Universidad Nacional Autnoma de Mxico

Clientelismo o tecnocracia? La lgica poltica de la regularizacin de la tierra urbana, 19701988 Author(s): Ann Varley Reviewed work(s): Source: Revista Mexicana de Sociologa, Vol. 56, No. 4 (Oct. - Dec., 1994), pp. 135-164 Published by: Universidad Nacional Autnoma de Mxico Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3541086 . Accessed: 04/07/2012 00:41
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eClientelismo tecnocracia? logicapoliticade o La la regularizacion la tierraurbanaS de 1970-19888

ANN VARLEY

INTRODUCCION

N LOSULTIMOS DECENIOSg gobicno mexicano ha vellido entregando C1

tltulos de prf3piedad las farniliasque villen en las colonias populares a ilegates que circundanmuchas ciLldades pais.1En el presente trabajo del se scestieneque la 3Legali:zacion la tenencia de la tierra ha desempenado una de parte importante en el mantenimiento de la estabilidadpollt;icaen el Mexicc) urbano durante los iiltimosveinte anos. Las implicaciollespollticas de la regularizacion han sido ignoradaspor 105 organisrrlos internacionalesque fomentan la legalizacioll como parte de una estrateglapara mejorar las condiciones de vivierldaen los llarnados "asentamientos Aunque el desarrollode viviendailegal afecta a todos los tipos de propiedad, aqul examinareinosla regularizaciorl la tenellcia en las tierras ejidales. La de importallciadel desarrollourbano en este tipo de tierrasha sido evaluado, en fecha reciente, por Antonio Azuela (1989a:62):
tJ
irregulares97 o 4;barriadas.2

La urbanizacionde los ejidos es un claro ejernplo de la crisis actual del corporativismomexicano, que se caracteriza el desequilibrioentre la poblacion que por ha recibido beneficios del Estadoy 1acreciente poblac:ion no los ha recibido y que qlle ademastierleque subsidiar los primeros. a

Erl este caso, los residentes ilegales en la tierrasejiclalessubsidiana los beneElciarios de la reformaagraria.Despues de coxnprar lotes a los ejidatarios,han los de pagar, Inas tarde por los tltulos de propiec3Lad, y parte de la suma entregada
Versi6ncastellarla Pastora de Rodrigllez Aviiiea. 1 En Mexico,el proceso de legali;racion la t:enencia la tierrase conoce como regularizacion. de de LasXpalabras '4legalizaci6n""regularizacion" usarallindistintamente lo largode este articulo. y se a Examlnado,por ejempk>, Xlgel, 1983;I)oebele, 1978, 1983;Varley,198Sc, 1987;McAuslarl, en 1985;Zetter,1984;y varioscapitulosen Roulwin, 1987.

rl3s]

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por la legalizacion usa para compensar nuevo a los ejidatarios la se de por "perdida" sustierras.3 de En retrospectiva, vez resulteextranoque el corporativismo tal mexicanono hayaprestado atencionmasexplicita la poblacion una a urbana pobre.Forman una parteimportante la poblacion, mitadde la cualvivehoy en dia en ciude la dadesde masde 100 000 habitantes (CEPAL,1989).Aquise entiendepor regularizacion estrateg1a una empleada el Estado por parallegara la 4'integracioll social"de la poblacionurbana pobre (lo que quieredecir,en la practica, insu tegracion polatica). Ahora bien,eporquefue rlecesaria integracion? que la tal ePor gente pobrede la ciudadno fue incorporada el sistema en politicoposrevolucionario la misma de forma los campesinos los obreros?4 que o E1lanos recientesse ha sostenidoque, a principios los anos cuarenta, de el gobiernode AvilaCamacho adoptouna seriede medidas politicas urbanas que buscaban institucionalidad las relaciones dar a entre el Estadoy la poblacion urbanade escasosrecursos, crearuna baselegaly territorial lograrurla al para organizacion corporativista los colonos(Azuela CruzRodriguez, de y 1989).Dichasmedidas inclulan establecimiento nuevos el de fraccionamientosla regulao rizacionde los existentes partede las autoridades por municipales. vez se Tal podrian comoun intentode crearuna suertede "ejidourbano" las colover en niaspopulares. Sill embargo, intentode formalizar controlcorporativista las masas el el de urbanas resultoillEructuoso. regimenno logro incorporar la poblacionurEl a banade escasos recursos la ideologla por tanto,en el proyecto en y, politicodel Estado posrevolucionario, lo habiahecho con las basesobreras los camcomo o pesinos.A los pobresde la ciudadse les vio principalmente como obreros,el termillo4'colonia proletaria" deE1ne los residentes calidadde obrerosmas a en bienque comounacategoria socialdistinta (Azuela Cruz y Rodriguez, 1989:128). Convieneanadirque, por entonces,la poblacionurbanaera bastantemenos
3 "Legalizacion" sigllificaque los residentesen tierrasejidalestienen que pagardos veces por el mismo lote. El proceso de venta por parte de los eJidatarios contravienela Ley Federalde Reforma Agrariay es, por tanto, ilegal (Alarley, 1985c). La agencia del gobierno, coRETr (Comisionpara la Regularizacion la Tenencia de la Tierra),expropialas tierrasejidalesen que ha tenido lugar el de desarrollode viviendailegal, pagandouna indemnizacional ejido. Recuperalos costosvendlendo los lotes en la zona expropiadaa sus ocupantes.Los beneficiosdisfrutados los ejidataxios por pueden ser, no obstante,mas aparentesque reales (Varley, 1985c). Con frecuencia,han vendido tierrascon poco o rlingunvaloragricola,y los qtle han intentadosembrarsu tierrapueden haber estado imposibilitados a hacerlodebido a la urban izacio que se les vino ellciina.Aclem a melludo son los lideres de n as, los ejidatarios(miembrosdel Comisariado Ejidal)o gente extranaa la comunidad (por ejemplo, representantes la CNC O de la Secretaria la ReformaAgraria)quienes se beneficiande la venta de de de las tierras,en lugar de los ejidatarios individuales. ultimo, 1aindemnizacionno siempre llega a Por quienes tienen los derechos;aun si les llega, su valorpuede haber disminuidodrasticamente la por inflaciondebido a los rezagosburocraticosEstoha servidoa su vez de estimuloadicionalpararzuevas velltasde iierras(ibid.). 4 La poblaciollurbanade bay ingresosno se halla excluidadel PRI. Lasasociacion de residenos es tes urbanospertenecellal sector"popular5, CNOP; pero este sectordel partidoes mas heterogeneo 1a qlle el obrero o el campesino,y se identificamas CQll las clasesmediasque con los sectoresurbanos pobres (Hansen,1974:104).

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significativa, terminos numericos,- hoy ell dia, y que la mayorparte de la en que gente pobre urbana era todaviainquilina en el centro, lo que habria hecho un tanto prematuro el intellto de crear una base territorialpara su organizacion politica corporativista. Ell lugar de continuar los empenos de Avila Camacho, los gobiernos subsiguientes no fueron mas alla de una incorporaclonad hocde los colorlos erl esa suerte de cajon de sastreque era la CNOP. La insuficienciade esta respuestase ha visto plasmadaen los problemasque han surgidomerced al crecimientoexplosivo de la poblacion urbana, en el colltexto de un modelo de desarrolloque deja a mucha gente en la imposibilidad de conseguir vivienda por medios convencionales. Las infinitas areas ilegales y carentes de servicios en torno a las ciudadesmexicanasacomodan a una poblacion numerosan llecesidadesy decon mandasespeclficas,que requierenrespuestaspoliticasespecl:Elcas. este trabajo En se examina el lugar de las politicasde legalizacionde tenencia de la tierracomo parte de esa respuesta. Primero, se revisa el grado e importancia del proble ma para los participantes.Acto seguido, se analiza el signiticadopolltico de la regularizacion,como se manifesto en la oportunidad de su surgimiento como politica nacional, y la seleccion de ciudades y asentamientos particularescomo objetivos de los pr{>gramas legalizacion. Mientrasque algunas interprede taciones de las relaciones entre el gobierrloy la poblacion urbanasubrayanurla "tecnocratizaciorl" creciente en el planteamiento de las demandas, aqul se sostiene que la regularizacion desempena un papel collservadoren la politica urbana. Esto se debe, en buena medida, a que la regularizacion las tierrasqidales de sigue la "via agrariaa la legalizaciolz (Varley,1985c: 209): el proceso se halla determinado no por una legislacion especlficamenteurbana, sino por la Ley de Reforma Agraria,y es responsabilidadde las dependencias que pertellecen al "sector agrario"oficial.5Por tanto, reproduce, en el ambito urbano, las formas caracteristicas la pollticamexicana,en particular la polltica agraria(Azuela, de de 1989b: 126). A1mismo tiempo al igual que "la ciudad invade al ejido" (Durand, 1983), el ejido invade a la ciudad, prest;andole una logica agrariaa la polltica
urbana.fi

5 Las dependenciasdel gobierno mexicano se hallandivididas por sector, con clependerlcias mas pequenas asignadasa una secretariatitular,que da su nombre al sector en cuestion. De ahi que la agencia de regularizacion la tierraejidal,coRErr, de forme parte del sector agrarioencabezadopor la Secretarla la ReformaAgraria, de tambienestrechamente ligadaal procesode legalizacion. 6 Por ejemplo, el fracasoen sancionara los ejidatarios venden sus tierrasilegalmente refleja que "algoparecidoa un pacto social,basadoen la faltade responsabilidad 1QS nucleos agrarios,que es de un ingrediente cr61licodel paternalismooficial hacia el campesinado"(Azuela, 1989b: 125). De modo similar,mientraspodriapensarseque el desarrolloilegal de viviendaes un problemaque seria mejorque los gobiernoslocales trataran, regularizacion llevadaa cabo por un cuerpo federal,lo 1a es que reflejael centralismo la pollticaagraria de mexicana.

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EL ALCANCE DEL PROBLE

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No hay calculosconfiablessobre la cantidadtotal de lotes ilegales en las ciudades mexicarlas(Varley,1985c:245). Como aElrma Iracheta (1988: 55-56), los calculos oficialessohre el nutnerode lotes que han sido legalizadososcilan enormementen al grado que nillguna dependencia del gc)blernoconoce con exactltudel alcance real del problema. La falta de confiabilidaden las declaracionesoficiales sobre el tema se olzsexva en las slguientes afirmacionesacercade la Ciudacl Mexico. Duxiante visita de una presidencial,en 19887se anuncio que se habiianlegalizado392 714 propiedades en el DistritoFederaldesde 198S,Ull logro "que no tenla precedente en la historia del paisS'(Presidenciade la Republica,1988b:8275. Sin embargo, cuando el regente prometio, en 19897que se legalizarzan 000 lotes en solo tres meses, 27 adujo que "tresmeses necesito para hacer lo que no se ha hecho en allos95 (La Jornada,29-III-1989) Para no quedarse atras, el presidente Salinas de Gortari 7 anuncio posteriormente que, en todo el territox nacional, se legalizarian io 300 000 lotes parafines de 1989 (LaJarnada, 22-W-1989). Es obvio, sin embargoa existen millones de rnexicanosque habitala lotes que en ilegales. Iracheta (1988: 56, 62) senala que, a rnediadosde los ochenta, hab1a aproximadamente cuartosde millolade lotes ilegales en la Ciudadde Mexico, tres que alojabana mas de cuatrornillorle.s pexsonasy representaball tercio mas de un o menos de las areasresiderlc.iales la ciudad.8 cifrascitadasconcuerdanen de Las terrnillosgenerales con los calculosde la SLI:UE de que, en el pais, la carltidadde lotes ejidaleserl espera de legalizacionen el sexenio actualllego a 2.16 millones (LaJornadct, 13-IV-1989). Esto siglliElca habia unos doce millolles de personas que que vivian en lotes ilegales en tierra ejidal, de una poblacioll de mas de 80 millones.9 El alcancedel problemallo esn pues, insignificante.

tEs UN PROBLEMAEL C>ARACTER ILEGALDE LA TENENCIA DE LA TIERRA?

sz) residentes losasentGlmiea?tos y el movirhaento Los de ilegclles $7opular urbano

StDgUXl los estudios de los asentamientosirregulares,parece no haber excepciones: la preocupacionmas aprerniante los residentes es la legalizacion.En un de estudio llevado a cabo en la Ciudadde Mexice en 1970, se percibia la seguridad

7 Esta declaracion se oponla tambien a la aflrmacidn del presidente De la Madrid de que mas de 87 000 lotes habiars recibido sus titulos de propiedad en la capital en los tres allos anterlores a 1985 (Metr6poli, de septiembre de 1985). 2 8 Schteillgart (1989: 135) indica que las ciErasde Iracheta subestiman el grado del problema pues ignoran zollas ya legalizadas hacia mediados de los ochenta. 9 huela (1989b: 109) senala qtle hay mas de diez millolles de personas que viven en lotes ilegales de tierra ejidal.

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en la terlenclacomo el problemamas irnportante la comunidad,al menos por de parte de la mitad de los residentes de dos asentarnientos estudiados (Cornelius, 1975: 173). Una encuesta posterior de seis asentamientosen la ciudad confirmo la importanciadada a la legalizacion (Gilberty Ward, 1985: 206207). En anos nas recientes, el 31% de las tnovilizacionesdirigidasa plantear denalrldas,por parte de los colc)nosdel sur del DistritoFederal,perseguia asegurarla terlellcia legal, en comparacioncon 20 o 22%qlle solicitabaaguay e:Irerzaje (Agllilar,1988: 3I2).l Otros estudios cuerltan 1a misma historia 1988; Ak so, 1980; COPE,U7 1977a; Van Lindert7 1985;Montarle,1976)ll Este patron ne sole se observaen los asentanlientosirldwiduales. estudio Un del movimiento popular urbano ubica la legalizacionerl la cabeza de la lista de demandasde la Union de Colonos Popularesdel Valle de Mexice (ltarnlrezSaiz, 1986: 145). Tambien los asuntos de tierra ocllpall el primer lllgar erz el rrlommierlto naciorlal,y especiElcamente la Ccrordirzadcora t1l (COMUP) furldadaen
(Jimerlez,7

1980 (ibid.: 28,18d). b) Losfunsionarao3 gobierno los represerttctrztes de! y delPRI

La tenencia ilegal de tierraocupa un lugar especial en e:l debate pllblico acerca de los problemasurbanos.Los periodicosde la Citldadde Mexico cf3ntienencasi a diario comentarlos sobre el tema de delegadlosdel OistritoFederal c) de sus corltrapartes Estado de Mexico. Atr:ibllyen del explicita o iuplscitamente la falta de serviciosa la allserlciade telzencialegalbDe este modo, pOlK tomarU11 ejetnplo entre tnuchos7en 1987 un portavozde la DelegaLclon Tleihuacregistroque la de situacion irregular de varios asentarnientvsimpedla la instalacion de seniicios (Metropoli, de tllero de 1987). CCortlo 5 selralalba fuIlclonariomunicipal,"no otro mejoraran $ervicios en stierra de nadie' (La Pren3cz, de julio de :[977). 6 Las dependerlclasellcargadasde la regularizacic)n hacen c1 rrl:ismo de setipo alamientos.Segun el folleto publicitario CORETT: de
CORETT regulariza (nuestros lotes), y elltorlces llegan tnuchos belLleficios. Vamos a terler creditos en Ios bancos podremos constrllir bien nuestras casasy poner u negocio.. Si IlO los regularizamos, ecorno vamos a tener los servicios publicos que tanta falta hacen? (CORETT, s. f.: 1114) 12

10 Dado que algurlasde las zonas estudiadasya estaban legalizadas)la contribucion de la legalizaciona la formulacionde demalldasell los uLselltamientos llegalesposilbleme:lte hayasid<3 nazis elevada. 11Hiernaus (1986:12v5-127) descllbrii5 la dotaciollcle serviciostra la prior:idad altade los qlae rnas residentesen una.encuestallevadaa cabo ell variosaselltamientos Tijtlana; ell rnientras solo 4% qlle de los entrevistados mencic>naban primerlugarla legalizaci6n. en 12De modo similar,ell 1989, el direct:or la dependencia de legallzaciolldel DistritoFederal de anurlciourl programapararegularizar ciertacantidadde zonas en el surestede la cilldad,que le urla dariaa los resiclentes acceso a '<agUaS dIrellaje, pavimelataciolaviviellda" y (LaJornada, 29 de marzode
l989).

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Lasdeclaraciones presidente de los secretarios Estado, los documendel y de y tos del gobierno7 son en general mas circunspectas, pero llevan el mismo mensaje. el Programa En Nacional parael Desarrollo Urbanoy de la Vivienda (19861988)se describio regularizacion el instrumento indemnizar la como para a los propietarios originales impedirla especulacion e urbanaEn las ceremonias en las que el Presidente entregatitulosde propiedad, describela regulase rizacion comoel cumplimiento promesas gobierno dara los residelltes de del de seguridad la tenencia, la posibilidad dejarunapropiedad sushijos,y en pas de a comoun mediode ponertermino crecimiento al urbano anarquico (Presidencia de la Republica, 1988a: 1988b: 715; 827). Los funcionarios PRI, supuesto, del por repitenla posiciondel gobierno.La regularizacion el caminoparala instalacion servicios paraque los resiabre de y dentespuedanconseguir prestamos mejorar vivienda y la (Presidencia la Rede publica,1987:267). Curiosamente, el Primer en Encuelltro Nacional Colonos de Urbanos,aparentemete un mourimien de la CNOP para contrarrestar inrl to la fluenciade la CONAMUP,LuisDonaldoColosio,a la sazonjefe del ComiteNacionaldel PRI, colocola ilegalidad la tenencia la tierra en de comoel segundoen importarlcia su lista de cinco problemas de fundamentales tendrlaque que enfrentar PRI lasciudades el en mexicanas (LaJornada, 29-IRl-l989)>l3 El hechode quelos secretarios Estado los funcionarlos PRI de y del creano nc) que la regularizacion da traducirse el cumplimien de todassusprorne pue en to sas es harinade otro costal.El puntoes que lo consideran suficientemente importante en SllSrelacionescon la comunidad como paramerecerun lugarprominenteen susdeclaraciones publicas. es probable discutan publicola No que en importancia politicade la legalizaci6n (aunquea vecesabordarl tema,como el veremos). Por lo tanto, hemos de buscar en otros ambitos si queremos desenterrar agenda la politica sirve trasfondo mensaje que de al publico.
EL SURGIMIENTO LAREGULARIZACION DE COMOUNAPOLITICA NACIONAL

Una de las clavesparaentenderla importancia politicade la legalizacion la de tenenciade la tierraradicaen la oportunidad momentode su surgimiento del comounapolltica nacional importante. La legalizacion la tierraejidalimplica cxpropiacion, en la Ciudad de su y de Mexico,en 1970, tuvieronlugarvariasexpropiaciones. Fueronrealizadas por medio de una dependencia Estadode Mexico,AURIS (Instituto Accion del de Urbana Integracion e Social)en los ultimos mesesdel sexeniode DiazOrdaz. En la siguienteadministracion, LuisEcheverria, bajo surgiola regularizacion como pollticanacional, particular la fundacioll, 1973,de la CORETT, ell con en la de13 Los otros tenian que srer con la necesidadde controlarel proceso de expansion urbana,fomentarla organizacioll comunltarla parala dotacionde serviciosbasicos,asegurara la comunidadel acceso a la vivienda, educaciony servicios salud,y elaborarUllplan ambiciosode pequeiios proyecde tos de meJoras paralas zonasde bajosingresos.

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pendencia encargada la regularizacion iierraejidal. CORE1que al prinde de A r, cipiofue un cuerpoconsultivo, le doto de la capacidad iniciar se de accionlegal (incluidala expropiacion), junto con presupuesto propio, en noviembrede
74*l4

Lamayorla los analistas de interpretan legalizacion la comounarespuesta los a problemas planteados e1rapidocrecimiento por urbano la ocupacion y ilegalde tierras los anos sesentae iniciosde los setenta.Por ejemplo,Iracheta en (1988: 52) afirma "a partir 1970 [...] el Estado que de mexicano enfrenta primera por vezesteproblema la irregularidad la tenencia suelourbano". de en del Sin embargo, ano de 1970no fue en modo algunola primera que las el vez dependencias gubernamentales trataron haceralgo acercade la tenenciailede gal de la tierra. gobiernode A^7ila El Camacho legalizo asentamientos irregulares (sobretodo en tierras privadas) la Ciudad Mexicoa mediados los cuaen de de renta(Azuela Cruz y Rodrlguez, 1989:117).15 esadecada, inicioasimismo En se la regularizacion areas que comenzaban desarrollarse tierrasejidales de a en (Varley, 198Sa).l6 No obstante,estasprimeras medidas pasaron inadvertidas, casi mientras que las politicasde regularizacion las dos ultimasdecadashan recibidomucha en publicidad. indicaque el surgimiento una politicade legalizacion, Esto de precisamente principios los anossetenta, de particular a de fue importancia. hecho El de que la regularizaciorl pudieraexistirSill ocuparun lugarpreeminente el en discursogubernamental sobre los prcablemas urbanosdurante30 anos refleja claramente los asentamientos que ilegalesno se perciblan como un "problema" significativo entonces; cambio,el qlle pasara tenerun lugarprioritario por en a en la polidcaurbana nacional desdeprincipios los setentaindicauna adecuade cionmaso menosrapida lascondiciones la epoca. a de La naturaleza dichascondiciones ampliamellte de esta documentada. fiiles A de los sesentav ;'milagro el mexicanc)" crecimiento de illdustrial economico, y con bajainflacioll, comenzoa tambalearse, pc)niendo tela de juicio el modelode en desarrolloestabilizador (EnriquezX 1988). Se llego a un punto critico en el momentoen que el crecimiento agricola comenzo desploinarse a (Philip,1988a: 1-Y). principios los setexlta, descontento A de el campesino ante las numerosas
14 Las tierras expropiadaspasan primero a manos de las dependencias de regularizaciony, posteriormente, vendidaslote por lote a los residentes. son 15Medidassimilareshan sido ya aplicadasen el estado de Puebla.En 1939-1940 MaximinoAvila Camachos gobernadordel estado (y hermanode ManuelAvilaCamacho)> el emitio tres decretos de expropiacionpara'crear"asentamientos urbanosell torno a la ciudadde Puebla (Periodico Oficial del Estado Puehla, de noviembrede 1939, 20 de agostode 1940,y 13 de septiembrede 1940);peroX de 14 por lo menos en un caso, esta rnedidaaparentementeafecto a una colonia ya existente.MorenoToscano (1979: 161) declaraque la legalizaciollaparecioprimeroen 1938-194U, Cardenas, bajo pero no indica si esto significaba procesolegal especlficoo simplementeuna toleranciageneral de asentaun mlento Irreguar. 16 Esteproceso entranaba creacionde una zona urbanaejidal,una zona separada la paraalbergar a ejidatarios, que podria algun dia converfirseen propiedadprivada.Pedria usarsepara disfrazar el hecho de qlle el areaya habiasido ocupadailegalmerlt.e, las zollasurbanaserall creadasa menudo y "pararegularizar situaciondefactoexisterlte, la atlnqueraravez lograhanhacerlo>' (Varley, 1985a).
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promesas reforma de agraria las y gubernamerltales incumplidas a urlaseriede invasiones tierras politicas llevo de en el (Sanderson, 1981). A1igual que sus contrapartes carnpo rurales, poblacionurbanapobre no la recibidc) porcionde los rutos su del crecimiento. ingresohablasido habla E1 buidc) redistrientrelas clasesmedias; rliveles los salariales estaban descendiendo Elnes a de los sesenta; la inflacion y prontocomenzo elevarse niveles a a desconocidos Mexicoduraxlte erl muchosalwos (Hansen,1974; 1988).Por aziadidura, snodeloexistellte desarrolloWard,1986;Enriquezn el de por deso construccion vinendaoElcial urbanopasaba graves La dificulta.de era demasiado limitada costosa, urla y y proporciorl crecientede poblacionurbanapobre -engrosada pcor oleadas verdaderas migratorias-se veiac)bligadaalojarse a en asentamielltos los ejidos,la creacionde zonas irregulares. En urbanas hablallevadoa una suertede 6lirnbo administrativo": autoridades las localesusabanel hecho de que el procesoncz habla legalmente sido acabado7 qLue lo querla ciendolegallnerlte ejidc),cc:moexcusa decirque la tierraseguiaperterleal para no dotar de serviciosal area (COPEVI, 74;Azuela,1989b:121).Las 1977b: peaciones de servici<3s turnaban se deuna dependencia otracon el a argumento que, dadoque el asentamiellto de seellcontraba ilegalmente instalado en ejidales, filerade la jurisdiccala cicon la deperldencia cuestioll tierras de en (Varleya 1989:166).Surgieron rnilesde corlvenderciertosejidatarios variasveces el mismolote a difErentes compradores. Ultimo7 estosproblernas Por terminaban los escritoen rios lasauteridades de agrarias. Este tipo de proble:nas se li:rtlitaba no a las areasejidales. Las enlos fraccionainientos ilegales de tierrasprivadas, el trato condiclones y de los cionadores los coxnpradores, a fueron tan tnalos que surgieroil fracdiversas 4'asociaciones de defensa" esasareasdesde:Flrlales en de los sesentaell adelante.l7 En Ciudad de la
flictOS7 por eJemplo? al

Mexico, urla coordinadoradenominada MovimientoRestaurador Colconos de animo d los residentesa suspenderlos pdgOS a los fraccionadores hasta cuxrlplieran demandas que sus (Ward,1989:139-141 . ) Las coxldicionesestabanlistaspara lo que Ward (1986: 18) llamo '4urla jada fondo de protesta pl'lblica rnarede en las areas clima polltico era favorablea esta marejadade urbanas de bajos ingresos". El forldo Las revueltasde 1968 y de 1971 cllestionabanla jbanc pritsta, y los activistas los de monmientos estudiantiles tambierl trataronde involucrarse los erl enwergentes; movirrlientos las ccalonias de populares (Castells,1982: 271; RamirezSaiz, 1986: 44). Estasorganizacionesllenaban vacio en el un

sisteinapolltico.La CNOP habla estudo perdiendode mranera paulatina credibilidad su erltrelos colonos,corno de telisrno amplialnente reco1locido, orWganiz-acion resultado un clienuna jerarquizada de arriba abajo a
17E1fraccionamientoilegal de iierras vivierlda de bajo costo en las principales privadashabia sido el modelo basico clel desarrollo de ciudades hasta los anos sesenta y dtlrante (Sanchez, Mele, 1984;Gilberty Ward, 1979; dicha decada 198.5; Gilberty Varley,I99l). Eran pc)rtantes al oriente de la Ciudad de pariicularmente imMexico, en los lnunicipios de (Guerrero 1974; caoPeva, et al., Netzahualcoyotl Ecatepec y 1977a);90% de los asentamientos ilegales en esta zona careclan de servicios en 197V(Garcla, 1979:44).

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los en y de e de residentes imposicion lideres, el fracaso fomentar lazoshorizon1975;EcksCornelius, 1986:41-42; (Ramirez talescon otrasorganizaciones adopde que 1988).Losnuevosmovimientos aparecieron 1968en adelante teinn se En opuestasa las de la CNOP.18 particular, diametralmente taronestrategias en areaso tiposde organizacion la entrediferelltes virlculos ciertos formalizaron Los globales(Frentes). iniciosde los anos secreacionde nuevasorgallizaciones la tenta,por tanto,preserlciaron llegadaen la escenapoliticade un nuevoactor 48). Saiz, (Ramirez 1986: independiente popular el importante: movimiento de echeverrista^fuecunopopulista, administracion de Larespuesta la entraxlte fuera de lo gue implico,de una parte,la tolerancia ciertonivel de "protesta y vasta profunda 271)y, de otra,"una 1982: (Castells, establecidos" de los canales que habitacionales se proponiaindel restructuracion conjulltode sus pollticas en habitacional la que se debatianamplios cidir sobre la graveproblematica y (Garcla Perlo, 1984:109). Se creo una pletorade sectoresde la poblacion" (ibid.; de aspectos la crisishabitaciollal diversos para organismos tratar diferentes de a Se 1981).19 instruyo algunas estasorganiza Ward, 1978; y Garza Schteingart, y ejidales de las de a cionesa qlle llevasen cabola legalizacion los asentarnientos en Asl, tierrasprivadas. el papel de la regularizacion las pollticasurbanasde en con puede relacionarse el papelde la illvasion los nuevosmovi Echeverrla fue rurales una de a populista lasinvasiones herras La mientospoliticos. respuesta de reviviElcacion la reformaagraria;la respuestaa las invasionesurballas fue la legalizacion.20
Saiz7

UBMO Y B POPULAR EL ISS INVASIONES, MOVIMIENTO EN LA OPOSICIC)N LAMIRA: LEGALIZACION

de pollticade la legalizacion la tenenciade la tierra Otraclavede la importancia de tipos en puede encontrarse el modo como se 6'seleccionaron" particulares o asenlos para asentamientos su regularizacion: que eranfrutode invasiones lc:>s aquellosen que las por mas de tamielltos bajosingresos 4'conflictivos", eJemplo, mas se independientes mostraban activas. pollticas organizaciones
18 Trataronde hacer participara gente de toda condici6n y fomenuron deliberadamentelos vinculos entre diferelltes grllpos, colollos, obreros, inquilinos, estudiantesy campesinos (Ramirez Saiz,1986:49). 19Las nuevaspollticas no significabannecesariamellteun compromisoigual de fimanciamierlto Schteingart(1989:145-146)observaque en los anos setenta paramejorarlas condicionesde vivienda. menos del 10%de la demandaefectilas dependenciasque tenian que ver con la viviendasatisfacian va; ademas)el apoyo a la viviendade autoconstruccionera especialmentelimitado. La regulariza algo"acercade los problecion es un modo baratode hacer creer que el gobierno eslS '4haciendo masde la viviendaparala gellte de escasosrecursos. 2 En 1971 se aprobo la nueva Ley Federalde ReforlnaAgraria,1aprimeravez desde 1942 que Agrariose E1 agraria. Departamento se habla llevadoa cabo una revisiollinlportantede la legislaciors mas cercapor encabezada uno de los colaboradores Agrarian de convirtioen la Secretaria la Reforma AugustoGomezVillanueva. nos de Echeverria,

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1. Ciudad Mexico de
A

diferencia algunas de ciudades el nortede Mexico, capital habiasuErien la no do invasiones tierrageneralizadas de desdelos anos cuarenta. ventasde tieLas rrasejidales hablanvenidodandocon tal rapidez amplitud estaban se y que surgiendo conflictosentre los diversosgruposinvolucrados, particular el en ell municipio Naucalpan.21 el conflicto intereses de En de rivales, probablemente los que tellianmasque perdereranlos colonos,por ello talvez no sea extranoque, paramediadosde los setenta,variascoloniasde Naucalpan un frente, Nauy copac,desplegaran granactividad el movimiento colonosdel Vallede una en de Mexico(Ramlrez 1986: Segunun altofuncionario AURIS,el entonces Saiz, 57). de goberrlador Estadode Mexico,CarlosHankGonzalez, dio cuenta"del del se problema de la oportunidad" preserltaban desarrollo y que el caoticode areas comoNaucalpan terminos en politicos comoell terminos asl tecnicosde planeacion urbana(el costode darservicios los asentamientos a urbarzos,las dificultay des practicas hacerlo).La respuesta HankGonzalez la creacionde de de fue AURIS el programa expropiacion 1970.22 y de de En los anossiguientes, cambio contextode la ocupacion el ilegalde tierras en la Ciudadde Mexicoy surgieron renovado con vigorlas invasiones tierras de en respuesta los problemas a ecollomicos en:frentaba gentede bajosingreque la sos, los problemas vinculados fraccionamientos con irregulares7 la respuesta y populista Echeverria los problemas de a rurales urbanosd y CuandoEcheverrla prometioprestarapoyo a la poblacionurbanapobre en sus esfuerzospor encontraruna casa, sus palabras interpretaron el sentido de que se se erl tolerarlanlas invasiones(Ward,1986: 67). Dos invasionessigniElcativas que tuvieronlugaren el sur de la Ciudadde Mexicoa principios los setenta de resaltan punto: dosinvasiones este las habian intentadas sido antessirlexito.Siete mil familias ocuparon tierras comunales SantoDomingode los Reyes,el area de de un intentoinfructuoso invasion 1967,ell lo que ha sido descrito de en como unade lasmasgrandes illvasiones todaAmerica en Latina (Ward, 1976:120).Mas al sur tierras pertenecientes ejidode Padierna a1 fueroninvadidas exito en con
21Para 1970, tres quintaspartesde la poblacion de Naucalpallresidianen tierraejidal (Varley, 1989: 132). Para un ejemplo de los conflictos que surgierollen la zona, vease Varley (1985a: 84). Benitez (1975:41-51)proporcionauna descripcionvividadel comportamiento estilo maEloso los al de lideres ejidatarios locales. Esto reflejala estructura poder establecidapor la ley agrariay el lugar de del epidoen el sistemapolltico mexicano (Azuela,1983, 1989b;HinojosaOrtiz,1983:23-24). 2 La importancia otorgadaa la regularizaciorl puede serjuzgadapor el modo como Hank Gonzalez aseguroel exito del programa. empleadosde AURIS fueron enviadosa "acampar" las oficirlas Los a del jefe del Departamento Agrario,hastaque este autorizola expropiacion,aprobadaen un tiempo record. Se llego a acuerdosde compensacionespecialescon los ejidatarios(Varley,198Nc).Curiosamente,la aprobacionpresidencial parala expropiacionftle otorgadaen los ultimosdias de la administracionEleDiazOrdaz: dificil relaciollelltre HarlkGoJlzeilez Echeverria sido examinadapor la y ha Ward(1986:81).

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1970-71, tras varias incursiones illfructuosas en los anos allteriores (Varley, 1985c). Estosdos asentamientosinvadidc)s fueron los primerosen ser expropiadospara su legalizacion por Echeverria,no solo en la capital, sino en todo Mexico,23 y despertaron una respuesta urgente en los nlveles mas altos del gobierno. El presidente sobrevolola zona en helicoptero en noviembrede 1971 (Ward,1976: 122), y su secretariode la ReformaAgrariavisito Padierna,solo para olr que los colonos proferlan amenazas de muerte en contra de sus empleados (Varley, 1985c:205). Posiblementeno se tratarade alnenazasvacias:las invasionesprovocaron variasmuertes, asi como enfrentamierstos violentos entre paracaidistas la y policia u otros funcionariosgubernamentales. sabiaque en todo esto andaban Se meados grupos de estudiantes radicales, asi como grupos revolucionariosque hicieron acto de presenciapor esos anos (ibid.3. habla senales de que estos no Y iban a ser movimientosaislados:ell 1975, Santo Domingo y Padiernase hallaban unidos en una organizacioncomun, el Frente PopularIndepelldiente (Ramirez Saiz, 1986:47).24 Las dos primerasexpropiacionesllevadasa cabo en la Ciudadde Mexico por CORETTtuvieron lugar en circunstallcias similares (Lugo y Bejarano, 1981; Durand 1983). A finales de 1975, tierraspertenecientesa los ejidos de Tlalpany San Bernabe Ocotepec fueron expropiadas para su regularizacion.25 dos se Las encontraban en c1 suroeste de la ciudad (un area de vivienda predominalltemente de clase media); y los dos contribuyeronal surgimientodel movimiento popular independiente en la Ciudadde Mexico (RamlrezSaiz, 1986: 477 57). De nuevo, estuvieron involucrados grupos de estudiantes radicalizados (Duralld, 1983:98).26 Resulta interesante compararla respuesta del gobierno a estos asentamientos con la reaccion a los asentamientosilegales en otras partes de la ciudad. Algunos asentamientosejidalesteniall mas de veinte allos;la mayorparte se habla desarrolladode manerarelativamente paclfica.Mientrasque las dependenciasde regularizacion toparon con una fuerte oposicion de los colonos en el suroeste, se los colonos del norte de la ciudad rogaban por la regularizacion.Por ejemplo, desde 1970 los residentesde los variosasentamientosque perteneclan al ejido de Cuautepec habian venido solicitando a las autoridadesagrariasy del Distrito

23Las tierrasde Santo Domingo fueron expropiadas, fines de noviembrede 1971, en favorde a (Diano Of cial, 4 de diciembrede 1971). La expropiacionde Padierna, favorde FIDEUBE, la en dependencia encargadadel desarrolloy la regularizacion urbanosen el DistritoFederalen esa epoca, tuvo lugara fines de 1973 (Diario OJ2cial, de enero de 1974). 4 24La prestezade la respuestagubernamental podria tener que ver, asilnismo,con la amenazade invasionde fraccionamientos lujo en otra parte de Padierna,con muchos residentesricos e influde yentes. 25La expropiacionde las tierrasde San BernabeOcotepec fue canceladatrasuna-accion legal entabladapor los ejidatarios, hubo de repetirseen 1981. y 26 Corrieronrumoresde que el interesdel gobierno en San Bernabeno era enteramenteajeno al hecho de que la propiacasade Echeverria encontraba la zona. se en
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Federalque regularizasen lotes.27 les protnetioque se tornarian medidas sus Se las pertinentes, y el director de la dependencia reguladora,FIDEXUR:BEnincluso visito Cuautepeca principiosde 1974 para discutirlos problelnasde los colonos; pero la visita no dio frutos (Et Dza,5-III-1974). tiernpo que se tuvo que llevar a la A1 policia para ayudara los funcionariosde las dependencias regularizadoras que trabajabanen Padiernay San Bernabe Ocotepec, los residentes de Cuautepec velan sus solicitudesde regularizaciorl relegadasal final de la cola. La gente que trabajaba para las dependencias gubernamentalesen esa epoca conElrman racionalizacionpolitica en las medidas de regularizaciona princila pios de los setenta. Los asentamientosdel norte de la Ciudadde Mexico, relativamente tranquilosy con ganas de cooperar, careciande interes para las dependencias mediadoras de discordias de la epoca echeverrista.28 experiencia La obtenida en el tratocon asentasnientos dificilesera muy apreciadapor la administracion. Por consiguiente, los funcionarios de FII)EURBE fueron enviados, por ejemplo, a Cuernavaca asesorara los fullcionarioslocales en su respuestaa las a organizaciones independientesque habianaparecidoell la zona, en particularen la colonia radicalRuberlJaramillo, adonde se envio el ejercito, que mato a varios lideres y arrestoa muchos residentes,a fines de 1973. 2. Chihuahua Monterrey y A finales del sexenio de Echeverria,las ciudades con mayor cantidad de expropiaciones de tierra ejidal con fines de regularizacion eran, ademas de 1a capital, Guadalajara,Mexicali, Tehuacan, La Paz, Monterrey, Chihuahua y Reynosa. En Guadalajara habian sido frecuentes las invasiones ni los movimientos no pollticos independientes;29 empero, vale la pena senalarque, a principios de los setenta las protestas en contra de las condiciones en los fraccionamientos ilegales comenzarona generar una respuestamas amplia (De la Pena, 1988; Regalado, 1986). Las autoridadeslocales adoptaron medidas para restringirlas actividadesde los fraccionadores(Sanchez, 1979); no era descabelladosuponer que tambien habrian de fomentar la regularizacion.La razon de las expropiaciolles en Mexicali,La Pazy Tehuacansigue siendo, hastala fecha, materiade especulacion. En Reynosa,segun se dice, las invasionesde tierra eran comunes en esa epoca, y tal vez esa fuera la razon de las expropiacionesque se llevaron a cabo en dicha ciudad.30 Ahora bien, ell Chihuahuay Monterreyhay pruebas
27Informacionde los archivosde Cuautepec,en las oElcinas delegado agrarioen el Distrito del Federal,Ciudadde Mexico. 28La descripcionde INDECO como "unadepelldencia mediadora" proviene de una entrevistade Peter Ward con el antiguo director de la dependencia. La informacionsobre FIDEURBE proviene de una entrellista sostuveCOll SU antiguodirector. que 29 Se hacla,sin embargo,cierto hincapieen 1sinvasiolla principios de lc;sanos setenta.Lasexpropiacionesde la administracion Echeverria de inclulanuna ampliazona illvadida ejido de Tetlan. del 30 A principiosde los anos setenta,algwlasotrasciudadesque presenciaron crecimientode orel ganizacionescomunitarias independientes como Tepic y Acapulco-tambien recibieroslatencion de INDECO y de CORETT.

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contundentes de que existia un vinculo entre los movimientos politicos, las nvaslonesy a regularlzaclon. Verbeek tl987) documenta la experienciade Chihuahua.En 1968, el Partido Comunistafomento una invasionde tierrasejidalesen el norte de la ciudad. La formacion de la colonia FranciscoVilla dio lugar a otras invasiones,y "a uno de los movimientos urbanos mas amplios e importantes en Mexico, el Comite de Defensa Popular"(^bid.: Ademasde los 35 asentamientosque controlaba 93). por 1974, el CDP irlcluiaasimismoa sindicalistas a estudiantesmilitantes.Tenla y objetivosrevolucionariosde largo plazo, pero se concentro en el activismoobrero, la fundacion de cooperativas trabajadores trabajocomunal para la instade y lacion de servicios urbanos (con materiales suministradospor el Estado). Los colonos conseguiande mallerailegal el aguay la energla electricae impedian a la policia entraren sus asentamientos. Las autoridadestratarorl, infructuosamente, debilitara la colonia Francisco de Villa ofreciendo a los colonos reubicacionerl otros lugaresy la consiguiente legalizacion. Cuando esta estrategiafracaso, las autoridadestrataronde meter una cuna entre los colonos y los elemelltos estudiantilesy sindicalistasdel CDP, proporcionando mejorasa las viviendasde los colonos. Uno de los primerosproyectos de viviendadel recien creado INFONAVIT se completo en Chihuahuaen 1972; pero la escalalimitadade tales proyectosdejo la regularizacion la vanguardia a de los esfuerzos por debilitar al CDP. Buscaba crear "una relacion bilateral patron/cliente entre las unidades dc:mesticas individualesy el Estado"(NTerbeek, 1987: 98). A1principio, los colonos rechazaronla regularizacion; pero a medida que los asentamientos se fueron consolidando, los intereses individuales remplazarona la accion colectivay al involucramientopolitico, y "cadavez mas familiasse vleron tentadasa aceptarel ofrecimientode legalizaciorl parte del por Estado' (ibid.). E1 CDP tuvo que luchar por sobrevivirhasta la segunda mitad de los anos setellta. E1caso de Monterreyes similar,pero ahl el lnovimientopopular urbano abarco toda la decada de los setenta, y mas aun. En los anos sesenta, las invasiones coulenzarona cobrarfuerzaen Monterrey: mayorparte fue organizadapor un la grupo de activistas del movimientoestudiantilde 1968 y lideres de los colonos de la CNOP/CTM descontentos (Alellinga, 1989: 161). La invasion mas grande, en 1973, creo la colonia Tierray Libertad7 se volvio el centro de un movimiento que politico mucho mas amplio; en 1976 se fundo un Frente Popular del Inismo nombre. A1 igual que el CDP en Chihuahua,Tierray Libertadera cualitaiiva cuantitay tivamente diferente de muchas otras organizacionesque aparecieron en esa epoca. E1Frente Popularincluia mas de treillta colonias (con mas de 50 000 residentes, conocidos como posesionarios), grupos de inquilinos, ejidatarios,y diversas organizaciones, como el sindicato de taxistas independientes (Pozas Garza,1989:71). Asimismo,desarrollovlnculosestrechoscon sindicatosradicales. E1 rasgo menos usual del movimiento, sin embargo fut su polltica de "aislamiento de las estructuras oficiales"7 producto de la inspiracion maoista
. * s * * -

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lejos

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de los activistas universitarios (Vellinga,1989: 168; Castells,1977: 148). A1ir mas aun que el CDP, el movimientode Mollterreyrechazo todos los beneElcios estatalespara evitarla cooptacion de los colonos. Las colonias contaban con sus propiasescuelas,ulla estacion de radio,serviciosmedicos, un serviciode "policia" interno y tiendas cooperativas.Su independencia era respetadapor la policia y por el ejercito,aunque algunos colonos fueron asesinadospor la policia en 1976. La voluntaddel gobierno de negociar con el movimientofomento la imagen de Tierray Libertadcomo "un Estado dentro del Estado" o "isla roja" (Vellinga, 1989:167). La regularizacion uno de los ''beneElcios'' fue rechazadospor Tierray LibertadL (Castells,1977: 147-148;Pozas Garza,1989: 73). El Frente Popularera hostil a la legalizacion por tres razones:economicas ideologicas y politicas (Castells,1977: 148).Ecollomicamente7 Frentepuso reparosal costo el irnpuestoa los colonos: la tierradeberla ser gratis. En termlnos ideologicos, adujo que aceptar la regularizacion equivaldrla recibirla viviendacomo concesion del Estado, a en lugar de comoun derecho, que habia que arrancar Estado al mediante la lucha de clases. Esmas, en termillospoliticos, la regularizacion significabael establecimientode unarelaciorlindividualcon el Estado,y la consiguiente desintegraciondel moumierlto de la illcorporacionde los colonos en el regimen y politico existente. Por ultimo, eso fue exactamentelo que paso. El Estado consiguio explotar las diferencias interllas dentro del movimiento,usalldo la regularizacion a modo de '4palanca''.3l establecierondos dependenciasde tierray Se viviendaespeciales32 y, comoera de esperarse,la CNOP y la CTM desempenaron un papel clave en el fomento sus actividades.Su exito se puede juzgar por de el hecho de que, en 1981, Frente Popular controlaba menos de una el quinta parte de los asentamientos residentes posesionarios (Vellinga,1989: 170). y En la colonia Tierra y Libertad, lugar de origen del movimiento,aparecieron el dos grupos con actitudes contrapuestas hacia la regularizacion(Villarreal Castaneda,1986: y 166165). La rupturaentre estos dos grupos permitio al gobernador exacerbarsus diferencias minar el movimien mediante la y to expropiacion de Tierra y Libertad en 1983. Los analistasconviellen en que el objetivo principal de la regularizacionfue contrarrestarinfluenciapolitica de los movimientosde la oposicion con una base territorial los asentamientos ilegales; como senalan en Villarrealy Castaneda
31 Ramirez Saiz (1986:51) observaque la la directo el movimientopopularurbano,ha regularizacion, polltica del gobierno con efecto mas en despertadorespuestas contrastantes. Algunoshan senalado la regularizacion que incorporalos asentamientos mercadode tierras, al expulsandoa los colonos originales.Debiera,por tanto,ser rechazada. Pero otros se refierenal papel desempenadopor la seguridad tenenciaen la movilizacion colonos, y de de sostienenque la regularizacion una demanes da individual legitima (ibid.:181) . 32 FOME se establecioen 1973 para reubicara colonos en proyectosde lotes con servicioso para regularizarasentamientosexistentes. El Plan Tierra Propia fue establecido en 1979 por un gobernador dispuestoa eliminarla "islaroja".A1igual que FOME, prineipalmente a asentamientosindependientes,pero se concentro TierraPropia estaba dirigida cuyos residentesno mostraronentusiasmoante el ofrecimientode en las colonias mas antiguas, relocalizacion(Villarreal Castay neda, 51-57). 1986:

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(1986:57), "selogradesintegrarsistematicamente organizativas formas diferentes de lasde los grupos controla Estado". que el Pocos ejemplosilustrarlan mejor la intencion polltica detras de la regularizacion las palabras un representante gobierno,con ocasionde la que de del visitadel presidente la Madrid Tierra Libertad entregar primeros De a y para los tltulosde propiedad, ralzde la expropiacion 1983: a de
En Tierray Libertad[...] surgieronfuertes problemasa lo largo de muchos anos, a tal grado que la colonia rompio su relacioncon el gobierno y designo a sus propias autoridades[...]

Ahora bien,comoresultado la legalizacion, asentamiento: de el modifico relacion el gobierno del Estadoy logro su integracion (Presidencia su COll delaRepublica, 178). 1985: En privadc), fullcionarios gobiernopuedenser aun masabiertos. colos del Los rnentarios siguenson una transcripcion que aproximada las observaciones de de un uncionario nacionalde CORETT, entrevistado 1989,al explicarnos en cotno entendlalos usospollticos la regularizacion de mediante analogla. una
IJn carrazo,tal vez un GrandMarquis,entra a una colonia de bajos ingresos. Lentatnellte,se deslizapor las callessin pavirnento, evitandoal pasarlos socavones.Uno de los perros de la barriada,al que desperto de su modorrade mediodia, se pone - en pie y grulle al intruso. eQue hace en este lugar?E1coche corltinuasu ruta, y el perro, listo para la pelea, comienza a ladrar.Echa una carreraen direccion a las ruedas delallteras,luego se voltea, para renovar el ataque. E1 ladrido furioso del perro atraea sus congeneres de las calles adyacelltes; atraviesan baldios sin bardearn bordean pilas de ladrillosy pasan debajo de ropa colgada a secar, y se suman al ataqueal irltruso,sirldejarde aullary grunir.De repente, el coche se detiene Asustados, los perros retroceden. eQue hacer?Privadosde su enemigo, se van furtivamente, con la cola entre las piernas, con aspecto atontado. Las calles recuperan la paz.

EL EJIDO IWME A u CIUDS

En la seccionanterior vio comola regularizacion paradesmovilizar los se sirve a movimientos popularesurbanosque constituyenuna amenazapotencial al sistemapolitico establecido (Varley, 198Sc: 303).No obstante, colonias"indelas pendientes" son la normaentre los asentamientos no irregulares Mexico. en

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eCuales, pues, la importanciade la legalizacionen la mayorparte de las colonias, que no son formadaspor illvasiones,y cualesno son politicamenteradicales?33 La regularizacion es ell modo algullo inconducente en estas circunstancias. no Mele (1987: 26) sostiene que, mas bien que acti+7idad politica desmovilizadora, la regularizaciorl entranauna movilizacionrenovadamediante canales establecidos para el planteamiento de demandas.Se trata de una estrategiaparticularmente util, debido a que prolollga las negociaciones (para conseguir seguridad de tenencia y servicios)elltre colollos y el Estado,manteniendo a los residentes en una posicion dependiente frerstea las autoridadeslocales y al PRI(Mele, 1988: 262).34 Por lo tanto, la regularizacion desempena un papel conservadoren la politica urbana. Tal interpretacionesta renida con estudios que detectarl una ;4tecnocratizacion del proceso de toma de decisiones", el dominio creciente de los asuntos urbanos por una racionalidadtecnocratica,de plalleacion urbana, con mayorenfasisell la ';eficiencia entregade recursos" y mas bien que en las 4'formas tradicionalesde mediacion, como el patron-clientelismo el aparato del PRI" y (Ward,1986:4S, 71-72).Vale la pena examinaren cierto detalle este argumellto acercade la "tecnocratizacion". Siguiendo el trabajode Peter Ward (1981, 1986, 1989, 1991), podemos bosquejar un modelo que se da en tres etapas en la respuesta del gobierno a las demandasurbanas.E1analisisse centraen el DistritoFederal. La primeraetapa es el perlodo anteriora 1970. Hastaentonces, sostiene Ward, no habia una estructuraformal para la interaccion gobierno-comurlidad. Los lideres de la comunidad actuaron como intermediarios entre residentes y funcionariosdel PRI una red informalde relacionespatron-cliente.A cambio en de reconocimiento del asentamientoy la instalacionde algun servicio limitado y despensas,los colo1zosera11 movilizadospara asishr a mitines politicos bajo las banderasdel PRit a votarpor el partido Esto daba al PRI y 'scorltrol directo sobre los asulltosdel asentamiellto"(8lard, 1989:149).35 La segunda etapa correspondea la presidenciade Echeverria, 1970 a 1976. de Echeverria adopto una polltica de mayoraperturapolitica, pero lo hizo de modo tal que asegurarala lealtad de los colorlosa el corno presidente. En una politica de "puertasabiertas", animo a los cc)lonosa llevarsus quejasy peticiones hasta se la cima. Echeverriano exigia tratarcO1 Ull solo representarlte grupo de cada o asentamiellto; contrario,fotrlentc) prolifeiracion grupos locales. Hubo, asia1 1b1 de
33 RamirezSaiz (1989: 21) sostiene que el movimientopopular urballo no debiera relacionarse con invasionesde tierras: desde Emales los anos setenta,se convino en qtle en Mexico ncxhay las de condicionesnecesarias parallevara cabo illvasiones "independientes'exitosas. 34Hay una tendencia,bien documentada, que el activismo a politico decaiga drasticamente, ulla vezque se han cumplido las dexnandas inmediatasde los colollos (Cornelius,1975: 197; Gilberty Ward, 1985:206;Rartlirez Saiz,1986:210;Castillo,l9SG:350-351; ltegalado,1986:138). 35Dos estudiosde los anos setelltaproporciollalllas descripcionesclasicasde la cooptaciony el clientelismoen los a3elltaxnielltos bajos ingresos:Ecksteill7 de 1988 (publicadopor primeravez en 1977, con trabaJode campo en 1967-1968y 19711972); y Cornelius, 1975 (tralzajode campo
ell 1970).

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mismo, una proliferacionde dependenciasencargadas vivienda,regularizacion de selvicios urbanos. De este modo, cada lider podia "enchufarse"en una dependencia diferente, y ninguna dependencia o grupo podia reclamarla jurisdiccion exclusivae:nun area. Aumento la movilizacionde la comunidad,y aunque las tacticas populistas de Echeverriaeran en cierto senedo muy efectivas, gellerabancaos en el ambitoadministrativo (Gilberty Ward,1985:191). Con el sexenio de Lopez Portillo se inicio una tercera etapa. En 1977, Hank Gonzalez,el nuevo regente del DistritoFederal,establecio la primeraestructura formal para la interacciongobierno-comurlidad: sistenlade Juntasde Vecinos. el Aunque rrsodificado anos subsiguientes,sus rasgos basicospermanecen intacen tos.36 Buscabaacabarcon la polltica de "puertaabierta"de la administracionde Echeverria. En lugar de responder a una multiplicidad de organizaciones de residentesn funcionariosdel gobierno reconocerlanen adelante solo a los los representantesde la comunidad acreditadospor las Juntas de Vecinos (Ward, 1986: 71) Se revoco asimismola proliferacionde dependencias gubernamentales, a medida que Lopez Portillo4racionalizo el sistemade planeaciony desarrollo urbanos7eliminando los traslapesentre las dependencias que entraban en competencia. Hank Gonzalez modernizo la estructuraburocraticadel Distrito Federal,y fortalecio el papel (y, en menor grado, las finanzas)de las dieciseis delegaciones (Ward 1981: 395). En lugar de tratardirectarnentecon las dependencias, las Juntas de Vecinos canalizarlanlas demandas de la comunidad medianteun Consejode Barriode cada delegacion Se disuadioa las personasde recurrirdirectamerlteal regente: las solicitudesde los colonos sencillamente seriandirigidasal delegado adecuado (Ward,1986:71). ParaWard,estos cambioseran sintomaticosdeF creciente tecnocratizacion una en la respuestadel gobierno a las demandasde la comunidad,proceso que continuahasta los anos 1990 (Ward,1991: 306). En este contexto, la legalizacionya es un '6finen si mismo" (como en la lnanipulacionpopulista de Echeverria de los residentes urbanos), sino "los tnedios para lograr un fin'>;esto es, incorporara los colonos en la base impositivade la ciudad para aumentar el ingreson para extender el control gubernamentalsobre la planeacion del ay sentamiento la construccionde la vi+7iendLa y (Wardn 1986:66, 72; 1989: 146145). La tecnocratizaciorl implicaba ;'una erosion de oportunidadespara que el PR1: interviniese los asuntos de regularizacion la tierra", concomitantemente, en de y, en los asuntos comunitarioslocales (ibid.:150). En otras palabras,"un esfuerzo consciente[...] para hacer que la regularizacion tierrasfuera mas eficiente y de menospolitizada"(Wardv 1991:212). Ward cita estudios de caso que demuestrancomo las Juntas se volvieron "la ruta principalpara la solicitud de demandas"(Ward1981: 395-99). No obstante, otrosestudios concluian qtle lasJuntas"fracasaron en convertirseen el canal [...]
y
36 VeaseJimenez (1988, 1989). Cadamanzanaescoge a un representarlte (jefe de manzana).Est asociacion enviaun representantea la Juntade Vecinosde la delegacion en que se ubica. Hay dieciseis delegaciones y, por tanto, otros tantasJuntas de Vecinos;cada una envia un representanteal Consejo Consultivo I:)istrito del Federal.

principalpara las demandas de los colonos1' 44). Las demandasde los residentes no son (Jimenez, 1988: 29; Aguilar, 1988: (Jimenez, 1988: 24); la cumplidaspor medio de las participaciones baja;y los Juntas planteamiento demandas de (como la CONAMUP) canales alternativospara el masimportantes que persisteny posiblemente la sean fracaso debe a dos ineficiente estructuraoficial (Aguilar, se 1988: 45). Este razones importantes. contacto Primera,los directo e informalcon ellos, dejandoa un lado delegados fomentan el la estructura mas bien que formalparala interaccion reforzando Segundo, gobierno-comunidad algunos servicios, y ell (Jimenez,1988:27). particularla regularizacion, directamente mediante programas son entregados centrales del gobierno, y positivos son canalizados "no los estas" (ibid.:25); para estos formalmentepor medio de lasJuntasni restll-tados Elnes,"el plan de atribuidosa (Aguilar, 45). 1988: participacion[...] era irrelevante" En lo tocante a las tierrasdel ejido, es zar"tecnocratizar" y predecibleque los intentos la interaccion por formaligularizacion gobierno-comunidad introduce una racionalidad fracasen, porque la reagrariaen los sostiene Azuela (1989:126), 'Ces un hecho fundamental asuntos urbanos. Como la tenenciade la tierra [...] [que] la esta regida por la de polltica agrariao, regularizacion adaptacion las formasya de mas biennes una tradicis3nales la politica de chos le planteala que agrariaa los nuevos heurbanizacion. ejido El Sibien la regularizacion inicio-duranteinvadea la ciudad". se de ambiciosa el sexenio de una Echeverrla, polltica como parte lizacion simplemente "urbana",pronto se estanco. A1 era principio, la legauno de los numerosos dos las en sumariosde entre muchos dependencias apilamola construccion de desarrollourbano, que estaban en y mejora de involucradasasimisnviendas, en la dotacion de planeacion urbana.37Pero, en unos serviciosy en la la pocos atios, Secretaria la Reforma de Agraria,surgio como la CORETT, dependencia de para la regularizacion unica de los ejidos.38 La separacionde los dependencia nacional urbanos se refleja en el desarrollointerno de coRErr. asuntos agrariosde los inicialmente el fomento de Sus atribuciones nuevos incluian colonias populares y el manejo dgefraccionamientos,el mejoramiento de las reservas territorialespara urbano planeado (Diarao un Oficial, de noviembrede 8 actividades 1974);pero, en la crecimiento de CORETT se practica,las reduciana la regularizacion territoriales ya (e incluso esta funcion con importantesla creacion de reservas planeacion urbana fue repercusiones 1988: perdida de transferiMla 98). La posteriormente a otra agencia) para la las funcic3:lnes (Varley, su como claramente"urbanas" pceslclon agencla de CORETT destaca agrarla. La afiliacion agrariade las dependenciasparticipantes la ejido a una conduce en regularizacion ausenciade articulacion del entre sus objetivosy los del sector
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37 de pen den c Las ias que fun cio ll abaxl en la Ciudad mencionadas mas arriba, y AURIS, de Mexico e ran que habia sobrevivido INDECO y 38 E1 el cambio de presidentedel consejo sexenio en el Estado de FIDEURBE, administrati-^& coRErr era o de miembros Mexico. inclulan representantes el jefe del de dependencias Departamento Agrario, y los mento la CNC Ejidal) y tales como FONA>FE(el (Confederacion Nacional Fondo Nacional de FoCampesina) (Diario Oticial, de noviembre de 8 1974).

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de planeacion urbana. Para ejemplificaresto basta una muestra:ell 1989, al tratar de hacer una entrevistaen CORETT,les explique que deseaba tener mas informacion debido a que la regularizacion despertabagran illteres en los organismos internacionalespor su papel desempenado en la mejoria de los asentamientosy el desarrollourbano. El funcionariocon el que hable, si bien estaba dispuesto a ayudarme,nego tajantemellteque CORETTtuviesealgo que ver con la viviendao el desarrollo urbano. "Esa",dijo, "es responsabilidadde la SEDUE, la CORETT simplemente entrega los derechos de propiedad y garantizaque los ejidatarios reciban una compensacionjusta por la perdida de sus tierras".En cambio, en 1982, entreviste a represelltantesde una dependencia de dotacion de servicios del DistritoFederal para indagaracerca de los criteriosde decision en cuanto a1 orden en que los asentamientosrecibirianagua y drenaje. Su respuestano hizo referencia alguna a la situacion legal de las comunidades. Lejos de ser una condicion sine qua non para ser dotadas de servicios,la legalizacionparecia ser virtualmenteinconducente.39 Los sectores agrarioy urbano de la burocraciatiellen intereses contrapuestos erl la urbanizacionde las tierrasejidales.Lopez Portillointrodujoel requisitode que cada expropiacion debia ser aprobada por la SAHOP. trataba de una Se respuestaa la practicacorruptade sobreestimar area que iba a ser regularizada, el con fines de especulacion ilicita con las tierras. Los conflictos potenciales inherentes a esta medida se pueden calcularpor el hecho de que en una expropiacion llevada a cabo en 1981, en el ejido de Tulyehualco (al sur del Distrito Federal, zona de elevado valor de la tierra), el secretariode la ReformaAgraria aparentementetratode aprobar la expropiacio de un area dos veces mas grande n de la que Elrlalmente llevo a cabo, una vez que la SAHOP se veto la propuesta original. Los funcionarios del sector agrario posiblemente hayan resentido ese veto como 4'una interferencia" la SAHOP "su"territorio.40 de en A partirde la administracion Miguelde la Madrid,se exacerbola oposicion de entre los dos sectores, debido a la politica seguida por la SEDUE de expropiar tierrasejidalescon el fin de crearreservasterritoriales para el desarrollourbano. Algunas entrevistascon fullcionarios de GORETTy SEOUE confirman el sordo conflicto entre las dos instituciones. En terminos pollticos, el sector agrario incluye a los ejidatarios que son miembros de la CNC y otras organizacionescampesinasafiliadasal PRI.La expropiacion significala perdida del control de los ejidatarios sobre sus tierrasy, si no han terminadotodaviade vender lotes, la perdida de una fuente lucrativade ingresos. Por talito, no es extrano que con frecuencia despierte una oposicion aguda en las comunidadesagrarias; su oposicion puede constituiruna amenaza y
39 Vease tambienAguilar (1988:44). De hecho, muchos asentamientos habian recibido servicios antes de ser legalizados(Varley, 1987:475). 40 El lapso que se llevabalograr una expropiaciollaumento drasticamentebajo Lopez Portillo (Varley,1985c:225-227).ePodriaatribuirse, merlosen parte,a que las autoridades al agrarias dilase tabandeliberadamente respuestaa la perdidade ciertainfluenciasobre la expropiacionde tierra en ejidal?

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importante la regularizacion.41 ejidatarios para Los sabendefendersus intereses comose observa su costumbre ampararse contracleuna posibleexproen de en piacion,con o sin guia de la CNC (Varley, 1985c:231-235).42 cuandofillalAun mente los ejidatarios pierdallel caso en la corte (lo cualno es necesariamente inevitable), plledenllegara suspender varios anosla legalizacion. lmportancia La de esta amerlaza puede calibrarse gracias la adopcionpor partede las autoria dadesde una pollticano of1cial llegara un acuerdocon los ejidatarios de al principiode una expropiacion, que otorga una compensacion bastantemas elevada la sumalegalmente de estipulada.43 El sectoragrarioX tanto,pugnapor mantener controlefectivosobrela por un regularizacion, el resultado que el intentode canalizar tomade decicon de la siones medianteulla estructura participacion de ciudadana combinada la con burocracia urballa virtualmente casoperdidoparalos asentamientos es un ejidales. Es un casoperdidono solo en terminos formales(la expropiacion siguelos dictados derechoagrario), tambien del sino comoresultado la renuencia de del sectoragrario cederel dominiosobreun sectorimportante su baseterritoal de rial.Lastierras ejidales urbanas tienenun alcallcelimitado comparacion en con la extensionde las rurales, pero son elementos claveen la participacion polltica del sectoragrario asuntos ell 1lrbanos. Asl pues, la ocupacionilegal de tierrasejidalesrelacionala respuestadel gobiernoa las demandas urbanas patronesrelacionados la etapamas con con temprana modelode "tecnocratizacion" Ward: terminos del de en politicos,la regularizacion unaestrategia es reacciollaria. igualque en el modelode Ward, A1 se logra la despolitizacion las demandas,pero se hace llo mediantela de sustitucion practicas de clientelistas superadas a traves su conservacion sino de y renovacion (como en la tesisde la movilizacion renovada Mele). El PRI de no encuentraeroslonadas oportunidades intexvencion el proceso de sus de en reguarlzaclon. Paraejemplificar anterior, lo podemoscitarun estudiode las practicas reclentes en la periferia la Ciudad Mexico,donde ha venidoteniendolugarla de de mayor partede la ocupacion tierras de ejidales. Aunque municipios Estado los del
. .,

41EstaOpOSiCiOll se ve agudizada el conocimientode que la indemnizaciones muy inferioral por valorurbanode las tierrasexpropiadas, a menudo su pago se retrasa, y perdiendovaloren un medio de inflacionalta (Varley, 1985c:253-255). 42 Los ejidatarios las zonas de la periferiaurbanahan estado abandonandolas ocupaciones en agricolaspor lo menos desde los anos cuarentay clandoa sus tierrasusos urbanos.Podriasuponerse que esto los privariadel respaldo de la CNC y organizacionesffilnes.En la practica,los ejidatarios <'urbanos" todaviaconsiguenel respaldode estasy, por eJemplo,soll capacesde lograruna manipulacion eficazde los mediosde comunicaciollparadarpublicidada sus quejas(Varley, 1985c;vease tambien CalderonCockburn,1987). 43 Informacionde entrevistas con funcionariosde la Secretarlade la ReformaAgrariay de la CoRErr, de 1989. abril

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de Mexico no forman parte del sistemade Juntas de Vecinos, tienell uno similar en los Consejosde Colaboracion Municipal.44 Moreno Armella (1988:8686) analizael caso de La Libertad un aselltarniento irregularen tierrasejidales?fundado en 198S, en el murlicipiode Tultitlan. E1 departamento de planeacion municipal al principio se nego a reconocer la existencia del asentamiento, so pretexto de que los colonos ocupaban tierras agricolas (vendidas psr los ejidatarios).Sirl el reconocimiento, los colonos rlo pudieron, duraxltetres anos, continuarlos tramitesde solicitudde hasta que aceptaron ayudade su diputadafederal priista,la cual recomendo al municipio que recorlocierael asentamiento,45 que perrniiioa los colonos crear un lo Consejo de ColaboracionMunicipal.No obstante, las elecciones al Consejo fueron ganadaspor 1aoposicion. La diputadafederal respondio a ese corltratiempo adoptando medidas en favorde la legalizacion.Se hizo participar coRErr;pero a la regularizacionse detuvo hasta que los residentes registraronsu colonia en el PRI. Acto seguido, el municipio se nego a reconecer al Consejoelecto. Dado que el principalinteres de los colonos consishaen obterlerlos derechos legales sobre su tierra, corlvocarona nuevas elecciolles, y los represelltantesdel PRI:fueron debidamenteelegidos. Corlbase en experienciassimilares,MorenoArmella(1988:91-94) propone un modelo del modo como la regularizacionconvierte la tenencia de la tierra en un 'problerna politico concreto",que solo puede resolversemediarltela incorporacion de los colonos en el sistema politico existente. En primer lugar, los colonos deciden conseguir que el municipio les instale los servicios.Para lograrlo, necesitall formar un consejo, pero no puedell hacerlo debido a que la existencia de su asentamiexlto se halla recollocida (dado que la tierrapertello nece a Ul1 ejido). Por consiguiente, los colonos han de adoptar una decision. Pueden acercarsea los representantesde un asentamientocercano,ya aElliado al Pe, y solicitar que se les reconozca como residelltes de una ampliacioll de ese asentamiento,ernpero,si esta estrategiafracasao es rechazada,los colonos han de buscar la regularizacionCO11el H1n que su asentamiento sea reconocido de como leglumo. Se dirigen a las autoridadesagrarias; pero so solicitud fracasaal principio, debido a que los ejidatariostodavlaestan vendiendo lotes y en consecuencia se muestrarlrenuentes, por el momento, a considerarel asunto de la legalizacion.La unica opcion abiertaa los coLonos volveral principio,y tratar es de que las autoridadesmunicipalesrecollozeanla existenciade la colonia; pero, al tomar esa decision, al menos que sefhallen preparadosa erl:Erelltar conselas cuencias de afiliacion a la CONAMUP, requeriran la tutela del PRI (Moreno Arrnella,1988: 93), el cual estara dispuesto a interveniry a buscar una nueva decision de las autoridadesmunicipaleso estatales,reconociendo la existenciadel
servicios7

44Gilberty Ward(1985:196) sostlenenque el sistemadel Estadode Mexicode ;participacionciudadana' es similar,en terminosamplios,al del DistritoFederal,excepto por la altade recursosen el caso del presidentemunicipal. 45La diputadafederal sitvio asimismode avalde los enganches que deblan entregarlos colonos parala instalacionde los senticios(MorenoArmella,1988:86).

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asentamiento abriendo vla parala regularizacion iInglt;alacion y la e de servicios, aunquesolamente,claro esta, despuesde variosanos cle cooperacion con el partido oficial... historia La resulta familiar.
l

PERSPECTIVAS PARA FUTURO EL CONTEMPLADAS DESDE FINALES LOSOCHENTA46 DE

Lapremisa basica este trabajo que la regularizacion tierraejidalconstide es de tuyeun elementoimportante el repertorlo respuestas Estado las deen de del a mandas la poblacion de urbana pobre.Ha contribuido mantener estabilidad a la pollticamediantela de$movilizacion la organizacion de independiente zoen nas de bajosingresosn mediantela movilizacion y renovada la gerltepobre de dentrode los limitesde la actividad politicaprescrita el regimenexistente.47 por La legalizacion las tierrasejidalesintroduceuna racionalidad de politicaagraria en los asuntosurbanos; consecuerlcia, regularizacion urlaestrategia en la es politicaconservador. Los cambiospoliticosy economicosrecientesparecencuestionar validez la persistente estaconclusion. ha producido resurgirniento movimiento de Se un del popularurbano,que ha logradoavallces signif1cativos definirun programa al urbanonacional, innovando capacidad su organizativa mejorando terminos y en material las condiciones vidapor lo menosde algunosmiembros es de (Ramirez Saiz,1990;Moctezuma, 1990).48 Estosavances hallanvinculados la respuesta se a popular la destruccion a infligida los sismos 198S, crisis por de la ecorlomica la de ultima decada, el fortalecimiento la izquierda,y la disminucionde la de legitimidad electoral PRt. del BajoSalinas Gortari, regimenha respondido de el ajustando practicas sus corporativistas. tSigniElca anterior los diasde la regularizacion menosen los term;lo que (al nos descritos paginas atras)pasaron Resulta ya? tentador una respuesta dar aElrmativa. regularizacion ha descrito La se como una estrategia reaccionaria, impidiendo la tecnocratizacion la respuestagubernamental las demarldas de a urbanas; sin embargo, tecnocratizacion unade lasexpresiorles y, la es favoritas de la administracion Salinas, buscaconvencer los observadores de que a externose internos su compromiso un gobierno de con racional, tecnicamente solidoy eElciente.Y en un ambitoespeciElcamerlte urbano,se ha aducido(aun antes del cambio sexenio)que"lapolitica populismo de de urbano Estado yallo es del [...] viable" (Pezzoli,1987:383) y que el gobiernoha perdidopartede su control
46 Este articulofue escritooriginalmenteen 1989-1990. lo tanto, no tratade cubrirel efecto Por delProgramaNacional de Solidaridad(PRONASOLsobre la regularizacio de la tenencia de la tierra. ) n Estime serlainteresantedejarque las conclllsionesde este artlculoreflejaran perspectivas que las para los anos noventa7 vistasdesde los inicios del sexenio; los lectores podran sacarsus propias conclusionesacercade su validez. 47Como se observopaginasatras,el argumentode la movilizacion renovadase saco del trabajo de Patrice Mele (1987). 48 El resurgimien de CONAM en anos recientes contrastacon un escenario mucho mas peto UP simista principiosy mediadosde los ochenta (Prieto,1986:80-83). a

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polltico e ideologico sobre los asentamientosde bajos ingresos (Ramlrez Saiz, 1990: 244). La endencia en favor de este argumento incluye el otorgamiento de credito para cooperativasde viviendaafiliadasa la CONAMUP; la creacion de reservasterritorlalespara el desarrollourbano;y los convenios de concertacion elaborados entre las dependellcias del gobierno y las vlctimasdel sismo u otras organizaciones de la CONAMUP (ibid.:245; vease tambien Moctezuma, 1990, y Eckstein,1988). Los cambios que estan teniendo lugar en 1QS ambitos nacional y local son, claro esta, muy significativos, pero reconocer eso no es razon paraconclurrque la regularizaciorz esta perdiendo importancia o eficacia. Como afirma Eckstein (1988: 274), refiriendosea un contexto mas general:"A pesar de la importancia creciente de los tecnicos en el ambito nacional,la persistenciay ampliacionde la burocraciapolitica en el ambitolocal cc)ntribuyen explicarpor que la gente L...J a ha estado, desde un punto de vista comparativo, tranquila." es probable que la Y regularizaciondesemperseun papel critico en los intentos del PRIpor reforzar las respuestastradicionalesclientelistasa las demandas de la poblacion urbarla pobre. Aun los observadores,que aducen que el populismo urbano esta perdiendo terreno, parecen mostrar ciertas resexvas.EEtamirez (1990: 244) habla de Saiz victorias"parciales" para t1 movimientopopular urbano y los inicios de un proceso de cambio; Pezzoli (1987: 392) formula su discusion en terminos de "oportunidad posibalidad y historicas",con el resultado aun bastante incierto. Ta1 cautela no esta desconectadade la regularizacion. el estudio de caso del DisEn trito Federal hecho por Pezzol;,"la movilizacionpopular [...] ha bajado ante las tacticasdivisivas proceso regularizador la tenencia de la tierra"(ibid.:394). del de Por su parte, el gobierno se ha opuesto firmemente a las propuestas de la CONAMUP en favor de modificacion en el proceso de regularizacion(Ramlrez es
Saiz, 1989: 23).49

Habrlamas que decir al respecto.Ne esta claro, por ejemplo, hasta que punto las practicaspollticas tradicionaleshan suErido descreditoerltrelos residentes de los asel1tamientos ilegales. Los reveseselectoralesdel PR1 las elecciones presien denciales de 1988 no significan necesariamenteque los residentes esten en la actualidadlistos o capacitadospara cuestionar "las reglas del juego" al decidir la asignacion cotidiana de recursosdestinadosa las colonias urbarlas.Las reglas del juego han sido cuestionadasen ariosrecientes;pero vale la pena senalarn por ejemplo, que la movilizaciondel sector popular a partir de los sismos de 1985 dependio de los inquilinosy otros grupos del centro de la Ciudadde Mexico (la zona Inas afectada por la destruccion), mas bien que de los habitantes de las areas perifericas. Ell elecciones de representantes de las asociaciones de vecinos del Distrito Federal, la cantidad de asentamientos perifericos "independientes"ha aumentado desde 1980 (LaJornada, de marzo de 1989), 29
49 Ciertas organizaciones del Distrito Federal han senalado que los titulos de propiedad debieran de llegar directamente de la Secretaria de la Reforma Agraria, y no por medio de coRErr (Ramirez Saiz, 1989: 18).

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pero esto se debe ell parte a la movilizaciollen las zonas rnasafectadaspor los sismos; de otro modoS con los anos los xnismosnombres de los aselltamientos surgen una y otra vez. Como observa Moctezuma (1990: 44): '4nosotros (CosAMUP) siempre ganamoslas elecciones en las coloniasen tas que hemosvenzdo trabajczndo ceyar sin (cursivas Inias). Hay otra razon paraser precavidosal evaluarla importallciade los cambiosrecielltes en el Mexico urbano. Parece que la admillistraciollde Salinastratarade reforzarmodes tradicionalesde 3respuesta las demandasde la poblacion urbana a de bajos recursos.Hay indicios de que Salinastratarade anular ciertos avances logrados por el rnovimientopopulaxurbano, y fortalecer el control politico del PRI los barriosde bajos ingresos. Por ejemplo, que el gobierno de De la Maen drid otorgaracredito a las cooperaiivasde viviendaindependientes apareceuna y otra vez en las discusionesde los logros de la CONAMUP (RamlrezSaiz, 1990: 238; Moctezuma,1990: 41, 48). No obstante, esto fue en buella medida resultado de los esfuerz:s del director de la dependencia que manejaba los creditos (Moctezuma1990: 50).5() Se lla dicho que, hajo Salinas,la dependencia ha sido instadaa otorgarcreditossolo a orgarlizaciones afilliadas PRI.51 al Hay informes similares acerca de las dependencias de regularizacion.Por ejemplo, en 1989 se dijo que el nuevo delegado de CORETT en UllO de los estados cercanos a la Ciudad de Mexico retuvo la expedicion de miles de titulos de propiedad (que los colonos ya habian pagado) hasta que el presidente pudo entregarlos en persona durante una visita a dicho estado, la cual no habla sido practicacomun anteriormente(aunque en general la presentacionreal o simbolica de los titulos de propiedad tiene lugar durante tales visitas). Cualldo un funcionariolocal sugirio en broma que, en el futuro, CORETT solo tratariacon el PRI, delegado le respondio, enteramente en serio7que, en e:Sectoasl deberla el ser. El gobierno de SalinasaparecebaLstante conElado su capacidadde insistiren en una renovacion de las practicasclietltelistas,y en la afiliacion al PRI corno un prerrequisitoesencial para tener acceso a la regularizacionn vivienda y los la
serucios.52

Es posiblessin ernbargo,que esta estrategiallo sea acertada:esa epoca ya paso, y mantener la practicaa cualquiercosto podria servirpara fortalecer, mas bien que para debilitar,la movilizaciollpolitica independiente. El riesgo implicito e esta estrategiaera visible en 1a respuestalocal a la retencion deliberada de los atulos de propiedadpor colte>TT mencionada):criticadaabiertamenteell la (ya
50 E1director convencio al Banco Mundialde que Elnanciase programay hallo un modo de el circunvenir dificultadde proporcionarcredito a gruposde gente que no podian ofrecer los derela chos de propiedadcomo garantia. 51Informacion sacadade entrevistas el antiguodirectorde la dependencia,abrilde 1989. con 52 Seria inadecuadodar excesivaimportanciaa las anecdotasell que se apoya esta sugerencia. No obstante,se halla respaldadapor obsersraciones hechas por otros analistas.RamlrezSaiz (1990: 245) observaque solo los movimientosindependientesmas fuertes han podido lograr acceso a los recursosoficialesy que el acceso a los serviciossigue dependiendo de la afiliacional rRI. '4Ensuma, persistenlas practicas clientelistas."

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prensa,atrajo oposicionde colonosy ejidatarios, la amenazando exito de las el nuevas expropiaciones ejidoporpartedel Estado. de No obstante, otorgar retener tellencia al o la legal,el gobierno tieneunacar-ta muy fuerte, en un juego cuyasreglastodavlase respetan.53 fuerzade la La cartadepende de la importallcia fundamental otorgadapor la gente urbana pobre a su derecho al disfrutelegitimoy pacificode una casitay un lote, adquiridos costode "muchos al sacrificios". estarazon,hayrestricciolles la Por a capacidaddel Estado de jugar esta carta. A fin de cuentas, depende de la volulltadgubernamental responder una maneratost hocal desarrollo de de urbano,es decir,cederla iniciativa el crecimiento el1 urbanoa agentesextranos al controldire to de las autoridades c urbanasDeperlde . asimismo la capacidad de permanente financiar instalacion servicios asentamientos bajos de la de en de ingresos,porque,sin la pcJsibilidad conseguirservicios, colonos tienen de los menosrazones para aceptarla necesidad la legalizacion. por ultimo,claro de Y, esta, depende de la viabilidad economicadel desarrollode la nvienda de autoconstruccion tierras en ejidales. los pobresllOpuedencostearUll lote, o Si los municipios, para instalarlos servicios; si el gobierno,tal vez por razoo nes "ecologicas'S, niega a permitir ocupacion se la adicional tierras de ejidales, entonces-podria arguirse el ofrecimiento entregar derechoslegales de los de propiedadya llO seria efectivocomo lo es hoy en dia. De momento,sin embargo, pareceque la regularizaclon tiene muchoque ofrecercomo un aun mediode mantener estabilidad la politica el Mexico en urbano.
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53Por ejennplo: argumelltode que un area llOpuede recibirserviciosal menos que este legaliel zadaresultapersuasivo, apela a una racionalidad y "tecnica": ley prohlobe gobierllo recaudolr la al impuestospredialesen los asentamientos ilegalesen tierraejidal pero necesitaeste ingresoparala dotaciorlde sexvicios. Este tipo de argumelltos suele ser aceptadopor los colonos (Varley1987:472).

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