para sua atuao internacional, tendo como diretriz principal a Segurana alimentar e nutricional com base no respeito soberania alimentar e na promoo do direito humano alimentao no mbito internacional. O Conselho props os seguintes princpios norteadores de sua atuao internacional e do prprio governo brasileiro: Universalidade e equidade no acesso a uma alimentao adequada;
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Participao social em polticas intersetoriais e transparncia; Respeito soberania alimentar e garantia do direito humano alimentao adequada e sua exigibilidade; Produo camponesa e familiar como componente essencial na construo da soberania e segurana alimentar e nutricional; Solidariedade, complementaridade e cooperao entre os pases e atores sociais envolvidos.
civil, semelhana do que faz o CONSEA. Ao lado disso, o Brasil vem defendendo a ampliao do escopo temtico do Comit, incluindo temas estruturais como o direito ao acesso terra e aos recursos da agrobiodiversidade. O fortalecimento de mecanismos multilaterais de governana global particularmente importante no atual e particular contexto em que a crise financeira internacional potencialmente retira a ateno da necessidade de seguir enfrentando os componentes sistmicos da crise de alimentos (2006-2008). Adicionalmente, o Brasil vem buscando sinergia entre as aes sob responsabilidade de cada uma das agncias da ONU nas esferas de suas respectivas competncias, seja por meio do apoio transferncia de conhecimento para instaurao de programas nacionais de SAN (FAO), seja no suporte a aes de desenvolvimento rural no mbito do Fundo Internacional de Desenvolvimento Agrcola (FIDA), seja no auxlio da estruturao, em outros pases, de programas de alimentao escolar e de doaes de alimentos que privilegiem o fortalecimento da agricultura familiar por meio do Programa Mundial de Alimentos (PMA).
Multilateralismo com participao social O governo brasileiro promoveu um crescente engajamento da poltica externa com os temas do enfrentamento da fome e da garantia da segurana alimentar e nutricional em nvel mundial. Em sua atuao junto aos organismos do Sistema das Naes Unidas, vem reforando a necessidade de se manter em elevada conta o debate poltico sobre esses temas no plano internacional. Embora contribua para iniciativas como a Fora Tarefa das Naes Unidas para a Crise Alimentar Global, lanada em abril de 2008, e a Parceria Global para Alimentao e Agricultura, lanada em Roma, em junho de 2008, o Brasil tem se pautado pela defesa de que essas e outras iniciativas se desenvolvam no mbito dos organismos multilaterais, neste caso, a FAO. Em que pese o reconhecimento da importncia da FAO, o governo brasileiro, alm de vrias organizaes sociais e o prprio CONSEA entendem necessria e oportuna a reforma desse organismo internacional. Por essa razo, participaram ativamente dos recentes debates acerca da reformulao do Comit de Segurana Alimentar (CSA) da FAO de modo a credenci-lo para se tornar o principal locus da ONU para o debate e proposies relativas SAN, tanto em nvel global quanto no apoio s iniciativas de cada pas, com um funcionamento participativo que inclua a sociedade
Acordos Comerciais O Brasil tem tido posio de destaque nas negociaes comerciais agrcolas no mbito da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), bem como nas chamadas organizaes internacionais de referncia que estabelecem regras multilaterais para o consumo de alimentos em geral. O governo brasileiro, em sua atuao junto ao G-20, defende a centralidade da agricultura nas negociaes da Rodada Doha, assim como a nfase no desenvolvimento, advogando por reformas no sistema mundial de comrcio de produtos agropecurios que permitiro no apenas maior acesso a mercados aos produtos originrios dos pases em desenvolvimento, aumentando a renda de seus
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agricultores, como tambm a ampliao da oferta global de alimentos, por meio da reduo de subsdios exportao. A concluso da Rodada, nos termos atuais, reduziria significativamente o apoio interno dado pelos pases desenvolvidos sua agricultura, alm de estabelecer regras claras para a diminuio e o fim dos subsdios exportao. Ademais, atuaria diretamente na reduo dos picos tarifrios aplicados pelos pases desenvolvidos e criaria mecanismos destinados a proteger a agricultura familiar de pases em desenvolvimento dos surtos de importao. Nas organizaes internacionais de referncia, que incluem a Organizao Internacional de Sade Animal, a Conveno Internacional de Proteo Vegetal, o Comit de Medidas Sanitrias e Fitossanitrias da Organizao Mundial do Comrcio e o Codex Alimentarius, o Brasil atua no sentido de evitar a criao de barreiras no tarifrias aos produtos agrcolas do pas, defendendo a adoo de regras baseadas em critrios cientficos. O CONSEA tem apresentado proposies ao governo brasileiro no sentido de ter em conta consideraes relativas soberania e segurana alimentar e nutricional e ao direito humano alimentao nas negociaes comerciais, apesar dos limites colocados pelo formato e orientaes adotadas nas negociaes promovidas pela OMC. Props o Conselho que as necessidades dos pases em desenvolvimento, em especial a segurana alimentar e o desenvolvimento rural, sejam parte integrante de todos os elementos das negociaes. Essa perspectiva se materializa no tratamento especial e diferenciado que permita, entre outros, que esses pases possam designar um apropriado nmero de produtos especiais baseados nos critrios de segurana alimentar, defesa dos meios de subsistncia e necessidades de desenvolvimento rural, bem como requeira o desenvolvimento dos mecanismos de salvaguarda especial.
Assistncia humanitria As aes de assistncia humanitria internacional realizadas pelo governo brasileiro tm buscado aperfeioar uma dinmica multidisciplinar e participativa de coordenao entre os rgos governamentais e a sociedade civil. Em 2006, foi criado o Grupo de Trabalho Interministerial sobre Assistncia Humanitria Internacional (GTI-AHI), coordenado pelo Ministrio das Relaes Exteriores e conformado por outros quatorze ministrios. Seu objetivo consiste em coordenar os esforos brasileiros de ajuda humanitria internacional e formular propostas de projetos de lei que visem conceder suporte jurdico para aes humanitrias internacionais empreendidas pelo Brasil. Cabe ressalvar que a linha de atuao do governo brasileiro quanto assistncia humanitria vem buscando tambm a promoo de aes inspiradas na experincia brasileira do Fome Zero; o primeiro Programa Estratgico de Cooperao Sul-Sul seguindo essa orientao se dar no caso do Haiti.
Cooperao Sul-Sul No que se refere cooperao Sul-Sul nas reas de SAN e de desenvolvimento agrcola, o Brasil vem privilegiando a atuao junto aos pases latino-americanos e africanos. Essa cooperao envolve aes na rea de pesquisa e desenvolvimento agrcola, capacitao a tcnicos estrangeiros inspirada no conceito de transferncia de tecnologias sociais e cooperao tcnica visando difundir polticas brasileiras exitosas em reas como a alimentao escolar, transferncia de renda e apoio agricultura familiar.
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Estratgia regional para o Mercosul No mbito da integrao regional, o governo brasileiro, assim como as vrias redes e organizaes sociais tm conferido prioridade atuao junto aos pases integrantes do Mercosul e do Mercosul Ampliado11. Essas iniciativas ganham destaque no contexto da recente crise internacional dos alimentos que revelou um elevado grau de exposio dos pases da regio, apesar de nela se encontrarem grandes exportadores agrcolas. Nesse sentido, uma estratgia regional de SAN vem merecendo crescente ateno dos governos, gestores e organizaes sociais das diferentes reas que compem a SAN, organizaes de agricultores e redes sociais. Esto em curso vrias iniciativas de construo de agendas de trabalho englobando os seguintes pontos: Mobilizao social pelo direito humano alimentao adequada, pela soberania e segurana alimentar e nutricional em cada pas e no conjunto do bloco; Criao ou fortalecimento de instncias nacionais e tambm regional de participao social na formulao, implementao e monitoramento de polticas de soberania e segurana alimentar e nutricional, incluindo a instituio de um frum regional para dar suporte referida participao social; Proposies visando o exerccio soberano de polticas pblicas de abastecimento alimentar em cada pas e em mbito regional, adotando o abastecimento como dimenso integradora da ampliao do acesso a uma alimentao adequada, simultneo valorizao da agricultura familiar e camponesa de base agroecolgica;
11 Integram o Mercado Comum do Sul (Mercosul) como pases-membros a Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai. Chile e Bolvia so membros associados, conformando, assim, o Mercosul ampliado.
Fortalecimento da atuao da REAF- MERCOSUL (Reunio Especializada sobre Agricultura Familiar do Mercosul) na formulao de polticas regionais de apoio agricultura familiar e camponesa; Formulao do Plano Estratgico de Ao Social com base na Declarao de Braslia Por um Mercosul sem fome e em pleno exerccio de sua soberania alimentar (2008), acompanhada do fortalecimento dessa temtica no mbito do Mercosul Social e Participativo; Instalao de um grupo tcnico para elaborar uma estratgia de nutrio do Mercosul para promoo da SAN, envolvendo a elaborao de um diagnstico da situao de SAN no bloco, mapeamento das aes de alimentao e nutrio e criao de sistemas de monitoramento conjuntos tanto da situao de SAN como de controle de alimentos; Incluso da temtica nas pautas do Parlamento do Mercosul, Unio das Naes Sul-americanas e Cpula da Amrica Latina e Caribe; Difuso das bandeiras do acesso terra, gua e biodiversidade enquanto direitos internacionais, bem como promoo do seguimento da Conferncia Internacional de Reforma Agrria e Desenvolvimento Rural (CIRADR-FAO, P. Alegre, 2006).
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Principais Desafios
Apesar dos indiscutveis avanos, o Brasil permanece com uma dvida social incompatvel com seu nvel de desenvolvimento. O pas ainda possui um contingente de mais de cinquenta milhes de pobres, apresenta nveis de desigualdade entre os mais altos do mundo e milhes de famlias que ainda no tm acesso a programas pblicos, o que resulta na violao quotidiana de seu direito humano alimentao adequada. Alm disso, verifica-se nos setores conservadores um recorrente esforo de enfraquecimento e de criminalizao das organizaes e movimentos sociais que lutam por justia social, o que contribui para enfraquecer a democracia brasileira.
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Diante desse quadro, destacam-se a seguir os principais desafios para a consolidao da soberania e da segurana alimentar e nutricional no Brasil e para a promoo do direito humano alimentao adequada: I. Implementar o Sistema e a Poltica Nacional de SAN levando em conta as diretrizes e princpios estabelecidos pelas Conferncias Nacionais de SAN; II. Aprovar o Projeto de Emenda Constitucional que garante a alimentao como direito humano fundamental, criando um ambiente legal para que a SAN seja uma poltica de Estado e no apenas de governos; III. Assegurar as atribuies legais e institucionais do CONSEA e da CAISAN nos prximos governos, mantendo a visibilidade da Poltica e do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional na agenda pblica brasileira; IV. Criar, fortalecer e garantir mecanismos de exigibilidade do direito humano alimentao adequada em coordenao com o sistema de polticas pblicas dos direitos humanos, propiciando uma cultura desses direitos no Brasil; V. Ampliar a cobertura dos programas do governo federal para que alcancem a totalidade das populaes mais excludas do pas, como negros, indgenas, quilombolas, agricultores familiares, populao de rua e moradores das periferias urbanas; VI. Transformar o Programa de Aquisio de Alimentos numa poltica pblica;
VII. Garantir recursos oramentrios permanentes, estveis e crescentes para os programas e aes de SAN dos Governos Federal, Estadual/Distrital e Municipal na proporo da insegurana alimentar e nutricional de sua populao; VIII. Estabelecer acordos internacionais e promover uma integrao regional que garantam o direito humano alimentao adequada, soberania e segurana alimentar e nutricional dos povos; IX. Construir uma governana global de segurana alimentar e nutricional que se paute nos princpios do direito humano a alimentao adequada, na participao social, na responsabilidade comum, porm diferenciada, na precauo e no respeito ao multilateralismo; e, X. Implementar urgentemente medidas de mitigao e de adaptao s mudanas climticas, de modo a enfrentar as violaes ao direito humano alimentao que as populaes mais vulnerveis j vm sofrendo.
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Anexo
Institucionalidade do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
1. Instncias do Governo Federal Presidncia da Repblica Federativa do Brasil: Casa Civil (que abriga o CONSEA); Secretaria Geral (responsvel por boa parte das relaes com as organizaes sociais); Secretaria Especial dos Direitos Humanos SEDH (coordena a Poltica Nacional de Direitos Humanos). Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA): promoo do desenvolvimento sustentvel e competitividade do agronegcio brasileiro, ao qual se vinculam a Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB) encarregada das polticas de abastecimento e programas como o PAA; e a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (EMBRAPA) que coordena o Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuria SNPA.
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Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA): polticas para a agricultura familiar e a reforma agrria por meio do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA), demarcao e titulao das terras das comunidades quilombolas, desenvolvimento territorial e Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural (NEAD). Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS): programa de transferncia de renda, assistncia social, segurana alimentar e nutricional (Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional SESAN), e sede da Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e Nutricional (CAISAN). Ministrio da Educao (MEC): educao bsica e superior, ao qual se vincula o Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE). Ministrio do Meio Ambiente (MMA): poltica nacional do meio ambiente e dos recursos hdricos, preservao, conservao e utilizao sustentvel de ecossistemas e pelo zoneamento ecolgico-econmico. Ministrio da Pesca e Aquicultura (MPA): secretaria especial recm-transformada em Ministrio, com foco principal na pesca artesanal. Ministrio da Sade (MS): promoo, preveno e assistncia sade, ao qual se vinculam: a Coordenao-Geral da Poltica de Alimentao e Nutrio (CGPAN) responsvel pela Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio (PNAN) e pelo Sistema Nacional de Vigilncia Alimentar e Nutricional (SISVAN); Fundao Nacional de Sade (FUNASA) que atua em saneamento e com a sade dos povos indgenas; Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA) que realiza o controle sanitrio de alimentos.
Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE): polticas de emprego e gerao de renda e combate ao trabalho escravo e infantil; coordena o Programa de Alimentao do Trabalhador (PAT) e aes na rea de Economia Solidria. Ministrio da Integrao Nacional (MI): desenvolvimento regional e aes de defesa civil, obras contra as secas e de infraestrutura hdrica com a conduo da Poltica Nacional de Irrigao. Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT): poltica nacional de pesquisa cientfica, tecnolgica e inovao, abrigando Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana (CTNBIO) e uma CoordenaoGeral de Pesquisa e Desenvolvimento de Segurana Alimentar e Nutricional. Ministrio das Relaes Exteriores (MRE): poltica externa brasileira, abrigando a CoordenaoGeral de Aes Internacionais de Combate Fome (CGFome). Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG): gesto pblica e do oramento federal, ao qual se vincula o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) principal instituto oficial de pesquisa.
2. Instncias Pblicas de Defesa e Exigibilidade do DHAA Defensoria Pblica: orientao jurdica e a defesa dos necessitados perante o Poder Judicirio da Unio. Ministrio Pblico da Unio: defesa da ordem jurdica, zelando pela observncia e pelo cumprimento da lei, defesa do patrimnio nacional, pblico e social, cultural, do meio ambiente, e dos direitos e interesses da coletividade, especialmente das comunidades indgenas, da famlia, da criana, do adolescente e do idoso.
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3. Outros Conselhos de Polticas Pblicas e de Direitos Humanos Relacionados com a SAN Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (CPDDH): recebe denncias e investiga violaes aos direitos humanos, inclusive ao DHAA, vinculado Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica. Conselho Nacional de Sade (CNS): ligado ao Ministrio da Sade, possui a comisso permanente de Alimentao e Nutrio (CIAN). Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CONDRAF): ligado ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA): ligado ao Ministrio do Meio Ambiente.
Articulao Nacional de Agroecologia (ANA): movimentos, redes e organizaes engajadas na promoo da agroecologia, agricultura familiar e alternativas sustentveis de desenvolvimento rural (www.agroecologia.org.br). Articulao no Semi-rido Brasileiro (ASA): congrega cerca de 700 organizaes da sociedade civil que trabalham com tecnologias alternativas de convivncia com o Semirido brasileiro (www. asabrasil.org.br). Via Campesina: movimento internacional que coordena organizaes camponesas de pequenos e mdios agricultores, trabalhadores agrcolas, mulheres rurais e comunidades indgenas. A Via Campesina Brasil composta pelos seguintes movimentos: MST - Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (www.mst.org.br); MPA - Movimento dos Pequenos Agricultores; MAB - Movimento dos Atingidos por Barragens (www.mabnacional.org.br); MMC - Movimento de Mulheres Camponesas (www.mmcbrasil.com.br); CPT - Comisso Pastoral da Terra (www.cpt.org.br).
4. Redes e Organizaes da Sociedade Civil de mbito Nacional Frum Brasileiro de Soberania e Segurana Alimentar e Nutricional (FBSSAN): congrega diferentes setores da sociedade civil. (www.fbsan.org.br) Projeto Relatores Nacionais da Plataforma Brasileira de Direitos Humanos Econmicos, Sociais, Culturais e Ambientais Plataforma DHESCA Brasil: coleta e apura denncias de violaes, identificando mecanismos administrativos, legais e polticos capazes de superar ou reparar essas violaes; as recomendaes so encaminhadas s autoridades pblicas e aos organismos internacionais de direitos humanos. A Relatoria Nacional para os Direitos Humanos Alimentao Adequada e Terra Rural impulsiona a promoo e exigibilidade do DHAA.
ASBRAN Associao Brasileira de Nutrio (www.asbran.org.br) AO DA CIDADANIA Ao da Cidadania contra a Fome, a Misria e pela Vida (www.acaodacidadania.com.br) CFN Conselho Federal de Nutricionistas (www.cfn.org.br) CIMI Conselho Indigenista Missionrio (www.cimi.org.br) COEP Comit de Entidades no Combate Fome e pela Vida (www.coepbrasil.org.br) CNBB Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (www.cnbb.org.br) CONAQ Coordenao Nacional das Comunidades Negras Rurais Quilombolas (www.conaq.org.br) CONIC Conselho Nacional de Igrejas Crists (www.conic.org.br)
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CONTAG Confederao dos Trabalhadores da Agricultura (www.contag.org.br) FBES Frum Brasileiro de Economia Solidria (www.febs.org.br) FENACELBRA Federao Nacional das Associaes de Celacos do Brasil FETRAF Federao dos Trabalhadores na Agricultura Familiar da Regio Sul (www.fetrafsul.org.br) FNRA Frum Nacional de Reforma Agrria e Justia no Campo MESA BRASIL SESC (www.mesabrasil.sesc.com.br) MNDH Movimento Nacional pelos Direitos Humanos (www.mndh.org.br) PASTORAL DA CRIANA (www.pastoraldacrianca.org.br) REDE DE EDUCAO CIDAD Talher Nacional (www.recid.org.br) REDE SOCIAL DE JUSTIA E DIREITOS HUMANOS (www.social.org.br) RENAS Rede Evanglica Nacional de Ao Social (www.renas.org.br) TERRA DE DIREITOS (www.terradedireitos.org.br) VISO MUNDIAL (www.visaomundial.org.br)
Notas 1 Fonte: IBGE. Quando o valor do ndice de 0, a igualdade absoluta; ao contrrio, quando o valor equivalente a 1, a desigualdade absoluta. 2 Renda mensal per capita inferior a meio salrio mnimo. Fonte: IBGE. 3 Renda mensal per capita inferior a um quarto de salrio mnimo. Fonte: IBGE. 4 Fonte: Pesquisa Nacional de Demografia e Sade da Criana e da Mulher. A pesquisa pode ser acessada no site do Ministrio da Sade: http:// bvsms.saude.gov.br/bvs/pnds/saude_nutricional.php.
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Presidncia da Repblica Construo do Sistema e da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional: a experincia brasileira

Construo do Sistema e da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional: a experincia brasileira

1 Braslia, novembro de 2009.

Construo do Sistema e da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional: a experincia brasileira

Construo do Sistema e da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional: a experincia brasileira

Francisco Antonio da Fonseca Menezes

Alessandra da Costa Lunas

Gleyse Maria Couto Peiter

Carlos Amrico Basco

Milton Rond Filho

Renato Srgio Maluf

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Estado e Sociedade na Promoo da Segurana Alimentar e Nutricional

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Progressos e Desafios no Enfrentamento da Insegurana Alimentar e Nutricional

Construo do Sistema e da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional: a experincia brasileira

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Tabela 1: Indicadores Sociais, Brasil, 1997 e 2007.

Grfico 1: Brasil, Evoluo da Extrema Pobreza, 2001 a 2008.

Reduo na extrema pobreza

8 7 1990 1990 1990 1990 1990 1990 1990 Ano 1990

Extrema pobreza em 2008

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