L'aide Au Développement Face À La Guerre

Focus stratgi que n 7
Laide au dveloppement face la guerre

Jean-Bernard Vron
Mai 2008
Centre des tudes de scurit
L'Ifri est, en France, le principal centre indpendant de recherche, d'information et de dbat sur les grandes questions internationales. Cr en 1979 par Thierry de Montbrial, l'Ifri est une association reconnue d'utilit publique (loi de 1901). Il n'est soumis aucune tutelle administrative, dfinit librement ses activits et publie rgulirement ses travaux. L'Ifri associe, au travers de ses tudes et de ses dbats, dans une dmarche interdisciplinaire, dcideurs politiques et conomiques, chercheurs et experts l'chelle internationale. Avec son antenne de Bruxelles (Ifri-Bruxelles), l'Ifri s'impose comme un des rares think tanks franais se positionner au coeur mme du dbat europen.
Les opinions exprimes dans ce texte nengagent que la responsabilit de lauteur.
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Focus stratgique
Les questions de scurit exigent dsormais une approche intgre, qui prenne en compte la fois les aspects rgionaux et globaux, les dynamiques technologiques et militaires mais aussi mdiatiques et humaines, ou encore la dimension nouvelle acquise par le terrorisme ou la stabilisation post-conflit. Dans cette perspective, le Centre des tudes de scurit se propose, par la collection Focus stratgique , dclairer par des perspectives renouveles toutes les problmatiques actuelles de la scurit. Associant les chercheurs du centre des tudes de scurit de lIfri et des experts extrieurs, Focus stratgique fait alterner travaux gnralistes et analyses plus spcialises, ralises en particulier par lquipe du Laboratoire de Recherche sur la Dfense (LRD). Lauteur : Jean-Bernard Vron, conseiller du directeur de la stratgie de lAgence franaise de dveloppement, est responsable de la cellule prvention des crises et sortie de conflit de lAgence.
Sommaire
SOMMAIRE .............................................................................................................. 3 INTRODUCTION....................................................................................................... 5 LES CHEMINEMENTS DE LAIDE .......................................................................... 9 DES MISSIONS DUNE AMBITION CROISSANTE ..........................................................10 Laide humanitaire ..........................................................................................10 La reconstruction en sortie de conflit..............................................................13 La prvention des conflits...............................................................................14 LE NOUVEAU PARADIGME SECURITAIRE...................................................................14 Scurit et dveloppement.............................................................................14 Lvolution des oprations de stabilisation.....................................................16 DES ANALYSES ET DES DOCTRINES POUR LACTION ..................................19 POURQUOI LES ETATS SONT-ILS INSTABLES ?.........................................................19 Les causes de la conflictualit........................................................................19 La fragilit .................................................................................................21 LES DOCTRINES OPERATIONNELLES .......................................................................22 LE TEST DE LA REALITE ..........................................................................................24 AMBITIONS VARIABLES ET RESULTATS INEGAUX ........................................25 LES PROGRAMMES DE SORTIE DE CONFLIT ..............................................................25 LES RAISONS DE LECHEC RELATIF DES PROGRAMMES .............................................27 Des programmes peu adquats .....................................................................27 Les faiblesses de mthode.............................................................................29 QUELQUES CAS DESPECE .....................................................................................30 CONCLUSION ........................................................................................................33 REFERENCES........................................................................................................35 INFORMATIONS AUX LECTEURS .......................................................................39
J.-B. Vron / Laide face la guerre
Introduction
es thmes de la guerre dans les pays du Sud1 ou, dans ces mmes pays, des fragilits potentiellement conflictuelles2, sont dsormais au premier plan des proccupations de la communaut internationale qui sefforce dy apporter des rponses appropries. Ce sont l des problmatiques complexes qui interpellent diffrentes catgories dacteurs, dont ceux qui dispensent laide au dveloppement3. Nombre de ces derniers, avec les outils qui sont les leurs, sont dsormais enrls dans la recherche et la mise en uvre de rponses, do de nouvelles missions qui viennent enrichir la finalit de laide, au ct de lappui la croissance conomique et la lutte contre la pauvret, lune et lautre dans une optique de dveloppement durable.
Laide na que progressivement pntr les champs de la conflictualit et de la fragilit , selon trois axes qui se confortent plus ou moins mutuellement. Le premier est laffirmation du rle et de la lgitimit de laide dans des contextes conflictuels4 afin de reconstruire les pays victimes de la guerre ou, mieux, de les empcher dy tomber. Le second axe est ce nouveau paradigme que les institutions dispensatrices de laide ont contribu crer et qui lie les thmes de la scurit et du dveloppement. Le troisime, enfin, est lambition de plus en plus cumnique des oprations de stabilisation menes par la communaut internationale5, o laide tend devenir une composante
Appellation gnrique, quivalente ici pays sous-dvelopps ou en dveloppement, par opposition aux pays dvelopps. 2 Jean-Marc Chtaigner et Franois Gaulme, Agir en faveur des acteurs et des socits fragiles : Pour une vision renouvele des enjeux de laide au dveloppement dans la prvention et la gestion de crises , document de travail, n 5, AFD, septembre 2005, p. 7-8. 3 Il faut entendre ici laide publique, qui exclut donc celle mise en uvre par des acteurs privs (ONG et fondations). Ces agences de laide publique sont fort nombreuses et de taille ainsi que dinfluence trs ingales. Au nombre de celles qui comptent, il convient de citer le groupe de la Banque mondiale, les grandes banques rgionales de dveloppement (asiatique, interamricaine et africaine), quelques agences bilatrales (Etats-Unis, Grande Bretagne, Allemagne, France pour les principales), sans omettre certaines institutions des pays du Golfe (Banque islamique de dveloppement, Fonds du Kowet) ou de pays mergents tels que la Chine. 4 Lexpression contextes conflictuels renvoie non seulement des conflits dclars et des sorties de conflits, mais galement ces situations fragiles qui peuvent dgnrer en conflits. 5 Par communaut internationale on doit comprendre, dans ce cas, une collectivit dacteurs runissant des pays, gnralement du Nord mais pas exclusivement,
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oblige aux cts de laction militaire et diplomatique ; elle est, de ce fait, assujettie la finalit desdites oprations qui, par-del la cessation des affrontements et la mise sur pied dune solution politique, visent construire la paix. En parallle, en effet, les interventions militaires rcentes dans les pays du sud se caractrisent par une prsence longue sur les thtres de crise, au point dapparatre comme un enlisement. Il est ainsi devenu de plus en plus clair que la phase dite coercitive , celle qui focalisait traditionnellement lattention des appareils militaires, tait maints gards la plus aise conduire, mais quelle ne produisait pas par elle-mme une paix durable. Il a donc fallu sengager plus encore dans la dure et se recentrer sur les phases de stabilisation et de reconstruction, afin de capitaliser sur la cessation des hostilits proprement dites et, dans la mesure du possible, den traiter les causes6. Fruit dune convergence progressive de vues entre les acteurs dispensateurs de laide et ceux, militaires et diplomates, plutt positionns sur des questions de scurit, cette volution est le produit, tout la fois, des missions confies laide par ses mandants, cest--dire pour lessentiel les gouvernements des pays qui la dispensent, et de la recherche par les agences daide de nouveaux champs daction, sur lesquels fonder leur lgitimit institutionnelle. Elle ne va cependant pas de soi et soulve encore certaines rserves au sein de ces agences : force est en effet de constater que ce nouvel agenda est diversement pris en compte selon les pays et agences en question. Il ne fait pas problme aux Etats-Unis, o la tutelle du Dpartement dEtat sur lUSAID7 a t rcemment renforce, mais il se heurte encore, par exemple chez le DFID8 britannique, au primat de la lutte contre la pauvret. Nonobstant ces rticences, les proccupations et interventions de la communaut internationale en matire de conflictualit et de fragilit sinscrivent dsormais dans le champ plus large de la scurit. Cela vaut tant pour les pays du Sud considrs individuellement, dans lesquels les conflits sont perus comme un obstacle au dveloppement, que pour des espaces gographiques plus vastes du fait des externalits ngatives que produit la guerre dans son environnement rgional, voire lchelle de la plante tout entire9. Limplication de laide dans la
ainsi que des institutions multilatrales, soit mondiale (Nations Unies), soit rgionales (OTAN ou Union africaine, par exemple). 6 Mary Kaldor, New and Old Wars: Organized Violence in a Global Era, Cambridge : Polity Press, 1998. 7 United States Agency for International Development. 8 Department For International Development. 9 Cette production dexternalits ngatives a t fortement mise en avant depuis les attentats de septembre 2001 aux Etats-Unis, en lien avec la question du terrorisme transfrontalier. Mais y figurent galement dune part toutes espces de trafics (drogues, armes, etc.), qui prolifrent la priphrie des conflits ou tirent partie de la fragilit de certains Etats et, dautre part, diverses consquences dsastreuses sur le plan humanitaire (populations de rfugis et de dplacs, extension des pandmies).
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problmatique des conflits se caractrise ainsi par la monte en puissance dune finalit nouvelle qui embrasse, souvent simultanment, la reconstruction au sens large du terme, en sortie de conflit, et la prvention, et ce au sein dinterventions internationales composantes multiples. Afin de comprendre cette volution et den valuer les rsultats, il convient tout dabord de retracer le cheminement intellectuel suivi, puis dexaminer plus prcisment les distinctions qui structurent le champ de laide ainsi que les concepts et les outils mobiliss par les spcialistes du dveloppement. En adaptant ses interventions cette nouvelle finalit, laide sappuie en effet sur des analyses qui insistent sur les causes de la conflictualit et les racines de la fragilit dans les pays du Sud, puis labore en consquence des doctrines pour laction, elles-mmes dclines en programmes et appliques sur le terrain. Mises lpreuve des faits, ces doctrines peinent toutefois dmontrer leur efficacit.
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Les cheminements de laide
lexception de quelques vastes programmes de reconstruction marqus au sceau de la guerre froide, tels le plan Marshall en Europe occidentale dans la seconde moiti des annes 1940 ou la reconstruction de la Core du Sud dix ans plus tard, laide ne sengagea que tardivement sur ces nouveaux chemins10. Plus prcisment, elle attendit pour ce faire la chute du Mur de Berlin. Cette timidit tenait sans doute une certaine aversion, voire une aversion certaine, devant le conflit dont laide ne pouvait attendre que le d-tricotage de ce quelle semployait construire, c'est--dire du dveloppement. Cela rsultait galement dune vraie modestie, qui la conduisait douter de sa capacit, sinon rebtir ce qui avait t dtruit, du moins avoir quelque capacit prventive que ce ft. Enfin, les interventions de la communaut internationale dans des pays en sortie de conflit, gnralement sous lgide des Nations Unies, se limitaient alors des actions dinterposition ou de surveillance faisant appel des moyens militaires, en accompagnement dune activit diplomatique. Tel fut le cas, par exemple, dans le cadre de quelques unes des guerres opposant Isral ses voisins ou pendant la priode de troubles qui suivit lindpendance du Congo ex-belge ou encore lors de la crise cypriote de 1974. La premire opration de construction de la paix impliquant laide aux cts des militaires et des diplomates est donc relativement rcente. Cest celle conduite au Cambodge au lendemain des Accords de Paris de 1991, qui prcda de peu celle qui fut mise en uvre au Mozambique au terme dune longue guerre civile entre le gouvernement de Maputo et la RENAMO. Ces deux exemples quasi simultans sont une des consquences de la dislocation du camp socialiste, laquelle permit aux Nations Unies de saffranchir, au moins partiellement, de la paralysie cre auparavant par la confrontation quasi systmatique entre les deux blocs. Ils dnotent donc le renforcement du rle de lONU, qui ouvrit la voie, successivement, aux institutions de Bretton Woods, et singulirement la Banque mondiale, puis des acteurs bilatraux, au tout premier rang desquels les Britanniques. En parallle, le contenu des interventions internationales a volu dans le sens dun largissement du spectre
Ce cheminement historique de laide sinscrit lui-mme dans une volution plus profonde dont les tapes furent, trs sommairement : - laide comme outil gopolitique utilis par chacun des deux camps tout au long de la guerre froide, pour dfendre son pr carr et sattacher des loyauts parmi les pays du Sud ; - la remise en cause de laide, au nom de son insuffisante efficacit, aprs la chute du Mur de Berlin et jusqu la fin des annes 1990 ; - son retour en grce, par le biais de la lutte contre la pauvret (cf. les Objectifs du millnaire pour le dveloppement, solennellement proclams par lAssemble gnrale des Nations Unies en septembre 2000).
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daction. Les missions dvolues aux spcialistes du dveloppement et de lhumanitaire paraissent ainsi de plus en plus ambitieuses.
Des missions dune ambition croissante

Par del lobjectif initial consistant prodiguer une assistance durgence des populations en dtresse, les interventions des acteurs de laide sinscrivent dans cette phase dlicate, quest la sortie de crise et visent, dans lidal, prvenir lapparition ou la reprise du conflit. Laide humanitaire Bien que lassistance humanitaire apporte aux populations victimes des conflits nentre pas (pas encore ?) dans la mme catgorie que laide au dveloppement, son cas mrite quon sy arrte du double fait quelle est, elle aussi, lobjet de tentatives dintgration dans les interventions composantes multiples de la communaut internationale et que, depuis longtemps prsente dans le champ conflictuel, elle illustre certains des problmes auxquels laide au dveloppement est aujourdhui confronte. Laversion initiale de laide vis--vis de la guerre doit tre nuance si lon considre sa composante humanitaire. Celle-ci, tout au contraire, y trouve son terrain de prdilection. Elle y russit plutt bien pour trois raisons. La premire de ces raisons est que son mandat est simple, cibl et robuste11 : soulager les souffrances humaines en portant secours aux populations en dtresse, soit en couvrant certains besoins vitaux, tels que lalimentation et la sant, soit en militant pour le respect du droit humanitaire. La seconde raison est sa capacit travailler dans les situations les plus troubles, du fait de lexprience accumule dune guerre lautre et de laffirmation de sa neutralit vis--vis des parties qui saffrontent, mme si cette affirmation ne va pas toujours de soi comme, par exemple, pendant la guerre du Biafra12. La troisime, enfin, est lexcellente image dont elle bnficie, en particulier dans les opinions publiques. Fonde sur lvidence de ses objectifs et leur dimension compassionnelle, et soigneusement cultive par une communication de qualit13, cette image lui permet de se construire une forte lgitimit et de mobiliser aisment des ressources financires abondantes, mme hors contributions des Etats.
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Dans ses grandes lignes, il reste aujourdhui ce quil tait lorsque Henri Dunant cra la Croix Rouge en 1864, au lendemain de la bataille de Solferino. 12 Ce conflit a vu certaines ONG participer, tout le moins indirectement, au combat des insurgs replis dans le rduit biafrais contre les troupes du gouvernement nigrian, en fournissant des vivres qui permirent ce rduit de prolonger sa rsistance. On notera galement que la guerre du Biafra est lorigine de Mdecins sans frontires. 13 Cf. le mythe du french doctor ou lexploitation de leffet CNN .
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Cela tant, la simplicit apparente et le discours assur de laide humanitaire recouvrent plusieurs questions pineuses, dont certaines naissent de son exercice dans lespace du conflit. Il en est ainsi de son implication, son corps dfendant, dans le conflit en question, quand les ressources quelle apporte sont pilles ou dtournes par les factions opposes qui les utilisent pour entretenir leurs troupes, rallier elles les populations civiles ou affamer le camp adverse14. De ce point de vue, la Somalie au dbut des annes 1990 constitue un exemple emblmatique de ce genre de dtournement. Un peu moins innocentes sont les situations dans lesquelles laide humanitaire entretient une population de personnes dplaces dans des camps de regroupement, o lun ou lautre des belligrants vient puiser ses troupes. Il en fut ainsi au temps des Khmers Rouges, dans les camps installs en Thalande prs de la frontire avec le Cambodge. Tel fut galement le cas au lendemain de leffondrement du rgime du Prsident Habyarimana en 1994 au Rwanda, quand les mouvements arms chasss du pouvoir et opposs au nouveau rgime de Kigali recrutaient des combattants dans les camps de rfugis implants dans ce qui tait alors le Zare, accueillant les populations hutu ayant fui leur pays. Tel lest encore aujourdhui, de part et dautre de la frontire entre le Tchad oriental et le Darfour, dans les camps de rfugis et de dplacs que grent agences des Nations Unies et ONG humanitaires, et o se servent tant les rebelles que les forces armes rgulires de ces deux pays. Plus gnralement, les relations entre parties en conflit et organismes humanitaires sont le lieu de multiples manipulations nes des retournements de la situation de belligrance, ainsi que lillustre la succession des autorisations et interdictions de laide pendant la guerre civile au sud Soudan, et ce par lun et lautre des deux camps en prsence15. Une seconde question dlicate concernant laide humanitaire en situation de conflit est celle de son implication politique avre. Cette implication peut prendre deux formes, dont la plus ancienne tourne autour du principe dingrence. Sous couvert dun droit ou, avec une connotation plus interventionniste, dun devoir, ce principe a t mis en avant ds le dbut des annes 1990, l encore en Somalie, pour justifier une action de la communaut internationale en faveur des populations civiles, action appuye sur lusage de la force militaire qui semblait indispensable la dlivrance des secours. Rponse en quelque sorte du berger la bergre, lenrlement de laide humanitaire dans des oprations intgres comportant des composantes diplomatiques et militaires, en appui la finalit desdites oprations et donc soumise elle, est une pratique qui dsormais ne se cache plus malgr les protestations de certains tels que le CICR16 ou, en France, les ONG humanitaires17. Lintervention en Afghanistan, sous le double parapluie de lONU et des Etats-Unis, est non pas le premier cas de ce type, car on en trouverait plusieurs exemples
Jean-Christophe Rufin, Le pige humanitaire, Paris : J.-C. Latts, 1986. Mark Duffield, Global Governance and the New Wars : The Merging of Development and Security, London : Zed Books, 2001. 16 Comit international de la croix rouge. 17 Les ONG dnoncent ce mlange des genres , au motif quelles cessent alors dtre perues comme neutres dans le conflit, do un accs plus difficile aux populations civiles et des risques accrus pour leur personnel.
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antrieurs18, mais le premier dans lequel cette nouvelle architecture cherche coordonner exhaustivement laction de tous les acteurs prsents sur le terrain, afin de lassujettir une finalit clairement politique. Ces tentatives sont cependant loin dtre couronnes de succs, en raison des rticences des acteurs humanitaires et des mcomptes des structures dintervention associant ces diffrentes catgories dacteurs19. Il est dailleurs piquant de noter que, toujours en Afghanistan et aprs le retrait des troupes sovitiques, limplication forte de certains pays, tels que les Etats-Unis ou lArabie Saoudite aux cts de la rsistance, fut suivie, de la part de ces mmes pays, dune phase de retrait et de dsintrt marqu, peine tempre par le maintien dun service minimum dvolu aux seuls acteurs humanitaires. La dernire question pineuse laquelle est confronte laide humanitaire se rvle plus technique. Cest celle de son articulation avec les tapes qui suivent la phase durgence de dlivrance de biens et de services vitaux aux populations affectes et, en particulier, cette zone grise dans laquelle ni les acteurs humanitaires ni les agences daide ne peuvent ou ne savent comment se passer le relais. En effet, la reconstruction et la reprise de lappui au dveloppement sont, jusqu un certain point, prdtermines par la manire dont a t administre laide humanitaire. Tel est le cas, par exemple, de limpact de cette dernire sur le redmarrage de lagriculture, selon que les aliments distribus ont t achets sur place ou imports. Il en est parfois de mme dans la difficile cohabitation entre des ONG apportant des soins mdicaux et une administration de la sant publique qui cherche se reconstruire20. Limpossibilit de sparer rigoureusement les phases successives dassistance humanitaire, de reconstruction/rinstallation des populations dplaces et de reprise du dveloppement, ou autrement dit labandon du continuum (selon une approche o les phases se succdent) pour le contiguum (simultanit des phases en question)21, est dailleurs reconnue soit sous une forme institutionnelle quand un mme organisme est en charge de ces diffrentes phases, comme aux Etats-Unis avec lUSAID ou au Royaume-Uni avec le DFID, soit lorsque les organismes dassistance
Comme le mirent en pratique, dans les annes 1950 et 1960, la France en Algrie et les Britanniques en Malaisie puis, plus tard, les Amricains au Vietnam. Paul Haeri et Laurent Fromaget, Stabiliser autrement. Les quipes provinciales de reconstruction en Afghanistan , Focus Stratgiques, Paris : Institut Franais des Relations Internationales, janvier 2008. 19 Sous la forme des PRT (Provincial Reconstruction Teams), qui regroupent dune part militaires, acteurs de laide humanitaire et oprateurs de dveloppement et, dautre part, trangers et autorits locales. 20 Tel fut, et reste partiellement le cas, en Afghanistan selon que lon privilgie lefficacit immdiate, et donc le recours aux pratiques rodes et aux moyens consquents des ONG trangres, ou lappropriation par les structures locales en conformit avec les Principes dintervention dans les Etats fragiles du Comit daide au dveloppement de lOCDE, qui dictent de mettre laccent sur la reconstruction, toujours longue, desdites structures. 21 Cf. les travaux de lONG Urgence, Rhabilitation, Dveloppement : Franois Grunewald et Vronique De Geoffroy, Les dangers et incohrences des approches normatives pour laide humanitaire, Paris : Groupe URD, 2000.
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humanitaire sessaient dveloppement.
mettre
en
place
des
oprations
de
La reconstruction en sortie de conflit Aprs la fourniture de secours durgence, la seconde mission assigne laide, pour peu que le conflit ait t rgl ou, tout le moins, que la violence arme ait cess, est la reconstruction de ce qui a t dtruit, infrastructures et quipements de tous ordres, la remise en route des services sociaux de bases (ducation, sant, eau potable) et lappui la relance des activits conomiques. Ce sont l des domaines qui sont, en quelque sorte, le pain quotidien de laide au dveloppement. Les actions quelle y mne font appel aux mmes outils et aux mmes approches que ceux quelle met en uvre en situation de paix. Les difficults rencontres, ou les dfis relever, devraient donc tre, mutatis mutandis, du mme ordre. Tel nest pas toujours le cas. Une premire raison de ces difficults a trait, comme indiqu cidessus, au problme de larticulation avec laide durgence. Une seconde raison est lmergence, paralllement aux reconstructions physiques, dune obligation et dune ambition. Lobligation consiste devoir tendre le primtre de la reconstruction tout ou partie de lappareil dEtat, soit quil ait t gravement dlabr par le conflit, et donc incapable dexercer ses missions rgaliennes22 ou de dlivrance de services aux populations, soit que lon tire parti de ce dlabrement pour en rformer plus ou moins profondment les modes de fonctionnement ce qui peut aller jusquaux modalits dexercice du pouvoir politique et de dsignation de ceux qui le dtiennent, gnralement en mettant en place un systme fond sur la dmocratie lective. Tel a t le cas, avec des rsultats pour le moins mitig, au Burundi en 1993, au terme de la premire guerre civile, en Afghanistan au lendemain de la chute du rgime des Taliban ou en Irak aprs linvasion amricaine de 2003. Quant lambition, elle consiste aller au-del des actions de rparation et de relance, dans le but de traiter les causes du conflit. En effet, ces causes, ou certaines dentre elles, ne disparaissent gnralement pas avec la fin des hostilits. La situation restant de ce fait longtemps incertaine23, la communaut internationale sefforce dsormais non seulement de mettre un terme au conflit, mais galement den viter la rsurgence. Elle emploie, pour ce faire, des outils principalement
Par missions rgaliennes, il faut entendre le contrle du territoire, la protection des biens et des personnes et lexercice de la justice. De la capacit de lEtat remplir ces missions dpend, entre autres, le calendrier de retrait dventuelles forces extrieures (Casques bleus ou autres). 23 Selon les travaux de P. Collier, il y aurait une chance sur deux pour quun pays sortant dun conflit y retombe dans les cinq annes suivantes. Paul Collier (et allii), Breaking the Conflict Trap : Civil Wars and Develpment Policy, Oxford and Washington D.C.: Oxford University Press and The World Bank, 2003.
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diplomatiques et militaires, afin de faire merger et dappuyer une solution politique. Mais la ncessit de passer du temps court de la rsolution de la crise ou de son gel, au temps long du traitement de ses causes structurelles a naturellement conduit y impliquer laide au dveloppement qui par nature et mandat se dploie dans la dure. Un pas plus avant conduit cette dernire ambitionner un rle prventif, de faon empcher ex ante que le conflit nclate. La prvention des conflits Cet objectif de prvention ex ante nest entr que progressivement dans le champ dintervention de laide, en raison notamment dun phnomne de myopie de la communaut internationale, pour laquelle un conflit qui na pas clat nclatera peut-tre jamais, ce qui rend malais la mobilisation de ressources dans le but de le prvenir. A ceci sajoute lventuelle susceptibilit des dirigeants locaux, qui peuvent fort bien ne pas goter que leur pays soit rang dans la catgorie des Etats fragiles. Nonobstant ces obstacles, le cot souvent exorbitant des interventions chaud et lextrme difficult pour stabiliser durablement les pays en sortie de conflit ont progressivement convaincu les dcideurs que des dpenses de prvention pouvaient avoir une trs forte rentabilit . Inscrites ab initio dans laccompagnement dinterventions diplomatiques et militaires, telles quen Afghanistan, au Liberia ou en Sierra Leone, les stratgies des oprateurs de laide les plus innovants, comme le DFID et lUSAID, voire la Banque mondiale, se donnent donc dsormais pour finalit de btir, dans les pays fragiles ou instables, des configurations conomiques, sociales et mme politiques moins porteuses de conflits, et dy conforter les mcanismes de rgulation pacifique des diffrends, souvent en sappuyant sur la socit civile ou ce quil est convenu dappeler les pouvoirs traditionnels. Cette ambition, proprement dmiurgique, ne peut se dployer que sous la triple condition que la prvention, avant ou aprs le conflit, entre dans le champ daction lgitime reconnu aux acteurs de laide, que lutilit de leurs interventions soit vrifie et quils parviennent articuler ces dernires avec celles des autres oprateurs prsents sur le terrain.
Le nouveau paradigme scuritaire

Scurit et dveloppement Ce nouveau paradigme, qui vise nouer dans un mme champ de problmatique sous-dveloppement et conflictualit et, par voie de
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consquence, dveloppement et scurit, a t port sur le devant de la scne par le Royaume-Uni24. Il offre trois points dentre. Il sappuie dabord sur un constat dvidence : lantinomie entre conflit et dveloppement. En effet, le conflit est synonyme daggravation de la pauvret en raison dune part de son impact ngatif sur les activits conomiques et, partant, sur les revenus et, dautre part, de la prcarisation des conditions de vie de celles des populations contraintes de devenir des dplacs intrieurs ou de se rfugier dans les pays voisins. En outre, il est destructeur du stock de capital, que ce capital soit physique, humain ou institutionnel. De ce fait, il sape les bases du dveloppement futur. Cette relation avec la lutte contre la pauvret est dailleurs fortement mise en avant par le DFID pour justifier son implication dans les contextes conflictuels. A ceci sajoute que le conflit cre un terreau favorable au dveloppement dactivits illgales, notamment des conomies de guerre25, dont lradication savre lente et difficile. Ce nouveau paradigme pose ensuite que ltat de sousdveloppement, gnrateur de manques, de frustrations et dingalits, est invitablement producteur de tensions et de cassures dans la socit concerne, elles-mmes porteuses de conflictualit. Le troisime point dentre du paradigme sappuie sur lextension du concept de scurit, depuis la dfinition restrictive communment admise, qui circonscrit cette dernire la scurit physique des individus et des biens, jusqu la scurit humaine qui, outre la scurit physique stricto sensu, englobe un certain nombre de droits absents ou trs insuffisamment assurs dans ltat de sous-dveloppement. Le contenu en est variable, mais comprend au minimum le droit de vivre dcemment de son travail, ainsi que celui dtre soign et de recevoir une ducation. Ce droit tout la fois de sortir de la pauvret et de bnficier des opportunits ncessaires pour ce faire26 se combine gnralement avec dautres composantes qui, elles, relvent des droits de lHomme. Quel que soit le point dentre dans ce paradigme, laccepter revient lier scurit et dveloppement, la premire ne pouvant exister de manire stable et durable sans le second, et rciproquement. La conclusion naturelle, du point de vue des agences daide, est donc que laction quils conduisent en faveur du dveloppement des pays pauvres est ipso facto productrice de scurit, non seulement pour les pays en question, mais galement une chelle gographique plus vaste en raison des externalits ngatives qui sont les fruits de linscurit et, plus encore, du conflit. Indpendamment de la justesse du raisonnement, il est abondamment utilis pour justifier linterventions desdites agences dans les situations de fragilit.
Department For International Development, Fighting Poverty to Build a Safer World: a Strategy for Security and Development, London, 2005. 25 Cf. infra. 26 Armatya Sen, Repenser lingalit, Paris : Seuil, 2000.
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Lvolution des oprations de stabilisation Depuis la fin de la guerre froide, la doctrine et les pratiques des oprations de maintien de la paix27, conduites sous lgide des chapitres VI et VII de la Charte des Nations Unies, ont considrablement volu. On en distingue dsormais formellement quatre types. Le premier est le rtablissement de la paix (ou peacemaking dans la terminologie onusienne), qui est un processus de rglement des diffrends par des voies pacifiques et o donc dominent les actions diplomatiques. Le second type est le maintien de la paix (peacekeeping), qui est le mandat le plus courant des Nations Unies. Il sappuie certes sur un dploiement de moyens militaires, mais avec laccord des parties en conflit, et son objectif est avant tout de crer une zone tampon entre ces dernires - tel est, par exemple, le cas sur lle de Chypre depuis 1974. Le troisime est l imposition de la paix (peace enforcement), qui recouvre des oprations visant restaurer la paix, y compris par lemploi de la force arme et donc contre le gr des belligrants. Contrairement au maintien de la paix , limposition de la paix relve du chapitre VII de la Charte des Nations unies. Les interventions au Congo ex-belge au dbut des annes 1960, puis presque un demi-sicle plus tard de nouveau dans ce mme pays, ou encore en Somalie en 1993, en sont autant dillustrations. Le quatrime type, enfin, est la construction de la paix (peace building28), dfinie par le Secrtaire gnral Boutros Boutros-Ghali ds 199229 comme [] la reconstruction des institutions et des infrastructures dune nation qui a t dchire par une guerre civile ou par des luttes armes . Un consensus gnral sest ainsi progressivement dgag autour de lide que certaines conditions sont ncessaires lexistence et la prservation de la paix. Parmi ces conditions figurent un appareil dEtat techniquement et financirement fonctionnel, la possibilit de mener des activits conomiques, et donc les infrastructures, politiques et institutions ncessaires pour ce faire, ainsi que le remaillage du capital social mis mal par le conflit. Il faut par ailleurs souligner que le maintien de la paix au sens strict, c'est--dire le dploiement de casques bleus sous lgide des Nations unies, a t depuis une dizaine dannes complt par des oprations de stabilisation aux contours plus flous, mais qui clairement intgrent la fois le maintien et limposition de la paix, et parfois mme la
International Relations and Security Network, The Evolution of Peacekeeping, 2006. 28 Avec des variantes smantique : state building lOTAN, institutional building pour lUnion europenne, nation building aux Etats-Unis et au Royaume-Uni. Les contenus cependant sont trs voisins. 29 Boutros Boutros-Ghali, An Agenda for Peace, New York : United Nations, 1992.
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contre-insurrection, comme en Afghanistan. Ces oprations sont conduites soit par des organisation rgionales de scurit, telles que lOTAN, soit directement au niveau national. Bien que bnficiant le plus souvent de moyens militaires importants et dun mandat robuste , relevant du chapitre VII de la Charte des Nations unies, elles ne se sont pas moins heurtes de trs nombreuses difficults, qui ont nourri le concept dapproche intgre, c'est--dire combinant scurisation et reconstruction, capacits militaires et savoir-faire civils. Les acteurs de la scurit, de leur ct, en ont conclu quune dmarche unidimensionnelle tait insuffisante et que la reconstruction des institutions et la reprise des activits conomiques taient essentielles. Il est clair que ces diffrents domaines entrent dans le champ de responsabilit des oprateurs de laide et permettent de lier les questions de reconstruction en sortie de conflit, de prvention, ainsi que de mise en place des fondements dune paix durable. Il faut galement noter que, mme si lexpos technique de ces diffrentes approches nen laisse rien paratre, la reconstruction projete obit un modle peu prs immuable, qui se caractrise par un Etat fort et raisonnablement efficient, un systme politique de type dmocratique, une conomie librale ainsi que louverture commerciale et financire sur le monde extrieur30, ce qui peut poser problme lorsque le modle en question est par trop diffrent du genus loci. Au bout du compte, cette volution historique qui, dune part, voit crotre progressivement lengagement oprationnel des agences daide dans les situations de conflictualit avre ou potentielle (on parle dans ce dernier cas de fragilit), dautre part pose que le dveloppement est in fine un facteur de scurit et, enfin, tend intgrer laide comme une composante des actions de la communaut internationale visant construire la paix ou prvenir le dclenchement dun conflit, est porteuse de dfis redoutables pour cette catgorie dacteurs. Les relever suppose un effort danalyse de la conflictualit et de ses causes, de faon construire sur des bases solides les doctrines dintervention et en tirer des programmes pertinents.
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Ce que Mark Duffield appelle la paix librale . Mark Duffield, Global Governance and the New Wars (), op. cit.
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Des analyses et des doctrines pour laction
partir du moment o lobjectif est non seulement de reconstruire un pays en sortie de conflit et dy remettre en marche lconomie ainsi que les fonctions de base assures par lEtat, mais galement de prvenir la reprise des hostilits, voire idalement et ex ante, leur possible dclenchement, le point de dpart est ncessairement une analyse des causes de la conflictualit et, dans la mesure ou celle-ci rsulte pour partie dlments de fragilit dans la socit considre, des racines de cette fragilit. Ce double diagnostic est difficile dresser, parce que les facteurs explicatifs sont nombreux et que chaque situation est une combinaison spcifique desdits facteurs. Ou, pour le dire autrement, il nexiste pas de grande thorie explicative des guerres qui ait une porte universelle. En outre, le diagnostic est souvent orient a priori. Tel est ainsi le cas de laccent presque exclusif mis sur les pathologies associes au sousdveloppement du Sud, ce qui fait fi des causalits releves par les thses tiers-mondistes31, telles que lhritage colonial ou lintgration dans un systme commercial mondial ingal. De ce fait, la recherche des causes ignore ou minimise les responsabilits du Nord32.
Cette premire tape doit normalement dboucher sur la production de doctrines oprationnelles, c'est--dire capables de guider effectivement les interventions sur le terrain. Les doctrines en question sont fondes sur les diagnostics pralables, mais dautres ingrdients entrent aussi en ligne de compte, en particulier diverses considrations politiques et idologiques portes par les intervenants extrieurs. La construction de la paix est en effet un exercice dingnierie conomique, sociale et politique, invitablement porteur des normes de ceux qui la mettent en oeuvre et marqu par leurs propres intrts nationaux.
Pourquoi les Etats sont-ils instables ?

Les causes de la conflictualit Schmatiquement, trois catgories de causes explicatives sont mises en avant, tant prcis que, dans la ralit, ces catgories se
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Samir Amin, Lchange ingal et la loi de la valeur : la fin dun dbat, Paris : Editions Anthropos-IDEP, 1973. 32 Mark Duffield, Global Governance and the New Wars (), op. cit..
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recoupent bien souvent pour produire une vulgate de la conflictualit, aujourdhui largement partage par lensemble des agences daide. Une premire catgorie met laccent sur des dterminismes dordre culturel opposant certains groupes sociaux les uns aux autres. Ces dterminismes sont le socle des explications de la conflictualit fondes sur des considrations identitaires, de type ethnique ou religieux, et ils trouvent leur conceptualisation la plus connue dans la thorie du choc des civilisations 33. Ces causes, qui seraient latentes dans nombre de pays en dveloppement et notamment dans ceux o la construction nationale est la plus rcente, ont t largement mises en avant pour expliquer non seulement les conflits en Afrique sub-saharienne (du Liberia au Soudan et du Rwanda la Casamance) ainsi que dans dautres pays pauvres (Sri Lanka, Philippines, Aceh), mais galement en dautres rgions, plus proches du monde dvelopp, telles que la Yougoslavie, aprs lclatement de la Fdration, ou les petits pays du Sud-Caucase. Sans remettre en question lexistence de ces particularismes ethno-culturels, la valeur explicative des thses en question pche parfois par omission, quand elles passent sous silence les causes sous-jacentes, notamment conomiques. En outre, et dans bien des cas, les particularismes en question ne deviennent effectivement conflictuels que parce quils sont manipuls. De ce point de vue, la rcente crise kenyane en est une claire illustration34. Une seconde catgorie de causes explicatives sappuie sur des considrations socio-conomiques. On insiste soit sur diffrentes formes de raret caractrisant les pays en dveloppement (pauvret montaire, faible couverture des besoins essentiels, rupture de lquilibre entre population rurale et superficie des terres arables) soit, davantage encore, sur lingal accs aux richesses entre groupes composant une mme socit35. Cette catgorie sest toffe depuis les travaux de Paul Collier36, qui distinguent les conflits fonds sur des revendications, ou dolances, nes dun sentiment dinjustice dont ptit un groupe social (les grievances), de ceux qui sont dclenchs par des entrepreneurs politico-militaires en qute dun profit personnel (les greeds). Cette cole entend prouver que lavidit est aujourdhui le moteur de la plupart des conflits dans les pays sous-dvelopps, mais ses approximations mthodologiques et son ddain de lhistoire affaiblissent la dmonstration.
Pour reprendre le titre de louvrage de Samuel Huntington, The Clash of Civilisations and the Remaking of World Order, London : Touchstone, 1998. 34 Ministre des Affaires Etrangres/CAP (Centre danalyse et de prvision) : Crise post-lectorale au Kenya, fvrier 2008. 35 Programme des Nations Unies pour le Dveloppement, La coopration internationale la croise des chemins : laide, le commerce et la scurit dans un monde marqu par les ingalits , Rapport sur le dveloppement humain 2005, New York, 2006. 36 Paul Collier (et allii), Breaking the Conflict Trap (), op. cit. ; Paul Collier et Nicholas Sambanis (ed.), Understanding Civil War Volume 2. Europe, Central Asia, and Other Regions : Evidence and Analysis, Washington DC : The World Bank, 2005; Paul Collier, The Botton Billion: Why The Poorest Countries Are Failing and What Can Be Done About It, Oxford : Oxford University Press, 2007.
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La combinaison de causes dordre ethno-culturel et socioconomiques produit des ingalits dites transversales, c'est--dire entre groupes identitaires, quils soient ethniques, religieux ou gographiques. Ces ingalits sont gnralement tenues pour particulirement grosses de conflits potentiels. Nombreux sont les exemples, notamment dans la rgion du continent africain situe de part et dautre de la crte Congo-Nil (Rwanda, Burundi, nord-est de la RDC, Sud-Soudan). Une troisime catgorie, enfin, met en avant des considrations politiques tenant la relation au pouvoir, principalement au niveau de lEtat mais pas exclusivement. Ces considrations, mme si effectivement dterminantes dans le dclenchement dun conflit, sont plutt considres comme subordonnes aux deux sries de causes prcdentes auxquelles elles donnent un champ dexpression, celui du combat politique, et un objectif, la conqute du pouvoir. Cette segmentation des causes explicatives de la conflictualit a t paralllement enrichie par les rflexions de ceux, nombreux, qui travaillent sur la prvision des conflits37. Ils y introduisent des complments mthodologiques qui, dune part, permettent de diffrencier les fondements structurels des vnements dclencheurs ou des phnomnes daccumulation et, dautre part, incluent les manipulations par des entrepreneurs politiques ou des leaders dopinion. Plus largement, la monte des proccupations scuritaires de la communaut internationale a conduit dpasser lanalyse des conflits stricto sensu et redfinir le champ dinvestigation en sappuyant sur le concept de fragilit. La fragilit Lemploi de ce concept remonte une quinzaine dannes, quand il fallut qualifier la drive somalienne aprs lviction du Prsident Syad Barr en 1991. Un temps oubli, il est aujourdhui largement utilis, tout le moins lorsquil est appliqu aux Etats. Cet engouement a deux origines. A jou en premier la monte des proccupations scuritaires, au motif que des pays o lappareil dEtat est incapable de contrler le territoire national et dy dtenir le monopole de la violence lgitime sont le rceptacle naturel de toutes sortes de trafics, voire du terrorisme. A ce titre, des pays comme le Ymen et lAfghanistan furent montrs du doigt ds la fin des annes 1990. En second lieu, et plus directement en prise avec les questions de dveloppement, il y a ce constat que laide ne peut utilement se dployer, ou que les Objectifs du millnaire pour le dveloppement 38 ne peuvent tre viss avec efficacit, sans un minimum de capacit administrative locale. Ces deux approches peuvent dailleurs se rejoindre, quand les dfaillances de ladministration publique tout la fois
Lavoix Hlne, Indicateurs et mthodologies de prvision des conflits : Evaluation, Paris : Agence Franaise pour le Dveloppement, 2005. 38 Objectifs qui sont, aujourdhui, le fondement non seulement de la finalit de laide mais aussi le socle de son discours dauto justification institutionnelle.
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dcouragent lapport daide extrieure ou en rduisent lefficacit et prsentent un risque scuritaire pour le pays lui-mme comme pour ses voisins. Sagissant de lEtat proprement dit, la dfinition de la fragilit a un triple contenu. Il sagit dabord de linefficacit de son action dans la dlivrance des services que les populations sont en droit dattendre de lui, que ces services relvent du domaine rgalien (scurit des personnes et des biens, contrle du territoire, exercice de la justice) ou non (sant, ducation, infrastructures publiques). La fragilit vise ensuite la capacit de lEtat se reproduire en tant quappareil, c'est--dire collecter et administrer les ressources financires ncessaires pour ce faire ; ce point est de toute premire importance pour les bailleurs de laide, ne serait-ce que parce quils ont besoin dun interlocuteur local afin de mettre en place leurs financements souverains. Enfin, la fragilit peut qualifier non pas lefficacit de laction de lEtat sur des points techniques et financiers, mais, dans le champ du politique, des modalits daccs au pouvoir et des conditions de son exercice. La question est alors celle de sa lgitimit. Dans les faits, les thories de la fragilit de lEtat combinent le plus souvent ces trois dimensions, en pointant une dfaillance gnrale de la gouvernance, concept gomtrie variable et passablement imprcis, mais, de ce fait, fort commode pour qualifier tous types de situations de faiblesse, dinefficacit, de faillite ou de dfaut de lgitimit de lEtat. De plus en plus largement accept par la communaut internationale, le concept dEtat fragile structure dornavant les analyses et stratgies dintervention dun nombre croissant dacteurs de laide. Il prsente nanmoins deux limites, dailleurs lies entre elles. Dune part, il npuise pas la totalit des lments de fragilit qui peuvent exister dans une socit donne. Dautre part, les interventions de la communaut internationale sont focalises sur les consquences de la fragilit et font limpasse, au moins partiellement, sur le traitement des causes. En dpit de ces imperfections, auxquelles cherche remdier une approche plus exhaustive de la fragilit39, le concept garde une place centrale dans lesdites stratgies, car il permet de fonder des doctrines daction qui embrassent simultanment, quoique dans des proportions variables, problmatique de scurit et finalit de dveloppement.
Les doctrines oprationnelles

Aujourdhui, deux doctrines principales servent de fondement aux interventions de laide dans les pays fragiles, instables ou en sortie de conflit. La premire est celle du Royaume-Uni, qui a largement inspir la Banque mondiale. Se voulant purement technique et politiquement neutre, elle met laccent sur la prvention des conflits en raison du lien explicite entre ces derniers et la pauvret ou ltat de sous-dveloppement. Elle
Jean-Marc Chataigner et Franois Gaulme, Agir en faveur des acteurs et des socits fragiles () , op. cit. ; ainsi que le concept de situations fragiles en passe de devenir la nouvelle vulgate produite par le Comit daide au dveloppement (CAD) de lOCDE.
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rconcilie par ce biais les Objectifs du millnaire, qui sont aujourdhui la rfrence oblige en matire daide, et la construction de la scurit : discuter de prvention est dans un sens tout simplement discuter du dveloppement lui-mme. Si le conflit et la pauvret sont intimement lis, alors il est clair quune stratgie de dveloppement oriente vers la rduction de la pauvret rduira les risques de conflit 40. La seconde voie est celle laquelle fait clairement rfrence laide amricaine, tout le moins celle qui est fournie aux Etats fragiles41. Politiquement engage, pragmatique et mue par un intrt national bien compris, elle met laccent sur la scurit des Etats-Unis eux-mmes, entendue au sens large du terme42. En consquence, elle accorde une forte priorit aux pays qui pourraient menacer cette scurit et, dans ces pays, celles des fonctions de lEtat qui permettent au rgime dtenant le pouvoir de contrler le territoire national ainsi que les activits qui sy droulent, au besoin par lemploi de la force. Elle prconise donc de centrer les interventions sur le secteur scuritaire (forces armes, police, systme judiciaire) et, en parallle, dappuyer la mise en place dun systme politique calqu sur les dmocraties pluralistes occidentales43, supposes plus pacifiques et plus favorables aux Etats-Unis. En conformit avec cette doctrine, le Dpartement dEtat a rcemment renforc son contrle sur lUSAID, de telle sorte que les interventions de cette dernire servent mieux les intrts amricains. De son ct, lOCDE a dict une batterie de principes devant guider lengagement de la communaut internationale dans les Etats fragiles. Fruit dun consensus largement domin par les Britanniques et la Banque mondiale, ce corps de doctrine se donne comme objectif daider les rformateurs nationaux construire des institutions publiques lgitimes, efficaces et robustes 44. Les plus importants de ces principes sont ladaptation de lintervention extrieure au contexte, la ncessit davoir une approche en termes de prvention, la place centrale du renforcement de lEtat, les liens entre le domaine politique, la scurit et le dveloppement conomique et social, ainsi que la ncessit de sengager sur la longue, voire la trs longue dure, sans oublier laxiome du do no
UK International Development Committee, Prevention and Post-Conflict Reconstruction, 1999. Ce document a fond ce qui est aujourdhui la doctrine dintervention du DFID. 41 Le dispositif daide des Etats-Unis a t rform au dbut des annes 2000. Dun ct, la Millenium Challence Corporation est charge de dispenser laide aux bons lves (systme dmocratique, libralisme conomique, lutte contre la pauvret). De lautre, lUSAID est responsable des pays problmes. 42 Il en est ainsi, par exemple, de la lutte contre les drogues importes aux EtatsUnis, ce qui vaut la Colombie de bnficier dune importante aide au dveloppement, en accompagnement de laide militaire, dans le but dradiquer la production de cocane. 43 Ce qui ne les empche pas, pour des raisons oprationnelles, de recourir des allis locaux fort peu dmocratiques, ainsi quon peut le constater en Irak ou en Afghanistan. 44 OCDE, Principes pour lengagement international dans les Etats fragiles et les situations prcaires, avril 2007.
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harm45 (pris toutefois dans une acception institutionnelle troite). Ce dernier principe, trs riche, part du constat que laide, du fait de ses montants ou des intrts et idologies quelle vhicule, nest pas neutre et quelle peut, par inadvertance, jeter de lhuile sur le feu.
Le test de la ralit
Chacune de ces approches prsente ses points forts et ses lments de faiblesse. Parmi ces derniers, et en quelque sorte en facteur commun, existe le triple risque de ne pas agir sur le terrain conformment ce qui a t dcid au niveau conceptuel, dappliquer des situations diffrentes des packages de recettes passe-partout et dtre subrepticement guid par des objectifs propres au pays donateur, qui prennent alors le pas sur ce quexigerait la reconstruction ou la consolidation du pays bnficiaire. Paradoxalement, les expriences concrtes ne permettent pas aujourdhui dattribuer les checs ou les russites des interventions aux doctrines qui les structurent ou, au contraire, aux dviations par rapport ces mmes doctrines. Pour le dire autrement, la capitalisation des savoirs acquis sur ces interventions nest pas encore mme dexpliquer les rsultats obtenus, satisfaisants ou non, en se rfrant aux doctrines qui sous-tendent lesdites interventions ou leur application effective sur le terrain.
Anderson Mary B., Do No Harm : How Can Aid Support Peace and War, Colorado : L. Rienner Publishers,1999.
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Ambitions variables et rsultats ingaux
arce que les agences daide, tout le moins les plus professionnelles dentre elles, ont fait un effort danalyse de la conflictualit et de la fragilit, puis se sont dotes de doctrines daction vocation oprationnelle, elles sont armes, au moins en thorie, pour dfinir des stratgies correctement cibles et leur associer des programmes dintervention pertinents. Ces programmes, et notamment ceux qui sappliquent des situations de sortie de conflit, comprennent un certain nombre de composantes types dont la conjonction est cense balayer la totalit de la problmatique. En ralit, lefficacit de ces programmes butte sur des difficults qui peuvent rsulter tant de leur contenu lui-mme que des modalits de leur mise en uvre. Ces difficults expliquent quen ce domaine les interventions incontestablement russies restent rares, et que soient donc plus nombreux les cas en demi-teinte.
Les programmes de sortie de conflit

Le programme type dintervention en sortie de conflit comporte gnralement cinq composantes. La premire de ces composantes, celle qui est vue, souvent juste titre, comme prioritaire, est la restauration de la scurit. Cette tape fondatrice relve principalement de la mise en uvre de moyens militaires, pour faire cesser les affrontements, et diplomatiques afin de construire une solution politique accepte par les diffrentes parties en prsence. Mais les acteurs de laide sont galement sollicits, gnralement dans un second temps, pour ancrer cette scurit sur des fondations durables et permettre lEtat de se rapproprier le monopole de la violence lgitime. Cela passe par des oprations de DDR (dsarmement, dmobilisation, rintgration) dune partie des ex-combattants, afin tout la fois de rduire les effectifs sous les armes, puisque les hostilits ont cess, de proportionner le cot des forces de scurit aux capacits budgtaires locales et de favoriser le retour la vie civile des lments dmobiliss. La restauration de la scurit sappuie galement sur la mise niveau ou la rforme du systme qui en a la charge, ce qui inclut non seulement larme proprement dite, mais aussi la police dans ses diffrentes composantes, la justice, le
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systme pnitentiaire ainsi que les modalits de contrle de lensemble par le pouvoir civil. La seconde composante a pour objectif la relance des activits conomiques, souvent mises mal ou dvoyes par le conflit. Cette relance est gnralement indirecte, en ce sens que laide ne sapplique pas aux activits productives proprement dites, mais ce qui en permet lexercice46. A ce titre, sont vises la reconstruction des infrastructures, en particulier dans les secteurs des transports et de lnergie, la remise sur pied du systme financier et la restauration de la capacit de lEtat dfinir et appliquer les politiques conomiques qui sont de son ressort. La troisime composante, qui recoupe les deux prcdentes tout en les dpassant, est la rhabilitation de lappareil dEtat, en particulier administratif, de faon lui permettre dexercer les fonctions qui sont les siennes dans les domaines rgalien, budgtaire et social (sant publique et ducation principalement). Ce qui est ici vis est la gouvernance, prise dans son acception technique et financire. Cette composante a donc pour but de restaurer lefficacit de laction de lEtat. La quatrime composante, plus dlicate et donc parfois omise des programmes de reconstruction, est le volet politique et juridique, cest-dire les voies daccs au pouvoir et les modalits de son exercice. Cette composante est gomtrie variable et porte sur des questions telles que le type de rgime et son ancrage constitutionnel, les relations entre pouvoirs excutif, lgislatif et judiciaire, le mode de slection des gouvernants, le code lectoral, les diffrentes dclinaisons du droit (civil, pnal, commercial, etc.). La cinquime et dernire composante est moins fermement structure que les prcdentes. Elle a trait la socit civile, concept un peu fourre-tout englobant peu ou prou toutes formes dorganisation qui ne relvent ni de lappareil dEtat ni des entreprises conomiques. Du fait des mcomptes encourus dans la reconstruction de lEtat en sortie de conflit ou de sa consolidation lorsquil est fragile, mais aussi sans doute en rfrence inconsciente la priode des ajustements structurels, quand il sagissait de rduire le domaine daction public, lappui au renforcement de la socit civile et son utilisation comme vecteur de projets sur financement extrieur figurent au tout premier rang des stratgies de certains bailleurs de fonds. Tel est le cas des cooprations britannique et canadienne, ainsi que de la Banque mondiale, dans le cadre doprations dites de dveloppement la base. Une autre motivation de cet engouement pour la socit civile est la volont de remailler, en partant du bas , le tissu social mis mal par les affrontements ou rod par les causes qui les ont engendrs, lorsque ces causes plongent leurs racines dans le terreau constitutif de la socit.
Cette rpugnance intervenir au moyen de ressources financires concessionnelles dans la sphre de la production est, pour partie, un avatar des programmes dajustements structurels libraux des annes 1980 et 1990.
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Les raisons de lchec relatif des programmes

Les difficults rencontres sur le terrain sont de deux ordres, selon quelles tiennent au contenu mme des programmes et aux prsupposs qui les fondent, ou aux modalits de leur mise en uvre. Des programmes peu adquats Il est avr que les rsultats du DDR sont en gnral dcevants, et ce pour plusieurs raisons. La plus vidente est labsence dun accord politique stabilis entre les parties ex-belligrantes ou la dfiance vis--vis du rgime issu des hostilits. Tel est par exemple le cas aujourdhui de la Rpublique dmocratique du Congo ou de lAfghanistan47. Dans dautres cas, comme au Liberia et en Sierra Leone, les cueils sont plutt dordre conomique : la question non ou mal rsolue est la rinsertion des excombattants dans la vie civile, en particulier par le biais dun emploi qui leur permette de subvenir leurs besoins et qui, partant, les dtourne de mettre leurs comptences militaires au service dactivits illgales. Cela suppose tout la fois de leur fournir un capital (sous forme matrielle ou de formation professionnelle) et dagir sur la demande de travail cest--dire, en somme, de soutenir la croissance conomique. Ces mcomptes enseignent, a contrario, que les expriences de DDR russies sappuient le plus souvent sur la conjonction dune conomie en croissance soutenue, productrice demplois, et dun Etat puissant capable dimposer sa volont, y compris par la force. En ce qui concerne les composantes conomiques, deux cueils sont gnralement rencontrs. Le premier est lincapacit de lconomie locale trouver un dynamisme propre, une fois coupe lassistance extrieure, et interrompus ou rduits les financements publics massifs qui vont avec. De la Bosnie-Herzgovine depuis la fin des annes 1990 au Timor Leste aprs le repli des Nations Unies en 2004, les exemples abondent de ces pays o les quipements et infrastructures ont t remis en tat par laide extrieure, mais o lactivit conomique peine durablement dcoller et crer emplois et revenus la hauteur des besoins. Cette absence ou cette insuffisance de dividendes de la paix peut produire des frustrations dstabilisantes comme on le constate aujourdhui au Timor Leste ou en Hati. Un second cueil tient au dveloppement, pendant le conflit, dune conomie de guerre ou, plus exactement, de plusieurs conomies de guerre48. Certaines des activits qui lui sont associes sont clairement tournes vers le financement des
Les mdiocres rsultats engrangs sexpliquent galement en RDC par lorganisation passablement chaotique du processus et, en Afghanistan, par le fait que nombre de seigneurs de la guerre ont conserv des milices armes pour scuriser leurs activits illicites (trafic dopium et dhrone) et, dans le nord du pays, du fait de la monte en puissance de linsurrection des Taliban. 48 Jean-Bernard Vron, Laide au dveloppement : volutions rcentes et grands dbats, Paris : Agence Franaise pour le Dveloppement, juillet 2005.
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hostilits49, comme dans le cas des diamants dits du sang dans plusieurs guerres civiles rcentes en Afrique sub-saharienne ou du coltan en RDC. Dautres sont plus simplement des activits illgales rendues possibles par lamenuisement des capacits de contrle et de rpression de lEtat et par lapparition de zones de non droit ; entre dans cette catgorie tout type de contrebandes et de trafics. Dautres enfin renvoient aux stratgies de survie des populations dont la situation matrielle est prcarise par les hostilits50. Or, quelle que soit la catgorie laquelle se rattache cet ensemble dactivits, ces dernires sont pourvoyeuses demplois et productrices de revenus, ce qui signifie que les actions destines rduire ltendue des conomies de guerre engendrent potentiellement de la pauvret, sauf si des activits alternatives suffisamment attractives sont mises en place en quantit suffisante, ce qui est rarement le cas. Le problme se complique encore en raison de la porosit entre ces trois catgories dactivits : un ciblage qui viserait les activits criminelles mais pargnerait celles qui ne le sont pas est donc malais. De ce point de vue, la filire pavot-opium-hrone en Afghanistan, qui contribue pour prs de moiti la formation du produit intrieur brut du pays et fait vivre un paysan afghan sur quatre est emblmatique de la complexit du problme51. Son radication ne peut rsulter, au mieux, que dune dlicate combinaison de mesures de rpression, dinterdiction et de substitution, applique avec constance et sur une trs longue priode52. Dans le domaine de la gouvernance, deux difficults sont frquemment rencontres, dordre technique ou politique. Sagissant de la finalit de laction de lEtat et de son efficacit, les cas sont frquents dun dvoiement du fonctionnement des administrations pour servir des intrts factionnels, et ce dautant plus que la rconciliation entre les ennemis dhier reste de pure faade. L encore, lAfghanistan en fournit une claire illustration, avec un appareil administratif qui sert souvent moins lEtat central et les dirigeants lus que les patrons de divers fiefs rgionaux qui en sont les ministres. Mais on trouverait maints autres exemples sur le continent africain. En ce qui concerne la gouvernance politique, sa ralit ptit parfois soit du placage dun modle import, de type dmocratie pluraliste occidentale qui, rptons-le, peut mal correspondre au gnie du lieu53, soit dune application superficielle qui se limite la tenue dlections sous la pression de la communaut internationale.
Voire peuvent tre la cause de dclenchement des hostilits ou de leur poursuite (cf. Collier). 50 Ce que traduit bien lexpression anglaise de coping economies. 51 Jean-Bernard Vron, Laide au dveloppement (), op. cit.. 52 Lexprience prouve en effet que le traitement des filires de production et de commercialisation de drogues illicites par des moyens principalement rpressifs est en gnral inefficace (cf. la Colombie et la coca) et que les approches o loffre dactivits alternatives tient une place centrale sont plus efficaces, mais exigent du temps, comme le montrent les exemples, plutt russis, de la Thalande ou du Pakistan dans leur lutte contre lopium. 53 Le Burundi en a donn une triste illustration au lendemain des lections de 1993, qui devait mettre un terme une premire guerre civile entre Hutu et Tutsi. Ces lections furent conduites selon les normes des dmocraties occidentales, soit
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Pour ce qui est enfin des composantes visant la socit civile, fort contenu dingnierie sociale, force est de reconnatre que, si elles sont peut-tre prometteuses terme, on en reste encore assez largement des ttonnements exprimentaux, avec le risque non ngligeable soit didaliser la socit civile en question et sa gouvernance soit, l galement, de plaquer des normes culturelles ou organisationnelles importes et, de ce fait, inadaptes ou dvoyes par les rcipiendaires. Les faiblesses de mthode A ces difficults de fond, qui dj compliquent singulirement la tche de laide, sen ajoutent dautres qui relvent plutt des mthodes ou des moyens. Trois dentre elles mritent dtre plus particulirement soulignes. Et tout dabord, la confusion ou la contradiction des objectifs poursuivis par la communaut internationale. Cette difficult tient essentiellement au fait que le concept de communaut internationale recouvre en ralit une association de nations et dacteurs aux intrts potentiellement contradictoires. De ce point de vue, la lutte contre lopium en Afghanistan est un bon exemple avec la position initialement ambigu des Etats-Unis, formellement favorables cette lutte mais en ralit peu allants, car ils avaient recours diverses milices comme suppltifs dans leur combat contre les Taliban, milices commandes par des chefs de guerre impliqus dans le trafic de lopium. Une seconde difficult est dordre financier, et ce dun triple point de vue. Les interventions en sortie de conflit sont tout dabord fort onreuses, ne serait-ce quen raison de ltendue et de la diversit des programmes qui doivent tre mis en uvre. Ensuite, leffort de reconstruction doit tre soutenu sur la longue dure, car certaines composantes ne sauraient produire des rsultats immdiats, et il ne doit donc pas se relcher devant les premires dconvenues. Enfin, il savre ncessaire de moduler cet effort dans le temps entre ces deux bornes opposes que sont dun ct la ncessit de produire rapidement les dividendes de la paix et, de lautre, les capacits locales dabsorption de laide, par hypothse limites. Or, du fait de laffaiblissement de leffet CNN , de limpatience technocratique, ou encore de lmergence dautres crises mobilisant lattention de la communaut internationale, lapport de ressources colle parfois trop peu, quil sagisse de montant, de dure ou de timing, avec ce qui serait ncessaire. L encore, le cas du Timor Leste montre les dgts que peut produire un dsengagement prcipit. Enfin, le grand nombre des intervenants mobiliss constitue une troisime source de difficults. Mme en laissant de ct les ventuelles divergences dobjectifs entre ces intervenants, leur simple nombre est un problme en soi. Il lest dautant plus que ces acteurs, diplomates et militaires, humanitaires et dveloppeurs, oprateurs bilatraux et
un homme une voix. Sensuivirent en effet, et trs rapidement, lassassinat du prsident Ndadaye et la reprise de la guerre civile.
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multilatraux, ont des cultures, des doctrines, des pratiques, des procdures et des rapports au temps diffrents. Une fois encore, les mcomptes enregistrs par la communaut internationale en Afghanistan en sont une triste illustration. En thorie, cette difficult devrait tre rsolue par la mise en commun des analyses, la programmation conjointe des stratgies, la coordination des actions, lharmonisation des modalits de mise en uvre et la cration de Fonds financiers multibailleurs. Dans la ralit, on reste souvent loin du compte, en labsence dun pilote ayant un rel pouvoir de commandement sur lensemble des acteurs. Cette absence rsulte des faibles capacits de lEtat du pays rcipiendaire et de la quasi-impossibilit de sentendre sur un acteur extrieur qui assurerait ce pilotage.
Quelques cas despce

Compte tenu tout la fois de la complexit de la matire traite, des divergences danalyse et de doctrine et des problmes de mise en uvre, il serait malvenu de stonner que les rsultats obtenus aient rarement t des succs francs et durables. La reconstruction des pays pauvres frapps par un conflit et la consolidation dEtats ou de socits fragiles ne peuvent pas sappuyer sur des certitudes scientifiques ; il nest donc gure tonnant que les rsultats obtenus soient souvent dcevants et contraires aux prvisions. A ce jour, le seul cas de russite dintervention de la communaut internationale , apparemment robuste dans la dure, est celui du Mozambique, qui est sorti dune longue guerre civile en 1992 et qui bnficie depuis dune sollicitude qui ne se dment pas. Lintervention extrieure ne saurait toutefois expliquer elle seule cette russite. En effet, la fin des hostilits suivit de peu le changement de rgime en Union sovitique qui, de ce fait, cessa dapporter son soutien Maputo, privant ainsi le pouvoir de tout espoir dune victoire par les armes. En outre, la rbellion anti-gouvernementale ne disposait pas dune solide base ethnique54 et tait porte bout de bras par lAfrique du Sud et la Rhodsie de Ian Smith. La marche de la premire vers un changement politique majeur et la disparition de la seconde affaiblirent ainsi considrablement les capacits militaires de la rbellion. La recherche dune solution politique devint, de ce fait, incontournable. Sous langle de la pacification et de la restauration de la scurit, les petits pays issus du dmembrement de lex-Yougoslavie, les nations dAmrique centrale55 qui furent confrontes des guerres civiles longues et meurtrires dans les annes 1960 1990, comme le Guatemala, le
A la diffrence de lAngola, o la rbellion de lUnita de Jonas Savimbi pouvait sappuyer sur les Ovimbundu, qui sont une des ethnies les plus importantes du pays. Cette diffrence explique sans doute pour partie pourquoi la fin des hostilits vint plus tard en Angola. 55 Encore que lon assiste, dans certains des pays de listhme amricain, au dveloppement dune forte inscurit criminelle, sous la forme de bandes organises de type mafieux (cf. les maras).
54
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Salvador et le Nicaragua, ou encore la Sierra Leone sont plutt inscrire au nombre des russites. Mais les problmes conomiques et sociaux rsiduels et non rsolus, qui sont dailleurs souvent ceux du sousdveloppement, nont pas tari, tant sen faut, les sources de fragilit et donc, peut-tre, de conflits venir. En Cte dIvoire, en Rpublique centrafricaine, au Soudan, au Tchad, au Burundi, la situation ne peut tre qualifie, au mieux, que de fluide et dincertaine. Elle est difficile en Afghanistan et dsastreuse en Irak. Quant Hati, qui est le lieu depuis le printemps 2004 dune intervention composantes multiples o se conjuguent aide massive et intervention militaire darmes occidentales, releves ensuite par une force de casques bleus des Nations Unies, il nest que de rappeler quune intervention presque en tous points identique fut mene dix ans plus tt, avec si peu defficacit quil a fallu tout recommencer zro.
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Conclusion
n dpit de ces quelques exemples, qui ne sont gure encourageants, il ne faut certainement pas cder au dcouragement, mais bien plutt combiner dtermination et modestie. Tel est dailleurs plus ou moins le cas de la communaut internationale qui, malgr ses erreurs et ses contradictions, ne se dcourage pas, multiplie comme jamais auparavant les oprations de stabilisation comportant une forte composante daide et vient mme de se doter dune structure spcialise, la Peace Building Commission des Nations unies, pour mieux ordonner les interventions extrieures dans cette phase particulirement dlicate qui suit la fin du conflit. Sagissant plus particulirement des acteurs de laide, il serait dommage que, sous le coup de la dception, ils en reviennent leur tropisme techniciste et leur pusillanimit passe, qui les dtournaient de ces problmatiques complexes. Il leur faut, tout au contraire, considrer que le champ sur lequel ils travaillent, cest--dire les pays sousdvelopps, est par nature fragile et instable, que ces pays soient effectivement confronts une guerre ou non. Ce qui devrait les conduire, dans la dfinition de leurs stratgies, dans la slection des projets qui donnent chair ces dernires et dans le choix des modalits de leur mise en uvre, toujours garder lesprit que les socits dans et sur lesquelles ils oprent sont traverses de tensions et grosses de fractures potentiellement conflictuelles. Tel est sans doute le premier pas dun processus de refondation de laide, au terme duquel celleci pourrait lgitimement ambitionner de contribuer simultanment au dveloppement de ces pays et leur stabilisation.
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Informations aux lecteurs
Si vous tes intress(e) par dautres publications de la collection, veuillez consulter la section Focus stratgique sur le site Internet de lIfri : http://www.ifri.org Les derniers numros publis de la collection Focus stratgique sont : Marc Hecker, Du bon usage de la terreur, Focus stratgique n 6, Ifri, avril 2008
http://www.ifri.org/files/Securite_defense/Focus_strategique_6_Hecker_Terreur.pdf
Christopher S. Chivvis, Birthing Athena : The Uncertain Future of European Security and Defense Policy, Focus stratgique n 5, Ifri, mars 2008
http://www.ifri.org/files/Securite_defense/Focus_strategique_5_Chivvis_PESD.pdf
Paul Hari and Laurent Fromaget, Stabiliser autrement? Les quipes provinciales de reconstruction (PRT) en Afghanistan, Focus stratgique n 4, Ifri, janvier 2008
http://www.ifri.org/files/Securite_defense/Focus_strategique_4_FromagetHaeri_PRT.pdf
Etienne de Durand, Linterarmes aux Etats-Unis : Rivalits bureaucratiques, enjeux oprationnels et idologie de la jointness, Focus stratgique n 3, Ifri, novembre 2007
http://www.ifri.org/files/Securite_defense/Focus_strategique_3_deDurand_interarmees. pdf
Pierre Razoux, Aprs lchec les rorientations de Tsahal depuis la deuxime guerre du Liban. Focus stratgique n 2, Ifri, octobre 2007
http://www.ifri.org/files/Securite_defense/Focus_strategique_2_Razoux_Tsahal.pdf
Philippe Coquet, Les oprations bases sur les effets. Focus stratgique n 1, Ifri, octobre 2007
http://www.ifri.org/files/Securite_defense/Focus_strategique_1_Coquet_EBO.pdf
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Focus stratgi que n 7

Laide au dveloppement face la guerre

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Les cheminements de laide

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Des missions dune ambition croissante

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Pourquoi les Etats sont-ils instables ?

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