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IBP1525_12 A CONVIVNCIA DE TRS ESPCIES DE CONTRATO DE PETRLEO INTERNACIONAL NA REA DO PR-SAL E AS IMPLICAESPARA O PROCESSO DE INDIVIDUALIZAO DA PRODUO 1 Luciana Braga

, Alexandre Szklo2
Copyright 2012, Instituto Brasileiro de Petrleo, Gs e Biocombustveis - IBP Este Trabalho Tcnico foi preparado para apresentao na Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012, realizado no perodo de 17 a 20 de setembro de 2012, no Rio de Janeiro. Este Trabalho Tcnico foi selecionado para apresentao pelo Comit Tcnico do evento, seguindo as informaes contidas no trabalho completo submetido pelo(s) autor(es). Os organizadores no iro traduzir ou corrigir os textos recebidos. O material conforme, apresentado, no necessariamente reflete as opinies do Instituto Brasileiro de Petrleo, Gs e Biocombustveis, Scios e Representantes. de conhecimento e aprovao do(s) autor(es) que este Trabalho Tcnico seja publicado nos Anais da Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012.

Resumo
A descoberta da provncia do Pr-sal provocou significativas alteraes no marco regulatrio brasileiro para explorao e produo de petrleo. De acordo com o novo marco regulatrio vigente, a rea do Pr-sal estar sujeita a trs tipos de contratos de petrleo: contrato de concesso; contrato de cesso onerosa e contrato de partilha de produo. Devido s caractersticas geolgicas do Pr-sal provvel que se celebrem nesta rea diversos acordos de individualizao da produo. A Lei n. 12.351/2010, uma das leis do novo marco regulatrio, trouxe novas regras para o processo de individualizao da produo. Esta Lei tambm definiu a competncia da ANP para publicar um procedimento especfico para a celebrao dos acordos de individualizao da produo. Este estudo se destina a analisar o impacto do novo marco regulatrio sobre o processo de individualizao da produo que ocorrer na rea do Pr-sal. So identificados e analisados os potenciais problemas prticos que podero ocorrer durante as negociaes dos acordos de individualizao que envolverem mais de um tipo de contrato de petrleo, ou uma rea cujos direitos de explorao e produo ainda no foram outorgados. As possveis solues para tais problemas tambm so propostas. So apresentadas, ainda, as experincias internacionais similares que podero contribuir para o caso brasileiro.

Abstract
The discovery of the Pre-salt province altered significantly the Brazilian regulatory framework for petroleum exploration and production. According to the new Brazilian fiscal system, the Pre-salt area will be ruled under three types of international petroleum contracts: concession contract; contract of onerous assignment; and production sharing agreement. Due to the geological characteristics of the Pre-salt, several unitization agreements will likely occur in this area. Law no. 12.351/2010, one of the new regulatory Laws, brought new rules for the unitization process. This Law also defined the responsibilities and duties of the regulatory agent, ANP. This study aims to analyze the impact of this new regulation in the unitization process that will occur in the Pre-salt area. The potential practical problems that may occur during the unitization agreements involving more than one type of international petroleum contract or involving an area whose exploration and production rights have not been granted yet, are identified and analyzed. Possible solutions to these problems are also proposed. Similar international experiences that may contribute to the Brazilian case are also presented.

1. Introduo
A provncia do Pr-sal foi descoberta em 2007, a partir do prospecto de Tupi. Considerando as estimativas de quantidades excepcionalmente grandes de volume de leo e gs - para Tomasquim e Pinto Jnior (2011), as descobertas realizadas na rea do Pr-sal encontram-se entre as maiores ocorridas no mundo nas ltimas trs dcadas, o Conselho Nacional de Poltica Energtica CNPE - se reuniu e decidiu excluir os 41 blocos localizados nesta provncia, que seriam licitados na Nona Rodada de Licitaes realizada pela ANP. O CNPE ainda determinou ao Ministrio das Minas e Energia MME avaliar as mudanas necessrias no marco regulatrio, que contemplassem um novo paradigma de explorao e produo de petrleo e gs natural para a rea do Pr-Sal, respeitando os contratos em vigor (CNPE, 2007).

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1

Mestre, Bacharel em Direito e Administrao Pblica Analista ANP DSc., Engenheiro Qumico Professor PPE/COPPE/UFRJ

Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012 A alterao do marco regulatrio foi concluda em 2010, com a publicao de trs novas leis (Lei n. 12.276/2010; Lei n. 12.304/2010 e Lei n. 12.351/2010) as quais instituram dois novos tipos de Contratos Internacionais de Petrleo (International Petroleum Agreements - IPA), quais sejam: contrato de cesso onerosa e contrato de partilha de produo; e, tambm, criaram uma nova empresa estatal de petrleo, a Pr-Sal Petrleo S.A PPSA. Com a publicao destas novas Leis, passou a vigorar no Brasil um regime regulador misto, composto por trs tipos de IPA (ANP, 2011). As trs formas contratuais do regime regulador misto estaro presentes na rea do Pr-Sal, tendo em vista que 28% dos direitos de explorao e produo desta rea j foram outorgados sob o regime de concesso, 2,46% encontram-se sob a regncia do contrato de cesso onerosa (LIMA, 2011) e o restante, aproximadamente 69,5%, dever ser outorgado por meio da celebrao de contratos de partilha de produo, por fora da Lei n. 12.351/2010 (BRASIL, 2010), tal como se observa na Tabela 1. Tabela 1 - Participao de cada IPA na rea do Pr-sal Concesso 28% 55 Blocos/Campos Cesso Onerosa 2,46% 7 Campos Partilha da Produo 69,5% (provvel) -

Para Tomasquim e Pinto Jnior (2011), ser inevitvel celebrar Acordos de Individualizao da Produo (AIPs) na rea do pr-sal, tendo em vista que os reservatrios podem se constituir de vrias sees hidraulicamente conectadas. De acordo com Derman e Melsheimer (2010), a rea do pr-sal, por sua estrutura geolgica, apresenta mltiplos reservatrios e, pelo tamanho e nmero de blocos envolvidos, alta a probabilidade de diversas jazidas serem compartilhadas por diferentes blocos, estando estes sob a vigncia de contratos ou no. A celebrao dos AIPs faz-se necessria para se evitar o desperdcio econmico de perfuraes desnecessrias e construes de instalaes que poderiam ocorrer caso vigorasse a Regra da Captura. Tambm permite o compartilhamento da infra-estrutura de desenvolvimento, reduzindo os custos da produo por meio de economias de escala e eficincias operacionais e minimiza o uso da superfcie da rea, bem como os impactos sobre a rea. Ademais, maximiza a recuperao final do petrleo presente no reservatrio comum, tanto nas operaes da produo primria, quanto nas operaes de recuperao aprimoradas e minimiza os conflitos de propriedade do petrleo produzido entre os detentores de direitos de E&P da jazida compartilhada (WEAVER e ASMUS, 2006). Sendo assim, Tomasquim e Pinto Jnior (2011) ressaltam a necessidade de se atentar, de forma cuidadosa, para os procedimentos de individualizao da produo na rea do pr-sal, tendo em vista a alta possibilidade de estes acordos envolverem mais de um tipo de IPA ou de envolverem uma rea cujos direitos de explorao e produo ainda no foram outorgados.

2. O Instituto da Individualizao da Produo


Antes de se adentrar na anlise do instituto da individualizao da produo, cabe ressaltar que o termo unitizao tambm utilizado pela doutrina, tal como o faz Ribeiro (2005); Pereira (2008); Bucheb (2008); Baleroni e Pedroso Jnior (2009), Arajo (2009) e Bittencourt (2010). Isto porque o termo adotado em ingls unitization, o qual foi traduzido para o portugus como unitizao. E, ainda, pode-se encontrar a expresso unificao, adotada por Martins (1997) e Appi e Andrade (2000). De acordo com Ribeiro (2005) unitizao a operao coordenada de todo o reservatrio ou extensa parte de um reservatrio de leo ou gs pelos proprietrios das reas ou detentores de direitos quanto aos blocos situados sobre o reservatrio, cuja funo bsica proporcionar uma drenagem do reservatrio eficiente, utilizando as melhores tcnicas de engenharia, que so economicamente viveis. Para Taverne (1999), a individualizao da produo cabvel, quando um reservatrio de petrleo contnuo se estende alm de uma fronteira estabelecida por um contrato e em direo a uma rea sob diferente contrato, com o objetivo de definir a melhor maneira de desenvolver e explotar o reservatrio compartilhado, de forma a beneficiar todas as partes. Importante, ainda, destacar a importncia da individualizao da produo por evitar o desperdcio fsico de leo e gs natural, que causaria o abandono precoce do reservatrio, visto que este no seria lucrativo nos estgios futuros, levando a um desperdcio econmico em montantes volumosos. Desperdcios econmicos e fsicos, ambos representam impactos econmicos diretos sobre os recursos do pas, na forma de reduo das receitas advindas da produo, que seria menor em razo da diminuio da taxa de recuperao, conseqentemente levando reduo do valor pago a ttulo de participao governamental ou reduzindo a participao governamental na produo, nos IPAs em que essa situao cabvel (SMITH et al, 2010) 2

Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012 Weaver e Asmus (2006) dividem a individualizao da produo em trs estgios: i) a celebrao de um pr-acordo aps a descoberta ou avaliao de um reservatrio comum, antes da declarao de comercialidade. De acordo com David (1996), o estgio do pr-acordo envolve a celebrao de pelo menos um e provavelmente vrios contratos preliminares, por meio dos quais as partes iro viabilizar a avaliao do reservatrio. O primeiro deles o acordo de confidencialidade em relao aos dados adquiridos pelas partes, para proporcionar o compartilhamento das informaes sobre o reservatrio; entretanto, a propriedade dos dados permanece com a parte que os adquiriu, que por meio do acordo de confidencialidade, assegura que, embora os dados sejam divulgados s outras partes, estas no podero fazer uso destes que extrapolem a esfera da individualizao da produo. A aquisio de novos dados, de forma conjunta, tambm fomentar a celebrao de outros contratos, tais como o joint well e joint studies agreement,traduzidos, respectivamente, como acordo de perfurao conjunta e acordo de estudos conjuntos.; ii) a celebrao do acordo de individualizao da produo (AIP), geralmente coincidente com um plano de desenvolvimento acordado entre as partes. O Acordo ir abordar aspectos jurdicos, tcnicos e econmicos relacionados ao desenvolvimento de um reservatrio cujos direitos de E&P so detidos por diferentes empresas, que os receberam do HC por meio de diferentes IPAs (DUVAL et al, 2009).; e iii) a realizao da redeterminao das participaes, tal como estabelecido no acordo de individualizao da produo, quando se obtm mais dados sobre o reservatrio, a partir do desenvolvimento e da produo. Sobre este ltimo estgio, Ribeiro (2005) afirma que o processo de redeterminao complexo e incita controvrsias e medidas preventivas nos contratos, de forma a limitar o nmero e as condies de admissibilidade das redeterminaes. Os principais dispositivos do AIP, segundo Duval et al (2009) e Taverne (1999), so: i) partes; ii) definies; iii) objetivo e escopo; iv) rea individualizada; v) durao; vi) participaes; vii) comit operacional; viii) operador da rea individualizada; ix) data de incio da vigncia; x) plano de desenvolvimento e despesas; xi) redeterminao; xii) operaes exclusivas; xiii) diviso da produo; xiv) pagamento das participaes governamentais; xv) procedimento contbil conjunto; xvi) operaes no-individualizadas; xvii) cesso e retirada; xviii) aprovao pelo Governo. Segundo Owen Anderson (1984), a individualizao da produo geralmente um processo lento e complexo, que se inicia com a formao de um comit operacional constitudo pelas empresas que possuem direitos de E&P sobre a jazida compartilhada. No entendimento de Ribeiro (2005), quanto maior o nmero de partes, mais complexa e prolongada no tempo se tornar a individualizao da produo, exigindo slidos estudos geolgicos, geofsicos, econmicos e financeiros para a verificao de sua viabilidade.

3. A Regulamentao Brasileira da individualizao da Produo


O artigo 27 da Lei n. 9.478/97 foi a primeira regulamentao explcita da individualizao da produo no Brasil. Isto porque, no perodo anterior, como a Petrobras exercia com exclusividade as atividades de E&P, no era necessrio tratar da individualizao da produo. No entanto, os contratos de risco brasileiros, adotados na dcada de 1970 traziam uma clusula bsica recomendando a celebrao de um AIP na hiptese de extenso de um campo, descoberto pela contratante de risco, a uma rea sob outro contrato (RIBEIRO, 2005). O dispositivo da Lei n. 9.478/97 determinava a obrigatoriedade de os concessionrios celebrarem um acordo de individualizao da produo quando os campos se estendessem por blocos vizinhos, onde atuassem concessionrios distintos. Isto porque, no entendimento de Ribeiro (2005), a liberdade das partes deveria ser limitada pelo interesse pblico subjacente, impondo-se a necessidade de racionalizar a explotao dos recursos pertencentes Unio. Ademais, estabelecia a competncia da ANP para definir como os direitos e obrigaes seriam apropriados, com base em laudo arbitral, quando as partes no chegavam a um acordo (BRASIL, 1997). Sob a vigncia do artigo 27 da Lei n. 9.478/97 foram celebrados quatro AIPs. O primeiro, aprovado em 2007, envolvia os Campos Albacora e Albacora Leste. Em 2008 foi aprovado o segundo AIP, para os Campos de Mangang e Nautilus. O terceiro AIP, envolvendo os Campos de Camarupim e Camarupim Norte foi aprovado em 2009. Tambm em 2009 foi aprovado o AIP referente aos Campos de Lorena e Pardal (ARAJO, 2009). O artigo 67 da Lei n. 12.351/2010 revogou o artigo 27 da Lei n. 9.478/97, estabelecendo, no Captulo IV da nova Lei, nova regulamentao para a individualizao da produo, de forma muito mais detalhada do que a regulamentao da Lei n. 9.478/97. A Lei 12.351/2010 define individualizao da produo como: procedimento que visa diviso do resultado da produo e ao aproveitamento racional dos recursos naturais da Unio, por meio da unificao do desenvolvimento e da produo relativos jazida que se estenda alm do bloco concedido ou contratado sob o regime de partilha de produo (BRASIL, 2010) O artigo 33 da Lei n 12.351/2010 estabelece que a individualizao da produo deve ser instaurada quando se identificar que a jazida se estende alm do bloco concedido ou contratado sob o regime de partilha de produo (BRASIL, 2010). 3

Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012 Desta leitura j se depreende a primeira alterao trazida pela Lei n. 12.351/2010, a substituio do termo campo por jazida, de forma apropriada, pois somente a jazida pode se estender pelo bloco, os campos so definidos dentro das fronteiras estabelecidas no bloco, cujos direitos de E&P foram outorgados por meio de um IPA. Outra mudana significativa a excluso da exigncia de concessionrios distintos, o que se interpreta como a instaurao da obrigatoriedade de se realizar o procedimento de individualizao da produo mesmo quando a jazida se estender por blocos cujos direitos de E&P so detidos por mesma empresa ou consrcio. Esta hiptese j era considerada aplicvel individualizao da produo por Bucheb (2007), no entanto a ANP no exigia nenhuma ao dos concessionrios neste sentido. O dispositivo em referncia tambm estabelece a obrigatoriedade do concessionrio ou do contratado sob regime de partilha de produo, mas por analogia pode-se incluir ainda a Petrobras, quando cessionria, de informar ANP que a jazida em explorao ser objeto de individualizao da produo, devendo o prazo para a celebrao do acordo ser estabelecido pela ANP, observadas as diretrizes do CNPE. A Lei n. 12.351, em seu artigo 34, estabeleceu a competncia da ANP para: i) regular os procedimentos e diretrizes para a elaborao do AIP, indicando as informaes mnimas que o acordo deveria trazer, e ii) acompanhar as negociaes do acordo (BRASIL, 2010). O artigo 35 do diploma em referncia determina que o AIP dever indicar o operador da respectiva jazida. Sendo assim, aduz-se que o operador do AIP poder ser diferente dos indicados nos IPAs dos blocos que contm a jazida compartilhada. Esta ressalva faz-se importante pelo fato de que, no PSA brasileiro, a Petrobras a operadora obrigatria, por fora do artigo 4 da Lei n. 12.351/2010. Como para a individualizao da produo, o artigo 35 da mesma Lei no fez nenhuma exigncia, entende-se que, mesmo em se tratando de um bloco sob o regime de partilha de produo, o operador do AIP poder ser outra companhia, que no a Petrobras. No tocante s reas ainda no contratadas, ou seja, cujos direitos de E&P ainda no foram outorgados por meio de IPAs, a Lei n. 12.351/2010 dirime as dvidas que pairavam na Lei n. 9.478. O artigo 36 estabelece a competncia da PPSA, agindo como representante da Unio e subsidiada pelas avaliaes da ANP, para celebrar o AIP com as demais partes envolvidas, quando a jazida compartilhada estiver, ao menos parcialmente, localizada na rea do Pr-sal ou em rea estratgica. Quando a jazida compartilhada estiver integralmente fora da rea do Pr-sal ou da rea estratgica, a competncia para celebrar o AIP caber ANP, conforme estabelece o artigo 37. Em ambos os casos, o AIP celebrado com a PPSA ou com a ANP obrigaro o futuro contratado ou concessionrio. Entretanto, este dispositivo precisa ser analisado com cautela, visto que a Administrao Pblica no se presta maximizao dos lucros, mas sim proteo do interesse pblico. Sendo assim, aps a outorga da rea no contratada, as partes privadas poderiam realizar ajustes, desde que no houvesse prejuzo ao patrimnio pblico. razovel permitir o mnimo de autonomia da vontade das partes, desde que as alteraes ao Acordo no provoquem dano ao interesse pblico e desde que autorizadas pela ANP. Dessa forma, parmetros como contedo local, participaes governamentais deveriam ser mantidos, mas os percentuais de participao das partes e definio do operador, por exemplo, poderiam ser alterados. Merece destaque o 2 do artigo 36, por estabelecer que o regime de explorao e produo a ser adotado nas reas cujos direitos de E&P ainda no foram outorgadas independe do regime vigente nas reas adjacentes. Dessa forma, mesmo que a jazida compartilhada esteja localizada parcialmente em uma rea sob concesso, a rea no contratada poder ser declarada como estratgica, devendo adotar o regime de partilha. Este dispositivo contradiz o entendimento de Weaver e Asmus (2006), pois estes sustentam que para as reas ainda no outorgadas deveriam ser replicados os parmetros das reas adjacentes. Ainda em relao s reas ainda no contratadas, durante a negociao do acordo entre as empresas privadas e a Unio, representada pela PPSA ou pela ANP, a Petrobras poder ser contratada pela ANP para realizar as atividades de avaliao da jazida compartilhada, como dispe o artigo 38 da Lei em comento. Os AIPs devero ser aprovados pela ANP previamente e esta ter o prazo de at 60 (sessenta) dias para se manifestar, aps o recebimento do acordo. A regulao de todo este procedimento dever ser publicada pela ANP, mediante resoluo. A Lei n. 12.351/2010 ps fim ao imbrglio do pargrafo nico do artigo 27 da Lei n. 9.478/97, ao substituir o termo laudo arbitral por laudo tcnico. Isto porque o dispositivo da Lei n. 9.478/97 determinava que, quando as partes no chegassem a um acordo, a ANP determinaria, com base em laudo arbitral, como os direitos e obrigaes seriam equitativamente apropriados. A expresso laudo arbitral provocava uma ambigidade, podendo ser interpretada como arbitragem ou como deciso administrativa. Estabeleceu-se, assim, uma divergncia de opinies doutrinrias, como relata Bucheb (2007) em sua obra, entendendo alguns autores que o dispositivo recomendava a arbitragem e outros que entendiam que a arbitragem obrigatria era flagrantemente inconstitucional. O artigo 40 da Lei n. 12.351/2010 resolveu o dilema, por meio da seguinte redao:
Art. 40. Transcorrido o prazo de que trata o 2o do art. 33 e no havendo acordo entre as partes, caber ANP determinar, em at 120 (cento e vinte) dias e com base em laudo tcnico, a forma como sero apropriados os direitos e as obrigaes sobre a jazida e notificar as partes para que firmem o respectivo acordo de individualizao da produo.

Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012


Pargrafo nico. A recusa de uma das partes em firmar o acordo de individualizao da produo implicar resoluo dos contratos de concesso ou de partilha de produo.

Este dispositivo ainda incluiu uma nova hiptese de trmino do IPA: a recusa em firmar o AIP. No entanto, no est claro se a simples recusa de uma das partes que comporia um eventual consrcio levaria resoluo ou se somente a recusa de todas as partes deste consrcio provocaria o fim do contrato de concesso ou de partilha de produo. Na primeira situao, as demais partes poderiam assumir os direitos de E&P da parte que est se retirando, desde que houvesse tal previso no AIP ou no JOA do consrcio e, ainda, desde que qualificadas tecnicamente. Entretanto, evidencia-se um excessivo rigor por parte do legislador, visto que a jazida compartilhada pode representar somente uma parte do contrato e a recusa em firmar o AIP faria com que o consrcio perdesse os direitos sobre as demais reas, que poderiam, inclusive, j estar em produo. Por fim, o artigo 41 da Lei n. 12.351/2010 dispe que o desenvolvimento e produo da jazida ficaro suspensos at a aprovao do AIP pela ANP, podendo esta, no entanto, autorizar a continuidade das operaes, em condies previamente definidas. At o momento, a ANP no expediu nenhuma regulamentao sobre o tema. Contudo, a Portaria ANP n. 174, de 2 de junho de 2008, constituiu um Grupo de Trabalho especfico para elaborar a regulamentao da individualizao da produo. Todas as minutas do contrato de concesso elaboradas pela ANP apresentaram uma clusula especfica sobre individualizao da produo. At a Quinta Rodada, tal clusula era intitulada Produo Unificada. A partir da Sexta Rodada adotou-se a expresso Unificao de Operaes para o ttulo desta clusula. Apesar do ttulo, exigia-se a celebrao do acordo de individualizao da produo, exceo das minutas da Sexta e da Stima Rodada, que exigiam um acordo de unificao das operaes. Para Bucheb (2007), apesar de a clusula sobre a individualizao da produo ter sofrido alteraes ao longo das Rodadas de Licitaes, a sua estrutura bsica foi mantida em todos os contratos de concesso. Para este autor h trs geraes de contratos de concesso: uma para os contratos da Primeira at a Quarta Rodada; outra para a Quinta Rodada e ainda outra para a Sexta Rodada em diante. As diferenas mais notveis se observam na regra que prev a possibilidade de avaliao conjunta de descoberta por concessionrios vizinhos, presente nos contratos da Terceira e Quarta Rodada e na regra que determina a assinatura de novo contrato de concesso, aps a celebrao do AIP e aprovao da ANP, com validade exclusiva para a rea individualizada, presente nos Contratos da Sexta a Oitava Rodada (BUCHEB, 2010). Como a Lei n. 9.478/97 no trazia uma regulamentao muito detalhada, a clusula do contrato de concesso sobre a individualizao da produo foi elaborada de forma mais pormenorizada. Assim, estabeleceu-se o procedimento para a celebrao do Acordo, definindo como incio a comunicao do concessionrio ANP a partir da constatao da extenso da jazida e como trmino a aprovao do AIP pela ANP. Estas minutas do contrato de concesso anteciparam algumas das disposies explicitadas na Lei n. 12.351/2010, tal como a utilizao do termo jazida, ao invs de campo; a previso da celebrao do AIP pela ANP, nos casos de a jazida se estender por reas ainda no outorgadas; as informaes mnimas que deveriam constar do acordo; o acompanhamento das negociaes pela ANP; e a previso de suspenso de operaes. A partir da Quinta Rodada, tambm se previu a hiptese de resciso, caso uma das partes se recuse a firmar o acordo. Sendo assim, no haver muitos conflitos entre os dispositivos dos contratos de concesso j celebrados e a nova regulao da individualizao da produo estabelecida na Lei n. 12.351/2010.

4. Potenciais Problemas Prticos do Processo de Individualizao da Produo na rea do Pr-Sal e as Possveis Solues
A rea do Pr-Sal, tal como delimitada na Lei n. 12.351/2010, estar sujeita a trs tipos de IPA: contrato de concesso, contrato de partilha de produo e contrato de cesso onerosa. Segundo Ribeiro (2010), a convivncia de regimes distintos (concesso e partilha) em reas limtrofes pode causar dificuldades tcnicas de grande magnitude em caso de necessidade de unitizao. Assim, quando uma jazida do Pr-Sal se localizar em uma rea sob a vigncia de dois ou mais tipos de IPAs ou em uma rea outorgada e outra no, e, ainda, se localize parte na rea do Pr-Sal e parte em rea externa ao Pr-sal, alguns problemas prticos surgiro no processo de individualizao da produo e este artigo se destina a abord-los, sem, no entanto, ter a pretenso de esgot-los. Para melhor discorrer sobre os problemas prticos observados no processo de individualizao da produo, faz-se necessrio analisar de forma separada os processos que iro envolver mais de um tipo de IPA e os processos que iro envolver uma rea outorgada e outra no. 4.1. A Convivncia de Trs Tipos de IPA na rea do Pr-Sal e as Implicaes para o Processo de Individualizao da Produo 5

Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012 O maior desafio regulatrio nos processos de individualizao da produo que ocorrero na rea do Pr-sal e que envolvam reas sob a vigncia de IPAs diferentes conciliar os regimes quando da celebrao do AIP, de forma a observar, no que couber, as disposies dos IPAs vigentes e elaborar regramentos para quando no for possvel cumprir as regras dos IPAs de forma separada. Ao considerar a hiptese de uma jazida se estender por trs blocos, um sob a vigncia do contrato de concesso, outro sob a vigncia do contrato de cesso onerosa e o terceiro sob a vigncia de um contrato de partilha de produo, tal como ilustrado na Figura 1, diante da obrigatoriedade de celebrao do AIP, configura-se uma conexo contratual1, ou seja, a necessidade de se utilizar dos diversos contratos para a realizao de uma mesma operao econmica2.

Figura 1 Jazida Compartilhada sob a vigncia de trs IPAs Sobre esta conexo contratual, envolvendo regimes diferentes, Bucheb (2010) afirma que tal situao j ocorria no Brasil quando somente era permitido celebrar contratos de concesso, pois se observavam diferenas regulatrias ao longo de cada Rodada de Licitao promovida pela ANP. este o caso das individualizaes da produo dos Campos de Camarupim (Rodada Zero) e Camarupim Norte (Terceira Rodada); e Lorena (Rodada Zero) e Pardal (Quarta Rodada). Diante deste quadro, visando a celebrao do AIP, Bucheb (2010) alerta para a necessidade de se diferenciar as obrigaes divisveis, passveis de cumprimento fracionado, e as obrigaes indivisveis, que somente podem ser cumpridas por inteiro. Da mesma forma se posicionou David e Lopes (2011) em Parecer da Procuradoria Federal junto ANP (Parecer n. 094/2011/PF-ANP/PGF/AGU), defendendo a manuteno dos regimes autnomos para as obrigaes divisveis e a edio de uma regulamentao especfica pelo rgo regulador para as obrigaes indivisveis, tal como se pode observar a seguir:
os regimes fiscais devem ser aplicados de forma independente (e proporcional) para cada parcela da jazida unitizada, respeitando-se as caractersticas originais dos contratos envolvidos, admitindose, apenas para as normas contratuais relacionadas s obrigaes que necessitem ser cumpridas por inteiro, definio de regramento especfico pelo rgo regulador luz do interesse pblico, da funo social do contrato, das melhores prticas da indstria do petrleo, dos princpios da preservao dos contratos e da proporcionalidade.

Em relao s obrigaes indivisveis, o primeiro e mais complexo problema a ser enfrentado a definio de percentuais e regras para o cumprimento do contedo local. Isto porque tal problema se apresenta at mesmo quando a individualizao da produo envolver somente contratos de concesso, quando estes forem de Rodadas de Licitao diferentes. E alm da diferena dos dispositivos contratuais, ainda h a diferena de percentuais, visto que estes so ofertados na Licitao e constituem critrio de julgamento da oferta. Bucheb (2008) aponta trs alternativas para o seu cumprimento: i) adotar o menor compromisso definido nos IPAs envolvidos; ii) adotar o maior compromisso ou iii) adotar um valor intermedirio, de acordo com uma regra de ponderao. A primeira alternativa no parece atender melhor ao interesse pblico, visto que haveria a maior perda, entre as trs alternativas propostas, no cumprimento do contedo local. A segunda alternativa defensvel tendo em vista que o Pr-sal uma rea estratgica e que o aumento do contedo local se aplicaria somente jazida compartilhada. A terceira alternativa, entre as propostas por Bucheb (2008), tambm razovel, pois gera o menor impacto no contrato anteriormente acordado, sendo menos provvel de ser contestada. No entanto a definio de um regulamento especfico para o cumprimento do contedo local nos casos de individualizao da produo parece ser o mais recomendvel,
Para mais informaes sobre conexo contratual ou contratos conexos, ver Konder (2006) Bittencourt (2010) defende que para os casos de conexo contratual entre IPAs diferentes deve se escolher pela prevalncia de um em detrimento do outro. No entanto, no essa a soluo indicada pela doutrina, mas sim a manuteno de ambos os regimes para as obrigaes divisveis e o estabelecimento de regras especficas para as obrigaes indivisveis.
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Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012 como sustentado por David e Lopes (2011). Contudo, esta questo somente poder ser abordada com profundidade aps a definio das regras do contrato de partilha de produo. No que se refere definio das participaes governamentais no AIP, Weaver e Asmus (2006) sustentam o clculo por IPA, proporcional s participaes. No entanto, o regime brasileiro apresenta algumas peculiaridades que fogem abordagem destes autores. O problema surgir na conexo do contrato de concesso e do contrato de partilha de produo. Isto ocorre, porque a participao especial, especfica para o contrato de concesso, devida sobre a receita bruta da produo, deduzidos os royalties, os investimentos na explorao, os custos operacionais, a depreciao e os tributos, conforme o 1 do artigo 50 da Lei n. 9.478/97. Os procedimentos para a apurao da participao especial so definidos pela Portaria ANP n. 10, de 13 de janeiro de 1999, que estabelece o que pode ser deduzido da receita bruta da produo. Por outro lado, o custo em leo, especfico do contrato de partilha da produo, ser calculado de forma diferente, por fora dos dois pargrafos do artigo 42 da Lei n. 12.351/2010 que vedam a incluso dos royalties e do bnus de assinatura no clculo do custo em leo, participaes governamentais dedutveis na apurao da participao especial. Sendo assim, aps a regulamentao do procedimento para pagamento do custo em leo, esta questo dever ser tratada, por meio da elaborao de uma regulamentao especfica para a apurao da participao especial e do custo em leo para os processos de individualizao da produo que envolvam contratos de concesso e contratos de partilha de produo. Observam-se duas opes para tal regulamentao: o estabelecimento da apurao distinta de cada um desses institutos ou a definio de regras que unifiquem a apurao destes, ponderando os regulamentos especficos de cada um desses institutos. Ainda sobre custo em leo, Derman e Melsheimer (2010) levantam outro problema para a conexo entre contrato de concesso e contrato de partilha de produo. Segundo estes autores no contrato de concesso, como no h recuperao de custos, o operador tende a economizar mais nos gastos, visando aumentar sua lucratividade. J no PSA, o operador tende a ser menos eficiente, pois o seu custo ser recupervel (gold plating 3). Dessa forma, as decises conjuntas sobre o desenvolvimento da jazida compartilhada poder apresentar mais conflitos, no entanto a PPSA tem a competncia de atuar justamente no monitoramento dos gastos no PSA, visando imprimir a mesma eficincia do contrato de concesso, assim como o operador da jazida compartilhada. Ademais, dois outros aspectos do caso brasileiro indicam que o problema apontado por Derman e Melsheimer (2010) provavelmente no se verificar no Brasil: primeiro, o PSA dever apresentar um limite de recuperao de custos, como determina o inciso V do artigo 29 da Lei n. 12.351/2010; segundo, no caso brasileiro, para os contratos de concesso de campos produtivos, a incidncia de participao especial calculada a partir da receita lquida; logo, tambm no caso da concesso, haveria o incentivo em se ampliar o custo para pagar um valor menor de participao especial; e haveria a necessidade de regular adequadamente a informao sobre custo, para obteno da justa participao governamental. A conduo de operaes outra obrigao indivisvel. No entanto, o artigo 35 da Lei n. 12.351/2010 j antecipou a soluo, ao prever a possibilidade de se indicar no AIP um novo operador para a jazida compartilhada, que poder ser diferente dos operadores das reas envolvidas. Importante ressaltar que, apesar de o artigo 4 da Lei em referncia determinar que a Petrobras ser operadora obrigatria nos contratos de partilha e de o inciso VI do artigo 2 deste mesmo diploma legal definir operador como a Petrobras, o artigo 35 traz uma exceo para os processos de individualizao da produo. Derman e Melsheimer (2010) fazem uma extensa anlise sobre o problema da definio da rea a ser individualizada na rea do Pr-sal, ao considerar as caractersticas geolgicas e o nmero de blocos envolvidos, e ainda as alternativas propostas no modelo de AIP da AIPN: i) por reservatrio; ii) por horizonte estratigrfico; iii) por profundidade ou iv) por toda a profundidade. No entanto, no nos parece cabvel tal questionamento, visto que o artigo 33 da Lei n. 12.351/2010 estabelece que o procedimento de individualizao da produo dever ser instaurado por jazida. Entretanto, no h porque se impedir que um nico AIP contemple mais de uma jazida, desde que as participaes sejam definidas para cada uma delas. Pode-se apontar, tambm, como um problema da conexo contratual, a definio da vigncia do AIP. Isto se d, porque provavelmente os IPAs tero vigncias distintas: mesmo que tenham sido celebrados na mesma data, os perodos exploratrios podem ser diferentes. Para este caso, os contratos de concesso j preveem a possibilidade de a ANP uniformizar as vigncias, concedendo, a seu exclusivo critrio, a extenso de prazo do contrato que apresentar menor vigncia. Faz-se necessrio, assim, que a ANP no procedimento a ser elaborado estenda a aplicao desta regra para os casos de individualizao da produo que envolver contrato de partilha da produo e contrato de cesso onerosa. 4.2. O Processo de Individualizao da Produo na rea do Pr-Sal Envolvendo rea No Concedida ou No Partilhada Em relao extenso de uma jazida para reas cujos direitos de E&P ainda no foram outorgados, faz-se importante relatar que este problema j se apresentava antes da alterao do marco regulatrio e era tratado pelo
3

Realizao de investimentos desnecessrios e no-econmicos, induzidos pelo baixo investimento lquido.

Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012 contrato de concesso. At a Quinta Rodada de Licitaes, os contratos previam que a ANP deveria agir como se concessionria fosse. Da Sexta Dcima Rodada de Licitaes, os contratos de concesso estabelecem que a ANP deve negociar o AIP com a finalidade exclusiva de definir e constituir as bases contratuais do acordo. Para os casos em que a jazida se estender para rea no concedida ou no partilhada, tal como ilustrado na Figura 2, Weaver e Asmus (2006) orientam que se conclua a individualizao da produo com a outorga dos direitos de E&P desta rea. No entanto, a Lei n. 12.351/2010 estabelece uma diretriz oposta em seu artigo 36, determinando que a PPSA celebre o AIP com os interessados quando a jazida estiver localizada na rea do Pr-sal e este acordo dever obrigar os futuros concessionrios ou contratados sob o regime de partilha de produo.

Figura 2 Jazida Compartilhada sob a vigncia de trs IPAs O primeiro problema a ser enfrentado a ausncia de contrato para a rea no concedida ou no partilhada. Para a rea do Pr-sal o regime a ser adotado o de partilha de produo, mas na ausncia de contrato no h que se falar em custo em leo ou leo excedente no AIP. Weaver e Asmus (2006) recomendam que se adotem os mesmos parmetros adotados no IPA da rea sob contrato, o que pode ser uma soluo para a definio de contedo local, do operador e da vigncia do AIP. No entanto, como provvel que a alquota de royalty seja maior para os contratos de partilha de produo4, esta participao governamental ter que ser diferenciada no AIP. O 2 do artigo 36 da Lei n. 12.351/2010 permite que se adote para tais casos um regime de produo independente do regime vigente nas reas adjacentes. Sendo assim, poder se definir uma regulamentao especfica, no vinculada aos tipos de IPAs adotados na rea do Pr-sal, para o perodo em que a rea permanecer sob o controle da Unio. A obrigatoriedade de o futuro concessionrio ou contratado sob o regime de partilha de produo ter que seguir os termos e condies do AIP celebrado pela PPSA outro problema que se apresenta, j que interfere na esfera negocial das partes. Como informam Derman e Melsheimer (2010), o processo de definio das participaes longo, complexo e de alto custo, visto que cada parte deseja maximizar o seu interesse, contando, para isso, com sofisticados modelos numricos. Uma possibilidade seria permitir ao futuro concessionrio ou contratado sob regime de partilha de produo fazer as adequaes necessrias no AIP, desde que no prejudique o interesse pblico, e, ainda, desde que aprovadas pela ANP. Ademais, aduzem David e Lopes (2011) que os AIPs, quando a Unio no parte, so contratos privados, incidindo sobre eles o princpio da autonomia da vontade. Sobre a avaliao em rea adjacente no concedida ou no partilhada, Bittencourt (2010) questiona quem poderia realizar esta operao, sendo a resposta essencial para as negociaes do AIP. O artigo 38 da Lei n. 12.351/2010 resolve esta questo ao permitir a contratao direta da Petrobras para realizar as atividades de avaliao. Outra possibilidade a Unio, por intermdio de um fundo especfico criado por lei, participar dos investimentos nas atividades de explorao e avaliao, tal como determina o pargrafo nico do artigo 6 da Lei 12.351/2010. Estes dispositivos introduzem excees ao art. 23 da Lei n. 9.478/97, alterado pela Lei n. 12.351/2010, que determina que as atividades de explorao, desenvolvimento e produo de petrleo devero ser exercidas mediante contratos de concesso, precedidos de licitao, ou contratos de partilha de produo, conforme legislao especfica. Assim, possvel inferir que fica afastada a possibilidade do detentor de direitos da rea sob a regncia do IPA executar atividades de avaliao na rea sem outorga. Outro problema que se destaca a forma como a Unio receber sua parcela da produo e se dever arcar com os custos desta produo. Sobre a primeira questo, David e Lopes (2011) afirmam que o artigo 45 da Lei n. 12.351/2010 parece indicar que a parcela da Unio dever ser entregue em espcie, a qual ser comercializada pela Petrobrs, aps ser contratada diretamente pela PPSA. No que se refere segunda questo, parece razovel que os investimentos da fase de desenvolvimento e produo sejam rateados, na proporo da participao, para evitar o enriquecimento sem causa da Unio. J os custos exploratrios no seriam rateados, visto que configuram o risco do empreendimento e, segundo David e Lopes (2011), vedado Unio correr risco e, por conseqncia, assumir custos de explorao. O pagamento deveria ser realizado em espcie, sendo compensado da parcela de produo devida Unio.
4

O Projeto de Lei do Senado n. 448/2011 prope a alquota de 15%.

Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012 importante se questionar, ainda, sobre a necessidade de se elaborar uma minuta padro de AIP, discutida em audincia pblica, e se seria necessrio incluir todas as clusulas indicadas no modelo da AIPN ou se somente as relacionadas ao interesse pblico. Por fim, conclui-se que para os casos em que a jazida se estender para rea cujos direitos de E&P ainda no foram outorgados, a soluo mais razovel seria suspender as atividades no bloco onde se constatou a extenso da jazida e outorgar os direitos de E&P da rea no concedida ou no partilhada o mais breve possvel, podendo, para isso, se valer da previso do artigo 12 da Lei n. 12.351/2010 que permite a contratao direta da Petrobras.

5. Concluso
Este artigo analisou as implicaes que o novo regime regulador misto brasileiro trouxe para o processo de individualizao da produo na rea do Pr-sal. Foram identificados os principais problemas a serem enfrentados na celebrao do AIP que envolver mais de um tipo de IPA ou que envolver uma rea cujos direitos de explorao e produo no foram outorgados. As possveis solues prticas tambm foram propostas. Faz-se importante ressaltar que tais problemas e suas respectivas solues foram propostos a partir de uma anlise hipottica. Isto ocorre, porque nenhum AIP envolvendo mais de um tipo de IPA ou envolvendo rea no concedida ou contratada foi celebrado no Brasil. Dessa forma, as solues apontadas podem no ser as mais indicadas, quando se estiver diante de uma situao ftica. Como exemplo pode-se citar a soluo indicada para a escolha do operador para a jazida compartilhada. A Lei n. 12.351/2010 traz a possibilidade de se indicar um operador para a jazida compartilhada diferente dos operadores dos IPAs envolvidos. No entanto, isto pode ser invivel na prtica, pois a jazida compartilhada far parte de um campo que poder apresentar outras jazidas, podendo a explotao de todas estas ser realizada por uma nica instalao, conduzida por um nico operador. Sendo assim, a nomeao de outro operador para conduzir as operaes de somente uma jazida, ainda que permitida na Lei, pode no ter como se realizar na prtica.

6. Referncias Bibliogrficas
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