TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO

PROCESSO-TC-04194/11 Constitucional. Administrativo. Poder Executivo Municipal. Prefeitura de Santana dos Garrotes. Prestao de Contas Anual relativa ao exerccio de 2010. Prefeito. Ordenador de Despesa. Contas de Governo. Apreciao da matria para fins de julgamento. Atribuio definida no art. 71, inciso II, da Constituio do Estado da Paraba c/c o art. 1, inciso 1, da Lei Complementar Estadual n 18/93 - julgamento das contas de gesto do Chefe do Executivo, na condio de Ordenador de Despesas, pelo(a): atendimento parcial s exigncias da LRF, julgamento irregular de inexigibilidade de licitao, aplicao de multa, representao Receita Federal e recomendaes.

ACRDO APL-TC- 629/12

RELATRIO Tratam os autos do presente processo da anlise da Prestao de Contas do Municpio de Santana dos Garrotes, relativa ao exerccio financeiro de 2010, de responsabilidade do Prefeito e Ordenador de Despesas, Sr. Jos Alencar Lima. A Diviso de Acompanhamento da Gesto Municipal V DIAGM V, com base nos documentos insertos nos autos, emitiu relatrio inicial de fls. 188/204, em 08/03/2012, evidenciando os seguintes aspectos da gesto municipal: 1. Sobre a gesto oramentria, destaca-se: a) o oramento foi aprovado por meio da Lei Municipal n. 392, de 21 de dezembro de 2009, que estimou a receita em R$ 16.023.794,00, mesmo valor fixado para as despesas. A Lei Oramentria tambm autorizou a abertura de crditos adicionais suplementares, at o montante de R$ 12.819.035,20, correspondendo a 80% da despesa fixada, e especiais, at o montante de R$ 600.000,00. b) durante o exerccio, foram abertos crditos adicionais suplementares e especiais, no montante de R$ 3.867.000,00 e R$ 581.350,00, respectivamente, tendo como fonte exclusiva de recursos a anulao de dotaes; c) a receita oramentria efetivamente arrecadada no exerccio totalizou R$ 8.130.741,20, equivalendo a 50,74% do valor previsto no oramento1; d) a despesa oramentria realizada atingiu a soma de R$ 8.252.565,842, representando 50,01% do total fixado no oramento; e) o somatrio da Receita de Impostos e das Transferncias RIT importou em R$ 5.676.840,93; f) a Receita Corrente Lquida - RCL alcanou o montante de R$ 7.910.741,20. 2. No tocante aos demonstrativos apresentados: a) o Balano Oramentrio do Executivo apresentou resultado deficitrio em R$ 318.925,87 (receita oramentria arrecada transferncias para o Legislativo despesas oramentrias do Executivo), equivalente a 4,11% da receita oramentria arrecadada. Contudo, se adicionadas as despesas previdencirias patronais no empenhadas (R$ 167.721,33), apuradas pela Unidade Tcnica, referido deficit seria elevado para R$ 486.647,20, correspondendo a 6,27% da receita;
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O baixo percentual de realizao da receita deveu-se ao fato de ter sido previsto o recebimento de R$ 7.000.000,00 em receitas de capital frente arrecadao efetiva de apenas R$ 220.000,00. Ao valor de R$ 8.084.844,51, registrado na contabilidade municipal, a Auditoria acrescentou o montante de R$ 167.721,33, consignando-o como omisso de despesa.

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b) o Balano Financeiro registrou um saldo para o exerccio seguinte, no valor de R$ 597.578,66, distribudos entre Caixa e Bancos, nas propores de 0,66% e 99,34%, respectivamente; c) o Balano Patrimonial evidenciou deficit financeiro no valor de R$ 131.401,51. 3. Referente estrutura da despesa, apresentou a seguinte composio: a) as remuneraes dos Vereadores foram analisadas junto com a Prestao de Contas da Mesa da Cmara Municipal; b) os gastos com obras e servios de engenharia, no exerccio, totalizaram R$ 99.590,07 correspondendo a 1,32% da Despesa Oramentria Total (DORT), tendo sido pagos integralmente no exerccio. 4. Quanto aos gastos condicionados: a) a aplicao de recursos do FUNDEB, na remunerao e valorizao dos profissionais do magistrio (RVM), atingiu o montante de R$ 1.292,723,17, equivalendo a 69,66% das disponibilidades do Fundo (limite mnimo=60%); a aplicao, na Manuteno e Desenvolvimento do Ensino (MDE), alcanou o montante de R$ 1.524.411,29, equivalendo a 26,85% da RIT (limite mnimo=25%); o Municpio despendeu, com sade, a importncia de R$ 1.359.664,58, equivalendo a 23,95% da RIT (limite mnimo=15%); as despesas com pessoal da municipalidade alcanaram o montante de R$ 5.486.533,73, equivalendo a 69,36% da RCL (limite mximo=60%); as despesas com pessoal do Poder Executivo alcanaram o montante de R$ 5.147.455,38, equivalendo a 65,07% da RCL (limite mximo=54%).

b) c) d) e)

Considerando as falhas apontadas pelo rgo de Instruo em seu relatrio inicial e atendendo aos princpios constitucionais do contraditrio e da ampla defesa, o Relator determinou, em 08/03/2012 (fl. 205), a notificao do Sr. Jos Alencar Lima, gestor do municpio. O interessado, aps pedido de prorrogao de prazo para apresentao de defesa, pontuou suas justificativas, acompanhadas de documentao de suporte (Doc. n 09204/12). Examinadas as alegaes, a Auditoria manifestou entendimento, em 11/07/2012, atravs de relatrio (fls. 697/722), mantendo as seguintes irregularidades atribudas ao exerccio de 2010, sob responsabilidade do ento Prefeito, SrJos Alencar Lima: Gesto Fiscal: 1) Deficit oramentrio no valor de R$ 486.647,20, equivalente a 6,27% da receita oramentria arrecadada; 2) Gastos com pessoal (Ente Municipal), correspondendo a 69,33% da RCL, em relao ao limite (60%) estabelecido no art. 19 da LRF; 3) Gastos com pessoal (Poder Executivo), correspondendo a 65,70% da RCL, em relao ao limite (54%) estabelecido no art. 20, da LRF e no indicao de medidas em virtude da ultrapassagem de que trata o art. 55 da LRF; 4) Repasse a maior para o Poder Legislativo (7,02% da receita tributria mais transferncias), descumprindo o inciso I do 2 do artigo 29-A da Constituio; 5) No publicao dos RREO relativos aos semestres 1, 2, 4 e 5; 6) Divergncias entre os valores constantes no RGF do 2 semestre e os informados na PCA. Gesto Geral: 7) Previso superfaturada de receitas de capital na pea oramentria (R$ 7.000.000,00 ante a realizao de R$ 220.000,00); 8) Balanos Oramentrio, Patrimonial e Demonstrativo da Dvida Flutuante incorretamente elaborados;

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9) Deficit financeiro do Balano Patrimonial no valor de R$ 131.401,51; 10) Realizao de despesas sem licitao no montante de R$ 201.005,00, correspondendo a 6,30% da despesa licitvel; 11) Utilizao incorreta de inexigibilidade em licitaes; 12) Apresentao de cartas de exclusividade de bandas musicais em desobedincia orientao do Ministrio Pblico Federal; 13) Inexistncia de cadastro e controle da dvida ativa municipal; 14) Erro na classificao de despesas no elemento 36 outros servios de terceiro pessoa fsica; 15) Contratao de prestadores de servios para exercerem atribuies de servidores pblicos; 16) No cumprimento da carga horria semanal pelos profissionais do Programa de Sade da Famlia; 17) Locao de veculos por valores antieconmicos; 18) Faturas de energia eltrica em atraso, ocasionando juros e multas; 19) Despesas superfaturadas, no valor de R$ 27.100,00, com prestao de servios contbeis; 20) No contabilizao de obrigaes patronais, no valor de R$ 167.721,33; 21) No repasse de obrigaes previdencirias ao INSS, no valor de R$ 270.601,26; 22) No reteno de contribuies previdencirias em torno de R$ 99.655,16; Instado a manifestar-se, o Ministrio Pblico emitiu o Parecer n 00794/12 (fls. 724/737), da lavra do ilustre Procurador Marclio Toscano Franca Filho, acompanhando o posicionamento do rgo de Instruo, propugnando no sentido de que esta Egrgia Corte decida pelo(a): a) Emisso de Parecer Contrrio aprovao das contas do Prefeito do Municpio de Santana dos Garrotes, Sr. Jos Alencar Lima, relativas ao exerccio de 2010; b) Declarao de Atendimento Parcial aos preceitos da LRF; c) Aplicao de multa ao Sr. Jos Alencar Lima, Prefeito de Santana dos Garrotes, com fulcro no art. 56 da LOTCE; d) Imputao de Dbito ao Sr. Jos Alencar Lima, no valor de R$ 18.784,61, em razo de despesas com pagamentos de juros e multas, bem como com despesas por servios j abrangidos por contrato de prestao de servios contbeis; e) Comunicao Receita Federal do Brasil acerca do no recolhimento de obrigaes previdencirias; f) Recomendao gesto no sentido de adotar medida fiscalizatria com o intuito de assegurar o atendimento permanente nos postos de sade;

g) Recomendaes Prefeitura Municipal de Santana dos Garrotes no sentido de guardar estrita observncia aos termos da Constituio Federal, das normas infraconstitucionais e ao que determina esta Egrgia Corte de Contas em suas decises, evitando a reincidncias das falhas constatadas no exerccio em anlise. O Relator fez incluir o feito na pauta da presente sesso, com as notificaes de praxe.

VOTO DO RELATOR dever de todo aquele que gere, administra ou, ainda, tem em sua guarda recursos de terceiros fazer prova da correta, regular e legtima aplicao destes. O poder de representar interesses/direitos alheios rima com o dever de prestar contas aos seus legtimos titulares. No mbito da Pblica Administrao, este corolrio ganha revelo mais destacado, visto que os interesses tutelados pertencem a toda uma coletividade. Em virtude da escassez de recursos disponveis, a sociedade necessita que os seus representantes tratem de aloc-los de maneira mais racional,

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propiciando maior (eficcia) e melhor (eficincia) retorno por unidade monetria investida. neste momento que o gestor pblico vem demonstrar que a sua atuao administrativa pautou-se no devido resguardo a res pblica e que o manuseio dos bens postos a sua disposio observou os princpios da Legalidade, Moralidade, Eficincia, Eficcia e Transparncia, extraindo da aplicao destes os resultados mais proveitosos em favor do coletivo local. Destaque-se a fundamental atuao das Cortes de Contas; controle externo e, tambm, em ltima anlise, forma precpua de controle social institucionalizado, j que nesse instante atua no auxlio ao Legislativo (tpico poder de representatividade popular); que examina, com profundidade, as facetas administrativas e, sobre elas, emite parecer prvio. Dito isso, lembremo-nos que a esta Casa foram conferidas funes e atribuies essenciais para o perfeito funcionamento do Estado Democrtico de Direito. Analisar as contas que nos so apresentadas, para alm de um dever, a chance de contribuir, de forma efetiva, para o aperfeioamento da Pblica Administrao brasileira e, ao mesmo tempo, aproxim-la dos anseios da sociedade. Concludo o eplogo, passaremos a analisar, uma a uma, as eivas praticadas pelo Alcaide no transcurso do exerccio em comento.

Em relao gesto fiscal: Deficit oramentrio no valor de R$ 486.647,20, equivalente a 6,27% da receita oramentria arrecadada Uma vez que a anlise tem como escopo o Poder Executivo de Santana dos Garrotes, h que se apartar a execuo do oramento da Prefeitura, com vistas a isol-lo da influncia da Cmara Municipal. Foi essa a premissa que fundamentou a concluso do rgo Auditor pela ocorrncia do dficit na execuo oramentria. Assim, como consignado na pea inaugural, o valor repassado a ttulo de duodcimo (R$ 364.822,56) foi deduzido do total das receitas oramentrias. Todavia, s haveria sentido em tal procedimento se aplicado ao Balano Oramentrio do Poder Executivo, demonstrativo contbil que integra os autos eletrnicos (fl. 165). Subtraindo-se do total das receitas arrecadadas mais transferncias (R$ 8.130.741,20) o valor repassado Cmara, obtm-se a receita total disposio da Prefeitura, R$ 7.765.918,64, bastante superior aos R$ 7.555.436,56 empenhados pelo ente. Ao fazer a excluso do duodcimo a partir dos nmeros consignados no Balano Oramentrio Consolidado (fl. 152), a Auditoria reduz indevidamente o resultado da execuo oramentria do Poder Executivo. Na realidade, pode-se concluir que a Prefeitura de Santana dos Garrotes apresentou, no exerccio de 2010, superavit oramentrio de R$ 210.482,08 (R$ 7.765.918,64 R$ 7.555.436,56). O resultado seria suficiente para a cobertura da contribuio previdenciria patronal supostamente no recolhida, apontada pela Unidade de Instruo (R$ 167.721,33). Contudo, mesmo este valor no poderia ensejar repercusses no resultado oramentrio, na medida em que no foi apropriado por meio da trade de estgios da despesa pblica: empenho, liquidao e pagamento. No o sendo, no h como cogitar desdobramentos de natureza oramentria, como apontado no relatrio inicial e sustentado na anlise de defesa. Em face de tais argumentos, concluo que o resultado oramentrio da Prefeitura de Santana dos Garrotes foi superavitrio em R$ 210.482,08 e afasto a irregularidade. Gastos com pessoal (ente municipal), correspondendo a 69,33% da RCL, em relao ao limite (60%) estabelecido no art. 19 da LRF Gastos com pessoal (Poder Executivo), correspondendo a 65,70% da RCL, em relao ao limite (54%) estabelecido no art. 20, da LRF e no indicao de medidas em virtude da ultrapassagem de que trata o art. 55 da LRF Preliminarmente, vale mencionar que os ndices calculados pela Auditoria no levam em considerao o Parecer Normativo PN TC 12/2007, uma vez que foram includas no total da despesa com pessoal as obrigaes previdencirias patronais. Na pea proemial, foi consignado que a excluso dessas contribuies reduziria o ndice do ente municipal para 58,30% abaixo, portanto, do limite estabelecido na LRF , e o do Poder Executivo para 54,01%, convergindo para o teto constante da lei

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complementar. A ttulo de comparao, no exerccio de 2009, estes ndices equivaleram, respectivamente, a 60,77% e 55,97%, sendo uma das razes a ensejar a emisso de parecer contrrio s contas do gestor. Como bem observou a Auditoria, a argumentao usada na defesa cingiu-se questo da dilatao de prazo para adoo de medidas visando a reconduo das despesas de pessoal aos nveis permitidos pela lei complementar3. Em momento algum foram apresentadas evidncias acerca de que medidas foram tomadas, se que alguma o foi. O cotejamento dos dados constantes nos autos eletrnicos com aqueles colhidos por ocasio da anlise de prestao de contas do exerccio anterior comprova que houve, sim, uma elevao das despesas de pessoal4 (de R$ 3.792.523,19, em 2009, para R$ 4.224.776,88, em 2010). Tal constatao leva inarredvel concluso de que o decrscimo do percentual de despesa de pessoal do Poder Executivo deveu-se to somente ao aumento da RCL. De fato, de 2009 para 2010, o incremento da RCL foi de 15,43%, saindo de R$ 6.853.026,43 para R$ 7.910.741,21. No obstante esteja claro que no foram tomadas quaisquer medidas com fins de reduzir o dispndio com folha de pagamento, no se pode ignorar que, respeitados os termos do Parecer Normativo PN TC 12/2007, o percentual do Poder Executivo convergiu para o teto permitido na LRF: 54,01%, para ser mais exato. Mas este ndice foi afetado pelos valores apropriados como outras despesas no relatrio inicial, consolidados pela Auditoria no Documento 04150/12. O citado documento lista um rol de empenhos, albergando atividades das mais dspares, reputadas pelo rgo Auditor como despesa de pessoal. Peo vnia para dissentir deste entendimento. Decerto que no so apenas os valores abrigados no elemento de despesa 11 que constituem despesa de pessoal, mas toda aquela paga por conta de um regime de emprego. A relao que vincula os empregados aos seus empregadores marcada, segundo o magistrio de Maurcio Godinho Delgado, em sua obra Direito do Trabalho, pelo encontro de cinco elementos ftico-jurdicos, a saber: prestao por pessoa fsica, pessoalidade, onerosidade, no eventualidade e subordinao. Nessa relao empregatcia esto todos os servidores efetivos e os detentores de cargos comissionados vinculados ao Poder Executivo Municipal, j que no h regime prprio em Santana dos Garrotes. Portanto, carece de amparo legal a incluso no rol das despesas de pessoal dos pagamentos a pessoas que no guardam com o poder pblico, de fato, a relao empregatcia. Por que haveria de se considerar como empregada a Sra. Ana Maria Pinto, chamada para ser monitora num curso de corte e costura promovido pela municipalidade? O mesmo se pode dizer em relao a Antnio Marcos Martires da Silva, que gerenciou, a servio da prefeitura, sistemas de folha de pagamento e tesouraria; Antnio Remgio da Silva Jnior, consultor jurdico; e Germana Machado Lima, assessora contbil. Os exemplos so ilustrativos. No h, pois, no rol listado no Documento 04150/12 a caracterizao da relao empregatcia. Repasse a maior para o Poder Legislativo (7,02% da receita tributria mais transferncias), descumprindo o inciso I do 2 do artigo 29-A da Constituio Da leitura do caderno processual, percebe-se que a Unidade de Instruo acolheu os argumentos apresentados pela defesa e incluiu na base de clculo definida no caput do artigo 29-A da Constituio o valor da Contribuio de Interveno do Domnio Econmico CIDE. Desta forma, elevou-se o montante da mencionada base para R$ 5.211.161,19. Ainda assim, quedou o entendimento da Auditoria pela irregularidade, posto que, conforme consta no relatrio de defesa, o valor transferido para o Poder Legislativo teria alcanado 7,02%, conformando a hiptese de crime de responsabilidade do alcaide, prevista no artigo 29-A, 2, inciso I, da Magna Carta. De sada, parece-me rigor excessivo considerar uma irregularidade a partir de uma extrapolao to pouco expressiva. Entretanto, examinando-se mais detidamente os nmeros apresentados nos relatrios inicial e de defesa, e comparando-os com as informaes constantes do sistema SAGRES, concluo que
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Como estabelecido no artigo 66 da LRF, nas hipteses em que o PIB nacional, estadual ou municipal apresente crescimento inferior a 1% por pelo menos quatro trimestres consecutivos, o prazo para readequao, definido no artigo 23 da mesma lei, ser duplicado. Valores obtidos considerando apenas o somatrio dos elementos de despesa 11 e 04, vencimentos e vantagens fixas e contratos por tempo determinado, respectivamente.

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sequer houve tal extrapolao. Isto porque o valor repassado foi, na verdade, de R$ 364.822,56 e, por um pequeno lapso, foi apontado nos relatrios da Auditoria o valor de R$ 365.822,56. Destarte, o repasse ao Poder Legislativo foi de 7,00%, o mximo permitido constitucionalmente. Tendo em vista que os demais limites constitucionais foram obedecidos, afasto a irregularidade. No publicao dos RREO relativos aos semestres 1, 2, 4 e 5 Como observado pelo rgo Auditor, no houve a publicao dos relatrios relativos a quatro bimestres. No anexo III, enviado pela defesa (fls. 267/272), constam apenas as confirmaes de remessa a esta Corte de Contas, no cumprindo tal documentao a funo de garantir a publicidade requerida em lei. Ao negar aos muncipes o acesso a informaes sobre a execuo oramentria da Prefeitura, o gestor negligencia o dever de prestar contas queles que lhe confiaram seu mandato e a prerrogativa de ser seu representante. Assim, acolho o argumento da Auditoria embasado, tambm, no excerto constante do Parecer Ministerial n 00794/12, da lavra do Procurador Marclio Toscano Franca Filho, abaixo transcrito:
Outrossim, constatou-se a no publicao dos REO referentes aos 1, 2, 4 e 5 bimestres em rgo de imprensa oficial. A Lei de Responsabilidade Fiscal em seu artigo 52 dispe da necessidade de publicao dos REOs, vejamos: Art. 52. O relatrio a que se refere o 3o do art. 165 da Constituio abranger todos os Poderes e o Ministrio Pblico, ser publicado at trinta dias aps o encerramento de cada bimestre e composto de: (...) Portanto, conclui-se que a no publicao dos referidos relatrios obstaculiza o controle social dos gastos pblicos, alm de caracterizar descumprimentos dos preceitos da LRF. Ademais, tal conduta enseja aplicao de multa com fulcro no art. 56, II da LOTCE

Vale recordar que a Constituio Federal, no caput do art. 37, estabelece os Princpios norteadores da Administrao Pblica, de observncia compulsria por todos os entes federados. Dentre estes, destaca-se o da Publicidade. A publicidade dos atos administrativos condio sine qua non para viabilizar tanto o controle externo quanto o social. Para alm de fazer constar em impresso oficial os dados e informaes referentes aos atos gerenciais administrativos, relegando-os ao espao circunscrito das reparties pblicas, dar publicidade significa promover a divulgao destes de maneira irrestrita, propiciando o acesso queles que, porventura, tenham interesse no seu acompanhamento. Negar ou, de alguma forma, restringir o conhecimento das prticas administrativas configura-se violao ao direito constitucionalmente assegurado. Ao alar a publicidade condio de princpio do direito Administrativo, quis o Legislador fomentar mecanismos de participao popular na conduo da res publica, atribuindo sociedade o poder/dever de fiscalizar e controlar o emprego dos recursos pblicos postos a disposio daqueles escolhidos para administr-los, no podendo ser aceito qualquer ato que intente frustrar tal prerrogativa de controle social. Desta feita, cabveis a aplicao de multa pessoal e recomendaes com vistas a proporcionar no s a publicao dos instrumentos de controles aventados, mas, principalmente, a sua ampla divulgao para o atendimento dos fins a que se prestam. Divergncias entre os valores constantes no RGF do 2 semestre e os informados na PCA As divergncias apontadas pela Equipe de Instruo no relatrio inicial foram constatadas nos itens relacionados a despesas de pessoal, dvida consolidada e RCL. Aps os argumentos do gestor, reconhecendo que a Prefeitura de Santana dos Garrotes havia adotado, para efeito de elaborao dos Relatrios de Gesto Fiscal, as recomendaes desta Corte de Contas acerca da apropriao de obrigaes previdencirias patronais e imposto de renda retido na fonte5, a Auditoria reforou a permanncia de divergncias na despesa de pessoal, por conta do item outras despesas, sintetizado no j citado Documento 04150/12. Tambm subsistiu diferena no resultado da RCL (R$ 7.733.503,33 informado no RGF; R$ 7.910.741,20 informado na PCA).

Pareceres Normativos PN TC 12/2007 e PN TC 05/2004, respectivamente.

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Como j mencionei, a maior parte dos pagamentos listados no Documento 04150/12 no preenchem aos requisitos configuradores da relao de emprego. Assim, no h razo em tom-los como despesa de pessoal. J no que concerne divergncia do valor da RCL, as informaes do sistema SAGRES endossam o clculo da Auditoria. Cabe, aqui, a recomendao ao gestor para que exija da contabilidade municipal a diligncia necessria na apurao da RCL, uma vez que esse valor de fundamental importncia para a determinao de diversos ndices exigidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Em relao gesto geral: Previso superfaturada de receitas de capital na pea oramentria (R$ 7.000.000,00 ante a realizao de R$ 220.000,00) Conforme aludiu a Auditoria, no relatrio de anlise de defesa, o propsito em se enfatizar a imperfeio da previso oramentria foi o de alertar o gestor para a imperiosa necessidade de se proceder a planejamento fidedigno, condizente com a realidade do municpio. Justamente para alcanar esse fim, o ordenamento jurdico ptrio determina que a previso das receitas consignadas no projeto de lei oramentria tenha por base, pelo menos, as demonstraes de arrecadao dos trs ltimos exerccios, bem como as circunstncias de ordem conjuntural e outras, que possam afetar a produtividade de cada fonte de receita (art. 30 da Lei n 4.320/64). O projeto da LOA ainda precisa guardar obrigatria compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias (art. 5 da LRF). Em seu socorro, a defesa valeu-se de uma comparao entre a previso e a realizao de receitas correntes, demonstrando quo acertadas foram suas estimativas. Mas no a que jaz a impropriedade muito bem apontada pelo rgo de Instruo, e sim na seara das receitas de capital. A previso do exerccio anterior (R$ 1.291.300,00) j fora demais desarrazoada, visto que nenhuma receita de capital se confirmou. A do exerccio sub examine (R$ 7.000.000,00 ante a realizao de R$ 220.000,00) chega aos nveis de excentricidade. No bastasse a magnitude da diferena entre o valor orado para as receitas de capital e o que efetivamente se arrecadou, razo suficiente para dar azo a admoestaes, percebo no caso flagrante afronta Constituio da Repblica pela adoo de conduta vedada em seu artigo 167, inciso VI. O dispositivo probe a transposio, o remanejamento ou a transferncia de recursos de uma categoria de programao para outra ou de um rgo para outro, sem prvia autorizao legislativa. Reconheo que esta Corte de Contas, no que concerne elaborao e execuo dos planos oramentrios, no costuma exigir dos jurisdicionados o rigor que a Magna Carta requer. Mas tal lenincia tem contribudo para transformar, com o perdo da rima, oramentos em ornamentos. A compreenso da irregularidade requer exame mais detalhado da doutrina contbil. Cumpre, antes, citar, o Decreto Municipal 013/2010, componente dos autos eletrnicos (fls. 111/113). Trata-se apenas de exemplo que tomo para fins de ilustrar a praxis vista no Municpio de Santana dos Garrotes e que se repete e assevero isso sem medo de errar na esmagadora maioria, se no na totalidade dos municpios paraibanos. As concluses formuladas nos prximos pargrafos podem ser relacionadas a outros decretos municipais. O citado decreto, editado em dezembro de 2010, ao fim da execuo oramentria, autorizou a abertura de crdito adicional no valor de R$ 556.906,87. Por meio dele, foram suplementadas dotaes nas mais variadas unidades oramentrias, a includas a Procuradoria, o Gabinete do Prefeito e Secretarias Municipais. Para fazer frente ao reforo, foram anuladas justamente as dotaes de receitas de capital previstas e no realizadas, ou seja, os R$ 7 milhes apontados pelo rgo Auditor. Vale dizer que, no texto da LOA, submetido ao processo legislativo oramentrio, tais dotaes compartilham a mesma classificao econmica da despesa, referindo-se a investimentos no elemento obras e servios de engenharia. Despesas de capital, portanto. O programa de governo associado maior parte das dotaes anuladas contempla a construo de galerias hidrossanitrias. Frise-se que esta dotao foi o alicerce oramentrio para outros programas que em nada tm a ver com sua concepo. Assim, uma previso para obra lastreou gastos com material de consumo, folha de pagamento, Fundeb, entre outros. H at uma suplementao para reforar dotaes de despesa corrente da Cmara Municipal. V-se a dimenso que toma o desvirtuamento da pea oramentria

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quando uma receita de capital prevista e no arrecadada termina por amparar uma despesa corrente de outro rgo. este o conceito de remanejamento trazido pelo Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Maranho, Doutor Jos de Ribamar Caldas Furtado, em seu artigo crditos adicionais versus transposio, remanejamento ou transferncia de recursos. Prossegue o autor definindo transposio como realocaes no mbito de programas de trabalho dentro do mesmo rgo; e transferncia como realocaes de recursos entre as categorias econmicas de despesas, dentro do mesmo rgo e do mesmo programa de trabalho. Transposies, remanejamentos e transferncias implicam distores do oramento previamente aprovado, na medida em que reorientam completamente os gastos previstos para um determinado ente pblico. Por esta razo que o legislador constituinte condicionou sua ocorrncia previa autorizao legislativa, algo que no ocorreu no Municpio de Santana dos Garrotes. Sob a forma de crdito adicional suplementar, conceito incompatvel com as alteraes feitas no oramento municipal, alocouse recursos destinados a abrigar despesas de capital para uma infinidade de despesas comezinhas. Com isso, deixou-se de executar a obra prevista. Note-se que no houve sequer a exposio justificativa exigida no caput do artigo 43, da Lei 4.320/64. H que se presumir que os recursos previstos no foram liberados. Todavia, isto no habilita o gestor a redirecionar dotaes ao sabor de sua convenincia. No para este tipo de realocao de recursos que se prestam os crditos adicionais suplementares. A distino entre estes e os conceitos de transposio, remanejamento e transferncia tambm enfatizada na obra A Lei 4320 comentada e a Lei de Responsabilidade Fiscal, de Jos Teixeira Machado Jnior e Heraldo da Costa Reis. Fcil constatar, pela exposio dos autores, que a reorientao feita a partir de crditos adicionais suplementares mantm ntegro o programa de trabalho e, dentro dele, o gasto na categoria econmica da despesa, respeitando-se o conceito de oramento programa. Este imperativo, de extrato constitucional, impede a desfigurao dos oramentos dos entes pblicos, o que traz relevo concluso do Conselheiro Caldas Furtado, em obra j citada:
Agora uma questo da maior importncia para o sistema oramentrio brasileiro: pode o Chefe do Executivo utilizar crditos adicionais suplementares ou especiais para realocar recursos nos casos tpicos de remanejamento, transposio ou transferncias? A resposta no. princpio basilar da hermenutica jurdica que a lei no contm palavras inteis. Tratando-se de termos constantes na Lei Fundamental, esse argumento de interpretao fica ainda bem mais contundente. O certo que, se diferente fosse, nenhum valor teriam os termos do artigo 167, VI, da Constituio Federal.

Da a concluso de grande relevo: pelo sistema idealizado pelo constituinte de 1988, os crditos adicionais suplementares abertos com base na autorizao concedida na prpria lei oramentria e com fundamento em aporte de recursos oriundos de anulao parcial ou total de dotaes oramentrias (Lei 4.320/64, art. 43, 1, III6) s podem ocorrer quando se tratar de deslocamento de recursos dentro do mesmo rgo e da mesma categoria de programao. Prticas vistas na execuo oramentria de Santana dos Garrotes terminam por transformar o oramento em obra de pouca ou nenhuma relevncia, possibilitando a total liberdade na sua manipulao, o que resulta em descompasso das despesas efetivamente realizadas com as finalidades dos programas governamentais. Reforo, portanto, que a conduta consubstancia transposies e remanejamentos sem autorizao legislativa, em afronta Constituio Federal, cabendo multa ao gestor pela transgresso, bem como recomendao para que no incorra nas vedaes apresentadas no artigo 167, VI da Lei Maior, e no exorbite nas estimativas de receitas de capital, por ocasio da elaborao da proposta oramentria. Balanos Oramentrio, Patrimonial e Demonstrativo da Dvida Flutuante incorretamente elaborados No contabilizao de obrigaes patronais, no valor de R$ 167.721,33 No repasse de obrigaes previdencirias ao INSS, no valor de R$ 270.601,26 No reteno de contribuies previdencirias em torno de R$ 99.655,16
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A abertura dos crditos suplementares e especiais depende da existncia de recursos disponveis para ocorrer a despesa e ser precedida de exposio justificativa. Consideram-se recursos para o fim deste artigo, desde que no comprometidos: III - os resultantes de anulao parcial ou total de dotaes oramentrias ou de crditos adicionais, autorizados em Lei

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A leitura combinada dos itens 3 e 11 do relatrio inicial evidencia as razes que levaram a Unidade de Instruo a apontar as quatro falhas retro mencionadas. Por serem conexas, examin-las-ei em conjunto. A partir do quadro constante do item 11.1, a Auditoria estimou a base de clculo da contribuio previdenciria patronal pelo somatrio de dois valores, a saber: os vencimentos e vantagens fixas (R$ 2.538.152,29) e a despesa com contratados (R$ 1.438.445,95). soma (R$ 3.976.598,24), aplicou-se a alquota de 22%, deduzindo-se do resultado (R$ 874.851,61) o valor recolhido ao rgo Previdencirio Nacional (R$ 707.130,28), donde se concluiu pelo recolhimento a menor da contribuio previdenciria patronal no montante de R$ 167.721,33. Frise-se que, nos termos apurados na inicial, a referida contribuio correspondeu a 80,83% do valor supostamente devido. Sobre a mesma base de clculo (R$ 3.976.598,24), a Auditoria aplicou o percentual de 11%, estimando a contribuio dos servidores em R$ 437.425,81. A descrio corresponde ao contedo o quadro listado no item 11.2. Como a contabilidade municipal apontou o recolhimento de R$ 334.545,88, na forma de despesa extra-oramentria, a diferena (R$ 102.879,93) foi considerada recolhimento a menor da contribuio previdenciria laboral. A soma dos valores equivalentes s duas contribuies previdencirias perfaz R$ 270.601,26. Por fim, o valor de R$ 99.655,16 foi obtido pela diferena entre a receita previdenciria extra-oramentria, referente aos valores que a Prefeitura de Santana dos Garrotes debitou de seus servidores (R$ 337.770,65), e a suposta contribuio laboral devida (R$ 437.425,81). Primeiramente, abordarei o propalado vcio nos balanos. Segundo a Auditoria, o valor de R$ 167.721,33 deveria ter sido empenhado, impactando, por conseguinte, os Balanos Financeiro, Oramentrio e Patrimonial. Constata-se que tal pressuposto implica no reconhecimento da natureza oramentria do recolhimento a menor da contribuio previdenciria patronal. No entanto, mesmo que tal valor seja procedente, sua natureza contbil e no oramentria. As repercusses nos Balanos Oramentrio e Financeiro, bem como os impactos na execuo oramentria, no podem ser presumidos, visto que se trata de montante que no transitou pela contabilidade pblica. Por conseguinte, no h falar em deficit na execuo oramentria, nem na incorreo na elaborao dos Balanos Oramentrio e Financeiro. do magistrio do Dr. Lino Martins da Silva a afirmao de que o empenho constitui uma obrigao contratual de natureza jurdica,7 que deve ser registrada em contas de compensao. Segundo o autor, apenas a emisso de empenho no constitui uma obrigao no sentido patrimonial e no compe o passivo at que se confirme a liquidao. Muito embora a inexistncia de empenhos, h que se reconhecer que as contribuies previdencirias no registradas sensibilizam o patrimnio do ente. Portanto, podem e devem ser consignadas no Balano Patrimonial, por representar obrigao lquida, certa e, por conseguinte, exigvel. Poder-se-ia, pois, cogitar a falha na elaborao no Balano Patrimonial. Mas, conforme demonstrativo anexado aos autos eletrnicos (fl. 155), h registro de R$ 5.945.044,07, referente dvida fundada interna. O detalhamento apresentado na folha 158 indica que, desse total, R$ 5.703.000,28 referem-se dvida previdenciria, inscrita no exerccio em anlise, demonstrando que o parcelamento foi devidamente apropriado. Pelo exposto, no vejo falha na elaborao dos balanos. Afastada a eiva, passo a examinar a temtica do recolhimento previdencirio. No que concerne alquota da contribuio patronal, a Auditoria vem habitualmente adotando a aplicao indiferenciada de 22% sobre a base de clculo, hiptese que vem sendo acolhida por este Pleno. A razo lastreia-se na Lei de Custeio (Lei 8212/91), que exige a contrapartida do empregador em funo dos valores pagos aos empregados. Tal contrapartida justamente a contribuio previdenciria patronal, que, por fora do artigo 22, incisos I e II, corresponde a 22% do valor total da folha. Conforme Decreto Federal 6.042/07, a alquota de seguro contra acidentes de trabalho foi elevada de 1% para 2% para atividades descritas como Administrao Pblica em Geral (Cdigo 8411-6/00), a partir do ms de maro de 2007, estando em voga at o presente momento. Este vem sendo o suporte normativo para a aplicao generalizada de 22% sobre a folha de pagamento dos entes municipais.

Contabilidade Governamental um enfoque administrativo da nova contabilidade pblica. 9 ed. So Paulo: Atlas, 2011, pag. 268.

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J no que diz respeito s contribuies dos empregados, a metodologia de clculo assaz diferente. Primeiramente, no h um percentual nico. O Regime Geral de Previdncia (INSS) faz uso de diferentes alquotas de contribuio (de 7,5% a 11%), a depender da faixa salarial do empregado. Pela mdia salarial dos servidores da Prefeitura de Santana dos Garrotes, a maioria se sujeita contribuio de 7,5%. Outro fato a ser sopesado a base de contribuio. No h incidncia em verbas de natureza transitria, tais como horas extras e adicionais de frias. Assim, fcil concluir o equvoco no procedimento adotado pela Auditoria, na medida em que se toma por parmetro o valor total da folha. Por fim, h que se ressaltar que alguns servidores, notadamente os que possuem duplo vnculo empregatcio e percebem maiores salrios, podem j recolher o valor mximo permitido para a contribuio previdenciria laboral por conta do que auferem da outra fonte pagadora. Isto algo comum entre os profissionais de sade. Nesses casos, a contribuio devida apenas em relao a uma das fontes8. Face ao exposto, para fins da presente apreciao, deixarei de considerar a diferena apontada pela Auditoria no que toca parcela devida pelos servidores previdncia, por entender que o mtodo desenvolvido traz consigo vcios dificilmente contornveis, comprometendo o grau de certeza e preciso das concluses sobre os valores de R$ 99.655,16 e R$ 270.601,26. Quanto diferena no recolhimento da contribuio previdenciria patronal, tendo em vista que o valor repassado aproxima-se de 81% do que se supe devido, entendo que a falha comporta ressalva ao Ente Municipal e a recomendao pelo adimplemento das obrigaes previdencirias, tanto as correntes quanto aquelas relacionadas ao parcelamento acordado, bem como a comunicao Receita Federal do Brasil. Deficit financeiro do Balano Patrimonial no valor de R$ 131.401,51 Como bem observam Jos Teixeira Machado Jnior e Heraldo da Costa Reis, em obra j citada neste voto9, por dficit financeiro do Balano Patrimonial entende-se o desequilbrio entre ativo e passivo financeiro, com pendor para este. A partir da constatao da Auditoria, observa-se que a situao explicitada na exordial indica que as disponibilidades financeiras de curto prazo (valores apropriados nas contas Caixa, Bancos, entre outras) no so suficientes para honrar a dvida financeira de exigibilidade imediata (restos a pagar, servios da dvida a pagar, dbitos de tesouraria, entre outros). A diferena seria da ordem de R$ 131.401,51. Nas normas nacionais de contabilidade, h uma clara preocupao com o resultado financeiro apresentado no Balano Patrimonial. Tanto que a Secretaria do Tesouro Nacional pontua a necessidade de elaborao do Demonstrativo do Superavit/Deficit Financeiro do Balano Patrimonial, anexo requerido junto com o prprio balano10. A exigncia tem por escopo atender aos mandamentos insculpidos nos artigos 8, nico e 50, I, ambos da LRF. Contudo, a ocorrncia de deficit, embora prtica que deva ser evitada, no constitui irregularidade de per si. Isto porque no se confunde o dficit financeiro do Balano Patrimonial com a situao de dficit da execuo oramentria, esta muito mais abrangente. A esse respeito, vale ressalvar que o legislador complementar, ao conceber o projeto de lei que encetou a LRF, tentou imprimir maior rigor quanto acumulao de dvidas de curto prazo. Era essa a finalidade do artigo 41 da LRF, como afirmam Flvio de Toledo Jnior e Srgio Ciquera Rossi11. O teor do artigo abrigava preceito que embargava, com vigor, a acumulao de dvida de curto prazo, no apenas nos ltimos oito meses de mandato do gestor, mas durante toda sua durao. A meno aos derradeiros oito meses de mandato tem a ver com a determinao constante do artigo 42. Quanto a isso, clara a delimitao proposta pelos autores:
Em suma, deficits oramentrios dos trs primeiros anos de gesto podem ensejar parecer desfavorvel do rgo de controle externo; contrariam, de pronto, intuito basilar do regime de responsabilidade fiscal e, via de consequncia, a programao financeira e o hoje obrigatrio instituto da limitao de empenho (artigos 8 e 9 da
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Caso o valor recebido seja superior ao valor mximo da base de incidncia. A Lei 4.320 comentada e a Lei de Responsabilidade Fiscal. 31 Edio. Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico, Parte V demonstraes contbeis aplicadas ao Setor Pblico, 3 Edio, item 05.05.03. Lei de Responsabilidade Fiscal comentada.

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LRF). J o deficit dos oito ltimos meses, alm da negativa deciso dos Tribunais de Contas, tambm acarreta remessa dos autos ao Ministrio Pblico, vez que caracterizada transgresso quele dispositivo penal (artigo 359-C do Cdigo Penal).

Volto a frisar que a mcula apontada de outra ordem: deficit financeiro do Balano Patrimonial. Merece, evidentemente, reprimenda, mas no o peso de uma falha a ensejar emisso de parecer contrrio s contas em exame. Realizao de despesas sem licitao no montante de R$ 201.005,00, correspondendo a 6,30% da despesa licitvel As despesas no licitadas foram listadas no quadro do item 5.1 da inicial. Por fora dos argumentos da defesa, a Auditoria excluiu do conjunto os pagamentos em favor de Manoel Rodrigues da Silva. No foram aceitas as demais alegaes, tratadas individualizadamente pela Unidade de Instruo. De pronto, percebe-se que as despesas consideradas no licitadas tm essencialmente a natureza de servios. J pacfico na jurisprudncia desta Corte o entendimento de que alguns destes, em especial os que comportam consultoria nas reas de Contabilidade e Direito, podem ser pactuados por inexigibilidade de licitao. Ademais, no vejo razo para no acolher termos aditivos para estender a validade das contrataes de sistemas de folha de pagamento e de contabilidade. Evidentemente que, em regra, a durao dos contratos est adstrita vigncia dos respectivos crditos oramentrios, o que delimita sua validade at o fim do exerccio. Este o teor do caput do artigo 57 da Lei 8.666/93. Mas o mesmo dispositivo prev a exceo, admitindo a prorrogao de prazos, desde que justificada por escrito e chancelada por autoridade competente, o que aconteceu nos citados casos. Com base nas enunciadas consideraes, o somatrio das despesas no licitadas remanescentes alcana R$ 114.725,00, correspondendo a 1,42% da despesa oramentria total. Impe deixar ntido, in casu, que a infrao trazida baila autoriza a cominao de multa, sem prejuzo das recomendaes no sentido de evitar a reincidncia em idnticas imperfeies. Utilizao incorreta de inexigibilidade em licitaes Apresentao de cartas de exclusividade de bandas musicais em desobedincia a orientao do Ministrio Pblico Federal Durante o exerccio de 2010, a Prefeitura de Santana dos Garrotes promoveu cinco inexigibilidades de licitao. Apenas duas delas originaram empenhos cujos valores ultrapassaram R$ 8.000,00: a 01/2010, para pagamento de servios jurdicos, e a 04/2010, para contratao de bandas e prestao de servios associados aos festejos municipais. J abordada o tema de inexigibilidade de licitao para servios jurdicos. Alm de pugnar pela inadequao da inexigibilidade para contratao de bandas, a Auditoria tambm sustentou o desrespeito a uma orientao feita pelo Ministrio Pblico Federal (Documento 04275/12). A propsito, vale lembrar que tal orientao tem sua gnese em determinaes similares feitas por esta Corte de Contas. Assim, as eivas acima guardam estreita relao entre si. O tema, cujo exame recorrente nesta Casa, abordado na obra Contratao Direta sem Licitao, de autoria do eminente jurista Jorge Ulisses Jacoby Fernandes. Segundo o autor, so quatro as exigncias para que se possa lanar mo desse procedimento. A inviabilidade de competio, a consagrao pela opinio pblica, a necessidade de contratao direta ou por empresrio exclusivo e a exigncia de profissionalizao do artista. Tais exigncias no foram observadas pela Prefeitura de Santana dos Garrotes. No vislumbro nada nos autos eletrnicos que aponte para a inviabilidade de competio. Tambm inexistem indcios de documentao com o intuito de mensurar ou comprovar a consagrao pela opinio pblica. Decerto que o tema encerra algum grau de subjetividade, o que no significa dizer que, sendo subjetiva, a exigncia deve ser desprezada. Em nenhum momento houve qualquer tentativa de se avaliar a opinio pblica. Sem falar que so diversos os artistas contratados, conforme se pode constatar a partir do SAGRES. Alm das atraes artsticas, a inexigibilidade amparou servios de sonorizao, iluminao e montagem de palco, o que afronta a determinao constante na Resoluo Normativa RN TC 09/2009, por meio da qual este Sindrio de Contas regulamentou a contratao de bandas, grupos musicais, profissionais ou empresas do setor artstico.

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Como bem observa Jorge Jacoby, s a fama e notoriedade de um artista permitem a contratao direta, restando aos demais, que no alcanaram o mesmo nvel de reconhecimento, a via do concurso. Destaca, ainda, o autor que a obrigatoriedade de se aferir a consagrao pode ser facilmente atendida com uma descrio do Ente Pblico dos critrios que embasaram sua deciso, aliada a informaes simples como o nmero de CD ou de shows realizados num determinado perodo. Nada disso consta no processo. Outro fator exigido em lei, no cumprido pela Prefeitura de Santana dos Garrotes, diz respeito via de contratao. E aqui reside a falha que aponta o descumprimento de orientao do MPF. No caso, a intermediao foi feita por empresrio exclusivo. Porm, a exclusividade estaria restrita apenas ao dia 24/07/2010, como aponta cpia da carta assinada pelo Sr. Jorge de Altinho Assis Assuno (Documento 04275/12). A soluo nitidamente um artifcio para contornar a exigncia legal. absolutamente descabida a concepo de uma exclusividade temporria. Restringi-la apenas a um nico dia chega a ser hiptese risvel. Para abrigar as contrataes, a exclusividade deve estar amparada por uma relao duradoura entre empresrio e artista. Mesmo que, como pontua o Jorge Ulisses Jacoby, no esteja normatizada uma forma especfica de se demonstrar a indigitada exclusividade, h que se ter um vnculo contratual a disciplinar a relao da empresa Marcos Produes Ltda com as bandas constantes do processo de inexigibilidade. O teor da Lei de Licitaes e Contratos, quando abre a possibilidade de contratao por intermediao de empresrio exclusivo, justamente o de amparar uma negociao com entidade ou pessoa tecnicamente mais preparada para lidar com acordos legais do que estaria um artista. Presume-se que este, para outorgar a outrem as prerrogativas para negociar em seu nome, deva ter uma relao de estreita confiana e de certa estabilidade. No o que se observa nesse caso. Prova disso o fato de a relao entre contratante e contratado durar apenas um dia. A prtica, de fato, a alternncia corriqueira entre bandas, que se associam a empresrios que nada tm de exclusivos, ao sabor da sazonalidade dos festejos anuais e, claro, das melhores propostas financeiras. Por ltimo, tambm no h nos autos provas que asseverem a profissionalizao de todas as bandas que foram contratadas pela Prefeitura de Santana dos Garrotes. Pelo exposto, considero irregular a inexigibilidade n 04/2010, por afronta a norma jurdica e a determinaes desta Corte, constante na Resoluo Normativa RN TC 09/2009. Contudo, em que pese a inadequada adoo da inexigibilidade de forma indiscriminada, h que se ponderar certos aspectos. Primeiro, fato que uma das atraes artista reputado e inquestionavelmente agraciado por pblico e crtica. Trata-se do cantor Jorge de Altinho. A consagrao do artista condio necessria para se admitir a inexigibilidade, mas, como j dito, no a nica. Outro ponto importante refere-se ao montante da despesa. Como se constata pelo exame do empenho n 1272, o municpio desembolsou R$ 37.000,00 para contratar no apenas Jorge de Altinho, mas tambm a Banda Tempero Completo. Considero que tal montante se mostra razovel para fazer frente importncia do artista, como tambm o so os gastos com iluminao, palco, som (empenhos n 1314 e 1270) e com demais artistas: Bandas Tuaregs e Forrozo (empenhos 1314, R$ 7.950,00; e 2043, R$ 5.270,00). As ponderaes supramencionadas ho de repercutir na dosimetria da cominao imputada ao gestor. Muito embora se tenha concludo pela irregularidade da inexigibilidade de licitao, entendo que a mcula no tem o condo de macular as suas contas. Friso, todavia, que esta condescendncia caso de absoluta excepcionalidade, sendo inadmissvel a reincidncia da conduta. De se reforar que as eivas ensejam a aplicao de multa ao gestor, alm da recomendao de que, em situaes futuras, atenha-se ao estrito cumprimento das normas aqui citadas.

Inexistncia de cadastro e controle da dvida ativa municipal A Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu art. 11, preconiza que constituem requisitos essenciais da responsabilidade, na gesto fiscal, a instituio, previso e efetiva arrecadao de todos os tributos da competncia constitucional do ente da Federao. Ao instituir esse regramento, a norma busca estimular a arrecadao de receitas prprias dos municpios. Uma das maneiras para a consecuo de tal propsito a cobrana da Dvida Atival.

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A escriturao em Dvida Ativa de crditos municipais vencidos, tributrios ou no, ato vinculado da autoridade competente para o registro, tendente a resguardar o direito da Edilidade. Os crditos inscritos gozam de presuno de certeza e liquidez, e seu registro prenuncia a proposio de ao de execuo fiscal. Dessa feita, deixar de praticar ato de ofcio importa em conduta desidiosa e, particularmente, nociva s finanas pblicas, na medida em que decai o direito de cobrar tais haveres. Seguindo esse raciocnio, de bom alvitre recomendar ao atual Gestor municipal no sentido de que no s promova a escriturao da dvida ativa como tambm envide esforos para a realizao dos crditos ali inscritos. Erro na classificao de despesas no elemento 36 outros servios de terceiro pessoa fsica Contratao de prestadores de servios para exercerem atribuies de servidores pblicos As citadas irregularidades so afeitas ao contedo do Documento 04150/12, j abordado quando do exame das despesas de pessoal. A partir das concluses do rgo Auditor, todos os servios descritos no referido documento seriam de natureza pblica e carter continuado, devendo ser desempenhados por servidores efetivos. Peo vnia para discordar de tal entendimento. Como j citei, na lista h prestadores de servio que, seja pela sazonalidade das atividades desempenhadas, seja pela ausncia de subordinao, atuam num regime que no se coaduna com uma relao empregatcia. Em linhas gerais, so funes que podem ser executadas sem a rigidez inerente s contrataes para cargos de provimento efetivo. Afasto, pois, as irregularidades, ao tempo que reproduzo entendimento consignado no Parecer do Ministrio Pblico de Contas n 00769/1212, da lavra da Procuradora Sheyla Barreto Braga de Queiroz, in verbis:
No sentir da Unidade tcnica, essas eivas so decorrentes da contratao de contador e assessor jurdico, cujos pagamentos foram considerados como Outras despesas de pessoal, quando, na verdade, exercem atividade tpica de servio continuado e deservidor efetivo [...]. As referidas despesas servios prestados pelo contador e pelo assessor jurdico no devem, de fato, ser registradas nem como Contratao por Tempo Determinado nem como Vencimentos e Vantagens Fixas.

No cumprimento da carga horria semanal pelos profissionais do Programa de Sade da Famlia Alicerada em declaraes verbais, colhidas por ocasio da inspeo, a Auditoria concluiu que os mdicos que atuam no Programa de Sade da Famlia no cumprem a carga horria semanal. Os depoimentos mencionados na inicial vm a comprovar um problema que afeta municpios em todo o pas. Parece haver um certo pendor a desequilibrar a relao de trabalho entre as prefeituras e os mdicos do PSF em benefcio destes. A escassez de bons profissionais, as enormes carncias da populao, o reduzido tempo de permanncia dos mdicos, que muitas vezes rescindem seus contratos por conta de melhores oportunidades de trabalho em outros municpios, entre outras razes, terminam por fazer os gestores pblicos se sujeitar s exigncias dos mdicos. Esta justamente a linha de sustentao adotada na defesa. A questo que se pe muito mais abrangente que a prpria anlise de prestao de conta que compe. No se cuida apenas de uma irregularidade, mas sim de prtica que, ao que parece, pode eivar parte considervel do atendimento do PSF nos municpios paraibanos. A descontinuidade do atendimento populao carente em perodos em que ela devia estar assistida fato gravssimo, que pe em questo a efetividade das polticas de sade pblica. Cabe a recomendao ao gestor para que seja diligente no controle da assiduidade dos profissionais de sade, de modo a garantir o atendimento populao. Locao de veculos por valores antieconmicos A exordial traz uma tabela (item 9.5) onde se prev que, num interregno temporal de 18 meses, os valores despendidos com locao de trs veculos estariam prximos aos valores das respectivas aquisies. Decorre da a concluso de que a locao seria medida antieconmica. So muitas as variveis que influenciam a deciso de um gestor pblico na opo por locaes, variveis estas que no integraram a anlise constante da inicial. Alguns pontos foram elencados pela
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O mencionado parecer tratou da contratao de assessor jurdico e contbil. Seu contedo, todavia, pode ser estendido a todas as situaes onde ausentes os preceitos configuradores da relao empregatcia.

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defesa em suas alegaes. No se pode desprezar o custo de frete de transporte, emplacamento, licenciamento e seguro, que oneram significativamente o bem. Outro custo importante, a que se desobriga o gestor que escolhe a locao, a manuteno. Pelo que alega a defesa, estes correm por conta do locador. Por fim, h que se ponderar, ainda, sobre o custo da depreciao. Sem a incluso destes fatores, no h como se proceder a uma anlise sobre o tema da economicidade. Sobre o custo em si da locao, assim asseverou o Parquet Especial:
Compulsando os autos, verificou-se que o valor da diria dos veculos locados ficaria em torno de R$ 60,00, quantia esta compatvel com o preo de mercado. Outrossim, a escolha pela locao de veculos ou sua aquisio ato discricionrio do gestor, no cabendo a esta Corte de Contas o papel de substituto da vontade do administrador.

Diante do exposto, afasto a irregularidade. Faturas de energia eltrica em atraso, ocasionando juros e multas A respeito de impropriedades dessa espcie, os Membros do Tribunal Pleno, de forma reiterada, veem decidindo no sentido de que o pagamento de multas e juros, por atraso no pagamento de contribuies previdencirias, no autoriza a condenao em dbito do responsvel, porquanto, a Administrao, em funo de sua mltipla obrigaes e da escassez dos recursos para adimpli-las, por vezes, compelida a escolher quais demandas so prioritrias, relegando outras a plano secundrio, sem que tal atitude importe em vilipndio quelas inicialmente no contempladas. Despesas superfaturadas, no valor de R$ 27.100,00, com prestao de servios contbeis; Para quantificar a falha, a Auditoria lanou mo de metodologia que comparou os gastos aqui examinados com os pagamentos por conta de servios contbeis feitos por prefeituras de cinco outros municpios, a saber: Igaracy, Curral Velho, Juru,Tavares e Diamante. Da mdia dos dispndios (R$ 56.400,00), extraiu-se a irregularidade, visto que os pagamentos realizados pelo Poder Executivo de Santana dos Garrotes perfizeram R$ 83.500,00, sendo R$ 71.500,00 em favor da senhora Germana Machado Lima, responsvel ltima pela contabilidade municipal; e R$ 12.000,00 em favor da senhora Aucione Mamede Lima, responsvel pelos lanamentos contbeis e pela emisso de empenhos, entre outros afazeres. Seguindo em parte o entendimento da Auditoria, o Ministrio Pblico de Contas pugnou pela imputao de R$ 17.500,00 ao senhor Jos Alencar Lima. O valor adveio de duas concluses. A primeira delas aponta superposio entre as tarefas exercidas pelas duas profissionais, pelo que se considerou como irregulares todas as despesas feitas em favor da senhora Aucione Mamede Lima, que totalizaram R$ 12.000,00. A segunda est relacionada ao fato de a senhora Germana Machado Lima ter recebido, ao longo do exerccio de 2010, treze parcelas de R$ 5.500,00. Considerou o rgo Ministerial que apenas doze eram devidas. A contenda que se traz baila , como no exemplo das locaes de veculos, tema complexo no que toca valorao dos servios prestados. H aqui, tambm, uma srie de variveis que devem ser sopesadas para se chegar no a um valor o que representaria determinismo inaplicvel , mais a uma faixa de valores que se presume razovel. O clculo da Auditoria poderia resultar em nmero bem diferente se outros municpios fossem colocados no seu quadro comparativo. Igualmente, no vejo sentido em expresses como a cunhada pela defesa, ao sustentar que a comparao deve ser feita com municpios do mesmo mercado, entendidos como aqueles que auferem o mesmo valor de repasse do FPM. Existem muitos outros fatores que podem influenciar no valor que um determinado ente pblico paga pela prestao de servios contbeis. Para citar apenas alguns: o nvel de organizao preexistente, o grau de utilizao de solues tecnolgicas, a adequao destas solues e seu nvel de customizao, o rol de atividades includas no contrato... e tantos outros. No vejo como acolher a tese abraada pelo rgo de Instruo. Quanto s ponderaes do eminente Parquet, peo licena para divergir. As atribuies das duas profissionais so claramente de natureza distinta. A discrepncia entre os valores percebidos j evidencia isso. As funes foram arroladas nas alegaes apresentadas a esta Corte (fls. 230/231). Em ltima anlise, senhora Germana cabe atuar como representante contbil do Poder Executivo Municipal, enquanto que senhora Aucione incumbe tarefas assessrias, entre as quais o auxlio

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contadora. So, obviamente, servios relacionados, mas distintos, razo pelo que afasto a tese propugnada. J quanto ao empenho 2471-6, considerado irregular pelo MPC, vejo-o como um adendo aos servios prestados. Com base na descrio feita em seu histrico, foi o pagamento pela elaborao da prestao de contas anual relativa ao exerccio anterior, apresentada ao fim do primeiro trimestre do exerccio em anlise, como determina este Tribunal. Esposado em todos os comentrios extensamente explanados, voto, em sentido diverso ao que pugnou o Ministrio Pblico de Contas, pela emisso de Parecer Favorvel Aprovao das Contas Anuais da Prefeitura Municipal de Santana dos Garrotes, exerccio de 2010, sob a responsabilidade do Sr Jos Alencar Lima e, em Acrdo separado, pelo (a): 1) 2) Declarao de Atendimento parcial aos preceitos da LRF; Julgamento irregular da Inexigibilidade n 04/2010, em funo do no atendimento ao disposto no inciso III, do art. 25, da Lei n 8.666/93, e na Resoluo Normativa RN TC 09/2009; Aplicao de multa ao Sr. Jos Alencar Lima, Prefeito Municipal de Santana dos Garrotes, no valor de R$ 4.150,00, com fulcro no art. 56, inciso II, da LOTCE, assinando-lhe o prazo de 60 sessenta dias para o recolhimento voluntrio; Representao Receita Federal do Brasil acerca de irregularidades no recolhimento das contribuies previdencirias (INSS); Recomendao Prefeitura Municipal de Santana dos Garrotes no sentido de guardar estrita observncia aos termos da Constituio Federal, das normas infraconstitucionais e ao que determina esta Egrgia Corte de Contas em suas decises, evitando a reincidncia das falhas constatadas no exerccio em anlise; Recomendao ao atual Alcaide no sentido de dar a devida ateno elaborao do projeto de lei oramentrio e seu consequente acompanhamento, de modo a atender as demandas sociais e a incansvel busca pelo equilbrio econmico-financeiro da entidade; e dos demonstrativos contbeis, para que estes reflitam, em conformidade com a Lei 4.320/64, a essncia e a realidade dos acontecimentos contbeis, bem como especial ateno aos mandamentos constantes da Carta Magna, da Lei 8.666/93, da LCN 101/00, dos regramentos infraconstitucionais, inclusive as Resolues Normativas desta Corte de Contas.

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DECISO DO TRIBUNAL PLENO DO TCE - PB Vistos, relatados e discutidos os autos do PROCESSO-TC-4194/11, os Membros do TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA PARABA (TCE-PB), unanimidade, na sesso realizada nesta data, ACORDAM em: 1) 2) Declarar o Atendimento parcial aos preceitos da LRF; Julgar irregular da Inexigibilidade n 04/2010, em funo do no atendimento ao disposto no inciso III, do art. 25, da Lei n 8.666/93, e na Resoluo Normativa RN TC 09/2009; Aplicar multa ao Sr. Jos Alencar Lima, Prefeito Municipal de Santana dos Garrotes, no valor de R$ 4.150,00, com fulcro no art. 56, inciso II, da LOTCE, assinando-lhe o prazo de 60(sessenta) dias para recolhimento ao Fundo de Fiscalizao Oramentria e Financeira Municipal mediante a quitao de Documento de Arrecadao de Receitas Estaduais (DAE) com cdigo 4007 - Multas do Tribunal de Contas do Estado , sob pena de cobrana executiva, desde logo recomendada, inclusive com interferncia do Ministrio Pblico, nos termos dos pargrafos 3 e 4, do artigo 71 da Constituio do Estado; Representar Receita Federal do Brasil acerca de irregularidades no recolhimento das contribuies previdencirias (INSS);

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Recomendar Prefeitura Municipal de Santana dos Garrotes no sentido de guardar estrita observncia aos termos da Constituio Federal, das normas infraconstitucionais e ao que determina esta Egrgia Corte de Contas em suas decises, evitando a reincidncia das falhas constatadas no exerccio em anlise; Recomendar ao atual Alcaide no sentido de dar a devida ateno elaborao do projeto de lei oramentrio e seu consequente acompanhamento, de modo a atender as demandas sociais e a incansvel busca pelo equilbrio econmico-financeiro da entidade; e dos demonstrativos contbeis, para que estes reflitam, em conformidade com a Lei 4.320/64, a essncia e a realidade dos acontecimentos contbeis, bem como especial ateno aos mandamentos constantes da Carta Magna, da Lei 8.666/93, da LCN 101/00, dos regramentos infraconstitucionais, inclusive as Resolues Normativas desta Corte de Contas. Publique-se, registre-se e cumpra-se. TCE-Plenrio Ministro Joo Agripino Joo Pessoa, 22 de agosto de 2012.

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Conselheiro Fernando Rodrigues Cato Presidente

Conselheiro Fbio Tlio Filgueiras Nogueira Relator

Fui presente, Isabella Barbosa Marinho Falco Procuradora-Geral do Ministrio Pblico junto ao TCE-PB

Em 22 de Agosto de 2012

Cons. Fernando Rodrigues Cato PRESIDENTE

Cons. Fbio Tlio Filgueiras Nogueira RELATOR

Isabella Barbosa Marinho Falco PROCURADOR(A) GERAL