LA INSTITUCIONALIDAD MUNICIPAL. SUS DEFICIENCIAS Y FORTALEZAS.

PAULINA BRITO ASTROSA ABOGADO

Revisando todos los textos legales referentes y aplicables a las municipalidades as como los que forman parte de la modernizacin del Estado, aparece la necesidad imperiosa de dotar a las regiones de mayor autonoma, como parte de una poltica de descentralizacin, creacin de regiones, dotadas de poder suficiente para su real gobierno y administracin, e ir efectuando y cumpliendo con una real descentralizacin en los gobiernos comunales. No obstante, y pese a que la regionalizacin constituye un importante avance en el proceso democrtico del pas, no ha habido grandes avances en la real descentralizacin de las municipalidades, en cuanto gobierno local, y pese a que es la entidad que ms cerca de las necesidades de su comunidad se encuentra y a la que le corresponde lograr el progreso econmico, social y cultural de su comuna, carece de medios eficaces para lograrlo, ya que actualmente casi dedica la mayor parte de sus esfuerzos a aplicar normas y programas gubernamentales, siendo meramente un ente administrador de recursos del Estado. Actualmente, necesitamos una gestin municipal dinmica, eficiente, gil, que sea oportuna en el cumplimiento de sus objetivos, simple en su tramitacin, y que ojal este proceso de modernizacin sea una poltica de Estado, de manera que cobre real sentido y asidero el hecho que el Estado se encuentra al servicio de la persona humana y que el municipio en cuanto parte del Estado, es la entidad llamada por la Constitucin y la ley a satisfacer las necesidades de la comunidad local y a procurar la participacin social en el progreso econmico, social y cultural de la comuna.. Para que se logre, se requiere el ejercicio de una funcin pblica clara, con atribuciones suficientes, impecable en su actuar y responsable. La comuna es una forma de divisin territorial de gobierno interior, cuya administracin y gobierno corresponde a las municipalidades, que son entes de derecho pblico, descentralizadas y autnomas, cuya finalidad esencial es la satisfaccin de las necesidades locales. Las necesidades de una comunidad son mltiples, de manera que la existencia de un organismo que pueda destinarse y dedicar sus esfuerzos a satisfacerlas, reviste una trascendencia enorme para el avance del pas, sobre todo porque se da una relacin directa con la comunidad, que es lo que realmente le otorga dinamismo al sistema municipal. Tanto la Constitucin como la Ley N 18.695 Orgnica Constitucional de Municipalidades reconocen su calidad de ente descentralizado y autnomo, pero si analizamos detenidamente estos textos legales, podemos concluir que stos no consagran normas que le permitan efectivamente cumplir su gran finalidad social y de participacin de la comunidad.

Existen pues vacos importantes para que este organismo tan especial pueda efectivamente cumplir sus funciones en forma descentralizada y autnoma. Si bien el concepto de municipalidades es bastante amplio, al analizar las funciones con que cuentan los municipios y la forma de desarrollarlas, aparece una brecha entre lo que se supone, por definicin es un municipio, con lo que realmente puede hacer y hace. FUNCIONES Y AUTONOMA: Tiene funciones privativas y funciones compartidas.Estas funciones privativas son las que ejerce nica y exclusivamente este ente pblico y no otro, en virtud de la aplicacin de la especialidad de la funcin pblica. No puede otro rgano del Estado ejercer estas funciones que la ley le dio el carcter de privativas de las municipalidades, pues ello significara que habra una usurpacin e invasin de funciones que no le corresponden. Al municipio, la Constitucin y la ley la ha dotado de funciones especficas que debe realizar y cumplir. Sin embargo, entre las funciones privativas tambin se encuentran algunas que solamente la limitan a un rol eminentemente aplicados de polticas y de normas de otros organismos del Estado, Esto hace que pierda su carcter real de ente descentralizado. Pese a que el municipio cuenta con un grupo de funciones privativas, los recursos siguen siendo exiguos para su cabal aplicacin, ms an si se considera que tiene tambin que cumplir con otras funciones que el texto legal le confiere. El artculo 4 de esta misma ley seala que las municipalidades, en el mbito de su territorio, podrn desarrollar, directamente o con otros rganos de la Administracin del Estado, funciones relacionadas con la educacin y la cultura; la salud pblica y la proteccin del medio ambiente; la asistencia social y jurdica; la capacitacin, la promocin del empleo y el fomento productivo; el turismo, el deporte y la recreacin; la urbanizacin y la vialidad urbana y rural; la construccin de viviendas sociales e infraestructuras sanitarias; el transporte y trnsito pblicos; la prevencin de riesgos y la prestacin de auxilio en situaciones de emergencia o catstrofes; el apoyo y el fomento de medidas de prevencin en materia de seguridad ciudadana y colaborar en su implementacin, sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso tercero del artculo 90 de la Constitucin Poltica; la promocin de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, y el desarrollo de actividades de inters comn en el mbito local. Estas son las funciones compartidas con otros rganos del Estado. No se aprecia competencia nica para este rgano de cumplir esta funciones ni tampoco la forma en que debe coordinarse ni participar en la generacin de las polticas en los temas que puede desarrollar.

Para cumplir estas funciones, cuenta con varias atribuciones, adems de otras que le puedan encomendar otras leyes. Sin perjuicio de las funciones y atribuciones de otros organismos pblicos, las municipalidades podrn colaborar en la fiscalizacin y en el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias correspondientes a la proteccin del medio ambiente, dentro de los lmites comunales. Existe pues, dificultad en la gestin del municipio, existen funciones privativas y compartidas que realizar pero no se cuenta con los recursos suficientes, producindose evidentes duplicidades de funciones entre distintos rganos del Estado con los Municipios. Ejemplo de ello lo constituye la funcin traspasada el ao 1982 de la educacin, se traspasaron funciones al municipio sin el consiguiente financiamiento, lo que ha significado, desde esa fecha hasta ahora, enfrentar de manera muy precaria esta situacin, con aportes importantes del presupuesto municipal para el financiamiento de estos servicios traspasados, que se han transformado en reas prioritarias en general para todos los municipios, que han tenido que dejar de hacer inversiones en otras reas para enfrentar los dficit en educacin y/o salud. Analizando otros aspectos aparecen duplicidades de funciones entre el Intendente y los alcaldes, por ejemplo, en todo lo que se refiere a la administracin de los bienes nacionales de uso pblico de la comuna, y de las autorizaciones para reuniones en lugares pblicos, en que tanto el Intendente como los alcaldes tienen atribuciones, en circunstancias que quien dirige y administra la comuna es el alcalde, sin desconocer que tambin deben coordinarse en la aplicacin de normas que sean de trascendencia para el mbito local y para el mbito regional. Ahora bien, actualmente, cualquier nueva funcin o tarea que se le asigne a los municipios debe contemplar el financiamiento respectivo. No obstante, esta norma no basta, puede transformarse en una norme meramente programtica si no se establece un mecanismo en que las municipalidades sean odas en el momento de proponerse y estudiarse nuevas leyes que la afecten, lo que podra hacerse a travs de la asociacin chilena de municipalidades, dotando a esta entidad de personalidad jurdica y reglamentndolo debidamente en su composicin y estructura. En cuanto a su autonoma, cabe precisar que el artculo 111 de la Carta Poltica vigente precepta que Las municipalidades gozarn de autonoma para la administracin de sus finanzas. La ley de presupuestos de la nacin podr asignarles recursos para atender a sus gastos, sin perjuicio de los ingresos que directamente se les confieran por la ley o se les otorguen por los gobiernos regionales respectivos. Una ley orgnica constitucional contemplar un mecanismo de redistribucin solidaria de los ingresos propios entre las municipalidades del pas con la denominacin de fondo comn municipal.. Las normas de distribucin de este fondo sern materia de ley.

No es un tema de falta de normativa, sino de vacos en las mismas, sobre todo en lo que se refiere a fuentes de financiamiento y a su patrimonio, as como en cuanto a la composicin del Fondo Comn Municipal, pero las normas actuales le permitiran cumplir de mejor manera su rol cercano a la comunidad si no tuviera que dedicar sus esfuerzos y escasos recursos a aplicar de manera obligada programas sociales que vienen hechos y elaborados ntegramente desde el gobierno central sin considerar las realidades comunales, como es el caso del Chile solidario, por ejemplo o de los programas de seguridad ciudadana. Qu significa la autonoma? Cuando nos referimos a un ente descentralizado y autnomo nos referimos a un rgano creado para satisfacer una funcin administrativa con independencia del poder central y que se gobierna o dirige por sus propias normas. La autonoma, expresin que deriva del griego y de las palabras "autos" y "nomos", lo que significa "mismo orden o ley ", esto es, la facultad para darse leyes a s misma, o para establecer su propio ordenamiento, lo que le permitir una mayor flexibilidad para el desarrollo de sus funciones y para fijar sus propias normas, evidentemente, encuadrada dentro de la esfera de su competencia legal, claramente delimitada por la Constitucin y las leyes. No es que se pretenda crear un gobierno local propio de los estados federados, porque nuestra Constitucin Poltica ha consagrado que nuestro Estado es unitario, pero, por lo menos que se den las herramientas legales que permitan a un municipio crear, porque esta facultad es casi imposible de cumplir, crear soluciones para las mltiples necesidades de su comunidad local, y dar una real identidad comunal a su territorio, con polticas comunales, en todos los mbitos de su competencia, ampliando an ms sus funciones respecto de programas de vivienda y de repoblamiento de su comuna as como fomentar una identidad urbanstica, para lo cual requiere recursos, y no aplicar los recursos del Estado en programas hechos por quienes desde su escritorio estn pensando solamente en grupos y no en comunas, las que por lo dems, segn la diversidad y caractersticas geogrficas de nuestro pas son muy diferentes entre s. No negamos que todo esto debe ir aparejado de una poltica nacional y que debamos coordinar nuestra accin comunal con las polticas nacionales, pero nada impide que cada comuna tenga su propia identidad puesto que cada una tiene sus especiales caractersticas y si bien los problemas son similares, la forma y las prioridades para dar satisfaccin a las necesidades locales son diferentes. OTRA MIRADA MUNICIPALISTA: Sera pues importante reestudiar la normativa orgnica constitucional de municipalidades y ampliar las facultades privativas y permitir que las compartidas las pueda hacer en forma autnoma, con recursos especiales del Estado, para fomento de empleo en las comunas, para planes propios en educacin, para un proceso de participacin local ms propio de cada una de ellas, con planes y proyectos de viviendas propios y que el plan regulador comunal sea

algo ms particular de cada comuna sin intervencin estatal, en el sentido que no pueda el plan regulador intercomunal pasar por sobre los planes reguladores comunales. Mas an en las normas referentes al Fondo Comn Municipal se aprecia una falta de equidad en sus indicadores, lo que hace que su distribucin sea desequilibrada, y ello afecta sin duda a los municipios ms pobres. Deberan eliminarse aquellas normas que contemplan excepciones de contar con autorizaciones municipales o permisos para instalarse en la comuna, pues ello impide el desarrollo armnico urbanstico de la comuna, y adems se pasa por sobre la autoridad comunal, lo que no se condice con la modernizacin de la gestin municipal ni con la importancia de las municipalidades. Esto tan serio, que habla de una desigualdad e inequidad debe revisarse, para lograr que el municipio, como entidad descentralizada y autnoma, pueda administrar y gobernar adecuadamente su comuna, resolviendo directamente sus problemas, sin intervencin del poder central en la forma de hacerlo. Debera existir un control, eso s, pero limitado a que los recursos se destinen a los fines que corresponden, dentro del mbito de competencia del municipio y que sean destinados a la comunidad y al mejoramiento de la calidad de vida de la comuna. En sntesis, si bien la institucionalidad reconoce la calidad de rgano descentralizado y autnomo a los municipios, la realidad es otra, pues no puede desarrollar planes y programas propios, sin contar con la anuencia del gobierno central, prueba de ello lo constituyen las funciones que realiza, especialmente las compartidas, entre las que se encuentran las traspasadas de salud y educacin, en que tambin para ejercerlas, debe contar con la aprobacin del poder central, a travs de los ministerios correspondientes, convirtindose en un ente administrador solamente. Entonces el traspaso de la funcin pblica ha sido parcial, se ha traspasado la administracin de la funcin pero no la totalidad de su ejercicio. Por otra parte, la autonoma en la administracin de sus finanzas, es una mera declaracin de principios, pues en su mayora las municipalidades dependen del fondo comn municipal, y de los aportes que se reciben para fines determinados que los transforma en entes aplicadores de polticas gubernamentales, sin poder gestionar en forma autnoma sus comunas. Esto nos obliga a pensar que debe revisarse el sistema en su globalidad, y permitir que los municipios sean en definitiva los entes propios del ejercicio de un gobierno local por excelencia, enmarcados solamente en los grandes lineamientos nacionales, pero que sus autoridades puedan gestionar, administrar y gobernar la comuna, para poder efectivamente satisfacer las necesidades de sta, con participacin directa de su comunidad.

Finalmente cabe tener en cuenta que los municipios deberan ser considerados para la elaboracin de polticas sociales, pues estas entidades son las que conocen ms de cerca las necesidades de su comunidad, y por ende, debera participar activamente en la forma de solucionar sus problemas en todos los mbitos de la vida: educacin, vivienda, fomento para el empleo, salud, cultura, etc. FORMAS DE PARTICIPACION CIUDADANA QUE CONTEMPLA EL SISTEMA MUNICIPAL: La legislacin aplicable a las municipalidades consagra algunos instrumentos de gestin importantes en que se requiere la participacin de la comunidad, como son el plan de desarrollo comunal y el plan regulador comunal. Ambos son instrumentos de planificacin, el primero contiene todos aquellos planes y programas que se ejecutarn en la comuna en busca del desarrollo comunal, seala la misin y visin de la comuna, los objetivos de gestin para cuatro aos, debiendo elaborarse con la participacin activa de la comunidad. Para ello se invita a toda la comunidad organizada, juntas de vecinos, organizaciones funcionales, centros de padres y apoderados, y otros, y se hace un diagnstico comunal, se ven las falencias de la comuna, sus oportunidades y desafos, para luego determinar en conjunto los planes a desarrollar. El plan regulador comunal define el uso del suelo, es decir, las zonas destinadas a vivienda, las destinadas a comercio y servicios, zona industrial, etc. Importantes para el desarrollo territorial y productivo de la comuna, que tambin se trabaja en conjunto con la comunidad. Adems se contempla la creacin de unidades vecinales y la asesora y apoyo para la promocin del desarrollo comunitario, lo que se hace bastante en las comunas, sobre todo en aquellas ms pobres en que la comunidad siente necesidad de organizarse como una forma de asociarse para ser odas por una parte y por otra como una manera de lograr la satisfaccin de sus necesidades. Existe un Consejo Econmico y Social (CESCO), que es un organismo compuesto de representantes de la comunidad organizada y de las actividades relevantes de la comuna, que conforman este organismo meramente consultivo, que debe ser odo en la elaboracin del presupuesto municipal, en la cuenta pblica del alcalde, en el cambio de nombre de las calles, en el plan de desarrollo comunal, en el plan regulador. Sin embargo, su conformacin, sus atribuciones y la mantencin en el tiempo de este organismo dependen casi exclusivamente de la voluntad alcaldicia, lo que significa un grave riesgo, pues queda entregado a meras liberalidades o discrecionalidades de la autoridad de turno. En la mayora de los municipios esta entidad no funciona, y no existe una mayor preocupacin por parte de las autoridades edilicias para que ello se logre. A veces la participacin incomoda, porque no siempre gusta lo que la comunidad hace presente y menos la forma en que piden o exigen sus derechos.

La ley no lo ha dotado de facultades suficientes como para que subsista en el tiempo por si solo y mucho menos de atribuciones decisorias en algunas materias. Se establece asimismo, normas sobre los plebiscitos comunales para materias muy especficas de desarrollo local, las consultas y las audiencias pblicas del concejo, as como la oficina de sugerencias y reclamos. Eso es todo lo que establece la ley actualmente en materia de participacin de la comunidad. Existen instrumentos pero son insuficientes. EXPERIENCIAS EN ALGUNAS MUNICIPALIDADES. (LO PRADO ) Consciente que la participacin es vital para la democracia, el municipio ha creado nuevas instancias de participacin ciudadana. Se ha dividido el territorio de la comuna en cuatro grandes sectores y en cada uno de ellos se ha nombrado un delegado del alcalde, que tiene por misin fundamental procurar que la comunidad de cada sector se organice, o aquellos que ya se encuentran organizados en alguna institucin territorial o funcional, se mantengan en ella y participen activamente del quehacer municipal. Se vio que era muy importante en esta comuna la vida de barrio, y por lo tanto se potenci esto, constituyendo en cada territorio dos mesas barriales en las que participa no slo la comunidad organizada sino tambin los que no forman parte de alguna organizacin, lo que ha sido muy interesante. En estas mesas barriales se conversa con la gente y se discute acerca de sus necesidades, que son distintas segn los sectores, destinndose recursos para estos fines. Por otra parte, como el CESCO no funcionaba, pues quienes lo integraban perdieron todo inters, el alcalde determin conformarlo todo de nuevo, como una especie de parlamento comunal, manteniendo en su estructura este Cesco pero dndole ms caractersticas de un consejo de participacin ciudadana, es decir, mantuvo la figura legal del CESCO pero le otorg mayores atribuciones, lo conform con un mayor nmeros de integrantes y se realiz una campaa comunicacional importante para lograr que la comunidad se interesara en esta nueva forma de participacin. Se estableci una modalidad distinta de eleccin de los consejeros, lo que caus gran entusiasmo en la comunidad. Se han preparado una serie de acciones de capacitacin para los integrantes, pensndose incluso en un diplomado sobre gestin municipal, que les permita conocer muy bien lo que significa el gobierno comunal y el rol que les corresponder, de manera que puedan ejercerlo informadamente. Se constituy adems un Consejo de Participacin infanto juvenil, que ha resultado muy creativo, y que funciona adecuadamente mes a mes, reunindose permanentemente con el

alcalde, el que recoge sus inquietudes, llegando a traducirse en programas, pues si ello no se hace as, no puede hablarse de una participacin real y efectiva. Hay ms formasd de participacin: los consejos escolares con facultades decisoerias, la ventanilla nica, la ventanilla social, y se estn analizando an nuevas formas, pero para lograr perfeccionar la democracia local, debe siempre procurarse una participacin real de la comunidad y efectiva, con capacitacin para ellos, ensendoles y recordndoles sus derechos y deberes, buscando construir un municipio ms solidario, evitando el clientelismo y el asistencialismo, pero estos esfuerzos requieren contar con grandes cambios culturales tanto para la comunidad como para los que trabajan en el municipio, y por que no decirlo un cambio cultural a nivel pas.
CONCLUSIONES

La institucionalidad debera cambiarse totalmente, sea adecuando la Constitucin Poltica, es decir, generando una nueva Carta Fundamental que consagre y consolide una democracia participativa, con un Estado ms solidario, podra pensarse en una Constitucin que realmente refleje a todos, y que se sienta parte de los ciudadanos, y en ella establecerse un sistema municipal diferente con una real descentralizacin, que consolidara a los municipios en verdaderos gobiernos locales, con una autonoma real y no relativa como es hoy da. Esto nos obliga a pensar que debe revisarse el sistema en su globalidad, y permitir que los municipios sean en definitiva los entes propios del ejercicio de un gobierno local por excelencia, enmarcados solamente en los grandes lineamientos nacionales, pero que sus autoridades puedan gestionar, administrar y gobernar la comuna, para poder efectivamente satisfacer las necesidades de sta, con participacin directa de su comunidad, potenciando el control social, el cual es fundamental para evitar los actos de corrupcin.