Anlise dos Conselhos Gestores de Polticas Pblicas luz dos Relatrios de Fiscalizao da Controladoria Geral da Unio

Autoria: Simone Martins, Ivan Beck Ckagnazaroff, Mariana Lusa da Costa Lage

RESUMO Considerando potencialidades dos Conselhos Gestores para uma melhor e mais justa aplicao dos recursos pblicos, objetivou-se analisar as implicaes das falhas do seu funcionamento para a Governana Pblica. Os dados da pesquisa documental, obtidos a partir da anlise dos relatrios da Controladoria Geral da Unio, demonstram que os conselhos da rea da sade enfrentam obstculos para garantir uma boa atuao, apresentam falhas que iniciam na sua constituio e permanecem no seu funcionamento, configurando-se em indcios de fragilidades que podem comprometer a sua contribuio para uma boa governana e para insero da sociedade nos processos de elaborao e controle das Polticas. Palavras Chaves: Conselhos Gestores, Governana Pblica, Conselhos da rea da Sade.

1. INTRODUO Aps um longo perodo de ditadura militar no Brasil, num processo de redemocratizao, surge o movimento por uma governana pblica, para a qual foram incorporados novos aspectos com orientao social-liberal para administrar de maneira eficiente os negcios pblicos. Tal fato impe mudanas ao modo de governar na tentativa de se ajustar s reformas neoliberais realizadas e incluir questes sociais, estabelecendo uma nova relao do Estado com a Sociedade. Enquanto com o regime militar foram inibidos os espaos de expresso e de negociao de interesses e conflitos existentes, com a governana pblica busca-se governar de forma descentralizada, transparente e compartilhada entre Estado, empresas e sociedade civil, para a soluo de problemas coletivos. Passam a fazer parte do reordenamento institucional diversas reivindicaes das lutas dos movimentos sociais como a dos metalrgicos do ABC paulista, os movimentos estudantis, os movimentos ligados s pastorais da Igreja Catlica e a da prpria classe artstica e intelectual do pas. Diante da ausncia de espaos legtimos de negociao de interesses e conflitos, esses movimentos tiveram como reivindicao comum a abertura de novos espaos ou arenas para a ao poltica (SADER, 1988). Partindo do pressuposto de que para uma boa governana o Estado descentralizado no pode prescindir de canais de participao social, conselhos gestores, oramento participativo e outros foram institucionalizados no pas pela Constituio de 1988 como processo poltico permitindo que os cidados, de modo organizado ou individualmente, tivessem acesso ao governo e participassem das tomadas de decises, podendo exercer influncia significativa sobre os processos de formulao e implementao de polticas locais. Esta mudana significa por em questionamento o monoplio do Estado como gestor da coisa pblica. Significa construir espaos pblicos no estatais, afirmando a importncia do controle pblico sobre o Estado, da gesto participativa, da co-gesto, dos espaos de interao entre Estado e sociedade (GENRO, 1995). Impe a necessidade de construir uma nova cultura de participao popular e de consolidao de canais de participao da sociedade na gesto de polticas ou projetos pblicos, demandando uma sociedade mais organizada, classe poltica mais sensvel ao envolvimento do cidado e uma burocracia aberta ao dilogo com a sociedade. Para este estudo, dar-se- destaque aos Conselhos Gestores de Polticas Pblicas, que, segundo Fuks et al (2004), constituem uma das principais experincias de democracia participativa no Brasil contemporneo. Apresentam potencialidades para atuar juntamente com o Poder Executivo na formulao de estratgias e no controle da execuo da poltica pblica, inclusive nos aspectos econmicos e financeiros, na fiscalizao das contas pblicas e na deliberao sobre o relatrio de gesto do governo. Na rea da sade, os conselhos foram concebidos como mecanismos representativos com a inteno de se ter a participao de todos que so afetados pela poltica de sade, em especial os que necessitam dos servios e no possuem um acesso apropriado. Eles devem contribuir para o alcance dos objetivos do Sistema nico de Sade de ofertar servios adequados para os segmentos mais pobres da populao. Trata-se de instncia colegiada, em carter permanente e deliberativo, cuja composio paritria com representantes de governo, prestadores de servio, profissionais de sade e usurios. Com a descentralizao no sistema de sade no pas foi implementada a gesto compartilhada e o controle pblico das polticas de sade, que se articula desde os Conselhos Gestores locais at o Conselho Nacional de Sade (CARVALHO, 1995).
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Entretanto, apesar da concepo dos conselhos de sade e de outros setores como meios para contribuir com a democratizao da administrao pblica, com a democracia deliberativa, que tem como pressuposto a insero dos cidados nos processos polticos, de acordo com Coelho (2004, p. 256), autores que avaliaram o desempenho dos conselhos de sade (Soposati e Lobo, 1992; Abrasco, 1993; Cohn, Elias e Jacobi, 1993; Carvalho, 1995; Andrade, 1998; Viana, 1998; e Carneiro, 2002) sugerem que de modo geral, esses mecanismos tm contribudo de forma bastante modesta seja para a incorporao das demandas da sociedade civil na poltica de sade, seja para ampliar o controle social sobre essa poltica. As consideraes dessas pesquisas foram fundamentadas no histrico de autoritarismo vivenciado no Brasil, ou seja, para eles
a presena de uma cultura poltica autoritria que em muitos casos dificulta reconhecer e respeitar o outro como cidado, a fragilidade da vida associativa e a prpria resistncia dos atores sociais e estatais em aceitarem participar desses fruns tem comprometido a efetiva participao social no processo de formulao e gesto da poltica de sade. (COELHO, 2004, p.256)

Assim, mesmo institucionalizados no contexto brasileiro, para que os conselhos gestores no realimentem as desigualdades e se insiram num projeto poltico participativo e democrtico e sejam de fato um mecanismo inovador na gesto pblica, antenados com os novos modelos de desenvolvimento que esto sendo implementados em todo o mundo gesto pblica estatal por meio de parcerias com a sociedade civil organizada precisam evitar problemas de governana como definio de objetivos, accountability, informaes assimtricas e monitoramento. Para tanto, alguns requisitos se tornam necessrios, tais como a autonomia financeira e administrativa, uma atuao transparente e de integrao social, voluntariado poltico capacitado, bom dilogo e, sobretudo, que garanta a legitimidade das representaes da sociedade civil. Entretanto, tais requisitos parecem faltar e so apresentados como limitaes para o bom funcionamento dos conselhos, conforme destaca Oliveira (2009). Observa-se, ainda, a existncia do problema de disparidade de informaes entre os conselheiros do Estado e os conselheiros representantes da sociedade (RONCONI; DEBETIR; MATIA, 2011), a falta de qualificao dos conselheiros (BONFIM, 2000), alm da dificuldade em mobilizar permanentemente as instituies representadas (SILVA; JACCOUD; BEGHIN, 2005). Gomes (2003) apresenta outras limitaes que julga de difcil superao, como as dificuldades relacionadas designao democrtica dos conselheiros da sociedade civil e inadequao estratgica do uso de mecanismos mais rigorosos de responsabilizao dos governantes, destacando-se, assim, conforme Raichelis (2000), a necessidade do controle da sociedade sobre os conselhos. Considerando as limitaes identificadas nos estudos citados para o aprimoramento na atuao dos conselhos gestores de polticas pblicas em termos de governana inclusiva, entendendo esta como uma forma de gerir o Estado com a incluso do cidado no processo poltico, o objetivo deste trabalho foi traar um retrato das falhas de funcionamento dos conselhos apresentadas nos relatrios de fiscalizao da Coordenadoria Geral da Unio CGU, para permitir uma reflexo quanto s suas consequncias para a governana pblica. O estudo se mostra relevante por permitir aprofundar nas discusses acerca do papel e do funcionamento dos conselhos gestores e suas implicaes para a governana pblica. 2 REVISO DE LITERATURA 2.1 Governana A definio do termo governana no livre de contestao, seja porque objeto de pesquisa de vrias reas do conhecimento, tal como a cincia poltica, administrao pblica,
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relaes internacionais e teorias do desenvolvimento (SECCHI, 2009), ou porque o conceito impreciso, amplo, permitindo que vrios significados sejam atrelados a ele (FREDERICKSON, 2007). O termo Governana tratado por vrios autores como sinnimo de administrao pblica ou como forma de explicar as rpidas transformaes que ocorreram nos Estados e em seus governos. Isto porque a fora motriz da Governana Pblica est relacionada aos novos aspectos da administrao pblica gerencial com orientaes social-liberal que so mltiplas e perpassam pela crescente complexidade, dinmica e diversidade de nossas sociedades, pela ascenso de valores neoliberais e pela denunciada incapacidade do Estado em lidar com problemas coletivos (SECCHI, 2009). Peters (2003) ao concordar que o termo governana est sujeito a muitas definies, destaca a associao com a perda do monoplio do setor pblico sobre a realizao de negcios pblicos e o envolvimento de atores no governamentais na concepo e implementao de polticas para alcanar objetivos coletivos. Segundo Frederickson (2007), em meados da dcada de 1970 Harlan Cleveland utilizou o termo pela primeira vez como uma alternativa para definir administrao pblica. Isso ocorreu quando se discutia o que as pessoas esperavam dos governos contemporneos, emergindo a palavra Governana com conotao de inovao na gesto pblica, com a possibilidade de controle compartilhado, um poder difuso e atores diferentes inseridos nos processos de tomada de deciso. Segundo Peters e Pierre (1998), a governana uma contrapartida concepo tradicional da administrao pblica. Peters (2003) salienta que a noo de governana envolve a preocupao com a capacidade do governo para orientar a economia e a sociedade, sendo muitas vezes pensada em termos de direo, podendo ser acrescentado o adjetivo democrtico quando existem meios de participao popular no processo de definio de metas e existem meios eficazes de prestao de contas para avaliar as aes tomadas em nome do pblico. Bresser-Pereira (1997, p.7) considera que governana a capacidade financeira e administrativa de implementar as decises polticas tomadas pelo governo. Melo (1996) adiciona a este conceito a noo de que governana envolve os modos de uso da autoridade, expressos mediante os arranjos institucionais que coordenam e regulam as transaes dentro e fora dos limites da esfera econmica. Com base nas definies dos autores supracitados, nota-se que a governana pblica est associada capacidade que um determinado governo tem para formular e implementar as suas polticas em articulao com diferentes e mltiplos atores para atender as demandas coletivas, estando associada a questes financeiras, gerenciais e tcnicas. Ckagnazaroff (2009), ao se referir as sociedades de bem-estar europias destaca as complexidades inerentes a transformaes das sociedades, cujos instrumentos utilizados de polticas pblicas deixam de ser adequados necessitando de uma readaptao realidade, tendo como consequncia grandes questionamentos sobre a efetividade e legitimidade dos governos. Surgem, assim, esforos para buscar alternativas de modo de governar e de governana, conforme destaca Kooiman e Vliet (1993, p.58)
... Hence we are searching for alternative modes of governing and governance in which interactions between government and society, between public and private actors are central and in which politico-administrative interventions and social forms of self governance correspond.

Em pases com regimes democrticos, busca-se a ao conjunta para a soluo de problemas comuns. O Estado deixa de ser uma instituio que se diferencia de forma clara e distinta do mercado e da sociedade. A cooperao ento engloba tanto o trabalho conjunto de
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atores pblicos, comunitrios e privados, quanto novas formas de transferncia de servios para grupos privados e comunitrios (KISSLER; HEIDEMANN, 2006). No Brasil, aps a crise que se abateu sobre o Estado na dcada de 1980, que se refere crise econmica (processo inflacionrio), de governabilidade (dissociamento do EstadoSociedade e relao turbulenta do executivo com o legislativo) e, ainda da presso externa para introduzir padres de governana j praticada em outros pases (DINIZ, 1996), a Constituio de 1988 impulsionou e formalizou um processo de descentralizao que legitimou os governos locais como formuladores e executores de polticas pblicas, a participao cidad em todos os nveis de governo, alm de criar condies institucionais e polticas para uma atuao governamental mais democrtica e transparente. Considerando este contexto brasileiro adota-se ento, para fins deste trabalho, a governana como capacidade governativa no sentido amplo, envolvendo a capacidade de ao estatal na implementao das polticas e na consecuo das metas coletivas (DINIZ, 1996, p. 13). Tratando-se governana como um modelo que tem uma natureza democrtica, sendo a democracia uma atividade contnua que une a sociedade com o seu governo, com maior participao dos cidados no processo poltico (PETERS, 2003). Para a implementao de metas coletivas num contexto de reforma do Estado e fortalecimento dos governos locais, Lffer (2001, p.212) faz referncia noo de rede de cooperao como sendo ao conjunta, transparente e compartilhada pelo Estado, pelas empresas e pela sociedade civil, cujo objetivo se pauta na soluo inovadora dos problemas sociais. Esta rede de cooperao, referenciada por Lffer, pode permitir identificar melhor os problemas da regio, ao essencial para a gesto pblica, e, portanto, o Estado deve alargar, e no restringir, o universo dos atores participantes, sem abrir mo dos instrumentos de controle e superviso (DINIZ, 1996). Assim emerge uma nova governana pblica, como forma de melhorar a capacidade gerencial, com a implementao de estratgias que contemplam canais de participao da sociedade civil, destacando oramentos participativos, conselhos gestores, parceria pblicoprivado, sendo todos mecanismos de participao legitimados pela Constituio Federal de 1988. Dentre estes, destaca-se os conselhos gestores de polticas pblicas, que parecem constituir uma das principais experincias de democracia participativa no Brasil contemporneo, ou seja, uma democracia que contempla a participao social nos processos decisrios. Como novidade histrica, a intensificao e a institucionalizao do dilogo entre governo e sociedade em canais pblicos e plurais como condio para uma alocao mais justa e eficiente dos recursos pblicos. Os conselhos, como canais institucionalizados de participao, podem reconfigurar as relaes Estado-sociedade, estabelecendo uma modalidade de controle pblico sobre as aes governamentais e uma co-responsabilizao quanto ao desenho, monitoramento e avaliao das polticas pblicas. Portanto, os conselhos inserem-se fundamentalmente na rea de governana democrtica (CARNEIRO, 2006). Mas, se por um lado os conselhos podem contribuir para a legitimao do governo e democratizao dos espaos pblicos, que so, segundo Peters (2005), as principais justificativas para o modelo de governana na administrao pblica, por outro, parece ser desafiador assegurar a satisfao do interesse publico, a res publica, num processo de transferncia da governao, numa rede complexa de relaes que se forma. Salienta-se a possibilidade de emerso de grandes problemas que perpassam pela reestruturao de instituies polticas, pelo desenvolvimento do capital social, pelo gerenciamento de redes, por definio de papis e por vrias outras questes como resistncia
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de atores, falta de competncia tcnica, a rotatividade da representao, ao compartilhamento de projeto poltico participativo e democrtico etc. Considerando que a governana democrtica brasileira est intrinsecamente relacionada s questes de descentralizao, outros problemas so destacados por Melo (1996), tais como: indefinio e ambiguidade quanto definio de competncias entre esferas de governo pela generalizao de competncias concorrentes; burocracias locais de baixa qualificao; perda de capacidade regulatria e de formulao de polticas por parte do governo central, pelo desmonte de estruturas setoriais; porosidade do governo local em relao a elites locais e provncias, acarretando maior corrupo e clientelismo, e a fragmentao institucional. Assim, buscando aprofundar no conceito de governana para o estudo do Estado brasileiro, dentre as vrias questes relacionadas operacionalizao das polticas pblicas destaca-se a necessidade de melhor compreender a atuao dos conselhos gestores. 2.2 Conselhos Gestores A Constituio Federal de 1988 foi um marco legal para a governana pblica, abrindo caminhos para repensar o papel do Estado e da sociedade civil na gesto da mquina pblica e para a descentralizao das polticas sociais. Como um estado descentralizado no pode prescindir de canais efetivos de participao, regulamentou-se a participao popular no processo poltico brasileiro. a partir de ento que surgem os conselhos gestores, caracterizados por espaos de articulao entre a sociedade civil e o Estado para deliberaes sobre polticas pblicas. Tem por objetivo fortalecer por meio de criao de arenas participativas o processo de democratizao, de transparncia e auxiliar na melhoria da eficcia na execuo das polticas e programas do governo (SATO et al, 2003). Conforme Carneiro (2006, p.151), os conselhos so canais de participao poltica, de controle pblico sobre a ao governamental, de deliberao legalmente institucionalizada e de publicizao das aes do governo. Presentes na maioria dos municpios brasileiros, articulados desde o nvel federal, estes conselhos representam uma tentativa de construir espaos no s de opinio, mas tambm de ao, inserindo-se na agenda do governo, identificando demandas e interesses pblicos e esforando-se para que tais assuntos se tornem implementados na forma de poltica pblica. Basicamente, os conselhos se distinguem de outros movimentos e de manifestaes da sociedade civil porque sua estrutura legalmente definida e institucionalizada e sua existncia se d numa atuao conjunta ao Estado na elaborao e gesto de polticas sociais (CARNEIRO, 2006). Os conselhos, principalmente no nvel municipal, podem desenvolver um sistema de vigilncia sobre a gesto pblica e contribuir para maior cobrana de prestao de contas do poder executivo (GOHN, 2000). A fiscalizao e o acompanhamento das aes do poder executivo, apesar de difcil realizao, so necessrios e podem ser potencializados nesses mecanismos de participao e de controle social, podendo, assim, contribuir para melhorar a eficcia na execuo das polticas e programas do governo. Destarte, vale ressaltar que os conselhos gestores de polticas sociais funcionam como uma ampliao (e no substituio) das formas de representao democrtica, como o voto (CAMPAGNAC, 2008). Eles cobrem uma ampla gama de temas como sade, educao, moradia, meio ambiente, transporte, cultura e outros. Na rea da sade, em estudos realizados por Coelho (2004), no estado de So Paulo, constatou-se que a questo de legitimidade democrtica persiste e que nenhuma das propostas de uma boa governana assegura a todos os afetados pela poltica a chance de terem os seus interesses representados, o que pode resvalar para uma situao em que se reforar a excluso daqueles segmentos que no estiverem representados nesses conselhos (p.265).
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Apesar das potencialidades de uma gesto compartilhada, viabilizada com os conselhos gestores de composio paritria - representantes da sociedade civil organizada juntamente com o governo - h dificuldades em amenizar os conflitos provocados por informaes assimtricas. Gohn (2000) aponta que o problema ultrapassa os limites numricos, como no acesso s informaes, disponibilidade de tempo e qualificao. Em termos de qualificao, enquanto os membros do governo tm acesso a dados e informaes, tem disponibilidade de tempo, contam com infraestrutura e esto habituados com os termos tcnicos utilizados, os representantes da sociedade civil atuam como voluntrios, sem qualquer remunerao, no possuem infra-estrutura e falta capacitao para que exeram um papel equivalente, o que, segundo Coelho (2004, p. 265), reflete um descompasso, entre o esforo que vem sendo feito por certos grupos para cri-los e garantir seu enraizamento institucional no interior do poder Executivo e a qualidade das instituies que esto sendo criadas. Apesar de representarem uma conquista inegvel do ponto de vista da construo de uma institucionalidade democrtica no Brasil, desafios e limites so apresentados por Ronconi, Debetir e Matia (2011) e se referem partilha do poder, exigncia de qualificao tcnica e poltica dos conselheiros, rotatividade da representao nesses espaos, clareza do papel da representao e ao compartilhamento de projeto poltico participativo e democrtico. Lchmann (2002, p. 2) acrescenta um conjunto de desafios e limites em sua capacidade de promover alteraes significativas em direo ao aprofundamento democrtico. Para melhor compreender os desafios e limitaes dos conselhos enquanto instncias de participao social na gesto pblica que foi proposto como objetivo deste trabalho uma anlise dos apontamentos da CGU que tratam das irregularidades e ilegalidades identificadas no funcionamento destes mecanismos de participao popular. 3 PROCEDIMENTOS METODOLGICOS A pesquisa documental uma vez que foram utilizados relatrios de fiscalizao da Controladoria Geral da Unio - CGU, de acesso pblico, para coleta dos dados. De acordo com Vergara (2005, p. 48), a pesquisa documental realizada em documentos conservados em rgos pblicos e privados de qualquer natureza ou com pessoas. A pesquisa tambm caracterizada como descritiva porque, segundo Vergara (2005) e Gil (1996), evidenciar caractersticas de determinado fenmeno. Neste caso, o foco se dar nos apontamentos da CGU referentes s falhas identificadas no funcionamento e na formulao dos conselhos gestores na rea da sade, sendo estes rgos colegiados, deliberativos e permanente do Sistema nico de Sade (SUS), que atuam na formulao e proposio de estratgias e no controle da execuo das polticas de sade, sobretudo em questes econmicas e financeiras, conforme dispe a Resoluo n.333, de 4 de novembro de 2003. No conselho de sade a participao da sociedade civil organizada garantida na legislao de forma paritria, tendo em sua composio os representantes de usurios, do governo e de trabalhadores e os prestadores de servios na rea da sade, o que os torna instncias privilegiadas de discusso e com potencial para atender as demandas da sociedade. Estes conselhos podem ser constitudos tanto na esfera municipal, estadual ou federal, baseado na Lei n 8.142/90, exigindo dos governos garantia de autonomia para o seu pleno funcionamento, dotao oramentria, secretaria executiva e estrutura administrativa. No mbito do estado de Minais Gerais, segundo a Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais, realizada pelo IBGE (2010), no ano de 2009, os Conselhos Municipais de Sade esto presentes em cerca de 98% dos municpios. Considerando que Minas Gerais o estado que possui o maior nmero de municpios no Brasil e, ainda, a relevante abrangncia de
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institucionalizao dos conselhos gestores de sade neste estado, Minas Gerais tornou-se foco da presente pesquisa. Os dados foram coletados no perodo de 05 a 15 de outubro de 2011, contemplando todos os municpios mineiros sorteados pela CGU para serem fiscalizados nos ltimos cinco anos, de 2006 a 2010, totalizando 96 relatrios referentes aos sorteios de nmeros 20 a 33, conforme pode ser observado no site da CGU. Como procedimentos de coleta de dados, de posse dos relatrios de fiscalizao, primeiramente foram selecionadas as constataes de falhas relativas aos conselhos gestores de sade, totalizando 81 observaes. Posteriormente, foram coletados os dados referentes aos fatos que deram origem as constataes de falhas e as manifestaes dos gestores municipais em relao ao posicionamento da CGU. Para anlise dos relatrios foi utilizada a tcnica de anlise de contedo, que tem por objetivo identificar o que est sendo expresso sobre determinado assunto (VERGARA, 2005). Trata-se de um mtodo de pesquisa que utiliza um conjunto de procedimentos especficos, permitindo realizar inferncias vlidas de textos. As respostas foram tabuladas e apresentadas em forma estruturada para anlise e, posteriormente, interpretadas. Ainda, com relao anlise de contedo, Bardin (1977, p.42) a define como um conjunto de tcnicas de anlise das comunicaes visando obter, por procedimentos sistemticos e objetivos de descrio do contedo das mensagens, indicadores (quantitativos ou no) que permitam a inferncias de conhecimentos relativos s condies de produo/recepo (variveis inferidas) destas mensagens. Para a aplicao da tcnica, utilizou-se a grade aberta, permitindo que as categorias emergissem no decorrer da anlise, e, posteriormente, buscou-se relacionar a anlise com a teoria relativa ao tema. 4 RESULTADOS As informaes apresentadas neste captulo resultaram da anlise documental dos relatrios referentes aos trabalhos realizados por tcnicos da Controladoria Geral da Unio CGU ou em parceria com servidores do Ministrio da Sade, in loco nos Municpios, sob a Coordenao da CGU, com o objetivo de analisar a aplicao dos recursos federais no municpio sob a responsabilidade de rgos federais, estaduais, municipais ou entidades legalmente habilitadas. Considerando que a pesquisa objetivou traar um retrato das falhas de funcionamento dos conselhos para permitir uma reflexo quanto s suas consequncias para a governana pblica, primeiramente, buscou-se compreender a metodologia utilizada pela CGU para apurar as irregularidades que perpassam pela organizao, condies de funcionamento e atuao. Neste sentido, conforme Figura 1, constatou-se que a CGU ao executar suas inspees fsicas e documentais, prioriza a anlise das Leis de constituio ou reestruturao dos conselhos; do Regimento Interno; das Portarias ou Decretos Municipais relativos nomeao dos Conselheiros; das Atas das reunies; e das entrevistas, sendo estas realizadas com membros dos conselhos gestores e, com menor frequncia, com secretrios de sade, membros da secretaria da sade e com a populao. Outras fontes de dados como Lei Oramentria Anual, ofcios da secretaria de sade, informaes no padronizadas coletadas com membros do poder pblico, Plano Anual de Sade, relatrios de indicadores de monitoramento e avaliao de pacto de sade, documentos de denncia, comprovao de execuo oramentria e a observao in loco tambm so utilizadas pela CGU para auxiliar na apurao dos fatos e, juntas, somam aproximadamente 35% das observaes.
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34,57% 25,93%

83,95%

Livro de Atas Lei de Criao do Conselho

34,57%

Entrevistas Regimento Interno Portaria/ Decreto Municipal OUTRAS

29,63%

77,78%

Figura 1. Procedimentos da CGU de levantamento de dados para anlise das falhas de funcionamento dos Conselhos
Fonte: Dados da pesquisa.

No processo de fiscalizao, a CGU confronta os dados obtidos por meio de documentos ou entrevistas com a legislao vigente, sendo esta basicamente a Lei n 8.080 de 19 de setembro de 1990, que dispe sobre as condies para a promoo, proteo e recuperao da sade, a organizao e o funcionamento dos servios correspondentes; a Lei n 8.142 de 28 de dezembro de 1990, que dispe sobre a participao da comunidade na gesto do Sistema nico de Sade - SUS e sobre as transferncias intergovernamentais de recursos financeiros na rea da sade e a Resoluo n 333, de 4 de novembro de 2003, que aprova as diretrizes para criao, reformulao, estruturao e funcionamento dos conselhos de sade. Nos relatrios de fiscalizao, as informaes referentes s falhas observadas nos conselhos foram apresentadas destacando as constataes, os fatos, as manifestaes dos gestores municipais (prefeito) e a anlise do controle interno da CGU (aps apreciao da manifestao dos gestores). Em se tratando das constataes identificadas pela CGU, estas foram categorizadas pelos autores, Figura 2, o que permitiu verificar que a maior parte das irregularidades apresentadas se refere Atuao e a Organizao dos conselhos.
CONSTATAESDACGU
60,00% 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% 0,00% ATUAAO ORGANIZAO CONDIES DE TRABALHO

Figura 2. Constataes das falhas dos Conselhos categorizadas

Fonte: Dados da pesquisa.

A partir da categorizao das constataes apresentadas pela CGU, buscou-se, por meio de anlise dos fatos destacados nos relatrios, identificar as subcategorias que possam explicar as categorias elencadas e, ainda, apresentar um maior detalhamento para que as subcategorias possam ser compreendidas, interpretadas e confrontadas com a legislao vigente e com literatura que abarca o tema.
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Para tanto, os dados foram sintetizados e apresentados na Figura 3 e, a priori, permite inferir que os conselhos gestores municipais na rea da sade enfrentam obstculos para garantir a autonomia e uma boa atuao e apresentam irregularidades que iniciam na sua constituio e permanecem no seu funcionamento, podendo configurar-se em indcios de fragilidades que podem comprometer a contribuio dos conselhos para uma boa governana pblica e, assim, para a insero da sociedade nos processos de elaborao e controle das polticas de sade.
CONSTATAES Regimento Interno CATEGORIAS DE ANLISE Inexistente Em desacordo com a legislao No respeitaram os percentuais Secretrio como Presidente Nomeao pelo Prefeito Inexistncia de nomeao formal Vereador como conselheiro Inexistncia de dotao oramentria No possuem estrutura prpria Conselheiros no capacitados Inexistente %* 10 54 30 31 7 30 4 32 16 10 4 62 10 43 42 32 42 22 45 24 30 46 37 20 31

ORGANIZAO Composio

CONDIES DE TRABALHO

Autonomia Financeira Capacitao Assessoria Reunies Plano Municipal de Sade PMS Contratos e Convnios Servios de Sade

No realizaram mensalmente Inexistncia do PMS No definiram diretrizes para o PMS No deliberaram sobre o PMS No avaliaram e deliberaram No fiscalizaram No aprovaram o oramento No fiscalizam os gastos No deliberaram sobre a movimentao de recursos No deram publicidade aos atos No manifestaram oficialmente No deliberaram sobre o RG No propiciaram No propiciaram

ATUAO

Despesas Oramentrias Publicidade dos atos Relatrio de Gesto (RG) Participao Social

Controle Social * % se refere ao nmero de conselhos que apresentaram falhas.

Figura 3. Conselhos Gestores e as falhas apontadas pela CGU

Fonte: Dados da pesquisa.

Para melhor compreenso dos fatos apontados na Figura 3, o captulo ser subdividido em quatro sesses que correspondem as constataes, para as quais os resultados sero apresentados e discutidos, alm da manifestao dos gestores municipais. 4.1 Organizao dos Conselhos Gestores Foi observada pela CGU a inexistncia do Regimento Interno em 8 conselhos gestores de sade, o que compromete toda a sua organizao. Em outros 54 conselhos, foram observadas falhas na elaborao do Regimento Interno no que se refere aos percentuais de participao para a sua composio, na forma de nomeao dos conselheiros e na participao do poder legislativo nesta instncia deliberativa. Na Lei n 8.142/90 est definido que em cada esfera de governo, o Sistema nico de Sade contar com o conselho de sade como instncia colegiada, em carter permanente e deliberativo, composto por representantes de governo, prestadores de servio, profissionais de
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sade e usurios, cujos percentuais e a forma de indicao dos membros do conselho encontram-se definidos na Resoluo n 333/2003. Em 30% das cidades fiscalizadas, a composio dos conselhos de sade est em desacordo com os percentuais definidos na Resoluo n 333/2003, no garantindo a paridade, mas por outro lado, em acordo com a Legislao Municipal. Tal constatao implica na necessidade de adequao da Legislao Municipal, ou seja, das Leis de criao dos conselhos e do Regimento Interno, para que estes conselhos possam atuar de maneira a garantir a legitimidade das entidades representantes da populao. No que se refere nomeao dos conselheiros, est previsto na Resoluo n 333/2003 que os representantes no conselho de sade sero indicados, por escrito, pelos seus respectivos segmentos e entidades, de acordo com a sua organizao ou de seus fruns prprios e independentes. Em 30% dos conselhos fiscalizados inexiste um documento que comprove a nomeao formal dos conselheiros e, assim, no h como afirmar que os conselheiros esto representando entidades que compem a sociedade. Tal fato pode dar margens a cooptao e inviabilizar a representao da sociedade nestes espaos. Notou-se, ainda, que vereadores comeam a ocupar estas instncias de democracia participativa, o que est em desacordo com o preconizado na terceira diretriz da Resoluo n 333/2003, na qual definido que a participao do Poder Legislativo e Judicirio no cabe nos conselhos de sade, em face da necessria independncia entre os Poderes. O problema que o conselheiro investido no cargo de vereador um representante do poder legislativo no mbito do municpio, o que provavelmente dificultaria a neutralidade necessria para representar a sociedade. Com menor frequncia, verificou-se regimentos omissos quanto ao tempo de mandato dos membros e outros que excedem ao estabelecer limites de durao para as reunies, definio de periodicidade de reunies com intervalos iguais ou superiores a dois meses, ao permitir que o poder executivo nomeie ou substitua membros dos conselhos e, ainda, que um conselheiro ocupe duas cadeiras no mesmo conselho. Dentre as falhas identificadas na composio dos conselhos, destaque para a ocupao do cargo de presidncia pelo Secretrio de Sade, que figura nos regimentos como membro nato, criando condies para a predominncia do poder pblico na construo de agenda e nos direcionamentos das polticas pblicas locais. Apesar da Lei no apresentar impedimento para esta situao, para Stralen et. al (2006, p. 628), a permanncia do secretrio de Sade como presidente do conselho assinala uma possvel restrio da autonomia do conselho. Tais constataes sinalizam, por um lado, uma possvel interferncia e dominncia do poder executivo nesta instncia, podendo resultar na fragilidade dos conselhos gestores em garantir a autonomia necessria para trabalhar na perspectiva de atender as demandas sociais e garantir a legitimidade para as entidades que ali deveriam estar representadas. Por outro lado, no se sabe se haviam pessoas da sociedade organizada com vontade e condies de garantir a sobrevivncia desse mecanismo de representao. Foi apresentado por Coelho (2004, p. 256), considerando outros estudos realizados (de Heller, 2001; Tendler, 1998; Boschi, 1999; Abers, 2001; Avritzer, 2003; Marquetti, 2003) que h casos em que a atuao da autoridade poltica capaz de gerar um contexto favorvel mobilizao e incluso dos mais carentes e organizao de um processo decisrio que incorpora questes de justia distributiva. Assim, apenas com os dados do relatrio da CGU no possvel fazer inferncias quanto s consequncias da permanncia do secretrio de sade como membro nato e ocupando o cargo de presidncia do conselho. Seria indicado aprofundar nesses casos para se ter uma melhor compreenso dos dados.
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4.2 Condies de trabalho dos Conselhos Gestores Para garantir o pleno funcionamento dos conselhos, definido na Resoluo n 333/2003 que os governos devero providenciar a dotao oramentria, secretaria executiva e estrutura administrativa. Com base nos documentos, que incluem os oramentos pblicos, foi observada pela CGU a inexistncia de dotao oramentria para 26 conselhos de sade, sendo que metade destes tambm no possui uma secretaria executiva ou estrutura administrativa para a uma gesto independente. A inexistncia da dotao oramentria para os conselhos pode resultar na falta de autonomia para as deliberaes e para garantir o bom funcionamento, levando o conselho a negociar com o poder executivo para exercer suas atividades precpuas, dando margens a cooptao. Ainda, a falta de estrutura, pode levar os conselhos a realizar reunies em espaos inadequados restringindo, assim, o acesso do pblico, e pode impor dificuldades de se manter informaes relevantes para o funcionamento dos conselhos. Alm disso, para 10% dos conselhos em que foram identificadas irregularidades foi destacada a falta de capacitao dos seus membros, o que pode estar sendo inviabilizada pela inexistncia de dotao oramentria. Acredita-se que a capacitao deve ser uma preocupao do conselho gestor, mas tambm do governo local que objetiva consolidar a democracia participativa, visto que conselheiros no capacitados podem se tornar alvos fceis para o cooptao e ficar limitados a atuarem no controle social. Outro destaque da CGU se refere falta de assessoria. Assessoria esta que pode minimizar falhas de funcionamento dos conselhos e qualificar as decises ao contratar um suporte especfico atravs do assessoramento tcnico ao conselho, o que tambm exige a independncia financeira para tal realizao. Mais uma vez, a inexistncia de dotao oramentria parece impedir a realizao de muitas aes dos conselhos, podendo comprometer o acompanhamento em todas as etapas das polticas pblicas de sade. 4.3 Atuao dos Conselhos Gestores Conforme a Lei n 8.142/90, o Conselho de Sade dever atuar na formulao de estratgias e no controle da execuo da poltica de sade, inclusive nos aspectos econmicos e financeiros, o que ratificado na Resoluo n 333/2003. Entretanto, pde-se observar que as irregularidades identificadas pela CGU apontam para limitaes no funcionamento do conselho enquanto instncia decisria de participao social. De acordo com o pargrafo nico da Lei n 8.142/90, os municpios devem manter um conselho de sade em funcionamento e dentre as suas vrias funes devem aprovar o oramento para a sade, definir diretrizes e deliberar sobre o Plano Municipal de Sade PMS. O no atendimento pelos municpios dos requisitos estabelecidos implicar em que os recursos concernentes sejam administrados, respectivamente, pelos Estados ou pela Unio. Apesar dos requisitos estabelecidos em Lei, em 10% dos municpios fiscalizados no h o PMS e em outros 43% o conselho gestor n o contribui com elaborao de diretrizes para o PMS ou delibera a seu respeito. Outra funo dos conselhos de sade destacada pela n Lei 8.142/90 a de fiscalizao das contas pblicas e deliberao sobre o relatrio de gesto do governo local. Neste aspecto, o conselho novamente mostra sinais de inoperncia, visto que em 37% dos municpios os relatrios de gesto no foram submetidos apreciao dos conselhos que, consequentemente, no deliberam sobre os mesmos, o que demonstra certa passividade dos conselhos em relao ao poder pblico e uma provvel ineficcia de controle com relao aos gastos e aos servios de sade prestados aos cidados. Num processo de governana, para que se possa trabalhar em espao democrtico, com uma atividade poltica compartilhada, torna-se necessrio que se d publicidade as
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informaes para a sociedade e para as entidades que a representa, cabendo esta atribuio ao poder executivo, mas tambm aos membros dos conselhos. Assim, as reunies devem ser pblicas, com agenda previamente estabelecida e a sociedade deve ser convidada a participar. Entretanto, com a anlise notou-se que a publicizao tem sido negligenciada em 46% dos conselhos e 62% no realizam reunies com a periodicidade desejada e necessria, ou seja, mensalmente. De acordo com a manifestao de um gestor municipal, tal fato se d pela falta de assunto ou por dificuldades em reunir os conselheiros que no possuem o esprito de voluntarismo poltico para exercer uma atividade no remunerada. Com a anlise dos fatos foi possvel notar que apesar dos conselhos serem legalmente definidos e institucionalizados, aparentes problemas de configurao e de atuao comprometem a sua atuao conjunta ao Estado na elaborao e gesto de polticas sociais, sendo esta sua funo precpua, conforme Carneiro (2006). Os dados do a entender a existncia de conselhos despreparados, considerando que em muitos casos no contribuem com formulaes e acompanhamentos das polticas de sade, no participam do planejamento oramentrio e do processo de elaborao do Plano Municipal de Sade. Em sntese, sinalizam para a dificuldade no cumprimento com o seu papel de fiscalizar, acompanhar e avaliar os servios de sade em seu municpio e outras atividades relacionadas, o que justifica o entendimento da CGU sobre a precariedade da atuao dos conselhos. Para a CGU, os conselhos de sade se mostram inoperantes e propensos a cooptao. Apresentam-se como espaos legalmente constitudos para atender exigncias legais, uma vez que os repasses de recursos financeiros para os municpios so condicionados a sua existncia, mas sua a atuao, a partir das irregularidades apresentadas, no demonstra propiciar o controle social, entendido pela CGU como a participao do cidado na gesto pblica, como mecanismo de preveno da corrupo e de fortalecimento da cidadania. Destarte, a institucionalizao dos conselhos de sade, enquanto mecanismos representativos auxiliares na gesto da poltica de sade, parece ser interpretada pela CGU como espao que realimenta a desigualdade e que ainda impe um alto custo para insero dos mais pobres e carentes que permanecem excludos desses processos. sinalizado que a participao precisa ser fomentada. 4.4 Manifestao dos Gestores Pblicos Para os diversos problemas apontados pela CGU, em 60% dos casos os gestores pblicos no contestaram os fatos. Os documentos indicam que eles assumiram o compromisso de adequar a legislao de criao dos conselhos e o regimento interno legislao nacional e de realizar outras adequaes para que o conselho possa funcionar de acordo com os seus pressupostos. Aps a manifestao dos gestores municipais e avaliao de seus argumentos por parte da CGU, para um percentual equivalente a 64% dos casos, o entendimento da CGU sobre a precariedade de atuao dos conselhos foi mantida. Para justificar as falhas apontadas pela CGU, os gestores apresentaram diversos argumentos e dentre eles, destaque para a falta de vontade poltica voluntariada, entendendo que a sociedade ainda no est preparada para fazer uso do poder que lhe conferido e, assim, compartilhar das decises de interesse coletivo, o que pode estar associado com o contexto histrico de autoritarismo vivenciado no Brasil. Alm disso, destacam que os cidados encontram dificuldades para participar dos conselhos e de se dedicarem, considerando que esta uma atividade no remunerada e que no tem prioridade sobre outros compromissos assumidos pelos membros. Apesar dos relevantes argumentos apresentados por alguns gestores, importante destacar que a participao social algo novo para a realidade brasileira e, portanto, precisa ser
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fomentada. Que a sociedade precisa ser motivada e sensibilizada para ocupar estes espaos e, neste sentido, o prefeito tem grande responsabilidade. Os argumentos das lideranas locais no parecem pertinentes para justificar as irregularidades ou ilegalidades praticadas no sentido de garantir o funcionamento dos conselhos e, assim, os repasses dos recursos financeiros. Notou-se pouca nfase por parte dos gestores pblicos com relao preocupao com a consolidao da democracia participativa. H sinais que somente os mecanismos formais que asseguram o direito dos cidados participarem no so suficientes para garantir a efetiva participao e democratizao dos espaos pblicos. 5. CONSIDERAES FINAIS Antes de apresentar as consideraes para este estudo importante lembrar as limitaes referentes fonte de coleta de dados, uma vez que nos relatrios utilizados no h uma avaliao sobre o funcionamento dos conselhos e sim apontamentos das irregularidades ou ilegalidades encontradas durante das fiscalizaes da CGU. Os conselhos gestores foram legitimados pela Constituio Federal de 1988, mas as constataes da CGU apontam fragilidades e sinalizam para a necessidade de sua consolidao para o exerccio de suas funes precpuas, enquanto espaos de deliberao coletiva e de gesto compartilhada entre o governo e a sociedade. Espera-se, por um lado, que a sociedade se sinta co-responsvel pela gesto pblica e participe das decises e, para tanto, parece haver a necessidade de uma releitura destes espaos de deliberao conjunta e que estes sejam efetivamente ocupados para promover o fortalecimento da capacidade cidad de participar e reescrever a nossa histria. E, por outro lado, parece que o aparato estatal no foi pensado para trabalhar com formas participativas, de maneira flexvel e aberta, devendo tambm ser transformado. Assim, verifica-se que h muito para avanar. A participao nesses fruns de deliberao pblica requer uma sociedade organizada e articulada, capaz de produzir uma participao de qualidade, com atores que reivindiquem, opinem e interfiram sobre a poltica e sobre a gesto da coisa pblica. Percebe-se a necessidade de aprimorar os mecanismos de controle social, mas nenhuma transformao se dar por si mesma, necessitando de aes coletivas. Nota-se que os conselhos gestores tm potencial para serem sinnimos de espaos pblicos de produo de sentidos, espaos para uma boa comunicao, para amenizar a assimetria informacional e para promover a integrao entre diferentes atores que representam o Estado e a Sociedade. Mas, no se realizar apenas constando na Carta Magna. Para que a governana pblica seja inclusiva necessrio contar com gestores municipais conscientes de que o acesso informao no uma fonte de poder individual e sim um pressuposto bsico para que se tenha uma gesto participativa e, portanto informaes precisam ser divulgadas, disponibilizadas para corrigir as assimetrias hoje existentes. necessrio superar o medo de perder a superioridade ao transferir a informao e ao permitir que a coisa pblica seja publicizada e que as informaes possam servir para aumentar a capacidade da sociedade de decidir. Por outro lado, numa governana que inclui a participao no s o governo que precisa trabalhar, sendo importante que haja uma sociedade civil organizada, com voluntariado poltico, maior engajamento nos processos de formao de agendas, implementao e avaliao das polticas pblicas numa administrao descentralizada, para que a sociedade possa intervir nas leis, projetos, programas e planos estratgicos e no apenas participar da democracia por meio do voto. Espera-se que haja transparncia de procedimentos, regras e responsabilidades, inclusive para a representao social, considerando que a accountability tambm vale para as entidades
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