Acrdos TCAN Acrdo do Tribunal Central Administrativo Norte Processo: 01719/08.

3BEVIS Seco: 1 Seco - Contencioso Administrativo Data do Acordo: 22-06-2012 Tribunal: TCAN Relator: Jos Augusto Arajo Veloso Descritores: IMPUGNABILIDADE APROVAO DE PROJECTO DE ARQUITECTURA CASO RESOLVIDO RELATIVO CADUCIDADE OMISSO DE PRONNCIA Sumrio: I. O tribunal deve decidir as questes suscitadas pelas partes, mesmo usando novos argumentos, mas no deve decidir questes novas se no forem de conhecimento oficioso; II. O tribunal no ter de apreciar questes, mesmo suscitadas pelas partes, caso o seu conhecimento tenha ficado prejudicado pela soluo dada a outras cuja apreciao as devia preceder; III. A partir da entrada em vigor do CPTA, e, nomeadamente, do seu artigo 51, a impugnabilidade do acto de aprovao do projecto de arquitectura passou a ser inegvel, pois constitui, em princpio, o reconhecimento definitivo da conformidade desse projecto com instrumentos de gesto territorial, com normas relativas esttica das edificaes e sua insero urbana e paisagstica, introduzindo, assim, efeitos positivos na esfera jurdica do respectivo requerente, que, eventualmente, podem ser lesivos de interesses de terceiros ou de interesses difusos; IV. A centralidade do acto de aprovao do projecto de arquitectura, que j existia no mbito do RJLMOP, saiu reforada no actual RJUE, constituindo, essa aprovao, caso resolvido relativo [rebus sic standibus] quanto s questes que nele foram apreciadas; V. O facto impeditivo da caducidade de 2 anos prevista no artigo 16 n4 do Decreto Regulamentar n46/1997, de 17.11, que reclassifica a Reserva Natural das Dunas de So Jacinto, o acto final de licenciamento e no a aprovao do projecto de arquitectura; VI. A no ser que a lei diga o contrrio, a caducidade resulta de forma automtica do decurso do respectivo prazo, sendo meramente declarativa, no constitutiva, a deciso que a aprecia ou oficiosamente ou a pedido.*

* Sumrio elaborado pelo Relator

Data de Entrada: 15-07-2011 Recorrente: F. ..., Ld Recorrido 1: Instituto da Conservao da Natureza e Biodiversidade e Municpio de Aveiro Votao: Unanimidade

Meio Processual: Aco Administrativa Especial para Impugnao de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional Deciso: Nega provimento ao recurso

Aditamento: Parecer Ministrio Publico: No emitiu 1 Deciso Texto Integral: Acordam, em conferncia, os Juzes da Seco de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

Relatrio FC. , Lda. - com escritrio na rua , Avanca, Estarreja - interpe recurso jurisdicional do acrdo proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] de Aveiro 29.03.2011 que julgou totalmente improcedente a aco administrativa especial que intentou contra o Instituto da Conservao da Natureza e da Biodiversidade, IP, [ICNB] e o contra-interessado Municpio de Aveiro [MA] nessa aco especial a autora pediu ao TAF que anule o despacho de 25.08.08 da Vice-Presidente do ICNB, que determinou o embargo da obra por ela levada a cabo, e pediu, a ttulo subsidirio, e para o caso de se vir a entender que a autorizao emitida em Maio de 2001 caducou, condene o ru ICNB a emitir uma nova, tendo em conta que no se trata de nova construo mas de uma remodelao. Conclui assim as suas alegaes:

1- Estando vigente data em que entrou em vigor o Decreto Regulamentar n46/97 o DL n445/91 que regulava o licenciamento de obras, importa apurar, luz desse diploma legal o que se deve entender por licenciamento e o que alterou com o actual RJUE; 2- A relevncia da aprovao do projecto de arquitectura e a definio de questes nomeadamente de planos que tal encerra actualmente distinta da que vigorava aquando do DL n445/91. Deve entender-se que licenciamento para os efeitos do artigo 16 do Decreto Regulamentar 46/97 se deve considerar, actualmente, coincidente com a aprovao do projecto de arquitectura. No houve, portanto, caducidade da autorizao. Esta questo foi suscitada na nossa petio inicial, e no foi abordada pelo acrdo recorrido, o que constitui violao da alnea d) do n1 do artigo 668 do CPC; 3- Sendo a aprovao do projecto de arquitectura anterior RCM 76/2005, onde foi apreciada a autorizao emitida pelo ICNB, no pode ser fundamento ao embargo tal RCM pois que posterior; 4- Mesmo que se considerasse estarmos perante situao de caducidade da autorizao do ICNB tal no opera ope legis sendo necessrio acto da administrao que o declarasse, sendo que antes deveria conceder ora recorrente o direito de audio, tanto mais que o comportamento das entidades pblicas, incluindo-se o ICNB, foi no sentido de criar uma legitima confiana no recorrente da legalidade da sua actuao. Tambm esta questo no foi abordada no acrdo recorrido; 5- O acto impugnado viola o princpio da proporcionalidade; 6- Se considerarmos que ocorreu a caducidade da autorizao emitida pelo ICN tal equivale inexistncia da mesma. Ora a sano para a sua inexistncia, nos termos do artigo 19 da RCM 76/2005, uma coima, sendo pois um acto meramente anulvel carecendo assim o ICNB de competncia para declarar tal; 7- Porque se no est perante novas construes, mas apenas perante a remodelao do at a existente e licenciado no tem aplicao o fundamento invocado de violao das alneas c) e d) do artigo 7 da RCM 76/2005; 8- Tendo sido solicitado pela entidade instrutora do procedimento [Cmara Municipal de Aveiro] a emisso do parecer/autorizao do ICNB tinha este Instituto de se pronunciar, nos prazos legais, pois para tal foi solicitado. No o alegado facto de ter j sido emitido o alvar de licena que justifica tal inaco pois que foi no mbito do procedimento de licenciamento, reaberto pelas interrogaes colocados pelo ICNB ao municpio, que foi solicitado tal pronncia ao ICNB; 9- Sendo o Presidente da Cmara rgo competente para providenciar pela consulta das entidades externas, no pode ser assacada responsabilidade ora recorrente pela no consulta, nomeadamente por a no ter promovido, e tanto mais que apenas pode ter interveno se o Presidente o no tiver providenciado. Termina pedindo o provimento do recurso, e a procedncia da aco administrativa especial.

O recorrido ICNB contra-alegou, concluindo assim: 1- Omisso de pronncia sobre a interpretao do termo licenciamento: O acrdo recorrido pronuncia-se a pgina 25 sobre a questo do significado do termo licenciamento previsto no artigo 16 do Decreto Regulamentar n46/97, de 17.11; Nos termos do artigo 660, n1, do CPC, o tribunal deve pronunciar-se sobre todas as questes invocadas pelas partes, mas j no, necessariamente, sobre todos os argumentos invocados para cada uma delas; No mesmo sentido pronunciou-se o STA no seu AC de 21.04.1994; A interpretao a dar ao termo licenciamento comparando, para tal, os diplomas jurdicos que se sucederam em matria de urbanizao e edificao apenas um douto argumento do recorrente pois a sua questo de fundo saber se a aprovao do projecto inicial de arquitectura, s por si, o acto de licenciamento visado no artigo 16, n4, do Decreto Regulamentar n46/97, de 17.11; Acresce que o ICNB, emitiu a 04.05.2001 um parecer favorvel mas condicionado, ou seja, no definitivo; O projecto de arquitectura meramente um iter preparatrio do procedimento administrativo que culmina com o licenciamento, conforme AC do STJ de 12.03.2008 e de 14.12.2005; E sobre isso a deciso recorrida pronunciou-se adequada e fundamentadamente, conforme citao supra, devendo ser mantida; 2- Sobre a omisso de pronncia quanto inoperatividade ope legis da caducidade: Tambm a A questo do recorrente a de saber se o parecer do recorrido caducou, ou no, nos termos do artigo 16 do Decreto Regulamentar n46/97, de 17.11, e um dos argumentos aduzidos pelo mesmo o de que tal caducidade no opera automaticamente; Mas o facto determinante da caducidade , to s, objectivamente, o decurso de dois anos aps a emisso do parecer, nos termos do artigo 16, n4, do Decreto Regulamentar n46/97, de 17.11, tal como o acrdo recorrido transcreve e sublinha, ele prprio, a pginas 26 e conclui a pgina 27; Ver, entre outros, o AC do STA de 23.10.2007: *+ o mesmo est extinto, por caducidade, por fora vinculativa da lei e por ter ocorrido um facto objectivo decurso do prazo para concluso da construo, sem que as obras se tenham, sequer, iniciado portanto sem dependncia da vontade discricionria da Administrao e sem que esta tenha abertura legal para poder determinar que o acto retome eficcia. A declarao de caducidade, neste caso, no constitutiva e, ainda que venha a ser revogada, no afectar a realidade objectiva. O acto est caducado e assim continuar, sem produzir quaisquer efeitos [...]; Em concluso, o parecer do recorrido ICNB, IP, caducou automaticamente, por fora da lei e decorridos dois anos aps a sua emisso, a deciso recorrida pronunciou-se sobre a questo do recorrente e deve, por isso, ser mantida;

3- Sobre a aplicao da Resoluo do Conselho de Ministros n76/2005, de 03.12: O recorrente alega que o acrdo recorrido no poderia ter invocado a Resoluo do Conselho de Ministros n76/2005, de 21.03, uma vez que o projecto de arquitectura em causa deu entrada na Cmara Municipal de Aveiro em data anterior [28.01.2001]; Ora, em meados de Janeiro de 2008 foram detectados trabalhos de preparao de terreno e escavao para implantao de nova construo, subsequente demolio de construo existente, ocorrida por volta de Outubro/Novembro de 2007 [factos ns 13 a 14 dados como provados no acrdo recorrido]; Face ocorrncia, o recorrido ICNB, IP, consultou o processo existente e o ltimo documento enviado Cmara Municipal de Aveiro datava de 04.05.2001 e consistia num parecer favorvel condicionado, ou seja, no definitivo; E veio a saber que tinha sido emitido o alvar n26/2007 pela Cmara Municipal de Aveiro [facto n12 dado como provado no acrdo recorrido]; Pelo que o recorrido ICNB, IP, determinou o embargo a 25.08.2008; Ora, a partir de 22.03.2005, data da entrada em vigor da Resoluo do Conselho de Ministros n76/2005, de 21.03 [artigo 22], na rea de interveno daquele plano, passaram a ser interditas a realizao de novas obras de construo e a alterao morfologia do solo por escavaes ou aterros, nos termos do artigo 7, n1, alneas c) e e); O recorrente havia procedido demolio das edificaes existentes e a obra em causa toda ela uma obra NOVA [facto n13 dado como provado no acrdo recorrido]; E perante um parecer caducado, ou seja, inexistente na ordem jurdica, e que j de si era um parecer condicionado, uma licena nula por esse facto e uma obra iniciada no ano de 2007 o recorrido ICNB, s poderia averiguar da legalidade da obra luz da lei ento em vigor - a Resoluo do Conselho de Ministros n76/2005, de 21.03; Pelo que no procede tambm o argumento de que o acrdo recorrido padece do vcio de violao de lei por erro nos pressupostos de direito ao considerar aplicvel o artigo 7, n1, alneas c) e e) da Resoluo do Conselho de Ministros n76/2005, de 21.03, que interdita naquela rea novas construes; E no procede, tambm, o argumento do recorrente de que o licenciamento meramente anulvel nos termos do artigo 19 da Resoluo do Conselho de Ministros n76/2005, de 21.03 pois como se viu supra, tal licenciamento nulo, nos termos conjugados dos artigos 2, n2, alnea c), e 103 do Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial [DL n380/99, de 22.09, e suas alteraes], 11 do Decreto Regulamentar n46/97, de 17.11, e 68, alnea a), do RJUE; Devendo ser mantida, por isso, a deciso recorrida; 4- Sobre a alegada violao do princpio da proporcionalidade:

O recorrente alega, em suma, que o recorrido ICNB, poderia ter utilizado uma medida de tutela menos gravosa do que o embargo e que tal acto contrrio ao interesse pblico e dos particulares; Sobre a ponderao entre os interesses pblicos e privados j existe abundante jurisprudncia uniforme no sentido de que em matria do bem pblico ambiente *artigo 66 da CRP e artigos 2 e 3 da Lei de Bases do Ambiente - Lei n11/87, de 07.04, e suas alteraes] os bens particulares, nomeadamente o de propriedade, so sempre de valor inferior e economicamente reparveis, ao contrrio daquele; Veja-se, a ttulo de exemplo, o AC do STA de 25.06.2003; Quanto alegada violao do interesse pblico, com o argumento de que a obra embargada melhoraria o ambiente naquela rea: a obra em causa nova, no h qualquer remodelao, o parecer do recorrido ICNB, IP havia caducado e a licena camarria era nula *ver supra Sobre a aplicao ao caso da Resoluo do Conselho de Ministros n76/2005+, pelo que no podia o recorrido ICNB, IP, mais fazer seno embargar, nos termos imperativos e sem margem para discricionariedade do artigo 7, n1, alneas c) e e) da Resoluo do Conselho de Ministros n76/2005, de 21.03, que interdita, sem mais, a construo naquela rea; Sob pena de violao da referida Resoluo e dos princpios constitucionais da legalidade e da separao dos poderes legislativo e executivo, nos termos dos artigos 2, 3, n3, 266, n2 e 112 da CRP; Pelo que o acto impugnado defendeu correctamente o interesse pblico e o acrdo recorrido no incorreu em erro de direito ao considerar o mesmo vlido, devendo ser mantido; 5- Sobre o termo do procedimento: Alega o recorrente que o recorrido ICNB, IP, deveria ter emitido segundo parecer quando foi para tal solicitado pela Cmara Municipal de Aveiro a 08.04.2008, quando a licena j tinha sido aprovada por despacho de 22.12.2005 [ver facto n11 dado como provado no acrdo recorrido]; Dizendo que o procedimento no estava encerrado e que tanto bastava para que o ICNB, IP, tivesse a obrigao legal de emitir segundo parecer; Ora, nos termos do RJUE [aprovado pelo DL n555/99, de 16.12, e suas alteraes] h dois procedimentos aplicveis aos autos - de informao prvia, com consultas a entidades externas cujos pareceres condicionem a informao a prestar, nos termos do artigo 15 do RJUE; E de pedido de licenciamento, com o mesmo tipo de consultas, nos termos dos artigos 18 e 19 daquele diploma; O projecto em causa s poderia ter sido apreciado ao abrigo destes procedimentos e cumprindo a sequncia de actos administrativos estipulados pelos artigos 15 e seguintes e 18 e seguintes do RJUE;

E aps a aprovao da licena por despacho a 22.12.2005, o recorrido ICNB, IP, apenas poderia ter emitido novo parecer a pedido da Cmara numa situao: de caducidade ou de revogao da licena, prevista nos artigos 71 e seguintes do RJUE, o que no a situao dos presentes autos, pois a licena nula, podendo apenas dar origem ao procedimento previsto nos artigos 67 e seguintes e fundamentar o embargo da obra *ver supra sobre a aplicabilidade da Resoluo do Conselho de Ministros n76/2005, de 21.03+; Pelo que o acrdo recorrido decidiu bem e deve ser mantido; 6- Sobre a impossibilidade do recorrente para solicitar nova consulta: Sobre a alegada impossibilidade refere Santos, J. A., RJUE Anotado e Comentado, 3 edio, Dislivro, 2001, pgina 195, sobre os artigos 18 e 19 do RJUE: Compete ao Presidente da cmara municipal promover a consulta s entidades *+ O interessado pode, no entanto, solicitar previamente os pareceres, autorizaes ou aprovaes legalmente exigidos junto das entidades competentes, entregando-os com o requerimento inicial do pedido de licenciamento *+ O interessado pode solicitar a passagem de certido da promoo das consultas devidas, a qual ser emitida pela cmara municipal no prazo de oito dias. Se a certido for negativa, o interessado pode promover directamente as consultas que no hajam sido realizadas ou pedir ao tribunal administrativo que intime a cmara municipal a faz-lo, nos termos do artigo 112 do presente diploma. O parecer, autorizao ou aprovao das entidades consultadas deve ser recebido pelo presidente da cmara municipal ou pelo requerente, consoante quem houver promovido a consulta *+; Pelo que tanto basta para concluir que a deciso recorrida no incorreu em erro de direito ao imputar ao recorrente parte da responsabilidade pela situao, devendo ser mantida. Termina pedindo a confirmao do decidido pelo TAF. O MA tambm contra-alegou, concluindo assim: 1- O ICNB emitiu parecer favorvel pretenso da autora condicionado ao cumprimento de dois pressupostos: [1] prvia definio da cota de soleira do edifcio, uma vez que se pretende que o edifcio assente numa plataforma sobrelevada, de forma a ficar acima da cota da EN 327, tambm esta omissa no processo, no devendo a diferena de cotas ser superior a 0,50m; [2] confirmao, pelos Servios desta Cmara Municipal, da rea total de construo que se considera legal, uma vez que as construes existentes no respeitaram o projecto aprovado; 2- Tais condicionantes seriam aferidas em obra, quando fosse iniciada a reconstruo do empreendimento, o que ditou a prpria aprovao do projecto de arquitectura; 3- Tendo em considerao o princpio tempus regit actum, a aprovao do projecto de arquitectura no subsumvel s disposies do PORNDSJ, na medida em que o mesmo foi apreciado e aprovado num momento anterior ao incio de vigncia do aludido plano, pelo que a sua aplicao retroactiva s poderia aceitar-se, salvo se o prprio Plano dispusesse noutro sentido, prescrevendo expressamente a sua aplicabilidade a processos de licenciamento pendentes, o que no sucedeu;

4- Acresce que o acto administrativo da aprovao do projecto de arquitectura validamente emitido se no contrariar as normas vigentes no momento em que for praticado, sendo-lhe indiferente qualquer alterao normativa superveniente, atento a que momento destinado verificao da conformidade o da apreciao do projecto de arquitectura; 5- Apesar de o artigo 16 n4 do Decreto Regulamentar n46/97, de 17.11 estabelecer que As autorizaes emitidas pela comisso directiva da Reserva Natural ao abrigo do presente diploma caducam decorridos dois anos sobre a data da sua emisso, salvo se nesse prazo as autoridades competentes tiverem procedido ao respectivo licenciamento, a caducidade, em sede de direito administrativo, tem que ser expressamente declarada, o que no aconteceu; 6- Nos termos do artigo 60 do DL n555/99, de 16.12, na redaco do DL n177/2001, de 4.06, A concesso de licena ou autorizao para a realizao de obras de reconstruo ou de alterao das edificaes no pode ser recusada com fundamento em normas legais ou regulamentares supervenientes construo originria, desde que tais obras no originem ou agravem desconformidade com as normas em vigor, ou tenham como resultado a melhoria das condies de segurana e de salubridade da edificao. Termina pedindo o provimento do recurso da autora, bem como a procedncia da sua aco. O Ministrio Pblico no se pronunciou [artigo 146 n1 do CPTA].

De Facto No tocante ao julgamento sobre a matria de facto, que no se mostra impugnado, e porque no vemos necessidade de proceder a alteraes no mbito do que a foi dado como provado, remetemos, apenas, para os termos dessa deciso do TAF de Aveiro [ver as folhas 9 a 17 do acrdo recorrido, que correspondem a folhas 229 a 237 do suporte fsico dos autos. Ver o artigo 713 n6 do CPC ex vi 140 do CPTA].

De Direito I. Cumpre apreciar as questes suscitadas pela ora recorrente, o que dever ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para tal efeito, pela lei processual aplicvel - ver artigos 660 n2, 664, 684 n3 e n4, e 685-A n1, todos do CPC, aplicveis ex vi artigo 140 do CPTA, e ainda artigo 149 do CPTA, a propsito do qual so tidas em conta as consideraes interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justia Administrativa (Lies), 10 edio, pginas 447 e seguintes, e Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentrio ao Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos, 2 edio revista, pgina 850 e 851, nota 1.

II. A autora da aco administrativa especial pediu ao TAF de Viseu [sendo que a aco transitou, posteriormente, para o TAF de Aveiro] que anulasse o despacho de 25.08.08 da Vice-Presidente do ICNB, que determinou o embargo da obra por ela levada a cabo, e pediu, a

ttulo subsidirio, e para o caso de se vir a entender que a autorizao/parecer emitida em 04.05.2001 caducou, que condenasse o ICNB a emitir outra nova, tendo em conta que no estamos face a nova construo, mas antes a uma remodelao. Para tanto, defende que a autorizao/parecer emitida pelo ICNB em 04.05.2001 no caducou, antes se consolidou com a aprovao do projecto de arquitectura em 19.01.2002 [invoca a favor desta tese o disposto no artigo 20, n1, n3 e n6, do RJUE aprovado pelo DL n555/99, de 16.12, na redaco dada pelo DL n177/2001, de 04.06], mas que, mesmo que se entendesse que esse prazo de caducidade tinha a ver com a data da aprovao do licenciamento, em 22.12.2005, certo que o incumprimento do mesmo nada tem a ver com a sua conduta, sendo totalmente abusivo fazer cair sobre ela as consequncias dos atrasos da Administrao. E por isso, conclui, o acto de aprovao do licenciamento no nulo, como pretende o ru ICNB atravs do despacho impugnado. Defende, ainda, que este acto de aprovao do licenciamento no nulo com base em alegada violao do artigo 7, alneas c) e e), da Resoluo do Conselho de Ministros 76/2005, por no se verificarem, no caso, as hipteses de interdio a previstas [refere em abono da sua tese os artigos 2, 4 e 16, dessa RCM n76/2005, e 67 e 60 do RJUE invocado pelo ru]. Acrescenta que a circunstncia do ICNB nada ter dito, de facto, ao seu incio e prosseguimento das obras, apesar de ter sido avisado disso mesmo, configura violao dos princpios da boa-f e eficincia. Por fim, alega que se ocorrer caducidade da autorizao/parecer do ICNB de 04.05.2001, ento, atento o preceituado no artigo 16 n2 da RCM 76/2005, a solicitao feita pela CMA em 08.04.2008, e porque estamos perante obra de reconstruo, dever o ru ICNB emitir uma nova autorizao/parecer. O TAF de Aveiro julgou improcedente o pedido impugnatrio, por considerar que o embargo, face aos fundamentos em que se estribou, foi determinado em obedincia aos pressupostos de facto e de direito exigidos por lei [ver designadamente artigos 7, n2 alnea f), 11, alnea a), 16, n4 e n5, do Decreto-Regulamentar n46/1997], e improcedeu, tambm, o pedido subsidirio dirigido condenao prtica do acto tido como legalmente devido, por considerar no verificados os respectivos requisitos legais [refere-se aos artigos 19, n1, n5 e n8 a n11, do RJUE, 16, n3, do Decreto-Regulamentar 46/97, de 17.11, e 67 do CPTA]. A autora, ora enquanto recorrente, imputa uma nulidade e erro de julgamento de direito ao acrdo recorrido. Nulidade com base em alegada omisso de pronncia [668 n1 alnea d) CPC]. Erro de julgamento de direito quanto improcedncia do pedido impugnatrio e quanto improcedncia do pedido condenatrio. No posto minimamente em causa, neste recurso jurisdicional, o julgamento efectuado pelo TAF quanto matria de facto, que, por isso mesmo, temos como assente quer na sua fidelidade quer na sua suficincia. apreciao daquela nulidade e destes erros de julgamento se reduz, pois, o objecto deste recurso jurisdicional.

III. Da nulidade imputada ao acrdo recorrido. Alega a recorrente que o TAF de Aveiro, no seu acrdo, omitiu pronncia sobre duas questes que por ela tinham sido suscitadas na petio inicial: - a da interpretao a dar ao termo licenciamento previsto no artigo 16, n4, do Decreto Regulamentar n46/97, de 17.11, luz do regime do licenciamento de obras; - e a da inoperatividade automtica da caducidade prevista, tambm, nessa norma legal. Efectivamente, o artigo 668 n1 do CPC [aplicvel supletivamente por fora do artigo 1 do CPTA], comina com a nulidade a sentena, ou o acrdo, em que o juiz deixe de pronunciar-se sobre questes que devia apreciar [d)]. O mbito jurdico desta causa de nulidade j est sobejamente delimitado pela doutrina e pela jurisprudncia. Limitar-nos-emos, pois, a aflor-las, no intuito nico de enquadrar a questo a decidir. Assim, verdade que o tribunal dever decidir, na sentena ou acrdo, todas as questes que as partes tenham submetido sua apreciao, exceptuadas aquelas cuja soluo esteja prejudicada pela soluo dada a outras, e no pode ocupar-se seno das questes suscitadas, salvo quando a lei lhe permita ou imponha conhecimento oficioso de outras [artigo 660 n2 CPC, e 95 n1 do CPTA]. Porm, e neste mbito, h que distinguir entre questes e fundamentos, pois que se a alnea d) do artigo 668 sanciona com a nulidade o conhecimento de uma questo [porque no suscitada nem de conhecimento oficioso], ou a omisso de conhecimento de questo que foi suscitada [ou que de conhecimento oficioso], j no probe que o juiz decida o mrito da causa, ou as questes parcelares nela suscitadas, baseando-se em razes jurdicas novas [porque no utilizadas pelas partes - note-se que, quanto a razes de facto, sempre o julgador estar limitado pelo princpio do dispositivo artigos 264 e 664 do CPC ex vi 1 CPTA], ou deixe de apreciar algum dos fundamentos que estribam questes suscitadas pelas partes. Deste modo, questes, para o referido efeito sancionatrio, so todas as pretenses formuladas pelas partes no processo, que requerem a deciso do tribunal, bem como os pressupostos processuais de ordem geral, e os especficos de um qualquer acto especial, quando debatidos entre elas [Antunes Varela, RLJ, Ano 122, pgina 112; ver Alberto dos Reis, Comentrio ao Cdigo de Processo Civil, volume V, pgina 143, e Rodrigues Bastos, Notas ao Cdigo de Processo Civil, volume III, 1972, pgina 228; ver, entre outros, AC STJ de 09.10.2003, R03B1816, AC STJ de 12.05.2005, R05B840; AC STA/Pleno de 21.02.2002, R034852; AC STA de 02.06.2004, R046570; AC STA de 10.03.2005, R046862]. O importante , pois, que o tribunal decida as questes suscitadas pelas partes, mesmo usando argumentos novos, e no decida questes novas se no forem de conhecimento oficioso. Mas, note-se, o tribunal no ter que apreciar questes, mesmo suscitadas pelas partes, no caso de terem ficado prejudicadas pela soluo dada a outras cujo conhecimento as devia preceder. No nosso caso, a interpretao a dar ao termo licenciamento, que previsto no artigo 16, n4, do Decreto Regulamentar n46/97, de 17.11, luz do regime do licenciamento de obras, traduz-se em mais um argumento, um fundamento, utilizado pela a autora na nsia de fazer vingar a sua tese sobre a consolidao da autorizao/parecer emitido pelo ento ICN com a

aprovao do projecto de arquitectura, e, assim, concluir-se pela ilegalidade da caducidade daquela. Temos, pois, que a questo da caducidade, ou no, da autorizao/parecer, a verdadeira questo a exigir pronncia do TAF, sendo a interpretao a dar ao termo licenciamento um mero fundamento da mesma. Ora, devidamente compulsado o acrdo recorrido, verificamos que nele foi tratada no s a questo da caducidade, mas tambm o concreto fundamento reclamado pela ora recorrente. Seno vejamos este trecho do acrdo: *+ Ora, independentemente da bondade dos argumentos aduzidos pela autora, a propsito da qualificao do acto de aprovao do projecto de arquitectura *+ o certo que, como alis a autora acaba por reconhecer, nos termos em que desenhado no Regime Jurdico de Urbanizao e Edificao [aprovado pelo DL n555/99, de 16.12, na redaco dada pelo DL n177/2001, de 04.06, aplicvel situao dos autos, atento o princpio tempus regit actum] o procedimento de licenciamento no a aprovao do projecto de arquitectura [prevista no artigo 20 n3 do RJUE] que consubstancia o acto de licenciamento, j que esse constitui a deciso final do respectivo procedimento previsto no artigo 23 do RJUE, no que alis so tambm consentneas a Doutrina e Jurisprudncia citadas. Assim, a deciso final do procedimento de licenciamento [proferida nos termos do artigo 23 do RJUE] que constituiu o acto de licenciamento. Pelo que por referncia quela deciso final, e no por referncia ao acto de aprovao do projecto de arquitectura [a que se refere o artigo 20 n3 do RJUE], como se ver, que deve ser aferido o prazo de caducidade de dois anos a que alude o n4 do artigo 16 do Decreto Regulamentar n46/97, de 17.11. No procedendo, neste aspecto, a arguio da autora. *+ De igual modo, tambm a falta de operatividade automtica da caducidade referida no n4 do artigo 16 do dito Decreto Regulamentar foi articulada pela a autora como fundamento, mais um, em favor da tese, que a sua, que defende a vigncia da autorizao/parecer do ICNB. E no obstante ser fundamento, e no questo, mais uma vez no verdade que mesmo esse fundamento no tenha sido tratado no acrdo recorrido. Nele se diz, de facto que *+ No caso dos autos foi obtida e concedida autorizao prvia *+ a qual foi emitida em 04.05.2001 pelo ICN *+. Todavia, no obstante o projecto de arquitectura que havia sido apresentado em 28.01.2001 pela autora ter sido aprovado por despacho de 19.01.2002 *+ apenas em 22.12.2005 foi proferido despacho pelo qual foi proferida a deciso final de aprovao do pedido de licenciamento, que veio a ser notificado autora por ofcio de 29.12.2005 *+. Assim sendo, foroso concluir que data em que foi proferida aquela deciso de licenciamento municipal [22.12.2005] j haviam decorrido os dois anos a que alude o n4 do artigo 16 do Decreto Regulamentar n46/97, de 17.11. Sendo irrelevante, nesta sede, a quem so imputveis as circunstncias que motivaram o hiato temporal decorrido entre uma data e outra *+. Ora, neste trecho do acrdo est subjacente, sem dvida, a tese contrria defendida pela autora e ora recorrente, no sentido da operatividade ope legis da caducidade prevista na referida norma legal.

Em face do exposto, e sem necessidade de mais delongas, deve ser julgada improcedente a nulidade, por omisso de pronncia, que foi imputada pela recorrente ao acrdo recorrido.

IV. Dos erros de julgamento de direito. Como j deixamos dito, no ponto II supra, a recorrente imputa ao acrdo do TAF erro de julgamento de direito quanto ao decidido sobre o pedido impugnatrio e quanto ao decidido sobre o pedido de condenao prtica do acto tido por legalmente devido. No que concerne improcedncia do pedido de anulao do acto impugnado, a recorrente diz que o julgamento do TAF errado, com base no seguinte: - o licenciamento referido no artigo 16, n4, do Decreto Regulamentar n46/97, de 17.11, deve ser interpretado como referindose aprovao do projecto de arquitectura, e que, por isso, no ocorreu a caducidade da autorizao/parecer do ICNB; - as normas da RCM 76/2005, de 21.03, porque posteriores aprovao do projecto de arquitectura, no podem fundamentar o embargo; - mesmo que se considerasse como termo ad quem da caducidade o licenciamento final da obra, certo que a caducidade no opera automaticamente, e no foi declarada; - o acto impugnado viola o princpio da proporcionalidade; - a caducidade da autorizao do recorrido conduziria, quando muito, anulao do acto de licenciamento da obra, no sua nulidade; - e mesmo a admitir a aplicao ao caso da RCM n76/2005, de 21.03, as alneas c) e e) do seu artigo 7 nunca seriam aplicveis ao caso. No tocante improcedncia do pedido de condenao prtica do acto legalmente devido, e segundo a recorrente, o julgamento do TAF errado, com base no seguinte: - perante a solicitao feita pelo MA ao ICNB, na informao datada de 08.04.2008, este teria de sobre ela se pronunciar dentro dos prazos legais; - no pode ser assacada recorrente responsabilidade pela no consulta de entidades exteriores ao MA. Cumpre-nos, antes de prosseguir, e porque o objecto do recurso jurisdicional constitudo pelo acrdo recorrido, que nele dever ser afrontado pelo recorrente, dizendo do que discorda e porque discorda, fazer uma triagem das questes que, alegadas e levadas s concluses de recurso, constituem realmente objecto deste recurso jurisdicional [artigos 676 n1 e 684 n3 CPC; a propsito, AC STA/Pleno de 03.04.2001, R39531; AC STA de 09.05.2001, R47228; AC STA de 14.12.2005, R0550/05]. Constatamos, assim, que relativamente ao pedido impugnatrio no foram abordadas, no acrdo recorrido, as causas de invalidade relativas violao do princpio da proporcionalidade e ao erro sobre os pressupostos de facto e de direito concernentes s alneas c) e e) do artigo 7 da RCM n76/2005, de 21.03, melhor, do Regulamento do Plano de Ordenamento da Reserva Natural das Dunas de So Jacinto [RPORNDSJ] aprovado por essa Resoluo do Conselho de Ministros. Resulta, pois, que os alegados erros de julgamento referentes a essas causas de invalidade no o so, porque nem sequer foi feito o respectivo julgamento de direito, sendo certo que no foi invocada, e agora pela recorrente, a pertinente omisso de pronncia.

Tais fundamentos de erro de julgamento no sero, portanto, objecto de apreciao por este tribunal superior, que no pode, nem deve, nestas circunstncias, apreci-los em primeira instncia.

V. Relativamente ao pedido de anulao do acto impugnado, foi o seguinte o julgamento do TAF de Aveiro: *+ *+ o certo que, como alis a autora acaba por reconhecer, nos termos em que desenhado no RJUE [aprovado pelo DL n555/99, de 16.12, na redaco dada pelo DL n177/2001, de 04.06, aplicvel situao dos autos, atento o princpio tempus regit actum] o procedimento de licenciamento, no a aprovao do projecto de arquitectura [prevista no artigo 20 n3 do RJUE] que consubstancia o acto de licenciamento, j que esse constitui a deciso final do respectivo procedimento previsto no artigo 23 do RJUE, no que alis so tambm consentneas a Doutrina e Jurisprudncia citadas. Assim, a deciso final do procedimento de licenciamento [proferida nos termos do artigo 23 RJUE] que constitui acto de licenciamento. Pelo que por referncia quela deciso final, e no por referncia ao acto de aprovao do projecto de arquitectura [a que se refere o artigo 20 n 3 RJUE], como se ver, que deve ser aferido o prazo de caducidade de dois anos a que alude o n4 do artigo 16 do Decreto Regulamentar n46/97, de 17.11. No procedendo, neste aspecto, a arguio da autora. Atentemos no disposto no artigo 16 do Decreto Regulamentar n46/97, de 17.11 diploma que na sequncia da publicao do DL n19/93, de 23.01 [que criou o novo quadro de classificao das reas protegidas nacionais] reclassificou, segundo os critrios a estabelecidos, como reserva natural a Reserva Natural das Dunas de So Jacinto [que j havia sido criada pelo DL n41/79, de 06.03] onde se insere o prdio da autora, ao abrigo de cujos ns 4 e 5 foi proferida a deciso de embargo aqui impugnada. o seguinte o disposto naquele artigo: Artigo 16 Autorizaes 1- Salvo disposio em contrrio, as autorizaes emitidas pela comisso directiva da Reserva Natural no dispensam outros pareceres, autorizaes ou licenas que legalmente forem devidos. 2- A Reserva Natural pode fazer depender de uma avaliao de impacte ambiental, como formalidade essencial, nos termos do DL n186/90, de 6 de Junho, e do Decreto Regulamentar n38/90, de 27 de Novembro, a autorizao para os actos e actividades referidos no artigo 11. 3- Na falta de disposio especial aplicvel, o prazo para a emisso das autorizaes pela comisso directiva da Reserva Natural de 60 dias.

4- As autorizaes emitidas pela comisso directiva da Reserva Natural ao abrigo do presente diploma caducam decorridos dois anos sobre a data da sua emisso, salvo se nesse prazo as entidades competentes tiverem procedido ao respectivo licenciamento. 5- So nulas e de nenhum efeito as licenas municipais ou outras concedidas com violao do regime institudo neste diploma. Inserindo-se, como se insere, o prdio da autora [identificado em 1 supra da factualidade assente] em rea abrangida pela Reserva Natural das Dunas de So Jacinto [nos termos em que a mesma foi classificada e definida pelo Decreto Regulamentar n46/97, de 17.11] necessrio que no mbito do licenciamento da intervenes urbansticas, mormente aquela para a qual a autora requereu em 28.01.2001 nos servios do MA o respectivo licenciamento [operao que ali apelidou de reconstruo de um empreendimento turstico para aquele local, nos termos do requerimento que constitui o documento n15 do PA remetido pelo MA], sejam efectuadas consultas s entidades externas, no caso o ento ICN [ver artigo 19 n1 do RJUE], com vista obteno da autorizao prvia a que, nos termos do disposto no artigo 11 do Decreto Regulamentar n46/97, de 17.11, esto sujeitos os seguintes actos e actividades a levar a cabo em rea abrangida por aquela Reserva Natural das Dunas de S. Jacinto: a) A realizao de obras de construo civil, designadamente novos edifcios e reconstruo, ampliao ou demolio de edificaes, exceptuando as obras de simples conservao, restauro, reparao ou limpeza; b) A alterao do uso actual dos terrenos ou da morfologia do solo por novos povoamentos florestais ou sua reconverso; c) A alterao morfologia do solo pela abertura de poos, furos e captaes; d) A alterao morfologia do solo pela modificao do coberto vegetal atravs da realizao de cortes rasos de povoamentos florestais, bem como pela reduo do coberto arbreo ou arbustivo e pelo corte individual de espcies arbreas e arbustivas autctones, exceptuando as situaes de emergncia, nomeadamente as decorrentes de combate a incndios; e) A abertura de novas estradas, caminhos ou acessos, bem como o alargamento ou qualquer modificao dos existentes, e obras de manuteno e conservao que impliquem a destruio do coberto vegetal; f) A instalao de infra-estruturas elctricas e telefnicas, areas e subterrneas, de telecomunicaes, de gs natural, de saneamento bsico e de aproveitamento de energias renovveis fora dos permetros urbanos; g) A instalao, afixao, inscrio ou pintura mural de mensagens de publicidade ou propaganda, temporrias ou permanentes, de cariz comercial ou no, incluindo a colocao de meios amovveis, fora do permetro dos aglomerados urbanos, com excepo da sinalizao especfica da Reserva Natural ou da respectiva Cmara Municipal; h) A recolha de amostras geolgicas e de espcies zoolgicas e botnicas sujeitas a medidas de proteco, que pela sua natureza no decorrem da normal actividade agrcola.

No caso dos autos foi obtida e concedida autorizao prvia, em sede de consulta externa promovida pelo MA, a qual foi emitida em 04.05.2001 pelo ICN [junta a folha 26 dos autos] ver 7 e 8 supra da factualidade assente. Todavia, no obstante o projecto de arquitectura que havia sido apresentado em 28.01.2001 pela autora ter sido aprovado por despacho de 19.01.2002 [ver 6 a 9 supra da factualidade assente], apenas em 22.12.2005 foi proferido despacho pelo qual foi proferida a deciso final de aprovao do pedido de licenciamento, que veio a ser notificado autora por ofcio de 29.12.2005 [ver 11 supra da factualidade assente]. Assim sendo, foroso concluir que data em que foi proferida aquela deciso de licenciamento municipal [22.12.2005] j haviam decorrido os dois anos a que alude o n4 do artigo 16 do Decreto Regulamentar n46/97, de 17.11. Sendo irrelevante, nesta sede, a quem so imputveis as circunstncias que motivaram o hiato temporal decorrido entre uma data e outra, e por conseguinte a invocao de ocorrer abuso de direito ou de que deveria ter sido suspenso o procedimento nos termos do artigo 31 do CPA [ver artigos 35 a 39 da petio inicial], j que, por um lado, estamos em face de um acto vinculado, e por outro a entidade que conduziu o processo de licenciamento e proferiu o respectivo acto final de licenciamento [o MA] distinta e autnoma da entidade que emitiu, e que a quem incumbe, nos termos da lei, emitir a respectiva autorizao prvia [o ICN]. Quando muito tal juzo de imputao apenas ser relevante em sede de respectiva responsabilizao, sendo certo, porm, que na eminncia do decurso do prazo de caducidade da autorizao prvia sempre existiria a via de pedido de renovao de tal autorizao ou de emisso de nova. O que no foi feito nem pelo MA nem pela autora. Nem de acolher a argumentao de que a autora lana mo [ver 2 pargrafo do artigo 54 da petio inicial] de que o ICNB, IP deveria ter emitido autorizao e que no o fez apesar de solicitado para tal em Abril de 2008 pelo MA. que quando no seu ofcio de 08.04.2008 [junto a folhas 32-33 dos autos] o MA presta as informaes que haviam sido solicitadas pelo ICNB, IP, fazendo, a final, a seguinte meno nestes termos apelamos Vossa compreenso para o lapso decorrido na falta de resposta s questes do parecer do ICN e solicitamos a emisso do parecer favorvel [ver 15 supra da factualidade assente] no s h muito havia caducado o acto de autorizao prvia [de 04.05.2001] mas tambm h muito havia sido emitido o acto final de licenciamento [o referido despacho de 22.12.2005]. Tendo j caducado a autorizao prvia data em que foi emitido o acto de licenciamento, conforme vimos supra [ver n5 do artigo 16 do Decreto Regulamentar n46/97, de 17.11] foroso tambm concluir, como fez o ICNB, pela nulidade do acto de licenciamento [ver n6 do artigo 16 do Decreto Regulamentar n46/97, de 17.11]. Nada h, a apontar, neste aspecto, actuao do ICNB, quando em 25.08.2008 decidiu embargar a obra, pelos fundamentos em que o fez, tendo actuado em obedincia lei e observncia dos seus requisitos e pressupostos de facto e de direito designadamente, ver artigos 7 n2 alnea f), 11 alnea a), 16 ns 4 e 5 do Decreto Regulamentar n46/97, de 17.11. Improcede, pois, o pedido impugnatrio dirigido ao despacho de 25.08.2008 da VicePresidente do ICNB, IP, que determinou, nos termos da Informao 68/GJ/08 a que aderiu, o embargo da obra.

*+ Em causa est o despacho de 25.08.2008 da Vice-Presidente do ICNB, IP, que decretou o embargo da construo de empreendimento turstico na rea de Reserva Natural das Dunas de S. Jacinto [RNDSJ], margem da EN 327, levada a cabo pela dona da obra, ora recorrente, ao abrigo do alvar de licena administrativa n26/2007, da CMA, com fundamento na informao n68/GJ/08. Esta informao, fundamento do acto impugnado, conclui assim: *+ IV. Proposta de deciso Face ao expediente que corporiza o presente procedimento e atendendo aos termos da pronncia apresentada pela interessada sociedade FC. , Lda., mostra-se juridicamente sustentada uma eventual determinao imediata das obras a decorrer na EN 327, na freguesia de S. Jacinto, concelho de Aveiro, com os seguintes fundamentos de facto e de direito: a) Inexistncia de parecer prvio da RNDSJ por fora da caducidade do parecer/autorizao condicionada emitida ao abrigo pelo ofcio 258/2001 RPNA de 4 de Maio de 2001, com fundamento no n4 do artigo 16 do DR 46/97, de 17 de Novembro, porquanto decorridos dois anos sobre aquela data no foi proferido o respectivo licenciamento, sendo este datado de 22.12.2005 - facto que torna tal licenciamento nulo e ineficaz; b) Violao das alneas c) e e) do artigo 7 do RCM 76/2005, de 21 de Maro, que aprovou o Plano de Ordenamento da Reserva Natural das Dunas de So Jacinto, uma vez que a obra [composta de empreendimento turstico de tipo Estalagem] que o requerente est a edificar na EN 327, na freguesia de S. Jacinto, concelho de Aveiro, titulada pelo alvar 26/2007 emitido em 29.10.2007, pela CMA, bem como as escavaes ocorridas, consubstanciam actos interditos na rea em causa nos termos dos citados preceitos facto que tambm torna tal licenciamento nulo e ineficaz por violao do artigo 67 do RJUE. H, pois, dois motivos fundamentais que determinam o embargo da obra, que so a falta de parecer prvio da RNDSJ, por fora da caducidade da autorizao condicionada emitida, em 04.05.2001, pelo ento ICN, e a alegada violao das alneas c) e e) do artigo 7 da RCM n76/2005, de 21.03, que aprovou o Plano de Ordenamento da Reserva Natural das Dunas de S. Jacinto [PORNDSJ]. Mas, note-se, este ltimo motivo apenas surge, na economia do despacho impugnado, porque nele se considerou ter caducado a autorizao de 04.05.2001, pois se assim no fosse no poderia ser aplicado ao caso o PORNDS, isto por imposio do princpio segundo o qual tempus regit actum. O TAF entendeu que o licenciamento referido no n4 do artigo 16 do Decreto Regulamentar n46/97, de 17.11, o licenciamento final da obra, e no a aprovao do seu projecto de arquitectura, e, por isso mesmo, concluiu ter caducado a autorizao emitida em 04.05.2001. Entendeu, tambm, que esta caducidade opera automaticamente, no precisando de ser declarada pelo ICNB.

A primeira questo a resolver, por basilar, pois a de saber se a autorizao/parecer emitida pelo ento ICN em 04.05.2001 caducou ou no caducou. E isso passa por interpretar correctamente o n4 do artigo 16 do Decreto Regulamentar n46/97, de 17 de Novembro [9 CC]. sabido que a jurisprudncia do STA afirmou, e durante muito tempo, que o acto de aprovao do projecto de arquitectura no era, em princpio, acto contenciosamente impugnvel por terceiros, nem acto constitutivo de direitos, designadamente do direito de construir em sua conformidade, para o prprio beneficirio. Entendia-se que essa aprovao constitua acto preparatrio da deciso final de licenciamento, sem autonomia funcional para, por si s e desde logo, ter uma eficcia lesiva imediata e efectiva na esfera jurdica de terceiros. que aps a prolao dessa autorizao teriam de ser praticados outros actos, antes de ser proferida a deciso final sobre o pedido de licenciamento de construo, e por essa razo ele no surgia como acto horizontalmente definitivo, admitindo-se a sua impugnabilidade imediata apenas excepcionalmente, em situaes em que essa aprovao pudesse determinar, por si s, efeitos lesivos na esfera jurdica de terceiros. Esta viso das coisas decorria do princpio da impugnao unitria, vertido no artigo 25 n1 da LPTA, onde se afastava a recorribilidade de actos inseridos em procedimentos administrativos que, por no lhe porem termo, no eram tidos como horizontalmente definitivos. Esta norma de 1985 - a LPTA foi aprovada pelo DL n267/85 de 16.07 - posteriormente confrontada com a nova redaco dada ao artigo 268 n4 da CRP pela Lei Constitucional n1/89, veio a gerar dvidas de constitucionalidade, nomeadamente quando aplicada ao acto de aprovao do projecto de arquitectura, dvidas essas que acabaram resolvidas, a seu favor, pelo Tribunal Constitucional [AC TC n40/2001, de 31.01.2001, R405/99, no qual se escreve que o acto administrativo de aprovao de um projecto de arquitectura, inserido num procedimento que conduz emisso de outro acto administrativo final (), enquanto acto funcionalmente no autnomo porque susceptvel de ser alterado, no deve ser destacado do procedimento administrativo, pois no se reveste de autonomia quanto a eventuais efeitos lesivos, j que o acto administrativo em que culmina o procedimento administrativo que lesa directamente o particular, consumindo, pela afirmao da legalidade das obras a efectuar, os efeitos produzidos pelo anterior acto]. No obstante a doutrina ir defendendo, de forma praticamente unnime, tese contrria que ia sendo adoptada pela jurisprudncia nomeadamente do STA, esta ia retorquindo que a sua interpretao e aplicao da lei era a que correspondia opo legislativa feita na LPTA sobre o critrio de recorribilidade contenciosa de actos administrativos, e que, por isso mesmo, era esse o critrio que num Estado de Direito teria de ser adoptado pelos tribunais, salvo nos casos em que, por fora de norma especial ou de norma de hierarquia superior, tivesse de ser admitida a impugnabilidade contenciosa imediata de actos administrativos inseridos em procedimento, e que, assim, *+ os actos de aprovao do projecto de arquitectura eram actos preparatrios da deciso final sobre o pedido de licenciamento de construo, pois queles actos se seguiam outros actos procedimentais e, por isso, careciam de definitividade horizontal, no sendo, em regra, susceptveis de impugnao contenciosa directa, s o sendo quando afectassem imediatamente a esfera jurdica de quem os pretendesse impugnar,

situao em que a impugnabilidade contenciosa imediata era imposta pelo artigo 268, n4, da CRP [citao retirada do AC STA de 25.01.2006, R01127/05. Sobre a referida posio do STA ver, entre muitos outros, AC STA de 21.03.96, R39097; AC STA de 10.04.97, R039573; AC STA de 05.05.98, R43497; AC STA de 17.11.98, R43772; AC STA de 30.09.99, R44672; AC STA de 20.01.2000, R045166; AC STA de 23.05.2000, R45768; AC STA de 28.11.2000, R46506; AC STA de 23.01.2001, R47017; AC STA de 08.02.2001, R45490; AC STA de 21.02.2001, R45789; AC STA de 27.03.2001, R47007; AC STA de 05.04.2001, R47319; AC STA de 16.05.2002, R47070; AC STA de 22.10.2003, R660/02; AC STA de 24.11.2004, R1878/02; AC STA de 05.04.2005, R100/04; AC STA de 19.04.2005, R1415/04; AC STA de 14.12.2005, R01017/05; AC STA de 14.03.2006, R1016/05; AC STA de 12.03.2008, R082/07; e sobre a referida posio oposta, da doutrina, ver, entre outros, Fernanda Paula de Oliveira, Duas Questes no Direito do Urbanismo: Aprovao do Projecto de Arquitectura (Acto Administrativo ou Acto Preparatrio?) e Eficcia de Alvar de Loteamento (Desuso?), in CJA, n13, 1999, pginas 10 a 55; Fernanda Paula de Oliveira, in Direito do Urbanismo, Casos Prticos Resolvidos, Almedina, 2005, pgina 161; Antnio Duarte de Almeida, A Natureza da Aprovao do Projecto de Arquitectura e a Responsabilidade pela Confiana no Direito Administrativo, in CJA, n45, Maio/Junho de 2004, pginas 20 a 35; Joo Gomes Alves, Natureza Jurdica do Acto de Aprovao Municipal do Projecto de Arquitectura, in CJA, n17, 1999, pgina 13 e seguintes; Mrio Jos de Arajo Torres, Tendncias Dominantes da Jurisprudncia do STA em Matria de Tutela Administrativa e de Urbanismo e de Ordenamento do Territrio, in Novas Perspectivas de Direito Pblico, Lisboa, IGAT, 1999; Mrio Jos de Arajo Torres, Ainda a (in)impugnabilidade do Acto de Aprovao do Projecto de Arquitectura, em Anotao ao AC do Tribunal Constitucional n40/2001, CJA, n27, pginas 41 e seguintes; Antnio Cordeiro, in Arquitectura e Interesse Pblico, Coimbra, Almedina, 2008, pginas 281 e seguintes; Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, in Comentrio ao Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos, 2007, pginas 309 e 310; Mrio e Rodrigo Esteves de Oliveira, in Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos Anotado, volume I, pginas 344 e 245]. Este exerccio de interpretao e aplicao do artigo 25 n1 da LPTA de acordo com o artigo 268 n4 da CRP, que veio exigindo algum engenho e arte jurisprudncia, que na rea concreta do acto de aprovao do projecto de arquitectura vinha sendo pressionada pela doutrina, acabou por impor, logo que foi possvel, uma alterao da opo legislativa sobre o critrio da impugnabilidade contenciosa dos actos administrativos. Assim, em Janeiro de 2004, com a entrada em vigor do CPTA, o seu artigo 51 situou o critrio da impugnabilidade contenciosa dos actos administrativos no mbito constitucional: Ainda que inseridos num procedimento administrativo, so impugnveis os actos administrativos com eficcia externa, especialmente aqueles cujo contedo seja susceptvel de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos [n1]. Afastado o critrio da impugnao unitria [como, alis, se evidencia na exposio de motivos da Proposta de Lei n92/VIII, in Dirio da Assembleia da Repblica de 19.07.2001], e feita clara opo pelo critrio da eficcia externa do acto, especialmente se for lesiva de direitos ou interesses protegidos pela lei, ficou aberta a porta a nova abordagem do acto de aprovao do projecto de arquitectura em termos impugnativos. A questo que agora se coloca aos tribunais administrativos no a de saber qual a melhor soluo no caso concreto, mas aplicar a que foi

consagrada pelo legislador, e que a da externalidade dos efeitos, mormente lesivos, do acto administrativo. Assim, com a bno da lei, a jurisprudncia passou a entender, de mos dadas com a doutrina, que *+ o acto de aprovao do projecto de arquitectura um verdadeiro acto administrativo, onde a administrao aprecia uma srie de condies exigidas por lei que ficam definitivamente decididas, tornando-se, por isso, aquele acto, relativamente a estas, constitutivo de direitos. De tal modo que essas questes no podem voltar a ser postas em causa e discutidas no decurso do procedimento de licenciamento se aquela apreciao for vlida, e sendo, tambm por isso, tal acto vinculativo para a cmara municipal na deliberao final [citao retirada do AC TCAN de 11.02.2011, R00133/04. Em sentido idntico, e entre outros, ver AC TCAN de 25.09.2008, R614/06, confirmado, em recurso de revista, pelo AC STA de 09.12.2009, R019/09; AC do TCAS de 28.10.2009, R4110/08 - comentado por Fernanda Paula Oliveira, in CJA, n84, Novembro/Dezembro de 2010; AC TCAS de 25.03.2010, R1460/06; AC TCAS de 24.06.2010, R3250/07]. A impugnabilidade do acto de aprovao do projecto de arquitectura passou a ser inegvel, pois constitui, em princpio, o reconhecimento definitivo da conformidade desse projecto com os instrumentos de gesto territorial, com as normas relativas esttica das edificaes e sua insero urbana e paisagstica, introduzindo efeitos positivos na esfera jurdica do requerente, que, eventualmente, podem ser lesivos de interesses de terceiros ou de interesses difusos. Efectivamente, e ao abrigo do ento artigo 17 n1 do RJLMOP [Regime Jurdico do Licenciamento Municipal de Obras Particulares aprovado pelo DL n445/91, de 20.11, alterado pela Lei n29/92, de 05.09, e pelo DL n250/94, de 15.10] A apreciao do projecto de arquitectura incide sobre a verificao de conformidade com plano de pormenor ou com o alvar de loteamento e com outras normas legais ou regulamentares em vigor, bem como sobre o aspecto exterior dos edifcios e sua insero no ambiente urbano e na paisagem. E ao abrigo do actual artigo 20 do RJUE [Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao aprovado pelo DL n555/99, de 16.12, com a redaco dada pelo DL n177/2001, de 04.06, e, ultimamente, pela Lei n60/2007, de 04.09], a apreciao do projecto de arquitectura incide, por princpio, sobre a sua conformidade com planos municipais de ordenamento do territrio, planos especiais de ordenamento do territrio, medidas preventivas, rea de desenvolvimento urbano prioritrio, rea de construo prioritria, servides administrativas, restries de utilidade pblica e quaisquer outras normas legais e regulamentares relativas ao aspecto exterior e insero urbana e paisagstica das edificaes, bem como sobre o uso proposto. Com a aprovao do projecto de arquitectura a Administrao aprecia, como vemos, uma srie de condies exigidas por lei, que ficam definitivamente decididas, tornando-se tal acto, relativamente a elas, constitutivo de direitos, pelo menos do direito a que tais questes no voltem a ser postas em causa e discutidas no decurso do procedimento de licenciamento se aquela apreciao for vlida, e sendo, por isso, vinculativo para a respectiva cmara municipal na deliberao final de licenciamento. Temos, pois, que se aprovao do projecto de arquitectura j era, ao abrigo do antigo RJLMOP o acto central do procedimento de licenciamento de obras particulares, viu reforada essa

centralidade com o actual RJUE, constituindo a sua aprovao caso resolvido relativo [rebus sic standibus] quanto s questes que nele foram apreciadas. Ora bem. Quando a ora recorrente reivindica a consolidao da autorizao/parecer emitida pelo ICN em 04.05.2001 com o acto de aprovao do projecto de arquitectura, ocorrido a 19.01.2002, toda esta problemtica jurdica que est como pano de fundo, e que, por via disso, sentimos aqui necessidade de resumir a fim de enquadrar devidamente a sua questo. Na verdade, quando, a 18.11.1997, entrou em vigor o Decreto Regulamentar n46/97, que reclassificou a RNDSJ, estava vigente a LPTA e o RJLMOP, ou seja, estava no seu auge a referida questo jurdica acerca da impugnabilidade ou no do acto de aprovao do projecto de arquitectura. E assim, presumindo, como devemos, que o legislador esteve atento s circunstncias, nomeadamente jurdicas, em que a lei foi elaborada, soube exprimir o seu pensamento em termos adequados, e consagrou as solues mais acertadas [artigo 9 CC], deveremos concluir que quando fixou os termos da caducidade da autorizao emitida pelo ento ICN ao abrigo desse diploma o fez usando termos correctos e apropriados cultura jurdica ento vigente, sendo que a mesma apontava para a falta de impugnabilidade contenciosa do acto de aprovao do projecto de arquitectura, porque, em princpio, o acto impugnvel seria o acto final de licenciamento da construo. E alm disso, o RJLMOP ento em vigor [o RJUE s apareceria dois anos depois] nunca se referia ao acto de aprovao do projecto de arquitectura como acto de licenciamento, sendo esta designao reservada apenas para o acto final do respectivo procedimento administrativo. Deste modo, quando estipula, no artigo 16 n4 do dito Decreto Regulamentar que as autorizaes emitidas pela RNDSJ ao abrigo do presente diploma caducam decorridos dois anos sobre a data da sua emisso, salvo se nesse prazo as entidades competentes tiverem procedido ao respectivo licenciamento, o legislador de 1997 apenas poderia estar a referir-se ao acto de licenciamento final do procedimento de obras particulares. E, alis, tem toda a lgica, lgica jurdica, que o legislador tenha pretendido impedir a caducidade de dois anos [artigo 331 do CC] apenas quando for proferido o acto final que permite entidade emitente da autorizao controlar, e fiscalizar, o cumprimento das condies que nela tenha imposto. Como interessado directo no cumprimento dessas condies, o ento ICN poderia impugnar contenciosamente esse acto final de licenciamento. E cremos que a alterao destas circunstncias jurdicas em que o diploma legal em referncia foi elaborado, operada pela entrada em vigor do RJUE, em 1999, e do CPTA, em 2004, no impem, no nosso caso, uma interpretao actualista do disposto no seu artigo 16 n4. E por duas razes fundamentais. Por um lado, surge inultrapassvel, a nosso ver, o elemento literal da norma, por referir-se ao respectivo licenciamento, sendo certo que o legislador, tanto no RJLMOP como no RJUE nunca se refere aprovao do projecto de arquitectura como licenciamento. Por outro lado porque essa interpretao actualista, e sempre na nossa perspectiva, defraudaria, indevidamente, legtimas expectativas geradas na entidade emitente da autorizao pelo prprio legislador, que, a meio do jogo, lhe retirava a possibilidade de poder controlar, e fiscalizar, o cumprimento das condies nela impostas. E no pode o julgador frustrar a tal ponto os desgnios do legislador.

Impe-se concluir, pois, que o facto impeditivo da caducidade de 2 anos prevista no artigo 16 n4 do Decreto Regulamentar n46/97, de 17.11, o acto final de licenciamento e no a aprovao do projecto de arquitectura. Tal como decorre da lei, a caducidade, quando estabelecida em matria excluda da disponibilidade das partes, dever ser conhecida oficiosamente pelo tribunal, todavia, quando respeita a matria no excluda da disponibilidade das partes, tem, para ser eficaz, de ser invocada por aquele a quem aproveita [artigos 333 e 303 do CC]. No nosso caso, o ICNB invocou a caducidade da sua autorizao aquando do despacho impugnado. Porm, a recorrente defende que, no obstante esta invocao, a caducidade, para ser eficaz, deveria ser declarada pelo ICNB logo que ocorresse, e com audincia prvia dela mesma, enquanto interessada. Cremos que no lhe assiste razo. Efectivamente, a no ser que isso decorra expressamente da lei, como acontece com o artigo 71, n5, do RJUE, a caducidade resulta de forma automtica do decurso do respectivo prazo, sendo meramente declarativa, no constitutiva, a deciso que a aprecia ou oficiosamente ou a pedido. E isto o que deveremos concluir dos termos em que ela estabelecida no artigo 16, n4, do Decreto Regulamentar n46/97, pois que, decorridos os 2 anos sobre a data da emisso da autorizao sem que tenha sido licenciada a respectiva obra, a autorizao caduca automaticamente, bastando-lhe ser invocada, e no declarada, para ser eficaz. Resulta, portanto, que quando em 25.08.2008 o recorrido, ICNB, invoca a caducidade da autorizao que havia emitido em 04.05.2001, limitou-se a constatar uma derivao legal, da qual resulta que aps o decurso de 2 anos sobre essa data de emisso deixou de haver, no procedimento de licenciamento do MA, a indispensvel autorizao do ICNB para poder ser licenciada a obra requerida pela ora recorrente. E a consequncia desta falta resulta, expressamente, do n5 do artigo 16 do Decreto Regulamentar n46/97, de 17.11, segundo o qual so nulas e de nenhum efeito as licenas municipais ou outras concedidas com violao do regime institudo neste diploma. E o licenciamento camarrio de 22.12.2005 foi, pelo exposto, concedido sem autorizao do ICNB. Esta violao do regime institudo pelo Decreto Regulamentar n46/97, de 17.11, assim indutora da nulidade do licenciamento da obra da recorrente, no levando sua mera anulabilidade, como ela parece pretender na sua alegao. No esquecemos que a nossa recorrente se queixa da conduta activa dos servios do MA, que emitiram o alvar de licenciamento e cobraram as respectivas taxas, e ainda da conduta passiva do ICNB, que nada fez at decretar o embargo da obra, tudo contribuindo para nela se gerar uma convico de legalidade que veio a sair frustrada. Todavia, como bem salienta o acrdo do TAF, estas condutas, certamente relevantes, devero ser apreciadas em sede prpria, que a da eventual responsabilizao dessas entidades pelo desfecho do caso e pelos danos causados dona da obra embargada. Pedido esse que no vem formulado nesta aco administrativa especial, na qual apenas est em causa a legalidade impugnada e a legalidade devida no caso sub judice.

Dever, por conseguinte, resultar confirmada a deciso do TAF de Aveiro no tocante improcedncia do pedido de anulao do acto impugnado, ou seja, do despacho de 25.08.08 da Vice-Presidente do ICNB que determinou o embargo da obra da ora recorrente.

VI. Relativamente ao pedido de condenao prtica de acto devido, foi o seguinte o julgamento do TAF: *+ A autora peticionou ainda, de forma subsidiria, e em caso de improcedncia do pedido impugnatrio formulado, que o ru ICNB, seja condenado a emitir nova autorizao. O que configura, assim, um pedido de condenao do ru na prtica de acto administrativo considerado devido no entender da autora. J considermos supra que data em que foi proferida a deciso de licenciamento municipal [22.12.2005] j haviam decorrido os dois anos a que alude o n4 do artigo 16 do Decreto Regulamentar 46/97, de 17.11, concluindo-se, face caducidade da autorizao prvia data em que foi emitido o acto de licenciamento, pela nulidade desse acto [ver n6 do artigo 16 do Decreto Regulamentar n46/97, de 17.11], como fez o ICNB, IP. E tambm j considermos ser irrelevante, nesta sede, a quem so imputveis as circunstncias que motivaram o hiato temporal decorrido entre uma data e outra, atenta a natureza vinculada do acto em causa, e a circunstncia de serem distintas e autnomas [tendo distintas atribuies e competncias legais] as entidades envolvidas]. Tambm j referimos que na eminncia do decurso do prazo de caducidade da autorizao prvia sempre existiria a via de pedido de renovao de tal autorizao ou de emisso de nova. O que no foi feito nem pelo MA nem pela autora, tendo j sido referido no ser de acolher a argumentao de que a autora lana mo [ver 2 pargrafo do artigo 54 da petio inicial] no sentido de que o ICNB, IP, deveria ter emitido autorizao e que no o fez apesar de solicitado para tal em Abril de 2008 pelo MA. Com efeito quando no seu ofcio de 08.04.2008 [pelo qual prestou as informaes que haviam sido solicitadas pelo ICNB, IP ver 15 supra da factualidade assente] o MA fez a seguinte meno nestes termos apelamos Vossa compreenso para o lapso decorrido na falta de resposta s questes do parecer do ICN e solicitamos a emisso do parecer favorvel no s h muito havia caducado o acto de autorizao prvia [de 04.05.2001] mas tambm h muito havia sido emitido o acto final de licenciamento *o referido despacho de 22.12.2005+, pelo que tal solicitao ocorreu j fora do procedimento de licenciamento, e s nesse mbito seria de admitir a formulao de tal pedido pelo MA com o consequente dever de deciso por parte do ICNB, IP [ver artigo 19 ns 1, 5 e 8 a 11 do RJUE , e 16 n3 do Decreto Regulamentar n46/97, de 17.11]. No se pode assim dizer, no caso, que o ru ICNB, IP, tenha sido colocado perante o dever legal de decidir a que alude o artigo 9 do CPA, nem, concomitantemente, que se encontrem preenchidos os pressupostos para que seja condenado, no mbito da presente aco, na emisso de novo acto autorizativo para a obra em causa, previstos no artigo 67 do CPTA. Sem prejuzo, naturalmente, do dever de deciso que possa recair se e quando for apresentado

pela autora requerimento dirigido Administrao nesse sentido [o que, como se viu e decorre da factualidade assente no foi feito pela autora]. Posto isto, julga-se tambm improcedente o pedido condenatrio subsidiariamente formulado pela autora. *+ Este julgamento est correcto. Na verdade, a solicitao feita pelo MA no ofcio de 08.04.2008, no final das informaes que presta ao ICNB, a seu pedido, no pode deixar de ser integrada no mbito de um procedimento que j estava terminado. Da que a solicitao do MA soe a pedido de sanao do licenciamento nulo por falta de autorizao do ICNB. Alis, pelo seu teor, sobretudo pelo apelo compreenso do ICNB quanto falta de resposta s questes decorrentes da autorizao condicionada, parece, at, que o MA entendia essa autorizao, do ento ICN, como ainda no definitiva, mas antes sujeita a confirmao do cumprimento das duas condies nela exigidas. O que vem ao encontro daquele poder de controlo, e de fiscalizao, de que falamos acima. Deste jeito, dirigindo-se a solicitao de parecer favorvel, feita nesses termos, a procedimento que j estava findo, no se impunha ao ICNB o dever de a decidir, mas, quando muito, o dever de informar o que entendia sobre a situao. O que acabou por fazer, cerca de 4 meses depois, com a prolao do despacho impugnado, em que ele invocou a caducidade da autorizao de 04.05.2001 e considerou que, em face do RPORNDSJ, nomeadamente das alneas c) e e) do artigo 7, a autorizao pretendida no poderia ser concedida. Dever, portanto, improceder totalmente o recurso jurisdicional, e ser mantido o acrdo recorrido, do TAF de Aveiro. Deciso Nestes termos, decidem os Juzes deste Tribunal Central, em conferncia, negar provimento ao recurso jurisdicional e manter o acrdo recorrido. Custas pela recorrente, com taxa de justia reduzida a metade - artigos 446 do CPC, 189 do CPTA, 73-A e 73-E n1 alnea a) do CCJ. D.N. Porto, 22.06.2012 Ass. Jos Augusto Arajo Veloso Ass. Fernanda Brando Ass. Joo Beato Oliveira Sousa