Observatrio de Polticas Pblicas para a Agricultura

n14 - fevereiro 2008

TERRITRIOS DA CIDADANIA: EVOLUO OU REVOLUO DAS POLTICAS PBLICAS NO MEIO RURAL BRASILEIRO?
Philippe Bonnal*

o dia 25 de fevereiro, o presidente Luiz Incio Lula da Silva, numa cerimnia solene no Palcio do Planalto, deu in-

importncia das entidades administrativas participantes. Dotado de um oramento de R$ 11,3 bilhes, o programa pretende atingir aproximadamente mil municpios em 2008, ou seja, uma populao de 2 milhes de famlias rurais, e mobilizar a competncia de 19 ministrios. Para 2009, h a previso de incrementar o nmero de territrios para 120, quando todos os territrios do atual PDSTR sero incorporados ao novo programa. Foram definidas 135 aes pblicas, nas reas econmica, social e de infra-estrutura. A rea econmica acentua o apoio s atividades produtivas agrcolas e pecurias (assistncia tcnica, crdito agrcola), comercializao dos produtos agropecurios (por intermdio do Programa de Aquisio de Alimentos ou mediante aes de apoio ao cooperativismo, s unidades de comercializao e agroindstria), produo de biodiesel (assistncia tcnica, capacitao, pesquisa e desenvolvimento, organizao da produo, gesto do selo social) e regularizao fundiria (identificao e delimitao de terras em quilombolas, reassentamento de famlias de reas indgenas). Na rea social, as aes concentram-se nos temas educao (ativao dos programas Proinfo, Brasil

cio ao Programa dos Territrios da Cidadania. O lanamento foi acompanhado pela criao quase simultnea de 60 territrios distribudos por todo o pas. Este acontecimento marcou de maneira eloqente a determinao do governo federal de dar um forte impulso estratgia do desenvolvimento territorial, criada em 2004 mediante a instalao da Secretaria do Desenvolvimento Territorial do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (SDT-MDA) e a implementao do Programa de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais (PDSTR), inscrito no plano plurianual 2004-2007. O lanamento do novo programa constitui uma etapa suplementar na inteno de combinar crescimento econmico e reequilbrio social e territorial, o que aos poucos vem moldando um novo paradigma do desenvolvimento que atrai cada vez mais a curiosidade de outros pases. O que o Programa dos Territrios da Cidadania? Sua arquitetura, tal como foi apresentada no dia do lanamento, impressiona pela magnitude dos recursos alocados e pela

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Alfabetizado e Saberes da Terra, construo de escolas), sade (farmcias populares, atendimento reforado s famlias), cultura (pontos de culturas, Programa Arca das Letras) e documentao das mulheres e dos trabalhadores rurais. No que diz respeito infra-estrutura a lista tambm longa: abastecimento dgua, construo de habitao em assentamentos e de estradas, elaborao de planos de desenvolvimento sustentvel em assentamentos, realizao de trabalho de topografia, extenso do licenciamento ambiental e, ainda, generalizao da eletrificao rural. Do ponto de vista institucional, o programa consagra um fortalecimento significativo do MDA, cujo oramento aumentou mais de 1 bilho de reais, encarregado da articulao entre todos os atores institucionais, assim como da coordenao geral do programa. O ministrio liderar o Comit Gestor Nacional composto pelas diferentes entidades governamentais participantes do programa; ao nvel estadual, as delegacias do MDA tero as responsabilidades de coordenar os Comits Gestores Estaduais compostos pelos representantes dos rgos federais e dos colegiados territoriais. Paradoxalmente, o Programa Territrios da Cidadania representa a continuidade e, ao mesmo tempo, a ruptura com respeito s polticas anteriores. Continuidade, pois d seqncia s aes iniciadas durante o segundo mandato de FHC, cristalizadas em grandes programas sociais durante o primeiro governo de Lula (Fome Zero, Pronaf, Reforma Agrria etc.), completados, durante esse ltimo perodo, por programas inovadores (Luz para Todos, Programa Um Milho de Cisternas). Mas, de uma maneira mais direta, os Territrios da Cidadania se ins-

crevem como herana direta do PDSTR. De fato, ao retomar os chamados territrios rurais, selecionados a partir de critrios de ruralidade e de densidade demogrfica, recupera simultaneamente o mesmo pblico-alvo composto pelos agricultores e pescadores familiares, assentados da reforma agrria, acampados, quilombolas e comunidades indgenas. Dessa forma, o Programa Territrios da Cidadania se apresenta como o fortalecimento dos territrios de identidade do PDSTR. A ruptura, a nosso ver, estaria representada por diversas inflexes importantes. Em primeiro lugar, destaca-se o realismo com que foi encarada a nova estratgia de combate pobreza rural. Muito se falou sobre a pouca eficincia do PDSTR com respeito a este objetivo, seja pela sua diluio no contexto de um objetivo mais geral de desenvolvimento de territrios de identidade, seja pelos parcos recursos financeiros e humanos disponibilizados. Com este novo programa, o combate pobreza rural converteu-se no principal objetivo de ao, dando lugar a uma srie de opes metodolgicas precisas, comeando pelo critrio de seleo (situaes com menor IDH). O incremento significativo de verba e pessoal tambm contribuiu para essa mudana de postura. No se trata somente de redistribuir os recursos precedentes, mas, de ampliar e concentrar o financiamento para situaes geogrficas e humanas de maior necessidade, como tambm de multiplicar e combinar as polticas sociais e as competncias tcnicas de diferentes ministrios. Uma segunda ruptura com o PDSTR a mudana do paradigma implcito que sustenta cada programa. O anterior se fundamentava na

H de diferenciar territorializao das polticas pblicas e projetos coletivos territorializados.

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idia de territrio de identidade, que supe a existncia de um corpo de normas (simblicas ou no) especficas da sociedade local. Sendo assim, o programa objetivava ajudar a coletividade local na definio e implementao de aes coerentes com as normas a estabelecidas, respondendo a objetivos compartilhados. Nesta lgica, o papel do Estado se limitava (ou devia se limitar) a uma funo de arbitragem e de apoio, mediante a alocao de recursos e a prestao de servios, notadamente na capacitao nas reas da gesto tcnica e administrativa de projetos coletivos. Obviamente, os Territrios de Cidadania possuem outra funo. Trata-se, para o Estado, de concentrar seus esforos em reas marcadas por uma situao de pobreza rural aguda, para induzir um processo de desenvolvimento econmico e social acelerado. Sendo assim, a estratgia corresponde a um processo de territorializao das polticas pblicas, que por sua vez remete a dois fenmenos bem diferentes: a desconcentrao da ao pblica e a descentralizao do processo de governana. O primeiro corresponde preocupao do poder pblico de adaptar a sua poltica realidade local para atender melhor as necessidades dos cidados. Em outras palavras, trata-se de estabelecer delegacias territoriais para agilizarem as polticas pblicas federais e facilitarem a sua implementao. A coordenao territorial dos grandes programas federais (Bolsa Famlia, Pronaf, Luz para Todos etc.) responde evidentemente a esta preocupao. A funo da descentralizao diferente, uma vez que ela objetiva compartilhar o processo de deciso, notadamente no que diz respeito elaborao de polticas pblicas, entre o poder pblico central, os estaduais e municipais e os atores territoriais privados e civis. Implementar uma descentralizao implica necessariamente interferir na estrutura da repartio do poder, o que evidentemente no uma operao

andina. A substituio do Pronaf Infra-estrutura em 2004, que era administrado pelas prefeituras municipais, pelo PDSTR, administrado pelos fruns de desenvolvimento territorial, mostrou as tenses criadas pela emergncia de uma nova forma de descentralizao. J o Programa Territrios da Cidadania envolve de maneira simultnea os processos de desconcentrao e de descentralizao da ao pblica. O primeiro materializado pelo poder dado s delegaes estaduais do MDA na administrao dessas reas, ao passo que o segundo evidenciado pela dupla vontade do governo federal de associar os poderes estaduais e municipais ao gerenciamento do programa e delegar parte do poder decisrio a entidades da sociedade civil, no quadro do conselho de desenvolvimento territorial. Um outro elemento de ruptura com o quadro anterior, talvez ainda mais significativo que o precedente, o esforo notvel a cargo dos gestores para introduzir um dispositivo de coordenao das polticas pblicas rurais no nvel local. De certo modo, esta preocupao de integrao vai de encontro estratgia de fragmentao das polticas pblicas, inscrita no processo de reforma do Estado, que tomou fora a partir do final dos anos 1980, no s no Brasil mas no mundo todo, sob a firme orientao de instituies internacionais, tais como o Banco Mundial, o Banco Interamericano de Desenvolvimento ou o Fundo Monetrio Internacional. De fato, essas instituies preconizavam que a segmentao das polticas pblicas era a nica via operacional para atingir objetivos precisos, limitando o papel do Estado e os custos da interveno pblica, naquilo que ficou conhecido como a focalizao dos programas governamentais. Vale a pena lembrar que esta orientao rompeu com a prtica das polticas integradas, em voga no perodo de crescimento econmico com base no modelo de substituio

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de importaes e que procuravam atender todos os aspectos ligados a um determinado ramo de atividade. Assim, a reintroduo da preocupao com a coerncia entre as diferentes polticas pblicas orientadas a uma base territorial no pode ser considerada apenas como um fenmeno secundrio. Ao contrrio, pode estar anunciada a uma evoluo mais profunda do processo de elaborao das polticas pblicas. Finalmente, podemos at pensar que os Territrios da Cidadania poderiam romper com a forma histrica pela qual tem se dado a atuao do Estado no meio rural. Este processo, j experimentado com a implementao do Pronaf e demais programas de reduo da pobreza no meio rural, poderia conhecer, atravs dessa interveno territorializada, a expresso ampliada, j que a primeira vez que se ataca com determinao o processo de marginalizao da agricultura familiar. certamente a primeira vez na histria rural brasileira que o Estado implementa um dispositivo to importante visando a integrao dos produtores mais pobres e a reduo das diferenas sociais e produtivas no campo. Evidentemente muito cedo para avaliarmos a profundidade da mudana do processo de desenvolvimento rural induzida pelo

novo programa e sabermos se ele acarretar uma verdadeira revoluo na maneira como o Estado enxerga a agricultura familiar, ou se trar apenas uma leve evoluo destinada a corrigir os problemas sociais e econmicos mais flagrantes. Contudo, no momento de concluir este artigo cabe ressaltar, mais uma vez, a diferena existente entre as lgicas respectivas da territorializao da ao pblica e de projetos coletivos territorializados. Consideramos que seria prejudicial para os produtores rurais e as comunidades rurais se o Programa Territrios da Cidadania se limitasse apenas ao primeiro aspecto.
* Pesquisador do CIRAD Centre de Coopration Internationale de Recherches Agronomiques pour le Dveloppement (Frana), pesquisador convidado do CPDA/UFRRJ e do OPPA.

Coordenador Sergio Leite Pesquisadores Georges Flexor, Jorge Romano, Leonilde Medeiros, Nelson Delgado, Philippe Bonnal, Renato S. Maluf e Lauro Mattei Assistentes de Pesquisa Karina Kato e Silvia Zimmermann Secretria Diva de Faria

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