UNIVERSIDADE FEDERAL DO ABC CURSO DE PS-GRADUAO EM PLANEJAMENTO E GESTO DO TERRITRIO

Este trabalho acadmico um dos requisitos para avaliao da disciplina Planejamento Urbano e Regional ministrada pelos professores Silvia Passarelli e Jeroen Klink

Raquel Paiva Gomes

MAIO DE 2012.

A evoluo do Trabalho Social desenvolvido no mbito dos Programas de Erradicao e Urbanizao de favelas Todas as palavras so portadoras de idias (e ideais), so plenas de significados. Estes, porm, alojados em seu interior, no se manifestam de pronto nem se revelam de imediato. preciso procur-los na dinmica do processo histrico, descobri-los nas tramas constitutivas do real. (Martinelli, 2000:29)

Esse artigo possui como tema central a evoluo do trabalho social desenvolvido no mbito dos programas de erradicao e urbanizao de favelas no contexto da poltica urbana e habitacional brasileira. Trata-se de um esforo em identificar o padro da interveno social e suas respectivas orientaes terico-metodolgicas. Para tanto, tomamos como referncia o dilogo entre o corpo de literatura do planejamento e do servio social. Tanto o Planejamento Urbano quanto o Trabalho Social guardam em si estreita conexo com os processos de migrao, crescimento urbano e industrial das cidades, bem como, com as diferentes formas de interveno do Estado e da prpria classe burguesa, seja para conter e reprimir a organizao dos trabalhadores ou para atender ainda que parcialmente suas reivindicaes. O planejamento urbano nasce a partir de um projeto reformador de cidade e de uma viso estratgica dos problemas urbanos mudar a cidades para mudar a sociedade. O trabalho social, por sua vez, nasce das enquetes operrias e urbanas realizadas inicialmente pelos missionrios da filantropia, que logo depois passaro a ser chamados de assistentes sociais, conforme descreve Topalov (1996) no contexto do agravamento da questo social1 decorrente dos diversos estgios de desenvolvimento das sociedades capitalistas. Neste ensaio, procuramos estabelecer, ainda que de maneira preliminar, as conexes entre o Trabalho Social e a Poltica Urbana e Habitacional, sobretudo refletir sobre a interveno do Estado na organizao do espao urbano. Procuramos abordar o histrico e as origens do problema urbano habitacional e situar as intervenes sociais
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Entre 1830 e 1840, surgiram diversos estudos patrocinados pelo Estado britnico sobre a questo social. A partir de 1845, as autoridades pblicas fizeram inspees rotineiras s fbricas. Segundo tais estudos, a questo social era estritamente relacionada concentrao populacional, imigrao do campo para a cidade, urbanizao, industrializao e baixa eficincia do Estado na rea social a partir das leis dos pobres. As pssimas condies de vida da classe trabalhadora s passaram a ser percebidas pela burguesia e seu comit executivo quando a luta operria ganhou fora e expresso na arena poltica, com os sindicatos e partidos polticos proletrios. Antes, pauperismo e fome expresses da questo social eram um problema exclusivo dos pobres operrios escondidos nas periferias dos grandes centros urbanos. (Iamamoto e Carvalho, 2000:77)

realizadas nesse contexto. Num segundo momento, procuramos explicitar as especificidades das solues urbanas e habitacionais adotadas no contexto brasileiro e a trajetria que o trabalho social ganhou nestas intervenes. 1.1 Contextos histricos das origens dos problemas urbanos e habitacionais e suas conexes com o Trabalho Social Para apreender as origens do problema habitacional e urbano necessariamente temos que nos remeter ao processo de formao e desenvolvimento do capitalismo que se materializou na configurao espacial das cidades e nos processos de trabalho ainda no final do sculo XVIII, conforme elucida Engels (1783) e, posteriormente reafirma Lefebvre (1999). Para tanto, lembra-nos Martinelli (2000), importante ter clareza sobre a definio, significados e atribuies dado ao prprio termo capitalismo, que enquanto categoria histrica se configura como determinado modo de produo, marcado no apenas pela troca monetria, mas essencialmente pela dominao do processo de produo e organizao da sociedade pelo capital. O capitalismo como modo de produo passa a se assentar em relaes sociais de produo capitalista, marcadas fundamentalmente pela compra e venda da fora de trabalho, tornada mercadoria como qualquer outra, pois a base do sistema que traz como exigncias implcitas a existncia de meios de produo sob forma de mercadoria e o trabalho assalariado. (...) O modo de produo capitalista definia, assim, uma forma especfica e peculiar de relaes sociais entre os homens, e entre estes e as foras produtivas, relaes mediatizadas pela posse da propriedade privada e dos meios de produo. Definia tambm, como conseqncia, uma nova estrutura social, pois a concentrao da propriedade dos meios de produo nas mos de uma classe representava apenas uma minoria da sociedade determinava o aparecimento de uma outra classe , constituda por aqueles que nada tinham, a no ser sua prpria fora de trabalho. (Martinelli, 2000:29) Martinelli (2000) esclarece que a invaso das relaes de produo do campo pela varivel comercial, o que tornou as trocas cada vez mais complexas tendo como objetivo a acumulao da riqueza e do lucro, impulsionou o surgimento de uma nova classe social cada vez mais prspera e influente politicamente a classe burguesa. A autora ressalta que nessa fase mercantil, o capitalismo gerou um intenso processo de acumulao por parte da burguesia, o que lhe permitiu acumular tambm poder poltico e econmico. Em contrapartida, a trajetria do trabalhador se deu em rota oposta ao da burguesia, pois na medida em que ela foi determinando seu alijamento dos meios de produo, a comear pela terra, passando-se em seguida para as atividades artesanais os trabalhadores foram compelidos a se submeter ao trabalho assalariado, indispensvel para prover a subsistncia

familiar (...). Expulsos da terra os camponeses acabavam por se subordinar as exigncias dos donos do capital, que protegidos pela legislao Tudor podiam recrutar mo de obra sob compulso e denunciar as autoridades aqueles que se recusassem a trabalhar em virtude de suas condies ou da exigidade do salrio legal. (Martinelli, 2000: 32,33) A mo de obra livre e sujeita ao trabalho assalariado surgiu com a dissoluo da produo por ofcio, vigente no feudalismo. A vida domstica e o trabalho foram redefinidos ao mesmo tempo, para se concentrar na reproduo da famlia nuclear. Ball (1981) ao analisar o desenvolvimento do capitalismo observa que as transformaes nas relaes de classe ocorridas principalmente na Inglaterra no inicio do sculo XIX, impactaram diretamente na proviso da moradia principalmente para os trabalhadores. O autor lembra que historicamente durante o regime feudal, a maioria dos camponeses construa suas prprias casas (madeira, barro e/ou pedra); e os trabalhadores das reas urbanas viviam geralmente nas oficinas ou casas de seus mestres (guildas). O espao domstico, nesse perodo, de quase todas as camadas sociais era limitado, o lar no era o centro da vida e geralmente se limitava a um ou dois cmodos, mesmo para os proprietrios de terras e os pequenos comerciantes da poca. Com a crise do modo de produo feudal, decorrente da intensa difuso das transaes monetrias e a desintegrao da estrutura social caracterizada pela autoridade e propriedade de terra (arrendamento) que se realizava mediante condio de vassalagem e prestao de servios e rendas; o capitalismo mercantil se desenvolveu e a moradia passou a ser uma mercadoria cara para a grande maioria dos trabalhadores. A compra e venda de habitao, destaca Ball (1981) no era exclusividade de um modo particular de produo, contudo a proviso de moradias na forma de mercadoria s se generalizou com a separao entre a moradia e o local de trabalho, condio diretamente relacionada ao prprio modo de produo capitalista. Durante o processo de transio do feudalismo para o capitalismo mercantil, especificamente na Inglaterra entre os sculos XVII e XVIII, a forma de proviso habitacional ganhou complexidade e a interferncia de novos atores: o construtor para o mercado, os proprietrios de terra e os proprietrios de casas de aluguel (locatrios). Nesse perodo, a construo para mercado j era ineficiente dado ao prprio processo produtivo, o preo da terra e os riscos das transaes que envolviam a produo habitacional. Ainda segundo Ball (1981) o capitalismo acabou dominando a produo da habitao na forma do speculative house builder (construtor para o mercado) e a emergente dominao deste tipo de construtor e do proprietrio de casas de aluguel foram processos que se reforaram mutuamente. Os primeiros grupos sociais a acessar

habitao na forma de mercadoria e num mercado especfico se encontravam nos extremos da pirmide social: os pobres urbanos e os ricos. Com o declnio do feudalismo, os pobres submetidos a empregos temporrios ou desemprego s conseguiam acessar um local para morar se alugassem acomodaes de baixa qualidade ou invadissem cmodos. A construo mal feita e os cortios (slum landlardism) proviam a primeira modalidade e as sucessivas promulgaes de leis tentavam impedir a ltima. (Ball, 1981:15) Os ricos por sua vez demandavam acomodaes elegantes. Com a dissoluo do sistema de patronagem os poderosos e grandes lordes feudais, a corte, seus funcionrios e a nobreza de modo geral demandavam do mercado empreendimentos habitacionais especficos. Com a rpida expanso da classe de comerciantes, e posteriormente dos capitalistas, surge tambm demanda por acomodaes domsticas independentes, nas cidades onde se instalavam os negcios. Como sempre a classe trabalhadora teve que pagar um alto preo: como consumidor arcando com os altos custos da moradia, e como contingente de trabalhadores da construo subordinados ao capital de uma indstria onde a explorao da mais valia absoluta foi fundamental para sua lucratividade. (Ball, 1981:14) Gestadas as bases do capitalismo - mo de obra livre, diviso social do trabalho, propriedade privada e dominao dos meios de produo por uma determinada classe social - a Revoluo Industrial veio consolidar as transformaes no modo de produo e na prpria configurao da sociedade e da prpria cidade. Com os avanos tecnolgicos, principalmente aps a inveno das mquinas a vapor e mecnicas, consuma-se a ruptura entre os processos de trabalho e os meios de produo. O novo modo de produo passou a exigir a concentrao dos trabalhadores nos arredores das fbricas e nas indstrias, impulsionando o surgimento das cidades industriais. Ball (1981) enfatiza que nesse perodo os primeiros capitalistas alugavam moradias s seus operrios, pois no tinham outra opo se no a de prover habitao sua fora de trabalho, dada a prpria localizao de suas indstrias e fbricas. Os industriais ao criar as vilas operrias (company housing) tambm auxiliaram na formao de uma fora de trabalho saudvel e passiva. Este investimento era determinado pela natureza do processo de produo. Um dos objetivos do investimento era manter uma fora de trabalho de boa qualidade e estvel, sobretudo qualificada, o que na poca era escassa. Ao mesmo tempo o investimento em habitao era uma opo lucrativa ao capitalista que investia parte do excedente de seus lucros. Dessa maneira, alguns industriais da poca tornaram-se grandes proprietrios de casas de aluguel e assim permaneceram enquanto obteve vantagem tanto para a reproduo da fora de trabalho como para o investimento do capital. Ao final do sculo XIX os investimentos na construo de casas operrias para aluguel se tornaram menos lucrativas, devido ao alto custo da construo e da terra. Os novos

capitais foram redirecionados para outras reas da habitao, havendo uma queda brutal do investimento, o que se refletiu na falta de moradias para os trabalhadores. O crescimento de algumas reas urbanas foi dramtico, entre os censos de 1811-1821 a populao da cidade de Shelfield cresceu 23% e a populao de Manchester 42%. Durante quase toda a dcada de 1820, quase toda a populao dos novos centros industriais cresceram acima de 45%. Nem todo este aumento populacional se alojou em moradias novas, bem longe disso. (Ball, 1981:24) Engels (2008) estabelece uma relao entre a questo da habitao e a industrializao nascente, em seu clssico texto a Situao da Classe trabalhadora na Inglaterra (18201885) , evidenciando as precrias condies de vida e de habitao do operariado urbano no decurso do sculo XIX na Europa. Afirma que esse primeiro estgio, marcado pelo capitalismo concorrencial, se caracteriza por uma crise da habitao provocada pela industrializao e urbanizao que atraem uma grande quantidade de migrantes para a cidade, sem uma interveno direta do Estado. Uma sociedade no pode existir sem crise de moradia, quando a grande massa dos trabalhadores s dispe, exclusivamente de seu salrio, quer dizer, da soma dos meios indispensveis sua subsistncia e sua reproduo quando as novas melhorias mecnicas retiram o trabalho das massas dos operrios; quando crises industriais violentas e cclicas determinam, por um lado, a existncia de um verdadeiro exrcito de reserva de desempregados e, por outro lado, jogam momentaneamente na rua a grande massa dos trabalhadores; quando estes esto amontoados nas grandes cidades e isto, num ritmo mais rpido do que o da construo de moradias nas circunstncias atuais e que, por rpido e mais ignbeis que sejam os pardieiros, sempre se encontram locatrios para eles; quando, enfim, o proprietrio de uma casa, na qualidade de capitalista tem no s o direito, mas tambm, em certa medida, graas concorrncia, o dever de obter de sua casa, sem escrpulos, os aluguis mais altos. Neste tipo de sociedade, a crise da moradia no um acaso, uma instituio necessria; ela no pode ser eliminada, bem como suas repercusses sobre a sade, etc., a no ser que a ordem social por inteiro, de onde ela decorre, transforme-se completamente. (Engels, apud Castells, 2000, p.221-222). Em Cidades do amanh Peter Hall (1996) tambm descreve a conjuntura econmica, poltica e social (at mesmo ambiental) da cidade vitoriana, no perodo 1880 a 1900 e os reflexos da revoluo industrial na organizao do trabalho e da prpria vida dos trabalhadores e de suas famlias. O autor chama a ateno para a questo habitacional que se torna um dos principais problemas das cidades de modo geral. Destaca que Londres, assim como outras cidades da Europa (Paris, Berlim) e, posteriormente, na Amrica - Nova York iro sofrer as consequncias do intenso fluxo migratrio

provocado pelos processos de industrializao e urbanizao. Nesse perodo, o autor supracitado relata que as primeiras indstrias geralmente se instalavam nos centros das cidades, provocando um intenso adensamento, que por sua vez, diminua a oferta de terrenos urbanos a preos acessveis para a produo de moradia para os trabalhadores. A escassez de moradias populares intensificava a oferta de cortios onde se amontoavam vrias famlias; quando no podiam arcar com os custos de um abrigo, mesmo que insalubre, milhares de pessoas passaram a viver pelas ruas das cidades. Hall (1996) cita o artigo jornalstico The Bitter Cry of Outcast London de Andrew Mearn (1883), o qual denunciava as precrias e indignas condies de vida da populao operria. Assim como Engels, Mearn descreve de forma impactante a vida nos cortios, a falta de salubridade das moradias, bem como, frisa que a grande maioria dos trabalhadores no recebia salrios suficientes para custear uma moradia digna. O jornalista denuncia a precariedade nas relaes de trabalho, os baixos salrios, a explorao de mulheres e crianas e a omisso da sociedade de modo geral e, principalmente, das autoridades pblicas em relao questo. O artigo ainda ressalta que na falta de alternativas para sobreviver s pessoas que residem nos cortios so levadas criminalidade, a prostituio e a toda sorte de maus hbitos. Muito embora o artigo jornalstico observe que as pessoas nessas condies so passivas e no reivindicam melhores condies de vida; a situao comea a causar preocupao na burguesia industrial e no prprio comando da igreja catlica em virtude de uma suposta ameaa comunista/socialista, que rondavam as cidades com a propagao da teoria de Karl Marx e da organizao sindical dos trabalhadores. A opinio pblica passa a ser fortemente influenciada por esse e outros artigos observa Hall (1996), este movimento jornalstico, posteriormente, impulsionar a reforma social e a criao da legislao social moderna. Para ilustrar esse perodo contraditrio, Martinelli (2000) destaca (...) tal surto de desenvolvimento, que antecedia o perodo considerado de maior progresso capitalista, conhecido como perodo ureo da Revoluo Industrial, atraiu para a Inglaterra, entre 1835 e 1850, cerca de um milho e quinhentos mil irlandeses, massacrados pela fome e pela barbrie inglesa. (Martinelli, 2000: 41) A autora narra que a formao das cidades industriais imps uma nova configurao ao contexto social, passando a urbanizao a ser uma varivel da industrializao capitalista. As precrias vilas operrias, construdas com freqncia em locais inadequados qualidade de vida, porm amoldadas s exigncias do capitalismo, correspondiam as grandes construes arquitetnicas verdadeiros smbolos da burguesia invadiam os espaos geogrficos

dando-lhes uma nova conformao. A emergncia das cidades respondia, assim, s exigncias do capital, que impunha uma ocupao diferenciada do solo social, definida essencialmente a partir da posse privada dos bens. (Martinelli, 2000:41) Neste mesmo perodo assinalado surgem as primeiras conexes entre trabalho social e o problema urbano e habitacional. Com o agravamento da questo social, face a exploso da pobreza e das circunstancias histricas e sociais advindas da Revoluo Industrial, membros da alta burguesia, ligados a Igreja, incentivados pelas autoridades locais, se uniram com o objetivo de estudar e reformar o sistema de assistncia social pblica da Inglaterra. Autodenominando-se os Reformistas Sociais, esses filantropos, retomando o clssico lema medieval de assistncia Fazer bem o bem (Richmond, 1950: XV), pretendiam desenvolver formas de atendimento aos problemas sociais que incidiam sobre a numerosa classe trabalhadora e repercutiam na totalidade do processo social. (Martinelli, 2000:64) Martinelli (2000) menciona que na poca haviam duas grandes tendncias produzidas pelos economistas, Adam Smith e Ricardo, quanto forma de enfrentamento dos graves problemas advindos da instaurao e expanso da industrializao capitalista a Escola Humanitria e a Escola Filantrpica. A Escola Humanitria a que lastima o lado mau das relaes de produo atuais. Para tranqilidade de sua conscincia, esfora-se para amenizar o mais possvel os contrastes reais; deplora sinceramente as penrias do proletariado e a desenfreada concorrncia entre os burgueses; aconselha os operrios a ser sbrios, trabalharem bem, ter poucos filhos; recomenda aos burgueses que moderem seu furor na esfera de produo. A escola Filantrpica a escola humanitria aperfeioada. Nega a necessidade de antagonismos; quer converter todos os homens em burgueses e aplicar a teoria, desde que esta se diferencie da prtica e no contenha antagonismos. evidente que na teoria fcil fazer abstraes das contradies que se encontram a cada momento na realidade. Essa teoria equivaleria, ento a realidade idealizada. Em consequncia os filantropos querem conservar as categorias que expressam as relaes burguesas, porm sem os antagonismos que constitui a essncia dessas categorias inseparvel delas. (Marx, apud Martinelli, 2000:64) A autora conclui de forma bastante crtica que na busca de racionalizao da prtica social, a burguesia tinha como objetivo principal estabelecer as bases para seu projeto hegemnico de domnio de classe e criar estratgias de sustentao capazes de assegurar a irreversibilidade do capitalismo, ou seja, utilizando-se da facilidade do acesso dos agentes da filantropia famlia operria, a classe dominante pretendia

submeter o proletariado as exigncias da sociedade burguesa e desmobilizar suas reivindicaes coletivas. Burguesia, Igreja e Estado uniram-se em um compacto e reacionrio bloco poltico, tentando coibir as manifestaes dos trabalhadores eurocidentais, impedir suas prticas de classe e abafar sua expresso poltica e social. Na Inglaterra o resultado material e concreto dessa unio foi o surgimento da Sociedade de Organizao da Caridade em Londres, em 1869, congregando reformistas sociais que passavam agora a assumir formalmente, diante da sociedade burguesa constituda, a responsabilidade pela racionalizao e pela normatizao da prtica da assistncia social. Surgiram, assim, no cenrio histrico as primeiras assistentes sociais, como agentes executores da prtica da assistncia social, atividade que se profissionalizou sob a denominao de Servio Social, acentuando seu carter de prestao de servios. (Martinelli, 2000:66) Concomitante ao processo de racionalizao da assistncia social, em 1884 criada a Comisso Real para Moradias das Classes Trabalhadoras, que realiza um estudo para identificar o problema habitacional e indicar formas de enfrent-lo. Segundo Hall (1996) essa comisso constata que o problema habitacional no podia ser enfrentado sem a interveno do Estado nada efetivo se pode realizar em qualquer escala mais ampla. E isso fato. O autor assinala ainda que o estudo identificou que os empregos mal remunerados levam os trabalhadores e suas famlias a situao de miserabilidade, o que os obriga a viver em locais insalubres e precrios e dispender boa parte de seus recursos no pagamento de alugueis geralmente extorsivos; o que por sua vez provoca a superlotao dos cortios; alta taxa de mortalidade, principalmente de crianas, entre outros problemas sociais. Esta comisso recomendou e indicou meios de assegurar as autoridades locais um arcabouo jurdico Lei de Torrens (1868) e Lei Cross (1875)- para a edificao de casas para os trabalhadores. Em 1887, foi realizado em Londres o primeiro levantamento social moderno, a pesquisa foi aplicada por jovens assistentes sociais voluntrias, junto populao dos cortios. Os resultados da pesquisa sugeriu uma classificao dos pobres dos dignos aos indignos de auxilio governamental. Os estudos corroboraram com as recomendaes da Comisso de Habitao de que era necessrio empreender uma reforma imediata para afastar a possibilidade de organizao dos trabalhadores e de uma revoluo. Valladares (2005) lembra que a estatstica no sculo XVIII passa a orientar a ao do Estado, bem como a ser instrumento de poder e controle dos trabalhadores e suas famlias; os dados e informaes produzidas passam a dar fora aos argumentos no debate da reforma social no sculo XIX.

As primeiras idias pr-urbanistas nascem neste contexto, e tem seu maior representante Charles Fourier, que prope o planejamento da cidade e das habitaes coletivas, preocupando-se com as condies mnimas de higiene, salubridade, iluminao e ventilao. De acordo com Ribeiro e Cardoso (1994) as caractersticas dessa reforma so o abandono progressivo da filantropia e a substituio por noes jurdicas de direito social, passando o Estado a ser entendido enquanto responsvel em assegurar os padres mnimos de vida que o mercado no consegue atender. A criao de uma nova ordem social e a racionalizao do ambiente urbano impem a necessidade da racionalizao da assistncia social e a criao de um projeto educativo relativo aos trabalhadores urbanos e suas famlias. (Topalov, 1996) O movimento reformista da cidade expande-se para fora do continente europeu. No inicio do sculo, nesta Amrica considerada progressista pela maioria dos analistas, surgem vrias instituies tendo em vista o desenvolvimento de cruzadas contra os males da sociedade industrial. Nos aspectos que nos interessam mais de perto, duas tendncias so ressaltadas: a reforma municipal com o objetivo de transformar o sistema poltico local considerado clientelista e ineficaz, atravs da racionalizao da administrao fundada no principio da gesto empresarial e da cincia social; b. a reforma habitacional, destinguindose os housing reformers, contrrios a proliferao de subhabitaes e dos maus hbitos de seus habitantes, e o city planning, que prega a adoo de princpios de uso e controle do solo, principalmente o zoneamento. (Ribeiro e Cardoso, 1994:78) A Sociedade de Organizao da Caridade, com o lema Esmolas no, mas um amigo inaugura em 1882, a primeira sede americana na cidade de Nova York nos E.U.A. A expanso das Sociedades de Organizao da Caridade foi to rpida que em 1907 o nmero de organizaes chegava a 180 no pas. Sua principal bandeira de luta era a organizao cientfica da assistncia social e a expanso da organizao mundialmente. No final do sculo XIX, essas organizaes passam a contar com um nmero expressivo de agentes sociais, tornando-se fundamental a capacitao desses profissionais para o enfrentamento da questo social, que nesse perodo, se agravava dada as crises cclicas do capitalismo. Em 1907, inaugurada a primeira Escola de Filantropia Aplicada nos E.U.A, onde Mary Ellen Richmond, uma das precursoras do Servio Social americano, cunhou pela primeira vez o termo trabalho social (Social Work) conceituando como uma operao essencial para a reintegrao do homem na sociedade. (Martinelli, 2000:109)

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Essa nova denominao da prtica da assistncia social para trabalho social contribua para ratificar a idia de que se tratava de uma prtica criada para atender aos trabalhadores e suas famlias e de que o agente profissional tambm era um trabalhador. Martinelli (2000) observa que a criao da Escola e seus respectivos cursos de formao foram fundamentais para a sistematizao do ensino do social work, bem como, para o seu processo de profissionalizao e institucionalizao. Sob a responsabilidade das Sociedades de Organizao da Caridade, os cursos de formao dos agentes sociais voluntrios passam a ser ministrados de forma regular. Os contedos ministrados fundamentavam-se no aprendizado cientfico da filantropia e na concepo dominante de que os problemas sociais estavam diretamente relacionados ao problema de carter dos indivduos, tendo o trabalho social a tarefa de realizar aes eminentemente reintegradoras e reformadoras do carter dos sujeitos que demandavam interveno. O trabalho social, neste perodo, compreendia dois nveis de ao, uma mais individualizada por meio de visitas domiciliares que tinha como objetivo principal a de verificar as condies de vida dos trabalhadores e realizar aes educativas in loco (Servio Social de Caso), bem como, aes de cunho socioeducativo promovendo prticas de educao familiar e social, que posteriormente foram agregadas aes de higiene e sade (Servio Social de Grupos e Comunidade). O trinmio higiene, educao e sade, que caracterizava o Servio Social na poca, foi o que impulsionou a criao de um novo campo de atuao, dessa feita na rea escolar, destinando-se a crianas com problemas de aprendizagem. (Martinelli, 2000:110) Os cursos de formao de agentes sociais expandiram-se pela Europa e E.U.A. Em 1915, a cidade de Nova York j contava com cerca de quatro mil agentes sociais atuando profissionalmente em instituies pblicas, onde predominantemente utilizavam da abordagem individual, por meio de visitas domiciliares e entrevistas, para a emisso do diagnstico social e das propostas de cura e reintegrao dos sujeitos a ordem social vigente. Em 1916, ocorre tambm na cidade de Nova York a I Conferncia Nacional de Trabalho Social. Nesse evento, aprovada a proposta de Richmond em relao denominao dos trabalhos desenvolvidos pelas Sociedades de Organizao da Caridade americanas que passa a receber a denominao oficial de Trabalho Social e seus agentes de trabalhadores sociais. Martinelli (2000) destaca que as lideranas das Sociedades de Organizao da Caridade europias passaram a conceber que mais importante que controlar e ajustar os conflitos individuais das pessoas, era importante obter uma compreenso da estrutura da sociedade, dos problemas que ocorriam e como estes impactavam sua prpria

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organizao e funcionamento. Para tanto, buscaram fundamentos nas Cincias Sociais, especificamente na Sociologia, na Economia e, depois na Pesquisa Social. A linha psicanaltica do Servio Social americano foi substituda na Europa pela sociolgica, assim como a abordagem individual cedeu lugar grupal. O pensamento sociolgico, que florescia na Europa, nesses anos iniciais do sculo XX, era, porm, um pensamento nitidamente conservador. A influencia de Auguste Comte (1798-1857), Fredric Le Play (1806-1882) e mile Durkheim (1858-1917) ainda tinha um peso bastante significativo (...). O pensamento conservador, associado ao forte vnculo com a Igreja Catlica, que foi se tornando presena dominante no Servio Social europeu, trouxe para a pratica social, ainda com maior nfase, a dimenso de controle, represso e do ajustamento (dos trabalhadores e suas famlias) aos padres estabelecidos pela sociedade burguesa constituda. (Martinelli, 2000:116) Europa e E.U.A constroem e seguem trajetrias diferentes no que se refere a profissionalizao do Servio Social. Enquanto que o Social Work americano enfatizava a busca de conhecimentos cientficos em outros ramos do conhecimento como a psicologia, a psicanlise, a medicina e at mesmo no direito, para fundamentar suas intervenes individuais reformadoras e formao de grupos comunitrios de autoajuda. Na Europa o Social Service tomou outro rumo e no necessariamente aderiu integralmente abordagem americana. Em sntese, verificamos que nunca houve efetivamente um planejamento e uma organizao espacial justa das cidades para receber e comportar tamanho fluxo migratrio provocado pela Revoluo Industrial. O valor dos imveis na cidade no permitia o acesso dos trabalhadores, que por sua vez acabava resolvendo seu problema de moradia aglomerando-se em cortios e moradias precrias ao redor das fbricas. A concentrao dos trabalhadores e de suas famlias nestes locais denunciou a explorao e os baixos salrios pagos pelas indstrias, bem como, passou a ser uma ameaa concreta a prpria sobrevivncia da classe burguesa (delinquncia, promiscuidade, doenas,etc e da eminente possibilidade da revoluo). As respostas para conter a ameaa passavam pela interveno do Estado, da Igreja e dos prprios capitalistas. A profissionalizao do Social Service europeu, bem como, do Social Work americano guarda relaes com o surgimento das mltiplas expresses da questo social, bem como, com o modelo disciplinante e repressivo que o Estado ir forjar para lidar com a nova ordem urbana. A planificao urbana foi buscar a transformao do ambiente material vivido pelas populaes criando uma nova ordem social favorvel a manuteno do status quo. E o trabalho social vai procurar adaptar o trabalhador e sua famlia, no contexto urbano industrial, criando novos hbitos e cultura para maior produtividade e aceitao da lgica capitalista.

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Topalov (1996) afirma que nesse contexto a interveno estatal sobre a questo social dilui-se nos diversos problemas sociais, que passam a ser materializados em diferentes categorias velhos indigentes, crianas e me sem recursos, desempregados, vagabundos, deficientes mentais, entre outras e estas passam a ser tratadas no mbitos de saberes especficos, especialidades profissionais com tcnicas prprias de interveno. Desse modo, o autor refere que as demandas que emergem nos grandes aglomerados urbanos passam a ser tratados setorialmente pelo Estado. Para Topalov (1996) o trabalho social situa-se no ramo do saber da sociologia emprica e nasce das enquetes operrias e urbanas realizadas inicialmente pelos missionrios da filantropia, que logo depois comearo a ser chamados de assistentes sociais, ou pelos administradores das instituies de superviso das famlias pobres. (...) A longa tradio das enquetes de bairros e, mais tarde, da ecologia urbana, partem da mesma premissa. Cada disciplina retm o encadeamento causal, os elementos transformveis pela prtica reformadora, especializada a que proporcionar uma linguagem especializada deixando de forma os elementos que escapam de seu mbito.(1996:3435) Os problemas urbanos e a escassez habitacional revela a contradio do Estado liberal e do prprio sistema capitalista em sua fase concorrencial e industrial, quando evidencia que o mercado nunca conseguiu atender e suprir de forma eficiente a demanda por moradia da populao mais pobre e muito menos de pagar salrios capazes de atender minimamente as necessidades bsicas de sobrevivncia dos trabalhadores. Nesse sentido, a interveno estatal se afirma como fundamental para atender e subsidiar a demanda por habitao ignorada pelos mercados, bem como de suprir a renda dos trabalhadores, de forma indireta atravs da assistncia social. Para tanto, o levantamento estatstico das famlias bem como, o conhecimento da realidade da populao demandatria dos auxlios governamentais e sua respectiva classificao torna-se condio essencial para boa administrao e controle eficaz das demandas. O Estado passa a oferecer subsdios e a atuar na produo de moradias para populao mais pobre, bem como, a promover uma srie de polticas sociais, evidenciando a contradio do prprio sistema capitalista. A racionalizao da assistncia social, portanto, aparece como uma das solues do Estado, para subsidiar indiretamente os baixos-salrios, subalternizar os trabalhadores e diminuir os efeitos da industrializao e da urbanizao. 1.2 - A questo urbana e o problema habitacional brasileiro Os problemas urbanos e, em particular a falta de moradia popular, guardam suas especificidades no Brasil e tem sua gnese no prprio processo de colonizao, que permitiu uma grande concentrao fundiria nas mos de poucos proprietrios de terra. Agrega a esse fator central da desigual distribuio de terra, a abolio da escravatura, a crise da lavoura cafeeira e o nascente processo de industrializao, que no final do

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sculo XIX, impulsionou grande massa de trabalhadores a ocupar subitamente as grandes cidades como Rio de Janeiro e So Paulo que se consolidaram, posteriormente, como os maiores centros industriais do pas. Soma-se migrao interna uma poltica de atrao de migrantes europeus que, por estarem adaptados disciplina das fbricas e indstrias, poderiam melhor contribuir para o desenvolvimento da industrializao no pas. (Gomes, 2006) A migrao campo-cidade tambm pode ser atribuda s pssimas condies de vida existentes na zona rural, em virtude dos baixos salrios, da falta de apoio aos pequenos agricultores, do arcasmo das tcnicas de cultivo. O processo de urbanizao no pas ocorreu de forma acelerada e transformou o cenrio urbano: o traado das velhas cidades no atendia as exigncias da industrializao e de suas demandas. Destacam-se nesse contexto a precariedade das habitaes, sobretudo da populao mais pobre, que tambm no recebia salrios suficientes por conta da superexplorao da sua fora de trabalho para o custeio de uma moradia digna, obrigando a maioria a lanar mo de estratgias das mais variadas para morar: favelas, cortios, palafitas, mocambos, casas de cmodos, vilas populares, entre outras. Inicialmente, no Brasil, o padro de habitao popular era orientado pelo aluguel e pela produo rentista, conforme assinala Bonduki (2004). Alguns industriais inspirados no modelo ingls tambm criaram algumas vilas operrias com a finalidade de abrigar sua mo de obra especializada. Dessa maneira, as vilas operrias passaram a no ser s objeto da filantropia empresarial, mas se constituiu em investimento do capital tanto no controle de sua fora de trabalho como em investimento imobilirio. Existiram tambm, casos nas quais as casas eram erguidas por empresas e situavam-se fora das cidades, configurando um ncleo residencial isolado: (...) muitas empresas criaram no s vilas, mas verdadeiras cidadelas, porque se estabeleciam em locais isolados, onde inexistia mercado de trabalho ou cidades capazes de concentrar trabalhadores e oferecer o mnimo de servios e equipamentos urbanos. Bonduki (2004:47) No incio do sculo XX, expande-se no Brasil s favelas e multiplicam-se os cortios (subdiviso de mordias em um nmero possvel de cubculos) enquanto espao de habitao coletiva das camadas empobrecidas da populao. O cortio passa a ser ento uma atividade de grande rentabilidade para o especulador uma vez que, para maior parte da populao, torna-se a nica opo possvel de moradia. Especificamente a partir de 1920, com as transformaes econmicas advindas do crescimento industrial, o modelo vigente de concentrao dos trabalhadores ao redor

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das fbricas e indstrias, progressivamente cede lugar a uma urbanizao caracterizada pela segregao socioespacial. Com a intensificao da industrializao, cresce rapidamente o nmero de trabalhadores, aumentando a presso sobre a oferta de habitao popular. Terrenos, destinados s vilas operrias, comeam a valorizar e com a acelerao do fluxo migratrio, aumenta o excedente da fora de trabalho na cidade, tornando para a empresa o investimento em habitao operria um custo no mais lucrativo. Dessa forma, as empresas transferem para o Estado os custos relacionados moradia, transporte e servios de infra-estrutura urbana. A partir desse movimento as vilas operrias tendem a desaparecer e a questo da moradia passa a ser resolvida pelas relaes econmicas do mercado imobilirio. H uma ruptura com o padro de habitao popular baseada no aluguel para um modelo de periferizao. Assim como recomenda Proudhon, a aquisio da casa prpria passa a ser propagada como soluo para conter o problema dos aluguis. Entretanto, o trabalhador no ganha o suficiente para adquirir uma moradia no mercado imobilirio. Assim, Bonduki (1998) destaca que na cidade de So Paulo a soluo predominante encontrada pelos trabalhadores o loteamento e a autoconstruo na periferia; enquanto que no Rio de Janeiro se intensifica o processo de favelizao, principalmente com a ocupao dos morros e encostas da cidade. (Gomes,2005) O Estado liberal brasileiro, seguindo a ortodoxia da no interveno no mercado,incentivava a produo privada de moradia e limitava-se a tratar a questo social e suas diversas manifestaes, como caso de polcia. Especificamente o problema habitacional passou a ser atacado com o controle sanitrio das moradias, a promulgao de leis e cdigo de posturas e obras, bem como, a execuo direta de obras de saneamento e urbanizao da rea central com a implementao de redes de gua e esgoto. A estratgia de visitas domiciliares e desinfeces em nada contribuiu, porm, para melhorar as pssimas condies de moradia e sade dos trabalhadores, ou eliminar suas causas: pobreza, superexplorao e baixos salrios, subnutrio, falta de saneamento e de moradias dignas. Gerados por uma ordem social e econmica injusta, esses problemas permaneceram intocados. Os higienistas enxergavam na prpria moradia as origens dos males e contra ela se voltaram suas armas. So as casas imundas o bero do vicio e do crime. (Veiga, 1894:82). Por fim concebiam o trabalhador pobre como um ser ignorante, sem moral, higiene e bons costumes (...) Os trabalhadores necessitam ser vigiados, controlados e reeducados em seus hbitos e moral. (Bonduki,1998:ver pagina)

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O Estado brasileiro inspirou suas primeiras polticas urbanas e habitacionais na legislao sanitria europia e em seus planos de embelezamento das cidades. A reforma Pereira Passos no Rio de Janeiro (1929), que culminou na elaborao do Plano Agache (1930) e o Plano de Avenidas em So Paulo (1930) so exemplos da interveno estatal que se fundamentou no movimento City beautiful e teve como modelo os Planos de Melhoramento e Embelezamento das cidades de Versalhes, Washington e Haussmann. Villaa (1999) esclarece que neste perodo, nem se utilizava propriamente o termo planejamento urbano, usualmente as intervenes eram denominados de embelezamento urbano e foi sob a gide dos modelos estticos europeus que nasceu o planejamento urbano latu sensu brasileiro. Ribeiro (2001) destaca que em geral estes planos de embelezamento urbano dedicavam-se a intervenes localizadas ou setoriais. Os novos urbanistas concebiam a cidade como locus da desordem nacional, expresso do atraso diante da modernidade das metrpoles internacionais. Nesse contexto, as intervenes urbanas visaram principalmente criar uma nova imagem da cidade, em conformidade com os modelos estticos europeus, permitindo as elites dar materialidade aos smbolos de distino relativos sua nova condio. A modernizao torna-se, ento, o princpio organizador das intervenes. Essa modernizao ter, todavia, como principal caracterstica a no universalidade. De fato, as novas elites buscavam desesperadamente afastar de suas vistas e das vistas dos estrangeiros o populacho inculto, desprovido de maneiras civilizadas. As reformas urbanas criam uma cidade para ingls ver. (2001:142) Influenciados pela vanguarda europia, em especial pelas idias de Le Corbusier, os novos urbanistas brasileiros passaram a incorporar os ideais racionalistas e a construir uma perspectiva onde preocupao principal era superar a defasagem da cidade e fazer as transformaes estruturais para se coadunar com a eficcia exigida pela sociedade moderna em defesa do progresso industrial e da eficincia capitalista. As reflexes de Monte Mor (2008) em relao a esta perspectiva racionalista de cidade descreve que o planejamento se alicerava no fortalecimento da propriedade privada e na restrio do convvio social no nvel das unidades de vizinhana, como uma forma de reduzir os conflitos sociais gerados pela luta de classe no interior do espao urbano. O acelerado processo de urbanizao das cidades demandavam aes governamentais, por meio de solues tcnicas e polticas dos problemas sociais e econmicos. A cidade passa a ser vista como um problema tcnico e o Estado passa a assumir a ordenao do espao urbano e seu controle social.

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A partir da dcada de 1930 o Estado brasileiro empreende aes no sentido de erradicar as favelas e a realocar os trabalhadores e suas famlias para parques proletrios provisrios ou conjuntos habitacionais perifricos. Nesse sentido, o cdigo de obras de 1937 promulgado na cidade do Rio de Janeiro caracterizava-se como uma das ferramentas mais importantes na tentativa de limitar a expanso e melhorias nas favelas e de controlar seus habitantes (Gomes, 2005). A autora citada destaca que essas tarefas demandavam a interveno de diversos profissionais tais como arquitetos, engenheiros, mdicos sanitaristas e assistentes sociais. 1.3 A estruturao do Trabalho Social no mbito dos Programas destinados as favelas A partir da dcada de 1930 no Brasil, o Servio Social constitui-se como profisso inserida na diviso sociotcnica do trabalho e nasce junto aos movimentos laicos oriundos das classes dominantes, vinculados fortemente Igreja Catlica, que buscava a poca restaurar seu prestgio e poder na sociedade republicana brasileira, atravs de um projeto de recristianizao da sociedade. As novas necessidades sociais dos trabalhadores que emergiram com o desenvolvimento capitalista industrial e a expanso urbana exigiam uma interveno social tcnica e qualificada. O Servio Social ao se legitimar enquanto profisso passa a fazer parte da engrenagem da execuo das polticas sociais e ser componente til ao funcionamento racional das instituies no controle dos trabalhadores. O assistente social o profissional demandado para dar conta do mecanismo assistencial que permeia a poltica de corte social, fazendo frente a uma diversificada demanda de aes assistenciais em geral na condio de tcnico subalterno. (Yazbek, 2003:150) As prefeituras das principais cidades do pas comeam a empregar assistentes sociais, durante o perodo assinalado. Inicialmente a interveno do assistente social constituise num prolongamento da ao social catlica, adotando como pressuposto terico uma linha mais tradicional e ortodoxa. A questo social era considerada um problema moral a ser enfrentada a partir de um enfoque individualista, psicologizante e moralizador, a qual responsabiliza os sujeitos pelos problemas sociais que vivenciavam. Durante os anos 1930, pela primeira vez, a Prefeitura do Rio de Janeiro comeou a empregar assistentes sociais. Para a formao dessas profissionais foi criado, em 1937, o Instituto Social, atual Departamento de Servio Social da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-Rio). Aps jornalistas, engenheiros, mdicos, urbanistas, as assistentes sociais aparecem, ento, como um novo tipo de ator importante na histria do conhecimento das favelas. Mais uma vez se faz notar a influncia europeia e, malgrado a orientao nacionalista do

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governo Vargas quanto ao Servio Social, o Brasil segue exemplo do velho continente. (Valladares, 2005:57) De acordo com Iamamoto e Carvalho (2000) a atuao prtica desenvolvida pelos primeiros assistentes sociais estava voltada para organizao da assistncia social (distribuio de auxlios materiais), para educao popular (formao moral e domstica) e para pesquisa social (inquritos domiciliares). Especificamente na rea da habitao, as condies de moradia dos trabalhadores e a precariedade das condies sanitrias locais eram objeto de inquritos e estatsticas. Desse modo, as intervenes sociais empreendidas faziam do assistente social um agente til no disciplinamento dos cidados, exercendo a tutela ou o paternalismo para que as pessoas se enquadrassem e se integrassem no circuito constitudo. (Gomes, 2009:03) Para a autora supracitada as intervenes realizadas pelos assistentes sociais junto s favelas eram fragmentadas e se constituam de intervenes pontuais e localizadas, fora de um contexto de polticas sociais efetivas que assegurassem os direitos de cidadania e garantissem aos habitantes das favelas o mesmo estatuto de cidadania dos habitantes da cidade formal. Essa viso inicial do Servio Social, com muita nfase em contedos filosficos, logo se mostrou insuficiente para a atuao prtica dos assistentes sociais, que a partir da dcada de 1940 do sculo XX, procuraram um aprimoramento tcnico e metodolgico, tendo como fundamento as Cincias Sociais e, sobretudo, a perspectiva positivista e a viso funcionalista americana que passa a influenciar de sobremaneira a prtica dos assistentes brasileiros. Nesta perspectiva, destaca-se o trabalho pioneiro e ainda pouco estudado da assistente social, Maria Hortncia do Nascimento Silva, publicado em 1942 com o ttulo Impresses de um assistente social sobre o trabalho na favela. O trabalho de concluso do curso da referida autora configurou-se em um estudo de caso das intervenes realizadas pelo Centro Social, que foi construdo na Favela do Largo da Memria. Segundo Valladares (2005), a assistente social Maria Hortncia realizou um levantamento detalhado das condies de vida da populao a partir da interlocuo com os moradores e de seu respectivo cadastramento socioeconmico. O trabalho apresenta ainda as atividades e o contedo do trabalho social realizado na poca. Em relao tcnica utilizada (dossis, fichas de visitas feitas as famlias, diagnstico do caso e propostas de soluo), observamos uma grande semelhana como o mtodo de trabalho das assistentes sociais europeias (Barret-Ducrocp,1991; Guerrant e Rupp, 1978). J quanto as solues aplicadas percebemos o peso das orientaes clientelistas, marcado ela frequncia de cartas de recomendao de empregos,
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mdicos, hospitais, escolas e internatos, servios a que os pobres dificilmente teriam acesso sem recomendao. (Ibem, 2005:60) O diagnstico produzido pela assistente social Maria Hortncia, posteriormente, serviu de base para o atendimento provisrio das famlias, que deveriam ser removidas das favelas e levadas aos parques populares provisrios, at que novas moradias salubres e higinicas fossem construdas. A partir da dcada de 1940, com o intenso processo de favelizao ocorrido nos principais centros urbanos do pas, o Servio Social assume novas configuraes em funo principalmente da influencia das misses americanas e organismos internacionais, que atingiu diretamente o governo brasileiro, que estava a estruturar uma nova burocracia. A ideologia do desenvolvimento passou a ganhar fora fruto da expanso do imperialismo ps-guerra e o paradigma do planejamento tcnico e apoltico, propagado em mbito nacional e regional, ganha fora no Brasil e demais pases da Amrica Latina. Cabe-nos ressaltar ainda que a partir de 1945, a relao entre Brasil e E.U.A estreita-se no s no nvel macroeconmico, mas sobretudo na esfera poltica e acadmica por meio de cooperaes tcnicas e intercmbios. As idias e teorias norte- americanas passam a produzir modelos e experincias, que vo influenciar decisivamente toda uma gerao de profissionais. Fato que atingiu tambm o Servio Social brasileiro, que buscou no arcabouo terico americano as bases filosficas, terica, cientifica e tcnicas para aprimorar a interveno social. O intercmbio de profissionais e estudantes de Servio Social nos Congressos e Cursos oferecidos pelos E.U.A, facilitou a interlocuo entre as principais escolas de Servio Social brasileiras e as grandes instituies e escolas de Bem-Estar Social norte americanas. Inaugura-se tambm, nesse perodo, o sistema de bolsas de estudo a profissionais brasileiras, o que vai repercutir diretamente nos currculos das escolas de Servio Social. Andrade (2008) destaca a presena de Helena Iracy Junqueira, que se especializa em Organizao Social de Comunidade e Administrao de Obras e Nadir G. Kfouri, que tambm se especializa em Servio Social de Casos (Social Case). Em 1947, as Escolas de Servio Social do Brasil, comearam a ensinar um novo mtodo de interveno social. Assim, a partir desse ano, passaram a compor tambm os currculos o mtodo de Servio Social de Grupo. O Servio Social de Grupo era utilizado em uma perspectiva educacional, na medida em que procurava fortalecer a personalidade individual, atravs da nfase dada capacidade de liderana, tomada de deciso e ao aspecto psicossocial. Dentro dessa perspectiva, pode-se dizer que o Servio Social de Grupo ajudava os indivduos a se autodesenvolverem e a se ajustarem aos valores e normas vigentes no contexto social em que estavam inseridos (...) A estruturao cientfica do trabalho estava fundamentada nas teorias sociolgicas de Durkheim, Weber, Simmel e nas teorias da Psicologia Social e da Pedagogia, com as

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quais tinha ntima relao em funo de seu carter formativo e de sua conotao educativa. As bases do Servio Social de Grupo esto intimamente ligadas aos movimentos de auto-ajuda (...). (Andrade, 2008:282,283) Posteriormente, o Desenvolvimento de Comunidade - DC passou a conciliar as duas vertentes Servio Social de Grupos e movimentos de auto-ajuda - e a se constituir em estratgia para solucionar o complexo problema de integrar esforos da populao aos planos regionais e nacionais de desenvolvimento. Fundado num esquema conceitual societrio regido pelos pressupostos da harmonia e do equilbrio, o DC era definido, conforme cita Andrade (2008) como: *...+ um esforo consciente e deliberado para ajudar as comunidades a reconhecerem suas necessidades e a assumirem responsabilidade na soluo de seus problemas pelo fortalecimento de sua capacidade em participar integralmente na vida da nao. (XII Conferncia Internacional de Servio Social, 1962, apud BALBINA, 1978, p.252) Todos esses acontecimentos, propostas e contedos iro permear e delimitar a construo do Servio Social brasileiro, que na rea de habitao ir se valer principalmente das trs perspectivas mencionadas, o Servio Social de Caso, Grupo e Comunidade para fundamentar seus projetos de interveno, bem como, do conhecimento acumulado pelas equipes tcnicas das trs principais cidades que h mais tempo convivem com o problema das favelas e habitaes precrias: Rio de Janeiro, So Paulo e Belo Horizonte. Em So Paulo, a municipalidade paulista criou a Diviso de Servio Social com a Lei n 4.647/55), e efetivou o primeiro aparato tcnico-burocrtico para atender a populao moradora de favelas e contratou a assistente social Helena Iracy Junqueira. Em 1966, o ento prefeito da cidade, Sr. Faria Lima, criou a Secretaria do Bem-Estar Social (SEBES), e instalou nas Administraes Regionais (criadas em 1965) uma subdiviso social onde trabalhavam doze assistentes sociais chamado de Servio Social das Administraes Regionais. O ncleo de doze assistentes sociais, que a partir do estudo de mil casos, abriu frentes de trabalho em favelas, adestramento de mo de obra, prestando assistncia a infncia, educao de base e desenvolvimento comunitrio, contava agora com pessoal as dzias para ampliar e qualificar as prticas (...) Agora no s a setorializao dos mais pobres na ao municipal (...) Setorializa-se, tambm, o cotidiano da populao em moradia, creche, alfabetizao, etc. (...) Cada um com seu projeto, cada coisa no seu espao, a vida fragmentada em setores, a realidade retalhada, cada um no seu lugar. (Sposati, 1988:300)

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Abujamra (1967) refere-se capital paulista e o prprio Estado de So Paulo como pioneiros nas aes de desfavelamento e assistncia populao moradora das favelas, pois em 1935, o Estado paulista criou por meio da Lei n 2.497/35, o Departamento de Assistncia Social do Estado, que tinha como uma de suas atribuies orientar e desenvolver a investigao e o tratamento das causas e efeitos dos problemas individuais e sociais que necessitavam de assistncia, organizando para tal, quando oportuna, a Escola de Servios Sociais. (Iamamoto & Carvalho,2000:174) Posteriormente, o departamento organiza uma Seo especfica de Assistncia Social, que tinha como finalidade realizar o conjunto de trabalhados necessrios ao reajustamento de certos indivduos ou grupos s condies normais de vida e organiza para tal: o Servio Social dos casos Individuais, a Orientao Tcnica das Obras Sociais, o Setor de Investigao e Estatstica e o Fichrio Central de Obras e Necessitados. O mtodo central a ser aplicado definido como sendo o Servio Social de casos Individuais, (...). (Ibid, 2000:175) Aqui identificamos que h uma clara influncia do Social Work americano na organizao institucional, bem como, nas atribuies do departamento estadual de Assistncia Social do estado de So Paulo. Observamos que o Estado de So Paulo, dessa forma, procurou racionalizar a assistncia social, reforando e centralizando sua participao e regulando as iniciativas particulares. O que tornou as instituies particulares cada vez mais dependentes em virtude de todas as exigncias - documentao burocrtica, subvenes etc. e das demandas de servios por parte do prprio poder pblico estadual, que se davam por meio de convnios e cooperaes. Concomitantemente, as profissionais de destaque sadas de instituies particulares foram cooptadas para compor os quadros tcnicos e conselhos consultivos das instituies estatais de coordenao e execuo da assistncia social pblica. Com base no projeto desenvolvimentista do governo federal e aderindo tambm s recomendaes da ONU e da OEA, So Paulo na dcada de 1960 cria a Comisso Estadual de Desenvolvimento, que era a estrutura responsvel pela coordenao das aes sociais e das intervenes realizadas nas favelas. A comisso era composta por diversas organizaes civis e religiosas voluntrias e diferentes rgos governamentais e suas principais atribuies eram de realizar o levantamento e coordenao das organizaes privadas, aproximadamente 50 (que atuavam nas favelas de So Paulo), pelo congelamento das favelas, controle da chegada de imigrantes, levantamento socioeconmico de todos os ncleos, bem como, dos terrenos do Estado e da Prefeitura que estivessem disponveis; ainda levantamento topogrfico e sanitrio das reas. Abujamra (1967:17) A falta de articulao dos diferentes nveis de governo e planejamento das aes junto as favela, j era denunciada por Abujamra (1967). O autor menciona que diferentes rgos pblicos estaduais participavam do processo de desfavelamento: Servio Social do Estado, Juizado de Menores, Departamento de Imigrao e Colonizao, Servio de

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Proteo Previdenciria do Estado (8 Delegacia), Secretaria da Sade e Assistncia Social do Estado e seus vrios departamentos, Limpeza Pblica da Prefeitura, Secretaria de Segurana Pblica atravs da guarda civil, Fora Pblica e Polcia Feminina, contudo todos atuando isoladamente, cada um dentro de suas prprias finalidades e atribuies. Em So Paulo os assistentes sociais tambm desenvolviam junto aos bairros operrios uma srie de aes sociais. Os assistentes sociais se dedicavam, por meio de inquritos familiares, a diversos levantamentos nos bairros operrios, pesquisando as condies de moradia, situao sanitria, econmica e moral (promiscuidade, alcoolismo, desocupao, etc.) do proletariado. Os Centros Familiares organizados pelos CEAS em convnio com o Departamento de Servio Social Estadual, funcionavam a partir de 1940 em bairros operrios e que deveriam constituir em modelos de prtica de Servio Social (...). Sua finalidade seria a de separar as famlias das classes proletrias, prevenindo sua desorganizao e decadncia procurando elevar seu nvel econmico e cultural por meio de servios assistenciais e educacionais. Nesses Centros eram mantidos servios diversos, como planto para o atendimento de interessados, visitas domiciliares, bibliotecas infantis, reunies educativas para adultos, curso primrio para proteger as crianas cujas mes so obrigadas a trabalhar fora, cursos de formao familiar (moral e formao domstica para o lar), restaurante para operrios. O tratamento dos casos era basicamente feito atravs de encaminhamentos, colocao em empregos, abrigo provisrios para necessitados, regularizao da situao legal da famlia (casamentos) e fichrio dos assistidos. (Iamamoto & Carvalho, pg. 190) No Rio de Janeiro, os assistentes sociais desenvolveram suas aes na interior de instituies criadas pela Igreja Catlica em parceria com o governo federal - Fundao Leo XIII e Cruzada de So Sebastio, essas instituies tinham como objetivo maior o controle poltico da populao favelada, embora seu discurso recorresse as idias de democracia e de promoo da vida associativa nas favelas. (Burgos, 1999). Correa (2006) esclarece que partir de 1950, a Igreja Catlica movida pela ameaa comunista2 alia-se ao Estado oferecendo-se como agente de cristianizao dos pobres
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Corti descreve que a expanso dos grupos comunistas no Brasil, fortalecidos pela consolidao do regime sovitico, causava um temor generalizado. E justamente sob a alegao de conter o "perigo vermelho", o presidente Vargas declarou estado de stio em fins de 1935, seguido pela declarao de estado de guerra no ano seguinte, em que todos os direitos civis foram suspensos e todos aqueles considerados "uma ameaa paz nacional" passaram a ser perseguidos. O governo federal, com plenos poderes, perseguiu, prendeu e torturou sem que houvesse qualquer controle por parte das instituies ou da sociedade. Em 1936, foram presos os lderes comunistas Lus Carlos Prestes e Olga Benrio. Olga, que era judia, seria mais tarde deportada grvida pelo governo Vargas para a Alemanha, e morreria nos campos de concentrao nazistas.

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e assumindo responsabilidade pela assistncia social e a proviso de servios bsicos a populao favelada; a Fundao Leo XIII (1946) e a Cruzada So Sebastio (1955) passam a realizar aes sociais de grande expresso junto as favelas do Rio de Janeiro. A Fundao Leo XIII deu incio ao provimento de infra-estrutura bsica em reas carentes guiada pela resignao e pelo assistencialismo. A Cruzada nasce com uma misso mais voltada para o controle poltico, ampliando a infra-estrutura e a urbanizao das favelas; sua atuao mais marcante foi a construo do conjunto habitacional Cruzada (como mais tarde ficou conhecido), no Leblon, que foi o primeiro exemplo de remoo para a proximidade da rea onde se encontrava a favela a ser demolida. Ibid,2006:04) A ao do Servio Social, no interior dessas instituies mencionadas, se organizou de forma a colocar a populao favelada fora das regras estabelecidas na cidade formal no que diz respeito propriedade do imvel. Contudo, no que se refere utilizao da moradia o acompanhamento tradicional do Servio Social fundamentou-se no postulado de uma relativa incompetncia do morador de favela em habitar uma casa por sua inabilidade de gerir corretamente os encargos financeiros referentes sua moradia ou sua prpria maneira em habit-la. Trata-se, ento, de assisti-lo para que ele aprenda ou reaprenda as normas de conduta necessrias para utilizar de maneira adequada sua moradia. (Gomes, 2005) Nesse sentido, as aes educativas realizadas pelo Trabalho Social fundamentavam-se no iderio do movimento higienista que considerava as classes perigosas 3 inaptas e incapazes de utilizar os recursos da moradia de forma adequada. O trabalho de concluso de curso apresentado por Bart Slob (2002) Universidade de Leiden Holanda merece referncia, embora do ponto de vista tico seja um estudo questionvel por violar arquivo sigiloso do Servio Social, o trabalho apresenta um estudo de caso muito interessante a partir dos arquivos do Servio Social da Fundao Leo XIII, descreve as aes e intervenes do trabalho social realizadas pelos assistentes sociais junto a populao moradora da favela da Praia do Pinto e sua posterior remoo para o Conjunto Habitacional construdo pela Cruzada de So Sebastio.

No incio do sculo XX, a partir dos ideais eugnicos, muitas das teorias higienistas ganham peso no Brasil, e cresce no imaginrio social a crena nas classes perigosas, termo utilizado j em 1857, por Morel, em seu trabalho Tratado das Degenerescncias, para designar aqueles que no possuiriam nem a inteligncia do dever, nem o sentimento da moralidade dos atos, e cujo esprito no suscetvel de ser esclarecido ou mesmo consolado por qualquer idia de ordem religiosa. (apud COIMBRA, ibid., p. 88). A degradao moral que era associada pobreza era vista como uma epidemia cujo contgio era considerado inevitvel pois est presente nas famlias pobres e coloca sob ameaa toda a sociedade (ibid., p. 89). Este movimento ir redefinir segundo Oliveira, os papis que devem desempenhar em um regime capitalista a famlia, a criana, a mulher, a cidade, e as classes pobres. (Oliveira, 2010)

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O trabalho social destaca Slob (2002) era guiar e educar os favelados vida normal (2002:66), bem como prestar servios religiosos e jurdicos, alm de oferecer aes recreativas, principalmente s crianas moradoras da Favela da Praia do Pinto. O Servio Social da Fundao Leo XIII, conforme descrio do autor, mantinha guardados arquivos e fichrios sobre a situao socioeconmica das famlias da Favela da Praia do Pinto, que posteriormente passaram a residir no Conjunto Habitacional de So Sebastio. Esses arquivos tambm continham os relatrios de visitas domiciliares realizadas anualmente, e dependendo da situao identificada, os relatrios de acompanhamento mensal das famlias e/ou indivduos. As fichas de controle geralmente apresentava a caracterizao individual de cada membro da famlia, as caractersticas das famlias e das respectivas habitaes. O autor chega a notar as diferenas metodolgicas no preenchimento das fichas, que requeria inclusive treinamento especifico. Outro ponto destacado por Slob (2002) que a Fundao Leo XIII mantinha um Centro de Ao Social na favela, no qual ficavam assistentes sociais e demais agentes da instituio. Era neste espao que os moradores levavam suas demandas, especialmente os problemas relativos s condies de suas moradias, uma vez, que no podiam fazer qualquer manuteno ou melhoria sem autorizao das assistentes sociais. O autor observa ainda que qualquer tipo reparo ou obra somente era realizado mediante avaliao social. Os assistentes sociais, por meio de visitas domiciliares, identificavam as condies de salubridade das moradias, bem como, avaliava a organizao domstica e as condies de higiene nas quais viviam as famlias. Alm disso, observava as condies locais (solo, reas alagveis e sujeitas a enchentes) e demais variveis (problema de sade dos moradores) para analise das solicitaes dos moradores e, posterior, autorizao dos reparos. Nesse sentido, as ordens do Servio Social eram fielmente cumpridas. (Slob, 2002:66). importante evidenciar que o autor observou ainda que os critrios dos profissionais para conceder uma autorizao estavam principalmente relacionados s questes de sade e higiene ou estavam amparadas em critrios e analises mais subjetivas do profissional, a partir de um julgamento moral dos problemas familiares identificados. Alm disso, os assistentes sociais faziam campanhas preventivas de sade, bem como, trabalhava na assessoria jurdica em relao a legalizao civil da vida do favelado, ou seja, casar no religioso, batizar os filhos e se batizar, registrar civilmente os filhos, tirar carteira de trabalho, ser includo em Instituto de Previdncia. Alm disso, o assistente social tambm fomentava a participao da populao nos eventos organizados pela igreja catlica.

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O autor refere que o ethos da ao do assistente social se fundamentava no modo de vida da classe mdia tida como estruturada, bem como, na culpabilizao dos pobres pela sua prpria condio de vida e desestruturao familiar. Ao final do perodo de construo do Conjunto Habitacional, novas atribuies so colocadas para o Servio Social tais como: A definio dos critrios de ocupao dos apartamentos; Reunies preparatrias junto s famlias; Reunies de esclarecimento das regras do contrato; Agendamento das mudanas e seu posterior acompanhamento.

Os critrios, bem como a seleo das famlias foram definidos a priori pelos assistentes sociais. As famlias tinham que comprovar residir h pelo menos 04 anos na favela para ser contempladas com a unidade habitacional no Conjunto. Alm disso, tinham que provar ser realmente pobres e impossibilitadas de comprar ou alugar uma moradia na cidade e estar legalmente constitudas, ou seja, os casais tinham estar civilmente casados. Cabe um destaque para esta questo, a grande maioria dos casais da favela, no se importavam com a regularizao de sua situao civil em relao ao casamento, por mais que as assistentes sociais insistissem na questo. Tanto que, posteriormente, esse critrio foi abolido, em funo da grande maioria das famlias no ter regularizado civilmente sua situao marital. Aps o trmino da construo dos primeiros blocos de apartamentos do Conjunto Habitacional de So Sebastio, os assistentes sociais reuniram as famlias para esclarecer os critrios, bem como prestar informaes detalhadas sobre as regras e o contrato a ser firmado entre os moradores e a instituio. Neste mesmo evento, o assistente social realizava a atualizao dos dados cadastrais e socioeconmicos das famlias. Posteriormente, uma nova rodada de reunies ocorreu com o objetivo de reestudar o contrato junto com os moradores da Favela do Pinto. O referido contrato consistia no regulamento interno do Conjunto e sua futura estrutura administrativa, alm disso, o documento fazia exigncias em relao ao comportamento das famlias para viver em sistema de condomnio. Esclarecidas as exigncias, era formalizada a assinatura dos contratos atravs da assinatura dos documentos e por fim era agendada a mudana da famlia. Slob (2002) narra que aps a ocupao dos apartamentos a Fundao Leo XIII instalou duas unidades de Servio Social no empreendimento para dar continuidade ao trabalho social junto aos moradores. Nesta fase do trabalho social, os assistentes sociais passam a fomentar a formao de um Fundo Condominial Caixas de fundos Comunal - bem como, a criao do Conselho de Moradores, com vistas a manuteno e conservao do condomnio. Valendo-se de processos pedaggicos para refletir
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sobre a importncia dos conselhos, bem como, sobre as respectivas funes e qualidades necessrias para ser um bom conselheiro, indicando que cada bloco de apartamentos deveria indicar um representante para compor o conselho. Alm disso, o trabalho social tambm era responsvel por acompanhar os nveis de adimplncia dos moradores em relao ao pagamento das prestaes do apartamento. E caso os moradores viessem atrasar o pagamento por alguma razo, os assistentes sociais tambm eram acionados para identificar os motivos, bem como, lembrar os moradores da real ameaa de despejo. Em sntese, verificamos que o trabalho social junto aos programas de remoo e realocao tradicionalmente sempre realizou uma extensa gama de aes, que se iniciavam muito antes da interveno fsica propriamente nas reas de remoo. Os Centros sociais eram espaos estratgicos do profissional para conhecer a realidade dos moradores das favelas e suas particularidades. Por meio de uma linguagem acessvel os assistentes sociais educava a populao em relao aos valores morais e cvicos considerados corretos socialmente. Alm disso, era atribudo a este profissional especificamente o poder de adentrar na esfera privada das famlias e avaliar sua disposio em adotar o modo de vida e valores das camadas de renda mdia para viver na cidade. Os estudos de Valla (1986) mencionam a importncia estratgica dos Centros e Agncias de Ao Social, uma vez que esses espaos constituem verdadeiras clulas mater de todo trabalho social a ser feito nas favelas, antes, durante e depois de sua extino, acompanhando as famlias, educando-as e, sobretudo para uma vida melhor. (1986:50) Dois grandes pressupostos orientavam a ao do Trabalho Social junto s favelas, o primeiro era que as condies precrias de vida da populao que moravam nestas reas eram consequncias exclusivas das escolhas e dos comportamentos individuais. O segundo pressuposto, era que a comunidade deveria ser mobilizada para resolver seus prprios problemas alm de ser educada para usar sua nova moradia. O lema geralmente utilizado que caracteriza o perodo No basta dar as famlias a habitao aconselhvel. necessrio educar para us-las. (Iamamoto e Carvalho, 2000:206) A experincia da Cruzada de So Sebastio foi nica no sentido de assegurar que a populao que ocupava a favela da Praia do Pinto permanecesse em seus locais de origem, ou seja, prximos aos seus locais de trabalho e com acesso a infraestrutura urbana e social. Podemos inferir que este tipo de trabalho social, embora guarde especificidades e um contexto histrico especifico, muito atual. 1.3.1 Brs de Pina: primeira experincia de urbanizao de favelas a incorporar as demandas populares

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Aps a experincia da Cruzada de So Sebastio, em 1956 ocorrem as primeiras experincias de urbanizao de favelas no Rio de Janeiro com a criao, do Servio Especial de Reabilitao de Favelas e de Habitaes Insalubres (Serfha) e da empresa pblica, Codesco, que ficou encarregada de fazer os primeiros projetos de urbanizao da favela Brs de Pina, Mata Machado e Morro Unio. Os recursos para esta ao foram doados pela Misso Norte-Americana e Cooperao Econmica e Tcnica no Brasil (USAID-Aliana para o progresso). Seu projeto utilizou como pressuposto estudos realizados por tcnicosnorte americanos que revelaram que o custo de uma moradia refeita pelo morador numa favela urbanizada era de um preo (Cr$ 500,00 na poca) enquanto que cada unidade construda em um conjunto habitacional custaria o dobro, incluindo as despesas de remoo. Sua proposta, a partir destes dados, foi de urbanizar favelas, ou seja, a ajuda prpria para o desenvolvimento habitacional e comunitrio. (Vallas, 1986:108) Vale mencionar que a Serfha criticava as aes desenvolvidas pela igreja, intitulando suas aes de assistencial e paternalista. Este pensamento foi fortemente influenciado pelos estudos realizados pela SAGMACS em 1956 encomendado e, posteriormente publicado pelo caderno especial do jornal Estado de So Paulo. O estudo fazia referncia ao potencial da autoconstruo e sua dimenso educativa para as famlias, em contraposio a transferncia da populao para os grandes conjuntos habitacionais de apartamentos. A proposta da Codesco pretendia integrar a comunidade subnormal no bairro adjacente, atravs de trs fases: implantao de infraestrutura urbana, melhoria habitacional e desenvolvimento de aes sociais com vistas a melhorar as condies de trabalho e renda da comunidade. No processo de urbanizao o Trabalho social, ganha novas atribuies e passa a fomentar a participao da populao, ainda que de maneira apenas consultiva; acompanhar as aes de remanejamento; desenvolver aes de suporte as obras; coordenar assembleias consultivas, participar ativamente das equipes de remanejamento; promover campanhas de esclarecimentos acerca do projeto em geral; participar do desenho conjunto das solues habitacionais; acompanhar a realizao das obras e mediar os conflitos decorrentes da implementao de infraestrutura urbana. A urbanizao da favela de Brs de Pina constitui-se em uma alternativa concreta frente s intervenes pblicas que tradicionalmente promoveram processos truculentos e por vezes criminosos de remoo das favelas. O trabalho tornou-se um marco importante na poltica urbana e habitacional, por incorporar no s a participao dos moradores no desenvolvimento dos projetos de melhoria habitacional e na, posterior implementao de infraestrutura urbana nas favelas, mas
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de integrar aes sociais com vistas a promover o desenvolvimento socioeconmico das famlias. Embora tenha sido extinta em 1966, a interveno da Codesco na Favela Brs de Pina foi considerada modelo para as mais variadas formas de atividades desenvolvidas pelas instituies junto s favelas. Em virtude da escassez de recursos, a urbanizao da favela Mata Machado foi realizada parcialmente e a Favela Morro Unio ficou no aguardo de recursos para efetivar seu projeto. 1.3.3 Oficializao do Trabalho Social nos Programas Urbanos e Habitacionais Federais Aps o golpe militar em 1964, as experincias mais democrticas junto a populao moradora das favelas so postas de lado e o trabalho de remoo de favelas intensifica-se, sobretudo na segunda metade da dcada de 60, atravs da Coordenao da Habitao de Interesse de Classe Social da rea Metropolitana do Grande Rio (Chisam). Cabia Chisam a tarefa de eliminar as favelas no Rio de Janeiro. Para isto, essa instituio optou por uma poltica de remoo de favelas, contudo para lugares afastados do permetro urbano em lugar de melhorar e urbanizar as favelas. Quanto ao Trabalho social, as intervenes se concentravam no acompanhamento do processo de remoo e posterior ocupao dos empreendimentos habitacionais. Nas reas que aguardavam a remoo, o Trabalho social trabalhava na mobilizao de pequenos mutires e projetos de auto-ajuda/ajuda mtua, na formao de associao de moradores, na superviso e controle da utilizao dos recursos recolhidos pelas associaes de moradores, que administravam os servios de gua e luz fornecidos comunidade. Mesmo com a criao do Banco Nacional de Habitao - BNH, em 1964, a linha de atuao para favelas ainda era sua erradicao. Desse modo, de 1962 a 1974, s no Rio de Janeiro foram derrubadas cerca de 80 favelas e realocados aproximadamente 140 mil moradores para conjuntos habitacionais construdos pelo BNH. No mbito federal, o Trabalho social passa a ser associado a programas e projetos de habitao e desenvolvimento urbano somente quando instituda oficialmente a Poltica Nacional de Habitao e Saneamento (1968) criada pelo Banco Nacional de Habitao BNH (1963). Inicialmente, o Trabalho Social era desenvolvido pelas Companhias de Habitao (COHABs) no mbito municipal, que inicialmente estavam subordinadas (geralmente) s Secretarias de Servios Sociais/ Bem Estar Social/Assistncia Social e possua um carter mais administrativo. Os processos de trabalho envolviam tambm a seleo dos beneficirios dos programas e projetos; acompanhamento da adimplncia dos muturios; organizao Comunitria; auxilio na constituio de associaes comunitrias para gesto dos espaos coletivos (Centros Comunitrios em sistema de comodato).

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Na dcada de 1960, a interdisplinariedade j podia ser observada na composio das equipes tcnicas para o desenvolvimento do Trabalho social, incluindo especialmente profissionais da rea de humanas, psiclogos, socilogos, pedagogos e assistentes sociais, contudo so os profissionais de Servio Social que tradicionalmente predominavam neste ramo de atividade profissional com seu tradicional referencial terico-metodolgico e tico-poltico. Em 1966, o Trabalho social tambm comea a ser desenvolvido nos Institutos de Orientaes s Cooperativas Habitacionais (INOCOOPs) criados em diversas regies do pas para gerir e acompanhar as cooperativas habitacionais que produziam moradias a baixo custo para atender os trabalhadores sindicalizados e contribuintes do Fundo de Garantia por Tempo de Servio FGTS. O Trabalho Social estava vinculado a um departamento de Desenvolvimento Comunitrio e as equipes tcnicas tinham como atribuio: Analisar as fichas socioeconmicas dos postulantes a moradia; Assessorar a formao das cooperativas dos projetos aprovados pelo BNH; Prestar assessoria na organizao de assembleias das cooperativas; Organizar o sorteio das chaves das unidades habitacionais ao trmino dos Conjuntos; Prestar assistncia s famlias que se mudam para os conjuntos at o encerramento da cooperativa.

Em 1972, com o 1 Encontro de INOCOOPs o BNH4 sinalizou o compromisso de dar suporte social aos institutos. Nesse perodo, o banco estruturou equipes, definiu diretrizes e os procedimentos metodolgicos do trabalho social na Poltica Habitacional e Urbana na esfera federal. Em 1973, criado a Taxa de Apoio Comunitrio TAC no mbito dos programas de remoo de favelas e realocao para os Conjuntos Habitacionais. O objetivo desta taxa era a de realizar a manuteno dos Conjuntos Habitacionais e seus equipamentos comunitrios. Os custos do Trabalho social j eram embutidos no preo da moradia financiada pelos muturios do BNH. O BNH, posteriormente, em 1974 criou sub-programa de Desenvolvimento Comunitrio que dava suporte as Cooperativas Habitacionais cadastradas em seu sistema e passa a aplicar grande volume de recursos a fundo perdido no reembolsvel pelo municpio, para o desenvolvimento do Trabalho social especificamente para o Desenvolvimento comunitrio.

O BNH, por meio da resoluo 40/1975, institucionaliza o trabalho social nacionalmente, que passa a compor os vrios programas geridos e ofertados pelo banco aos Estados e municpios, vale mencionar que os programas eram oferecidos populao e estabelecia critrios de acesso aos financiamentos especialmente por faixa de renda.

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 importante fazer referncia ao trabalho de Lemos (1992), que analisou o Trabalho Social desenvolvido pelo INOCOOP do Estado de So Paulo, no perodo de 1975-1979. O autor fazia parte da equipe tcnica social, composta na poca por 52 profissionais, que assessoravam diversas cooperativas habitacionais formadas em algumas cidades da Grande So Paulo, Baixada Santista e Campinas. Lemos (1992) descreve que neste perodo, a assistente social, Beatriz Costa Abramides, assume a Diretoria de Desenvolvimento Comunitrio e empreende uma radical mudana na metodologia do Trabalho Social. A elaborao de uma nova metodologia de trabalho no INOCOOP-SP se justificou a partir de uma anlise crtica da abordagem metodolgica funcionalista. Deste modo, procurou-se negar a ao profissional que tem por finalidade harmonizar e sanar as dificuldades da populao na busca do bem estar social no levando em considerao nem as reais necessidades da populao envolvida nos programas sociais, nem na capacidade criadora dessa populao. (Ibid, 1992:85) Na tentativa de romper com as prticas tradicionais do Trabalho social, a nova equipe tcnica do INOCOOP-SP inspirada no Movimento de Reconceituao do Servio Social e teorias marxistas, prope uma nova prxis que ir fomentar processos de conscientizao, participao e organizao dos muturios. Lemos (1992) analisa que a conscientizao era entendida como processo que poderia levar o indivduo a tomar conhecimento gradativo e real de si mesmo, da situao de classe que vivia e da prpria sociedade e da necessidade de sua transformao. A participao traduzia-se no exerccio do direito que todo cidado possui de se manifestar no planejamento, na discusso e nas decises das intervenes que direta ou indiretamente afetam sua vida e a organizao se expressa na consolidao de espaos de manifestao da discusso e deciso dos muturios. Em outubro de 1979, o INOCOOP-SP demitiu 40 tcnicos da equipe do Trabalho social por discordar da metodologia empregada, o que mobilizou toda uma categoria profissional em favor dos profissionais. No final de dcada de 1970, o BNH em virtude de alto ndice de inadimplncia passa a priorizar o atendimento de setores de renda mais elevada, uma vez que a populao mais pobre no conseguia arcar com os custos do financiamento habitacional. O balano das intervenes no foram positivos, a poltica de remoo das favelas, assinalam Valladares (1978) e Sachs (1999), foi um verdadeiro fracasso, pois vrios favelados realocados para os conjuntos habitacionais acabaram por abandon-los e voltar a morar em outras favelas, sem pagar pelo emprstimo que receberam. Sendo assim, o nmero de novas favelas aumentou mais rpido que o nmero de remoes. Em que pese a experincia paulista, o Trabalho social no INOCOOP possua um carter mais administrativo e burocrtico.

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A presso popular e a crise econmica de 1974 pressionam o BNH a retomar investimentos em programas habitacionais para populao de baixa renda. So criados neste perodo os programas PROFILURB (Programa erradicao de habitaes subnormais) e PROMORAR (Programa de financiamento de embries habitacionais e execuo de infraestrutura urbana) para o atendimento da populao com renda entre 0 e 3 salrios mnimos. Os princpios destes programas tidos como alternativos eram:

Manter a populao na rea Participao da populao no projeto Legislao de posse de terra Implantao de infra-estrutura Implantao de equipamentos bsicos Desenvolvimento de atividades geradoras de renda

O artigo escrito por Pierre et.al (1981) para Revista Servio Social e Sociedade ano III n 73 faz uma tentativa de analise da prtica do trabalho social desenvolvido pela Secretaria de Bem Estar Social do municpio de So Paulo- SEBES junto a populao favelada. A conjuntura analisada era de redefinio das diretrizes da Secretaria e implantao de um Programa de Melhoria Habitacional nas favelas - PROMORAR. Em 1979, a SEBES forma um grupo de trabalho para rever as diretrizes de ao do Trabalho social, que passa a discutir a importncia do PROMORAR na melhora da qualidade de vida e das condies de trabalho da populao moradora das favelas a partir de processos organizados de participao com vistas a superar o tradicional carter assistencialista das intervenes. Os autores supracitados realizaram entrevistas com 10 assistentes sociais da SEBES e 10 moradores de favelas (algumas lideranas do movimento de luta por moradia) e procuraram identificar as relaes estabelecidas entre eles. O interessante deste trabalho foi a identificao da representao e das expectativas das lideranas e moradores de uma determinada favela em relao ao processo de participao proposto pelo PROMORAR e em relao ao trabalho social desenvolvido pelos assistentes sociais. Para os moradores e lideranas entrevistadas, a participao era vista como uma forma de sensibilizar as autoridades para que estes respondam as demandas e reivindicaes da comunidade. Pierre et. al (1981) analisou que para esta parcela dos entrevistados cabia ao governo a deciso sobre o atendimento ou no de suas reivindicaes. Nesse caso, o governo visto como provedor de bens, assumindo, assim, carter assistencialista. (1981:77) O programa ofertado pela prefeitura era visto por uma parcela dos entrevistados como incapaz de atender as reais necessidades da comunidade, pois a participao da populao no tinha sido contemplada no planejamento e priorizao das aes. Agrega-se a essa descrena uma viso pessimista em relao a possibilidade de mudanas efetivas nas instituies pblicas em virtude das promessas feitas anteriormente e no cumpridas em relao ao atendimento das necessidades da
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populao. Para outra parcela dos entrevistados o programa proposto pela prefeitura seria adequado para atender as necessidades imediatas da comunidade. As respostas so mais otimistas e fundamenta-se na crena na ajuda mtua e unio dos moradores. A participao vista como uma forma de deter informao e o assistente social visto como o sujeito que facilita a interlocuo do poder pblico com a populao. Os autores supracitados referem que a motivao da participao da populao est diretamente relacionada a satisfao das necessidades concretas imediatas para sobrevivncia. Nesse sentido, os moradores esperam que as intervenes dos assistentes sociais caminhem no sentido de planejar, decidir, refletir respeitando o ritmo, problemtica, as decises e vontades da populao. Para uma parcela dos entrevistados, a assistente social era vista como profissional capacitado para orientar, encaminhar e representar a luta da populao junto aos rgos competentes. O povo acredita no que ela fala (sic). Para outro, a assistente social era vista como profissional capaz de decodificar a fala do favelado a assistente social no tem separao com nis, se pe sempre igual a gente. (sic) Um terceiro grupo de entrevistados identificava o assistente social como o profissional que se aproxima da populao e de seus interesses, mas que na verdade defende os interesses dos rgos o qual representa e trabalha. Nas falas dos moradores aparecia a conscincia dos limites institucionais e profissionais em relao prtica do assistente social. De maneira geral, possvel observar que neste perodo o Trabalho social passa a ter um carter menos administrativo e mais poltico5, as intervenes sociais ganham novo sentido e passa a orientar os muturios e beneficirios dos programas sobre seus direitos de cidadania e a importncia da participao nas aes e nos processos gerados pela interveno pblica. Os Planos de Ao compreendiam: Discutir os direitos e deveres do cidado que adquiria a unidade habitacional via BNH; Acompanhar a edificao dos conjuntos habitacionais; Preparar as famlias para a mudana; Apoiar a organizao da nova comunidade; Formar e capacitar os moradores para viver em condomnio (no caso de Conjuntos Habitacionais Verticalizados); Apoiar a formao e constituio das Associaes Comunitrias; Debater o uso e a manuteno dos espaos e equipamentos comunitrios; Promover aes de Educao Ambiental e Sanitria;
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A partir do final de dcada de 1970 tem inicio no interior das universidades de Servio Social um movimento denominado de Movimento de Reconceituao que passa a questionar o tradicionalismo da profisso e a se aproximar de perspectivas tericas mais criticas criando bases para a construo de um projeto de ruptura do Servio Social tradicional.

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Vale ainda mencionar, que nos projetos destinados a urbanizao das favelas agregavam-se nesse rol de aes mencionadas a mobilizao da populao para conhecer e debater o projeto urbanstico e arquitetnico, uma vez que as reas por vezes as reas ocupadas eram imprprias para o uso habitacional e exigia remoo das famlias. Aps a extino do BNH (1986), alm do perodo de indefinies institucionais que se seguiu, a poltica habitacional no que se refere construo de novas moradias, principalmente para as famlias de baixa-renda, praticamente foi extinta. Os programas que seguiram destinavam parcos recursos execuo de obras de urbanizao, melhorias nas habitaes j construdas, construo de equipamentos urbanos, regularizao de lotes e apoio autoconstruo. Os investimentos no Trabalho Social tambm eram nfimos. Coube aos municpios, pressionados pela escassez de recursos federais e pela realidade de um aumento constante de assentamentos informais, invases e ocupaes clandestinas, desenvolverem propostas e aes emergenciais, geralmente sob responsabilidades das secretarias ou rgos que ofereciam assistncia social. Os gestores municipais destinavam verbas para doao de kits-barraco e material de construo. Nesse perodo, intensificam-se as aes do Trabalho social na esfera municipal no mbito da poltica urbana e habitacional, principalmente no apoio e organizao das comunidades no sentido de reivindicar servios essenciais (Movimento Pr gua e Pr Luz). importante mencionar que aps a primeira Conferncia ONU Habitat realizada no Canad em 1976 comea a se constituir um consenso internacional entre os especialistas e policy makers sobre a necessidade de mudar a poltica at ento vigente, principalmente nos pases do terceiro mundo, de erradicao de favelas por aes de urbanizao que preservassem o patrimnio construdo nestes locais, garantindo segurana na posse, provendo infraestrutura, permitindo que aos moradores realizasse investimentos prprios na construo e melhoria de sua moradia. Davis (2006) destaca que no mesmo ano da conferncia a publicao Housing by people: Towards Autonomy in Building Environments" de Jonh Turner consolida essa tendncia que para ele se constituiu em uma nova ortodoxia e estratgia um cortina de fumaa para ocultar a reduo dos investimentos do Estado em reduzir a pobreza e o dficit habitacional, pois formulava um afastamento radical do fornecimento pblico de habitaes, favorecendo projetos de lotes urbanizados e a urbanizao da favela in loco. (2006:81)

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1.3.4 - Poltica urbana e habitacional e trabalho social: perodo da democratizao Os anos de 1980 foram marcados por uma grande crise habitacional. Com a aprovao da lei federal 6.766/79 (que criminaliza os loteadores que no atendem aos padres mnimos de implantao de loteamentos), a oferta de terrenos para a populao de baixa renda diminuiu ainda mais (Cardoso, 2005). Com a reduo deste tipo de oferta, aliada aos outros fatores j mencionados anteriormente, intensifica-se as ocupaes de terrenos vazios, principalmente reas pblicas, pelos movimentos sociais organizados. Nesse perodo, ocorreu uma grande articulao de diversas entidades e movimentos sociais em torno da luta pelo direito a terra e moradia. Na primeira metade dos anos de 1980, as lutas pela redemocratizao do pas engendraram novas organizaes e movimentos especficos. No campo da moradia, espalham-se na cidade os movimentos reivindicatrios de luta por casas, urbanizao, regularizao fundiria, melhorias e servios urbanos, que se dirigem esfera municipal e estadual, com estratgias de mobilizao de massa e ocupao de terrenos ociosos. Destacam-se neste perodo as experincias municipais de atendimento demanda dos movimentos sociais no perodo 19821985, a anistia para loteamentos clandestinos e os primeiros projetos de urbanizao de favelas. (Raichelles et. Al, 2008:243) O governo federal chegou a criar novas linhas de financiamento, tomando como base projetos de iniciativa dos governos estaduais e municipais, contudo, foram impostas significativas restries e exigncias ao financiamento do setor pblico para a realizao de emprstimos habitacionais, seja pela restrio dos aportes de recursos do Oramento Geral da Unio (OGU), seja pelo impedimento da utilizao dos recursos Fundo de Garantia por Tempo de Servio F.G.T.S para esse fim. Se por um lado o governo federal restringia o acesso aos recursos, por outro, ampliaram-se as condies de autonomia e de iniciativa locais (estaduais ou municipais) na definio de agendas e implementao de polticas. Mesmo diante da falta de recursos federais, as iniciativas em programas habitacionais por parte de administraes municipais disseminaram-se a partir do final dos anos 80, e ganharam maior legitimidade na medida em que foram tambm apoiadas pelas novas polticas de financiamento adotadas por organismos internacionais de fomento (Banco Mundial e Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID). Muitos governos locais empreenderam esforos e recursos em diversos programas de urbanizao de favelas, que passaram inclusive a inspirar a literatura acadmica. Inmeros projetos de pesquisa foram desenvolvidos, principalmente por profissionais e estudiosos que contriburam na elaborao, operacionalizao e avaliao dessas experincias. Destacam-se os trabalhos de Hereda (1991) sobre a urbanizao da Favela dos Alagados em Salvador; Denaldi (1999) e (2001) que empreendeu uma avaliao dos programas de urbanizao de favelas desenvolvidos pelas cidades de Diadema e Santo Andr; DAlessandro (1999) que avaliou a poltica de urbanizao de

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favelas da cidade de So Paulo no perodo de 1982-1992 e Medeiros (1999) que fez um balano da ao multiprofissional no mbito do programa Favela-Bairro do Rio de Janeiro. Denaldi (2003) e Cardoso (2005), posteriormente, ao realizar um balano dos programas de urbanizao de favelas desenvolvidos pelas principais cidades das regies metropolitanas do pas ao longo das dcadas de 1980 e 1990, sintetizam o conjunto das experincias desenvolvidas, identificando a evoluo e os impasses dos programas, inclusive qualificando os patamares e a qualidade dos projetos urbansticos. Os dois autores analisam que os programas desenvolvidos na dcada de 1980, num primeiro momento, no se fundamentam em projetos urbansticos mais detalhados e abrangentes, consistiam em investimentos pulverizados em obras pontuais de infraestrutura urbana, acesso a servios pblicos essenciais (gua, esgotamento sanitrio e energia eltrica) e o reordenamento e parcelamento do solo, no conjunto de assentamentos precrios nas cidades, alcanando baixos patamares de qualidade na urbanizao. (Denaldi,2003:113) Neste perodo de modo geral, as equipes de urbanizao de favelas inicialmente eram compostas exclusivamente de arquitetos e engenheiros. Posteriormente, agregam-se profissionais de Servio Social. No mbito municipal do Rio de Janeiro, por exemplo, a poltica destinada s favelas retorna Secretaria de Assistncia Social, e passa a ser gerida por um departamento especfico de recuperao de Favelas. No caso de Diadema, uma das cidades pioneiras na implementao de projetos de urbanizao de favelas, ocorre a criao de um Departamento de Planejamento, que posteriormente ir se agregar ao Departamento de Promoo Humana, que nesta poca administrava programas de assistncia social, creches e aes em favelas. At 1983, no municpio de Diadema as aes junto as favelas era no sentido de remov-las para reas distantes e sem infra-estrutura bsica; no atendimento de defesa civil s reas de risco, no caso das enchentes, desmoronamento de moradias. De acordo com Santos (2006) com a implementao do Programa de Urbanizao as aes do trabalho social passam a estar relacionadas ao levantamento socioeconmico e ao cadastramento da populao das favelas. Os cadastros auxiliavam na construo e organizao de atividades, tais como: remoes; mobilizao da populao com o intuito de viabilizar aes comunitrias, mutires, grupo de ajuda mtua e grupos de compras, incentivando a participao da populao nos diversos espaos da comunidade. (Ibid, 2006:91) Alm disso, a autora supracitada destaca que o Trabalho social passa ser responsvel por fomentar a participao direta da populao em todas as etapas do processo de construo e operacionalizao do programa de urbanizao de favelas, contribuindo, dessa maneira, para a democratizao da poltica habitacionais na esfera municipal.

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Ou seja, as aes do Trabalho social junto aos programas de urbanizao de favelas concentram-se principalmente na identificao das famlias e no suporte s obras (remanejamento, deslocamentos) e em fomentar e apoiar os processos de participao. Posteriormente o Trabalho social passa a desenvolver aes no sentido de articulao junto aos demais servios de manuteno da cidade para coleta de lixo e limpeza urbana, numerao e nomeao de ruas e vielas. Observamos que no h um balano do conjunto das intervenes do Trabalho social nos programas de urbanizao de favelas, nem de seus resultados efetivos ou sistematizaes metodolgicas. At mesmo o conceito de Trabalho social impreciso e varia de acordo com cada municpio e equipe tcnica responsvel. Paz (2003) num esforo de caracterizar as matrizes tericas do trabalho social no mbito dos programas habitacionais desenvolvidos nas dcadas de 1970 e 1980 situa as aes em duas grandes matrizes conceituais: a de desenvolvimento de comunidade ortodoxa com base conservadora, presente at os dias atuais, que idealiza os diferentes grupos sociais, evita ou ignora os conflitos sociais, busca construir consensos, colaborao entre o Estado e a populao, e concebe a participao como instrumental e consultiva e a perspectiva heterodoxa ligada aos movimentos sociais que parte do conceito de sociedade civil, de campos de lutas, conflitos, ao coletiva, protagonismo, e que recebeu influencia da metodologia de Educao Popular de Paulo Freire. Essa matriz buscou politizar o trabalho social, desenvolver a organizao e a participao dos movimentos sociais e construir propostas emancipatrias. 1.3.5 Habitat Brasil BID ensaios para aes integradas e focalizadas As polticas urbanas e habitacionais inserem-se no cenrio sociopoltico da dcada de 1990 sob a gide das reformas neoliberais do Estado, que preconiza a privatizao dos servios pblicos como forma de ganhar eficincia e a transferncia de responsabilidades pblicas para setor privado. Sob a influencia das agencias de cooperao internacional implantou-se um novo modelo de gesto habitacional o da terceirizao no qual a operao, o projeto, a obra, bem como, o trabalho social passaram a ser contratados atravs de processos licitatrios, como tambm a fiscalizao, o gerenciamento de todas as obras, sem que, no entanto, a administrao pblica mantivesse a regulao e controle estratgico de todo processo. (Raichellis et.al, 2008:254) Na dcada de 1990, o governo federal retoma alguns investimentos na rea habitacional e institui o Plano de Ao Imediata para Habitao (PAIH) como medida emergencial para conter a crise da habitao e se propunha a construir 245 mil moradias em 180 dias. O plano era composto de trs linhas de atuao: produo habitacional para moradias populares, lotes urbanizados e cesta bsica para

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construo de moradias populares e programa de ao municipal para habitao popular. De acordo com Denaldi (2003) os programas no cumpriram vrias metas principalmente em relao aos custos das unidades que ultrapassaram o valor mdio fixado, bem como, a distribuio regional da produo habitacional no respeitou os percentuais estabelecidos pelo Conselho Gestor do FGTS. Quanto urbanizao de favelas, foram realizadas apenas intervenes pontuais e de carter clientelista. A poltica para urbanizao de favelas foi retomada no governo Itamar Franco (1992 1994) com o programa Habitar-Brasil que destinava recursos oramentrios do governo federal a produo de moradias e a urbanizao de favelas. O objetivo era realizar a gesto participativa dos recursos pelos fundos e conselhos locais com a participao de representantes da sociedade civil e dos governos locais. Vale destacar que na dcada de 90, o governo federal fomenta a criao de conselhos e fundos municipais como forma de acessar os recursos federais destinados habitao. O Habitat-Brasil introduz novamente o Trabalho social, agora como contrapartida de Estados e municpios e, em 1999, no final do primeiro ano da Gesto de Fernando Henrique Cardoso - FHC, institudo o Programa Habitar Brasil-BID, que passa a exigir o desenvolvimento do trabalho social junto s populaes beneficirias dos programas e projetos e ao planejamento e execuo das intervenes fsicas. Os resultados do Habitar Brasil foram tmidos, cerca de 15 mil famlias foram atendidas em 1993 e 35 mil famlias em 1994. As metas previstas no foram alcanadas principalmente pela falta de repasse de recursos do governo federal aos municpios em funo do Plano Real e pelas limitaes institucionais dos municpios em cumprir as exigncias de documentao e padronizao dos projetos. Denaldi (2003) destaca que no governo de Fernando Henrique Cardoso (1995 1998) h um grande avano com a implantao de programas que financiam a urbanizao de favelas (com a utilizao de recursos do OGU) como prioritria e no mais como programas alternativos. A promoo da urbanizao de favelas uma das alternativas proposta para solucionar o problema habitacional da populao moradora nesses ncleos. Concomitante a realizao dos projetos do HBB so criados vrios programas de saneamento e habitao voltados para a urbanizao de reas degradadas (favelas) ou que podem beneficiar a populao dessas reas. Torna-se possvel intervir na recuperao de reas degradadas com a utilizao de recursos oramentrios, principalmente no mbito dos programas Habitar Brasil, revisto em 1996, e com recursos do FGTS no mbito dos programas Pr-Moradia e Pr-Saneamento. No entanto, a autora destaca que os recursos oramentrios foram irrisrios frente demanda e sua destinao foi utilizada de forma exclusivamente clientelista, por

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meio da aprovao de emendas carimbadas feitas ao oramento da Unio por deputados federais. O governo federal encontrou muitas dificuldades para fazer deslanchar o Habitar Brasil/BID6 (HBB) e iniciar as contrataes com os municpios e os desembolsos, o que acarretou recursos disponibilizados (tanto do OGU como do BID) e no contratados. Mais uma vez, exigncias excessivas, dificuldade institucional dos municpios, alm das constantes mudanas na regulamentao do programa e da falta de sintonia entre as instituies responsveis podem explicar a no contratao de recursos. O oramento do programa HBB previa recursos da ordem de 470 milhes. Em 2000, o governo federal tinha como meta atender 128 municpios, incluindo as principais cidades das regies metropolitanas, com previso de investir em cada municpio uma mdia de 5,6 milhes. At setembro de 2000, 82 municpios firmaram contratos com o subprograma DI e seis municpios haviam contratado financiamento do subprograma UAS. Embora tenha apresentado muitos entraves, Taboada (2009) avalia que o programa Habitar Brasil BID HBB possua uma estrutura programtica que definia objetivos claros, sua execuo deveria ser realizada por equipes multidisciplinares, tambm era exigida a criao de uma unidade de gerenciamento do programa, os projetos eram integrados por aes fsicas (projeto urbanstico e obras) e sociais, incluam a preocupao com a sustentabilidade ambiental e social do projeto bem como, a questo da regularizao fundiria. O HBB determinava contedos mnimos para o trabalho social em torno de trs eixos: Mobilizao e Organizao Comunitria, Educao Sanitria e Ambiental e Gerao de Trabalho e Renda. Tambm era exigida a execuo de trabalho social nas fases anterior s obras, durante e aps as obras. Havia definio de recursos de repasse por famlia, corrigveis pelo IPCA (ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo) e o programa exigia avaliao participativa do projeto, aps um perodo de doze meses de sua concluso. (Matriz de avaliao construda e pactuada com todos os atores que participaram do projeto). Verifica-se que at a implementao do HBB, as aes sociais nos programas e projetos habitacionais com financiamento federal, podiam ou no ser integradas. A separao do fsico, profissionais de arquitetura, urbanismo e engenharia que
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O Programa Habitar Brasil/BID tinha como objetivo contribuir para elevar a qualidade de vida das famlias de baixa renda, predominantemente na faixa de at 03 salrios mnimos, de aglomerados subnormais, favelas, mocambos, palafitas e cortios e, contudo tambm fortalecer as condies administrativas e institucionais dos municpios. Destinava recursos para execuo de obras e servios de infraestrutura e para as aes de interveno social e ambiental isto atravs dos subprogramas de Desenvolvimento Institucional DI de Urbanizao de Assentamentos Subnormais UAS.

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conduziam o desenho arquitetnico e urbanstico e do social (assistentes sociais, psiclogos, pedagogos, socilogos) que conduzem os processos sociais inerentes aos projetos, reproduzia a dificuldade de integrao e articulao de aes em um mesmo territrio, problema esse presente na gesto pblica de modo geral (desarticulao, sobreposio de aes entre outros percalos). Paz(2003) identifica que na dcada de 1990 o trabalho social passa a incorporar na prtica noes de sujeitos coletivos, a importncia da participao como elemento chave em todos os processos de operacionalizao dos projetos urbano-habitacional, a importncia do fortalecimento das organizaes autnomas da sociedade civil, da construo da cidadania fundamentada nos direitos sociais. Para a autora, no h necessariamente ruptura com a viso mais conservadora de comunidade, em alguns projetos h inclusive uma mistura e agregao de conceitos, sem que os profissionais se deem conta das diferenas. O corpo de literatura sobre as experincias desenvolvidas no mbito do programa HBB ainda so escassas, no entanto, KAUDINSK CARDOSO (2005) realizou um importante estudo de caso do Estado de Santa Catarina, especificamente das prefeituras de Biguau, Cricima, Florianpolis, Itaja, Jaragu do Sul, Joinville, Palhoa e So Jos, em relao ao subprograma de Regularizao Fundiria. A nfase da pesquisa recai sobre os trmites burocrticos, legais e administrativos do processo de aprovao e execuo dos projetos especficos de regularizao fundiria do programa HBB, principais entraves e atipicidades das propostas, bem como o papel das equipes envolvidas, a estrutura institucional e administrativa das prefeituras para a execuo do projeto. A autora destaca como entraves do processo a descontinuidade administrativa, incompatibilidade entre os tempos de implementao e gesto, falta de estrutura para gesto adequada dos programas, alm da falta de articulao entre as dimenses fsicas, sociais, jurdicas. Autora destaca que as obras de urbanizao acabam se sobrepondo as aes de regularizao fundiria. Destaca-se ainda a pesquisa de ps-ocupao realizada por PORDEUS (2007) sobre o HBB-Prometrpole, especificamente na rea Beira Rio (Recife). A pesquisa avaliou o processo de remoo de cerca de 300 famlias que ocupavam uma rea de risco e, posterior, reassentamento das famlias em um Conjunto Habitacional composto de 10 blocos de apartamentos e 320 unidades habitacionais (apartamentos de 32 m), situado em bairro prximo de onde as famlias foram removidas. Muito embora, a avaliao do programa seja positiva, a mudana de residncia no alterou as condies socioeconmicas das famlias reassentadas. A autora levanta questionamentos importantes sobre a efetividade do trabalho social em reverter o nvel de instruo e as condies de trabalho dos moradores, bem como, sobre a forma como o projeto de interveno urbanstico foi desenhado sem contemplar as especificidades da comunidade removida.

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 bom relembrar que em 1982, os consultores Douglas H. Keare e Scott Parris elaboraram o primeiro relatrio de avaliao das primeiras experincias de melhoramento de bairros patrocinadas pelo Banco Mundial em El Salvador, Filipinas, Senegal e Zambia, intitulado Evaluation of Sheten Programs for the Urban Poor o estudo foi realizado entre 1975 a 1980. O documento refere que a primeira gerao de projetos foi um sucesso, embora indique alguns problemas e resultados inesperados. Entre os problemas levantados, destaca-se que as agencias executoras estavam mal equipadas e de modo geral possuam baixa capacidade institucional para manejar o volume de recursos destinado ao programa. Alm disso, os avaliadores identificaram problemas na aquisio de terras o que atrasou as remoes. Foi observado tambm que os locais destinados para o reassentamento da populao, geralmente se localizava em reas perifricas da cidade sem infraestrutura urbana, acesso a servios bsicos e distante dos equipamentos pblicos, bem como, dos locais de trabalho da populao. No que se refere a gerao de renda, os projetos apenas limitou-se a contratao dos moradores na execuo de algumas obras de infraestrutura. Em relao aos resultados inesperados, o documento menciona a falta de manuteno das reas de reassentamento; a no concluso das moradias por parte das famlias; a inadimplncia das famlias em relao as prestaes cobradas pelos lotes. O documento ainda cita que em alguns pases a populao mais pobre acabou no sendo atendida em virtude da especulao imobiliria e da venda dos lotes, exemplifica citando em El Salvador que priorizou o atendimento de camadas da populao de maior renda. Em sntese, a avaliao menciona que os objetivos fsicos foram alcanados, ou seja, a desocupao das reas mais valorizadas da cidade para dinamizar o setor imobilirio e o deslocamento da populao para reas perifricas e respectivamente para lotes urbanizados. Posteriormente, Werlin (1999) questiona o sucesso dos Programas de Melhoramento de Bairros tomando como exemplo avaliaes posteriores realizadas dos projetos desenvolvidos em Calcut, Jakarta e Manila que levantaram dvidas em relao aos reais resultados alcanados pelo programa. Em sntese o autor refere que nestes pases o programa privilegiou funcionrios pblicos e militares, alm de manter baixos padres de urbanizao em funo da necessidade de reduo de custos. Alm disso Werlin (1999) destaca a falta de fiscalizao das obras, que por sua vez gerou processos de corrupo. O autor menciona tambm a falta de manuteno dos projetos, alm da expulso das famlias mais pobres em funo do no pagamento das prestaes e demais servios bsicos como gua e energia eltrica. Muitos projetos foram interrompidos em funo da falta de pagamento das famlias, quando no as famlias de renda mdia acabavam adquirindo os lotes.

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Davis (2006) tambm observou que em Manila os recursos destinados ao programa foram diretamente para incorporadores imobilirios e para indstria da construo civil, em virtude das reas de reassentamento serem na regio metropolitana, o que posteriormente acabou por expulsar a populao mais pobre em virtude da falta de capacidade de pagamento das prestaes e demais servios bsicos. 1.3.5 Projetos Integrados de urbanizao de favelas no combate a pobreza urbana Observamos que a partir de 1994 que se difunde uma nova modalidade de interveno junto s favelas por meio de projetos integrados que passam a ter como objetivo central o enfrentamento da pobreza urbana. Uma nova gerao de programas -Favela Bairro (Rio de Janeiro), Guarapiranga (So Paulo), Alvorada (Belo Horizonte) e Projeto Novos Alagados (posteriormente denominado de Ribeira Azul-Bahia) passaram a incorporar a integrao de aes fsico-sociais-ambientais. O fio condutor de todas essas experincias a conscientizao, desde os primeiros programas de urbanizao, de que a favela representa um fato urbano consolidado e, portanto, um patrimnio habitacional que deve ser recuperado e desenvolvido. Coloca-se, portanto, nfase nos aspectos do projeto urbanstico visando a melhorar os padres qualitativos e as caractersticas morfolgicas dos assentamentos; o projeto integrado da rea substituiu os projetos pontuais das intervenes da primeira gerao, definindo mtodos e instrumentos de projetos e gesto das informaes. (NOVARA, 2003: 14). DENALDI (2003) avalia que neste perodo h uma elevao do patamar tcnico da interveno em favelas, refere que programas de urbanizao de favelas passam a elaborar projetos globais de interveno e a incorporar, pelo menos na inteno, as dimenses sociais, econmicas e ambientais com o trabalho social. Muitos programas, inclusive, passam a construir equipamentos pblicos tais como centros comunitrios, creches, escolas, etc., entretanto na maioria dos programas a execuo das obras tem um peso poltico e institucional muito maior, em relao s demais aes previstas. As intervenes sociais geralmente servem de apoio para mobilizao das obras. ABIKO et. al (2007) tambm realizou uma avaliao dos programas de urbanizao de favelas (Projeto Refavela) a partir da anlise dos programas Favela Bairro (Rio de Janeiro), Urbanizao Integrada e Saneamento Ambiental da Bacia do Guarapiranga (So Paulo), Plano Global (Minas Gerais) e Ribeira Azul (Bahia), o estudo tambm serviu de base para a criao do Manual de Qualificao dos Assentamentos Precrios. Os autores destacam como critrios operacionais importantes dos programas estudados:

Importncia de insero urbana dos empreendimentos em seus diversos aspectos;

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Participao das famlias envolvidas, em suas diferentes formas, como meio de legitimao, informao e melhoria na qualidade do processo e do produto; Necessidade de envolvimento de profissionais experientes e habilitados na rea social em todas as etapas; Reflexo, para cada situao, do grau de detalhamento de projeto mais adequado, se bsico ou executivo; Planejamento e implementao das aes de forma a garantir a execuo das atividades dentro do cronograma estabelecido, evitando inclusive a quebra de acordos e compromissos com as partes envolvidas; Estudo de alternativas de financiamento que possam contemplar a utilizao de contrapartidas provenientes dos beneficiados. (ABIKO et. al, 2007: 07)

Para CARDOSO (2005) e BALTRUSIS (2007) a nova perspectiva de aes integradas preconizadas nos projetos de urbanizao de favelas fruto de imposies e condicionantes de organismos internacionais multilaterais, que passaram a financiar diretamente sem a mediao dos governos centrais os programas e projetos focalizados de combate pobreza e excluso territorial. O slum upgrading passou a compor o portflio de programas sociais do Banco Mundial e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e se tornou parte da estratgia de minimizar os efeitos dos programas de ajuste recessivo proposto aos pases em desenvolvimento do terceiro mundo. Implicando, portanto, em agregar interveno fsica aes especficas direcionadas a reduo da pobreza. A articulao entre aes de carter social e de carter urbanstico, permitia assim uma territorializao das polticas sociais aumentando sua efetividade e sua capacidade de focalizao (targeting). CARDOSO (2007:233). Para Paz (2009) nestes projetos integrados o Trabalho social passa a investir na participao da populao em todas as etapas das intervenes urbanas, ou seja, nos processos de implementao dos projetos (ex-ante); na articulao setorial; na construo de pactos sociais, no investimento da organizao autnoma da populao, introduzindo novas estratgias e instrumentos de ao. Os estudos do territrio, tambm conhecidos como diagnsticos passam a condensar estudos socioeconmicos, organizativos, jurdicos, urbansticos, ambientais com base no sistema de geo-referenciamento, que proporciona s equipes tcnicas e prpria populao dimenses gerais e especificas dos problemas e potencialidades dos espaos de interveno urbana habitacional.

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O Trabalho social passa a ser reconhecido como elemento essencial na execuo da poltica habitacional e urbana, vital para sua sustentabilidade. A sustentabilidade nesse contexto est relacionada s condies socioeconmicas das famlias em arcar com os custos da nova condio de moradia, a conservao das obras de infraestrutura implementadas com as obras de urbanizao e adoo de conceitos e estilo de vida por parte das famlias relacionados educao ambiental. Algumas consideraes finais Com a criao do Ministrio das Cidades7 em 2003, a sistematizao e a definio dos procedimentos metodolgicos para trabalho social voltam a ser objeto de debates, uma vez que as modalidades de interveno oferecidas pelo governo federal aos Estados e municpios passaram a exigir a realizao de determinadas aes no campo social. O Trabalho social tornou-se componente obrigatrio nos programas habitacionais e o governo federal instituiu os seguintes objetivos para trabalho social no PAC: Viabilizar o exerccio da participao cidad e promover a melhoria de qualidade de vida das famlias beneficiadas pelo projeto, mediante trabalho educativo, favorecendo a organizao da populao, a educao sanitria e ambiental, a gesto comunitria e o desenvolvimento de aes que, de acordo com as necessidades das famlias, facilitem seu acesso ao trabalho e melhoria da renda familiar. (Instruo Normativa N.08 DUAP, 2009). Alm disso, o governo federal aumentou significativamente o percentual destinado ao trabalho social chegando at a 5 % do valor dos recursos destinados s obras (2,5% mnimo), o que significa que cerca de R$ 500 milhes foram destinados exclusivamente a atender a dimenso social dos projetos de urbanizao de favelas. A Caixa Econmica Federal a instituio responsvel pelo gerenciamento dos recursos do PAC. Em junho de 2010, com o apoio do Ministrio das Cidades, criou o Caderno de Orientao Tcnico Social (COTS), a fim de proporcionar a organicidade das atividades da equipe tcnica Social envolvida na execuo dos programas de Desenvolvimento Urbano promovidos pelo Governo Federal. O COTS faz clara manifestao sobre a importncia da participao dos beneficirios do programa na gesto dos projetos propostos, uma vez que, garantem sumariamente a efetivao dos servios, alm de contribuir para a sustentabilidade do empreendimento. Atuando em sintonia com o desenvolvimento das obras fsicas, o trabalho da equipe tcnica social deve, de forma interdisciplinar, promover a
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O Ministrio das cidades possui a competncia de desenvolver e fomentar a poltica de desenvolvimento urbano e as polticas setoriais de habitao, saneamento ambiental, transporte urbano e trnsito.

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mobilizao e a participao popular atravs de atividades de cunho scio educativo, que fortaleam as bases associativas e que abarquem as trs macro-aes previstas na Instruo Normativa citada: Gerao de Trabalho e Renda, Educao Sanitria e Ambiental e, por fim Mobilizao e Organizao Comunitria. Vale a pena destacar ainda que a Caixa Econmica Federal desde 1999 criou o Programa que premia as Melhores Prticas de Gesto Local com vistas a identificar, documentar, avaliar, premiar e difundir as melhores experincias em gesto local, resultantes de aes e projetos nos quais o banco tenha atuado como parceira, financiando, repassando recursos ou prestando apoio tcnico. Em 2011, o evento incluiu o Trabalho Social no PAC como uma das categorias temticas para concorrer premiao. Diante de uma indita escala de investimentos para o trabalho social, novos desafios esto colocados para os municpios e estados na operacionalizao dos projetos integrados de urbanizao de favelas. Na primeira fase do PAC j foram investidos 8,9 bilhes do Oramento Geral da Unio (OGU) em 183 projetos ou obras de Urbanizao de Favelas. A maior parte dos recursos foi destinada regio sudeste e a maioria dos projetos concentra-se nas regies metropolitanas de So Paulo e Rio de Janeiro, onde se concentram o maior nmero de assentamentos precrios do pas. Em 2009, o municpio de So Bernardo promoveu juntamente com o Ministrio das Cidades, Cities Alliance e Caixa Econmica Federal um seminrio para levantar Os desafios atuais do trabalho social em Habitao de Interesse Social, o evento reuniu gestores, consultores e equipes tcnicas das principais cidades da regio metropolitana de So Paulo. Os participantes elencaram como principais desafios do trabalho social: a articulao intersetorial; falta de equipes tcnicas locais para execuo dos projetos; capacitao/aprimoramento das equipes tcnicas para elaborao e desenvolvimento dos projetos tcnicos sociais- PTTS; definio de parmetros para avaliar as intervenes e promoo da participao cidad como processo pedaggico dentro dos tempos do delimitados do projeto. Em 2010, o Ministrio das Cidades promoveu o Seminrio Internacional de Trabalho Social em Intervenes Habitacionais, o evento reuniu gestores e equipes tcnicas municipais e estaduais, representantes dos movimentos sociais e consultores. Foram apresentadas experincias exitosas, alm de temticas importantes que abarcam a complexidade que envolve as intervenes urbanas em favelas. A sntese dos debates apontou como principais desafios do trabalho social: as dificuldades de alavancar escala nos projetos de gerao de trabalho e renda; articulao das demais polticas sociais disponveis no mbito municipal, estadual e federal; disparidades entre os tempos polticos e os processos locais; falta de inovaes metodolgicas; inexperincia

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das equipes locais em prticas gerenciais (superviso e monitoramento de grande volume de investimentos) e falta de avaliaes sistemticas das intervenes. Atendendo as reinvindicaes de capacitao das equipes tcnicas locais, a Secretaria Nacional de Habitao/Departamento de Urbanizao de Assentamentos Precrios, com apoio do Cities Alliance realizou Curso a Distncia - Trabalho Social em Programas e Projetos de Habitao de Interesse Social EAD Trabalho Social, cujo objetivo era capacitar e instrumentalizar tcnicos que atuam em projetos integrados de urbanizao e regularizao de assentamentos precrios e produo habitacional. Outro dado importante a considerar que cerca de 70% dos municpios brasileiros, no perodo de 2002-2010, ampliaram sua capacidade institucional constituindo conselhos municipais de habitao, fundos especficos e secretarias prprias, principais condicionantes para acessar os recursos federais. Vale ainda mencionar que recentemente, o Banco Interamericano de Desenvolvimento BID e o Cities Alliance (Aliana das Cidades) divulgaram Relatrio parcial de um estudo intitulado: Lies Aprendidas de Programa de Melhoramento de Bairros. O objetivo do estudo era comparar e identificar avanos, conhecimentos e lies apreendidas sobre a urbanizao de favela de nove programas das cidades de Manaus, Belm, So Paulo, Rio de Janeiro, Aracaj, Vitria e Curitiba. O estudo identificou quatro eixos comuns do Trabalho Social:

Apoio a intervenes fsicas Incluso Social e Desenvolvimento Local Fortalecimento das Organizaes da Sociedade Civil Fomento a participao das comunidades nas decises e no controle social

E, ainda, salientou que no existem no Brasil padres metodolgicos estabelecidos e codificados de intervenes sociais em Urbanizao de Favelas, onde, a um determinado tipo de ao corresponde um dado resultado. Nesse sentido, a nosso ver, o Trabalho social ainda carece de definies claras e suas matrizes conceituais deve ser objeto de debate. Alm disso, as definies e os objetivos atribudos ao trabalho social, concebidos pelo governo federal e pelas agncias multilaterais de financiamento internacional para os programas de urbanizao de favelas, no expressam a realidade das aes desenvolvidas pelo municpio. Mesmo que os municpios tenham constitudo conselhos, fundos e secretarias especficas para gerir os programas habitacionais, h um aspecto que se revela problemtico nas prefeituras de modo geral: a quantidade e qualidade de seus recursos humanos. Muitas cidades tm lanado mo dos contratos firmados com o

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governo federal para suprir sua deficincia operacional, terceirizando o trabalho social e utilizando os tcnicos contratados em diferentes frentes de trabalho e no exclusivamente nos projetos integrados. A precarizao das condies de trabalho dos tcnicos sociais refletem diretamente na qualidade das aes. Verifica-se ainda que embora tenha ocorrido um significativo aumento dos recursos destinados ao trabalho social nos programas de urbanizao de favelas, o significado e lugar dado a este conjunto de aes/intervenes ainda visto como acessrio complementar e subalterno ao projeto arquitetnico e ao projeto de execuo das obras (infraestrutura e edificao de moradias). A intersetorialidade e a integrao das aes ainda so um grande desafio a ser superado pelas equipes tcnicas. Os eixos de ao obrigatrios do trabalho social preconizados nas normativas dos programas de urbanizao de favelas PAC Educao Sanitria e Ambiental, Participao e Organizao Comunitria e Gerao de Trabalho e Renda tornaram-se obsoletos e defasados frente aos desafios que emergem das reas de interveno e da complexidade que envolve a operacionalizao de trabalhos integrados multisetoriais. Infelizmente a eficincia do trabalho social medida pelo mtodo descrito no Projeto Tcnico do Trabalho Social e pelas formalidades administrativas exigidas pelos programas e, principalmente pela Caixa Econmica Federal, no por sua qualidade e resultados alcanados junto s comunidades/populao participante, pois o desenho institucional e operacional dos programas acontecem a priori, e independe da realidade e especificidades territoriais apresentadas pelas reas de interveno escolhidas pelos municpios. Embora o trabalho social seja componente fundamental para viabilizao dos projetos de urbanizao e tenha sido objeto de reflexes e discusses importantes; h poucos estudos acadmicos sistemticos sobre o tema. Nesse sentido, verifica-se que no h estudos e nem avaliaes significativas sobre a efetividade do trabalho social junto aos programas de urbanizao de favelas dessa nova gerao de projetos integrados. (CARDOSO, 2005)

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