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25 | |Nov || 08 29 Jul 08

La incertidumbre contra las NGNs

Fernando Herrera Analista asociado ENTER-IE

l futuro de los servicios de telecomunicaciones pasa, al entender de muchos analistas, operadores y reguladores, por el despliegue de las llamadas Redes de Nueva Generacin (Next Generation Networks o NGNs) y, ms especficamente, por la llegada de estas infraestructuras hasta la casa de los clientes, es decir, el acceso mediante NGN.

As pues, no es de extraar que operadores histricos, nuevos entrantes y reguladores lleven ya un tiempo a vueltas con cmo regular este asunto para evitar el hipottico retorno al monopolio, del que se supone se ha salido debido a la liberalizacin. Sin ir ms lejos, el sector est inmerso ahora mismo en sendas consultas pblicas relacionadas con el tema y llevadas a cabo por distintos reguladores: la Comisin Europea1 y la Comisin del Mercado de Telecomunicaciones2. En esta Nota ENTER se analiza desde un punto de vista econmico la influencia que la incertidumbre tiene sobre las inversiones en telecomunicaciones y las razones de la misma. Esto llevar a la conclusin de que es necesario fijar las reglas del juego para el despliegue de NGNAs en este momento, y hacerlo con el compromiso de no modificarlas en un largo perodo de tiempo.

Introduccin
Por muchas vueltas y virtualidades que se pretendan, en la base del negocio de las telecomunicaciones se encuentra la existencia de unas infraestructuras fsicas: la red de telecomunicaciones, que se caracteriza por su dimensin geogrfica de forma que, en aquellas reas donde existe red, se pueden prestar servicios, al contrario de en las que carezcan de despliegue. Se llama red de acceso precisamente a la ltima parte de la red, a la que llega a cada uno de los posibles hogares o ciudadanos y existen diversas tecnologas para conseguir este acceso, distinguindose tradicionalmente entre fijas y mviles. Las primeras exigen la llegada de un medio fsico (un cable) hasta la localizacin en que se va a prestar el servicio, normalmente un hogar o una empresa. Las segundas se basan en la propagacin de ondas a travs del aire, por lo que no precisan del citado cable. Precisamente es la exigencia del cable la principal diferencia en trminos de inversin para el despliegue de una y otra. Mientras que en las tecnologas mviles basta una localizacin
1 Comisin Europea: Public consultation on Next Generation Access Networks (NGA), disponible en http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/library/public_consult/nga/index_en.htm 2 CMT: Consulta pblica sobre denicin y anlisis de los mercados de acceso (fsico) al por mayor a infraestructura de red (incluido el acceso compartido o completamente desagregado) en una ubicacin ja y de acceso de banda ancha al por mayor, la designacin de operador con poder signicativo de mercado y la imposicin de obligaciones especcas, disponible en http://www.cmt.es/

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Las tecnologas mviles ofrecen la gran ventaja de permitir al cliente comunicarse en cualquier sitio. Por su parte, las tecnologas fijas, al proporcionar un medio individual a cada usuario, ponen a su disposicin una mayor capacidad de transmisin, lo que se traduce en una mayor variedad y calidad de servicios. A partir de lo dicho, resulta claro que la red de acceso es la parte ms costosa, pero tambin la ms valiosa, de la red de telecomunicaciones.

para prestar servicios a todos los usuarios que estn en el radio de accin de la antena, el suministro de servicios mediante tecnologas fijas exige llegar con el cable hasta cada uno de los posibles clientes. Sin l, no se les puede dar servicio. Sin embargo, llegar a ellos con cable, es muy costoso y complicado. Hay que llevarlo desde la ltima ubicacin del operador (por ejemplo, el edificio de la central) hasta la misma puerta del cliente. Para aproximarlo a la casa habr que enterrarlo bajo las calles, colgarlo por las fachadas u otras opciones que se le puedan ocurrir al operador. Pero no acaban los problemas una vez se llega al inmueble, puesto que an hay que alcanzar cada vivienda concreta, para lo que se entra en la problemtica de la propiedad horizontal y las comunidades de vecinos.

La estructura productiva de la red de acceso fija en Espaa

En la grfica se muestra de forma sinttica la distribucin de accesos fijos instalados en Espaa a finales de 2007.
Accesos instalados en Espaa

Soluciones PON y Punto a Punto

SOLUCION PON

Central

fibra

DSLAM

Otros 3,55%
DSLAM

Splitter

DSLAM

Fibra ptica 3,10% HFC 15,79%

SOLUCION PUNTO A PUNTO Central fibra

DSLAM

DSLAM

DSLAM

Fuente: Documento de consulta pblica, CMT, Febrero 2008

Par de cobre 77,55%

Por otro lado, la tecnologa de la red de acceso tambin condiciona ineludiblemente el conjunto de servicios que se podr suministrar al usuario conectado. A su vez, es por estos servicios por los que el cliente va a pagar y as aportar ingresos al operador. Si no hay servicios tiles o atractivos para el usuario al que llega la conexin, el esfuerzo habr sido en balde y la inversin se perder: el usuario no se conecta por conectarse, sino por la utilidad que prev obtener de la misma.

TOTAL: 25,3 millones

Fuente: CMT

As pues, en la actualidad, la tecnologa dominante para la red de acceso es claramente el par de cobre, que alcanza prcticamente el 80% de las lneas, unos 20 millones. Al respecto de esta estructura productiva, Hayek afirma que el stock existente de bie-

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As, el paso de monopolio legal a un mercado abierto regulado transforma en un error los despliegues realizados. Por ejemplo, si el operador hubiera sabido que iba a tener que compartir sus pares de cobre con terceros, posiblemente hubiera abordado su despliegue de una forma completamente distinta. Sin embargo, careca de dicha informacin cuando tom esa decisin. Lo mismo ocurre con las preferencias de los consumidores. Si el operador hubiera sabido que algn da los ciudadanos estaran dispuestos a pagar por servicios de datos con gran ancho de banda para acceder a Internet, seguramente no hubiera escogido el par de cobre como tecnologa de acceso. En el momento en que aparece esta informacin, ya es demasiado tarde, y el par de cobre se transforma en un error ex-post.

nes de capital es siempre el resultado de un proceso histrico accidental, consistente en una sucesin de cambios imprevistos, y que nunca se reproducira de la misma forma. nicamente fueron producidos de esta forma particular porque ciertas clases de equipos estaban disponibles como resultado de la historia pasada 3. En Espaa, como en muchos otros pases, el despliegue de la principal red de telecomunicaciones, la telefnica, se produjo bajo un rgimen de monopolio legal. En estas condiciones, la decisin de desplegar par de cobre no fue quiz orientada por las necesidades del mercado, sino que posiblemente fuera una decisin puramente de ingeniera basada en la eficiencia y el coste de las alternativas en ese momento. Es imposible saber en estos momentos qu tecnologa hubiera sido la elegida en un contexto de libre mercado. Pero lo que est claro es que el par de cobre, como cualquier otro equipo, se va transformando en un error expost conforme cambian las condiciones del mercado. Dicho de otra forma, si los operadores hubieran tenido la informacin que conseguiran unos das, meses o aos despus, no hubieran desplegado par de cobre, o tal vez no lo hubieran hecho como lo hicieron. En este sentido, interesa destacar dos grandes tipos de causas que pueden provocar este error expost, dejando de lado las relacionadas con el avance tecnolgico: las debidas a cambios en la demanda y a cambios en la regulacin. Las primeras son perfectamente legtimas y la respuesta a las mismas es necesaria para mejorar la satisfaccin de los consumidores y el bienestar de la sociedad. Las segundas, sin embargo, responden a la voluntad poltica, y no estn guiadas por las preferencias del mercado, sino por otro tipo de criterios.
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La decisin de renovar la infraestructura

Pese a dicha consideracin de error expost de la estructura productiva, la adaptacin de la misma a la nueva situacin no es automtica. Para tomar esta decisin no slo se toma en consideracin la obsolescencia relativa del capital, sino tambin el beneficio incremental que se puede esperar de la adaptacin. La adopcin de nuevas tcnicas est limitada por la utilidad de la estructura de bienes de capital dada (...). El hecho de que la inversin en una nueva tcnica no es rentable significa que el uso de capital en el nuevo proceso al coste de desechar el antiguo equipamiento es un desperdicio de cara a satisfacer los deseos del consumidor4. Dicho de otra forma, a la hora de valorar la viabilidad de la inversin necesaria para
4 The adoption of new techniques is limited by the usefulness of already given capital-goods structure. (...) The fact that investment in a new technique is unprotable means that the use of capital in the new process at the cost of scrapping the old equipment is a waste from the point of view of satisfying consumer wants. Rothbard M.N.: Man, Economy and State, Auburn, AL: Ludwig von Mises Institute, 1993 (Traduccin propia)

In actual life, the existing stock of capital goods is always the result of an accidental historical process, consisting of a succession of unforeseen changes, and they will never be reproduced in exactly the same form. They were only produced in this particular form because certain kinds of equipment happened to be available as the result of past history. Hayek, F.A.: The Pure Theory of Capitalism, The University of Chicago Press, 1941. (Traduccin propia)

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concreto de las telecomunicaciones, es limitaciones en la forma de usar la estructura productiva actual. Por otro lado, en el caso de las obligaciones de acceso, el operador obligado en principio pierde ingresos, puesto que pasa a cobrar un precio mayorista, normalmente regulado, inferior al precio minorista que vena percibiendo del cliente final. No ocurre lo mismo con los errores expost consecuencia de cambios en la demanda. Aqu s pueden aparecer nuevas preferencias en los consumidores que, si son detectadas y servidas por el operador, pueden dar lugar a nuevas fuentes de ingreso. Es lo que parece estar ocurriendo actualmente con los servicios de telecomunicaciones. Los clientes demandan servicios de datos y cada vez de mayores anchos de banda. Gracias a estos servicios, pueden acceder a todas las aplicaciones de Internet, a intercambio de ficheros, a audio y a video... Desgraciadamente, el par de cobre, muy eficiente para el servicio telefnico, no lo es tanto para servicios de datos. A pesar de ello, gracias a las tecnologas xDSL, dicha infraestructura ha podido ser explotada tambin para la prestacin de servicios de datos. Sin embargo, no parece ser suficiente. Los operadores perciben una demanda insatisfecha y, por ello, se plantean la inversin en NGNs de acceso (fibra ptica, por ejemplo, o actualizaciones de cable coaxial). Con estas nuevas redes, podran llegar a ms gente y con ms capacidad que con la red de cobre. Y, entonces, es cuando surge la pregunta crucial: justifican los ingresos incrementales previstos el nivel de inversin que exige la nueva red?

adaptar la red, se tienen en cuenta, no los beneficios absolutos que se van a obtener como resultado de la misma, sino nicamente los incrementales con respecto a la situacin actual. Por ejemplo, si con un par de cobre se puede prestar nicamente servicio telefnico, la decisin de desplegar una NGNA se tomar sobre los ingresos previstos para servicios distintos del telefnico, puesto que el ingreso procedente de ste ya se puede obtener con el bien de capital actual. Con este conocimiento, se pueden analizar de forma ms precisa los incentivos que tiene el operador para corregir los errores ex post en su red, segn sean causados por cambios en la regulacin o en la demanda. En la ilustracin se describen grficamente.
Ingresos e incertidumbre
Incertidumbre de la demanda Incertidumbre de regulacin

Ingresos nuevos servicios Ingresos actuales

En el caso de cambios regulatorios, resulta muy difcil que el operador tenga algn incentivo para invertir en la adaptacin de su red. En efecto, la perspectiva de ingresos incrementales sobre la situacin actual es prcticamente nula. Es ms, en el caso de las obligaciones de acceso de los operadores con Peso Significativo de Mercado (PSM) slo cabe esperar prdida de ingresos. Por un lado, estos cambios no dan lugar a nuevas necesidades en la demanda que pudieran, a su vez, ser fuente de nuevos ingresos. Lo nico que suponen, en el caso

Conclusiones
La decisin de invertir en NGNs para el acceso est guiada por los ingresos adicionales que el operador espera obtener con respecto a los que puede conseguir con la infraestructura actual.

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cicios, puesto que son los que tienen ms certeza sobre el efecto de la regulacin. En ambos casos, la probabilidad de que se tome la decisin de inversin disminuye, puesto que son precisos ms ingresos ante una misma incertidumbre en la demanda.
Regulacin e incertidumbre
Plazo sin incertidumbre en regulacin ... ... Nivel de ingresos exigidos para ... inversin Ingresos actuales ... ...

Dichos ingresos adicionales deberan depender exclusivamente de la demanda de nuevos servicios. Aquellos operadores que anticiparan mejor las necesidades del mercado y acudieran a servirlas con su despliegue obtendran grandes beneficios y atraeran as a otros agentes a ese mercado. Sin embargo, estos ingresos dependen tambin de la regulacin que se imponga sobre estas infraestructuras, regulacin que a da de hoy no est definida. As, a la incertidumbre de la demanda, que puede jugar a favor (si supera las previsiones) o en contra, se une la incertidumbre regulatoria, que nicamente juega en contra, pues, segn se ha visto, se traduce inequvocamente en menores ingresos previstos, aunque sea por la rigidez introducida en la utilizacin de la inversin. Sin certidumbre en la regulacin, el proceso de estimacin de mercado se dificulta innecesariamente. Si el inversor, para compensar esta incertidumbre, se va al caso peor, exigir un mayor incremento de ingresos por demanda de nuevos servicios que si tuviera un marco cierto. En un sentido similar juega la credibilidad del regulador, esto es, la probabilidad de que el regulador cambie las reglas del juego en un momento dado. Por ejemplo, si se pueden esperar cambios en la regulacin en un par de aos, el inversor vuelve a exigir unos mayores ingresos en los primeros ejer-

...

Prdida cierta de ingresos por regulacin

La fijacin de unas reglas de juego crebles a largo plazo posibilitar la toma de decisiones por parte de los distintos interesados en el despliegue de redes de acceso NGN. Fijadas las reglas de juego, los operadores podrn concentrarse en el riesgo propio del mercado, en la demanda. Sin reglas de juego, no habr NGNs; con ellas, slo depender de lo que quieran los ciudadanos.