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El tablero de juego entre el poder poltico y el poder judicial en Mxico Carlos N.

Mora Duro1

Introduccin Se coloca bajo observacin a las cortes constitucionales a travs de la reflexin de su rol como jugador con poder veto y las dinmicas que se desarrollan en la superficie del ncleo de estabilidad poltica. Mediante este anlisis, se pretende indagar, primero, si las sentencias dictadas por el organismo judicial mantienen una directriz tcita para evitar la confrontacin con los actores polticos, con los que de cierta forma comparte el poder de veto. Por otro lado, se intenta deducir el grado de interlocucin que se tiene con otros actores de la escena pblica, tales como poderes fcticos, organizaciones civiles o la propia ciudadana. Al final del da, la pregunta central es si se asiste a una actuacin poltica del poder judicial o a la judicializacin de lo poltico? Queda claro que en ninguno de los dos casos las decisiones que son tomadas por el Poder Judicial pueden alejarse de la trama jurdica, es decir, que ninguna resolucin puede violar flagrantemente los puntos que organiza la mxima carta constitucional. Sin embargo, si las disposiciones judiciales expresan una tendencia de politizacin observaramos un compromiso implcito para no controvertir y soliviantar el veto de los otros jugadores; en contraste, si el desempeo de lo poltico tiende a lo judicial, lo que hallaramos sera efectivamente que los conflictos transitan de la arena poltica a la arena judicial, ante el mutismo que regularmente acaece en las disputas entre actores con peso poltico, cuando de resoluciones controversiales se trata. Para afrontar el compromiso de la discusin, comienzo por modelar conceptualmente la actuacin de las cortes constitucionales. En segundo lugar, reflexiono la prctica de la Suprema Corte de Justicia en el caso mexicano a partir de algunas resoluciones con mayor o menor grado de controversia. Finalmente, a manera de conclusin, recopilar las interpretaciones de las sentencias mencionadas para determinar si existe una probable regularidad en las decisiones adoptadas. Tomando en cuenta que el nmero reducido de casos observados no puede ser una razn representativa, en sentido cuantitativo, pero si de peso relativo en el anlisis cualitativo para ensayar una respuesta a nuestra pregunta gua.

El Poder Judicial
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Socilogo, Maestro en Ciencias Sociales por la FLACSO Mxico. Actualmente cursa el doctorado en Ciencia Social en el Colegio de Mxico. Correo: duu.carlos@gmail.com. Julio de 2011.

El rol del Poder Judicial es distinto de pas en pas, en funcin principalmente de tres aspectos: las facultades que le son conferidas a la Corte Suprema Nacional en la organizacin del gobierno; el grado de activismo que logra ostentar en las resoluciones ejecutadas y la autonoma con que se desempean respecto de los otros actores del poder. Tradicionalmente, en gran parte de Latinoamrica, este poder se ha caracterizado por depender del Ejecutivo y por carecer de activismo en la interpretacin de la ley, en la impugnacin de la legalidad de las acciones ejecutivas o en la revisin de la constitucionalidad de las leyes (BID, 2006: 87). Sin embargo, y debido al proceso ms amplio de democratizacin, las cortes constitucionales estn asumiendo un rol ms activo e independiente en la adopcin, la ejecucin y el efectivo cumplimiento de las normas jurdicas. Esta aseveracin se ve reflejada sobre todo en el nmero de fallos judiciales contrarios a las preferencias del Ejecutivo y a las de ciertas facciones polticas; a pesar de ello, no puede afirmarse de ninguna manera que los poderes judiciales de la regin mantienen un estatus totalmente autnomo e independiente de sus pares en el poder2. En este sentido, las funciones potenciales que reviste el Poder Judicial son cuatro: en su primera funcin, el Poder Judicial censura leyes sobre la base de la Constitucin, pero tambin sobre la base de sus propias preferencias. Cuando la Corte acta autonmicamente desarrollando su poder de veto puede ser ms difcil colocar reglamentos y leyes de forma arbitraria, y los otros jugadores debern tomar en cuenta la posicin del Poder Judicial. En segundo lugar, como jugador proactivo, los tribunales aplican sus preferencias, ya que toman la tarea de revisar leyes con la finalidad de determinar su intencin legislativa o de proporcionar nuevas interpretaciones con base en sus opiniones. En su tercera funcin, la de arbitro, las cortes asumen dos objetivos: primero, la verificacin de la aplicacin efectiva de polticas pblicas, actuando como agente externo que hace cumplir los compromisos asumidos por otros jugadores; y en segundo lugar, como mediador entre dos partes en disputa, principalmente evitando el abuso del poder por parte de uno de los actores. Finalmente, en el rol de representante de la sociedad, el Poder Judicial, atrae la enmienda de fungir como canal de expresin para grupos marginados y como canal alternativo de representacin de la sociedad. En la revisin emprica, los tribunales ejercen una o ms de las funciones descritas de acuerdo con el contexto poltico, lo cual sugiere que ninguna de las funciones enlistadas es excluyente. A pesar de ello, queda claro que entre las cualidades mencionadas la que menos
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De hecho, la hiptesis que sugiero, si bien no dogmatiza una alienacin del poder judicial en stricto sensu, sugiere un tipo de influencia a priori por parte de los jueces para calibrar el grado y la direccin de sus sentencias. Como mencionar ms adelante, la dinmica se basa en una lgica de mantenimiento de legitimidad y de dependencia procedimental.

popularidad alcanza es la de representante de la sociedad, este fenmeno podra bien explicarse a travs de la hiptesis que gua el trayecto de este trabajo3. Entre las funciones ya mencionadas, la que en este trabajo interesa resaltar es la de jugador con veto y su dinmica autonmica. Las cortes constitucionales son jugadores con veto en el entendido de que pueden hacer abortar la legislacin, sin embargo, lo que cuenta para la independencia e importancia del Poder Judicial no es el sistema jurdico de un pas por s mismo, sino ms bien si las cortes son constitucionales o no y la dificultad del sistema poltico para invalidar una interpretacin estatutaria o constitucional (Tsebelis, 2002: 290). Esta regla est directamente relacionada con el fundamento y la potestad del Poder Judicial como actor del sistema de gobierno. En primer lugar, parece ser que el argumento fundamental de la existencia de una Corte Suprema descansa en el propsito de modificar el marco del statu quo legislativo. En tal caso, un cierto nmero de actores individuales o colectivos tiene que ponerse de acuerdo en el cambio sugerido; para lo cual, la constitucin o el sistema poltico especifican claramente quienes han de ser los jugadores con veto que participaran en la discusin 4 . Por otro lado, si hablamos de potestad del Poder Judicial estamos hablando de la facultad de revisin judicial para declarar la inconstitucionalidad de leyes u otras disposiciones administrativas, en un caso hipottico o especfico segn se aplique a priori o a posteriori de la sentencia revisada y segn pueda ejercerse por la Corte Suprema o tambin por tribunales de primera instancia. Vayamos ahora a la importancia que reviste la autonoma en la que se justifica el poder de veto del Poder Judicial. sta puede definirse en trminos sencillos como la capacidad de decidir conforme a la ley y no basndose en otros factores, tales como la influencia poltica externa o interna o la presin de grupos con poder de facto. El nivel de independencia de los jueces en un pas determinado est vinculado fuertemente con la posibilidad de que acten individualmente en relacin con sus propios objetivos de poltica, sin embargo, hay una serie de factores que minan esta probabilidad: El primer obstculo de la fiabilidad y la autonoma judicial es el presupuesto. En la mayora de los casos latinoamericanos, por ejemplo, la designacin del presupuesto sigue estando en manos de la legislatura o del Poder ejecutivo. Estas reglas envician el ejercicio del Poder Judicial pues finalmente se socava la capacidad de los tribunales para administrar sus propios
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Dado la caja negra que contiene la toma de decisiones del Poder Judicial, resulta inocente pensar que la rendicin de cuentas est subordinada al electorado que no elige al poder judicial, ni lo identifica como un posible agente de la modificacin de la estabilidad poltica. En esta lgica, no es extrao que los tribunales no experimenten un compromiso implcito con la representacin social. 4 Este argumento es conocido como la teora de los jugadores con veto (Tsebelis, 2002).

recursos 5 . En otro punto, debemos considerar las consecuencias de la forma en cmo se nombran a los jueces. Esta eleccin afecta en el grado al que estn capacitados y motivados para aplicar la ley de manera independiente e imparcial y para desempear su rol con eficiencia (BID, 2006). En esta lgica, el grado de transparencia del proceso de nominacin y designacin es importante, ya que si bien hay estatutos ms o menos claros para la seleccin, puede suceder que se eludan totalmente para elegir con conveniencia a los ministros de la Corte (Llanos y Figueroa, 2008). Por ltimo, y no menos importante, es la influencia del mandato y la permanencia en el cargo, partiendo del supuesto de que es probable que haya una mayor independencia judicial si se evitan mandatos cortos que coincidan con las elecciones presidenciales y legislativas. Otro factor que mina la autonoma es el juego secuencial de movimientos entre los actores con poder de decisin. El razonamiento es sencillo: dado que el poder judicial (cuando hace interpretaciones estatutarias) puede ser invalidado legislativamente si hace elecciones con las cuales estn en desacuerdo los jugadores con veto [] de modo que probablemente deseen evitar tales elecciones. De hecho [] tratarn de interpretar la ley de acuerdo con su punto de vista (o tal vez intereses) mientras eliminan la posibilidad de ser invalidados (Tsebelis, 2002: 285). La lgica de esta dinmica se expone suponiendo que hay en la arena poltica por lo menos tres jugadores con veto, cada uno de los cuales con sus propios intereses. El tringulo que definen los jugadores es el ncleo de estabilidad poltica, la superficie que delimita el acuerdo sobre lo que se ha de modificar para evitar invalidacin. Los actores se movern dentro del ncleo, seleccionando un punto muy cercano y favorable a su decisin ideal si es que sta se encuentra fuera de la superficie o modificando su decisin en el rea pactada, como se muestra a continuacin:
A B Jugador 3 Jugador 2 Jugador 1

Grfica1.Ncleo de unanimidad de los jugadores con veto


A: Decisin ideal fuera del ncleo, generara invalidacin B: Decisin (ideal o no) dentro del ncleo, con unanimidad

Punto aparte sern las limitadas proporciones del presupuesto del sector pblico que se dedica al sector de la justicia, aunque, si bien la magnitud del presupuesto y la administracin propia en s no aseguran la eficiencia, es un indicador importante del monto de fondos disponibles para que el Poder Judicial lleve a cabo sus operaciones (Tsebelis, 2002: 91).

La consecuencia ms funesta de este campo de unanimidad es que, aunque los jueces constitucionales son jugadores con veto, la mayor parte del tiempo son absorbidos. Las posiciones de la Corte, en este sentido, no tienen garanta de independencia poltica, ya que para que un jugador con veto establezca diferencia debe ubicarse fuera del ncleo de unanimidad de los otros jugadores con veto. Adems, las restricciones impuestas a la seleccin de los miembros de la institucin ms alta del Poder Judicial eliminan de facto las posiciones extremas, garantizando de cierta manera la opinin promedio de la corte en el espectro poltico. Debido a esta podredumbre, Tsebelis (2002), ha llegado a descartar al Poder Judicial como un jugador con veto real, sin embargo, en este ensayo asumo que el poder de veto se mantiene, sobre todo en condiciones no previstas en donde la Corte interpreta en tonalidades distintas. A pesar de ello, es indudable que el poder de veto es influenciado polticamente, o en otras palabras, que la actuacin poltica del Poder Judicial es ms evidente que su contrafctico.

La Suprema Corte de Justicia Mexicana El diagnstico del Poder Judicial en Mxico indica que en los ltimos aos la Corte Suprema ha surgido como un importante jugador con veto. Particularmente desde 1994, fecha que coincide con la adopcin de reformas que elevaron el umbral para el nombramiento de magistrados por parte del Senado de una mayora simple a una mayora calificada de dos tercios y con la erosin del respaldo electoral del PRI. Manteniendo este optimismo hasta la fecha, algunos indicadores exhiben que la independencia de facto del Poder Judicial Mexicano se ubica entre las ms destacadas junto con pases como Costa Rica y Chile (Feld y Voigt, 2003 citado por BID, 2006). Por otro lado, las funciones ms desempeadas por los jueces en Mxico son las de jugador con poder de veto y jugador proactivo; asumiendo decisiones sobre todo en el campo de las disputas electorales y cuestiones relacionadas con la redefinicin del federalismo (Sousa, 2005 citado por BID, 2006). Indudablemente, la figura de la Corte Suprema en el pas ha tenido una emergencia dentro de la interaccin de los jugadores con poder de veto, principalmente debido a su posicionamiento en algunas decisiones que han despertado la opinin pblica. Algunas de estas sentencias podran clasificarse dentro de la funcin de representante de la sociedad ya que han tendido a beneficiar a ciertos sectores o minoras. A manera de ilustracin mencionar un par de casos: el de los 12 indgenas presos por crmenes cometidos contra un grupo de militantes de la comunidad de Acteal, Chiapas (2009); y el de la accin de inconstitucional contra las reformas en el Cdigo Civil del Distrito Federal para reconocer el matrimonio entre personas
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del mismo sexo (2010). En ambos casos las sentencias se resolvieron a favor de los grupos directamente implicados. En el primero de ellos la SCJN ampar y orden la liberacin inmediata de alrededor de 20 indgenas que fueron culpados de la matanza, argumentando que la Procuradura General de la Repblica fabric evidencia para inculparlos ; mientras que en el segundo caso, la Corte desech el recurso promovido por el Procurador y resolvi que la ALDF tena la competencia constitucional para legislar sobre el matrimonio. Este tipo de resoluciones pueden colocarse dentro del recipiente de decisiones del Poder Judicial que no polemizan con la invalidacin legislativa, ya que, en ltimos trminos, no es a ninguno de los jugadores con veto a quien se atena de manera directa. Sin embargo, en algunos otros temas, la situacin resulta ms compleja, por ejemplo, en la revisin del artculo 28 de la Ley Federal de Radio y Televisin (2007), en donde la SCJN determin que el otorgamiento de concesiones violentaba diversos artculos de la Constitucin Mexicana y promova la concentracin de servicios de radiofusin y telecomunicaciones. En este tema de inconstitucionalidad, si bien el resultado exhibi las fallas y las omisiones de la legislatura, no determin una confrontacin explcita entre los jugadores de la arena poltica, antes bien, fueron menguados ciertos intereses de los grupos de poder detrs de las leyes controvertidas6. En el otro extremo, encontramos aquellas sentencias que por su implicacin poltica alcanzan una posicin externa al ncleo del statu quo. En este tema, nos acercamos precisamente a la rugosa interaccin entre los distintos jugadores del modelo de participacin de la Corte Constitucional: el Presidente, la Cmara Alta y la Cmara Baja (en el caso de Mxico, la Cmara de Senadores y Diputados respectivamente). Partiendo del argumento de que todos los actores involucrados en esta interaccin tienen posiciones, lo que llamamos "posiciones ideales" [most-preferred positions], en un espacio poltico determinado, es decir, la posicin en la que idealmente les gustara ver situadas a las polticas gubernamentales (Epstein et al. 2001: 129). Una vez que el Poder Judicial asume posiciones, a travs de sentencias y resoluciones administrativas, los otros actores deben decidir entre modificar, anular, evadir, o dejar pasar las decisines de la Corte, o en algunos casos atacar a los Jueces de alguna otra forma. Este tipo de ataques, afirma Epstein et al. (2001), pueden tener efectos a corto y largo plazo. En el corto plazo, pueden anular o hacer ineficaces las decisiones particulares.

Estas percepciones nos permiten deducir que detrs del triangulo base del ncleo de estabilidad poltica (grfica 1) se manifiesta una segunda superficie demarcada por la sociedad civil, las minoras y ciertos sectores de la sociedad, y los grupos de poder econmico; empero, las posiciones relativas de estos otros actores no encuentran un conflicto enconado con las posiciones del ncleo central, es decir, que generalmente no estn fuera del rea de estabilidad y por lo tanto no ponen en peligro el veto judicial.

Mientras que a largo plazo, pueden socavar la legitimidad de la Corte, es decir, sus efectos pueden acumularse de tal manera que los tribunales se convierten en una institucin ineficaz. Probablemente debido a la variable mantenimiento de legitimidad del poder de veto, pero aunado a la absorcin consensual de la dinmica organizacional (nombramiento, presupuesto y tiempo de mandato), los jueces en diversos casos se han mantenido en el borde del ncleo de estabilidad sin rebasarlo, aunque en otras posiciones menos comprometidas su desempeo ha mostrado ms autonoma. Ejemplo de estas controversias son el caso de la Guardera ABC en 2010 y el de la periodista Lydia Cacho en 2007. En estos temas, la SCJN apel, en el primero de los casos, a la falta de facultades para intervenir y nombrar como responsables a los funcionarios que fueron sealados en el proyecto de dictamen; mientras que en el segundo tpico, la mxima instancia judicial resolvi que no se acreditaron violaciones graves a las garantas individuales de la seora Lydia Cacho Ribeiro (Ministro Sergio A. Valls H. Expediente, 00806/2007-PL, SCJN). Conjuntamente con estos casos la propia Corte Suprema ha expresado en las discusiones su debilidad en episodios en los que el tribunal ha ejercido su facultad de atraccin sin que ello haya servido para contrarrestar la impunidad de los culpables: Aguas Blancas, San Salvador Atenco y San Juan Ixhuatepec, entre otros (Ministro Sergio S. Aguirre Anguiano, debate del caso de la Guardera ABC. Expediente 00001/2009-00, SCJN). O en otros temas en donde se exige a la corte directamente su rol de juez imparcial entre facciones polticas (como en el desechamiento del juicio que promoviera la ALDF para detener el desafuero de Andrs Manuel Lpez Obrador).

Anotaciones finales Parece ser que en los casos minados por el juego de participacin de actores con poder de veto la Corte constrie sus posiciones ideales, y por el contrario, demuestra una tendencia ms autonmica en los casos en los que las resoluciones implican menos posiciones comprometidas. Es importante aclarar que ciertamente esta deduccin se basa en directrices y no en compromisos polticos explcitos, por lo cual slo podremos observar la propensin de politizacin del poder judicial en el sentido de la interaccin de las tolerancias y los umbrales de los jugadores con poder de veto; por otro lado, es evidente que este tipo de reflexiones se interna en la difcil tarea de interpretar las luchas polticas, por lo que su apreciacin resulta en ocasiones ambigua. A pesar de ello, en trminos de lgicas de interaccin poltica, es posible observar una relacin hipottica de la siguiente forma:

Ms comprometida
I II

Grfica 2. Modelo hipottico de la actuacin de la Corte Suprema

Posicin jugadores fuera del ncleo


III IV

Menos comprometida Posicin jugadores con poder de veto

Ms comprometida

En donde los jugadores con veto son el Presidente y las Cmaras, y en donde los jugadores externos al ncleo del statu quo se refieren a la sociedad civil, grupos de poder econmico y minoras. Los movimientos de la corte estaran inmersos en el rea que se dibuja en el grfico anterior, observando que las posiciones relativas al cuadrante I y III permitiran un rol ms autnomo en las funciones atribuidas a la Corte, particularmente porque no se confrontara una fuerte posicin de los otros jugadores con peso poltico. Por otro lado, en el cuadrante II y IV, como consecuencia de la interaccin de las variables mantenimiento de legitimidad y absorcin de la dinmica organizacional, los jueces enfrentaran un terreno sinuoso de luchas por el poder poltico, ante la posibilidad de ser anulados o deslegitimizados al corto o al largo plazo. Nuestro supuesto no es que las cortes abandonan sus funciones constitucionales, ya vasta literatura ha dado cuenta que la tendencia es contraria, es decir, que el papel del Poder Judicial continua en emergencia. Sin embargo, a pesar de llevarlas acabo, existe una sutil predisposicin en las decisiones, y esta dinmica acaece pese a los candados procedimentales que se toman para evitarlo. Decidir finalmente como arbitro imparcial y representante de la sociedad no es tan obscuro como las otras funciones que tiene designada la corte, sobre todo en resoluciones en que hay comprometidas posiciones ideales de los otros jugadores con poder de veto. Finalmente, la respuesta a la cuestin de si se asiste a una actuacin poltica del poder judicial o a la judicializacin de lo poltico? Podra por lo pronto situarse en una afirmacin, tanto los conflictos polticos se han trasladado a la arena judicial, y en esta lgica, las disposiciones de la Corte no se han librado de la filtracin del poder, aunque se las modificaciones a la ley pugnan por evitar en lo posible esta intolerancia democrtica.

Bibliografa Banco Interamericano de Desarrollo (2006). La Poltica de las Polticas Pblicas. BID, Nueva York. Epstein, L. J. Knight y O. Shvetsova (2001). The Role of Constitutional Courts in the Establishment of Democratic Systems of Government, Law and Society Review Vol. 35, No. 1, pp. 117164. Llanos, M. Y Figueroa C. (2008). La participacin de la presidencia y el senado en el nombramiento del Poder Judicial en Desarrollo Econmico, vol. 47. No. 188, eneromarzo. Tsebeslis, G. (2002). Jugadores con veto. Cmo funcionan las instituciones polticas. Fondo de Cultura Econmica, Mxico. Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Mxico, http://www2.scjn.gob.mx/expedientes/