Gobernabilidad democrtica y construccin de ciudadana Soc. Mathias Nathan Bienvenidos. Cmo estn?

Es para m un placer estar en contacto con ustedes, participantes del Curso de Actualizacin en Derechos del Nio impartido por el IIN. Esta modalidad de participacin virtual representa toda una nueva experiencia para mi. Sin dudas, este es un medio que brinda oportunidades excepcionales para un contacto a distancia verdaderamente transnacional. En este sentido, me honra poder estar en comunicacin con profesionales de distintos rincones de nuestra Amrica Latina, con quienes en estos momentos me une, a pesar de las distancias, una misma preocupacin por identificar las rutas ms adecuadas para alcanzar un desarrollo econmico y social basado en el respeto de los derechos humanos, la equidad y el desarrollo de las capacidades de todos los individuos. Quiero agradecer en esta oportunidad a los organizadores del curso por haberme convocado para esta instancia, en la cual me gustara invitarlos a reflexionar sobre la realidad de nuestro continente y la situacin de la niez y la adolescencia, en el marco de la gobernabilidad democrtica y la construccin de ciudadana.

Intentar dar cuenta de este tema a travs de una apretada sntesis que, inevitablemente, debo realizar por los limitantes del tiempo previamente establecidos para el desarrollo de esta tarea. Bien. Quisiera comenzar plantendoles dos cuestiones que tienen que ver con el tema que nos convoca y que estn, a su vez, intrnsecamente ligadas a la historia ms reciente de Amrica Latina. Posteriormente, sumaremos una tercera a este anlisis, para de esa forma introducirnos en el ncleo del asunto.

Como primera cuestin, debemos tener presente que la discusin actual sobre la gobernabilidad democrtica y la construccin de ciudadana en Amrica Latina debe ser enmarcada en un momento histrico caracterizado por el afianzamiento de las democracias nacionales. Desde mediados de la dcada del 80, los regmenes dictatoriales y autoritarios de la regin fueron sucesivamente desplazados por los gobiernos democrticos, elegidos por la ciudadana mediante voto popular. La recuperacin democrtica tuvo un valor fundamental porque permiti reinstalar el Estado de derecho, por el cual se establecen las garantas para el respeto de los derechos civiles y polticos, y la plataforma para la construccin de polticas que apuntan a efectivizar los derechos econmicos, sociales y culturales de la poblacin. Una segunda consideracin que no debemos obviar en este anlisis es que la realidad social de America Latina se enmarca en un sistema de desigualdades estructurales que, luego de casi dos dcadas de democracia, no hemos podido desmantelar. Si bien al hablar de la Amrica Latina como una unidad estamos sesgando la pluralidad de realidades nacionales que delimitan escenarios bien diferenciados entre un pas y otro, est claro que uno de sus rasgos comunes es la existencia de agudas disparidades en la distribucin del bienestar entre la poblacin. En ella conviven grupos sociales con niveles de vida similares a los sectores ms ricos de los pases desarrollados con otros grupos que por varias generaciones se encuentran en condiciones sociales, econmicas y culturales verdaderamente deficitarias. Los mecanismos estructurales de desigualdad social en la regin reproducen las barreras que obstaculizan la posibilidad a un nmero importante

de sectores de la poblacin de acceder a los servicios bsicos de calidad y a las fuentes proveedoras de activos esenciales para el desarrollo humano. Ms all de los esfuerzos realizados por los gobiernos de la regin en la promocin y articulacin de estrategias para la superacin de la pobreza durante la dcada pasada y principios de sta, las polticas econmicas y sociales desplegadas no parecen haber tenido un impacto significativo en la mejora del nivel de bienestar de los grupos ms desfavorecidos o en la reduccin de las brechas sociales existentes entre ricos y pobres. En este sentido, el argumento predominante de los aos 90 que sealaba que el crecimiento econmico por s slo alcanzaba para mejorar la situacin de todos los grupos sociales de un pas mediante un efecto derrame, entr en desuso frente al estancamiento y el aumento de la pobreza que se registr en los ltimos aos del perodo. Los nios, nias y adolescentes de la regin no estn ajenos a estas problemticas; por el contrario, son los principales afectados por los componentes de pobreza y desigualdad social. Los nios y adolescentes presentan ndices de pobreza muy superiores a los que padecen otros grupos de edad. Esta pobreza es tanto ms grave porque adems de constituir una clara expresin de la vulneracin de los derechos de los nios, nias y adolescentes, condena a su reproduccin entre generaciones y restringe sensiblemente las posibilidades de desarrollar capacidades y aprovechar oportunidades a lo largo de su vida. La desigualdad es un elemento estructural que condiciona el estado actual en el que se encuentra los derechos de nios, nias y adolescentes de la regin. Hablemos ms claro. Amrica Latina ha logrado avanzar en varias reas referidas a los derechos de educacin, de salud y de alimentacin de los nios, nias y adolescentes durante los ltimos aos. Los progresos en materia de

mortalidad infantil y el aumento de las tasas de escolarizacin, son un claro ejemplo de ello. Sin embargo, los niveles diferenciales de mortalidad infantil entre zonas geogrficas o grupos tnico-culturales se mantienen fuertemente elevados, y el logro educativo de la amplia mayora de los nios y nias provenientes de hogares con limitantes socioeconmicos contina siendo bajo. Lo relevante a destacar es que las mejoras sociales en la regin evolucionan dentro de dinmicas segmentadas de distribucin del bienestar lo que, en definitiva, excluye a un gran nmero de nios y nias de la efectivizacin de sus derechos. Creo, y supongo que ustedes compartirn este sentir, que es imposible pasar por alto el grado de condicionamiento que esta situacin genera en los planteos de una gobernabilidad democrtica. Estas dos cuestiones que acabo de mencionar, la recuperacin democrtica en los Estados de la regin y la desigualdad social de carcter estructural que impacta profundamente en la vida de los nios, nias y adolescentes, son el marco en el que se instala el tercer elemento que quera poner a vuestro examen: la aprobacin de la Convencin sobre los Derechos del Nio en 1989. La Convencin tuvo una rpida aceptacin en la regin. A los dos aos de aprobada en Naciones Unidas, no haba Estado del continente que no hubiese ratificado este instrumento internacional de derechos humanos. De esta manera, se instala formalmente un nuevo paradigma para la consideracin de la infancia y la adolescencia. La nueva concepcin del nio como sujeto pleno de derechos cancela la imagen previa del menor como objeto de la compasin represin, abriendo la discusin acerca de la ciudadana en la niez y obligando a renovar el enfoque

de trabajo de las diversas instancias de regulacin (escuelas, servicios sociales, justicia, polica, medios de comunicacin, etc.). La Convencin sobre los Derechos del Nio inaugura, entonces, un nuevo momento en la historia de la relacin entre el Estado y los nios, nias y adolescentes. La Convencin le asigna a los Estados Parte, como garantes de los derechos humanos, la responsabilidad ltima en el respeto de sus postulados, y la obligacin de adecuar la normativa nacional, adoptar las medidas necesarias para la efectivizacin de derechos y establecer mecanismos de garantas.

Un elemento adicional a destacar es que, en este marco, son introducidos con fuerza vinculante mecanismos supranacionales para controlar el cumplimiento de las obligaciones contradas. En este sentido, la Convencin establece en su artculo 43 la creacin del Comit de los Derechos del Nio con la finalidad de examinar los progresos realizados en el cumplimiento de las obligaciones contradas por los Estados Partes y los obliga a presentar informes sobre las medidas que haya adoptado para dar efecto a los derechos all reconocidos. Asimismo, le otorga derecho a los organismos especializados (como el IIN, UNICEF u otros rganos del Sistema de las Naciones Unidas) a jugar un rol protagnico para promocin y la aplicacin de la Convencin en el mbito de sus actividades. En el terreno de las polticas, siguiendo lo establece Emilio Garca Mndez, la transformacin de el nuevo tipo de concepcin sobre la infancia en acciones concretas -derivado de la Convencin-, depender en buena medida de dos condiciones: en primer lugar, la capacidad de transformar una percepcin en polticas concretas para la infancia y, en segundo lugar, la capacidad que demuestren los sujetos de esa poltica (gubernamentales y no gubernamentales) en superar el carcter corporativo restringido de sus demandas inmediatas, es

decir, la capacidad de vincular los problemas de la infancia con los problemas medulares de la democracia. Por lo tanto, es claro que el debate en torno a la aplicacin de los derechos del nio debe situarse en el carcter de la relacin entre el Estado y los ciudadanos. La temtica de niez y adolescencia no debe considerarse entonces aisladamente sino en el marco de las polticas pblicas integrales en las reas de desarrollo social. Y en este punto, es importante introducir el concepto de gobernabilidad. Hablar de gobernabilidad es hablar de una relacin compleja entre quienes ejercen el gobierno y quienes ejercen la ciudadana. Es dar cuenta del balance o equilibrio entre las demandas sociales y la capacidad de respuesta gubernamental a dichas demandas. Para ponerlo en trmino de procesos, las demandas canalizadas mediante los mecanismos legtimos de participacin ciudadanafuncionan a manera de inputs que los gobiernos procesan y transforman en outputs, productos o servicios, que apuntan a satisfacer los planteos realizados por la poblacin o a efectivizar una serie de derechos establecidos. Por ello la nocin de gobernabilidad tambin est asociada a una capacidad bsica de gestin eficaz y eficiente por parte del Estado.

Al alcanzar un reconocimiento formal de las democracias, como ha sucedido en Amrica Latina luego de la cada de los regmenes autoritarios, surge la preocupacin por las condiciones de gobernar en el marco de las instituciones y procedimientos democrticos, es decir, la preocupacin de la gobernabilidad. La democracia ya no se cuestiona como sistema poltico legtimo, sino sus mecanismos efectivos para dar cuenta de la pluralidad de demandas sociales en el marco de los condicionantes estructurales de orden econmico, poltico, social y cultural.

Los desafos de la gobernabilidad no provienen ya de la existencia de sistemas polticos alternativos, sino de la necesidad de corregir y perfeccionar las instituciones de la democracia. La gobernabilidad democrtica es segn la definicin de Norbert Lechner la capacidad de las instituciones y procedimientos democrticos para conducir efectivamente los procesos sociales. La democracia no es algo esttico sino que implica una construccin colectiva y permanente en la que las personas, grupos e instituciones tienen la posibilidad de aportar desde los distintos mbitos de la vida social. Y la gobernabilidad una cualidad de la misma que nos indica el grado de vinculacin entre la ciudadana y el gobierno para dar cuenta de los grandes retos sociales. Como lo plantea Irene Konterllnik, desde el advenimiento de los procesos de consolidacin democrtica en la regin pocos temas han sido tan nombrados como la participacin. Si bien estas tendencias se observan con relacin a diferentes situaciones y sectores de la sociedad, en la agenda de la participacin tambin han entrado los nios, nias y adolescentes. Las iniciativas que plantean la participacin de los nios y adolescentes acontecen en democracia, sin embargo depender de la manera en que se conciba o promueva esta participacin para que se convierta en una instancia posibilitadora de la profundizacin de la democracia. Y aqu un elemento sustantivo que introduce Konterllnik para examinar la participacin en el campo de la infancia. La democracia es un sistema de representacin de intereses en los cuales los principios de libertad de opinin y asociacin son verdaderas precondiciones para el funcionamiento de las reglas

del juego democrtico y que el desarrollo democrtico implica la ampliacin de los espacios en los que se puede ejercer el derecho a participar en las decisiones: familia, escuela o administracin de los servicios. La participacin est estrechamente ligada a los discursos sobre democracia y ciudadana. Desde el paradigma de la promocin del protagonismo integral planteado por Alejandro Cussianovich, se puede hablar de una participacin protagnica para indicar que un parmetro central que oriente cualquier ejercicio de participacin, ha de ser cmo exprese, desarrolle y profundice la experiencia colectiva y personal de ir siendo protagonistas en el ejercicio de ciudadana a todos los niveles de la vida de la sociedad y de las personas. Desde la Convencin sobre los Derechos del Nio, se incorporan disposiciones que son una base para el desarrollo de competencias para la vida democrtica. El derecho de todos los nios y adolescentes que sean capaces formarse un juicio propio a poder expresarlo en todos los aspectos que les conciernen y que sus opiniones sean tenidas en cuenta, junto al concepto de autonoma progresiva, a asociarse libremente y a buscar y recibir informacin y a no ser discriminados, conforman un grupo de derechos cuyo ejercicio puede contribuir a la democratizacin de los espacios por los que transitan los nios y adolescentes.

El concepto de ciudadana puede ser abordado a travs del planteo de Cussinovich, en su ensayo referido a la participacin infantil desde el paradigma del protagonismo. Desde esta perspectiva la ciudadana es una manera de entender las relaciones sociales en igualdad, libertad y no sometimiento o dependencia, no en una jerarqua que discrimina y excluye, ya que se va siendo ciudadanos no slo dentro de coordenadas histricas complejas, sino en tejidos culturales variantes.

Tal como es citado por Norberto Liwski, la ciudadana puede ser entendida entonces como el conjunto de prcticas (jurdicas, polticas, econmicas y culturales) que definen a una persona como miembro competente de una sociedad. Prcticas cuya fuente de legalidad y legitimidad reside en la posesin de derechos que influyen en la distribucin de recursos accesibles a distintas personas y grupos sociales. Y continua diciendo que desde esta perspectiva, la ciudadana se conforma por dos dimensiones: la titularidad, que implica la existencia legal de los derechos propios de los ciudadanos y la provisin, referida al acceso real a los beneficios sean bienes y servicios materiales o simblicos de los que se tiene titularidad.

A ello podemos sumarle dos elementos centrales para la construccin de ciudadana: la exigibilidad, como un componente insoslayable de todo derecho, que implica que luego de conquistar su reconocimiento todo derecho debe conquistar su cumplimiento; y la participacin. Sin participacin no se ejerce la condicin ciudadana, pero no cualquier participacin expresa ejercicio ciudadano. El desafo consiste, como expresa Liwski, en dotarla de una resignificacin que recupere en el caso de la infancia y adolescencia, su potencialidad transformadora de las relaciones intergeneracionales y su fuerza simblica en la redefinicin de la democracia.

En este sentido, la construccin de la ciudadana se edifica a partir de que todos los actores involucrados brindemos a los nios, nias y adolescentes la oportunidad de conocer cuales son los derechos que le asisten en cada uno de sus contextos de accin: comunitaria, social o familiar. Ello combinado con un progresivo, sucesivo y adecuado proceso de asignacin de responsabilidades sociales dentro de la comunidad en la cual se inserta.

Tal como lo manifiesta Konterllnik, el acceso a la responsabilidad y a la ciudadana y la posibilidad de ser sujeto capaz de recrear y sostener relaciones democrticas no es algo mgico, que surge de un da a otro. El aprendizaje de "virtudes ciudadanas" como combinacin de derechos y responsabilidades es un proceso que debe ir creciendo con la persona humana y debe ser facilitado y estimulado por las instituciones sociales y polticas.

A modo de cierre, podemos decir que si bien la entrada en vigencia de la Convencin sobre los Derechos del Nio puso de manifiesto una nueva forma de entender los problemas de la niez y la adolescencia, aumentado notablemente la visibilidad de estos problemas como vulneraciones a los derechos de la infancia, se ha instalado en las democracias de nuestra regin el desafo acuciante de proveer los mecanismos para efectivizar los derechos consagrados a travs de un sistema de proteccin integral, que a su vez tome en cuenta la voz de los nios en los distintos niveles de participacin social. Dice Garca Mndez citando a Alessandro Baratta que la cuestin de la infancia es la cuestin de la democracia y viceversa, porque el futuro de las polticas pblicas para la infancia depende de la construccin plena de la democracia y, a su vez, la propia consolidacin de la democracia depende de ello.

La gobernabilidad democrtica supone crear las condiciones para el ejercicio de la ciudadana y el cumplimiento de los derechos de todos los nios, nias y adolescentes. Esto representa un gran reto para los Estados de Amrica Latina, frente a un panorama actual que caracterizado por democracias que de a poco, y con varias resistencias, comienzan a consolidarse, y dilemas de inequidad hondamente insertados en el entramado social.

Muchas gracias.