2012

TRANSPARENCY INTERNATIONAL BiH

Huguette Labelle Predsjedavajua, Odbor direktora Peter Eigen Predsjedavajui, Savjetniko vijee Emir iki Predsjedavajui, Odbor direktora TI Bosna i Hercegovina Transparency International BiH Sjedite: Adresa: Gajeva 2, 78000 Banja Luka Fax: 051 216 369; Tel: 051 216 928; 051 224 520; 224 521 Kancelarija u Sarajevu: Franje Rakog 2, 71000 Sarajevo Tel/Fax: 033 220 049 Web: www.tibih.org Email: centar@tibih.org

ISTRAIVANJE PRIMJENE ZAKONA O SLOBODI PRISTUPA INFORMACIJAMA U BIH

Istraivanje je sprovedeno povodom obiljeavanja 28 septembra 2012. godine, meunarodnog Dana Slobode Pristupa Informacijama u Bosni i Hercegovini

ISTRAIVANJE PRIMJENE ZAKONA O SLOBODI PRISTUPA INFORMACIJAMA U BOSNI I HERCEGOVINI

UVOD:
Sloboda pristupa informacijama spada u korpus politikih i treu generaciju osnovnih ljudskih prava i sloboda. Pravo na slobodu pristupa informacijama je po prvi put ozakonjeno u vedskoj, davne 1766. godine. 1966. godina se smatra prekretnicom, zbog usvajanja Zakona o slobodi pristupa informacijama od strane Sjedinjenih Amerikih Drava, kao posljedica rastue potrebe medija i javnosti za slubenim podacima, ali i demokratskog uvjerenja o potrebi otvorenosti i odgovornosti dravnog aparata. Sloboda pristupa informacijama je priznata u meunarodnom pravu kao fundamentalno ljudsko pravo i kao takvo je regulisano brojnim aktima, od kojih su najvaniji Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima Ujedinjenih nacija (lan 19.), Pakt o graanskim i politikim pravima Ujedinjenih nacija (lan 19.), Evropska konvencija za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (lan 10.), Aarhuka konvencija Ujedinjenih nacija i preporuke Vijea Evrope. James Madison, jedan od tvoraca amerikog ustava, je dao najbolji argument u korist nepisanog pravila da ljudi imaju pravo da znaju: Popularna vlada bez popularnih informacija ili bez metoda njihovog nabavljanja predstavlja prolog ka farsi ili tragediji..znanje e zauvijek vladati neznanjem1. Od usvajanja zakona 2000. godine, Bosna i Hercegovina obiljeava 28. septembar 2012. godine, kao Meunarodni Dan Slobode Pristupa Informacijama, po 12. put. BiH se uvrtava meu listu od vie od 902 zemalja irom svjeta koje su ozakonile pravo na slobodan pristup informacijama, te je prva drava u regiji koja je 2000. godine dobila Zakon o slobodi pristupa informacijama (ZOSPI), prvo na dravnom nivou BiH, a zatim 2001. godine i u oba entiteta, Federaciji BiH i Republici Srpskoj. Sloboda pristupa informacijama je jedna od osnovnih mehanizama nacionalne i globalne antikorupcione politike. Ona poveava stepen participativne demokratije, transparentnosti i odgovornosti javnog sektora kao i dobre uprave. Transparency International Bosne i Hercegovine, i ove godine je sproveo svoje redovno istraivanje s ciljem utvrivanja nivoa primjene Zakona o slobodi pristupa informacijama od strane dravnih tijela.
1 Izvor: www.presspubs.uchicago.edu/founders/documents/v1ch18s35.html 2 Izvor: www.accessinfo.org/documents/Fringe_Special__90_FOIAs__sep_7_20091_resource.pdf

TransparencyInternationalBiH Gajeva2,78000BanjaLuka Web:www.tibih.orgEmail:centar@tibih.org

NOVINE U ZAKONSKOJ REGULATIVI:

Zakon o slobodi pristupa informacijama je pretrpio najvie izmjena na nivou institucija Bosne i Hercegovine, polazei od injenice da je prvobitno i usvojen na nivou BiH, 2000. godine, te da su izmjenama u 2009. godini uvedene prekrajne sankcije (odn. kaznene odredbe). TI BiH je upitom za tumaenje pribavio zvanino miljenje od Upravne inspekcije, Ministarstva Pravde BiH, po pitanju ovlaenog lica za pokretanje prekrajnog postupka, koje je zakonski ostalo neregulisano. Tom prilikom, ministarstvo je dostavilo miljenje u kojem stoji da cijenei odredbe naprijed navedneog Zakona koje se odnose na nadlenost upravne inspekcije, neosporno proizilazi da kontrolu primjene Zakona o slobodi pristupa informacijama u Bosni i Hercegovini (Slubeni Glasnik BiH, br. 28/00, 45/06 i 102/09), kojim je propisan postupak pristupa informacijama, vri upravna inspekcija Upravni inspektorat Ministarstva pravde BiH, u skladu sa postupkom propisanim zakonom3 Ti BiH je u 2011. godini podnosio inicijative za izmjenu zakona kojim se reguliu prekraji u Bosni i Hercegovini. Prijavom se nastojalo proiriti ovlaenje lica za pokretanje prekrajnog postupka u smislu davanja takve legitimacije graanima i udruenjima graana, u sluajevima krenja Zakona o slobodi pristupa informacijama. Takoe su slane incijative za izmjenu entitetskih zakona o slobodi pristupa informacijama u smislu njihovog usklaivanja sa zakonom na nivou BiH po pitanju uvoenja prekrajnih odredbi. Za Zakon na nivou RS je takoe predlagano da se uvede obaveza donoenja rjeenja pri odluivanju o zahtjevu za slobodan pristupa informacijama, umjesto (nikad mijenjane) forme dopisa. Konkretan problem kod primjene usvojenih izmjena i dopuna Zakona o slobodi pristupa informacija u BiH iz 2009. godine, je u tome to u sluaju krenja Zakona, prekrajni postupak protiv dravnih organa bi trebalo da pokree upravna inspekcija, koja je i sama dravni organ. Na taj nain, teko je oekivati od dravnog organa da pokree prekrajni postupak protiv npr. Vijea ministara, to je i pokazano u sluaju utanja uprave koji je pokrenuo TI BiH protiv upravo ove institucije. U prilog ovoj tezi ide i injenica da u godinjim izvjetajima4 institucije Ombudsmana za ljudska prava iz 2010. i 2011. godine, ne postoji ni jedan podatak da je bilo kom organu na nivou BiH izreena novana kazna. Najnovijim izmjenama Zakona o slobodi pristupa informacijama, na nivou BiH (Slubeni Glasnik BiH, 62/11), uvedene su tehnike izmjene u smislu da je proiren broj stranica sa prvobitnih deset na sadanjih 20 koje se osiguravaju besplatno po pitanju trokova koji padaju na teret drave. Izbrisan je stari lan 23. (iz 2000. godine) po kojem Svaki podnositelj zahtjeva ima pravo podnijeti albu u upravnome postupku na svaku odluku donesenu u smislu ovoga zakona rukovoditelju javnoga tijela koji je donio odluku. Ovime se, se faktiki uskrauje pravo saznanja svakom graaninu i graanki Bosne i Hercegovine o postojanju prava na albu, sem promjenjenog lana 12. i 14. koji podrazumijeva koritenje albe u sluaju nemogunosti udovoljanja ili odbijanju samog zahtjeva.
Izvor:DopisMinistarstvapravdeBiH,broj:090247167/11,oddatuma18.07.2011.godine Izvor:www.ombudsmen.gov.ba/Publikacije.aspx?category=Annual%20Reports
TransparencyInternationalBiH Gajeva2,78000BanjaLuka Web:www.tibih.orgEmail:centar@tibih.org

3 4

Dodatni nazadak u oblasti pristupa informacija je i odluka Apelacionog vijea Suda BiH koje je potvrdilo odluku Agencije za zatitu linih podataka da se imovinski kartoni kandidata i izabranih zvaninika vie ne smiju objavljivati, kao to je to do sada bilo, na web stranici Centralne izborne komisije. Na ovaj nain, javnosti e biti uskraeni podaci o imovinskom stanju politiara i funkcionera koji su ranije bili dostupni na internetskim stranicama Centralne izborne komisije. S druge strane, Sud BiH je donio Pravilnik o pristupu informacijama po kome se ograniava objavljivanje presuda na web stranici Suda, takoe na osnovu miljenja Agencije za zatitu linih podataka. Ovakve odluke Agencije u praksi stvaraju pravnu konfuziju i nesigurnost, s obzirom na to da institucije koje bi trebalo da primjenjuju Zakon o slobodi pristupa informacijama veoma esto nisu u stanju procijeniti u kojim sluajevima prednost ima objavljivanje informacija od javnog interesa, a u kojim zatita linih podataka.
ISTRAIVANJE PRIMJENE ZAKONA O SLOBODI PRISTUPA INFORMACIJAMA CILJEVI

Istraivanje koje je sproveo Transparency International BiH je imalo za cilj da utvrdi kvalitet formalne i materijalne primjene Zakona o slobodi pristupa informacijama od strane dravnih organa u Bosni i Hercegovini. Formalna strana je podrazumijevala vrenje monitoringa primjene: a) lana 13. Zakona o slobodi pristupa informacijama u BiH, FBiH i RS, u smislu odreivanja nadlenog javnog organa. Praeno je: Da li dravni organi prosljeuju zahtjeve, ukoliko nemaju kontrolu ili nisu u posjedu nad traenom informacijom, nadlenim organima i o tome pismeno obavjetavaju podnosioca zahtjeva. b) lana 14. Zakona o slobodi pristupa informacijama u BiH, FBiH i RS, u smislu formalne ocjene postupanja nadlenog javnog organa nakon prijema zahtjeva. Praeni su: Zakonom utvreni rokovi za dostavljanje informacija, koji na sva tri nivoa propisuju 15 dana od dana prijema zahtjeva. Obavjetenja o produenju rokova za dostavu informacija. Forme odgovora, koji su za BiH i FBiH propisani u vidu rjeenja, dok su u RS u formi dopisa. Pouke o pravnom lijeku.

TransparencyInternationalBiH Gajeva2,78000BanjaLuka Web:www.tibih.orgEmail:centar@tibih.org

Materijalna strana je podrazumijevala vrenje monitoringa primjene: c) lana 5. Zakona o slobodi pristupa informacijama u BiH, FBiH i RS, u smislu utvrivanja izuzetaka. Praeno je: Na osnovu svakog pojedinanog sluaja, da li se izuzeci utvruju u smislu lanova 6. 7. i 8. Da li dravni organi prije utvrivanja zakonom predvienih izuzetaka, sprovode test javnog interesa Pored osnovnog cilja utvrivanja stepena primjene Zakona od strane dravnih organa, sadraj zahtjeva za slobodan pristup informacijama je koncipiran s ciljem dodatne provjere nivoa njihove transparetnosti.
METODOLOGIJA:

Zahtjev za slobodan pristupa informacijama je koncipiran s ciljem provjere transparentnosti izvrenih javnih nabavki na nivou svih ministarstava u Bosni i Hercegovini za prolu 2011. godinu. Informacije su traene iz oblasti javnih nabavki, koja je regulisana Zakonom o javnim nabavkama, a koji je stupio na snagu 10. novembra 2004. godine (Slubeni glasnik BiH br. 49/04,19/05, 52/05, 8/06, 70/06 i 12/09), a koji je u obaveznoj primjeni svakog organa uprave na dravnom ili lokalnom nivou. Zahtijevani su svi ugovori o javnoj nabavci radova, roba i usluga, zajedno sa pripadajuim aneksima svih zakljuenih ugovora u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama BiH (Slubeni Glasnik BiH 49/04, 19/05, 52/05, 8/06, 24/06, 70/06, 12/09, 60/10) i njegovim podzakonskim aktima. Zahtjevi su poslani svim slijedeim dravnim organima:

Ministarstvima u Vijeu ministara Bosne i Hercegovine. Ministarstvima u Vladi Federacije Bosne i Hercegovine. Ministarstvima u Vladi Republike Srpske. Kantonalnim ministarstvima Federacije Bosne i Hercegovine. Odjeljenjima u Vladi Brko distrikta BiH

Istraivanje je vreno tokom jula, avgusta i septembra 2012. godine.

TransparencyInternationalBiH Gajeva2,78000BanjaLuka Web:www.tibih.orgEmail:centar@tibih.org

PRESJEK ISTRAIVANJA

Transparency International BiH je uputio 148 zahtjeva za slobodan pristup informacijama ministarstvima u vladama dravnog, entiteskog i kantonalnog nivoa. Po proteku zakonskog vremenskog roka (15 dana od dana prijema TI BiH zahtjeva), 43 % od ukupnog broja institucija je odgovorilo blagovremeno, u skladu sa lanom 14. Zakona o slobodi pristupa informacijama. U skladu sa naelima opteg upravnog postupka, TI BiH je uputio 83 urgentna zahtjeva radi podsjeanja dravnih organa na dostavljanje traenih informacija. Nakon urgencija, 38 % od ukupnog broja institucija je dostavilo odgovore. Meutim, 20 % od ukupnog broja institucija nije dostavilo nikakav odgovor, te je TI BiH zbog utanja uprave, poslao 26 albi zbog proceduralne povrede Zakona o slobodi pristupa informacijama i Zakona o optem upravnom postupku. Jedan prigovor je upuen zbog nezakonitog izuzimanja informacija MUP Kantona Sarajevo. Jedna prijava je poslata upravom TransparencyInternationalBiH Gajeva2,78000BanjaLuka Inspektoratu, zbog utanja uprave, nakon ega su informacije dostavljene.
Web:www.tibih.orgEmail:centar@tibih.org

I CIKLUS:

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Ministarstva Ministarstva Ministarstva Kantonalna uBiH VladeFBiH VladeRS ministarstva 9 2 7 6 16 10 6 4 16 6 10 5 95 44 51 32 Brko Distrikt 12 4 8 8

Brojposlanihzahtjeva Brojodgovorauroku Brojurgencija Brojodgovoranakonurgencije

Od ukupno 148 zahtjeva za slobodan pristup informacijama, 95 zahtjeva je otilo ka kantonalnim ministarstvima u Federaciji BiH, to ini blizu 65 % od ukupnog broja svih upuenih zahtjeva. Odjeljenja u sklopu Vlade Brko distrikta BiH su jedina ispotovala formalnu proceduru zakonskih rokova u smislu dostave traenih informacija u urednom roku, te obavjetenja o produenju roka usljed sezone godinjih odmora. Ministarstvo unutranjih poslova, Vlade Kantona Sarajevo je jedini organ koji je izuzeo traene informacije, donosei rjeenje u prvom stepenu i podvodei ih pod zakonski izuzetak povjerljivih komercijalnih interesa i izuzetka zatite privatnosti. Zbog neprovoenje testa javnog interesa, i izuzimanja informacija koje su naelno javnog karaktera, TI BiH je uloio prigovor na rjeenje slubenika za informisanje (koji je odluivao u prvom stepenu). Prigovor je u drugostepenom postupku usvojen kao osnovan.

TransparencyInternationalBiH Gajeva2,78000BanjaLuka Web:www.tibih.orgEmail:centar@tibih.org

II CIKLUS:

14 12 10 8 6 4 2 0

Ministarstvau BiH 5

Ministarstva VladeFBiH 9

Ministarstva VladeRS 1

Kantonalna ministarstva 13 3

Brojdostavljenihrjeenja Brojobavjetenjao nenadlenostiorgana Broj obavjetenja o proslijeivanju zahtjeva

U ministarstvima u Vladi Republike Srpske, u izdvojenom sluaju Ministarstvo uprave i lokalne samouprave je jedino dostavilo upravni akt u obliku rjeenja. Po Zakonu o slobodi pristupa informacijama koji je usvojen za Republiku Srspku, dravni organi nisu obavezni dostavljati odgovore u formi rjeenje (za razliku od institucija u Federaciji BiH i BiH). U odjeljenjima Vlade Brko distrikta, iako su (za razliku od svih ostalih institucija) svu dokumentaciju dostavili u roku, ni jedan odgovor nije bio u formi rjeenja, tp je obaveza prema Zakonu o slobodi pristupa informacijama BiH. U sluaju nenadlenosti, samo jedno kantonalno ministarstvo je obavjestilo TI BiH o prosljeivanju zahtjeva nadlenom organu uprave. U sluaju obavjetenja o produenju rokova za dostavu traenih informacija, sem odjeljenja Vlade Brko distrikta, nijedna institucija nije poslala usmenim ili pismenim putem obavjetenja u skladu sa l. 14. Zakona o slobodi pristupa informacijama.
TransparencyInternationalBiH Gajeva2,78000BanjaLuka Web:www.tibih.orgEmail:centar@tibih.org

PREPORUKE I MILJENJA:

Istraivanje je pokazalo da je samo 43 % institucija odgovorilo u zakonskom roku. Velika veina se nije pridravala vremenskog okvira koje predvia obavjetenje o produenju roka. U 80 % sluajev je izostala dostava traenih informacija u formi rjeenja, to i dalje pokazuje da je u Bosni i Hercegovini prisutna velika pravna nesigurnost u postupku traenja i dobijanja informacija. Zbog obimnosti zahitjevane dokumentacije, est kantonalnih ministarstava je zanemarilo injenicu da je podnosilac zahtijevao informacije u tampanoj formi (kopije doukemnata). Iako su informacije bile odobrene, organ uprave je arbitrarno odluio da omogui pristup na osnovu linog uvida, zanemarujui da je u zahtjevu navedeno traenje tampanih dokumenata. Javni organ je time dodatno oteavao pristup Transparency International BiH. U prilog istraivanju iz prole godine na temu slobode pristupa informacijama5 u BiH, i 2012. godine se konstatuje pravna nesigurnost, koja proizilazi iz nepravilnog izuzimanja javnih informacija, odnosnonesprovoenjem testa javnog interesa. Ovo je esto posljedica nerazumijevanja zakona, odnosno njegovog cilja i svrhe, te nedovoljne informisanosti slubenika za informisanje u dravnim organima. Transparency International BiH, u skladu sa podnijetim incijativama za izmjenu zakona o slobodi pristupa informacijama ka entitetskim parlamentima u 2011. godini i dalje ostaje pri stavu da je iste potrebno uskladiti sa zakonom na nivou BiH, po pitanju uvoenja prekrajnih odredbi. Zasebnom incijativom je predlagano i dodatno osiguravanje prava na albu i pravnu sigurnost zakona na nivou Republike Srpske, koji nud najslabiju pravnu zatitu podnosiocima zahtjeva od postojea tri zakona o slobodi pristupa informacijama. Potrebno je izvriti i autentino tumaenje testa javnog interesa u smislu objanjavanja i/ili postavljanja dodatnih kriterija i pravila ocjene drutvene koristi i drutvene tete. Na ovaj nain bi se praksa dravnih organa mogla vie usmjeriti s ciljem boljeg razumijevanja svrhe testa javnog interesa, kao obaveznog pravila prije izuzimanja. Transparency International BiH e i dalje nastaviti sa svojim redovnim aktivnostima aktivnog zagovaranja prava na slobodan pristup informacijama, s ciljem jaanja njegove afirmacije i graanske participacije.
5

Izvor:www.tibih.org/wpcontent/uploads/2011/10/IstrazivanjepovodomMedjunarodnogDanaSlobodePristupa Informacijama2011.pdf
TransparencyInternationalBiH Gajeva2,78000BanjaLuka Web:www.tibih.orgEmail:centar@tibih.org

Korieni izvori: Zakon o slobodi pristupa informacijama u BiH, Slubeni Glasnik BiH, br. 28/00, 45/06 i 102/09, 62/11 Zakon o slobodi pristupa informacijama u Federaciji BiH, Sl. novine, broj: 32/01 i 48/11 Zakon o slobodi pristupa informacijama RS, Sl. glasnik RS, broj:20/01 Slubena evidencija Transparency International BiH Istraivanje Access Info Europe Overview of all 90 FOIA countries & territories 2009 Godinji izvjetaj institucije Ombudsmana za ljudska prava u BiH, 2010. i 2011. godine Istraivanje Transparency International BiH povodom Meunarodnog Dana Slobode Pristupa Informacijama, 2011. godine

TransparencyInternationalBiH Gajeva2,78000BanjaLuka Web:www.tibih.orgEmail:centar@tibih.org