PRGATITJA E ADMINISTRATAVE PUBLIKE PR HAPSIRN ADMINISTRATIVE EVROPIANE

BOTIM SIGMA: Nr. 43

OECD

Instituti i Trajnimit t Administrats Publike

GOV/SIGMA(2007)7

Pr prdorim t gjr
Organisation de cooperation et de Developpement ekonomiques Organisation for Economic Co-peration and Development Organizata pr Bashkpunim dhe Zhvillim Ekonomik
DREJTORIA E QEVERISJES PUBLIKE E ZHVILLIMIT TE TERRITORIT

Prkthimi nga teksti anglisht

SIGMA-NJ NISM E PRBASHKT E OECD DHE BASHKIMIT EUROPIAN, KRYESISHT E FINANCUAR NGA BE.

ORGANIZIMI I ADMINISTRATS QENDRORE SHTETRORE POLITIKAT DHE INSTRUMENTAT

BOTIMI SIGMA:Nr.43

Qllimi kryesor i dokumentit sht t siguroj orientime bazuar mbi nj qasje krahasuese ndaj politik-brsve mbi hartimin e legjislacionit mbi organizatn dhe funksionimin e administrats s shtetit. Si rrjedhim ai sht shkruar n nj mnyr praktike, ndonse ai synon pak a shum t hartoj disa prgjithsime.

Dokumenti i plot gjendet n OLIS n formatin origjinal Dokument complet disponible sur OLIS dans son format dorigine Complet document avaible on OLIS in its original format

GOV/SIGMA(2007)7

Prkthimi dhe publikimi i materialit u financua nga NISPAcee dhe Instituti i Trajnimit t Administrats Publike me mbshtetje t SIGMA/OECD. Perkthimi i ketyre materialeve u be i mundur me mbeshtetjen e LGPSRI/OSI (Local Government and Public Service Reform Initiative (affiliated with the Open Society Institute)

OECD nuk mban prgjegjsi pr cilsin e prkthimit.

Dizajni dhe printimi: Prktheu: Redaktoi: Ledi Bianku

GOV/SIGMA(2007)7

OECD
Mbshtetje pr Prmirsim n Qeverisje dhe Menaxhim Nj iniciativ e prbashkt e OECD-s dhe Bashkimit Europian, financuar kryesisht nga BE-ja

ORGANIZIMI I ADMINISTRATS QENDRORE: Politikat dhe Instrumentat

DOKUMENT I SIGMA-S NR. 43

Pregatitur pr Sigma-n nga Michal Ben Gera

Ky dokument sht hartuar me ndimn financiare t Bashkimit Europian. Pikpamjet e shprehura n t jan ato t autorit dhe nuk mundet n asnj mnyr t konsiderohen se pasqyrojn opinionin zyrtar t Bashkimit Europian si dhe nuk reflektojn domosdoshmrisht pikpamjet e OECD-s dhe t vendeve t saj antare apo t vendeve prfituese q marrin pjes n Programin Sigma.

GOV/SIGMA(2007)7

GOV/SIGMA(2007)7 PROGRAMI SIGMA

Programi Sigma Mbshtetje pr Prmirsim n Qeverisje dhe Menaxhim sht nj iniciativ e prbashkt e Organizats pr Bashkpunim Ekonomik dhe Zhvillim (OECD) dhe e Bashkimit Europian, financuar kryesisht nga BE-ja. Duke punuar n partneritet me vendet prfituese, Sigma mbshtet qeverisjen e mir nprmjet: Vlersimit t progresit t reformave dhe identifikimit t prioriteteve prkundrejt treguesve q reflektojn praktikn e mir Europiane dhe legjislacionin ekzistues t BE-s (acquis communautaire) Asistimit t vendimmarrsve dhe t administrats n krijimin e organizatave dhe t proedurave pr t prmbushur standardet dhe praktikn e mir Europiane Lehtsimit t asistencs donatore prej nga brenda dhe jasht Europs duke ndihmuar n hartimin e projekteve, garantimin e parakushteve dhe duke mbshtetur gjat zbatimit.

Gjat vitit 2007 Sigma ka punuar me kto vende partnere:

Vendet e Reja Antare t BE-s Bullgari dhe Rumani Vendet kandidate pr n BE Kroaci, ish-Republikn Jugosllave t Maqedonis dhe Turqi Vendet e Ballkanit Perndimor Shqipri, Bosnj dhe Herzegovin (Shteti, Federata e BiH-s dhe Republika Serbe), Mal t Zi, Serbi dhe Kosov (e qeverisur q prej Qershorit 1999 nga Misioni i Administrats s Prkohshme s Kombeve t Bashkuara n Kosov -UNMIK-u) Ukrain (aktivitete t financuara nga Suedia dhe nga Mbretria e Bashkuar). Programi Sigma mbshtet prpjekjet pr reform t vendeve partnere n fushat e mposhtme: Kuadret ligjore dhe administrative, shrbimin civil dhe drejtsi; sistemet e integritetit publik Kontrollin e brendshm t financave publike, auditin e jashtm, luftn kundr mashtrimit dhe menaxhimin e fondeve t BE-s Menaxhimin e shpenzimeve publike, sistemet e buxhetit dhe t thesarit Prokurimin publik Hartimin e politikave dhe koordinimin Rregulla m t mir. Pr informacion t mtejshm mbi Sigma-n, vizitoni faqen ton t internetit: http://www.sigmaweb.org

E drejta e autorit OECD, 2007

Aplikimi pr lejen e riprodhimit ose t prkthimit t materialit t plot apo t pjesshm duhet t drgohet n adresn e mposhtme: Drejtoris s Shrbimeve t Botimit, OECD, 2 rue Andr Pascal, 75775 Paris Cedex 16, France.

GOV/SIGMA(2007)7 PARATHNIE
Ky dokument sht pregatitur nga Programi Sigma me krkesn e Zyrs s Qeveris s Republiks eke. OECD-ja ka punuar s teprmi gjat viteve t fundit mbi shtje q kan lidhje me dimensionin organizativ t administrats kombtare dhe veanrisht mbi fenomenin e agjencifikimit dhe ndikimin e tij mbi strukturat e qeveris. Ajo ka botuar tashm nj sr analizash , duke prfshir nj botim t detajuar krahasues mbi Qeverisjen Publike t Shprndar (2002) . Sigma gjithashtu ka nxjerr botime mbi kt tem n kuadrin e menaxhimit t shpenzimeve publike dhe duke iu referuar vendeve n tranzicion . Ky botim i OECD-s u nxit nga problemet e shkaktuara prej decentralizimit administrativofunksional n rritje n vendet e saj antare. Pyetjet kryesore t ngritura kan qen n linjn e: A garanton departamentalizimi (mbajtja e t gjith prgjegjsis brenda ministris) kontroll m t mir dhe menaxhim m t efektshm t shrbimeve administrative dhe t shrbimeve t tjera publike apo, prkundrazi, agjencifikimi (n kuptimin e krijimit t organeve t shkputura) rezulton n menaxhim m t mir dhe n depolitizim? Ky dokument sht prgatitur kryesisht nga Profesor Jacques Ziller i Departamentit t Ligjit t Institutit Europian n Firence, Itali. Ai bn nj inventar t punve t botuara nga Drejtoria OECD GOV, duke riprodhuar disa nga pjest m t mira prshkruese dhe normative t ktij botimi n Anekset 1 dhe 2. Nga autori jan prdorur gjithashtu burime t tjera , i cili gjithashtu e bazon analizn e tij n njohurin q ai ka rreth administratave t Shteteve Antare t BE-s, njohuri kjo e prftuar n kuadrin e konsulencave dhe t trajnimit si edhe t krkimit akademik. Ky botim shfrytzon punime t tjera t OECD-s, por e thellon dhe e zgjeron fushn e punimeve t bra deri tani duke prshkruar modelet ekzistuese Europiane pr organizimin e administrats shtetrore qendrore, si edhe kuadrot e tyre ligjore dhe duke e vn n diskutim iden se zakonisht ekziston nj model i shprhapur i shrbimeve publike t cilat u besohen zakonisht organeve autonome t cilat ndodhen n gjatsin e krahut t qeverive. Shembujt jan marr kryesisht nga Shtetet Antare t BE-s dhe nga institucionet e BE-s, pasi kto t fundit jan veanrisht t prshtatshm duke patur parasysh parimin e besnikris dhe t detyrimeve t nj Shteti Antar t BE-s. Shprqendrimi i siprprmendur administrativo-funksional n vendet e OECD-s sht motivuar nga krkimi pr efektshmri, kursime shtes dhe prmirsim n ofrimin e shrbimeve, nga 1. Ndrmjet t tjerave, Vendosja e tabelave n kopshtin zoologjik nga agjencifikimi n nj zgjedhje m parimore t formave organizative t qeveris, artikull i shkruar nga Derek Gill vemas nga OECD-ja dhe botuar n Fletoren e Buxhetit t OECD-s, vol. 2, nr. 1 dhe n Prmbledhjen mbi Politikat t OECD-s, Modernizimi i Sektorit Publik: T ndryshosh organizatat, 2004. 2. OECD (2002), Qeverisja Publike e Shprndar: Agjencit, Autoritetet dhe organet e tjera t Qeveris, OECD, Paris. 3. Sigma (2001), Menaxhimi i Shpenzimeve Publike: Nj Libr Referenc pr Vendet n Tranzicion, OECD, Paris dhe SIGMA (2001), Menaxhimi Financiar dhe Kontrolli i Agjencive Publike, Botim i Sigms nr. 32, OECD, Paris. 4. Pr nj prmbledhje t detajuar t literaturs dhe t burimeve n Internet mbi modernizimin e administrats publike n 29 vende Europiane, shih Hermann Hill (2006), Quellen zur Veraltungsmodernisierung in den Staaten Europas Bcher, Aufstze, Internet, Deutsche Hochscule fr Veraltunsissenschaften, Speyer (Speyerer Arbeitsheft Nr. 183, 266 fq.). Ndr botimet m t fundit, shih Annie Chemla Lafay dhe Cline Cholf (2006), 25 ans de rforme de la gestion publique dans les pays de lOCDE : Convergence et systmique, Institut de la Gestion publique et du Dveloppement conomique, Paris (i disponueshm n internet n adresn: http://www.comite histoire.minefi.gouv.fr/sections/etudes__publication/etudes/bi-

GOV/SIGMA(2007)7
lan_de_25_ans_de_r/view?igpde_lang_redirect=1) dhe Office parlementaire dvaluation de la lgislation (2006), Les autorits administratives indpendantes: valuation dun objet juridique non identifi (i disponueshm n: http://www.senat.fr/rap/r05 404 1/r05 404 11.pdf). nevoja pr m tepr transparenc dhe neutralitet n organet q rregullojn tregjet dhe nga vullneti i mir pr t trhequr ekspert t pavarur, si edhe qytetart e ndikuar, n procesin vendimmarrs n fusha t caktuara. N disa vende, vzhguesit kan identifikuar gjithashtu arsye t tjera pr krijimin e organeve autonome, domethn pr shmangien nga ligji administrativ dhe pr uljen e pengesave ligjore n rekrutim dhe n skemat e pagess pr stafin n kto agjenci. Q prej fillimit t ktij shprqendrimi, kan lindur shqetsime pr nj humbje t mundshme t kontrollit politik, dobsim t prgjegjshmris publike (munges transparence, kontrollin e vshtir prej degs legjislative), koordinim t dobt i politikave pr shkak t fragmentimit t hartimit t politikave, si edhe pr shkak t sjelljes jo-etike n sektorin publik dhe nj sistem t dobsuar t garancive pr t drejtat e qytetarve. Si rrjedhoj, ky dokument sht gjithashtu vlersues dhe kritik ndaj prvojave t vendeve t ndryshme, pasi nj prej objektivave t tij kryesor sht tu ofroj kshillim mbi politikat hartuesve t politikave n Republikn eke mbi hartimin e legjislacionin mbi organizimin dhe funksionimin e administrats shtetrore. Vlersimi kritik i ndikimit t agjencifikimit, i cili prbn edhe bazn e ktij dokumenti, n mnyr logjike e bjn autorin t kmbngul mbi pyetjet dhe prgjigjet q duhen br nga hartuesit e politikave dhe jo t jap vetm nj prshkrim t detajuar t strukturave ekzistuese, n mnyr t veant n prmbledhjen e hollsishme krahasuese, Qeverisja Publike e Shpndar Agjencit, Autoritetet dhe Organet e tjera Qeveritare, dhe n botimin pr politikat, Organizimi i Ministrive dhe i Agjencive: Tendencat m t fundit n Vendet Antare t OECD-s. Fragmentet m t dobishme t ktyre dy botimeve jan prfshir si shtojca n kt dokument. Nj nga qllimet kryesore t ktij dokumenti sht tu ofroj kshillim mbi politikat, hartuesve t politikave n Republikn eke mbi hartimin e legjislacionint mbi organizimin dhe funksionimin e administrats shtetrore. Prandaj ai sht shkruar me nj orientim praktik dhe devijon nga standardet akademike prsa i prket zhvillimeve teorike dhe referencave ndaj botimeve dhe materialeve t tjera. Pavarsisht ksaj, ai prpiqet t arrij n prgjithsime. Dokumenti mundet gjithashtu t jet i dobishm pr do vend t Europs Qendrore dhe Lindore, duke prfshir Shtetet e Reja Antare t BE-s dhe shtetet e tjera t cilat kan qen m par pjes e sistemit komunist, ku agjencifikimi prbnte nj situat m se t zakonshme shum koh prpara se t fillonte tranzicioni drejt demokracis. Kjo prshkruhet (Beblav, 2001) si paradoksi i autonomis komuniste : Meqense komunizmi (apo realizmi socialist si quhej zyrtarisht dhe deri diku n mnyr t prshtatshme n vet kto vende) nnkuptonte nj system totalitar t bazuar n pronsin e prbashkt t t gjitha mjeteve prodhuese dhe nj sistem politik shtyps dhe ndrhyrs, si personat e huaj dhe ata t brendshm shpesh kan tendencn ta shikojn at si nj mjedis me nj nivel shum t ult t autonomis t aktorve individual n do fush. Nj pikpamje e till on drejt perceptimit t t gjith shoqris komuniste si nj hierarki e centralizuar dhe e integruar vertikalisht dhe horizontalisht, ku qendra (p.sh. komiteti qendror i partis komuniste dhe aparati i tij qeveritar) drejtonte burimet dhe aktivitetet e sektorve, e organizatave dhe t individualve. N mnyr specifike n rastin e aparatit shtetror, kjo on n identifikimin e strukturave t tilla me ministri t integruara vertikalisht n vendet e OECD-s prpara se t fillonte fushata e agjencive. Pr rrjedhoj, sht e leht t perceptosh ngjashmri ndrmjet rnies s komunizmit dhe fillimit t reformave n vendet e OECD-s, pr t ofruar m tepr atutonomi pr disa pjes t makineris qeveritare.

GOV/SIGMA(2007)7
Nj prqasje e till nuk merr parasysh disa fakte tepr t rndsishme. Hierarkia zyrtare e ndrthurur fort, prmbante mijra organizata me autonomi ligjore dhe miliona individ. Ndrkoh q sistemi mund t mbshtetej deri n nj far mase n aftsin e tij pr t prdorur arbitrarisht pushtetin pr zgjidhjen e konflikteve ndrmjet interesave n kt hierarki, prdorimi arbitrar i pushtetit n vetvete ishte nj prgjigje e pamjaftueshme ndaj rutinave t prditshme t administrats n nj shoqri komplekse. Sistemi komunist zgjati nga 40 deri n 70 vjet n vendet e Europs Qendrore dhe

1. Miroslav Beblav (2001), T kuptuarit e Valve t Agjencifikimit dhe t Problemeve Qeverisse q ato kan ngritur n Vendet e Europs Qendrore dhe Lindore, prezantim n konferencn e organizuar nga OECD-ja n Bratislav m 22 deri 23 Nntor 2001 dhe e pritur nga Qeveria Sllovake. Lindore si nj ekonomi e industrializuar ku qytetarve u ofrohej nj supershtet social nga-djepin varr (pavarsisht shtjeve n cilsi, reagueshmri dhe aftsin pr t krijuar pasuri). Asnj sistem ekonomik, politik dhe social nuk do t ishte n gjendje t mbijetonte kaq gjat n kto kushte komplekse nse nuk do t kishte zhvilluar nj system relativisht t parashikueshm pr zgjidhjen e konflikteve si ndrmjet interesave individuale dhe atyre t organizatave. Meqense hierarkia prfshinte jo vetm sektorin publik si kuptohet n vendet e OECD-s, por gjithashtu t gjith sektorin e korporatave (kompanive), problemet e mirnjohura t rrjedhs s informacionit dhe asimetrit e informacionit ishin edhe m t mprehta sesa n sektort publik t vendeve t OECD-s pr shkak t problemeve t rrezes s kontrollit dhe mungess s sistemeve t prgjegjshmris. Menaxhert e organizatave ishin zotrit e vrtet t sistemit pr shkak t pozicionit t tyre unik n rrjedhn e informacionit dhe n vendimmarrje. Meqense sektort publik dhe korporat trajtoheshin n mnyr t barabart nn sistemin komunist t dy kontrolloheshin nga ministrit sektorale dhe i nnshtroheshin nj mjedisi t ngjashm rregullator ky turbullim oi jo vetm n at q kompanit filluan t silleshin si shrbim publik, por gjithashtu npunsit civil filluan t silleshin si menaxher korporatash. Rezultati ishte se sistemi komunist i dhuroi trashgimtarve t tij demokratik nj sistem me nj numr t madh organizatash individuale si n sektorin publik ashtu edhe n at korporat me funksione t dedikuara. Kto organizata shpesher bazoheshin n parimin e agjencis pr nj qllim t vetm dhe sistemi komunist kishte rregulla t sakta pr pregatitjen e buxhetit, menaxhimin dhe pr proedurat e burimeve t tyre njerzore. Pavarsisht ksaj, kto organizata zakonisht nuk kishin sisteme prgjegjshmrie, prve mbikqyrjes q u bhej atyre nga ministrit. Nga ana tjetr, ato kishin nj numr marrdhniesh ligjore ndonjher t vna n zbatim nga gjykatat me element t tjer t qeverisjes. Meqense vet organizatat e sektorit publik dhe ministrit e tyre i shikonin ato n mnyr t barabart me korporatat (meqense ishte gjithsesi e paqart se far i takonte kujt) dhe meqense kuadri rregullator ishte i ngjashm, kjo oi n nj nivel t lart qoft t autonomis de juro ashtu edhe t asaj de facto. Gjat tranzicionit, kjo filozofi u prforcua nga nj mentalitet nevoj pr t-mbijetuar i shkurtimeve dramatike n shprndarjen e buxhetit, ku organizatat publike inkurajoheshin dhe detyroheshin t nxirrnin t ardhura, pavarsisht misionit dhe prshtatshmris s ksaj prqasjeje. E gjitha kjo ka uar n nj situat ku trashgimia e vrtet e komunizmit nuk sht nj sektor publik i disiplinuar dhe hierarkik, por nj situat kaotike liri-pr-t-gjith, ku organizatat shpesh kan nj autonomi, t drejta dhe prgjegjsi t prcaktuar me ligj dhe stafi i tyre, sidomos menaxhert ndiejn disa t drejta joformale pronsie dhe dallimi ndrmjet mentalitetit t sektorit publik dhe atij privat sht i turbullt ose jo eksiztues n syt e shumics prej aktorve. Sigurisht q nj situat e till influencoi edhe proeset e agjencifikimit gjat periudhs s tranzicionit.

GOV/SIGMA(2007)7
Pikrisht prball ktij realiteti Zyra e Qeveris eke i krkoi Sigma-s analiza krahasuese dhe njohuri mbi Shtetet Antare t BE-s dhe institucioneve t BE-s. Si rrjedhoj, ky dokument prqndrohet fillimisht n dimensionin organizativ t administratave kombtare dhe mbshtetet n nj vlersim kritik t ndikimit q agjencifikimi ka mbi strukturat e qeverisjes. Ai i referohet veanrisht mekanizmave t prgjegjshmris t cilat jan vn (ose jo) n zbatim nga vendet e BE-s pr t garantuar koherenc politikash n t gjith administratn shtetrore, kontrollin e fondeve publike dhe shkalln e reagimit t qeveris si e tr ndaj pritshmrive t qytetarve. Kto mekanizma duhen ekzaminuar duke patur parasysh detyrimet e t brit nj Shtet Antar i BE-s, q do t thot respektimi i parimeve dhe i rregullave t prcaktuara n traktatet e BE-s dhe t KE-s si edhe n legjislacionin e BE/KE-s dhe n prputhje me parimin e besnikris, si sht formuluar n nenin 10 t Traktatit t krijimit t Komunitetit Europian: Shtetet Antare do t marrin t gjitha masat e nevojshme, qofshin kto t prgjithshme apo t veanta, pr t garantuar prmbushjen e detyrimeve q rrjedhin nga ky Traktat apo q vijn si rezultat i veprimeve t ndrmarra nga institucionet e Komunitetit. Ato do t lehtsojn kryerjen e detyrave t Komunitetit... Ato nuk do t ndrmarrin asnj mas e cila mund t rrezikonte arritjen e objektivave t ktij Traktati. S dyti, dokumenti fokusohet gjithashtu mbi kt tem nga nj perspektiv institucionale e BE-s. sht veanrisht interesante t shqyrtosh rastin e agjencive ekzekutive t Komunitetit Europian, i cili prbn nj prej prpjekjeve t rralla pr t formuluar n mnyra t ndryshme elementt q nevojiten n prgjithsi pr krijimin dhe drejtimin e agjencive, kuadrin e shkruar rregullator i cili sht lehtsisht i arritshm (si p.sh Rregullorja e Kshillit (EC) Nr. 58/2003 e 19 Dhjetorit 2002 e cila formulon statutin pr agjencit ekzekutive t cilave u duhen besuar detyra t caktuara n menaxhimin e programeve t Komunitetit - shih Aneks 4) . Ndrkoh q kjo nuk duhet t konsiderohet si nj model q duhet ndjekur domosdoshmrisht, rregullorja ka avantazhin q sht tepr e detajuar, prsa i prket trajtimit t problemeve q kan nevoj t rregullohen. Pr m tepr, ka shum mundsi q ajo do t prdoret si nj referenc n Vendet Antare t BE-s n trsi. Pr kt arsye teksti i rregullores sht prfshir si nj shtojc e ktij botimi. Prgjegjshmria demokratike bn t mundur kaprcimin e paradoksit t autonomis komuniste n organizat dhe n funksionimin e administrats, por n t njjtn koh sjell edhe probleme t tjera, t cilat dokumenti i trajton s bashku me zgjidhjet, qofshin kto realiste ose jo, t cilat jan t parashikuara n disa prej Shteteve q kan qen Antare t BE-s prpara vitit 2004. N kto vende mbetet ende nj sfid thelbsore, ajo e hartimit t kuadrove ligjor organizacional t prgjithshm pr administratn, t cilt vendosin nj ekuilibr t qndrueshm ndrmjet autonomis menaxheriale dhe prgjegjshmris politike dhe administrative. Nj skem e till duhet t prfshij kuadro t qart pr t evituar arbitraritetin, ndrkoh q n t njjtn koh lejon liri veprimi legjitime n vendimmarrjen menaxheriale. Pr informacion t mtejshm mbi kt botim, ju lutem kontaktoni Z. Francisco Cardona, Kshilltar i Lart pran Sigma-s (francisco.cardona@oecd.org).

2. Rregullorja sht botuar n Fletoren Zyrtare t Komunitetetit Europian (Official Journal of the European Communities), n L 11 e dats 16 Janar 2003, f. 1 8. Pr fat t keq, nuk ekzistojn versione n gjuht e Vendeve t reja Antare t BE-s, pasi ajo sht botuar prpara zgjerimit t muajit Maj 2004.

10

GOV/SIGMA(2007)7 TABELA E PRMBAJTJES

PROGRAMI SIGMA................................................................................................................. 3 PARATHNIE.......................................................................................................................... 4 1. PRAKTIKAT M T MIRA, MODELET, REFORMA DHE ETIKETAT.......................... 9 Modelet Europiane t Qeverisjes............................................................................................. 9 Prdorimi i modeleve dhe i praktikave t huaja pr reform................................................ 10 Agjencit, qeveria n gjatsin e krahut dhe keqkuptimet linguistike...............................12 2. LLOJET E STRUKTURAVE ORGANIZATIVE Q VIJN SI REZULTAT I SPECIALIZIMIT BRENDA QEVERIS................................................. 13 a) Sfondi konceptual i Organizimit dhe i Funksionimit t Administrats Shtetrore Qendrore....................................................................................14 b) Arsyet pr specializimin organizativ dhe agjencifikimin...................................................16 c) Llojet e njsive, agjencive dhe t autoriteteve t specializuara organizative....................25 d) Delegimi administrativ si nj alternativ ndaj agjencifikimit?......................................... 26 3. KRIJIMI I STRUKTURAVE T SPECIALIZUARA ORGANIZATIVE............................ 28 a) Kufizimet kushtetuese dhe politike..................................................................................... 28 b) Kuadri ligjor pr krijimin e strukturave t specializuara organizative............................ 29 c) Hartimi i kuadrove institucional dhe i mjeteve t qeverisjes t strukturave t specializuara organizative...................................................................... 31 d) Garantimi i koordinimit t strukturave t specializuara organizative.............................34 e) Kapaciteti pr reformim ose pr t eliminuar strukturat e specializuara organizative si kushte pr ndryshim...................................... 36 SHTOJCA 1............................................................................................................................... 38 SHTOJCA 2............................................................................................................................... 41 SHTOJCA 3............................................................................................................................... 52 SHTOJCA 4............................................................................................................................... 66

11

GOV/SIGMA(2007)7 1. PRAKTIKAT M T MIRA, MODELET, REFORMA DHE ETIKETAT

Modelet Europiane t Qeverisjes

Prsa i prket organizimit administrativ, pasoja sht se shpeshher t kuptuarit e prbashkt t modeleve, t institucioneve dhe t koncepteve merret i mirqen, ndrkoh q n realitet klisht dhe keqkuptimet dominojn sapo shkmbimet ndrmjet zyrtarve dhe politikanve shkojn prtej fushs s nj politike t mirprcaktuar dhe t kufizuar. Konsulentt e menaxhimit dhe gjithashtu shum akademik, nuk jan m t mir prsa i prket prdorimit t analizs krahasuese dhe pr kt arsye sht e nevojshme t trhiqet vmendja e hartuesve t politikave pr t prvetsuar konceptet kye dhe fenomenet q duhen patur parasysh pr reformn n administratn publike. Profesionistt shpesh i referohen modeleve, ndrkoh q shkenctart social t familjarizuar me kategorit e Max Ueberit i referohen llojeve ideale. Ajo ka kto dy formulime, t cilat i referohen nj prshkrimi t thjeshtuar t realitetit pr qllime analizimi dhe vlersimi, kan t prbashkt sht se ato lehtsisht i keq-orientojn dgjuesit dhe lexuesit t besojn se nj prshkrim apo nj analiz duhet marr si nj recet (nj model q do t duhet t zbatohet dhe t referohet si ideali, n kuptimin e forms m t mir). Pr t shmangur kt rrezik, t tjert (akademikt, si edhe politikant, npunsit publik dhe gazetart) prdorin fjaln paradigm, e cila sht e qart vetm pr ata q njohin etimologjin e saj, ndrkoh q sht nj fjal e prdorur s teprmi nga ata t cilve do tu plqente t kishin nj ide t re, por q nuk mund t mendojn pr nj t till. Termi paradigm pdoret shum shpesh kur trajtojm at ka referohet si ndryshimi i paradigms , q sht nj ndryshim n konceptin ose modelin dominues dhe pr kt arsye sht veanrisht i plqyeshm n literaturn mbi reformn dhe menaxhimin e ndryshimit. Shumica e literaturs mbi agjencifikimin i referohet nj ndryshimi t paradigms n organizimin e qeveris. Megjithse kjo mund t jet e vrtet pr vende t veanta (kryesisht n Mbretrin e Bashkuar n vitet 80), nuk ekzistojn prova empirike se kjo sht e vrtet pr t gjitha apo shumicn e vendeve t OECD-s, pasi shumica e formave organizative t ekzaminuara mbi temn qeverisje e shprndar kan ekzistuar q prej 50 vitesh, apo q prej nj shekulli ose m tepr. Pavarsisht ksaj, sht e rndsishme t kuptohet se shumica e sistemeve Europiano-perndimore t qeveris u ngritn n fakt n shekujt 19 dhe 20, bazuar n modele q ishin mjaftueshmrisht t ngjashme pr tu konsideruar si nj model standard Europian i Administrats, i cili sht krejtsisht i ndryshm nga modeli qeveriss Suedez dhe ai i SHBA1. Fjala paradigm vjen nga fjala n gjuhn Greke e cila do t thot model ose shembull, nga fjala q do t thot demonstroj. 2. Mervyn Allister King, ish-Zvends Guvernator, Banka e Anglis (burimi Wikipedia, the Free Encyclopaedia, http://en.ikipedia.org). 3. Zbulimi i Thomas Khun-it mbi Ndryshimin e Paradigms si nj motor q on n evoluimin shkencor sht abuzuar. Fraza sht abuzuar n t folurit e tipit marketing dhe konsiderohet shpesh nj fjal n mod, por pa kuptim n kt kontekst. Kjo sht tashm aq e prhapur saq Larry Trask e rradhit at n librin e tij Kujdes nga Gafat (Mind The Gaffe) si nj fraz q nuk duhet prdorur kurr si edhe kshillon t bhet kujdes kur lexohet fardo materiali q e prmban kt fjal (burimi Wikipedia, the Free Encyclopaediave, http://en.ikipedia.org). Sistemi Amerikan sht i strukturuar si n nivel federal ashtu edhe n nivel shtetesh n varsi t shprndarjes s pushteteve ndrmjet degve ekzekutive dhe legjislative t qeveris (modeli presidencial/kongresional) dhe pasqyron rolin e rndsishm t gjykatave n sistemin e SHBA-s, i cili nuk sht prsritur n vendet Europiane.

12

GOV/SIGMA(2007)7
Franca, Gjermania dhe Mbretria e Bashkuar referohen shpesh si ofruesit e modeleve Europian pr administratat, megjithse ato n asnj mnyr nuk jan t vetmet vende q mund t identifikohen si prototipe t sistemeve Europiano-Perndimore t qeverisjes. Sistemi Austriak, i cili ka patur goxha ndikim n Europn Qendrore dhe n Italin e Veriut n shekullin e 19-t, reflekton disa karakteristika thelbsore specifike t cilat jan t ndryshme krahasuar me prvojn Gjermane. Pr m tepr, shum karakteristika t sistemeve administrative t t tre vendeve t prmendura m sipr kan lidhje me madhsin e tyre relativisht t rndsishme prsa i prket territorit dhe ka sht akoma m e rndsishme prsa i prket popullats dhe pr kt arsye nuk jan shum domethnse pr vende relativisht m t vegjl. Pavarsisht ksaj, megjithse secili prej vendeve m t vogla ka nj administrat publike me nj numr karakteristikash tepr t dallueshme (veanrisht Hollanda), si grup ato jan ndikuar n nj shkall t madhe nga sistemet e fqinjve t tyre m t mdhenj. Vendet nordike prbjn prjashtim. Ndrkoh q Finlanda dhe Suedia kan ruajtur sisteme shum specifike, Danimarka dhe Norvegjia kan ndjekur disa karakteristika t modelit Suedez dhe disa t modelit standard Europian. Zvicra ka nj sistem unik qeverisjeje, pr shkak t forms s saj federale dhe po aq pr shkak t regjimit t saj kushtetues i cili nuk sht as nj sistem parlamentar, si n pjesn tjetr t Evrops, as nj sistem presidencial/kongresional, si n SHBA dhe gjithpranis s demokracis gjysm-t drejtprdrejt. Kto karakteristika unike e bjn shum t vshtir referimin ndaj Zvicrs si nj burim frymzimi pr reformn n organizimin e qeveris. Italia sht nj rast veanrisht interesant, pasi strukturat administrative t Mbretris s Italis pas bashkimit n vitin 1864 ishin ato t Mbretris s Piedmont Sardenjs, t cilat n fakt ishin modeluar sipas sistemit administrativ francez, q prej dekadave t para t shekullit 19. Kto struktura ishin t zbatuara n nj mnyr tepr uniforme pas bashkimit t Italis, por n kontekste shum t ndryshme prsa i prket kulturs s qeveris dhe strukturave t saj. N Veri, Lombardia dhe Veneto patn prvojn e Administrats s efektshme por t huaj dhe autokratike asaj Austriake. N Jug, ekzistonte nj struktur mjaft e vogl dhe jo e efektshme qeveriss nn regjimin reaksionar, autokratik dhe t korruptuar t Burbonve t Mbretris s Dy Siilive. Pjesa qendrore e Italis gjithashtu kishte struktura qeverisse tepr t larmishme, q kombinonin traditn e qeverisjes s qytetit me trashgimin e opozits s vjetr ndrmjet Guelfve dhe Gibelinve (q do t thot ndrmjet aleatve t Perandorit dhe aleatv t Paps), e cila shpjegon edhe sot n nj far mase dobsin e vazhdueshme t administrats s shtetit Italian.

Prdorimi i modeleve dhe i praktikave t huaja pr reform

Shkmbimi i praktikave m t mira ndrmjet hartuesve t politikave dhe npunsve publik t vendeve t ndryshme sht nj burim i madh frymzimi pr reform n fushn e politikave, s bashku me planet endogjene t reforms t agjencive t qeveris t ngarkuara pr ofrimin e shrbimit publik, konsulencn pr menaxhimin dhe botimet akademike n fushn e administrats publike dhe at t menaxhimit publik. Larmia dhe numri i madh i ktyre burimeve t frymzimit kan avantazhin e shumfishimit t shembujve dhe t pikpamjeve, t cilat mund t ndihmojn n arritjen e nj organizimi m t mir

Shih Jacques Ziller (2001), Modelet Europiane t Qeverisjes: Drejt nj Mozaiku me Pjes q Mungojn n shtjet Parlamentare, f. 102 119.

13

GOV/SIGMA(2007)7
t shrbimeve t qeveris. Pavarsisht ksaj, ato kontribuojn gjithashtu n rritjen e mjegullimit t koncepteve si edhe n pasigurin rreth realitetit t strukturave, t rregullave dhe t funksioneve organizative. Kjo nga ana tjetr kthehet leht n nj pretekst si pr reforma t nxituara ashtu edhe pr nj rezistenc pasive ndaj ndryshimit. N kuadr t antarsis n BE, shkmbimi i praktikave m t mira promovohet si nj mjet kryesor i Koordinimit me Metod t Hapur, i cili luan nj rol qendror n Strategjin e Lisbons, t adoptuar n vitin 2000 me objektivin pr ta br BE-n ekonomin m konkurruese dhe m t bazuar tek dijet dinamike n bot, deri n vitin 2010, t aft pr nj nj rritje t qndrueshme ekonomike, me m shum vende pune dhe prmirsim t tyre dhe me koherencn sociale m t madhe. Pa u zgjatur me meritat e Strategjis dhe t Metods s Hapur s Koordinimit, duhet theksuar se kjo ka forcuar presionin ndaj npunsve publik dhe ndaj politikanve t Shteteve Antare t BE-s, pr t paraqitur arritjet dhe organizimin e tyre n mnyrn m t favorshme t mundshme (sidomos n rastin e shteteve t vjetra antare) dhe pr t demonstruar nj qndrim pozitiv ndaj metodave dhe mnyrave t organizimit t vendeve t tjera antare q konsiderohen si m t efektshme. Pavarsisht ksaj, kjo gj m s shpeshti ndodh pa shpenzuar koh pr t prdorur mjetet e analizave krahasuese. Nse nj analiz krahasuese e shndetshme do t oj drejt reforms institucionale, sht e nevojshme, si shprehet edhe Beblavy (2001), q t ekzistoj nj preokupim i sinqert pr t garantuar njtrajtsi n vend n krijimin e institucioneve dhe t agjencive. Njtrajtsi n vend do t thot q rregullat aktuale q qeverisin aktivitetet e agjencis dhe stimujt e sjelljes jan reciprokisht mbshtets n krkim t nj funksionimi efiient, efikas dhe t prgjegjshm t nj organizate. Me fjal t tjera, ajo ka sht e rndsishme nuk sht nj transplant i plot ndr-kufitar i nj institucioni, por mnyra se si do dispozit institucionale z vend brenda nj sistemi t caktuar ligjor kombtar, si edhe me rregullat jozyrtare n vendin ku do t zr rrnj kjo zhvendosje. Prsa i prket ndrtimit t institucioneve, reforms dhe menaxhimit t ndryshimit n administratn publike, sht e nevojshme q praktikat nga vendet e huaja t vendosen n kontekstet e tyre ligjore, politike dhe sociale, jo vetm pr ti br ato m t kuptueshme, por gjithashtu pr t prcaktuar nse ia vlen t prpiqesh ti importosh apo ti imitosh ato. sht e vrtet se modelet apo praktikat e huaja mund t prdoren si nj iniciativ n mnyr q t prfshish modernizuesit n politik, n shrbimin publik dhe n segmentet e ekonomis dhe t shoqris civile t cilt kan nj interes t prgjithshm dhe/ose interesa t veanta qartsisht t identifikueshme n funksionimin m t mir t administrats publike, por prdorimi i modeleve dhe i praktikave t huaja duhet t prfshihet n strategjin e prgjithshme pr reform dhe menaxhimin e ndryshimit dhe t garantojn njtrajtsi vendore, si e pam edhe m lart. Pavarsisht ksaj, edhe e kundrta e ksaj sht gjithashtu e vrtet. Prdorimi i modeleve dhe i praktikave t huaja mund t nxis reagimin e elementve m konservativ n shoqri dhe n shrbimin publik, t cilt mund ti instrumentalizojn ndjenjat nacionaliste n mnyr q t refuzojn reformat, t cilat mund t dobsojn statusin e tyre. Ve ksaj, prdorimi i modeleve dhe i praktikave t huaja mundet gjithashtu t lr mnjan profesionistt m t mir n shrbimin publik dhe ekspertt m t mir t administrats publike s nj vendi, n politik, n ekonomi dhe n shoqrin civile. Reagimi i par mund t vij nse modelet dhe praktikat e referuara duket se jan tepr t huaja pr sistemin n fuqi t vendit dhe kulturn e tij dhe kjo mund t sjell largimin e talentit kombtar nse prdorimi i praktikave t huaja dhe jo i atyre kombtare, krijon prshtypjen se politikant kombtar t cilt duan t reformojn sistemin nuk e njohin at sa duhet. Ky aspekt dy-kahsh i prdorimit t modeleve dhe i praktikave t huaja sht qartsisht edhe m i pranishm kur ekspertiza e huaj prdoret pr hartimin dhe/ ose zbatimin e reformave organizative.

14

GOV/SIGMA(2007)7
Nse hartuesit e politikave e konsiderojn t dobishm dhe t prshtatshm prdorimin e nj proesi big bang pr menaxhimin e tyre t ndryshimit, prdorimi i modeleve dhe i praktikave t huaja mund t jet i prshtatshm n fillim n mnyr q t hartohen plane dhe projekte reformash. Megjithat, ekziston akoma nj rrezik i madh se disa nga faktort thelbsor ku bazohet funksionimi i mir i nj sistemi t huaj jan anashkaluar ose thjesht nuk mund t riprodhohen n vendin ku duhen kryer reformat. N qoft se, prkundrazi, proesi i reformave bazohet n prfshirjen e t gjith, ose t paktn shumics s npunsve publik dhe t aktorve t tjer, modelet dhe praktikat e huaja mund t prbjn akoma nj vler. Duhet br nj przgjedhje tepr e kujdesshme e modeleve dhe e praktikave; przgjedhje mbi meritat e tyre prkatse dhe ka sht akoma m e rndsishme mbi kapacitetin q ato kan pr tu zhvendosur, si edhe mbi ngjashmrit n kulturn dhe zakonet organizative si t vendeve eksportues ashtu edhe t atyre importues. Nj nga problemet e rndsishme sht se ato ka perceptohen si ngjashmri, mund t jen fare mir t bazuara n klish apo element historik q kan evoluar aq shum saq kjo ngjashmri thjesht nuk mund t mbijetoj.

Agjencit, qeveria n gjatsin e krahut dhe keqkuptimet linguistike

Nj pjes e literaturs q ka lidhje me shtjen kryesore t ktij botimi pasqyron nj ndrgjegjsim mbi vshtirsit linguistike gjat analizimit dhe krahasimit t aspekteve organizative dhe operacionale t sistemeve t qeveris. Botimet ndonjher prpiqen t ofrojn nj analiz t etiketave t prdorura n vendet e ndryshme ose edhe nj komplet prkufizimesh . Pavarsisht ksaj, nuk ekziston nj fjalor i pranuar gjersisht i koncepteve dhe i termave q kan lidhje me organizimin e administrats publike, as pr vendet e OECD-s as pr Shtetet Antare t BE-s qoft edhe pr qllime statistikore. Pr kt arsye sht tepr e rndsishme q t tregohet kujdes i veant kur prdoret do lloj literature mbi organizimin qeveritar pr qllim t reformave politike dhe i njjti paralajmrim sht i vlefshm edhe pr kt botim. Pr m tepr, prdorimi i modeleve dhe i praktikave t huaja on shum leht n prdorimin e parrullave dhe t etiketave q jan n mod. Kjo sht veanrisht e vrtet pr shkak t prdorimit t Anglishtes jo si gjuh t nns n shumicn e literaturs akademike dhe t raporteve politike. Duhet t theksohet se edhe ndrmjet folsve autokton t Anglishtes t cilt jan specialist n shtjet q kan t bjn me administratn publike, t njjtat fjal kan nj kuptim shum t ndryshm nga njri vend n tjetrin. Nj nga shembujt m t mir sht prdorimi i fjals agjenci, q qndron n thelb t interesimit t ktij dokumenti me fenomenin e agjencifikimit. N Mbretrin e Bashkuar dhe n nj shkall t madhe n vendet Anglisht-folse t Komonuelthit, prdorimi i termit agjenci ka hyr n mod n dy dekadat e fundit si nj koncept i prgjithshm q prdoret pr strukturat organizative t administrats shtetrore t cilat supozohet se kan nj shkall autonomie menaxheriale. Fjala parrull ktu sht t qnurit n gjatsin e krahut t ministrit. Mund t jet me vler t vrehet se t jesh fizikisht n gjatsin e krahut do t thot t jesh aq pran me dik tjetr sa t mund t kapesh, t arrihesh, t goditesh, q n fakt nuk sht ndoshta kualifikimi m i mir pr pavarsin. N fakt, disa drejtor ekzekutiv t agjencive Britanike prpiqen fort t theksojn sesi ata e ndiejn q jan n gjatsin e krahut t Thesarit, kur ky i fundit ndrpret kredit e tyre. Megjith sa tham, prdorimi i fjals agjenci n kontekstin Britanik nnkupton nj struktur organizative, e cila ndryshon nga hierarkia tradicionale e departamentit ministror. Vetm koht e fundit sht br nj dallim ndrmjet agjencive ekzekutive nga njra an dhe t organeve 10. Shih veanrisht Qeverisja Publike e Shprndar, e OECD-s , shih shnimin n fund t faqes nr. 2. 11. p.sh. Sigma (2001), Organzimi i Administrats Publike, OECD, Paris.

15

GOV/SIGMA(2007)7
publik jo dikasterial nga ana tjetr, t cilt fituan terren dhe e zvogluan n nj far mase fushn e termit agjenci. Pavarsisht ksaj n Shtetet e Bashkuara, sidomos n nivelin e qeverisjes federale, termi agjenci prdoret pr t gjitha llojet e administratave. Ai prdoret pr departamentet q jan t organizuar n hierarki, me nj politikan q i prket stafit ekzekutiv t Presidentit (zakonisht me titullin e Sekretarit) dhe jan kshtu t ngjashme me departamentin ministror tradicional Europian (n Mbretrin e Bashkuar dhe n kontinent). Ai prdoret gjithashtu pr organe autonome me nj funksion rregullator ose ekzekutiv, qofshin ato t krijuara nga Kongresi ose nga Presidenti. N Shtetet e Bashkuara, termi agjenci pra nuk tregon asgj rreth shkalls s autonomis t nj strukture administrative e cila nga ana tjetr shpjegon se pse nj pjes e literaturs politike dhe ligjore e mbivlersojn s teprmi ekzistencn e agjencive autonome n Qeverin e SHBA-ve. Lloji i strukturave organizative q shpesh quhen agjenci rregullatore ose t pavarura (ose ndonjher autoritete) n literaturn jo-Amerikane mbi qeverin dhe administratn publike zakonisht mban titullin Komision Federal (ose Komision Shtetror) n Shtetet e Bashkuara, ndrkoh q nj numr institucionesh ekuivalente quhen gjykata administrative n Kanada, gj q e shton pshtjellimin rreth ktyre koncepteve. Nj shembull tjetr i rndsishm sht dallimi i zakonshm ndrmjet, delegimit, i prcaktuar si transferimi i autoritetit tek entet q ligjrisht mbeten pjes e shtetit qendror dhe dorzimit t kompetencave, i prcaktuar si transferimi i pushtetit tek entet t cilat jan ligjrisht t ndara nga shteti . Ky dallim sht plotsisht i pranueshm, por ai nuk bazohet n nj kuptim t prbashkt t fjalve transferim (devolution) dhe delegim (delegation) n gjuhn Angleze, si edhe n gjuh t tjera dhe mundet gjithashtu t kritikohet pr theksin e tij t fort mbi kriteret ligjore, si sht personaliteti ligjor i organizats ose statusi ligjor i instrumentit, nj akt i parlamentit pr transferimin e kompetencave prkundrejt nj akti administrativ pr delegimin). Ai ka avantazhin, hoever, i t qnurit i qart pr prkufizimin dhe zbatimin e tij dhe ka lidhje t drejprdrejt me zgjedhjt operacionale pr reformn organizative.

2.

LLOJET E STRUKTURAVE ORGANIZATIVE Q VIJN SI REZULTAT I SPECIALIZIMIT BRENDA QEVERIS

Kjo pjes e dokumentit ekzaminon tipologjit e ktyre strukturave organizative me qllimin q t ndihmoj hartuesit e politikave t prdorin sa m mir modelet dhe praktikat e huaja m t mira. Strukturat organizative brenda qeveris jan zhvilluar n mnyra t ndryshme nga njri vend n tjetrin dhe nga njra periudh n tjetrn, si rezultat i rritjes s administratave n madhsi q do t thot n numrin n rritje t personave q duhet t merren me funksione administrative dhe qeveritare dhe i rritjes s gams s funksioneve publike administrative. Nga ana tjetr, nj numr strukturash organizative ishin dhe ndonjher akoma jan rezultati i preferencave personale t atyre q ushtrojn pushtetin, qofshin kta politikan ose npuns civil. N mnyr tipike, monarkit Europian u bazuan pr nj koh t gjat tek qeverit ku specializimi bazohej kryesisht mbi interesat gjeografike dhe n nj shkall m t vogl n ato funksionale ku financa ishte fusha e par e specializimit funksional. N disa vende njsit

13. p.sh. PUMA (2001), Qeverisja e Sektorit m t Gjer t Shtetit: Parimet pr Kontrollin dhe Prgjegjshmrin e Organeve t Deleguara dhe t Transferuara, OECD, Paris (CNM/GF/ GOV/PUBG(2001)4).

16

GOV/SIGMA(2007)7
organizative (departamentet ministror ose t tjera) bazohen akoma n nj fush veprimi gjeografike sesa n nj fush veprimi funksionale. Kto rrethana, s bashku me mungesn e nj fjalori t prbashkt mbi qeverin dhe administratn publike, e bjn t vshtir paraqitjen e nj panorame t thjesht dhe t plot t strukturave organizative t qeveris qendrore, pa prmendur ktu vetqeverisjet lokale dhe rajonale. Sidoqoft, nj sfond konceptual i prbashkt mund t jet i dobishm.

a) Sfondi konceptual i Organizimit dhe i Funksionimit t Administrats Shtetrore Qendrore

Sfondi konceptual q qeveris organizimin dhe funksionimin e administrats shtetrore qendrore sht zakonisht vetm nj rikonstruksion ex post prsa i prket modeleve, llojeve ideale, apo paradigmave , jo nj koncept i paramenduar. N disa raste, strukturat dhe proedurat mund t konsiderohen si rezultat i nj plani specifik t reformuesit si sht rasti i administratave Franceze dhe Prusiane, t cilat u riorganizuan n fillim t shekullit 19 prkatsisht nga Baron Vom Stein dhe Napolon Bonaparti, ose rasti m pak i dukshm i riorganizimit t shrbimit civil Anglez nn ndikimin e Macaulay-isit n mes t t njjtit shekull. Do t ishte gabim t krkohej t gjendej nj koncept i prgjithshm dhe i detajuar, pasi kta reformator ishin t suksesshm kryesisht pasi ata ishin n gjendje t ngulitnin ndryshimet, q ndonjher ishin revolucionare pr kohn e tyre, n strukturat dhe kulturn ekzistuese shoqrore. S fundmi, disa nga reformat e propozuara n organizimin administrativ u paraqitn si t bazuara n nj koncept deri diku t ndrlikuar (si jan p.sh agjencit ekzekutive q pasuan reformn Hapat e Mtejshm (Next Steps) n vitin 1987 n Mbretrin e Bashkuar). Megjithat, n ato raste, nuk ekzistonte nj koncept i prgjithshm i organizimit dhe i funksionimit t administrats shtetrore qendrore, por n rastin m t mir nj koncept pr nj lloj t veant strukture. Nj shembull i kohve t fundit i nj konceptualizimi t till t pjesshm mund t gjendet n tekstin e rregullores s KE-s mbi agjencit ekzekutive (shih Shtojcn 4). Megjithat, ia vlen t shkohet m n detaj prsa i prket sfondit konceptual t t dy modeleve

Europiane t qeverisjes, t cilt kan m tepr lidhje me shtjen e agjencifikimit.

Modeli Europian standard i administrats ofruar kryesisht nga sistemet Britanike, Franceze dhe Gjermane t administrats publike, por gjithashtu i vzhgueshm n vende t tjera t Europs Perndimore, me prjashtim t vendeve Nordike dhe t Zvicrs bazohet n integrimin hierarkik brenda organizimit t nj ministrie (ose t nj departamenti). Ky lloj sistemi etiketohet shpesh si Modeli Ueberian i administrats. Kjo sht nj shprehje keqinformuese, n at se nnkupton nj qllim normativ, ndrkoh q shkrimet prkatse t Maks Ueber-it nj shekull m prpara ishin t nj natyre analitike dhe bazoheshin n prvojat e vendeve t siprprmendura dhe t Shteteve t Bashkuara n kohn kur ato ishin shtetet e mdha moderne. Sipas ktij modeli, linja hierarkike fillon me politikanin n maj dhe shkon posht deri n nivelin e npunsit n rrug. Koncepti i prgjithshm bazohet n nj ndarje vertikale sipas fushave t politikave ndrmjet ministrive dhe brenda ministrive. Funksionimi i nj strukture t till hierarkike mbshtetet mbi linja t qarta hierarkike, prsa i prket pushtetit vendim-marrs dhe prgjegjshmris, mbi ekzistencn e nj sistemi pushtetesh dhe sanksionesh disiplinore dhe mbi vzhgimin e hollsishm parlamentar t veprimeve t politikanve. Prbrsit e tij t natryrshm kan qen parimi i prgjegjsis parlamentare t qeveris dhe t ministrave, anonimati i personave prgjegjs n pjesn e poshtme dhe nj sistem hermetik q e mban informacionin brenda administrats pr t garantuar kshtu prgjegjsin ndaj ministrit pr veprimet e npunsve t caktuar nn autoritetin e tij/e saj. Duhet shtuar gjithashtu se ndrsa modeli zbatohet pr sistemin administrativ n prgjithsi, ai kurr nuk ka penguar ekzistencn e organeve publik autonom (pr shembull, tablissements publics n Franc dhe ffentliche Anstalten n Gjermani) t pajisur me funksione specifike. Pavarsisht ksaj, logjika e sistemit bazohej tek kjo hierarki dhe kjo pasqyrohej edhe n prbrjen standarde t

17

GOV/SIGMA(2007)7
bordeve t ktyre organeve, llojin e npunsve t przgjedhur si drejtor ekzekutiv, dhe n mjedisin e prgjithshm rregullator. Modeli Suedez i qeverisjes, i cili u ngrit kryesisht n fillim t shekullit t 19, reflekton nj model shum t ndryshm. Ai bazohet n ndarjen horizontale ndrmjet dy botve. Nga njra an, qeveria dhe ministrat jan n mnyr kolektive prgjegjs pr prcaktimin e orientimit t politikave, shprndarjen e burimeve buxhetore, monitorimin e zbatimit t politikave dhe vendimet mbi apelimet e qytetarv kundr vendimeve administrative. Nga ana tjetr, zyrat ose agjencit administrative autonome jan prgjegjse pr zbatimin e legjislacionit dhe kshtu pr zbatimin dit pas dite t politikave t qeveris n fuqi dhe kto zyra administrative mbrohen nga Kushtetuta ndaj ndrhyrjeve t do autoriteti publik n vendim-marrjen e tyre (shih Shtojcn 3 pr m tepr detaje t rregullave kushtetuese). Prgjegjshmria e ktyre agjencive garantohet jo nprmjet pushteteve hierarkike apo disiplinor, por veanrisht nprmjet prgjegjshmris t drejtprdrejt t menaxhimit t tyre prball parlamentit dhe publikut. Kjo skem nga ana tjetr bazohet mbi nj sistem transparence n aksesin ndaj dokumentave dhe n lirin e shtypit dhe mbshtetet n garancin institucionale q Avokati i Popullit ofron si nj delegat i pavarur i parlamentit, i cili mund t hap gjyqe civile dh kriminale ndaj npunsve publik. Gjat dy dekadave t fundit t shekullit 20, nj numr n rritje vendesh, administrata e t cilve ishte sipas linjave q ne i kemi quajtur modeli standard Europian, ishin duke zbatuar n nj far mase reforma t cilat ishin hartuar prgjat linjave t nj ndarjeje t qart ndrmjet hartimit t politikave n njrn an dhe ekzekutimit ose menaxhimit t tyre n ann tjetr. Hartimi i politikave supozohej t ishte detyra kryesore e ministris/departamentit, ndrsa zbatimi i politikave ose menaxhimi ishte prgjegjsi e nj numri agjensish. Ky lloj sistemi sht referuar shpesh edhe si ndryshimi i paradigms t ciln e kritikuam pak m lart. Ndrkohq q mund t jet e dobishme t krijojm lidhjen ndrmjet sistemeve ekzistuese t qeveris qoft me modelin Europian standard qoft me modelin Suedez, n mnyr q t kuptojm llogjikat prkatsisht t ndryshme t modeleve organizative pr zbatimin e politikave. Ekziston nj rrezik i madh, gjat riorganizimit t administrats publike, pr ta thjeshtzuar realitetin duke ln kshtu jasht disa element thelbsor. Duke marr vetm tre shembujt historik kryesor t modelit standard Europian t qeverisjes, mjafton t prqendrohemi tek disa karakteristika q diferencojn Francn, Gjermanin dhe Mbretrin e Bashkuar nga njri-tjetri pr t treguar se nevojiten nj sr kushtesh, nse krkohet q shkmbimi ndrmjet praktikave t tyre dhe atyre t vendeve t treta, si dhe ndrmjet vet treshes t jet i suksesshm. Sistemi Francez i administrats sht bazuar gjat nj shekulli e gjysm t fundit n prdorimin e strukturave organizative t decentralizimit funksional (tablissements publics), t cilat kan nj personalitet ligjor t ndryshm nga ai i qeverive qendrore ose rajonale. Ndrkoh q tablissement public e Francs e ka ekuivalentin e tij n ffentliche Anstalt t Gjermanis, pr nj koh shum t gjat ekuivalenti i tyre n Mbretrin e Bashkuar ishte i rrall dhe i vshtir pr tu identifikuar. Shkalla e autonomis menaxheriale luhatet s teprmi nga nj tablissement public n nj tjetr, pr shkak t detajeve t shumta t ligjeve dhe t rregulloreve mbi t cilat jan krijuar kto organe dhe sipas t cilave ato duhet t funksionojn. Autonomia e tij gjithashtu varet nga pushtetet kontrolluese q kan npunsit prgjegjs pr sektorin e politikave n ministrit prkatse. Pr kt arsye, administrata shtetrore Franceze n trsi nuk mund t thjeshtzohet n nj model t thjesht hierarkik ministrish. Sistemi Britanik i administrats sht bazuar pr m tepr se nj shekull n delegimin e zbatimit t politikave t qeveris tek pushteti lokal. Ky sistem bazohet n nj prgjegjeshmri dyfishe t npunsve t pushtetit lokal: ndaj kshillave t zgjedhur n njrn an dhe ndaj pushtetit qendror n Londr, n ann tjetr (me prjashtim t Skocis dhe t Uellsit q prej Akteve t transferimit t vitit 1998). Nj numr i madh funksionesh q ushtrohen n Franc nga

18

GOV/SIGMA(2007)7
tablissements publics t pushtetit qendror (ose vendor) kryhen n Mbretrin e Bashkuar nga npunsit e pushtetit lokal. Pavarsisht ksaj, duhet theksuar se shumica e funksioneve t shtetit social pr sigurimin shoqror nuk jan ushtruar kurr nga administrata ministrore n Franc, si ndodh n Mbretrin e Bashkuar, por nga organe publike t veanta. N rastin e Gjermanis, mjafton t nnvizohet se sht vendi i federalizmit ekzekutiv. N parim, ekzekutimi i ligjit federal dhe i politikave federale kryhet nga Lnder. Ashtu si n Franc, shumica e funksioneve t shtetit social pr sigurimin shoqror, tradicionalisht nuk jan kryer nga administrata publike. Megjithat sht e dobishme t kujtojm se ndrkoh q, qoft administrata Britanike apo ajo franceze kan treguar nj vazhdimsi t madhe prgjat dy shekujve, administrata shtetrore e Gjermanis psoi nj ndryshim rrnjsor n vitin 1945 me shkrirjen e Prusis, nj Land q prfaqsonte dy t tretat e territorit dhe t popullsis t t gjith vendit. Kshtu, prsa i prket administrats publike, federalizmi Gjerman nga viti 1870 deri n vitin 1933 ishte shum i ndryshm nga federalizmi Gjerman q prej vitit 1949 e prapa. Gjithashtu, pr t kuptuar pse kto sisteme i kan kryer funksionet e tyre n mnyr t knaqshme pr nj koh kaq t gjat, duhet t kihet parasysh fakti se sistemi Francez i administrats publike sht bazuar s teprmi q prej fundit t shekullit t 18-t tek nj prani e fuqishme e inxhinierve, ndrtuesve t rrugve dhe t urave dhe e administratorve t pyjeve dhe t toks, t cilt jan organizuar tradicionalisht n korporata profesionale (corps) dhe t cilt kan pasur sistemet e tyre prkatse t shkollimit dhe t karriers. Sistemi Gjerman, me origjin Prusiane, tradicionalisht sht bazuar s teprmi tek juristt (sht folur madje edhe pr nj juristenmonopol n shrbimin civil t Gjermanis). Sistemi Britanik sht bazuar tradicionalisht tek nj shrbim civil tepr cilsor i prbr m s shumti nga njerz me njohuri t prgjithshme, t diplomuar n universitetet m t mira, t cilt ofronin kshillim mbi politikat dhe menaxhonin departamentet ministrore dhe n nj shkall m t vogl i prbr nga specialist, t cilt kishin nj arsim teknik specifik, duke prfshir juristt dhe t cilt i ekzekutonin kto politika n hierarkin e departamentit ose si npuns t pushtetit lokal. Kto karakteristika shpjegojn pr shembull, faktin pse nn-kontraktimi (outsourcing) dhe partneritetet publike private (PPP-t) jan prdorur gjersisht q prej gjysms s shekullit t 19-t n Franc (concession de service public, concession de travaux publics, etj.) dhe m pak n dy vendet e tjera. Shpjegimi pr kt sht se sistemi Francez i shrbimit civil prbhej n nj pjes t madhe t tij nga inxhinier, t cilt mund t hartonin dhe t monitoronin ekzekutimin e pjesve shum teknike t kontratave ndrmjet administrats s shtetit dhe partnerve privat, t cilt ekzekutoheshin m pas nga kolegt e tyre n siprmarrjet private. Pr t njjtn arsye, pas nj rezistence pr shkak t origjins Anglo-Saksone t supozuar t saj, modeli i rregullatorve t pavarur pr industri dhe shrbime t lidhura n rrjet, sht ndjekur lehtsisht q nga mesi i viteve 90-t n strukturn Franceze t qeverisjes, pasi inxhiniert zbuluan se modeli ofronte nj mbrojtje akoma m t mir t aftsive profesionale, etiks dhe interesave t tyre sesa mbizotrimi i tyre tradicional n menaxhimin e linjs n departamentet ministrore apo si drejtor ekzekutiv t tablissements publics. Prkundrazi, n Gjermani, pengesat kushtetuese n pjesn m t madhe t nj natyre teoriko-ligjore, kan penguar prgjithsimin e ktyre rregullatorve t pavarur.

b)

Specializimi i funksioneve t qeveris ndodh n nj shkall t gjer si n do organizat publike ose private duke i ndar detyrat dhe pushtetet vendimmarrse ndrmjet nj numri personash t ndryshm. Kta persona, nga ana tjetr grupohen brenda njsive organizative, t cilave u jepen grupe detyrash dhe funksionesh mbi baza relativisht t prhershme. Detyrat dhe pushtetet mund ti atribuohen nj personi t vetm antar i qeveris t zgjedhur drejtprsdrejti nga parlamenti apo nj npunsi t emruar por puna e tyre e prditshme, me prjashtim ndoshta t ndonj autoriteti vendor tepr t vogl , krkon nj lloj delegimi tek persona t tjer n mnyr q t funksionoj.

Arsyet pr specializimin organizativ dhe agjencifikimin

19

GOV/SIGMA(2007)7
Ekzistojn forma t ndryshme strukturash organizative, si edhe mnyra t ndryshme pr ti drejtuar ato, q nnkupton m shum ose m pak autonomi pr aspekte t ndryshme. Duke hedhur nj vshtrim mbi eksperiencn e Shteteve Antare t BE-s dhe m tej t strukturave qeverisse t vendeve t OECD-s, mund t bhet nj prmbledhje e arsyeve pse przgjidhet nj lloj organizimi dhe jo nj tjetr. Nevoja pr nj shkall t autonomis organizative n pushtetin qendror mund t vij nga nj numr arsyesh :

I.

Ndonjher efiienca kuptohet si nj prkthimt i shpejt, i sakt, thuajse mekanik n praktik i vullnetit t politikanve t cilt jan prgjegjs pr qeverisjen, dhe pr kt arsye edhe japin llogari prpara parlamentit. Kjo mund t oj n prkufizimin e linjave t prgjegjshmris tepr t sakta nga ana hierarkie, p.sh.: transmetim i shpejt dhe i qart i udhzimeve; sistem i thjesht dhe i qart feedback-u nga npunsit prgjegjs pr zbatimin e ktyre udhzimeve; mekanizma apelimi pr ti risjell srish vendimet n maj nse sht e nevojshme; dhe nj sistem iniciativash private dhe sanksionesh disiplinore pr t nxitur pajtueshmrin. Krkimi pr efiienc mund t oj gjithashtu n krijimin e organeve t veanta. N kt rast efiienca kuptohet si nj vler e mirfillt menaxheriale, arritja e s cils krkon shkputjen e menaxhimit nga politika. Veueshmria s bashku me nj struktur qeverisjeje t diferencuar mundson specializimin e funksioneve dhe nj fokus m t mir ndaj nevojave t klientit. Autonomia menaxheriale, e kombinuar n disa raste me nj struktur t diferencuar qeverisjeje, lejon zhvillimin e nj kulture m menaxheriale dhe nj fokus m t mir ndaj produkteve (outputs) dhe rezultateve (outcomes). Nj mjedis kontrolli i diferencuar e ndihmon entin ti shptoj disa rregullave t pavolitshme administrative dhe financiare.

Krkimi pr efiienc:

II.

Diferencimi i funksioneve mbi bazn e specializimit teknik ka br q shum organizata publike dhe private t shkojn drejt asaj ka Maks Ueberi e quante burokraci, kur prshkruante nj sistem organizativ i cili ishte dhe akoma sht mnyra m racionale e specializimit. Ai bazohet jo vetm n integrimin vertikal t njsive sipas specializimit dhe ekspertizs profesionale t punonjsve, q punojn n seciln njsi, por gjithashtu edhe n ekzistencn e grupeve t rregullave, t standardeve dhe t direktivave t prgjithshme pr zbatimin e politikave, si edhe t mekanizmave q mundsojn devijimin nga kto rregulla, standarde dhe direktiva t prgjithshme, nse kjo sht e nevojshme. Dy lloje diferencimi funksional t aktivitetit t qeveris jan veanrisht t dobishme pr identifikimin e nevojave t diferencuara teknike/ funksionale. S pari, nj diferencim ndrmjet hartimit t politikave dhe zbatimit t tyre. Sa m shum t perceptohet ndryshimi ndrmjet ktyre dy funksioneve, aq m shum autonomi do t ishte e dshirueshme pr njsit organizative prgjegjse pr zbatimin e politikave. Ky arsyetim prbn themelin e modelit Suedez t qeverisjes, si edhe t shum ndryshimeve organizative, t cilat u

Nevoja pr nj specializim teknik/funksional:

14. Ky sht rasti, pr shembull, pr afrsisht 20,000 komuna Franceze me m pak se 500 banor, ku pushtetet ekzekutive ushtrohen n fakt nga kryebashkiaku i zgjedhur, me ndihmn e nj secrtaire de mairie, zakonisht msuesi i shkolls fillore q pregatit nj pjes t dokumentave. 15. Pr autort e Qeverisjes s Shprndar Publike (shih shnimin n fund t faqes nr. 2 m sipr), pas motiveve organizative [pr ti pajisur] organet me: i) nj struktur qeverisjeje t diferencuar; dhe/ose ii) nj mjedis t kontrolluar; dhe/ose iii) nj mas autonomie menaxheriale, tre grupe arsyesh pr krijimin e agjencive, ekzistojn tre seri motivesh p.sh: 1. prmirsimi i efiiencs dhe efektivitetit t enteve t qeveris me funksione t specializuara, 2. prmirsimi i legjitimitetit dhe ekspertizs n vendim-marrje, dhe 3. grupi i fshehur i arsyeve pr krijimin e tyre (shih f. 14 15). 16. Qeverisja Publike e Shprndar, f. 14.

20

GOV/SIGMA(2007)7
zbatuan n mesin e viteve 80-t, me iden se hartimi i politikave sht nj shtje q u prket politikanve t zgjedhur apo t emruar dhe kshilltarve t tyre, ndrkoh q ekzekutimi sht shtje q u prket specialistve dhe menaxherve. Nj shembull i ksaj prqasjeje mund t vrehet n rregulloren e KE-s mbi agjencit ekzekutive (shih Shtojcn 4). Dallimi ndrmjet hartimit t politikave dhe zbatimit t tyre mund t kritikohet se sht shum i thjeshtzuar dhe se e anashkalon faktin se kufiri ndrmjet hartimit t politikave dhe zbatimit t tyre jo vetm q sht shum i vshtir pr tu kufizuar, por sht edhe i ndryshueshm me kalimin e kohs. Pr m tepr, mund t nnvizohet se hartimi i politikave mbshtetet n prfshirjen e atyre q e njohin m mir fushn e politikave, pasi ata jan t prfshir do dit n zbatimin e politikave dhe se gjykimi administrativ i nevojshm pr veprim administrativ nnkupton zgjedhje t cilat ndikojn mbi hartimin e politikave. Sidoqoft, dallimi ndrmjet hartimit t politikave dhe zbatimit t tyre sht i dobishm pr shkak t faktit se qndron konceptualisht n themel t ndryshimit ndrmjet institucioneve politike nga njra an, duke prfshir parlamentin dhe qeverin, dhe t institucioneve administrative dhe gjyqsore nga ana tjetr. Shkalla e autonomis luhatet sipas fushs s politiks n varsi t rndsis relative t komponent t saj politik dhe teknik. N mnyr q t shmanget krijimi i strukturave t paprshtatshme, sht e rndsishme t mbahet mend se nuk sht forma e strukturave organizative ajo q ka m tepr rndsi, por lidhja e ktyre strukturave me nj mjedis rregullator dhe me nj trsi rutinash funksionale t hartuara me qllimin pr t garantuar si autonomin n punn e prditshme ashtu edhe koordinimin e prgjithshm t hartimit dhe t zbatimit t politikave (shih pjesn 3 m posht). S dyti, nj diferencim ndrmjet aktiviteteve rregullatore dhe ofrimit t shrbimit apo t produktit po fiton sa vjen e m shum terren me valn e mos-rregullimit dhe t privatizimeve t cilat jan kryer q prej mesit t viteve 80-t, veanrisht n vendet e Europs Perndimore, ku u krijuan sektor publik t madhenj si nga zhvillimi i shtetit social, ashtu edhe dhe nga shtetzimet pas Lufts s Dyt Botrore. Ideologjia e bazuar mbi uljen e rolit t shtetit propozon pikrisht kt, nj rol t zvogluar t shtetit. Prve roleve t tij t hartimit dhe t zbatimit t politikave, shteti konsiderohet natyrshm t jet kryesisht prgjegjs pr rregullimin e tregut dhe t shoqris, ndrsa prfshirja e tij n ofrimin e shrbimeve ose t produkteve duhet t jet vetm pr raste t veanta dhe i bazuar mbi arsye t paparashikuara, t cilat mund t prfshihen n konceptin e dshtimit t tregut. Aty ku shteti sht i prfshir n ofrimin e shrbimeve ose t produkteve t marketueshme, ai duhet t respektoj rregullat e konkurrencs si edhe duhet ta kryej kt sipas t njjtave rregullave q zbatojn edhe firmat e sektorit privat . Kshtu forma organizative e cila gjykohet t jet m e prshtatshme sht ajo e modelit njlloj-si-bizneset, e cila mund t ndryshoj sipas aktiviteteve q duhen kryer. N prgjithsi, kjo konsiderohet si nj argument n favor t dhnies s nj autonomie t konsiderueshme strukturave organizative n fjal. Sipas programeve t partive politike me orientim m liberal, kto njsi organizative duhet t shtyhen drejt sektorit privat sa m shpejt q t jet e mundur, gj q nnkupton srish zgjedhjen e nj modeli organizativ q gjendet n sektorin privat. Athere kur shteti ushtron nj aktivitet rregullator, ai prdor mjete t cilat zakonisht konsiderohen se kan nj natyr t vrtet publike, si pr shembull vendosja e rregullave, dhnia e gjykimeve

17. Kjo nuk sht nj risi e fundit t shekullit t 20-t, si demonstrohet nga fakti se q n vitin 1921 Gjykata e Lart e Francs vendosi q services publics industriels et commerciaux duhet t administroheshin duke u bazuar n ligjin civil dhe tregtar t praktiks private t biznesit (Tribunal des Conflits, 22 Janar 1921: Socit commerciale de lOuest africain, e njohur si rasti Bac dEloka).

21

GOV/SIGMA(2007)7
(adjudications) dhe monitorimi, si edhe iniciativat dhe sanksionet n mnyr q t garantohet respektimi i rregullave. Struktura organizative prgjegjse pr rregulloret mund t jet e ndryshme n varsi t specifikave sektorale. Kjo sht m e dukshme n fushn e industrive dhe t shrbimeve t rrjetit (telekomunikacionet, hekurudhat, shrbimet postare, etj.), t cilat jan privatizuar shpesh koht e fundit dhe ku nj organizat specifike sht prgjegjse pr rregullimin e tregut prkats.

III.

Ushtrimi i funksioneve rregullatore nuk nnkupton automatikisht autonomin e njsis prgjegjse pr rregullimin. N fakt, zgjidhjet ndryshojn me kalimin e kohs dhe nga njri vend n tjetrin, duke u luhatur nga rregullimi nga departamenti prkats ministror tek ai nga autoritete m shum apo m pak t specializuara. Ndr arsyet e tjera t cilat kan uar n m tepr autonomi t njsis organizative prgjegjse pr rregullimin jan kompleksiteti teknik i sektorit t rregulluar dhe nevoja pr t forcuar besimin e palve kryesore t interesit. Sidoqoft, interesat e palve kryesore t interesit duhen vn prkundrejt detyrimeve q rrjedhin nga marrveshjet ndrkombtare dhe nga ligji i BE-s si edhe nga respektimi i parimeve kushtetuese. N rastin e administrats s BE-s, rritja e autonomis s organeve rregullatore ilustrohet nga krijimi i nj numri agjencish (Mjedis, Siguri Ushqimore, Ilaet, etj.) , pr t cilat nuk sht e zbatueshme rregullorja e KE-s mbi agjencit ekzekutive (shih Shtojcn 4) dhe t cilat nuk jan t prfshira n nj kuadr t prgjithshm rregullator, meqense aktivitetet dhe palt e tyre t interesit, si edhe struktura organizative dhe pushteti i tyre, jan tepr t larmishme dhe nuk ndjekin nj model t prgjithshm dhe t prbashkt. N modelin standard Europian t administrats, i cili bazohet tek nj sistem parlamentar, linja kryesore e prgjegjshmris sht nga npunsit publik tek antart e qeveris, nga kta t fundit tek parlamenti, dhe nga antart e parlamentit tek zgjedhsit. Modeli Suedez i qeverisjes bazohet tek nj regjim tjetr prgjegjshmrie pr shkak t mungess s besimit s borgjezis Suedeze tek mbreti n fillim t shekullit t 18-t, gj q megjithat nuk oi as n kufizimin e mbretit vetm tek funksionet e nderit dhe shpikjen e sistemit t kabinetit, si kishte ndodhur n Angli nj shekull m hert, as n rrzimin e monarkis, si kishte ndodhur n Franc me Revolucionin e vitit 1789. N Suedi ndodhi nj ndarje e fort ndrmjet autoriteteve administrative, t cilat meqense duhej t vendosnin vet mbi raste t veanta shikoheshin se gzonin besimin e borgjezis, pasi ato ishin t pavarura nga mbreti. E njjta arsye nevoja pr besim e publikut dhe e palve t interesit n mnyr t pavarur nga orientimi i qeveris q sht n pushtet rishfaqet m von me krijimin nga Kongresi i SHBA-s i autoriteteve rregullatore t pavarura n fusha delikate, si ajo e Komisionit t Komunikimeve Federale, si edhe n mnyr m t prgjithshme me themelimin e autoriteteve t pavarura rregullatore, t cilt ose rregullojn nj sektor specifik p.sh. industrit ose shrbimet n rrjet ose jan prgjegjse pr mbrojtjen e t drejtave t veanta t qytetarve, si mbrojta e t drejts s fshehtsis, nga ndrhyrjet si prej autoriteteve publike ashtu edhe prej atyre private. Autort e Qeverisjes Publike t Shprndar t OECD-s i kan paraqitur n mnyr t kndshme kto arsye nn titullin kryesor Prmirsimi i legjitimitetit dhe i ekspertizs s vendimmarrjes , ku dallohen tre nn-kategori arsyesh:

Forcimi i besimit t publikut dhe i palve t interesit:

18. N ligjin administrativ n SHBA dhe n Mbretrin e Bashkuar, adjudication do t thot t vendossh mbi rastet individuale jasht kontekstit t proesit gjyqsor, ndrsa n prgjithsi fjala adjudication prdoret pr t prshkruar aktivitetin e gjyqtarve dhe t gjykatave. N kt dokument fjala sht prdorur n kuptimin e saj t par. 19. Shih: http://europa.eu/agencies/community_agencies/index_en.htm. 20. Qeverisja Publike e Shprndar, f. 14.

22

GOV/SIGMA(2007)7
Pavarsia e politiks: Pr disa funksione (si shprndarja e granteve apo e prfitimeve, rregullimi ekonomik, mbikqyrja profesionale e disa profesioneve, ose athere kur veprimet e qeveris i nnshtrohen juridiksionit t entit) dhe n disa kontekste institucionale, diferencimi i forms organizative mund t ndihmoj n rritjen e pavarsis nga influenca e vazhdueshme politike apo burokrate, si edhe t sinjalizoj ndryshim. N prgjithsi, ky ndryshim do t krkoj nj struktur t diferencuar qeverisjeje dhe nj shkall autonomie menaxheriale dhe nj mjedis kontrolli t diferencuar. Nj struktur e diferencuar qeverisjeje e kombinuar n disa raste me autonomin menaxheriale lejon pjesmarrjen e qytetarve ose t profesionistve t specializuar n proesin e vendimmarrjes publike. Nj struktur e diferencuar qeverisjeje, e kombinuar shpesh me pak autonomi menaxheriale, mundson krijimin e partneriteteve bashkpunuese ndrmjet organizatave brenda qeveris kombtare dhe ndrmjet organizatave q i prkasin niveleve t ndryshme t qeverisjes.

IV.

N nj numr n rritje rastesh, arsyeja m e dukshme pr krijimin e njsive t specializuara organizative ka lidhje me detyrimet ndrkombtare q rrjedhin nga t qnurit e nj vendi pjes e nj marrveshjeje shumpalshe. Vrehet qart se ky sht rasti n nj numr fushash teknike, si pr shembull aviacioni civil ose metereologjia, ku t qnurit pal e nj marrveshjeje shumpalshe on n detyrimin pr t krijuar agjencin prkatse, t pajisur me nj numr specifik pushtetesh, por gjithashtu edhe n fushn e t drejtave civile, ku marrveshjet ndrkombtare shpeshher nnjkuptojn krijimin e nj agjencie monitorimi, ose n fushn e mjedisit. Prsa i prket Shteteve Antare t BE-s, nj numr n rritje instrumentash politik sektoral rregullash ose direktivash n mnyr t nnkuptuar ose haptazi i detyrojn qeverit t themelojn njsi t veanta organizative, n mnyr q t zbatojn politikn e prbashkt prkatse ose n mnyr q t rregullojn nj sektor duhet hapur ndaj konkurrencs nga operator t Shteteve t tjera Antare. Forma e sakt organizative e njsis s specializuar ose e agjencis, q duhet t krijohet si rezultat i detyrimeve ndrkombtare apo atyre ndaj BE-s, rrall specifikohet n marrveshjen shumpalshe, n rregulloren e KE-s apo direktivn prkatse. N shumicn e rasteve dhe veanrisht n rastin e instrumentave ligjor t KE-s, ajo ka specifikohet jan objektivat q duhen arritur, lloji i pushteteve q do t ushtrohen, ndonjher lloji i mjeteve q do t prdoren (veanrisht kur bhet fjal pr menaxhimin e fondeve q hyjn apo dalin nga buxheti i BE-s) dhe lloji i garancive q i duhen dhn publikut dhe palve t interesit. Ndonjher kto detyrime proeduriale nuk rrjedhin nga nj klauzol e shkruar e marrveshjes, rregullores, apo direktivs, por nga jurisprudenca e Gjykats Europiane t Drejtsis . Ndonjher kto detyrime jan specifike dhe mjaftueshmrisht t shumta pr t nnkuptuar nevojn pr krijimin e nj autoriteti t pavarur t nj lloji t caktuar, por klauzolat prkatse len akoma nj mundsi t madhe zgjedhjeje pr hartuesit e politikave. Kjo mundsi zgjedhjeje shpesh nnvlersohet, apo edhe nuk perceptohet n Shtetet e reja Antare t BE-s. Arsyeja pr kt sht se, gjat periudhs prpara futjes n BE, prfaqsues t Komisionit Europian dhe homologt e tyre kombtar n vendet kandidate shpesh kan zbatuar modele t paraprcaktuara agjencish ose autoritetesh publike, njlloj sikur t kishte e qen e detyrueshme pr t zgjedhur nj model n vend t nj tjetri. Kjo metod ka disa prfitime 21. Dikush mund t citoj, si nj prej detyrimeve m t vjetra proeduriale, detyrimin pr t ofruar arsye pr vendimet e autoriteteve publike dhe pr t krijuar mekanizma korrigjimi q mundsojn rishikimin gjyqsor t atyre vendimeve q u mundsojn qytetarve Europian t ushtrojn t drejtat e tyre q rrjedhin nga parimi i mos-diskriminimit mbi bazn e kombsis, i cili u krijua n vitin 1987 (15/10/1987 rasti 222/86 Unectef / Heylens).

Prgjigjia ndaj detyrimeve ndrkombtare:

23

GOV/SIGMA(2007)7
prsa i prket asaj se lejon nj vendimmarrje dhe nj krijim tepr t shpejt t organeve prkatse, por kjo gjithashtu ka uar shpesh n krijimin e strukturave formale pa thelb .

V.

Ka disa raste kur pr organizatn e administrats jan t zbatueshme krkesa kushtetuese (shih paragrafin 3a m posht); kto krkesa kan ardhur ose si rrjedhoj e nj eksperience t caktuar historike ose kan pasqyruar pikpamjet e hartuesve t Kushtetuts mbi organizimin sa m t mir t administrats. N varsi t dats s tekstit kushtetues, saktsis s klauzolave kushtetuese dhe ngurtsis relative t proesit s ndryshimit t tij, krkesat kushtetuese mund t jen thjesht prkthimi n ligjin baz t nj vendi, i shtjeve dhe i kritereve t shqyrtuara n paragraft paraardhs, ose ato mund t jen t shkputura nga nevojat e vrteta ose t perceptuara t hartuesve t politikave. N kt mnyr, Kushtetutat mund t shrbejn si nj mjet pr administrimin e mir ose mund t prdoren si pretekst pr rezistenc ndaj ndryshimeve apo t prbjn edhe nj penges q bllokon reformn. Sidoqoft, sht gabim t hiqet nga kjo mundsi fakti se ligji apo ligji publik, si i till mund t prbj nj penges pr reformn .

Prgjigjia ndaj krkesave kushtetuese:

VI. Prgjigjia ndaj pasigurive politike t partis pr t anashkaluar rregullat buxhetore dhe rregulloret e stafit:

Ndr arsyet q ojn n zgjedhjen e nj strukture t veant organizative dhe jo t nj tjetre, jan edhe pasigurit politike t partis kjo n nj mas t ndryshueshme n varsi t vendit dhe dats s vendimit. Autort e botimit t OECD-s Qeverisja Publike e Shprndar i kan vendosur kto arsye nn dy tituj. Nn titullin Prmirsimi i legjitimitetit dhe i ekspertizs s vendimmarrjes, autort e OECDs theksojn faktin se zgjedhja e nj agjencie autonome si struktur organizative mund t jet nj mnyr pr t zvogluar ndikimin e politikave t partis mbi administratn publike: Vazhdimsia e politikave: Nj struktur e diferencuar qeverisjeje ndihmon n garantimin e vazhdimsis s politikave pr disa funksione t qeveris, si jan emrimet pr kreun e organit qeveriss (e drejtorit ekzekutiv, n disa raste, e antarve t bordit) mund t jet e izoluar nga cikli politik. Nga ana tjetr, si vrehet nga t njjtt autor nn titullin Grupi i fsheht i arsyeve pr krijimin e tyre, mundet q zgjedhja e nj strukture autonome sht pasoja e rastit e zgjedhjeve politike t partis: Duket se vetm gjat viteve t fundit krijimi i agjencive ka ardhur si rezultat i nj proesi t menduar mir i delegimit t pushtetit tek organe t veanta t qeveris. N raste t tilla, kur tekstet heshtin mbi arsyet e krijimit t agjencive, kjo mund t jet [...] thjesht pr faktin se ato jan krijuar si reagim ndaj nj rrethane t caktuar politike t asaj kohe, dhe jo si pjes e nj rishikimi koherent t qeverisjes. Nga ana tjetr, arsyet e dhna mund t mos reflektojn dinamikn e vrtet politike, q ka uar n krijimin e agjencis. Agjencit mund t krijohen pr t shprblyer aleatt politik, pr t krijuar baza pushteti pr fraksione t veanta, apo pr t ofruar mundsi pr sekuestrimin e aseteve apo t burimeve publike. 22. Kjo formul sht nga Bojan Bugari (2006), Europianizimi i Administrats Kombtare n Europn Qendrore dhe Lindore: Krijimi i strukturave formale pa thelb? n : Uojciech Sadurski, Jacques Ziller dhe Karolina urek (red.), Pas Zgjerimit: Reagimet Ligjore dhe Politike n Europn Qendrore dhe Lindore, Firence, Qendra Robert Schuman pr Studime t Avancuara, Instituti i Universitetit Europian, fq. 195 223. Shih gjithashtu Miroslav Beblav, T Kuptuarit e Valve t Agjencifikimit dhe Problemet e Qeverisjes q ato kan ngritur n Vendet e Europs Qendrore dhe Lindore, t cituar m sipr. 23. Shih Jacques Ziller, (2005) Ligji Publik: nj Mjet pr Menaxhimin Modern, Jo nj Penges pr Reform, Revista Ndrkombtare e Shkencave Administrative (International Revie of Administrative Sciences), vol. 71, nr. 2, Qershor 2005, fq. 267 277. 24. Qeverisja Publike e Shprndar, fq. 14 15.

24

GOV/SIGMA(2007)7
VII.
S fundmi, nj arsye tradicionale pr zgjedhjen e strukturave autonome, t cilat jan dnuar vazhdimisht nga trupat e auditit dhe t inspektimit, sht dshira pr t anashkaluar rregullat e prgjithshme buxhetore dhe financiare si edhe rregulloret mbi stafin q jan t zbatueshme pr administratn e shtetit. Kjo mund t justifikohet nga arsye t mira n dukje, si vrehet srish nga autort e botimit t OECD-s Qeverisja Publike e Shprndar : N ekonomit n tranzicion dhe ato n zhvillim, t cilat kan kaluar nj val t krijimit t ktyre organeve t fundit n vitet e fundit, krijimi i ishujve t prsosmris brenda shrbimit publik ka qen gjithashtu nj arsye e rndsishme pr krijimin e ktyre organeve. Ndarja e organeve nga ministrit tradicionale, t integruara vertikalisht sht shikuar si nj mnyr pr t t anashkaluar rregullat e shrbimit civil tradicional pr promovimin, lejimin e nj autonomie m t madhe pr nj menaxhim relativisht m t ri dhe m t prkushtuar pr menaxhimin e enteve t fokusuara m drejtprsdrejti tek nevojat e klientit. Pavarsisht ksaj, n nj periudh afatmesme ose afatgjat, kjo sht nj prpjekje e rrezikshme, pasi minon vlern e respektit ndaj ligjit. Pr kt arsye sht m mir t prpiqesh ti reformosh instrumentat q prmbajn kto rregulla t prgjithshme n mnyr t atill q ato t mundsojn elasticitet nse sht me t vrtet e nevojshme.

Shmangia e kufizimeve ligjore administrative

VIII. Koherenca ndrmjet funksionit, forms dhe autonomis menaxheriale

Ndrkoh q sht e dobishme pasja e nj panorame t qart e arsyeve q kan uar n zgjedhjen e nj strukture t veant organizative dhe t nj shkalle t caktuar autonomie, duhet t theksohet se n praktik nuk ekziston nj korrespondenc e qart dhe automatike ndrmjet arsyeve t krkuara dhe disa lloje organizatash. Edhe njher duhet paralajmruar se modelet dhe praktikat e huaja duhet t merren me kujdes. Vlersimi i mposhtm nga autort e botimit t OECD-s Qeverisja Publike e Shprndar duhet t merret si nj paralajmrim ndaj zgjedhjeve t gatshme dhe skemave t bazuara n modelet dhe praktikat m t mira t huaja t prvetsuara rrmbimthi dhe pr kt arsye sht i vlefshm citimi i tij n trsin e tij (theks i shtuar nga autori i botimit aktual):

25. Ibid., fq. 15. 26. Ibid., fq. 19 20.

25

GOV/SIGMA(2007)7
Miti i prputhjes ndrmjet forms organizative, funksionit t qeveris dhe autonomis menaxheriale
sht tunduese t prpiqesh ti klasifikosh agjencit, autoritetet dhe organet e tjera t qeveris sipas forms s tyre organizative, llojit dhe shkalls s autonomis s tyre menaxheriale, rregullave financiare dhe t personelit q jan t zbatueshme pr to dhe sipas funksionit t tyre. Ndrkoh q t gjitha kto grupime jan legjitime pr qllime t kshillimit politik, asnjri prej tyre nuk sht n fakt i knaqshm. Para s gjithash, funksionet e qeveris nuk prkojn me forma specifike organizative n secilin prej nnt vendeve t studiuara. Pr shembull, shrbimet jo-fitmiprurse ndaj qytetarve mund t ofrohen drejtprsdrejti nga ministrit, ente t veanta nga ministrit qendrore ose nga ndrmarrje qeveritare me form kompanie ose jo. T vetmet konkluzione pozitive q mund t nxjerrim jan se: 1) funksionet e sovranitetit t qeveris qendrore zakonisht kryhen nga departamente qendrore ministrore; 2) organet n gjatsin e krahut priren t kryejn funksione relativisht koherente, t fokusuara dhe t matshme; dhe 3) entet q kryejn m shum funksione tregtare priren t funksionojn sipas rregullave ligjore, t punsimit dhe t buxhetit, t cilat jan pothuajse t njjta, ose t njjta me ato t sektorit privat. Sa m shum detyrat e nj enti t prbjn nj shrbim publik, aq m shum ai ent duhet t pajtohet me ligjin e prgjithshm publik, i cili n shum vende priret t favorizoj m shum menaxhimin e orientuar ndaj proeseve dhe at t komanduar, sesa sektorin privat. S dyti, autonomia menaxheriale dhe nj mjedis kontrolli i diferencuar nuk prkojn me forma specifike organizative nga njri vend n tjetrin. N disa vende dhe veanrisht n ato me rregulla kushtetuese dhe organike t zbatueshme pr t gjitha organet e shtetit, dhnia e nj identiteti t veant ligjor nga ai i nj organi qeveritar prbn mnyrn e vetme pr t diferencuar mjedisin e kontrollit t zbatueshm pr t. N vende t tjera, nuk ndodh kshtu. N mnyr t ngjashme, aftsia pr t ofruar autonomi menaxheriale brenda ministrive ndryshon nga njri vend n tjetrin n varsi t kontekstit ligjor dhe kulturor dhe kjo aftsi do t prcaktoj pjesrisht nevojn pr ti ndar disa organe institucionalisht ose ligjrisht nga ministrit. Kjo shpjegon pse entet brenda disa ministrive n disa vende mund t ken m tepr autonomi menaxheriale ose pavarsi politike sesa entet q jan ligjrisht t shkputura nga shteti n vende t tjera.

Problemi i pavarsis s politikave

Shum jan prpjekur gjithashtu ti klasifikojn format organizative n varsi t nivelit t pavarsis t politikave q ato ofrojn. Srish, ndrkoh q kjo sht legjitime pr qllime t kshillimit politik, shtja sht m komplekse sesa prshkruhet zakonisht n literatur. Tendenca n literaturn e menaxhimit publik gjat dekadave t fundit ka qen inkurajimi i heqjes nga qeverijsa qendrore i shum funksioneve q krkojn pavarsi politikash. Ideja e prgjithshme ka qen reduktimi i influencs s drejtprsdrejt ministrore ose politike duke ofruar nj struktur t diferencuar qeverisse (pr shembull me nj bord qeveriss dhe prfaqsim nga pal t ndryshme interesi), si edhe ndonjher nj mjedis kontrolli t diferencuar dhe nj shkall autonomie menaxheriale. Krijimi i organeve t veanta pr qllimin e pavarsis s politikave ka rezultuar i suksesshm pr disa funksione t caktuara. Pavarsisht ksaj, n disa raste, kan lindur rreziqe t reja, duke krcnuar vet arsyen e krijimit t tyre, duke prfshir mungesn e prfaqsueshmris s bordit qeveriss dhe t garancive pr t mbrojtur pavarsin e tij (nga nj influenc e pabalancuar e palve t ndryshme t interesit, nga ndikimi i paekuilibruar i palve t ndryshme t interesit si edhe nga ndikimi politik), si edhe mungesn e kontrollit q vjen si rezultat i nj mjedisi t diferencuar kontrolli dhe autonomie menaxheriale. N fakt, organet me pavarsi t politikave mund t gjenden n forma organizative t shprndara n t gjith qeverin. Pr shembull, policia n shumicn e vendeve ka pavarsi n ndjekjen e rasteve individuale, e megjithat sht nj prej funksioneve m t zhvendosura m pak nga

26

GOV/SIGMA(2007)7
qeverisja qendrore. N mnyr t ngjashme, vrejm se disa funksione rregullatore ose thuajse-gjyqsore, t cilat, srish, ushtrojn pavarsi t rndsishme prsa i prket rasteve individuale, mund t kryhen ose nga ente private ligjore ose nga administratat publike. N disa raste, pavarsia e politikave garantohet n fakt nga nj hierarki tradicionale ministrore, q zbaton rregulla tradicionale t sektorit publik dhe t shrbimit civil, t cilat prfshijn garanci t fuqishme pr pavarsin e gjykimit (si jan pr shembull garancit kundr shkarkimit t npunsve civil, rregullat e shprblimit dhe t promovimit, rregullat e prokurimit, etj.). Duket se ndarja sht m e justifikuar kur shteti ose qeveria n pushtet, si nj pal e veant interesi, ka nj interes t veant politik n rezultatin e vendimeve t veanta, si n rastin e shum funksioneve rregullatore. Kto konkluzione bazohen n fakte t plota nga nnt vende t ndryshme t OECD-s; ato konfirmohen gjithashtu nga studime t tjera interesante n lidhje me temn t OECD-s, si edhe nga literatura korresponduese t bazuar mbi faktet empirike dhe jo n nj konceptualizim ex ante. Ato prmbajn disa nnkuptime t rndsishme prsa i prket kshillimit politik: 1. Aspektet formale t nj strukture t caktuar organizative ndonjher nuk prputhen me funksionet q ajo kryen. N veanti, arsyet pr przgjedhjen ndrmjet nj organizate q ka nj personalitet ligjor dhe nj tjetre q nuk e ka at, ndryshojn shum nga njri vend n tjetrin. N shumicn e rasteve ekzistojn nj sr arsyesh t mbledhura q kan uar drejt zgjedhjes s nj strukture specifike organizative, p.sh. nj agjenci e ndonj lloji dhe kto arsye jo t gjitha bhen domosdoshmrisht publike. 2. Nse prpiqesh ti japsh prgjigje pyetjes far prove ndrkombtare ekziston n Europ se agjencit ose autoritetet e pavarura i prmbushin n fakt qllimet e tyre? duhet t bsh jashtzakonisht kujdes. Prgjigjia sht se ekzistojn pak prova n secilin rast, pr nj numr arsyesh: a) Si kan treguar edhe anketimet nuk ekziston nj lidhje e dukshme ndrmjet arsyeve pr krijimin e ktyre agjencive dhe forms s przgjedhur, provat kan treguar gjithashtu se suksesi i nj agjencie nuk nnkupton domosdoshmrisht se agjencia n fakt i prmbush qllimet e saj; b) Vlersimi i impaktit t strukturs organizative mbi bazn e suksesit t saj do t krkonte nj analiz krahasuese ndrmjet dy strukturave t ndryshme, gj q sht rrallher e mundur pr shkak t faktit se struktura organizative alternative nuk bashk-ekziston me at t przgjedhurn t paktn jo n t njjtin mjedis; c) N secilin rast ekzistojn shum pak prova t pavarura, domethn prova t mbledhura nga organe t ndryshme nga ato t organizats dhe t grupeve t interesit n fjal, t cilat mblidhen m tepr pr t argumentuar nj demonstrim sesa pr tiu prgjigjur nj pyetjeje krkimore. Kjo nuk do t thot q agjencit dhe struktura t tjera autonome nuk jan t suksesshme. Kjo thesht nnkupton se t pressh prova shkencore pr t mbshtetur nj zgjedhje t caktuar t strukturs ssht vese nj iluzion. Hartuesit e politikave kshillohen q m mir ta investojn kohn e tyre n nj analiz t thell t funksioneve, q ata duan q t ushtrohen dhe n elementt organizativ q duket ex ante se krkohen pr t garantuar zbatimin optimal t politikave n kontekstin e caktuar, sesa t krkojn pr prova nga sistemet e huaja pr t mbshtetur zgjedhjet e tyre. 3. Personaliteti ligjor i nj strukture organizative nuk duhet t konsiderohet si nj linj kryesore ndarse ndrmjet llojeve t ndryshme dhe veanrisht jo ndrmjet agjencifikimit dhe llojeve t tjera t strukturave organizative. N t vrtet, pasojat e pasjes s nj personaliteti ligjor jan t shumta dhe jo t gjitha jan domosdoshmrisht t paraqitura n nj form specifike (mundsia pr t hyr n kontrata ligjore t detyrueshme; mundsia e t qenurit pal n nj proes gjyqsor; mundsia pr t ushtruar t drejtat e pronsis mbi asete t caktuara; mundsia pr t pranuar dhurata; mundsia pr t pranuar grante, etj.). Madje edhe zgjedhja ndrmjet nj personaliteti ligjor sipas ligjit publik ose sipas ligjt privat ka pasoja t ndryshme nga njri vend n tjetrin. Sa pr ilustrim, duhet nnvizuar se arsyeja pr prmendjen e personalitetit ligjor n rregulloren e KE-s mbi agjencit ekzekutive (shih Shtojcn 4, Neni 4, parag. 2) justifikohet nga vet konteksti specifik i Komunitetit Europian, i cili ka, n prgjithsi, nj personalitet ligjor n Shtetet e tij Antare, q do t thot se vetm Komisionit Europian ose

27

GOV/SIGMA(2007)7
Kshillit t Europs u lejohet t nnshkruajn kontrata n emr t Komunitetit Europian. Prve ksaj, kushtet ligjore dhe politike pr krijimin e nj strukture organizative me nj personalitet ligjor apo pr delegimin e pushteteteve tek nj struktur e till nuk jan domosdoshmrisht m t vshtira pr tu arritur sesa kushtet pr krijimin e strukturave pa personalitet ligjor apo pr delegimin e pushteteve tek kjo e fundit. Pr kt arsye, nuk ekziston ndonj dallim i qart dhe i zbatueshm gjersisht ndrmjet transferimit (devolution), i cili do t ishte i zbatueshm pr agjencit t cilat jan t ndara nga shteti n kuptimin ligjor dhe pr t cilat do t nevojitej nj akt i parlamentit, dhe delegimit, i cili do t ishte i zbatueshm brenda hierarkis s departamenteve ministrore dhe do t ishte nn hijen e qeveris. Personaliteti ligjor sht i prshtatshm pr agjencit rregullatore vetm nse n nj sistem ligjor t caktuar ai sht i domosdoshm pr garanci specifike t pavarsis. Sidoqoft, mjafton t prmendim faktin se gjykatat nuk kan nj personalitet ligjor t veant pr t treguar se kjo nuk ka shum lidhje me ushtrimin e funksioneve rregullatore. Nga ana tjetr, n rastin e lvrimit t mallrave dhe t shrbimeve, shtja e personalitetit ligjor mund t jet me t vrtet e rndsishme, por vetm n at shkall sa personaliteti ligjor lejon nj ushtrim m t efektshm t funksionit prkats prsa i prket kontraktimit, vnien n prdorim t aseteve, etj. Sa m tepr t jet futur aktiviteti n nj mjedis konkurrues, aq m shum do t jen t prshtatshme kto elemente dhe kjo do t oj n zgjedhjen e nj forme specifike t nj organi t ligjit publik ose t nj organi t ligjit tregtar. Mund t ndodh gjithashtu q zgjedhja e forms s prshtatshme t vij si rezultat i krkesave t ligjit ndrkombtar apo t ligjit t BEs t cilt megjithat, nuk jan kurr aq t detajuar sa t mos len hapsira pr zgjedhje.

c)

Nuk ekziston nj tipologji e prgjithshme bindse e formave organizative pr administratn e qeveris qendrore pr qllime t analizimit t politikave dhe kshillimit mbi to. Tipologjit ekzistuese ose jan t vlefshme n kuadrin e nj vendi t caktuar apo t nj organizate ndrkombtare ose jan t dobishme vetm pr qllime pedagogjike (d.m.th pr arsimimin dhe n nj shkall m t vogl pr qartsimin e mendimeve, q dikush mund t ket si nj faz pregatitore pr kshillimin e politikave ose hartimin e politikave). Pr qllimin e fundit, klasifikimet e propozuara, nga njra an, nga autort e botimit Qeverisja Publike e Shprndar t OECD-s dhe nga ana tjetr nga Botimi OECD/GOV, Organizimi i Ministrive dhe i Agjencive Tendencat m t fundit n Vendet Antare t OECD-s, t nxjerra nga botime t ndryshme t OECD-s (shih Aneksin 2), jan ato m t pranueshmet. Qeverisja Publike e Shprndar prdor nj tipologji t bazuar mbi katr lloje strukturash (shih detajet n Aneksin 1): 1) departamentet ministrore; 2) agjencit e dikastereve; 3) administratat e ligjit publik; dhe 4) organet e ligjit privat. Pr seciln kategori, ky dokument ofron nj prshkrim t shkurtr t themeleve institucionale dhe ligjore; strukturn dhe kontrollin qeveriss; rregullat financiare, t menaxhimit dhe t personelit; dhe funksionin, duke shtuar shembuj nga vende t ndryshme. Botimi Organizimi i Ministrive dhe i Agjencive prdor nj tipologji t tipit binar (shih detajet n Shtojcn 2), e cila bn dallimin ndrmjet: 1) Ministrive qendrore, t cilat tradicionalisht jan t integruara vertikalisht; dhe 2) Qeveris n gjatsin e krahut, q prfshin tre nnkategori: a) agjencit dikasteriale; b) organet e kontrolluara n mnyr jo direkte, t cilat ndahen srish n: administratat e ligjit publik dhe n ndrmarrje qeveritare (t cilat mund t jen ndrmarrje qeveritare fitimprurse ose organe t tjera jo-fitimprurse t ligjit privat); dhe 3) entet thuajse-qeveritare. Pr seciln kategori dhe nn-kategori, ky dokument ofron nj panoram t strukturs organizative dhe mjedisit rregullator, duke prfshir t dhna mbi rregullat dhe kontrollin, si edhe t dhna mbi funksionet. Dokumenti prfundon me Kushtet pr suksesin e qeverisjes n gjatsin e krahut q prmban: kushtet baz pr nj sistem qeverisjeje t shprndar t suksesshm dhe t qndrueshm [] prfshijn: 1. Nj kuadr t shndosh ligjor dhe institucional q do t kufizonte numrin e llojeve t organeve n gjatsin e krahut, q do tu jepte atyre nj baz t qart ligjore dhe q do t jus-

Llojet e njsive, agjencive dhe t autoriteteve t specializuara organizative

28

GOV/SIGMA(2007)7
tifikonte do prjashtim nga rregullat e deklaruara []; 2. Nj struktur t mir-menduar pr secilin institucion sht gjithashtu i rndsishm, duke prfshir nj lvizje graduale drejt sistemeve n gjatsin e krahut []; 3. Organizimin n mnyr t vazhdueshme t pikave t takimit t nevojshme ndrmjet organizatave n gjatsin e krahut dhe ministrive qendrore mma; 4. Prgjegjshmri dhe raportim nga menaxhert e deleguar dhe nevojn pr nj mbikqyrje t fort t organeve, duke prfshir ktu edhe mbikqyrjen nga parlamenti. Nj lexim m nga afr i t dy dokumentave tregon se perspektiva funksionale dhe perspektiva ligjore-organizative nuk prputhen domosdoshmrisht n llojet e strukturave organizative ekzistuese. Nga nj perspektiv funksionale, dallimi kryesor sht ndrmjet funksioneve rregullatore dhe funksioneve ekzekutive, t cilt mund t analizohen n lvrimin e mallrave apo t shrbimeve, nse do t kuptojm prodhimin e ertifikatave apo dhnien e granteve, etj. si lvrim shrbimesh. Ndrkoh q nuk ka analiz krahasuese rreth asaj se si funksionet rregullatore ushtrohen n kuadrin e strukturave hierarkike brenda departamenteve ministrore, dallimi ndrmjet agjencive rregullatore dhe atyre ekzekutive i korrespondon ksaj ndarjeje. Asnj nga kto dy funksione nuk ka domosdoshmrisht nj form q t prfshij medoemos personalitet ligjor apo edhe nj shkall t lart autonomie zyrtare dhe menjher t dukshme. N vend q t prpiqen t ndjekin nj tipologji ndrkombtare t prgjithshme strukturash, e cila nuk ekziston n botn reale, hartuesit e politikave duhet ti bazojn zgjedhjet e tyre n nj inventar pengesash ligjore dhe politike dhe n kuadrot e prgjithshm ekzistues n njrn an dhe nga ana tjetr mbi ekzaminimin e krkesave q ata kan prcaktuar pr ushtrimin e nj funksioni t caktuar, prsa i prket autonomis dhe koordinimit t prgjithshm.

d)

Si u prmend m sipr, literatura e OECD-s ndonjher e bn dallimin ndrmjet delegimit dhe transferimit . Ky dallim nuk bazohet n nj kuptim t prgjithshm t prbashkt t fjalve delegim dhe transferim. Shprehje si transferim, delegim dhe decentralizim pr t marr vetm tre shprehjet m t prdorura n gjuhn Angleze kan nj kuptim t ndryshueshm n termat ligjore dhe ato politike, si edhe nga nj vend n tjetrin. Kur ato prdoren n kuadrin e nj organizate ndrkombtare, ato zakonisht prbjn nj prkufizim i cili bhet pr qllime t nj politike apo edhe t nj botimi specifik, por ato rrall prdoren n mnyr konsekuente gjat gjith kohs dhe n t gjitha fushat e politikave. Delegimi, si sht prdorur n literaturn e prmendur m par, mund t prkufizohet si transferimi i autoritetit tek organet t cilat ligjrisht mbeten pjes e shtetit qendror, dhe transferim mund t prkufizohet si transferimi i pushtetit tek organet t cilat ligjrisht jan t shkputura nga shteti. Ky dallim mundet edhe t kritikohet pr theksin e madh mbi kritere si pr shembull personaliteti ligjor i organizats ose statusi ligjor i instrumentit (akt i parlamentit pr transferimin, prkundrejt aktit administrativ pr delegim). Mund t bhet edhe nj dallim tjetr, i cili gjendet n ligjin administrativ n shum vende dhe n analizn e menaxhimit si edhe n praktik. Ai kundrshton delegimin e pushteteve ose t kompetencave n njrn an prkundrejt delegimit t nnshkrimit ose t vendim-marrjes s prditshme nga ana tjetr. Fjala transferim mund t prdoret gjithashtu pr delegimin e pushteteve dhe t kompetencave, dhe fjala delegim t rezervohet pr delegimin e nnshkrimit ose t vendim-marrjes s prditshme. N kt kuptim, ndryshimi ndrmjet transferimit dhe delegimit nuk varet nga personaliteti i strukturs ligjore tek e cila transferohen apo delegohen funksionet, por nga lloji i mekanizmave hierarkik q mund t prdoren. Delegimi i nnshkrimit ose i vendimmarrjeve t prditshme sht i prkohshm dhe mund t shfuqizohet nga autoriteti q ka deleguar; apeli i bhet zakonisht autoritetit i cili ka deleguar, dhe

Delegimi administrativ si nj alternativ ndaj agjencifikimit?

27. p.sh. PUMA (2001), Qeverisja e Sektorit m t Gjer t Shtetit: Parimet pr Kontrollin dhe Prgjegjshmrin e Organeve t Deleguara dhe t Transferuara, OECD, Paris (CNM/GF/ GOV/PUBG(2001)4).

29

GOV/SIGMA(2007)7
ky i fundit mund t vendos n vend t strukturs q ka marr vendimin. Nj delegim i till mundet t ushtrohet vetm n kuadr t nj strukture hierarkike nj departament ministror n shumicn e rasteve i cili prfshin pushtetin pr t dhn udhzime dhe nj sistem sanksionesh disiplinore. Delegimi i pushtetit, nga ana tjetr mund t funksionoj si n kuadrin e nj strukture hierarkike nj departamenti ministror ashtu edhe n kuadrin e transferimit (devolution) tek nj trup i jashtm. Delegimi i nnshkrimit ose i vendimeve t prditshme menaxheriale normalisht prmirson efektshmrin menaxheriale, pasi bn t mundur shmangien e vonesave q kan lidhje me pritjen pr nj akt normal t ministrit apo kreut t ministris. Ai mundson marrjen e vendimeve nga persona t cilt jan m t familjarizuar me rutinn e prditshme t administrats, ndrkoh q u lejon srish edhe zyrtarve t lart n ministri t marrin vendime n rrethana t jashtzakonshme ose veanrisht t rndsishme politike. Athere kur kushtet e prgjithshme t delegimit prcaktohen n dokumentin kuadr dhe athere kur ministri ose kreu i ministris pranon t rishikoj veprimet e personave ose t njsive t cilave ata u kan deleguar nnshkrimin ose pushtetin e vendimmarrjes s prditshme vetm bazuar n rezultate (expost) dhe mbi bazn e kritereve t referimit t paracaktuara, kushtet e shumics s agjencive ekzekutive ose agjencive dikasteriale prmbushen. Nj dokument i till mund t marr formn qoft t nj dokumenti kuadr q prcakton pushtetet e prgjithshme dhe organizimin e strukturs ose t nj kontrate performance m specifike, q prmban objektiva sasior dhe nj kuadr kohor si pr strukturn ashtu edhe pr drejtorin/drejtort ekzekutiv/. Delegimi i nnshkrimit ose i vendimeve t prditshme dshmohet n t gjitha rastet ku vendimet mbi rastet individuale bazohen n vlersime rutin. Dshmohet gjithashtu edhe n lvrimin e shrbimeve ose t produkteve dhe fare mir mund t jet nj alternativ ndaj agjencifikimit (n kuptimin e krijimit t organeve t veanta). Ai ka avantazhin e t qnurit zakonisht shum m i leht pr tu krijuar dhe pr tu ndaluar kjo megjithat, duke supozuar se parimet e prgjithshme dhe rregullat e vendim-marrjes administrative e lejojn kt, qoft kjo e kodifikuar ose thjesht bazuar n jurisprudencn e gjykatave prgjegjse pr rishikimin gjyqsor t veprimit administrativ. N t kundrtn, delegimi i nnshkrimi ose i vendimeve t prditshme nuk dshmohet sa her q ka arsye t veanta pr t garantuar autonomin e vendimmarrsit nga ndrhyrja politike e partis, ose nse proedura e vendim-marrjes prfshin ndrveprim me grupet e ndryshme t interesit q kontribuojn n vendimin prfundimtar si ndodh zakonisht pr funksionin rregullator. Mundsia pr autoritetin delegues t veproj n vend t mbajtsit t delegimit do t krijonte nj qark t shkurtr shqetsues n proesin e vendimmarrjes. Delegimi i pushtetit ose i kompetencave njihet gjithashtu si decentralizim. Ai jepet mbi baza t prhershme dhe nuk mund t shfuqizohet. Ai shoqrohet zakonisht nga mekanizma apeli, t cilt lejojn qeverin ose organe t treta t pavarura (si gjykatat ose tribunalt) t rishikojn nj vendim specifik dhe ta anulloj at ose n raste m t rralla t lshoj nj vendim gjyqsor pr strukturn ku sht deleguar pushteti mbi mnyrn se si duhet zbatuar ky vendim. Ndrkoh q agjencifikimi (n kuptimin e krijimit t organeve t veanta) nnkupton domosdoshmrisht nj delegim pushtetesh, nj delegim i till mund t bhet fare mir pa realizuar agjencifikim, edhe athere kur ekziston nj nevoj e veant pr t shmangur ndrhyrjen ose ndrveprimin politik t partis. N fakt, ajo ka ka m tepr rndsi jan lloji i mekanizmave t apelimit q ekzistojn n strukturn ku jan deleguar pushtetet. sht krejtsisht e mundur q nj struktur e till t mbahet brenda ministris, t ofroj kushtet pr nj apel ndaj qeveris n trsi, ndaj nj komisioni parlamentar ose ndaj nj organi t pavarur apo gjykate. N mnyr q t funksionoj, kjo krkon nj kuadr tepr t qart, q prcakton kushtet e delegimit t pushtetit, mekanizmat e apelit dhe nj sistem t ligjit pr shrbimin publik dhe rregullore t stafit q prjashtojn mundsin e sanksioneve disiplinore apo t ekuivalentit t tyre (mbyllje t nj kontrate pune, transferimin e nj zyrtari publik, etj.) q rrjedhin nga ushtrimi i lir i pushtetit n fushat ku ato pushtete jan deleguar. Ktu srish, parimet e prgjith-

30

GOV/SIGMA(2007)7
shme t ligjit administrativ dhe kushtetues sht e qart q duhet t lejojn mekanizma t till n mnyr q kto zgjidhje t jen t disponueshme. Nga m sipr del qart se agjencifikimi (n kuptimin e krijimit t organeve t veanta) dhe departamentalizimi nuk kundrshtojn domosdoshmrisht njra-tjetrn. Agjencifikimi mund t ofroj nj panoram m t qart t kuadrit zyrtar ose mund t jet m i prshtatshm pr shkak t sistemit t prgjithshm t parimeve dhe t rregullave t ligjit administrativ ose atij kushtetues. Ai mund t jet gjithashtu nj iluzion, nse mekanizmat e apelit dhe ligji i shrbimit civil jan t keq-prcaktuar, lejojn shum ndrhyrje politike nga ana e partis ose n t kundrtn pengojn prgjegjshmrin.

3.

KRIJIMI I STRUKTURAVE T SPECIALIZUARA ORGANIZATIVE

Krijimi i nj strukture t specializuar pr ushtrimin e funksioneve q i prkasin qeveris qendrore kushtzohet nga mjedisi specifik politik, ligjor dhe kulturor, nj mjedis ky q ndryshon nga njri vend n tjetrin dhe prgjat kohs. Pr kt arsye, nuk sht e mundur t jepen udhzime paraprake (ex ante), mbi mnyrn n t ciln duhet t krijohen kto struktura, pasi ky lloj rekomandimi mbi politikat mund t bhet vetm pasi t analizohet me saktsi funksioni q do t ushtrohet, nevoja pr ushtrimin e tij, dhe variantet e disponueshme n teori dhe n praktik pr strukturn organizative kjo e fundit varet tek njohja e sistemit politik dhe administrativ t vendit si edhe e rendit t saj ligjor dhe kushtetues. Pr kt arsye, ky dokument mundet vese t nxjerr n pah elementt kryesor q duhen patur parasysh kur prpiqesh t vsh n prdorim prvojat e vendeve t tjera, sipas disponueshmris s tyre n literaturn e referuar n kt dokument ose nprmjet burimeve t tjera.

a)

Kuadri kushtetues pr organizimin dhe funksionimin e adminsistrats qendrore t shtetit ndryshon s teprmi nga njri vend n tjetrin. sht veanrisht e rndsishme t kuptohen mir modelet e ndryshme ekzistuese t rregullave dhe t parimeve prkatse kushtetuese n mnyr q: 1) t kuptohen vshtirsit zyrtare dhe politike t cilat kan kushtzuar dhe akoma vazhdojn t kufizojn zgjedhjet pr organizimin dhe/ose reformimin e administrats shtetrore qendrore; 2) t identifikohen parakushtet kushtetuese pr reform t mundshme t administrats shtetrore qendrore; 3) t identifikohen ndryshimet kushtetuese t cilat mund t jen t domosdoshme pr zbatimin e nj reforme t caktuar; dhe 4) t zgjidhet zgjedhja e dyt m e mir n rastin kur kufizimet kushtetuese ekzistuese nuk mund t kaprcehen pr shkak t rndsis politike t rregullit ose t parimit n fjal ose pr shkak t mungess s konsensusit pr reform ndrmjet partive politike. Literatura ekzistuese mbi agjencit sht tepr zhgnjyese mbi kt shtje, shpesh pasi ajo i anashkalon kufizimet kushtetuese dhe ndonjher ka tendencn ose ti mbivlersoj pasojat e aspekteve ligjore duke harruar ndikimin e mjedisit politik mbi funksionimin e Kushtetuts ose, n t kundrtn, t nnvlersoj rndsin e rregullave zyrtare dhe t kufizimeve q ato paraqesin pr mir apo pr keq pr politikant. Ky dokument propozon ekzaminimin e nj numri t kufizuar rastesh kombtare pr t shqyrtuar shtjen e kufizimeve kushtetuese si: Franca, Gjermania, Italia, Hollanda, Suedia, Mbretria e Bashkuar, si edhe Bashkimi Europian n trsi. Kto raste jan zgjedhur pjesrisht pr shkak se natyra e sakt e rregullave kushtetuese zakonisht nuk merret parasysh (p.sh. prerogativa mbretrore n Mbretrin e Bashkuar) dhe n mnyr m t prgjithshme pasi ato jan shum t ndryshme prsa i prket mundsive dhe kufizimeve. BE-ja sht veanrisht e prshtatshme edhe si nj model i mundshm edhe si nj burim kufizimesh pr vendet e saj antare. Nj prmbledhje krahasuese e ktyre rasteve kombtare (shih Shtojcn 3) tregon qart se: 1)

Kufizimet kushtetuese dhe politike

31

GOV/SIGMA(2007)7
Nuk ekziston nj tipar i prgjithshm vshtirsish kushtetuese prsa i prket organizimit dhe drejtimit t administrats s shtetit qendror (ose t BE-s), prve vshtirsive q rrjedhin nga rregullat e prbashkta buxhetore dhe financiare, sipas t cilave menaxhimi buxhetor dhe financiar krkon aprovimin e parlamentit dhe prfshin parimet q e kufizojn ligjin financiar n nj periudh nj vjeare. 2) Pesha e pengesave kushtetuese prsa i prket organizimit dhe drejtimit t administrats ndryshon jo vetm n varsi t shprndarjes s pushteteve ndrmjet qeveris dhe parlamentit (e cila ndryshon nga njri vend n tjetrin), por gjithashtu dhe ndoshta n nj mnyr m t vendosur n varsi t stabilitetit t koalicioneve t qeveris dhe ekzistencs dhe thellsis t rishikimit gjyqsor t akteve t parlamentit dhe t rregulloreve qeveritare (t cilat nga ana tjetr varen n aksesin m t hapur apo m t mbyllur ndaj gjykatave, e cila gjithashtu ndryshon nga njri vend n tjetrin). 3) N rastet kur ekziston nj ndryshim ndrmjet transferimit tek nj organ i pavarur q ka nj personalitet ligjor t ndryshm nga ai i shtetit (ose i KE-s), nga njra an dhe delegimi tek njsit dikasteriale ose agjencit ekzekutive t cilat mbeten t mbrthyera n qeverin qendrore, nga ana tjetr, nuk ekziston nj model sipas t cilit delegimi t mund t ndikohet nprmjet rregulloreve ose vendimeve t qeveris, ndrsa transferimi do t krkonte nj akt t parlamentit. 4) Prtej pengesave kushtetuese, qeverit kufizohen gjithashtu nga nevoja pr t prfshir palt e interesit, pr aq sa sht e mundur, kur bjn riorganizimin e administrats s tyre si edhe nga rendja pas koherencs dhe s fundmi pas efektshmris.

b)

Krkesat ligjore pr krijimin e strukturave organizative t specializuara n administratn qendrore varet nga pengesat kushtetuese. Nj kuadr i prgjithshm ligjor mund t ekzistoj ose jo, n momentin kur lind nevoja pr hartuesit e politikave pr t krijuar struktura t tilla ose pr ti deleguar atyre funksione. Ky kuadr ligjor i prgjithshm mund t jet i ngulitur n nj sr rregullash, parimesh dhe rregulloresh t cilat prbjn nj grupim koherent rregullash t shkruara t aksesueshme lehtsisht. Ato mund t ndryshojn, n t kundrtn, t shprndahen n klauzola t ndryshme kushtetuese, instrumenta statutor dhe rregullator dhe n jurisprudencn e gjykatave administrative dhe kushtetuese, si edhe ndonjher n gjykatat civile ose tregtare gjithashtu. sht gjithashtu e mundur pr krkesa t tilla ligjore t jen t prfshira n rregullat ose direktivat e Komunitetit Europian ose n vendimet kuadr t Bashkimit Europian, ose t jen rrjedhim i klauzolave t traktateve t KE-s dhe t BE-s, si ato interpretohen dhe zbatohen nga Gjykata Europiane e Drejtsis. N prgjithsi, duhet t kihet parasysh se sipas ligjit t BE-s/KE-s, si edhe sipas ligjit ndrkombtar, nj shtet sht prgjegjs pr funksionet e ushtruara n emr t tij, pavarsisht strukturs organizative q ndrmerr veprimin (sht prgjegjse jo vetm pr autoritetet shtetrore, por gjithashtu pr pushtetet ndrmjetse dhe ato vendore si edhe pr personat privat q veprojn n emr t tyre). N munges t krkesave para-ekzistuese ligjore n nj vend t caktuar, shtja q duhet t kihet parasysh sht fakti nse hartuesit e politikave duan q fillimisht t krijojn kt lloj kuadri t prgjithshm, nj ndrmarrje q mund t jet nj shpenzim kohe jashtzakonisht i madh, si pr arsye teknike dhe pr arsye politike, apo nse sht e mundur politikisht dhe ligjrisht t adoptojn rregullat dhe parimet e nevojshme sipas rastit (ad-hoc) n mnyr eksperimentale, n mnyr q t nxirren msime nga prvoja prpara krijimit t nj kuadri t prgjithshm ligjor. N rastin e fundit, nevojitet gjithashtu ekspertiz ligjore n mnyr q t krijohet nj kuadr eksperimental q sht n linj me pjesn tjetr t legjislacionit n vend dhe nse sht e zbatueshme me krkesat e ligjit t Bashkimi Europian. Mbshtetja n ekspertizn e prshtatshme ligjore sht nj nevoj thelbsore pr hartuesit e politikave dhe nuk sht nj fakt i dukshm q nj person apo qoft edhe nj grup i vogl personash sado i shklqyer nuk mund t zotroj t gjith ekspertizn e duhur ligjore. Ciladoqoft situata n nj vend t caktuar dhe n nj moment t caktuar, pikat e mposhtme duhen ekzaminuar pr t krijuar nj panoram ose nj vlersim t kuadrit ligjor ekzistues n

Kuadri ligjor pr krijimin e strukturave t specializuara organizative

32

GOV/SIGMA(2007)7
nj vend t caktuar n nj moment t caktuar kohor. Ajo mund t prdoret gjithashtu si udhzues pr krijimin e nj kuadri ligjor t prgjithshm ose dhe t nj kuadri eksperimental pr nj grup t caktuar funksionesh. Lista e mposhtme e kontrollit nuk sht nj list e gjat: 1. Kush sht kompetent pr t krijuar nj struktur t veant organizative?: parlamenti? qeveria q vepron n mnyr kolektive? ministrat individual? Njsit brenda strukturave administrative ekzistuese brenda departamentit ministror? Organe t tjera publike? 2. Nse funksionet q do t ushtrohen rrjedhin nga nj rregullore ose direktiv e KE-s ose nga nj vendim kuadr i BE-s, a ka krkesa specifike n instrumentin prkats prsa i prket garancive si pavarsia dhe prfshirja e palve t interesit? A jan pjes e zbatimit t ligjit t KE-s funksionet q do t ushtrohen? A mund t ken ato ndikim mbi lirit dhe mbi qarkullimin e personave, t mallrave, t shrbimeve dhe t kapitalit ose a mund t ojn ato n diskriminim ndrmjet personave me kombsin prkatse kombtare dhe qytetarve t ndryshm t BE-s? 3. Cila sht proedura q duhet ndjekur brenda autoritetit q ka kompetencn pr t krijuar nj struktur t veant organizative? A sht i nevojshm aprovimi nga ana e kreut t shtetit? Cilat organe ose grupe prfaqsuese sht e nevojshme t konsultohen dhe deri n far pike opinioni i tyre sht i detyrueshm? A ekziston ndonj detyrim pr t njoftuar krijimin e ksaj strukture s brendshmi (tek parlamenti ose organe t tjera kombtare) ose s jashtmi (tek Komisioni Europian, organizatat ndrkombtare n kuadr t marrveshjeve shumpalshe, ose t nj qeverie tjetr mbi bazn e nj marrveshjeje dypalshe)? 4. A ekziston nj kuadr i prgjithshm ligjor i proedurs administrative dhe nse po, a sht ai i kodifikuar ose jo? A lejon ai prjashtime dhe nse po, sipas far kushteve? A jan funksionet q do t kryhen pjes e zbatimit t ligjit t KE-s/BE-s dhe nse po, a ekzistojn mekanizma pr t garantuar se elementt e administrimit nga i duhur tek ai i mir (si sht formuluar n Kartn e BE-s pr t Drejtat Thelbsore e shtjelluar m tej nga Kodi Europian i Avokatit Europian t Popullit i Sjelljes s Mir Administrative ) njihen dhe zbatohen nga struktura organizative? 5. A ekzistojn parime ose rregulla ligjore q pengojn delegimin e pushteteve nga njri autoritet n tjetrin? A ekzistojn parime ose rregulla ligjore q pengojn delegimin e nnshkrimit ose t vendim-marrjes s prditshme? A ekzistojn parime ose rregulla ligjore q imponojn mekanizma apeli kundra vendimeve q jan deleguar? Nse nuk ka nj klauzol prkatse t shkruar n Kushtetut, npr statute ose n rregulloret e prgjithshme, a ekziston ndonj ligj prkats i rastit npr gjykata? A jan marr parasysh pasojat e detyrimit ligjor t shtetit ndaj ligjit ndrkombtar dhe atij Europian n mnyr q t ken nj mekanizm q i detyron vendim-marrsit t jen n prputhje me ligjin ndrkombar ose Europian? 6. A ekzistojn parime dhe rregulla ligjore q kan lidhje me adoptimin e buxhetit dhe pr menaxhimin financiar? A lejojn ato prjashtime dhe nse po, sipas far kushteve? A jan

28. Shih: http://www.ombudsman.europa.eu/code/en/default.htm. marr parasysh rrjedhojat e antarsimit t vendit n KE duke prfshir sistemin Monetar Europian dhe pjesmarrjen e tanishme dhe n t ardhmen n Bashkimin Monetar Europian (BME) n mnyr q t ngrihen mekanizma, q jan n prputhje me kriteret pr antarsim n BME dhe n Paktin e Rritjes dhe t Stabilitetit? 7. A sht aktiviteti q do t ushtrohet nn pushtetin e hetimit t Avokatit t Popullit n vend (nse nj autoritet i till ekziston) dhe/ose t ndonj autoriteti tjetr administrativ prgjegjs pr mbrojten e t dhnave, fshehtsis, konkurrencs, etj.? A jan pushtetet e ktyre autoriteteve t prcaktuara sipas natyrs s organit vendimmarrs apo sipas natyrs s qllimit t vendimeve q do t merren? 8. 8. A ekziston nj sistem i prgjithshmm rishikimi gjyqsor pr veprimin administrativ? Nse po, a jepen argumenta n vendimet administrative prkatse dhe a ka mekanizma korrigjimi q lejojn rishikimin gjyqsor dhe q jan n prputhje me krkesat e hartuara nga jurisprudenca e Gjykats Europiane t Drejtsis?

33

GOV/SIGMA(2007)7
9. 9. A ekzistojn tribunale ose gjykata dhe nse po, cilat jan kriteret q prcaktojn juridiksionin e ktyre gjykatave? A sht struktura zyrtare e organit vendimmarrs prkats e prshtatshme pr juridiksionin e gjykatave dhe deri n far shkalle?

c) Hartimi i kuadrove institucional dhe i mjeteve t qeverisjes t strukturave t specializuara organizative

Si ndodh me kuadrin ligjor, kuadrot institucional dhe mjetet e qeverisjes t strukturave t specializuara organizative mund t ekzistojn ose jo n momentin kur del nevoja pr hartuesit e politikave t krijojn struktura t tilla apo pr tu deleguar atyre funksione. Ato mund t jen t prfshira n nj numr rregullash, parimesh dhe rregulloresh t cilat jan pak a shum t lehta pr tu adoptuar. Gjithashtu sht e mundur q t till kuadro institucional dhe mjete qeverisjeje t jen t prfshira n rregulloret ose direktivat e KE-s ose n vendimet kuadr t BE-s, t cilat prfaqsojn detyrime ligjore pr shtetet antare, ose n instrumentat jo t detyrueshm ligjrisht, t cilat jan t botuara nga Komisioni Europian, p.sh. komunikimet e tipit t botimeve t bardh ose t gjelbrt (hite or green publications). Pr kt arsye, mbshtetja tek ekspertiza e prshtatshme menaxheriale dhe ligjore sht nj krkes thelbsore pr hartuesit e politikave n mnyr q t kuptojn se sa e kan ata hapsirn pr manovrim dhe pr t prcaktuar deri n far pike mund t prdoren ose t prshtaten modelet kombtare ekzistuese, ose shkalln e n t ciln nevojiten risi. Srish ktu, nj botim i prgjithshm mbi kshillimin politik nuk mund t jap udhzime t sakta t cilat t mund t jen menjher t zbatueshme dhe q shkojn prtej grupimeve ekzistuese t rekomandimeve t OECD-s (shih Shtojcn 2). Ciladoqoft situata n nj vend t caktuar dhe n nj moment t caktuar, pikat e mposhtme duhen analizuar gjithsesi megjithse ato n asnj mnyr nuk prbjn nj list t detajuar. Prsa i prket paragrafit t mparshm mbi krkesat dhe proedurat ligjore, mund t prdoret lista e mposhtme e kontrollit pr t krijuar nj panoram t prgjithshme ose nj vlersim t modeleve ekzistuese n nj vend t caktuar n nj moment t caktuar kohor; ajo mund t prdoret gjithashtu si udhzues pr krijimin e nj kuadri ligjor t prgjithshm ose dhe t nj kuadri eksperimental pr nj grup t caktuar funksionesh. Lista e mposhtme mund t plotsoj listn e kontrollit n seksionin pararends: 1. Cilat jan pasojat e zgjedhjes s nj strukture institucionale prsa i prket zbatimit t regjimeve t prgjithshme mbi vendim-marrjen, menaxhimin financiar, rregulloret e stafit, auditimin si dhe rishikimin gjyqsor dhe at jo-gjyqsor? 2. Cilat jan misioni, roli dhe objektivat e strukturs? A varen ato nga krkesat kushtetuese, krkesat e politikave sektoriale, detyrimet ndaj KE-s/BE-s? Cilt jan palt e prshtatshme t interesit pr kt mision, roli dhe objektivat (parlamenti, qeveria si e tr, ministrat prgjegs pr sektorin politik ose pr sektor t tjer, Komisioni Europian, ofruesit e burimeve, operatort n nj sektor t caktuar politikash, klientt e tyre, grupet e interesit, qytetart, etj.)? Prgjigjia ndaj ktyre pyetjeve nuk duhet t bazohet mbi nj ekzaminim t thjesht t formulimeve t shkruara n legjislacion, rregullore dhe/ose rregulloret, direktivat ose vendimet kuadr Europiane, por duhet t jet rezultat i konsultimeve me hartuesit e politikave n qeveri dhe n parlament, si edhe me ekspert dhe prfaqsues t interesave t organizuara dhe t shprndara. Pasi identifikohen palt e interesit, variantet e ndryshme q jan t prshtatshme pr mekanizmat prgjegjs duhet t ekzaminohen (prgjegjshmria politike ndaj parlamentit ose drejtprsdrejti ndaj qytetarve; mekanizmat specifik t prgjegjshmris ndaj palve t ndryshme t interesit; prgjegjshmria ndaj kolegve pr organe shum t specializuara, etj.). Kjo gj nga ana tjetr do t oj drejt zgjedhjeve prsa i prket strukturave dhe proedurave: prgjegjshmria ndaj parlamentit mund t organizohet m mir nprmjet hierarkis brenda nj ministrie ose nprmjet mekanizmave specifik t prgjegjshmris ndaj nj organi q sht trsisht i shkputur nga departamentet ministrore. Prgjegjshmria ndaj palve t interesit mund t arrihet nprmjet krijimit t nj bordi, mekanizmave t raportimit, auditimit ose rishikimit t jashtm, ose nprmjet nj kombinimi t t gjitha ktyre. 3. Cilat do t jen funksionet m t larta t strukturs? t nj drejtori ekzekutiv, dhe/ose

34

GOV/SIGMA(2007)7
nj organi kolegjial? Nj drejtor ekzekutiv i vetm do t mundsonte nj vendim-marrje m t shpejt dhe do t ishte m pak i kushtueshm dhe m pak i komplikuar se nj organ kolegjial. Do t mundsonte gjithashtu prgjegjshmri m t qart ndaj ministris sektorale. Nj organ kolegjial, nga ana tjetr, do t lejonte komunikim m t mir me palt e ndryshme t interesit dhe mund t ishte nj garanci kundr pasojave t konfliktit t interesit dhe madje edhe kundr korrupsionit. Si caktohen funksionet e larta? sht e dobishme q ato t caktohen nga organet e ndryshme dhe/ose n prputhje me proedurat e ndryshme n mnyr q t krijohet nj sistem kontrollesh dhe ekuilibrash n struktur? Cilat jan variantet pr t garantuar kontrollet dhe ekuilibrat dhe pr t shmangur do bllokim t sistemit? A jan funksionet e larta thjesht plotsues t njri-tjetrit mbi bazn e specializimit brenda nj organi koherent? Cilat jan variantet pr t garantuar pranin e ekspertizs s nevojshme ndrkoh q ruhet uniteti i menaxhimit? 4. Cilat jan kriteret pr t vlersuar nse struktura po e arrin misionin dhe rolin e saj dhe nse po e kryen at mir? A sht e mundur pr ti krijuar kto kritere ex ante? A sht e mundur t prcaktohen nga ana sasiore kto kritere prtej atyre t menaxhimit t mir financiar, apo sht prcaktimi sasior tepr i vshtir pr tu arritur apo ndoshta edhe jo-produktiv pr shkak se fokusohet vetm n aspekte t dors s dyt? N ato raste kur veprimi i strukturs mund t prcaktohet nga ana sasiore dhe me kusht q elementt e prcaktuar nga ana sasiore t jen mjaftueshmrisht domethns pr efikasitetin e funksionit q do t kryhet kur objektivat sasiore mund t publikohen (prsa i prket dats s arritjes s tyre) dhe kur mund t ojn n kompensim financiar pr t adresuarit. Ndrkoh q kjo mund t jet nj mnyr pr t nxitur besimin e publikut, nuk sht e qart nse sht domosdoshmrisht stimuli i duhur pr m tepr efiienc, e cila n fakt varet nga lloji i burimeve t strukturave dhe ndikimi i tyre n situatn individuale t stafit t saj. Kur ekziston nj mundsi pr t prcaktuar objektivat nga ana sasiore, nj mjet i prshtatshm mund t jet ai q quhet kontrat performance, e cila specifikon objektivat q duhen arritur dhe kuadrin kohor pr arritjen e tyre. Kontrata nnkshruhet zakonisht nga drejtori/-t e strukturs, nga ministri ose zyrtari i lart i ministris me prgjegjsin sektoriale dhe nga ministria e financs. Kontrata shrben si nj mjet pr vlersimin e performancs s strukturs dhe t drejtorit/-ve t saj ekzekutiv/-, dhe mund t ket pasoja financiare (pozitive ose negative) ose mund t oj n promovim t atyre zyrtarve. Kjo duhet t kundrpeshohet nga nj prkushtim pr t ofruar burime pr vite me rradh. Kontrata t tilla, t cilat ekzistojn n kontekstin ligjor si t ndryshme nga ato t Mbretris s Bashkuar (kryesisht pr agjencit dikasteriale) dhe t Francs (pr centres de responsabilit) konsiderohen si jo t detyrueshme nga pikpamja ligjore, d.m.th. ato nuk mund t vihen n zbatim nprmjet nj vendimi gjykate; ato jan n fakt marrveshje fisniksh. Mangsia kryesore e ktyre kontratave t performancs sht se ato nuk mund t prdorin parimet e ligjit buxhetor; n koh t rritjes s buxhetit kjo gj nuk prbn problem, por n koh kufizimesh burimet e premtuara nuk jepen domosdoshmrisht. Pasi ti jet dhn prgjigje ktyre pyetjeve, sht e mundur t krijohen mekanizma raportimi, t cilt duhet t parashikojn se kush i raporton kujt (n linj me zgjedhjet e bra pr prgjegjshmrin): n far forme (me shkrim ose gojarisht, me far lloji dokumentacioni plotsues)? kur dhe sa shpesh? cilat jan rrjedhojat e raportimit? 5. Nj kuadr duhet t prshkruaj proesin vendim-marrs. Kjo mund t bhet nprmjet zbatimit t drejtprsdrejt t nj kodi t prgjithshm proedurash administrative ose nprmjet nj grupi dispozitash ligjore t posame. Dispozitat e posame ligjore mund t jen t dobishme pr shkak t mungess s nj kodi t prgjithshm. Ato mund t jen t dobishme ose t nevojshme ose pr faktin se funksioni q do t ushtrohet krkon dispozita t posame, t cilat e thjeshtojn proesin vendimmarrs ose pr t parashikuar nj proes m kompleks vendimmarrjeje pr shkak t natyrs specifike t palve t interesit. Proesi vendimmarrs duhet t jet konsekuent me qeverisjen e strukturs. Nse nuk ekziston nj kod i prgjithshm i sjelljes administrative, standardet e sjelljes duhet t krijohen dhe t publikohen, duke prfshir udhzime t apelimeve t mundshme dhe t mekanizmave t korrigjimit. 6. Duhet prshkruar gjithashtu nj kuadr pr proesin buxhetor dhe menaxhimin financiar. Srish ktu mund t kemi zbatimin drejtprsdrejti t proedurs s buxhetit t prgjithshm dhe rregullat e menaxhimit financiar ose t rregullave specifike q kan lidhje me funksione

35

GOV/SIGMA(2007)7
t veanta. Gjithashtu sht e qart q duhen zbatuar edhe parimet e menaxhimit financiar t shndosh. 7. sht gjithashtu e nevojshme t prshkruhet edhe nj kuadr auditimi. Pr sa ka t bj me auditimin e jashtm, nse vendi ka nj sistem t prgjithshm auditimi pr administratn publike (veanrisht trupat e auditimit dhe inspektoriatet), ka shum mundsi q ai do t zbatohej ndaj t gjitha strukturave shtetrore, pavarsisht forms, funksionit dhe natyrs s tyre ligjore. Prjashtimet nga sistemi i prgjithshm duhet t shqyrtohen me kujdes pr t par nse ato rezultojn n mekanizma auditimi m pak krkues. Nse ato rezultojn n mekanizma m t shtrnguar auditimi dhe kjo mund t jet nj krkes q vjen nga detyrimet ndrkombtare ose t KE-s/BE-s ato duhet t mirpriten, me kusht q ato t mos ngadalsojn ose t mos pengojn funksionimin e mir t strukturs (pr shembull, pasi do ti kushtohej shum koh grumbullimit t dokumentave pr auditort). Edhe njher tjetr, kjo mund t konsiderohet si nj mundsi e mir pr t eksperimentuar me mekanizmat e auditimit t jashtm me nj pikpamje pr nj prgjithsim t mvonshm, me kusht q ky eksperimentim mos t shndrrohet n nj qllim kryesor gjat themelimit t strukturs. Prsa ka t bj me kontrollin financiar, alternativa srish mbetet ndrmjet zbatimit t nj skeme t mundshme t prgjithshme dhe krijimit t mekanizmave specifik. Si pr mekanizmat e auditimit t jashtm ashtu edhe pr ato t kontrollit t brendshm, zgjedhja q duhet br duhet t marr parasysh natyrn e funksionit q do t ushtrohet, pasi mund t krkoj ekspertiza t ndryshme. Prve mekanizmave t auditimit q fokusohen kryesisht n mirmenaxhimin, kryesisht n at financiar , mund t ekzistoj gjithashtu nj nevoj pr nj auditim ekspert mbi mnyrn n t ciln vet funksioni ushtrohet. N kuadrin e politikave t KE-s/BE-s, ekzistojn element t auditimit t jashtm (n kuadr t fondeve strukturore dhe politikave t zakonshme bujqsore, pr shembull) t cilat prfshijn zyrtart e Komisionit apo persona t tjer. Nj nga pyetjet q duhet shtruar sht nse kto element jan

29. Shih Sigma (2001), Menaxhimi i Shpenzimeve Publike: Nj Libr Reference pr Vendet n Tranzicion, OECD, Paris, dhe Menaxhimi Financiar dhe Kontrolli i Agjencive Publike (cituar n shninim nr. 2), i cli nuk mund t prmblidhet n pak fjali. 30. Shih nr. 27.

36

GOV/SIGMA(2007)7
t mjaftueshm pr nj vend t caktuar, apo nse ato duhet t plotsohen m tej me mekanizma t tjer auditimi. 8. Dispozitat pr stafin pr skemat e rekrutimit, t promovimit dhe t pagesave duhet t prshkruhen. Srish, mund t jet zbatimi i drejtprsdrejt i ligjit t prgjithshm n shrbimin civil, i cili, nse sht i hartuar si duhet, duhet t prfshij mekanizma q garantojn izolimin e nevojshm t npunsve publik nga ndryshimet politike partiake, ndrkoh q ato lejojn ndryshime periodike n ato funksione q krkojn qarkullim n strukturat vendim-marrse. Ky i fundit sht veanrisht i rndsishm n mnyr q t shmanget robrimi i npunsve civil prkats nga disa pal interesi gj q on pr pasoj n humbjen e pavarsis s tyre t nevojshme. Nse nuk ekziston asnj ligj i prgjithshm mbi shrbimin civil, ose nse ai nuk sht i zbatueshm pr strukturn e parashikuar, nevojitet ti kushtohet vmendje e veant rregulloreve t stafit. Duhet br gjithashtu nj dallim ndrmjet zyrtarve t lart dhe stafit t prgjithshm, sidomos pasi ky i fundit, duhet ti prmbahet rregullave t zakonshme q kan t bjn me npunsit civil. Pavarsisht ksaj, vendimi pr t br prjashtim pr rregullat e shrbimit civil nuk duhet marr duke u nisur vetm nga pikpamja e krijimit t nj strukture t re. Nse rregullat e prgjithshme t shrbimit civil konsiderohen se jan shum t ngurta pr nevojat e nj strukture t caktuar, ia vlen t shtrohet pyetja nse rregullat e shrbimit civil nuk jan shum t ashpra n parim dhe nse ato kan nevoj t reformohen, apo arsyet q i shtyjn hartuesit e politikave t krkojn pr prjashtime nuk jan shum drit-shkurtr apo madje dhe t paligjshme. N qoft se, nga ana tjetr, arsyeja pr brjen e prjashtimeve pr rregulloret e prgjithshme t stafit sht se kto t fundit jan tepr komplekse, tepr t ndryshueshme dhe tepr t paparashikueshme, krijimi i nj strukture specifike me rregulloret e saj t stafit mund t jet fare mir nj mundsi pr t eksperimentuar me nj sistem t rishikuar t rregulloreve t stafit, t cilat m pas mund t shtrihen n t gjiths shrbimin civil. Sidoqoft, eksperimentimi me nj sistem t till nuk duhet t jet qllimi kryesor i przgjedhjes s nj strukture t till, e cila do t shmangej n kt mnyr nga roli dhe funksioni i saj i vrtet. Nprmjet ilustrimit, shtojca 4 riprodhon rregulloren e KE-s mbi agjencit ekzekutive, e cila ofron nj shembull t kohve t fundit pr mnyrn se si duhen trajtuar shtjet e prmendura ktu. Megjithat, ato nuk mund t zbatohen dhe sigurisht q nuk mund t kopjohen pa nj analiz m t thell t rregulloreve financiare t KE-s dhe t kuadrit t saj m t prgjithshm institucional dhe ligjor .

d)

Agjencifikimi shpesh konsiderohet si faktori q on n fragmentimin e strukturave administrative dhe n kt mnyr si shkaktari kryesor pr problemet e koordinimit ndrmjet veprimeve dhe politikave t qeveris. Nse nj gj e till sht e vrtet ndryshon shum nga njri vend n tjetrin. Athere kur koordinimi i politikave funksionon mir n kuadr t nj sistemi hierarkik departamentesh ministrore, agjencifikimi n fakt mund t provokoj nj ndrprerje t rutinave dhe t linjave ekzistuese t komunikimit. Ai mund ti oj npunsit prkats t krkojn m tepr autonomi, duke ndryshuar kshtu kulturn e npunsve civil n fjal, veanrisht n sistemet ku lvizshmria ndr-dikasteriale nuk sht e zakont. Athere kur koordinimi i politikave nuk funksionon mir, agjencifikimi ndoshta nuk do ta ndryshonte situatn n asnj drejtim. Cilido qoft rasti, mirmbajtja apo krijimi i sistemit t duhur t koordinimit nuk sht nj rezultat i drejtprdrejt i hartimit institucional t strukturave t specializuara organizative dhe i aparatit t

Garantimi i koordinimit t strukturave t specializuara organizative

31. P nj koment t detajuar si t rregullores mbi agjencit ekzekutive dhe regulloren financiare t KE-s me t ciln ajo ka lidhje, shih Paul Craig, Nj Kuadr i Ri pr Administratn e BE-s: Rregullorja Financiare 2002, 68 Ligji & Probleme Bashkkohore 107, i disponueshm n adresn e mposhtme n internet: http://www.la.duke.edu/journals/lcp/articles/lcp68dinter2004p107.htm;

37

GOV/SIGMA(2007)7
qeveris si e tr. Ai sht rezultat i mirkuptimimit t nocionit dhe i mjeteve t hartimit t politikave. Shkalla Metcalfe e koordinimit t politikave sht nj mjet q mund t prdoret pr t racionalizuar strategjit e koordinimit, me nj fokus t veant n marrdhniet ndrmjet mekanizmave t ndryshm. Ajo sht gjithashtu nj mnyr sipas s cils koordinimi mund t matet (n nj shkall me nnt nivele) dhe pengesat t identifikohen . T garantosh koordinimin ndrmjet strukturave t specializuara t qeveris krkon krijimin e mjeteve t nevojshme pr funksionimin e mir t pes niveleve t para t ksaj shkalle (katr nivelet e tjera trajtojn aspekte t koordinimit q shkojn prtej qllimit t ktij dokumenti). Pes nivelet e e para jan si m posht: Niveli 1: Pavarsia (secila njsi ruan autonomin brenda fushs s saj t politikave, pavarsisht efektit prhaps (spillover) mbi njsit/fushat e asociuara): Ky sht nj parakusht pr do sistem koordinimi dhe mbshtetet n nj prcaktim t mir dhe t qart t funksioneve dhe t pushteteve q do t ushtrohen nga nj njsi, pavarsisht shkalls s saj zyrtare t autonomis. Nse prcaktimi i kufijve t funksioneve dhe t pushteteve sht disi i turbullt ose nse sht i mbivendosur ndrmjet funksioneve t njsive dhe nse pushtetet jan t pashmangshme ose madje edhe t nevojshme (pr shembull, n rastet e eksperimentimit, n rastet e eksperimentimit), struktura qeverisse dhe/ose rutinat funksionale t njsive prkatse duhen prshtatur n mnyr q t garantojn koordinim t vazhdueshm t niveleve 2 deri n 5. N qoft se, prkundrazi, ndarja ndrmjet funksioneve dhe pushteteve t njsive sht e qart dhe nuk ka mbivendosje, sht e mjaftueshme t krijohen kanale komunikimi t nj natyre tepr t prgjithshme pr tu mundsuar ktyre njsive t identifikojn do ndryshim q mund t oj n nj prcaktim t paqart t kufijve t funksioneve apo n mbivendosje, duke nxitur kshtu veprim nga ana e niveleve qendrore t qeveris. Niveli 2: Komunikimi (njsit e informojn njra-tjetrn mbi aktivitetet n fushat e tyre nprmjet kanaleve t pranuar t komunikimit): Ky komunikim bazohet tek mjetet zyrtare, si pr shembull takimet periodike t drejtuesve t njsive dhe listat e shprndarjes s dokumentave t njsis, si edhe tek mjetet jo-zyrtare, si pr shembull diskutimet ndrmjet zyrtarve t cilt jan prgjegjs pr njsit prkatse. Niveli 3: Konsultimi (njsit konsultohen me njra tjetrn gjat proesit t formulimit t politikave t tyre vetjake pr t shmanguar mbivendosjet dhe mosprputhjet): Srish, ky konsultim bazohet tek mjetet zyrtare, si jan takimet periodike t drejtuesve t njsive dhe drgimi i dokumentave tek njsit e tjera me krkesn pr pozicionim, si edhe mjetet jo-zyrtare, si pr shembull diskutimet ndrmjet npunsve t cilt jan prgjegjs pr njsit prkatse. Niveli 4: Shmangia e divergjencave mbi politikat (njsit krkojn n mnyr aktive q politikat e tyre t konvergojn): N kt nivel koordinimi varet gjithashtu tek takimet, por me qllimin e qart jo vetm pr t informuar njri-tjetrin, por edhe

32. Shih Les M. METCALFE, Koordinimi i Politikave Ndrkombtare dhe Reforma e Menaxhimit Publik n botimin Rishikimi Ndrkombtar i Shkencave Administrative, 60, 1994, fq. 271 290; Les M. Metcalfe, Reformimi i Komisionit: A do t Prodhoj Efiienca Organizative Qeverisje Publike Efektive, n Ftetorene Studimeve t Tregut t Prbashkt 2000, 38(5), f. 817 841. 33. Pr nj prdorim m t fundit, shih Duncan RUSSEL dhe Andre JORDAN, Mbretria e Bashkuar, Seminari12-13 Kembrixh EPI Tetor 2005, i disponueshm n adresn http://www. uea.ac.uk/env/cserge/events/epi/russel_jordan.pdf

38

GOV/SIGMA(2007)7
pr t kaprcyer divergjencat e mundshme, si edhe mbi nj proes vendimmarrs q prfshin reagimet e njsive t tjera si nj hap t nevojshm. Niveli 5: Krkimi i konsensusit (njsit lvizin prtej thjesht fshehjes s ndryshimeve dhe shmangies s mbivendosjeve/prhapjes pr t bashkpunuar n mnyr konstruktive nprmjet komiteteve dhe grupeve t prbashkta): Kjo srish bazohet n mjete shum m t zyrtarizuara, si pr shembull takimet periodike me iniciativn e njsive qendrore t koordinimit, krijimin e njsive operative speciale (task force) dhe mundsisht vendime mbi lidershipin n fusha t caktuara t politikave. Ajo far sht e rndsishme pr tu kuptuar sht se nj funksionim i mir i mjeteve t politikave n nj nivel t caktuar krkon pranin dhe prdorimin rutin t niveleve q pasojn. Teknologjit e informacionit japin nj kontribut t rndsishm pr ato instrumenta, sidomos pasi programet kompjuterike mundsojn krijimin e listave t shprndarjes, shprndarjen e dokumentave me tregues specifik (pr informacionin tuaj, ridrgo, lexo, nuk ka nevoj pr prgjigje, kthe prgjigje, rishiko udhzime q korrespondojn me nevojat e niveleve t ndryshme t koordinimit), ose madje edhe krijimin e pengesave pr finalizimin e nj dokumenti ose marrjen e nj vendimi prpara se t jen prfshir n t pikpamjet e njsive t ndryshme. Pavarsisht ksaj, duhet kuptuar se funksionimi i mir i ktyre mekanizmave varet n nj shkall t madhe nga nj kultur e prbashkt, e cila nse nuk ekziston aktualisht q t zhvillohet krkon trajnime t konsiderueshme si edhe lvizshmri nga njra njsi n tjetrn. Prpjekja pr t realizuar koordinimin nprmjet arbitrimit zyrtar nga nj pozicion qendror sht i destinuar t dshtoj nse nuk ekzistojn kultura dhe disa rutina t caktuara. E gjitha kjo shrben pr t thn se krijimi i nj strukture t specializuar, pr shkak t rritjes dhe diversifikimit t funksioneve t qeveris, gjeneron vshtirsi serioze prsa i prket koordinimit. Kto funksione duhet t kihen parasysh gjat hartimit institucional, si nj prej shum faktorve pr t patur parasysh, por koordinimi nuk sht kryesisht rezultati i drejtprdrejt i nj kuadri t prgjithshm rregullator, por i kapacitetit t disponueshm administrativ ose menaxherial.

e) Kapaciteti pr reformim ose pr t eliminuar strukturat e specializuara organizative si kushte pr ndryshim

Nj shqetsim legjitim i hartuesve t politikave nj detyr e tyre, si mund t shprehet dikush sht t garantojn se strukturat e specializuara organizative q kan pushuar s korresponduari nevojave t cilat ato supozohet t prmbushin, mundet t reformohen ose t eliminohen kur kushtet ndryshojn. Ekziston nj tension ndrmjet ksaj nevoje dhe nevojs pr stabilitet i qensishm n nj sistem t mir qeveriss dhe ky tension mund t ndryshoj n varsi t nevojs s vendimmarrsit pr pavarsi. Ekuilibri i duhur ndrmjet stabilitetit dhe mundsis pr reform sht i vshtir pr tu gjetur dhe duhet t marr parasysh jo vetm nevojat pr ndryshim t politikave por sigurisht edhe ato q kan lidhje me pasigurit e politiks partiake gjithashtu. Kuadrot kushtetues dhe ligjor mund t jen kshtu pak a shum t prshtatshm pr tu prputhur me ekuilibrin ndrmjet ktyre objektivave kontradiktor, por ato duhet gjithashtu t vlersohen nga dy pikpamje t tjera: pajtueshmria me detyrimet e KE-s/BE-s dhe n mnyr m t prgjithshme konformiteti me parimet e shtetit t s drejts dhe ndarjes s pushteteve. Ekziston nj fatur mimi q duhet paguar pr shtetin e s drejts dhe demokracin, i cili mund t prfshij nj shkall t caktuar rreptsie t organizimit administrativ t shtetit. Fokusi duhet t jet jo vetm tek kushtet ndryshuese dhe shprndarjen e burimeve, por duhet t prfshij vlerat m t gjera t shtetit t s drejts dhe t demokracis. Duhet shtuar gjithashtu se teoria organizative, studimet empirike dhe prvoja t shpien t gjitha n nj drejtim: me tu themeluar nj struktur specifike, ata q mbajn pozicione n

39

GOV/SIGMA(2007)7
struktur kan nj tendenc t natyrshme ta bjn at t mbijetoj dhe t rritet, edhe kur nj gj e till nuk duket e arsyeshme pr ata q e shohin nga jasht. T vetmet zgjidhje pr kt tendenc duhen krkuar n vlersimet periodike t pavarura t bra nga persona ose organe t jashtm dhe t pavarur (m nj mundsi pr t rekomanduar ndryshime), kufizimet n koh t mandateve t drejtorve ekzekutiv dhe t bashkpuntorve t tyre kryesor dhe mundsisht nj klauzol prnduese n legjislacion ose n rregulloret e qeveris duke krijuar nj struktur, e cila e ka t detyrueshme nj vlersim periodik pr rinovimin e mandatit. Ktu srish mund t hasen tensione. Ndikimi i ktyre mekanizmave varet n sistemin e prgjithshm t autoriteteve shtetrore dhe t shrbimit civil: nj sistem mir-funksionues i nj shrbimit civil t moshuar mund t jet nj burim i mir, duke mundsuar qarkullimin e nevojshm n funksione ekzekutive, t cilat jan t nevojshme pr ta mbajtur sistemin qeveriss t adaptuar me ndryshimet n rrethana ndrkoh q n mnyr t vazhdueshme duke i ofruar atij ekspertizn e nevojshme.

34. Shih Jacques Ziller (1995), Menaxhimi i Lart n Qeverisjen Qendrore Prezantimi i nj Sistemi pr Shrbimin Civil m t Lart n Vendet e Europs Qendrore dhe Lindore, Botimet e SIGMA-s nr. 1, OECD, Paris.

40

GOV/SIGMA(2007)7 SHTOJCA 1
Ekstrakt nga: Shprndarja e Agjencive t Qeverisjes Publike, Autoritetet dhe Organet e tjera Qeveritare OECD, Paris, faqet 17-19

Klasifikimi i agjencive, i autoriteteve dhe i organeve t tjera t qeveris

N punn e tij, Derek Gill ka krijuar nj tipologji formash organizative t qeveris, e cila przien si karakteristikat institucionale dhe ato ligjore me gjykimin rreth rregullave financiare, t menaxhimit dhe t personelit q jan t zbatueshme pr to. T dhnat nga raportet e vendeve tregojn se shumica e organeve prputhen me kt klasifikim, i cili shton nj vler t rndsishme n kuptimin e problemeve q qeverit po hasin me qeverisjen e ktij kategori t gjer organesh (problemet sipas llojeve t ndryshme t formave organizative prshkruhen n seksionin 1 t ktij raporti). Sipas ktij klasifikimi, ekzistojn tre lloje kryesore organesh t trajtuara nga studimi yn (ju lutem vini re se ne do t prdorim terminologjin e paraqitur m posht n pjesn n vazhdim t raportit sintez):

1.

Themelet ligjore dhe institucionale: Ato jan pjes e ministrive dhe nuk kan nj identitet t shkputur nga shteti. Ato funksionojn sipas ligjit publik, zakonisht sipas nj marrdhnieje thuajse-kontraktuale me ministrin e tyre t linjs.

Agjencit dikasteriale

Exccutive Central Government:

Ministerial Departments Departmental Agends Public Law Administrations Private Law Bodies

Indvisible from state

Partially or fully legally seperate

Legally seperaty entitles Private law bodles Mostle privaty kustomers Private law employment Sales revenue funded

Public law bodles Minister Mixture of publicand private customers Part civil servants Some fee,some sales, some tax

Civil servants Tax funding

Struktura qeverisse dhe kontrolli: Ato nuk kan nj bord qeveriss (megjithse ato mund t ken borde menaxhimi ose kshillimore) dhe drejtori ekzekutiv emrohet drejtprsdrejti nga ministri. Ministri ushtron nj kontroll zyrtar (por m pak t drejtprdrejt), ndrsa drejtori ekzekutiv ushtron kontroll operacional. Rregullat e financs, t menaxhimit dhe t personelit: Stafi i tyre punsohet sipas rregullave t prgjithshme t shrbimit civil, prsa i prket emrimit, promovimit dhe largimit, por kontrolli n hyrje mbi mimin dhe volumin e puns jan zakonisht t shtendosura. Shumica financohen nprmjet akordimit nga buxheti i shtetit dhe buxheti i tyre rishikohet nprmjet proesit t pregatitjes s buxhetit t shtetit. Disa jan pjesrisht t financuar nga tarifat mbi prdoruesit. Funksioni: zakonisht ofrimi i shrbimeve jo-pr-qllime-fitimi pr qytetart dhe shrbimet mbshtetse ndaj organeve t tjera t sektorit shtetror. Shembuj: Gjermani: Administrat federale e drejtprdrejt; Holland: Agjencit; Zelanda e Re: Organe gjysm-autonome; Spanj: Organizma Autonom; Mbretri e Bashkuar: agjencit Ekzekutive; Shtetet e Bashkuara: organizata t bazuara mbi performancn.

1. Thi graph is a simplifiedversion of the graph presended by Derek Gill in his paper (see footnote 10).

41

GOV/SIGMA(2007)7
2.
Themelet ligjore dhe institucionale: Ato funksionojn kryesisht sipas ligjit publik, por ato jan pjesrisht ose trsisht institucionalisht t shkputura nga ministrit dhe/ose mund t jen pjesrisht ose trsisht organe t shkputura ligjore. Struktura qeverisse dhe kontrolli: Ato mund t ken nj bord qeveriss, nj bord kshillimor, ose mund t jen nn drejtimin e nj personi t vetm. Kontrolli sht transferuar tek organi qeveriss (me ose pa nj bord qeveriss) dhe ministri ushtron kontroll jo-t drejtprdrejt. Rregullat e financs, t menaxhimit dhe t personelit: Rregullat e stafit mund t ndryshojn nga kontrolle t plota t shrbimit publik, kontrolle t diferencuara, ose rregulla t prgjithshme punsimi, por punonjsit shpesh mbeten subjekt i nj kuadri t prgjithshm pr npunsit civil t shtetit. Shumica e ALP-ve financohen nprmjet t ardhurave nga taksat dhe buxheti i tyre sht pjes e ligjit t prgjithshm mbi buxhetin, megjithse atyre shpesh u lejohet t mbartin teprica t buxhetit. Funksioni: Ato krijohen pr t ofruar: i) nj struktur t diferencuar qeverisse (bord qeveriss) duke lejuar m tepr autonomi menaxheriale ose pavarsi politikash n disa raste; dhe/ose ii) nj mjedis kontrolli t diferencuar; dhe/ose iii) nj mas autonomie menaxheriale. Funksionet specifike luhaten shum nga ofrimi i shrbimit tek funksionet rregullatore dhe thuajse-juridike. Shembuj: Franca: Institucionet administrative publike (Etablissements publics administratifs), Institucionet profesionale publike (Etablissements publics professionnels) dhe autoritetet administrative autonome (Autorits Administratives Indpendantes); Gjermania: Administratat publike jo-t drejtprdrejta; Hollanda: ZBO-t e ligjit publik; Zelanda e re: shum organe t Kurors (duke prfshir korporatat statutore, korporatat me ortak t vetm (corporations sole), Agjentt e Kurors (Crown agents), shkollat, organet autonome t Kurors autonomous (Crown entities), organet e pavarura t Kurors (independent Crown entities)); Spanja: Zyrat e Administrats dhe organe t przgjedhura rregullatore; Suedia: agjencit dhe bordet; Mbretria e Bashkuar: shum organe publike ekzekutive jo-dikasteriale.

Administratat e Ligjit Publik (ALP-t)

3. Organet e Ligjit Privat (duke prjashtuar kompanit qeveritare) (PLB-t): thuajse-korporatat dhe organet jo-fitimprurese t ligjit privat
Themelet ligjore dhe institucionale: Ato nuk jan kompani, por funksionojn sipas ligjit privat, zakonisht me nj identitet ligjor plotsisht t shkputur nga shteti.

Struktura qeverisse dhe kontrolli: Ato kan zakonisht nj bord qeveriss dhe ministri ushtron kontroll jo t drejtprdrejt. Rregullat e financs, t menaxhimit dhe t personelit: Stafi punsohet sipas ligjit t prgjithshm t punsimit, pa kontroll ose me kontroll t kufizuar mbi hyrjet. Ato financohen kryesisht nga t ardhurat e shitjeve dhe mund t mbartin teprica buxhetore, si edhe t marrin dhe t japin hua. Buxhetet e tyre jan t shkputura nga ato t ministrive. Funksioni: Ato mund t ken nj objektiv plotsisht t orientuar nga fitimi ose kryesisht nj funksion me objekt shrbimin me nj kosto qartsisht t ult. Shumica, por jo t gjith, funksionojn n sektorin tregtar sipas prkufizimit t Sistemeve t Llogarive Kombtare (SLLK), t tjert jan organe qeveritare q kan nisur rrugn e privatizimit. Shembuj: Franca: Institucionet publike industriale dhe tregtare (Etablissements publics industriels et commerciaux); Gjermania: Administratat e ligjit privat dhe administratat e ngarkuara; Hollanda: Organe Administrative t pavarura (ZBO-t e ligjit privat); Mbretria e Bashkuar: Disa Organe Publike Jo-Dikasteriale (NDPB).

42

GOV/SIGMA(2007)7 SHTOJCA 2
Ekstrakt nga: Organizimi i Ministrive dhe i Agjencive Tendencat e fundit n Vendet Antare t OECD-s,(punim i pregatitur nga Elsa Pilichouski marr nga botime t ndryshme t OECD-s), faqet 13-23

II.Format organizative t shrbimeve publike t ofruara nga organizatat qeveritare

Si u prshkrua n pjesn e I-r t ktij dokumenti, qeverit e OECD-s i kan riprcaktuar shrbimet publike duke hequr dor nga aktivitetet tregtare q mund t kryhen nga sektori privat pa ndrhyrjen e qeveris, ndrkoh q n t njjtn koh, kan rritur prfshirjen e sektorit privat n ofrimin e shrbimeve publike. Pavarsisht ktyre tendencave t rndsishme, shrbimet publike baz ofrohen ende nga organizmat e qeveris, si nprmjet mnyrs tradicionale me ministri t integruara vertikalisht, ashtu edhe nprmjet delegimit t prgjegjsive tek qeveria n gjatsin e krahut. Vendet e OECD-s i kan diversifikuar format organizative t qeveris n mnyr q t prballojn sfidat pr shrbime t prmirsuara dhe qeveri t prmirsuar. Ky kapitull ofron nj panoram t llojeve t ndryshme t formave organizative t qeveris pr ofrimin e shrbimeve publike.

II.1 Ministrit qendrore tradicionale t integruara n mnyr vertikale II.1.a Prmbledhje:

Numri i ministrive t qeveris dhe i strukturave t tyre ndryshon n mnyr t vazhdueshme. Shumica e qeverive t reja e shkundin mir strukturn e kabinetit dhe numrin e ministrive. Por n prgjithsi, madhsia dhe numri i ministrive n qeverit e OECD-s sht rritur ndjeshm q prej vitit 1950, pr tu stabilizuar n mes t viteve 1980-t dhe q prej athere ka psuar edhe ulje n disa sektor t ekonomis. sht e pamundur t nxirren konkluzione t prgjithshme mbi faktin nse organizimet e mdha ministeriale jan m t mira se organizimet e vogla apo anasjelltas. Kjo varet nga natyra e funksioneve, nga konteksti m i gjer institucional, nga objektivat menaxheriale q krkohet t arrihen dhe nga kultura e organizats. Sidoqoft, n prgjithsi organizimet m t vogla ofrojn nj fokus m t ngusht dhe nj prgjegjshmri m t qart, por e bjn kolektivitetin m t vshtir. Organizimet m t mdha mund t ofrojn ekonomi t shkalls, mund t shkrijn njsi q nuk funksionojn mir me ato funksionale, por mund t marrin vendime t brendshme t cilat duhet t zgjidhen politikisht. Ministrit nuk kan identitet t shkputur nga shteti dhe zakonisht funksionojn sipas ligjit publik ose ligjeve t prgjithshme t menaxhimit t qeveris ose sipas rregulloreve t prgjithshme administrative. Ministri ushtron drejtprsdrejti nj kontroll zyrtar hierarkik, ndrkoh q Drejtori i Prgjithshm ushtron nj kontroll operacional. Ministrit financohen nga taksat mbi baza vjetore dhe nuk kan aftsin pr t marr apo dhn hua dhe zakonisht kan aftsi t kufizuar pr t mbartur teprica buxhetore. Ato u nnshtrohen proedurave administrative dhe proeseve t kontrollit (p.sh. pr blerjen e inputeve q nuk kan lidhje me fuqin puntore). Tradicionalisht, ka patur kontrolle mbi kontributet n borderon e rrogave ose mbi rrogat individuale dhe/ose n numrin e stafit. Stafi i tyre i nnshtrohet proeseve t kontrollit mbi emrimin, promovimin dhe shkarkimin e tyre.

Rregullat dhe kontrollet

II.1.b Funksionet baz t ministrive:

Pikat e forta kryesore t ministrive si nj form organizative jan se ato jan multifunksionale, relativisht t kufizuara nga ndrhyrjet politike n proeset administrative (rregullat mbi stafin dhe menaxhimin financiar), reagues ndaj kontekstit politik, t dallueshm nga nj pikpamje demokratike dhe jan forma organizative t qndrueshme.

43

GOV/SIGMA(2007)7
Pikat e dobta kryesore t tyre jan mungesa e tyre e mundshme e kompetencave qendrore, tendenca e tyre prkundrejt kundrshtimit t tepruar ndaj riskut, novacioni i kufizuar dhe zbatimi i kufizuar i menaxhimit t performancs, kultura e tyre e menaxhimit me shum pak fokus tek qytetart dhe ndrhyrja e mundshme politike mbi shtje ku pala ka nj t drejt t ligjshme (disa nga funksionet rregullatore). Ato prdoren m mir kur ekziston nj nevoj e fort pr nj mbikqyrje ministrore direkte dhe pr funksione sovraniteti (mbrojtja), nj munges matshmrie, objektiva politikash t cilt jan t paqarta ose q jan subjekt i ndryshimeve t menjhershme dhe t paparashikuara dhe i nj prkatsie t lart politike. Si t tilla, ministria sht forma e prshtatshme organizative pr t gjitha aktivitetet multifunksionale, pr hartimin e politikave dhe m e preferuara pr t gjitha funksionet ekzekutive prve grupimeve t aktiviteteteve me nj fokus t ndrlidhur dhe atyre q kan t bjn me aktivitete tregtare.

II.2 Qeveria n gjatsin e krahut Prmbledhje

Tradicionalisht, n shumicn e qeverive t OECD-s, qeverisja qendrore prkufizohet me ministrit dhe departamentet e ekzekutivit, nn kontrollin e drejtprdrejt hierarkik t nj Ministri dhe/ose t nj kryeministri n sistemet parlamentare, ose t kreut t qeveris n sistemet presidenciale. Kto linja direkte prgjegjshmrie ofrojn nj model t thjesht dhe t qndrueshm qeverisjeje n t cilin kryerja dhe ofrimi i shrbimeve bien nn prgjegjsin e nj qeverie e cila n mnyr t qart sht prgjegjse ndaj parlamentit dhe s fundmi ndaj njerzve. T njjtat ligje financiare dhe menaxheriale dhe t njjtt mekanizma raportimi jan t zbatueshme pr t gjitha kto organe. Pavarsisht ksaj, t gjitha vendet kan patur nj shkall autonomie menaxheriale pr organet kryesore t qeveris t cilt jan t shkputur nga ministrit ose departamentet e strukturuara n mnyr tradicionale. Shum organe t tilla kan ekzistuar pr nj koh t gjat dhe jan krijuar pr arsye nga m t ndryshmet, si politike ashtu edhe menaxheriale. N dy dekadat e shkuara, kjo panoram ka ndryshuar ndjeshm duke i caktuar prgjegjsit publike n organet n gjatsin e krahut nga kontrolli i drejtprdrejt dhe i vazhdueshm i politikanve, me struktura t ndryshme hierarkike nga ministrit funksionale t forms tradicionale dhe n disa raste autonomi menaxheriale ose pavarsi nga ndrhyrja politike. N disa raste organet jan krijuar s fundmi me struktura t reja qeverisse, n raste t tjera, organeve q kan ekzistuar pr nj koh t gjat u sht dhn shum m tepr autonomi menaxheriale.

Arsyet pr ndryshim

Arsyet pr kto ndryshime kan qen t dyfishta: pr t prmirsuar efiiencn dhe efikasitetin e sistemit; dhe, ose, n varsi t llojit t organit, pr t legjitimizuar vendim-marrjen duke ofruar deri n njfar mase pavarsi nga ndhyrjet e drejtprdrejta politike. Kjo mundsohet nprmjet nj kuptimi m t qart prsa u prket kostove dhe nj ndarjeje t qart t prgjegjsive ndrmjet hartimit t politikave dhe zbatimit t tyre. N prgjithsi, sidomos n rastin e ofrimit t shrbimit, qeverit kan ndjer nj presion n rritje pr tu fokusuar tek performanca dhe n kto rrethana pr ta fokusuar m mir prgjegjshmrin e stafit dhe t organizatave individuale. Organet n gjatsin e krahut kan qen nj form e favorizuar pr zbatimin e menaxhimit t performancs meqense ato funksionojn m mir se ministrit qendrore sipas kontratave t qarta me ministrit e tyre mma, prfitojn nga nj tendosje e kontrolleve t inputeve t tyre, por kan nj linj t qart prgjegjshmrie ndaj ministrit dhe n shumicn e rasteve mbeten institucionalisht pjes e ministrive t tyre mma. Nuk ekziston nj klasifikim i pranuar universalisht pr organet n gjatsin e krahut. Ato

44

GOV/SIGMA(2007)7
ndryshojn s teprmi prsa i prket organizimit, statusit ligjor dhe shkalls s autonomis menaxheriale ose pavarsis s tyre politike. Por kryesisht qeverit kan prdorur tre metoda kryesore pr ti distancuar kto organe nga ministrit qendrore (jo t gjitha ato mund t zbatohen n t njjtn koh): 1) e para sht nj struktur e ndryshme qeverisjeje dhe hierarkie nga nj ministri tradicionale. 2) E dyta sht nj mjedis i ndryshm kontrolli, me fjal t tjera prjashtim i pjesshm ose i plot nga rregullat e financave, t menaxhimit dhe ato t personelit q zakonisht jan t zbatueshme pr ministrit tradicionale. 3) Dhe e treta sht nj shkall e caktuar autonomie menaxheriale (duke prfshir nj administrim financiar t veant). Kto organe n gjatsin e krahut n qeverin qendrore tani prbjn rreth 50% deri n 75% (ose edhe m tepr n disa raste t rralla) t shpenzimeve publike dhe t punsimit publik n shum prej vendeve t OECD-s. Ky mjedis i ri institucional u ka krijuar sfida t reja qeverive n ruajtjen e drejtimit dhe t kontrollit qendror. Kjo pjes e dokumentit do t ekzaminoj llojet e ndryshme t formave organizative pr qeverin n gjatsin e krahut dhe kushtet q duhen prmbushur pr kto organe n mnyr q ato t funksionojn si duhet dhe t sjellin rezultatet e pritura.

II.2.a Agjencit dikasteriale Prmbledhje

Agjencit dikasteriale jan nj form organizative relativisht e re. Ato jan deg t drejtprdrejta t ministrive dhe funksionojn sipas ligjit publik ose proeseve t prgjithshme administrative q jan t zbatueshme pr t gjitha ministrit. Ndryshimi i tyre kryesor me ministrit e integruara vertikalisht sht se agjencive u jepen m tepr liri menaxheriale dhe funksione brenda nj kontrate menaxhimi dhe performance mbi objektivat dhe performancn e negociuar me ministrin tradicionale t integruar vertikalisht. Kjo do t thot se nj raportim i mir mbi produktet (outputs) dhe rezultatet (outcomes) nga ana e agjencive dikasteriale dhe nj kontroll i detajuar i produkteve dhe rezultateve nga ministrit sht ky pr funksionimin e sistemit. Rregullat dhe kontrollet Agjencit dikasteriale nuk kan nj bord qeverisjeje. Ministri ushtron kontroll zyrtar por m pak t drejtprdrejt sesa n ministri, ndrkoh q drejtori i prgjithshm ushtron kontroll operacional. Agjencit dikasteriale financohet krejtsisth nga taksat ose pjesrisht nga taksat/pjesrisht nga pagesat e prdoruesve. Ato kan nj buxhet vjetor dhe shpesh mund t mbartin teprica buxhetore. Ato mund ti nnshtrohen ose jo kontrolleve ndaj proeseve t tyre. Stafi i tyre sht pjes e shrbimit civil por shpesh sht m i tendosur prsa i prket proeseve t npunsve t shrbimit civil dhe shifrave. Ato zakonisht nuk kan autoritet pr t marr apo pr t dhn hua fonde, por mund t mbajn fitimet nga shitjet e aseteve t tyre. Mbretria e Bashkuar ka krijuar 131 agjenci dikasteriale q prej vitit 1988, q punsojn m tepr se tre t katrtat e shrbimit civil. N Holland, n vitin 2004, 80% e shrbimit civil punonte n agjencit dikasteriale. Forma t tjera m t kufizuara, si programet organizative t bazuara tek performanca n Shtetet e Bashkuara ose Centres de Responsabilit n Franc kan t bjn me nj numr m t kufizuar organizatash. Reforma t rndsishme jan zbatuar gjithashtu edhe n Kore, ku jan ngritur 23 agjenci dikasteriale q prej vitit 1999, t cilat tani punsojn m tepr se 5,000 persona dhe zn 7% t buxhetit t qeveris.

Funksionet

Agjencit dikasteriale mund t jen shum t ndryshme dhe mund t mbulojn shum funksione q zakonisht kryhen nga disa prej ministrive tradicionale t integruara vertikalisht, veanrisht ofrimin e shrbimeve jo-fitimprurse pr qytetart ose mund t mbshtesin shrbime ndaj organeve t tjera t sektorit shtetror. Pr shembull, shrbime t prputhshmris rregullatore (p.sh. dhnia e patentave pr shofert), shrbime mbshtetse pr ministrit. Kjo form organizative ka m tepr t ngjar t zbatohet pr ofrimin e shrbimeve administrative t prekshme (p.sh. dhnia e patentave pr shofert), kur informacioni kryesor nuk sht

45

GOV/SIGMA(2007)7
i nnkuptuar, por mund t transformohet n t dhna (p.sh. mbledhja e t ardhurave dhe furnizimi i shrbimeve mbshtetse, kur pr ndonj arsye, kontraktimi i sektorit privat ose privatizimi nuk prbjn nj mundsi). Forma e agjencis dikasteriale mund t prmirsoj performancn nprmjet nj fokusi m t mir dhe nprmjet m tepr kontraktimeve me baz performance athere kur ekziston nj grupim koherent funksional i detyrave administrative, q ofrojn n pjesn m t madhe shrbime t prekshme. Forma e agjencis dikasteriale lejon fokusimin mbi nj ose disa shrbime q kan lidhje me qytetart ose klientt e qeveris, izolim m t mir nga politika dhe nj fokus m t mir prsa i prket shrbimit ndaj qytetarve dhe klientve prkundrejt atij ndaj ministrit, kontraktim me baz performance me autonomi menaxheriale dhe prgjegjshmri, ekspertiz t prmirsuar menaxhimi n ofrimin e shrbimit. Megjithat, ashtu si forma t tjera organizative, agjencit dikasteriale nuk jan t prshtatshm pr t gjitha llojet e shrbimeve publike. Aty ku ndrlidhshmria ndrmjet politikave sht e lart, forma e agjencis mund t rezultoj n vshtirsi koordinimi. Athere kur rndsia politike sht e lart, ato mund t ojn n nj humbje t kontrollit politik. Gjithashtu, vetm disa aktivitete t qeveris jan t matshme dhe specifikimi i dobt mund t minoj modelin organizativ. Agjencit e fokusuara mundet gjithashtu ti bjn rezistenc shprndarjes s burimeve, nj problem i veant ky athere kur situata e politikave nuk sht e stabilizuar ose jetgjat. S fundmi, menaxhimi ka m pak ekspertiz rreth t punuarit n nj kontekst politik dhe qeveritar.

46

Ndarja ligjore Rregullat e nga shteti pr organin T pandashme Rregullat e prgjithshme t Ministri nga shteti zbatueshme pr ministrit/ ligji publik T financuar nga taksat (mundsi pr tarifa t vogla) Ligjrisht t Rregulla t prgjithshme ndar pjesr- q jan t zbatueshme pr isht ose plot- entet publike/ligji publik sisht nga shteti tendosje e Przierje e klientve pub- Pjesrisht disa rregul- lik dhe privat publik lave mbi kontrollin e inputeve dhe t proeseve Disa shtije, Disa taksa Ente ligjrisht Organet e Ligjit Privat t shkputura nga shteti Id. Id. Id. Id. Klientt Privat Punsimet bazuar n ligjin privat (ndonjher ndonj status specifik) Id. Id. Id. Id. npuns Disa tarifa Rregullat e prgjithshme t Przierje e klientve Npunsit civil zbatueshme pr ministrit. publik/privat tendosje e disa kontrolleve t inputeve. Npunsit civil

zbatueshme Klientt

Statusi i stafit

Financimi T financuar nga taksat T financuar nga taksat

47

Deg/financuar nga t ardhurat mbi shitjet Id. Id.

GOV/SIGMA(2007)7

GOV/SIGMA(2007)7
II.2.b Organet e kontrolluara n mnyr jo-t drejtprdrejt
Organet e kontrolluar n mnyr jo-t drejtprdrejt jan t shkputura nga ministrit dhe shpesh jan organe ligjore t ndara. Pasja e nj identiteti t veant u ka lejuar disa vendeve tu ofrojn ktyre organeve nj struktur tepr t ndryshme qeverisjeje (m e dukshme me ekzistencn e nj bordi relativisht t pavarur) dhe rregulla t ndryshme menaxhimi krahasuar me ministrit tradicionale t integruara vertikalisht. N t gjitha rastet, ashtu si pr agjencit dikasteriale, elsi pr funksionimin e mir t organeve t kontrolluara n mnyr jo-t drejtprdrejt gjendet n menaxhimin e nj kontrate mbi produktet (outputs) e hartuara nga ministria mm n bashkpunim me organin e kontrolluar n mnyr jo-t drejtprdrejt, dhe n prgjegjshmrin e prgjithshme dhe mekanizmat qeveriss q jan t zbatueshm pr at organ. Shumica e vendeve t OECD-s raportojn nj numr t madh organesh publike jo-dikasteriale dhe t gjith bjn dallimin e llojeve t ndryshme nn kt klasifikim t prgjithshm. Kto nga ana tjetr mund t klasifikohen n: 1) administrata t ligjit publik (q funksionojn kryesisht sipas rregullave t prgjithshme administrative q jan t zbatueshme pr t gjitha organet e qeveris q shpesh kryejn aktivitete administrative, 2) ndrmarrjet qeveritare (q funksionojn kryesisht sipas ligjit t prgjitshm q shpesh kryejn aktivitete tregtare, industriale ose financiare).

II.2.b.i Administratat e ligjit publik (ALP-t) Prmbledhje

Kto organe jan t shkputura nga ministrit dhe operojn n gjatsin e krahut prej ministrave kshtu q kontrolli ushtrohet n mnyr jo-t drejtprdrejt. ALP-t mund t jen pundhns t rndsishm qeveritar. N Gjermani, ministrit punsojn vetm 6% t punonjsve federal civil krahasuar me 51% q punojn n ALP-t . N kontrast me t, n Franc 70% e stafit t qeveris qendrore punsohet nga ministrit (66% duke prjashtuar mbrojtjen). Me disa prjashtime, ALP-t prbjn grupe relativisht t qndrueshm, t cilt n disa raste e kan zanafilln q n koht mesjetare. Dallimet m t rndsishme jan Zelanda e Re, e cila ka krijuar nj numr t madh Entesh t Kurors (Crown Entities) n vitet 1980 dhe 1990 dhe krijimi i rregullatorve t shkputur t specializuar t shrbimeve publike n shumicn e vendeve.

36. Dallimi ndrmjet ligjit publik dhe organeve t ligjit privat nuk ka pr synim t nnkuptojn se secili organ do t jet trsisht n njrin prej ktyre juridiksioneve. Pr shembull, organet e ligjit privat mund t themelohen sipas ligjit privat, por megjithat mund t krijohen nprmjet nj statuti dhe t jen subjekt i ligjit mbi buxhetin dhe i ligjit administrativ prsa i prket ushtrimit t pushteteve t caktuara administrative. N mnyr t ngjashme, organet e ligjit publik mund t jen subjekt i ligjit privat (dhe t trajtohen si ente t shkputura ligjrisht pr kto qllime) kur kryejn transaksione t caktuara me palt e treta (kur hyjn n marrveshje qeraje, etj.). 37. 40% e punonjsve n ministrit federale punojn n sektorin e mbrojtjes.

48

GOV/SIGMA(2007)7
Rregullat dhe kontrollet ALP-t karakterizohen nga diversiteti i tyre. Brenda secilit vend, nj numr i madh regjimesh qeverisse mund t prdoren pr t ndrmarr nj larmi funksionesh. Nga vendi n vend statusi ligjor, regjimet e kontrollit, pushtetet, madhsia, funksionet, qeverisja e brendshme dhe kulturat administrative ndryshojn akoma m shum. ALP-t funksionojn kryesisht sipas rregullave t prgjithshme q jan t zbatueshme pr organet qeveritare. Ndryshimi i tyre kryesor me ministrit qendron n faktin se ato jan organe ligjrisht t shkputura nga shteti dhe n strukturn e tyre t ndryshme qeverisse. Ato mund t ken nj bord t plot qeveriss, nj bord kshillimor, ose t jen nn pushtetin e nj personi t vetm. Kontrolli i tyre i jepet organit qeveriss, i cili zakonisht ia delegon at drejtorit t prgjithshm. Ministri ruan kontrollin jo-t drejtprdrejt. Ato mund t financohen vetm nga taksat, ndrkoh q disa prej tyre mund t financohen pjesrisht nga taksat/ pjesrisht nga pagesat e prdoruesve. Atyre shpesh u lejohet t mbartin tepricat buxhetore. Statusi i stafit t tyre luhatet ndrmjet kontrolleve t plota t shrbimit civil, kontrolleve t pjesshme, ose ligjeve t prgjithshme t puns (por q i nnshtrohen nj kuadri t prgjithshm pr npunsit e shtetit mbi standardet e sjelljes, Mundsit e Barabarta t Punsimit bazuar tek meritat, etj.) Ekzistojn kontrolle t ndryshme mbi emrimin e drejtorve t prgjithshm n varsi t statusit t bordit. N prfundim, kontrollet mbi huamarrjen, huadhnien dhe mbajtjen e t ardhurave nga shitjet e aseteve, ndryshojn. Shembujt mund t ndryshojn s teprmi nga njri vend n tjetrin, por mund t prfshijn organe pr financimin e arteve dhe t kulturs, t sportit, t shkencave, organe rregullatore pr sigurin e shndetit ose mjedisin, universitetet publike, muzeumet, disa spitale, etj. Rolet dhe funksionet ALP-t mund t prmirsojn performancn pr nj grupim funksionesh t ndrlidhura ku: 1) nj bord qeveriss ofron lidership t fort dhe monitorim t efektshm: N shum vende, ALPt kan nj bord qeveriss. Nj bord i mir shton ekspertiz n menaxhim, ofron lidership, vendos nj ton etik dhe vepron kur monitorimi i performancs tregon se ka ndonj problem. Nj bord qeveriss mund t luaj nj rol veanrisht t rndsishm pr aktivitetin tregtar, kur pr arsye rregullatore ose arsye t tjera q kan lidhje me politikat, nuk sht prdorur forma e kompanis. N mnyr t ngjashme, nj ALP me nj bord qeveriss mund t prdoret pr t ndrmarr nj grup aktivitetesh administrative t ndrlidhura, t prshtatshme pr nj agjenci dikasteriale. Pavarsisht ksaj, mekanizmat e emrimit/largimit t antarve t bordit duhet t jen transparent dhe t garantojn legjitimitetitn e atyre q jan emruar. 2) mjedisi i kontrollit mund ti prshtatet m mir statusit dhe funksionit t organit. Kjo do t thot q n shumicn e rasteve, menaxhimi financiar, kontabiliteti, shrbimi civil dhe rregullat e prokurimit jan disi t ndryshme nga ato q jan t zbatueshme pr ministrit e integruara vertikalisht. Kjo form ka shum mundsi t jet m e dobishme pr organizatat ku matshmria sht e lart dhe prkatsia politike e ult. ALP-t japim m t mirn e tyre kur ato fokusohen vetm n nj apo pak shrbime q kan lidhje me qytetart dhe klientt e qeveris; kur ato mund t izolojn aktivitetet nga politika pr t lejuar zhvillimin e nj kulture t fokusuar tek shrbimi ndaj interesave t qytetarve/ t antarve; kur ato kan nj bord qeveriss q ofron ekspertiz n menaxhim, n lidership dhe n ton, dhe mbikqyr performancn; kur nj mjedis i diferencuar kontrolli mund ti prshtatet statusit dhe funksioneve t organit; kur ato mund t trheqin m mir staf nga jasht shrbimit civil; kur ato rrisin legjitimitetin pr vendimmarrje duke prfshir grupet e interesit (sektorin privat, shoqrin civile) dhe ata me njohuri t specializuar dhe ekspertiz. ALP-t kan gjithashtu dobsi t mdha si nj form organizative: Ato mund t ojn n nj humbje t koordinimit dhe n kt mnyr n nj rezistenc ndaj ri-shprndarjes ku ndrlidhshmria sht e lart, n nj dobsim t karakterit t shrbimit publik dhe lvizshmris s stafit si edhe n rritje n diferencimet e pagesave. Prve ksaj, ato prfshijn gjithashtu nj rrezik pr klientelizm n emrimet e bordit duke minuar kshtu cilsin e bordit.

49

GOV/SIGMA(2007)7
II.2.b.ii
T gjitha vendet kan ndrmarrje qeveritare, zakonisht t krijuara sipas ligjit privat dhe q kryejn aktivitete tregtare, industriale ose financiare. Prve ksaj, qeverit n nj pakic vendesh kan disa organe jo-tregtare t ligjit privat. 1. Ndrmarrjet qeveritare tregtare

Ndrmarrjet qeveritare

Prmbledhje

Ndrmarrjet qeveritare q grupojn kompani me pronsi shtetrore (t cilat jan themeluar si nj korporat sipas ligjit privat) dhe gjithashtu thuajse-korporatat (t cilat nuk prbjn ente ligjore t shkputura por veprojn sikur t ishin nj korporat qeveritare)kan luajtur nj rol t rndsishm n nj numr t madh vendesh. Megjithse vendet ndryshojn s teprmi nga njri-tjetri n nivelin e aktivitetit t kryer n ndrmarrjet qeveritare, ekziston nj ngjashmri e madhe n industrit ku ato kan qen historikisht t centralizuara (shrbimet postare, hekurudhat, linjat ajrore, telekomunikacioni, prodhimi dhe shprndarja e energjis elektrike, rrjetet e gazit, ofrimi i shrbimit t radios dhe t televizionit. Privatizimet e gjera t kryera n nj numr vendesh gjat viteve t fundit e kan ndryshuar kt tipar. Pavarsisht ksaj, n t gjitha vendet e OECD-s mesatarisht 7% e GDP-s prodhohet ende nga ndrmarrjet qeveritare. Nj numr vendesh po themelojn thuajse-korporatat dhe po i thurin aktivitetet rregullatore dhe tregtare dhe po i vendosin kto t fundit n kompanit e qeveris. Forma e kompanis e zhvilluar n sektorin privat pr kryerjen e aktiviteteve tregtare dhe pothuajse t gjitha karakteristikave (rolin e bordit qeveriss, etj.) jan t zbatueshme n mnyr t barabart n sektorin shtetror. Pavarsisht ksaj, kjo form sht e paprshtatshme pr funksione t kshillimit mbi politikat ose funksionet rregullatore. Prdorimi i kompanive qeveritare krkon shpesh ndarjen e interesave t prgjithshme t qeveris si pronare, rregullatore ose prdoruese t shrbimit dhe hartimin e mnyrave t qeverisjes q funksionojn m mir pr secilin interes. Veanrisht n rastet kur qeveria sht n gjendje t qartsoj objektivat e saj mbi politikat publike dhe t prdor instrumenta t tjer (si subvencionime dhe rregulla tepr t qarta), jan arritur prfitime t rndsishme duke i zhvendosur funksionet tregtare n ndrmarrje me pronsi shtetrore (SOEs) t themeluara si kompani. Vendosja e aktiviteteve tregtare n kompanit e qeveris mund t prmirsoj performancn, veanrisht kur shoqrohet me reform buxhetore dhe rregullatore. Pikat e forta t ndrmarrjeve qeveritare qndrojn n fokusin e tyre mbi nj ose disa shrbime q kan lidhje me klientt; n eksperiencn e nj bordi i cili bn izolimin e organizats nga politika, duke lejuar kshtu zhvillimin e nj kulture biznesi; dhe n mundsin pr t matur performancn financiare. Pavarsisht ksaj, bordi qeveriss mund t minohet athere kur objektivat e politikave publike dominojn / ndrhyrja politike sht e lart. Ndrmarrjet qeveritare marrin parasysh riskun e mundshm politik pr performanc t dobt, q ka lidhje me ministrin.

38. Banka Botrore, pr shembull, thekson se ndryshimet vetm n formn ligjore nuk jan t mjaftueshme. N botimin Burokratt n Biznes ajo raporton se ajo ka i dallon reformat e suksesshme nga ato t pasuksesshme t ndrmarrjeve qeveritare ishte se vendet e suksesshm propozuan nj paket reformash q prfshinte: heqje n shkall t gjer e kompetencave (aty ku pronsia e shtetit ishte m e lart); propozimin e konkurrimit (duke prfshir zbrthimin e ndrmarrjeve t mdha dhe duke lehtsuar kufizimet e hyrjes n treg); zbatimin e nj shkurtimi drastik t buxhetit (duke eliminuar subvencionimet direkte dhe indirekte); propozimin e reformave t sektorit bankar (duke e kryer do financim sipas kushteve t tregut); reform institucionale (organe mbikqyrse, autonomi menaxheriale, marrveshje mbi baz performance).

50

GOV/SIGMA(2007)7
Rregullat dhe Kontrollet Ndrmarrjet qeveritare funksionojn sipas ligjit privat dhe kan formn e nj enti ligjor t shkputur prej shtetit. Kontrolli i tyre i prgjithshm i transferohet nj bordi i cili delegon m pas tek Drejtori Ekzekutiv. Vetm Ministri ushtron kontroll jo-t drejtprdrejt. Ato zakonisht kan nj bord qeveriss. Stafi i tyre punsohet sipas ligjeve t prgjithshme t puns. Ato financohen nga t ardhurat mbi shitjet dhe mund t marrin hua, mund t mbartin teprica buxhetore ose t japin hua fonde. Nuk kan kontrolle mbi stafin apo inpute t tjera. Mbajn gjithashtu fitimet nga shitjet e aseteve t tyre dhe nga amortizimi.

Llojet dhe fuksionet

Ndrmarrjet qeveritare si nj grup m vete prbjn nj mas tepr t larmishme: thuajsekorporata t cilat kan dal nga organe t tjera jo-tregtare t qeveris; organizata publike n rrugn drejt privatizimit; kompani t themeluara si private, por q jan n pronsi t qeveris (por q me prjashtim t ksaj ato veprojn pr t maksimizuar fitimet brenda kontekstit politik ashtu si do t vepronte do ndrmarrje fitimprurse); organizata m t ngjashme me ato private jo-pr-qllime-fitimi q maksimizojn nj tjetr funksion objektiv (shrbim, produkt, etj.), t cilat gjithashtu i nnshtrohen kufizimeve prsa i prket kostos. Ndrmarjet qeveritare mund t nn-ndahen n mnyr t dobishme duke prdorur dallimin (pr SNA) ndrmjet atyre pr qllime-fitimi dhe atyre jo-pr-qllime-fitimi. Prkatsisht propozohen dy nn-lloje: i) ndrmarrje me pronsi shtetrore, t cilat ushtrojn nj funksion pr-nxjerrje-fitimesh; ii) ndrmarrje qeveritar jo-pr-qllime-fitimi, t cilat kan si synim maksimizimin e nj funksioni t nj objektivi shrbimi (produkti, shrbime t ofruara, etj.). Ndrmarrjet n pronsi shtetit dhe t kontrolluara prej tij (SOE-t) jan superior ndaj ndrmarrjeve qeveritare jo-fitim-prurse n kryerjen e aktiviteteve tregtare athere kur matshmria e interesit t politikave publike sht e lart pasi kjo i lejon qeveris t ndjek objektivat e saj t politikave publike nprmjet instrumentave t tjer t politikave (si pr shembull subvencionime dhe rregullore t qarta) dhe ti caktoj objektiva strategjik relativisht t qarta pr bordin qeveriss t organizats.

2)

Nj numr i madh vendesh raportojn organe qeveritare t themeluara sipas ligjit privat por t cilat nuk jan tregtare sipas prkufizimit t SNA-s. Ndrkoh q ndrmarjet qeveritare kryejn aktivitete t rndsishme tregtare, organe t tjera t ligjit privat gjenden n m pak vende, madje edhe n kto vende ato veprojn n nj shkall shum m t vogl. Ato kryejn nj shumllojshmri funksionesh duke prfshir ofrimin e shrbimeve t antarsis pr grupe t praktuara, zbatimin e kuadrit rregullator dhe ofrimin e shrbimeve mbshtetse. Mbetet e paqart nse kjo sht nj kategori e arsyeshme pr tu zgjedhur ndrmjet formave organizative.

Organet e tjera qeveritare jo-tregtare t ligjit privat (OLP-t)

II.2.c Entet thuajse-qeveritare

N t gjitha juridiksionet ekziston nj larmi organesh jasht organit raportues t cilt kryejn funksione t politikave publike (ofrojn shrbime, rregullojn, etj.). Ato jan zakonisht organe t ligjit privat me pronar privat, me nj bord qeveriss me disa t emruar qeveritar, ato financohen pjesrisht nga grantet e qeveriss dhe nuk kan kontrolle t qeveris mbi stafin ose t tjert. N kt kategori ne gjejm disa prej fondacioneve t krijuara prej qeveris pr shembull. Ekzistojn rreziqe t mdha pr qeverin me kto organe me pronsi private, veanrisht kur antart e emruar nga qeveria ulen n bord. Megjithse ata jan jasht qeveris s prgjithshme s konsoliduar, linja ndrmjet sektorit publik dhe atij privat sht m tepr e mjegullt sesa e qart. N disa vende, gjykatat kan br prgjegjse qeverin pr veprimet e organeve t cilat qeveria nuk e dinte se i kishte n pronsi (kjo sht arsyeja pse ato mbeten jasht organit raportues financiar) por q supozohej se kontrollonin. Ky kontroll i supozuar mund t dal n pah n mungesn e nj pretenduesi t qart (residual claimant) mbi pjesn e mbetur,

51

GOV/SIGMA(2007)7
n mnyrn m t qart nprmjet pushtetit pr t emruar ose prjashtuar antart e organit qeveriss. N kt mnyr, ekziston nj shumllojshmri organesh t themeluara me statut, por jo n pronsi apo n kontroll t plot t qeveris t cilave u ngarkohet pjesrisht kryerja e disa funksioneve t politikave publike. Qeveria sht e interesuar pr mnyrn se si organi i kryen disa nga funksionet e tij dhe ndonj detyrim t paparashikuar, nse gjykohet se ai i ka kto nn kontroll. Ky risk sugjeron nevojn pr t prdorur nj kujdes t veant gjat themelimit t instrumentave thuajse-qeveritar.

II.2.d Konkluzioni: Kushtet pr suksesin e qeveris n gjatsin e krahut

sht e mundur t nxiren konkluzione nga prvoja e vendeve t OECD-s prsa u prket kushteve baz pr nj sistem t suksesshm dhe t qndrueshm qeverisjeje t shprndar.

Ato prfshijn:

1. Nj kuadr t fuqishm ligjor dhe institucional q do t kufizonte numrin e llojeve t organeve n gjatsin e krahut, tu jepte atyre nj baz t qart ligjore dhe t argumentonte do prjashtim nga rregullat e prcaktuara. Ky kuadr ligjor dhe institucional duhet t marr parasysh si m posht: 1) grupimin e organizatave n kategori, duke vendosur parime strikte pr krijimin dhe shprbrjen e enteve t reja; 2) caktimin e prgjegjsive specifike t qeverisjes; 3) ofrimin e nj ligji t prgjithshm pr organizatat; 4) arritjen e marrveshjeve pr politikat me organe t ndryshme; 5) krijimin e parimeve t financave publike pr kto organe; 6) specifikimin e rregullave sipas t cilave funksionon stafi; 7) specifikimin e raportimit t jashtm dhe proedurat e auditimit si edhe ciklin e planifikimit dhe t kontrollit; 8) prcaktimin e prgjegjsive individuale; 9) vendosjen e proedurave t fuqishme pr kontabilitetin mbi prdorimin e burimeve publike, rezultatet e arritura dhe standardet e qeverisjes s mir; pr llogarin ndaj grupeve t interesit dhe konsultimit me ta; 10) vendosjen e standardeve t sjelljes; 11) vendosjen e kontrollit dhe t proedurave dhe parimeve t auditimit. 2. Nj struktur e menduar mir pr institucionet individuale sht gjithashtu e rndsishme, duke prfshir nj lvizje graduale drejt sistemeve n gjatsin e krahut. Jo t gjitha organet do t jen gati n t njjtn koh pr t funksionuar n gjatsin e krahut nga qeveria, jo m pak pr faktin se qeverit duhet t sigurohen se ato kan n dizpozicion menaxher t mjaftueshm pr t punuar n gjatsin e krahut n nj mjedis t orientuar ndaj rezultateve. Nj problem qendron n faktin se ministrit t cilat jan prgjegjse pr monitorimin e organeve n gjatsin e krahut mund t jen m t ngadalta pr tu prshtatur me menaxhimin e bazuar tek performanca n krahasim me organizatat e reja krijuar s fundmi dhe prballja me kt problem sht nj sfid kye n krijimin e nj sistemi qeverisjeje t shprndar mirfunksionues. 3. Organizimi i piks s vazhdueshme t kontakit t nevojshme, ndrmjet organizatave n gjatsin e krahut dhe ministrive qendrore mma. 4. Prgjegjshmri dhe raportim nga menaxhert e deleguar dhe nevoja pr nj mbikqyrje t fort t organeve, duke prfshir parlamentin. N do rast, kapaciteti ndrtues krkon koh. Duhen muaj, shpesh edhe vite pr t transformuar nj pjes t hierarkis s nj ministrie tradicionale n nj organ n gjatsin e krahut i cili funksionon mir dhe pr ministrin mbikqyrse q ajo t jet n gjendje ta orientoj at m s miri. Proesi i brjes s gjrave n mnyrn e duhur nuk mund t drejtohet trsisht nga lart por varet n bashkpunimin dhe t msuarit nga t dyja palt.

39. Nxjerr nga Qeverisja Publike e Shprndar: parimet pr Kontrollin dhe Prgjegjshmrin e Agjencive, Autoriteteve dhe Organeve t tjera t Qeveris, nga Rob Laking, n botimin Qeverisja Publike e Shprndar, OECD, 2002;

52

GOV/SIGMA(2007)7 SHTOJCA 3
Pengesat Kushtetuese pr Specializimin Organizativ dhe Krijimin e Organeve Jacques Ziller
Vzhgim i pabotuar, shkruar pr SIGMA, pr qllimet e ktij materiali aktual Ktu jan shqyrtuar nj numr i caktuar rastesh, duke marr parasysh peshn relative t vendeve t zgjedhura si dhe llojin e reformave q jan arritur ose planifikuar n administratn qndrore t shtetit t tyre. Renditja e ndjekur n kt prezantim sht br nga modeli m elastik tek ai m pak elastik nj koncept i cili mbetet relativ, sepse parashikimet kushtetuese shum elastike mundet t lejojn ende nj reform t leht, nse ka nj konsensus t mjaftueshm dhe t fort politik n lidhje me kt nevoj.

Rasti i Mbretris s Bashkuar (Anglis)

Thuhet shpesh nga Britanikt si dhe nga autort jo-britanik, politikant dhe juristt se Mbretria e Bashkuar nuk ka kushtetut, ose t paktn nuk ka nj kushtetut t shkruar. Megjithat, ky sht nj gabim, prandaj ja vlen q t hysh n m shum detaje pr sa u prket parimeve dhe rregullave t Kushtetuts Britanike, t cilat jan t vlefshme pr organizimin dhe funksionimin e administrats publike, dhe sidomos pr shtjen e krijimit t organeve (Agjencifikimit) n pushtetin/qeverin qndrore. Kushtetuta e Mbretris s Bashkuar sht e prbr nga nj numr i caktuar parimesh dhe praktikash t pashkruara (tradita kushtetuese) si dhe nga tekste t shkruara, duke prfshir pak a shum nj numr t akteve t fundit t parlamentit, t cilave natyra/karakteri kushtetues ju sht njohur nga statuti (akt i parlamentit), nga gjykatat dhe nga doktrina. Fakti q parlamenti (q sht Kurora, Dhoma e Prfaqsuesve dhe Dhoma e Lordve) mund ti ndryshoj kto statute nprmjet proedurs s zakonshme ligjore, nuk hedhin posht/kundrshtojn natyrn/karakterin e tyre kushtetues, dhe n disa raste hedhin iden q ato jan t lehta pr tu ndryshuar (psh, sht e mundur t ndryshosh prbrjen dhe pushtetet e Dhoms s Lordve, por mbase nuk mund ta kufizosh at). Nj numr parimesh kushtetuese, rregullash dhe proedurash jan t prshtatshme n lidhje me shtjen e krijimit t organeve agjencifikimit n Mbetrin e Bashkuar dhe nevojs pr tu shpjeguar, megjithse ato injorohen plotsisht shum shpesh nga raportet zyrtare ose nga literatura akademike.

T drejtat mbretrore

Grupi m i prshtatshm i rregullave kushtetuese prsa i prket organizimit dhe fuksionimit t qeveris Britanike sht nocioni/koncepti i privilegjeve mbretrore dhe i qllimeve t saj. fardo lloj pushtetesh, q gjenden tek privilegji mbretror, i japin mundsi ekzekutivit t rregulloj dhe vendos pa nj akt t parlamentit. Qeveria aktuale vazhdon ti jap llogari parlamentit pr vendimet e saj, sipas t drejts mbretrore dhe sigurisht shumica parlamentare ndikon fuqishm n marrjen e ktyre vendimeve - por n mnyr, q kto vendime t merren, nj urdhr i keshillit d.m.th nj vendim i Kabinetit sht i mjaftueshm. Megjithat n rast se parlamenti ka nxjerr legjislacion n nj fush e cila sht n objektivin e t drejts mbretrore, sht e nevojshme t nxirret nj akt nga parlamenti n mnyr, q t modifikoj legjislacionin n fjal ose ta anulloj at dhe n kt mnyr ti jap lirin e plot ekzekutivit . Fusha e t drejts mbretrore sht zvogluar prgjat historis s Britanis, por mbetet disi e gjer dhe mbulon nga njra an punt e jashtme ose marrdhniet me jasht , dhe nga ana tjetr organizimin dhe funksionimin e shrbimit civil domethn administratn qendrore t shtetit . Fakti q, organizimi dhe funksionimi i shrbimit civil bie nn t drejtn mbretrore, ka rndsi si pr elasticitetin (dhe nganjher ndryshimet shpejta n menaxhimin e qeveris qndrore t Britanis), ashtu dhe pr mungesn e statusit ligjor t instrumentave pr zbatimin e reforms. Kto instrumenta nuk jan zakonisht akte ligjore t detyrueshme (aktet e parlamentit ose

53

GOV/SIGMA(2007)7
urdhrat e kshillit), por ato i raportojn qeveris (p.sh. Raporti i Hapave t Mtejshme i vitit 1987, reforma m e madhe, q oi n krijimin e organeve/agjencifikimin), librat e bardh ose instrumenta t tjer ligjor jo detyrues . Ajo gjithashtu shpjegon faktin se rregulloret e stafit pr Punonjsit e Kurors (domethn shrbimi civil shtetror), nuk duhet t prfshihen n nj akt parlamenti dhe as n nj urdhr kshilli. N pjesn m t madhe t shekullit t 20-t, kto rregulla vinin si rezultat i marrveshjeve midis prfaqsuesve t departamenteve ministrore dhe prfaqsuesve t stafit n kuadrin e Kshillave Whitley t cilat prbnin thelbn e diskutimeve dhe t marrveshjeve pr kushtet e puns t shrbimit civil. Kto marrveshje m pas u formuluan n kode, t cilat nuk kan natyr ligjore detyruese, t injoruar totalisht nga gjykatat deri n vitet 1980. Megjithse gjykatat i prdorin ato n shtjet gjyqsore midis npunsve civil dhe pundhnsve t tyre, ka shum pak jurisprudenc n lidhje me kt sepse tradicionalisht kto lloj mosmarrveshjesh, nuk oheshin n gjykat pr dy arsye madhore: mungesa e kompensimeve proeduriale t posame dhe kostoja e shtjeve gjyqsore. Nse flasim n nj kuadr ligjor, Kabineti qeveritar sht trsisht i lir t organizoj dhe drejtoj shrbimin civil n mnyrn q ai dshiron, me kusht q ai t respektoj nga njra an kompetencat prkatse t parlamentit n shtjet e buxhetit dhe ato t legjislacionit dhe nga ana tjetr, t respektoj parimet juridike t arsyeshmris. Asnj parim apo rregull proedure nuk aplikohet n proesin e reforms, e cila shpjegon se disa nga reformat e fundit t shrbimit civil Britanik jan formuluar shum shpejt dhe jan zbatuar, sapo kan qn politikisht dhe teknikisht t mundshme. Nse flasim politikisht, kabineti ka sigurisht detyrime dhe prgjegjshmri politike ndaj parlamentit, domethn atij i duhet mbshtetja e partis s vet. Megjithat shumica e shtjeve n lidhje me organizimin dhe funksionimin e shrbimit civil kan vetm nj spikatje t reduktuar politike dhe kjo her pas here shpjegon pse kryeministrat t till si Margaret Thatcher ose Tony Blair kan patur mundsi t promovojn reforma t mdha t shrbimit civil me nj ritm t shpejt, i cili ka shkaktuar zili tek qeverit e vendeve t kontinentit Evropian (si dhe nga Qeveria e SHBA), t cilat nuk e kan nj elasticitet t till n prezantimin dhe zbatimin e reformave t qeveris.

40. Ky sht rasti, pr shembull, ku legjislacioni i prgjithshm mbi kushtet e puns ose marrdhniet industriale sht kaluar, i cili sht konsideruar specifikisht, q t aplikohet edhe mbi punsimin n shrbimin civil. 41. Kjo shpjegon pse nj Traktat ndrkombtar mund t ratifikohet nga Mbretria e Bashkuar pa miratimin e parlamentit, por gjithashtu faktin pse nj akt i parlamentit sht domosdoshmri pr ta br t efektshm brenda vendit nj traktat t till. 42. Rregullimi i qeverisjes lokale, nga ana tjetr, shton nevojn e nj akti t parlamentit, megjithse vshtir se ka parime kushtetuese, q t kundrshtojn centralizimin e vendimarrjes ne duart e qeveris qendrore, pr aq koh sa parlamenti e miraton at n formn e nj statuti. 43. Kjo nuk ka t bj aspak me tiparet e sistemeve legjislative te ligjeve: n SHBA, si pasoj e ekzistencs s nj Kushtetute t shkruar, e cila prcakton fuqit e Kongresit dhe t Presidentit, instrumentat pr zbatimin e reformave t shrbimit civil jan detyruese me ligj, p.sh faturat e Kongresit ose normat e ekzekutivit.

54

GOV/SIGMA(2007)7
Kompetencat buxhetore dhe legjislative t parlamentit
Dy rregulla t tjera kushtetuese, t cilat nuk jan t shkruara, por q prbjn bazn e sistemit ligjor t Britanis, jan parimi sipas t cilit vetm parlamenti ka fuqin t ngrej taksat dhe parimi i sovranitetit t parlamentit. Si pasoj e rregullit t par kushtetues, t gjitha parimet, rregullat dhe proedurat, q lidhen me rritjen e taksave dhe shpenzimin e parave publike duhet t vendosen nga parlamenti, ose nga legjislacioni i deleguar me nj akt t parlamentit. Pr kt arsye, do agjenci me varsi financiare nga mbledhja e taksave ose prfshirja n shpenzimin e fondeve nga buxheti i prgjithshm, duhet t autorizohet me nj akt t parlamentit, sesa mund t jet buxheti vjetor. Megjithat kjo do t thot/nnkupton q e drejta/liria pr t ngritur/krijuar nj organ me an t nj vendimi thjesht ekzekutiv krijon probleme dhe prballet me kufizime/pengesa prsa koh buxheti i organit nuk bazohet trsisht n t ardhurat e prftuara/nxjerra nga veprimtaria e organit. Nga norma e dyt kushtetuese rrjedh se parlamenti sht i lir t nxjerr ligje, athere kur e vlerson t nevojshme. Nse nevojitet, parlamenti mund t nxjerr ligje n kt mnyr mbi nj shtje q hyn n sfern e privilegjeve mbretrore. Natyra/karakteri parlamentar i sistemit politik anglez, dhe pr m tepr fakti, q kryeministri sht drejtuesi i qeveris, prjashton do lloj konflikti midis parlamentit dhe ekzekutivit pr legjislacionin, q mund t ket ndikim n t drejtn mbretrore, i cili ka qn domosdoshmrisht i adoptuar/prshtatur me miratimin e qeveris. Kshtu, q nj organ mundej fare mir t krijohej me akt t parlamentit. Nse ky lloj akti sht i nevojshm n mnyr q ti jap personalitet juridik nj organi varet shum nga shtrirja e sakt e personalitetit juridik-i cili mundet gjithashtu t akordohet me nj akt themelues mbretror. Ajo far sht m e rndsishme pr shtjet e diskutuara n kt dokument sht, q aktet e parlamentit duhet t japin nj drejtim t sakt se cilit autoritet i prket/do t gzoj pushtetin/ t drejtn pr t adoptuar/prshtatur vendimet e nevojshme pr ekzekutimin e saj. N prgjithsi, nj akt i till emron ministrin ose sekretarin t cilit i delegohet ky pushtet, ndrsa e drejta mbretrore i mundson ekzekutivit t rregulloj strukturat e lidhura me ministrin n mnyrn q ekzekutivi dshiron, duke prfshir ngritjen e nj organi ekzekutiv, n qoft se e konsideron t arsyeshme. Megjithat, n qoft se pushteti ekzekutiv duhet t hiqet nga nj organ q sht i pavarur nga qeveria, kjo mund te ndodh vetm nse organi n fjal sht krijuar nga nj akt i parlamentit ose nprmjet delegimit t legjislacionit mbi bazn e nj akti parlamentar. Rregullat kushtetuese mbi legjislacionin e deleguar, t cilat jan shkruar n nj akt parlametar, sigurojn q parlamenti t aprovoj prmbajtjen e legjislacionit t deleguar ex post, me miratim t shprehur ose t nnkuptuar. do organ i pavarur, i cili nuk do t ishte krijuar nga nj akt parlamentar dhe i cili nuk do t merrte vendime mbi bazn e nj heqjeje t shprehur t pushtetit nprmjet nj akti parlamentar do t vepronte ultra vires dhe gjykatat do t anullonin kto vendime.

Prgjegjsia Parlamentare e qeveris

Parimet dhe rregullat kushtetuese t lartermendura shpjegojn q prsa koh qeveria Britanike dshiron t ruaj pavarsin e saj pr t krijuar dhe reformuar organet pa kaluar m par n parlament, ajo duhet tua kufizoj kt liri organeve q raportojn drejtprsdrejti tek ministri, i cili nga ana e tij raporton n parlament. Prgjegjshmria/Dhnia e llogaris ka dy an t medaljes n ligjin kushtetues Britanik: njra sht karakterisitka themelore e regjimit t saj parlamentar, kryesisht tek fakti q parlamenti mund t pushoj ekzekutivin ose t imponoj nj antar t ekzekutivit t jap dorheqjen. Ky mekanizm funksionon vetm si nj sanksion virtual, sepse qeverit Britanike zakonisht bazohen n nj parti t vetme duke patur shumicn e antarve n parlament n Dhomn e Ult . Kryeministri i fundit n detyr q u sfidua me nj mocion mosbesimi n Dhomn e Ult ishte James Callaghan n vitin 1979, Qeveria Laburiste e t cilit duhet t mbshtetej tek

55

GOV/SIGMA(2007)7
prkrahja e Partis Nacionaliste Skoceze dhe para tij Ramsay MacDonald n vitin 1924. Ana tjetr e medaljes s prgjegjshmris/dhnies s llogaris sht se qeveria duhet t jepte gjith informacionin e krkuar tek parlamenti n lidhje me veprimtarin e tij dhe veanrisht n mnyrn se si ai e prdor pushtetin e deleguar tek ministrat nprmjet akteve t parlamentit. Kjo nnkupton nj struktur organizative n t ciln edhe nse npunsit civil mund t duhet t japin llogari para parlamentit (gj q ndodh rregullisht n t dyja komitetet e Dhomave, si komitetet ad hoc ashtu dhe ato t prhershme), sht ministri ai, i cil duhet t mbshtes vendimet dhe t jet n gjendje tju jap shpjegim atyre.

Vlersimi Gjyqsor

Nj tjetr parim kushtetues shum i rndsishm pr sa i prket organizimit dhe funksionimit t administrats publike sht parimi q t gjitha vendimet e autoriteteve publike t ndryshme nga parlamenti si jan gjykatat, tribunalet dhe qeveria i nnshtrohen kontrollit gjyqsor nga gjykatat. Megjithse nj parim i pashkruar, ai sht nj nga themelet e shtetit ligjor n Mbretrin e Bashkuar. Pr nj koh t gjat, gjykatat kufizonin t drejtn e tyre pr inspektime n mnyr q t siguroheshin se autoritetet publike nuk kishin vepruar ultra vires, q do t thot, ato pr tu siguruar se ktyre autoriteteve ju ishte deleguar kompetenca pr t marr vendime me ann e nj akti parlamenti. Por gjykatat nuk i shqyrtonin meritat e ktyre vendimeve. Pas Luftes s II Botrore, gjykatat filluan t shqyrtojn at q ata e quanin racionaliteti i vendimeve t autoriteteve publike, duke prdorur Wednesbury reasonableness test (testi i Arsyeshmris Uednesbury), sipas t cilit nj vendim do t ishte i paarsyeshm nse asnj autoritet i arsyeshem nuk do t ankohej pr t (Lord Greene). Kjo ka qen nj nga bazat e zhvillimit t ligjit modern Britanik pr administratn, s bashku me reformn e gjyqsorit n fund t viteve 1970 dhe m tej Akti i t Drejtave t Njeriut i vitit 1998, i cili hyri n fuqi n 2 Tetor 2000. Deri n vitin 1985, gjykatat nuk pranuan t rishikoheshin vendimet e marra sipas t drejts mbretrore, por kjo ka ndryshuar n mnyr dramatike me rastin e famshm GCHQ , n t cilin Dhoma e Lordve (e gjykats s lart t Mbretris s Bashkuar) vendosi se kto vendime ishin t rishikueshme. Standardet e kontrollit t vendimeve administrative shtrihen gjersisht bazuar n legjislacionin sektorial dhe n jurisprudencn pasi nuk ka pasur ndonj kodifikim t prgjithshm t proedurs administrative n Baritanin e Madhe. Akti pr t Drejtn e Informimit miratuar n vitin 2000 mund t konsiderohet si nj nga pjest e para t legjislacionit mbi proedurn administrative, e cila zbatohet/sht e vlefshme pr t gjitha autoritetet Publike. Kur autoritetet Publike zbatojn ligjin e Bashkimit Evropian, standardet e kontrollit dhe mjetet pr mbrojtjen juridike/gjyqsore prfshijn prdorimin parimeve q jan tipike/karakteristike e ligjit administrativ evropian, e till si prpjestueshmria ose mirbesimi i legjitimuar.

Rasti i Francs

Franca ka nj kushtetut t shkruar q prej vitit 1791, aktualisht Kushtetutn e miratuar n 4 Tetor 1958. Jo t gjitha parimet kushtetuese t duhura/t prshtatshme pr organizimin dhe funksionimin e administrats publike, dhe sidomos n lidhje me krijimin e organeve agjencifikimin n qeverin qndrore, jan shprehimisht t shkruara/t prmendura n tekstin e Kushtetuts.

44. Ekzekutivi nuk sht prgjegjs pr Dhomn e Lordve, e cila ka pushtet pr t inspektuar, por jo pushtet pr t sansionuar qeverin. 45. Pas emrit t rastit, Associated Provincial Picture Houses, Limited kundrejt Wednesbury Corporation, vendosur nga Gjykata e Apelit ne 7 Nntor 1947. 46. Kshilli i Unionit t Shrbimit Civil prkundrejt Ministrit t Shrbimit Civil Service [AC 347, 1985].

56

GOV/SIGMA(2007)7
Disa parime ishin vendosur/krijuar bazuar n praktikn e Kshillit t Shtetit (Conseil dEtat), Gjykats s Lart Administrative Franceze, q para dy shekujsh, dhe u njohn/pranuan s fundmi si parime kushtetuese nga Kshilli Kushtetues, Gjykata Kushtetuese Franceze, midis t cilave parimi i ndarjes s autoriteteve administrative nga ato gjyqsore, t cilat normalisht theksojn se kontrolli/shqyrtimi gjyqsor i vendimeve ekzekutive duhet t ushtrohet nga gjykata administrative- si i kundrt me gjykatat e zakonshme civile dhe penale . M shum lidhje me shtjet e trajtuara n kt studim sht neni 20 i Kushtetuts s 1958, sipas t cils: Qeveria do t prcaktoj dhe drejtoj politikn e Kombit/shtetit. Ajo do t ket n dispozicion shrbimin civil dhe forcat e armatosura. Ajo do t jap llogari para Parlamentit sipas rregullave dhe proedurave t parashkruara n nenet 49 dhe 50 . Ky nen sht baza e nj pushteti themelor q ka qeveria pr organizimin e administrats shtetrore nprmjet dekreteve si kundrshti pr statutet q jan akte t nevojshme t parlamentit, dhe konfirmohet nga neni 34, sipas t cilit: Statutet do t aprovohen nga Parlamenti. Statutet do t prcaktojn rregullat n lidhje me: [] baza, normat dhe mnyrat e mbledhjes s taksave t t gjitha llojeve; [] Statutet n mnyr t ngjashme do t prcaktojn rregullat n lidhje me: [] krijimi i kategorive t institucioneve publike; garancit themelore q ju jepen personelit civil dhe ushtarak t punsuar nga Shteti; kombtarizimi i ndrmarrjeve dhe transferimi i pronsis n ndrmarrje, nga sektroi publik n at privat. [] Statutet do t prcaktojn parimet baz t: organizimit t prgjithshm t mbrojtjes kombtare; vet-qeverisja e njsive territoriale, pushtetet dhe burimet e tyre; arsimi; [] Aktet Financiare do t prcaktojn burimet dhe detyrimet e Shtetit n mnyrn dhe me prmbajtjen/kushtet e prcaktuara/specifikuara n Aktin institucional. Aktet pr sigurin financiare do t prcaktojn kushtet e prgjithshme pr bilancin financiar t sigurimeve shoqrore dhe nn dritn e parashikimeve pr t ardhurat e tyre, do t prcaktoj objektivat pr shpenzimet n mnyrn dhe me kushtet/prmbajtjen e specifikuar n Aktin institucional. [] N kt mnyr qeveria sht e lir t rregulloj administratn shtetrore pa pasur nevoj t ket aprovimin e parlamentit, me prjashtim t rregullave dhe parimeve t prmendura n nenin 34, i cili ka nevoj pr nj akt parlamenti. E thn kjo, adoptimi/modifikimi i rregullave t qeveris nuk sht domosdoshmrisht m i leht ose m i shpejt se modifikimi i legjislacionit, sepse nj sr konsultimesh zakonisht duhet t shqyrtohen para se t modifikohet rregullorja. Megjithse qeveria nuk ka detyrime ndaj opinioneve t organizatave dhe t bordeve, me t cilat ajo konsultohet, proedura duhet ndjekur dhe mund t rezultoj n vonesa t shumta dhe debate t gjera publike, me pasoja q nuk jan gjithmon shum t lehta pr tu parashikuar. Pr kt arsye, ndodh shpesh q qeveria preferon t ket instrumentin e nj akti parlamentar, sidomos nse ajo mund t mbshtetet n nj koalicion partish, gj q ndodh zakonisht. Aktet parlamentare kan pr m tepr edhe nj avantazh, q kur hyjn n fuqi ato nuk mund t

47. Shikoni Vendimin 86 224 DC te dates 23 Janar 1987 Conseil de la concurrence. 48. Prkthimi zyrtar nga Asambleja Nacionale, mund t gjendet n faqen e internetit t ksaj t fundit http://www.assemblee nationale.fr.

57

GOV/SIGMA(2007)7
dorzohen m pr inspektim/kontroll tek gjykatat, n t kundrt me at q ndodh me rregullat e qeveris, t cilat mund t anullohen mbi bazn e nj krkese t br prezente brenda dy muajsh nga modifikimi i tyre, ose mund t deklarohen t paligjshme dhe si t tilla t hiqen nga prdorimi/aplikimi pa ndonj afat kohor. Kushtetuta mund t ndryshohet/amendohet m nj shumic t cilsuar (dy t tretat e numrit te prgjithshm t t dyja dhomave t parlamentit) ose me referendum. Kjo nnkupton q n praktik mundsia pr t ndryshuar Kushtetutn varet nga prbrja e shumics s parlamentit dhe marrdhnieve midis Presidentit t Republiks dhe shumics paralmentare/pozits. Kufijt e prcaktuar qart t ktyre rregullave dhe parimeve jan konsoliduar nga jurisprudenca/praktika gjyqsore e Kshillit t Shtetit dhe Kshillit Kushtetues, t parat q vendosen mbi kushtetueshmrin e rregulloreve t qeveris t cilat nuk jan bazuar n nj statut, t fundit q vendosen, duke ndjekur nj krkes t qeveris , kur nj pjes e veant e statutit mund t modifikohej nga nj rregullore e qeveris. Duhet t nnvizohet se ndrkoh q mundsia pr t pasur nj statut t kontrolluar/rishikuar nga Kshilli Kushtetues pr prputhjen e tij me Kushtetutn sht e kufizuar te statutet q nuk kan hyr akoma n fuqi (mbi bazn e aplikimeve/krkesave t jo m pak se 60 antarve t parlamentit, kryetari i t dy dhomave, Presidentit t Republiks ose Kryeministrit), kontrolli gjyqsor i rregulloreve t qeveris nga Kshilli i Shtetit sht shum i gjer, pr shkak t rregullave t prcaktuara qart dhe t faktit q Kshilli i Shtetit ka pushtete shum t gjera pr anullimin dhe n lidhje me dhnien e vendimit kundr qeveris. Pr sa i takon institucionalizimit , liria e qeveris sht mjaft e gjer duke prfshir krijimin e organeve me personalitet juiridik n baz t t cilit ato caktohen n kategorit ekzistuese dhe nga ana tjetr duhet t bazohen n aktet e parlamentit dhe disa prej elementeve t tyre nuk mundet as t adoptohen/prshtatur nga legjislacioni i deleguar bazuar n autorizimin e parlamentit. Nuk ka nj kodifikim t prgjithshm t proedurave administrative, megjithse nj sr aktesh t prgjithshme rregullojn disa aspekte t rndsishme, t tilla si statuti n2000 321 i dats 12 Prill 2000 n lidhje me t drejtat e qytetarve n marrdhniet e tyre me administratat publike, t cilat prmbajn disa parime q mund t konsiderohen me vler kushtetuese si nga Kshilli i Shtetit ashtu dhe nga Kshilli Kushtetues. Rregullat q aplikohen pr ngritjen/krijimin dhe ekzekutimin e buxhetit jan krijuar nga nj loi organique (ligj organik), i cili krkon aprovimin e t dyja dhomat (n kundrshtim me legjislacionin e zakonshm, i cili ka nevoj vetm pr aprovimin prfundimtar t Asambles Kombtare) dhe jan t aplikueshme pr financat e t gjitha autoriteteve publike. Kto rregulla u reformuan thellsisht nga Ligji organik n2001 692 i dats 1 gusht 2001 n lidhje me statutet financiare, t njohura zakonisht si LOLF. Pr shkak t ndryshimeve madhore t prfshira, aplikimi i ligjit ishte gradual; dhe buxheti i par q do t aprovohej plotsisht sipas LOLF ishte buxheti i vitit 2006, i cili u aprovua n fund t 2005. N prgjithsi, qeveria sht mjaft m e pavarur, n kontrast me parlamentin, prsa i prket ngritjes s organeve/agjencive, dhe n do rast qeveria zakonisht mund t mbshtetet n koalicione relativisht t qndrueshme pr prkrahje n parlament dhe pr miratimin e legjislacionit t nevojshm. Gjithashtu ekziston nj nivel disi i lart konsesusi mes partive politike n shtje organizative me prjashtim t privatizimeve. Kufizimet n lirin e qeveris burojn kryesisht nga principet ligjore, t cilat mjaft shpesh jan rezultat i jurisprudencs dhe jo lehtsisht t modifikueshme, dhe nga fuqia e disa korporatave t npunsve zyrtare, organizatat e

49. Koalicionet e qendrs s djatht kan m shum lehtsira pr t modifikuar Kushtetutn sepse ato zakonisht mund t mbshteten tek shumica n t dyja dhomat, n ndryshim nga koalicionet e qendrs s majt.

58

GOV/SIGMA(2007)7
mdha, t cilat tradicionalisht dominojn organizimin dhe funksionimin e administrats shtetrore, psh, n njrn an, antart e Kshillit t Shtetit dhe Gjykata e Auditorve (Mbikqyrsve/Revizorve), si dhe Inspektoriati i Prgjithshm i Financave (pjesa m e madhe e t cilve jan edukuar n Shkolln Kombtare t Administrimit), dhe n ann tjetr korporatat e inxhinierve (edukuar n Shkolln Politeknike). Politikant (nj numr i madh i t cilve jan ish-npuns t shrbimit publik vijn nga kto organizata) duhet t mbshteten n prkrahjen e tyre pr t hartuar dhe vn n zbatim reformat q ndikojn n organizimin dhe funksionimin e administrats publike. 1. Rasti i Gjermanis Gjermania ka patur nj kushtetut t shkruar q nga viti 1870 flasim pr Gjermanin e bashkuar; ajo sht pararendur nga nj sr kushtetutash t veanta q nga fillimi i shekullit 19. Kushtetuta aktuale sht Ligji Themeltar i 23 Maj 1949. Nj sr parashikimesh ligjore t Ligjit Themeltar kan lidhje direkte me organizmin dhe funksionimin e administrats publike dhe n veanti me shtjet e krijimit t organeve (agjencifikimit) n qeverin qndrore; ato jan plotsuar nga jurisprudenca e Gjykats Kushtetuese Gjermane, e cila sht mjaft e gjr. Nj lidhje t veant me shtjet e trajtuara n kt studim kan nenet 86 dhe 87 t Ligjit Themeltar/Baz, t cilat cilsojn : Neni 86 [Administrata Federale] Aty ku Federata ekzekuton ligje nprmjet autoriteteve t veta administrative ose nprmjet korporatave federale apo institucioneve te krijuara sipas t drejts publike, Qeveria Federale do t nxjerr rregulla t prgjithshme administrative, pr sa koh q ligji n fjal nuk prmban parashikime ligjore specifike/t veanta. Qeveria federale do t mbshtes krijimin e autoriteteve pr sa koh q ligji n fjal nuk e parashikon ndryshe. Neni 87 [Subjektet e administrats federale direkte] 2. Shrbimi diplomatik, administrats federale financiare dhe n prputhje me parashikimet e Nenit 89, administrata e ujrave t lundrueshme dhe transportit ujor do t kryhet nga autoritete e administrats federale me nn-strukturat e veta administrative. Nj ligj federal mund t krijoj autoritetet e Policis Kufitare federale dhe zyrat qndrore pr informacionin dhe komunikimin policor, pr policin kriminale dhe pr prpilimin e t dhnave pr qllime t mbrojtjes s konstituimit dhe t mbrojtjes kundr aktiviteteve brenda territorit federal, e cila nprmjet prdorimit t forcs ose akteve prgatitore pr t prdorur forcn, rrezikojn interesat e jashtme t Republiks Federale t Gjermanis. 3. Institucionet e sigurimeve shoqrore, juridiksioni i t cilave shtrihet prtej territorit t nj Landi t vetm, do t administrohen si korporata federale nn t drejtn publike. Institucionet e sigurimeve shoqrore, juridiksioni i t cilave shtrihet prtej territorit t nj Landi, por jo prtej territorit t m shum se tre Shteteve, pavarsisht nga fjalia e par e ktij paragrafi, do t administrohen si korporata t Landit sipas t drejts publike, nse Landet prkats e kan specifikuar, se cili Land do t ekzekutoj autoritetin supervizues. 4. Pr m tepr, autoritetet e larta autonome federale, si dhe korporatat e reja federale dhe institucionet sipas t drejts publike mund t krijohen nga nj ligj federal mbi t cilin Federata ka pushtet legjislativ. Kur Federata konfrontohet me prgjegjsit e reja n lidhje me shtjet mbi t cilat ka pushtet legjilativ, mund t krijohen autoritete federale n nivelet e mesme dhe t ulta, me aprovimin e Bundestrat-it dhe t shumics s Antarve te Bundestag-ut, n rastet e nevojave urgjente.

50. Prkthimi sht kryer nga Parlamenti Gjerman (Bundestagu) dhe mund t gjendet tek adresa n internet http://www.bundestag.de.

59

GOV/SIGMA(2007)7
Nxitja kryesore e ktyre parashikimeve ligjore pr shtjen e trajtuar n kt studim, sht se qeveria federale n parim mund t krijoj organe nprmjet rregullave qeveritare nse mungojn parashikmet ligjore n ligjin federal ose n Kushtetut (p.sh kryesisht n nenin 87) i cili krkon nj akt t parlamentit. Duhet theksuar se rregullat e prgjithshme t qeverisjes federale krkojn aprovimin e Bundesrat, kurdo q ato mund t ken ndikim n interesat e Landeve; pr kt arsye ndryshimi i rregullave t qeveris nuk sht m i leht ose m i shpejt sesa ndryshimi i legjilacionit nprmjet parlamentit. Pr t kuptuar trsisht kto parashikime ligjore, q vendosin ndarjen e kompetencave ndrmjet qeveris federale dhe parlamentit, pr aq sa i prket organizimit dhe funksionimit t administrats federale, duhet mbajtur parasysh neni 30 [Ndarja e autoritetit midis Federats dhe Landit], i cili thekson: Prvese si sht parashikuar ose lejuar ndryshe nga Ligji Baz, ushtrimi i pushtetit t shtetit dhe shkarkimi i funksioneve t shtetit sht nj shtje pr Landet. Parashikime t tjera ligjore specifike t Ligjit Baz, t cilat kan nj ndikim t drejtprdrejt n shtjet e diskutuara ktu jan: neni 20 (parimet institucionale baz; mbrojtja e rendit kushtetues), t cilat i referohen rendit kushtetues t Republiks Federale t Gjermanis si nj shtet federal, demokratik dhe social; neni 33 (barazia qytetare; shrbimi civil profesional), i cili prcakton n paragrafin 5: ligji q qeveris shrbimin publik, do t rregullohet sipas parimeve tradicionale t shrbimit civil profesional; dhe neni 36 (personeli i autoriteteve federale, i cili n paragrafin 1 citon: punonjsit civil t punsuar nga autoritetet m t larta federale, do t merren nga t gjitha Landet n proporcion t drejt. Personat e punsuar nga autoritetet e tjera federale, si rregull do t merren nga Landi n t cilin ata shrbejn. Nj lidhje t veant kan nenet 1 deri 19 t cilat garantojn t drejtat themelore dhe t cilat, nuk mund t ndryshohen n thelbin e tyre. Po ashtu dhe nenet 70 deri 74, t cilt rregullojn shprndarjen e kompetencave legjislative, ndrmjet Federats dhe Landeve dhe t cilat iu nnshtruan nj sr modifikimesh n gusht 2006 ( reforma federaliste). Gjykata Kushtetuese ka nj rol t veant n Gjermani, pr aq sa i takon shtjeve, q trajtohen n kt studim. Kjo ndodh, nga njra an, pr arsye t gjersis dhe thellsis tradicionale t kulturs ligjore n shrbimin civil Gjerman, i cili sht plotsuar nga nj standard shum i lart i rishikimeve gjyqsore, t ushtruara nga Gjykata Kushtetuese, e cila prfshin nj ekzaminim t koherencs s brendshme t legjislacionit q rrjedh nga kuptueshmria e tij pr parimin e barazis. Nga ana tjetr, kjo ndodh pr shkak t dy karakteristikave specifike t sistemit Gjerman t rishikimit kushtetues. Tipari i par sht sistemi i gjer i ndryshimeve t hapura, i cili mundson debatet politike t sillen n Gjykatn kushtetuese nj sistem, i cili ka influencuar shum kushtetuta n Evropn Qndrore dhe plotsohet nga ndikimi i jurisprudencs s Gjykats Kushtetuese Gjermane mbi partnert e tij t Evrops Qndrore. Tipari i dyt sht ekzistenca e ndryshimeve teknike q mundsojn Gjykatn Kushtetuese t parandaloj adoptimin e amendamenteve/ndryshimeve kushtetuese, t cilat shkojn n kundrshtim me substancn e t drejtave themelore, t paraqitura n nenin 20 t Ligjit Baz. Jurispprudenca e Gjykats Kushtetuese mbi pasojat e ndarjes s pushteteve sht veanrisht e afrt me kontekstin e krijimit t organeve (agjencifikimit) dhe mbshtet ngurimin doktrinor pr t pranuar kompatibilitetin e disa formave t organeve sipas Ligjit Baz. Nga ana tjetr, Ligji Themelor sht shum i leht pr tu ndryshuar kur asnj nga kto parime themelore nuk vihet n rrezik dhe kur ka konsensus ndrmjet shumics s partive/palve qeverisse, d.m.th Kristian-demokratt dhe Social-Demokratt, ashu si demostrohet nga adoptimi i 51 amendameteve q prej vitit 1949. Prtej specifikave t sistemit federal gjerman dhe sistemit t tij t kontrollit gjyqsor nga ana e Gjykats Kushtetuese, ka nj sr ngjashmrish midis Mbretris s Bashkuar , Francs dhe Gjermanis n lidhje me prdorimin e rregulloreve t qeveris si kundrshtohet nj akt i parlamentit subjekt i kufizimeve q rrjedhin nga pushtetet financiare dhe buxhetore t parlamentit nga nj an dhe kontrollit gjyqsor t akteve administrtive nprmjet gjykatave administrative

60

GOV/SIGMA(2007)7
nga ana tjetr. Ndryshe nga Mbretria e Bashkuar, por n ngjashmri me Francn, rregulloret pr stafin pr npunsit civil n Gjermani jan gjersisht subjekt i modifikimit t tyre nprmjet akteve parlamentare dhe kufizimeve nga parimet kushtetuese. Ndryshe nga Franca dhe Mbretria e Bashkuar, n Gjermani sht arritur nj kodifikim mjaft i gjer/plot i proedurave t zakonshme administrative (Verwaltungsferfahren) nprmjet aktit parlamentar, i cili sht i zbatueshm pr t gjitha autoritetet publike.

Rasti i Hollands

Hollanda ka nj kushtetut t shkruar q n vitin 1814, e cila i sht nnshtruar nj rishikimi t madh n 1848 dhe sht rishkruar pa shum ndryshime thelbsore n 1983. neni 134 i Kushtetuts sht parashikimi ligjor m i prshtatshm pr shtjen e organizimit t shtetit dhe krijimit t organeve (agjencifikimit):

Neni 134

1. Organet publike pr profesionet dhe tregtin dhe organe t tjera publike mund t krijohen dhe t shkrihen nga nj Akt Parlamentar. 2. Detyrat dhe organizimi i organeve t tilla, prbrja dhe pushtetet e organeve t tyre administrative dhe aksesi/pjesmarrja e publikut n takimet e tyre do t rregullohet me Akt Parlamentar. Pushtet legjislative mund tju delegohen organeve t tyre administrative me ann e nj Akti Parlamentar ekzistues ose t ri. 3. Mbikqyrja e organeve administrative do t rregullohet me nj Akt Parlamentar. Vendimet e organeve administrative mund t anullohen vetm nse ato jan n konflkt me ligjin ose interesin publik. Ky parashikim ligjor duhet lexuar n kombinim me nenet 81 deri 88, t cilat regullojn proedurat legjislative pr kalimin e akteve n parlament, si dhe me nenin 89, sipas t cilit: 4. Urdhrat n Kshill do t vendosen me Urdhr Mbretror. 5. do lloj regulloreje, t cils i bashkangjiten gjoba, do t prfshihen n urdhrsa t tilla n prputhje me Aktin e Parlamentit. Gjobat e detyrueshme do t prcaktohen nprmjet Aktit t Parlamentit. 6. Botimi dhe hyrja n fuqi e urdhrave n kshill do t rregullohet nga Akti i Parlamentit. Ato nuk do t hyn n fuqi para publikimit t tyre. 7. Paragrafi i dyt dhe i tret do t aplikohen mutatis mutandis pr t tjera rregulla t prgjithshme detyruese t hartuara nga Shteti. Kombinimi i ktyre parashikimeve ligjore nnkupton se ekziston nj liri e mjatueshme pr qeverin pr t organizuar dhe drejtuar strukturat administrative. Nj akt parlamentar sht i nevojshm vetm pr t krijuar bazn pr krijimin e nj organi publik me nj personalitet juridik komplet t ri dhe n mnyr q e rregullojn prbrjen, pushtetet dhe mbikqyrjen e ktyre organeve, t cilave mund tju jepen pushtete legjislative. Pr t gjitha aspektet e tjera t krijimit, shkrirjes, organizimit dhe drejtimit t administrats qndrore t shtetit, instrumenti i nj urdhrese n kshill ose zakonisht rregulla t tjera kufizuese t qeveris sht e mjaftueshme. Kjo sht veanrisht e rndsishme pasi proedura ligjore sht mjaft e gjat n Holland, pr shkak t rregullave kushtetuese pr adoptimin/prshtatjen e akteve t parlamentit dhe pr faktin q qeverit Hollandeze zakonisht mbshteten n koalicione partish, gj q e bn drejtimin e administrats qndrore t shtetit disi t komplikuar dhe t vshtir. Hollanda sht nj nga vendet e rralla t Evrops ku nuk ka nj kontroll gjyqsor pr kushtetutshmrin e akteve t parlamentit (shprehimisht e ndaluar nga neni 120i Kushtetuts); n baz t nenit 94 t Kushtetuts, gjykatat sidoqoft duhet tu japin prioritet marrveshjeve ndrkombtare (prfshi dhe ligjin e Kshillit t Evrops), nse aktet e parlamentit vijn n kundrshtim me to. Urdhrat n kshill dhe n rregullore t tjera t prgjithshme t detyrueshme

51. Prkthimi n Anglisht nga Ministria e Brendshme Hollandeze mund t gjendet n faqen e internetit: http://www.minbzk.nl.

61

GOV/SIGMA(2007)7
t qeveris, nga ana tjetr jan subjekt i kontrollit gjyqsor pr ligjshmrin e tyre dhe mund t anullohen nga Kshilli i Shtetit duke vepruar si nj gjykat e lart administrative. Kushetuta gjithashtu parashikon pr nevojn pr nj akt/vendim t parlamentit pr heqjen e taksave (neni 104), pr t vendosur pr buxhetin vjetor t shtetit (Neni 109), si dhe pr t drejtn e publikut pr informacion. Megjithse krijimi/themelimi dhe funksionimi i strukturave administrative sht lehtsisht i rregullueshm kryesisht nprmjet rregullave qeveritare, nj sr rregullash t prgjithshme ju aplikohen patjetr atyre, duke prfshir ktu rregulloret financiare dhe buxhetore, rregulloret e stafit dhe nj kuadr t kuptueshm rregullash dhe parimesh q kodifikojn proedurat e prgjithshme t administrats q nga viti 1992 (algemene et bestuursrecht). E marr n kompleks, situata n Holland mund t klasifikohet si e ndrmjetme midis Francs dhe Gjermanis nga njra an dhe Mbretris s Bashkuar nga ana tjetr. Prdorimi i instrumenteve/akteve ligjore kufizuese pr funksionimin/rregullimin e qeveris dhe ekzistencs s nj rregulloreje/ligji mbi shrbimin civil si akt i miratuar nga parlamenti dhe rregulloret e qeveris e vendosin Hollandn m afr dy vendeve t tjera kontinentale.

Rasti i Italis

Italia ka pasur nj kushtetut t shkruar q nga bashkimi i saj n vitin 1861 nprmjet shtrirjes n t gjith Italin t Kushtetuts s 1848 t Mbretris s Piedmond-Sardenjs, statusi liberal i dhn subjekete t tij nga Mbreti Charles-Albert (Statuto Albertino). Kushtetuta aktuale, e cila zvendsoi Statuto Albertino sht Kushtetuta e republiks s Italis, e dats 27 Dhjetor 1947. Parashikimet kryesore ligjore t Kushtetuts, t cilat jan t lidhura direkt me organizmin dhe funksionimin e administrats publike dhe sidomos me shtjet e krijimit t organeve (agjencifikimit) n qeverin qndrore sht neni 97, i cili sht i plotsuar nga jurisprudenca e Gjykats Kushtetuese Italiane n mnyr mjaft t gjer. Sipas Nenit 97 : Zyrat publike jan organizuar sipas parashikimeve t ligjit, n mnyr q t sigurojn efiencn dhe paanshmrin e administrats.Rregulloret e zyrave vendosin pr fushat e kompetencave, detyrat dhe prgjegjsit e zyrtarve. Punsimi n administratn publike bhet e mundur vetm nprmjet provimeve konkuruese, prve rasteve ku cilsohet ndryshe n ligj. Pr tu kuptuar, ky parashikim ligjor duhet lexuar i kombinuar me Nenet 76 dhe 77 t Kushtetuts, n t cilat parashikohet: Neni 76. Ushtrimi i funksioneve ligjore nuk mund t delegohet tek Qeveria, prve rastit kur parimet dhe kriteret jan vendosur si t tilla dhe n rast t till mund t delegohen vetm pr nj koh t kufizuar dhe pr qllime/arsye specifike. Neni 77. Qeveria nuk ka mundsi, pa nj akt urdhrimi/mundsimi nga Dhomat, t nxjerr dekrete q kan fuqin e ligjeve t zakonshme. Kur n raste t jashtzakonshme t nevojs dhe urgjencs Qeveria adopton masa paraprake/ t prkohshme, t cilat kan fuqin e ligjit, duhet q n po t njjtn dit t paraqiten masat e prmendura pr konfirmim n Dhomat, t cilat edhe nse jan shkrir, do t thirren posarisht pr kt qllim dhe do t mblidhen Brenda pes ditve. Dekretet e humbasin efektin q nga fillimi i tyre, n rast se ato nuk jan konfirmuar brenda gjashtdhjet ditsh nga botimi i tyre. Dhomat mundet gjithsesi t rregullojn me ligj marrdhnie t krijuara nga dekrete t pakonfirmuara. 52. Prkthimi nga Dhoma Italiane e Deputetve gjendet ne faqen e internetit http://english.camera.it.

62

GOV/SIGMA(2007)7
Kombinimi i Nenit 97 nga njra an dhe neneve 76 dhe 77 nga ana tjetr kan uar n nj interpretim t till q do krijim i strukturave t reja ose do ndryshim n strukturat ekzistuese t qeveris qndrore ka nevoj t bazohet n nj akt parlamentar, i cili mund t jet nj ligj i zakonshm ose nj dekret i prkohshm, i cili bazohet tek autorizimi/delegimi me dekret q i bhet qeveris pr t vepruar. Ndrkoh q n realitet qeverit Italiane tentojn t prdorin dekretet presidenciale t bazuara n nenet 76-77 si pr legjislacionin e prditshm/t prdorshm ashtu dhe pr reformat m t gjera n mnyr q t ken mundsi t veprojn shpejt, por at gjithsesi duhet t kalojn debatet parlamentare ex ante dhe ex post pr krijimin dhe riorganizmin e organeve publike t pavarura dhe pr riorganizimin e brendshm t ministrive ekzistuese. Kjo mund t bhet vetm nse ka nj baz ligjore mjatueshmrisht t detajuar n nj akt t parlamentit ose n nj dekret presidencial, i cili e bn t mundur t proedoj me ndryshimin e synuar. Proedura ligjore zakonisht sht e gjat dhe disi e paparashikueshme n detajet e veta, pr shkak t kombinimit t dy faktorve. S pari, Italia sht i vetmi vend Evropian me nj parlament dy dhomsh, ku t dyja dhomat kan ekzaktsisht t njjtin pushtet, dhe s dyti kombinimi i ligjit elektoral dhe nj model jashtzakonisht i fragmentuar i partive politike shpesh her t on n modele t ndryshme t shumics n Dhomn e Deputetve dhe n Senat. Proesi i reforms administrative ka nevoj pr m shum stabilitet dhe vendosmri nga politikant e lart sesa n do vend tjetr t Evrops t shqyrtuar n kt seksion. Aktet legjislative i nnshtrohen nj kontrolli gjyqsor nga Gjykata Kushtetuese, me an t nj sistemi shum t gjer korigjimi, bazuar n krkesat e adresuara Gjykats Kushtetuese nga do gjykat q ka pasiguri/dyshime rreth kushtetueshmris t ligjit t cilin duhet ta aplikojn pr t zgjidhur rastet n shqyrtim. Gjykatat Administrative dhe si nj Gjykat e Lart administrative, Kshilli i Shtetit si nj gjykat administrative e nj shkalle m t lart, mund t anullojn vendime dhe norma t qeveris q nuk mbshteten n baza t mjaftueshme ligjore. Si rrjedhim i ktij sistemi rishikimi kontrolli kushtetues dhe gjyqsor, kalojn mse 2 vjet prpara se nj problem i kushtetueshmris s nj akti parlamentar t paraqitet n gjykat, duke uar kshtu n nj anullim t pjesshm t bazs legjislative pr rishikim. Vonesa e ktij sistemi kontrolli sht nj faktor ndihms n ngadalsimin e adoptimit/prshtatjes dhe zbatimit t reformave administrative n vend. Pr sa ju takon rregulloreve financiare dhe buxhetore, Italia ndodhet n nj situat e cila sht shum e ngjashme me at t vendeve t tjera t prmendura n kt material, ndrsa situata n lidhje me rregulloren mbi stafin ndryshon. Q prej vitit 1993, punsimi n administratn publike i sht shtuar ligjit mbi punsimin (Kodi i Puns) dhe marrveshjeve kolektive midis bashkimeve tregtare dhe nj organi t pavarur qndror pr punsimin publik. Gjykatat e zakonshme jan kompetente n rastet e konflikteve, me nj prjashtim: parashikimi kushtetues n nenin 97 n baz t t cilit pr punsimin n administratn publike bhet nprmjet konkurueseve/ provimeve duhet t rregullohet me akte specifike/t veanta t parlamentit, dhe konfliktet n lidhje me kto konkurse duhet t zgjidhen nga gjykatat administrative. Q prej vitit 1992 nj akt parlamentar; i cili sht i zbatueshm/i vlefshm pr do lloj autoriteti administrativ, ka kodifikuar proedurn e prgjithshme administrative. N krahasim me shtje t tjera t diskutuara n kt material, Italia karakterizohet nga nj sistem, i cili sht shum m krkues n at q sht e nevojshme nga nj akt parlamentar e cila ka nevoj pr nj proedur t gjat dhe t komplikuar pr adoptimin e tyre pr organizmin dhe funksionimin jo vetm t organeve publike q jan t pavarura nga departamentet ministrore, por edhe pr organizmin e brendshm t minsitrive.

Rasti i Suedis

Suedia ka nj kushtetut t shkruar, e cila konsiston n katr ligje/shtylla themelore , t cilat datojn q nga fundi i shekullit t 18 dhe fillimi i shekullit 19. Parashikimi ligjor m i afrt n lidhje me organizimin e administrats shtetrore sht neni 7 i kapitullit 11 t Instrumentit t Qeveris, e cila citon:

63

GOV/SIGMA(2007)7
Asnj autoritet publik, prfshi ktu edhe Riksdag si dhe organet vendim-marrse t autoriteteve lokale, nuk mund t prcaktojn se si nj autoritet administrativ do t vendos n raste t veanta n lidhje me ushtrimin e autoritetit publik n lidhje me nj subjekt privat ose autoritet lokal , ose n lidhje me zbatimin/aplikimin e nj ligji. Ky nen sht baza e sistemit t adminisitrimit shum specifik Suedez nga ana e organeve t pavarura. Pr ta kuptuar plotsisht, ai duhet t lexohet s bashku me Nenin 6: Neni 6. Kancelari i Drejtsis, Prokurori i Prgjthshm, bordet e administrats qndore dhe organet e administrats n qarqe varen nga Qeveria. Autoritetet a administrats s vendeve t tjera varen nga qeveria, vetm nse jan autoritete q varen nga Riksdag n prputhje me ligjin aktual te qeveris ose n cilsin e ligjit tjetr.

Funksionet administrative mund ti delegohen nj autoriteti lokal.

Funksionet administrative mund ti delegohen nj kompanie me kapital t kufizuar, nj shoqate, kolektivi, fondacioni, komuniteti fetar t rregjistruar ose do pjese t organizats s tyre, ose nj personi privat. Nse nj funksion i till prfshin ushtrimin e autoritetit publik, delegimi do t bhet n cilsin e ligjit. N lidhje me shtjet e diskutuara ktu m sipr jan gjithashtu: neni 8, i cili specifikon: asnj funksion gjyqsor ose adminsitrativ nuk mund t kryhet nga Riksdag, neni 9. sipas t cilit emrimet n poste [] autoritete administrative q kan vartsi nga Qeveria jan krijuar nga Qeveria ose nga nj autoritet publik i prcaktuar/emruar nga Qeveria. []; dhe neni 10, n baz t t cilit rregullat baz q lidhen me statusin ligjor t npunsit civil [] jan formuluar/ parashikuar n ligj. Ndryshimi themelor midis sistemit Suedez dhe sistemeve t tjera qeverisse pr sa i prket shtjeve t specializimit organizativ sht se as qeveria as parlamenti nuk kan mundsi pr funksione administrative (n kuptimin e nenit 6 m sipr), duke qen se ato ushtrohen nga departamentet ministrore. E vetmja zgjedhje sht ndrmjet vendosjes/krijimit t nj autoriteti t specializuar adminsitativ (ose delegimit t pushtetit t ri tek nj autoritet ekzistues) ose delegimi i tyre tek nj person juridik ose individ sipas parashikimit t nenit 6. Rregullat buxhetore dhe financiare aplikohen n do autoritet ose person n ngarkim t ktyre funksioneve administrative, pr aq koh sa ato jan financuar nga t ardhurat publike (financime publike) dhe ligji pr nnpunsit civil aplikohet pr autoritetet administrative.

Rasti i Bashkimit Evropian

Traktati i Roms i vitit 1957, tani Traktati i krijimit/themelimit t Komunitetit Evropian (KE), dhe Traktati i Mastrihtit i vitit 1992 mbi Bashkimin Evropian (BE) kan fuksionin e nj kushtetute pr sa i prket organizimit dhe pushtetit t institucioneve t BE-s. Nj sr parashikimesh ligjore t traktatit t KE (t cilat aplikohen edhe pr traktatin e BE) jan t aplikueshme pr shtjen e organizimit dhe funksionimit t adminsitrats t KE/BE-s, sidomos:

53. Katr ligjet themelore n Suedi jane Akti themelues i Qeveris, Akti i Vazhdimesis, Akti pr Lirin e Shtypit dhe Ligji Themelor mbi Lirin e Shprehjes. Akti Riksdag z nj pozicion t ndrmjetm midis ligjit themelor dhe ligjit t zakonshm. Shikoni faqen e internetit t Parlamentit Suedez: http://www.riksdagen.se. 54. Si sht modifikuar nga nj amendament i Aktit t Posam Evropian t nnshkuar n vitin 1986 dhe Traktatet e nnshkruara n Mastriht n vitin 1992, n Amsterdam n vitin 1997 dhe n Nis n vitin 2000.

64

GOV/SIGMA(2007)7
Neni 211 (ish Neni 155)
Pr t siguruar funksionimin e duhur dhe zhvillimin e tregut t prbashkt, komisioni do t: _ siguroj q parashikimet e ktij Traktati dhe masat e marra nga institucionet e prmendura n t jan aplikuar; _ formuloj rekomandime ose do t jap opinione mbi shtjet e trajtuara n kt Traktat, nse ajo e parashikon t till ose nse Komisioni e konsideron si t nevojshme; _ do t ket pushtetin e vet pr t vendosur dhe marr pjes n hartimin e masave t marra nga Kshilli dhe nga Parlamenti Evropian n mnyrn e parashikuar n kt Traktat; _ ushtroj pushtetin e deleguar tek ai nga Kshilli pr zbatimin e rregullave t vendosura nga ky i fundit. Neni 202 (ish Neni 145) Pr t siguruar q objektivat e vendosura n kt Traktat jan arritur, n prputhje me parashikimet e ktij Traktati, Kshilli do t: _ siguroj koordinimin e politikave t prgjithshme ekonomike t Shteteve Antare; _ do t ket pushtetin pr t marr vendime; _ delegoj tek Komisioni, n aktet t cilat i modifikon Kshilli, pushtetin pr zbatimin e rregullave,t cilat i formulon Kshilli. Kshilli mundet t imponoj/vendos krkesa t caktuara n lidhje me ushtrimin e ktij pushteti. Kshilli mundet gjithashtu t rezervoj t drejtn, n raste t veanta, t ushtroj vet n mnyr direkte pushtetin zbatues. Proedurat e prmendura m sipr duhet t jen n unison me parimet dhe rregullat, t cilat duhet t vendosen m par nga Kshilli, duke vepruar n mnyr unanime mbi propozimin e Komisionit dhe pasi t ken marr Opinionin e Parlamentit Evropian.

Neni 218 (ish Neni 162)

1. Kshilli dhe Komisioni do t konsultohen me njri-tjetrin dhe do t vendosin me marrveshje t prbashkt mnyrat e tyre t bashkpunimit. 2. Komisioni do t modifikoj Rregullat dhe Proedurat e veta n mnyr t till q t siguroj q si ai ashtu dhe departamentet e veta operojn n prputhje me parashikimet e ktij Traktati. Ai do t siguroj q kto rregulla do t botohen.

Neni 283 (ish Neni 212)

Kshilli do t formuloj Rregulloren e Stafit t zyrtarve t Komuniteteve Evropiane dhe Kushtet e Punsimit t nnpunsve t tjer t ktyre Komuniteteve, duke verpuar me nj shumic t cilsuar mbi bazn e nj propozimi nga Komisioni dhe pas konsultimit t institucioneve t tjera q lidhen me t. Parashikimet ligjore q lidhen me proedurat e adoptimit dhe ekzekutimit t akteve t Komunitetit (nenet 249 deri 256), t cilat jan zakonisht t bazuara mbi pushtetin e Parlamentit Evropian), si dhe parashikimet financiare t neneve 268 deri 208, e plotsojn nenin e cituar si nj kuadr pr organizimin dhe drejtimin e administrats s BE-s. Ajo vjen si rrjedhim i leximit t kombinuar t ktyre parashikimeve ligjore, t cilat Komisioni ka vetm pushtetin pr t vepruar me vete pr sa i prket organizimit t brendshm i departamenteve t tij, me prjashtim t rregullave financiare dhe rregullores pr stafin. Pr kt t fundit, ashtu si dhe pr do mas tjetr n lidhje me organizimin dhe drejtimin/funksionimin e administrats s BE-s, duhen adoptuar/modifikuar me aprovimin e t paktn t nj shumice t cilsuar t 25 qeverive t shteteve antare (27 q nga Janari 2007), t cilat veprojn n

Kshillin e Ministrave.

Pr m tepr, kto parashikime ligjore nnkuptojn q vendimet n emr t KE-s/BE-s mund t merren vetm nga institucionet e krijuara nga Traktati (Parlamenti, Kshilli, Komisioni, Gjykata e Drejtsis dhe Gjykata e Llogarive, t cilave mund tju shtohet edhe Banka Qndrore Evropiane dhe Banka Evropiane pr Investime). do organ tjetr, i krijuar nprmjet rregullores s prgjithshme ose vendimeve individuale t ktyre institucioneve mund t ush-

65

GOV/SIGMA(2007)7
troj vetm funksione kshilluese, t cilat nuk jan t detyrueshme. Kjo sht n nj form t sintetizuar ajo q Gjykata Evropiane e Drejtsis (EJC) ka krijuar mbi bazn e Traktatit q themeloi Komunitetin Evropian t Qymyrit dhe t elikut n vitin 1958 n rastin Meroni , duke u frymzuar nga nevoja pr respektimin e ekuilibrit institucional t Komunitetit, nj jurisprudenc, e cila konsiderohet t jet e zbatueshme n t gjith sistemin institucional t BE/KE-s. Gjykata Evropiane e Drejtsis ushtron kontrollin gjyqsor t t gjitha vendimeve t organeve t Komuntetit Evropian, pr m tepr duke proeduar drejtprdrejt me anullimin e vendimeve, t cilat mund t hapen lehtsisht nga vendet antare ose nga institucionet e larta t KE (Kshilli, Komisioni dhe Parlamenti) dhe m pak lehtsisht nga t adresuarit e ktyre vendimeve, ose n mnyr indirekte nprmjet pyetjeve t vlefshmris t adresuar nga gjykatat kombtare n lidhje me rregulloret/rregullat, direktivat ose vendimet e institucioneve apo organeve t KE, t cilat jan t destinuara t ken nj efekt mbi sistemin ligjor t vendeve antare. Kufizimet kushtetuese q rrjedhin nga traktatet jan t lehta pr tu zbatuar. Kto parakushte t ojn n situatn e mposhtme: organet e BE-s, t cilat kan pushtet vendim-marrs mundet t krijohen vetm nprmjet rishikimeve t Traktatit ashtu si ka ndodhur s fundmi pr Bankn Qndrore Evropiane me Traktatin e Mastrihtit. Organe t tjera t BE-s mund t krijohen nprmjet rregulloreve, pr t cilat duhet aprovimi i nj shumice t cilsuar t qeverive t shteteve antare dhe zakonisht duhet aprovimi i Parlamentit Evropian, por kto organe nuk mund t ken pushtet vendim-marrs ashtu si ilustrohet nga nj numr n rritje i organeve t KE-s dhe t BE-s, t ngritura n dekadn e fundit . Komisioni mund t organizoj departamentet e veta pa patur nevoj t marr aprovimin e ndonjrit nga shtetet antare t Parlamentit Evropian, por nse ai dshiron t krijoj organe ekzekutive t cilat kan nj autonomi edhe m t kufizuar se organet e tjera t KE-s dhe t BE-s ai duhet t aplikoj kriteret dhe proedurat e formuluara/dekretuara nga Rregullroja e Kshillit , e cila sht adoptuar me aprovimin e nj shumice t cilsuar t qeverive t shteteve antare dhe mund t modifikohet n po t njjtn mnyr. Komisioni, n kt rast, ka shum pak vend pr t manovruar vet n lidhje me krijimin e organeve (agjencifikimin).

55. Vendimi i 13/06/1958, Meroni kundcr Autoritetit t Lart, rasti 10/56. 56. Me prjashtimin vetm t Zyrs s Harmonizimit n Tregun e Brendshm (Patentat dhe Dizajnet) (OHIM) ; shikoni: http://europa.eu/agencies/community_agencies/ohim/index_ en.htm. 57. Pr nj prmbledhje t kuptueshme, shikoni: http://europa.eu/agencies/index_en.htm. 58. Rregullorja e Kshillit (EC) Nr. 58/2003 (OJ L 11, 16.1.2003).

66

GOV/SIGMA(2007)7 SHTOJCA 4
RREGULLORJA E KSHILLIT (EC) Nr 58/2003 e dats 19 Dhjetor 2002 Formulon/paraqet statutin e organeve ekzekutive, t cilave ju besohen detyra t caktuara n menaxhimin e programeve t Komunitetit. 16.1.2003 Fletorja Zyrtare e Komuniteteve Evropiane L 11/1 Kshilli i Bashkimit Evropian, mbi bazn e traktatit t themelimit t Komunitetit Evropian dhe n veanti mbi bazn e nenit 308 e m pas, Duke u bazuar n propozimin e Komisionit Duke u bazuar n opinionin e Parlamentit Evropian Duke u bazuar n opinionin e Gjykats s Auditimit

Ku thuhet:

1. Nj numr i madh programesh jan krijuar n nj gam t gjer fushash, t cilat kan si objektiv nj sr kategorish prfituesish, si pjes e aktiviteteve t parashikuara n Nenin 3 t Traktatit. Si rregull, Komisioni sht prgjegjs pr adoptimin/prshtatjen e masave pr zbatimin e ktyre programeve (Programet e Komunitetit). 2. Zbatimi i programeve n fjal t Komunitetit financohet, t paktn n nj pjes t saj, nga nj shum e caktuar e parashikuar n buxhetin e prgjithshm t Bashkimit Evropian. 3. (3) Sipas Nenit 274 t Traktatit, Komisioni sht prgjegjs pr zbatimin e buxhetit. 4. N mnyr q Komisioni t jet i besueshm/i prgjegjshm pr qytetart, ai duhet t fokusohet kryesisht n funksionet/kompetencat e tij institucionale. Pr kt arsye, Komisioni duhet t jet i aft tju delegoj disa nga kompetencat e veta q lidhen me menaxhimin e programeve t Komunitetit palve t treta. Pr m tepr, delegimi i disa kompetencave t menaxhimit mund t jet nj mnyr pr arritjen sa m efektive t qllimeve t programeve t Komunitetit. 5. Megjithat, delegimi i disa kompetencave t menaxhimit duhet t qndroj brenda kufijve t vendosur nga sistemi institucional ashtu si sht parashikuar n Traktat. Kjo nnkupton q kompetencat q ju caktohen institucioneve nga Traktati, kompetenca t cilat krkojn pushtet diskrecional n transformimin e zgjedhjeve politike n veprime konkrete, mund t mos jen t delegueshme. 6. Pr m tepr, delegimi duhet t jet subjekt i nj analize kosto-prfitim, duke marr parasysh nj numr faktesh, t till si identifikimi i kompetencave q justifikojn delegimin, nj analize kosto-perfitim, e cila prfshin kostot e koordinimit dhe kontrollit, ndikimi tek burimet njerzore, efienca dhe elasticiteti n zbatimin e kompetencave t deleguara, thjeshtzimi i proedurave n prdorim, kalimi i aktiviteteve t deleguara tek prfituesit prfundimtare, paraqitja e Komunitetit si promovues i programit t caktuar t Komunitetit dhe nevojs pr t mbajtur nj nivel t caktuar t njohurive (kno-ho) brenda Komisionit. 7. Nj form e delegimit konsiston n prdorimin e organeve t Komunitetit, t cilat kan personalitet juridik/ligjor (organet ekzekutive). 8. N mnyr q t sigurohet uniformiteti i organeve ekzekutive n terma institucionale, statusi i tyre duhet t jet i mir-prcaktuar, veanrisht pr sa i prket disa aspekteve themelore t strukturs s tyre, kompetencave, veprimtaris, sistemit buxhetor, stafit/personelit, mbikqyrjes/kontrollit dhe prgjegjsis. 9. Si institucioni prgjegjs pr zbatimin e programeve t ndryshme t Komunitetit, Komisioni sht institucioni m i kualfikuar pr t vlersuar nse dhe n far mase sht e prshtatshme ti besohen nj organi ekzekutiv kompetenca menaxhuese n lidhje me nj ose m shum programe specifike t Komunitetit. Megjithat, rekursi ndaj nj organi ekzekutiv nuk

67

GOV/SIGMA(2007)7
e prjashton Komisionin nga prgjegjsit e tij t parashikuar n Traktat dhe n veanti nga Neni 274 e n vijim. Pr kt arsye,duhet t jet i aft t kufizoj veprimtarin e do organi ekzekutiv dhe t mbaj nn kontroll veprimtarin e tyre n veanti organeve t veta qeverisse. 10. Kjo nnkupton se Komisioni duhet t ket pushtetin pr t vendosur mbi krijimin dhe aty ku sht e nevojshme, ngritjen e nj organi ekzektuiv n prputhje me kt Rregullore. Meqnse vendimi pr t krijuar nj organ ekzekutiv sht nj mas e qllimit t prgjithshm n kuptim t Nenit 2 t Vendimit t Kshillit 1999/468/EC t dats 28 Qershor 1999, ku prcaktohen proedurat pr ushtrimin e pushtetit t zbatueshm akorduar Komisionit (4), vendime t tilla duhet t adoptohen n prputhje me Vendimin 1999/468/EC. 11. Gjithashtu, Komisioni duhet t jet i aft t caktoj si antart e Komitetit Drejtues dhe drejtorin pr secilin organ ekzekutiv, si dhe t siguroj q n delegimin e kompetencave, t cilat jan t drejtat e tij t posame ndaj nj organi ekzekutiv, Komisioni si rrjedhim nuk heq dor nga kontrolli i saj. 12. Veprimtaria e kryer nga nj organ ekzekutiv duhet gjithashtu t jet n prputhje t plot me programin, t cilin Komisioni e prcakton pr programet e Komunitetit n menaxhimin e t cilave prfshihet dhe organi ekzektiv. Programi vjetor i puns s ktyre organeve duhet si rrjedhim t i nnshtrohet aprovimit t Komisionit dhe t jet n prputhje me vendimet buxhetore. 13. Pr t siguruar q delegimi t jet sa m efektiv dhe t ket prfitime sa m t mdha nga ekspertiza e nj organi ekzekutiv, Komisionit duhet ti jepet e drejta pr ti deleguar ktij organi t gjitha ose disa nga kompetencat zbatuese pr nj ose m shum programe t Komunitetit, prve atyre q krkojn pushtet diskrecional n transformimin e zgjedhjeve politike n veprime konkrete. Kompetencat, t cilat mund t delegohen prfshijn menaxhimin e t gjitha ose disa nga fazave n jetgjatsin e nj projekti t caktuar, n zbatimin e buxhetit, mbledhjen dhe prpunimin e informacionit, q duhet ti vihet n dispozicion t Komisionit dhe prgatitjen e rekomandimeve pr Komisionin. 14. Meqnse buxheti i nj organi ekzekutiv sht i destinuar t financoj vetm pr kostot operacionale, t ardhurat e tij duhet t konsistojn kryesisht n nj subvencionim t futur/ parashikuar n buxhetin e prgjithshm t Bashkimit Evropian, i cili prcaktohet nga autoriteti buxhetor dhe i nxjerr nga shprndarja financiare pr programin e Komunitetit n menaxhimin e t cils sht prfshir organi. 15. Duke ju referuar zbatimit t Nenit 27 t Traktatit, shumat e caktura operacionale pr programet e Komunitetit, n t cilat nj organ ekzekutiv sht i prfshir n menaxhim, duhet t vazhdojn t futen n buxhetin e prgjithshm t bashkimit Evropian dhe duhen zbatuar duke i ngarkuar/kredituar direkt n kt buxhet. Operacionet financiare n lidhje me kto shuma duhet si rrjedhim t kryhen n prputhje me Rregulloren e Kshillit (EC, Euratom) Nr 1605/2002 i dats 25 Qershor 2002 mbi Rregulloren Financiare t aplikueshme mbi buxhetin e prgjithshm t Komuniteteve Evropiane 16. Nj organi ekzekutiv mund ti besohet zbatimi i kompetencave n lidhje me menaxhimin e programeve, t cilat jan financuar nga burime t ndryshme nga ato t buxhetit t prgjithshm t Bashkimit Evropian. Megjithat, kjo nuk duhet t oj, qoft edhe n mnyr indirekte n mbishpenzime administrative, t cilat duhet mbuluar nga shuma t caktuara shtes t parashikuara n buxhetin e prgjithshm prkats. N raste t tilla, kjo Rregullore duhet t zbatohet, si subjekt i parashikimeve t veanta mbi bazn e akteve q lidhen me programet prkatse te Komunitetit.

68

GOV/SIGMA(2007)7
17. Objektivi i transparencs dhe prgjegjsis n menaxhimin e organeve ekzekutive krkon q t bhen kontrolle t brendshme dhe t jashtme mbi veprimtarin e tyre. N kt pik, organet ekzekutive duhet t mbajn prgjegjsi pr veprimtarin e tyre dhe Komisioni duhet t ushtroj kontroll administrativ mbi organet ekzekutive, pa prjashtuar mundsin e nj kontroll revizioni nga Gjykata e Drejtsis. 18. Publiku duhet t ket mundsin pr t aksesuar dokumentat q mbahen nga organet ekzekutive, sipas kushteve dhe Brenda kufizimeve t ngjashme me ato t Nenit 255 t Traktatit. 19. Secila nga organet ekzekutive duhet t bashkpunoj intensivisht dhe n mnyr t vazhdueshme me departamentet e Komisionit, prgjegjse pr programet e Komunitetit, pr t cilat ato jan prfshir n menaxhim. Pr t lehtsuar nj bashkpunim t till sa m shum t jet e mundur, do organ ekzekutiv duhet t vendoset n vendin ku Komisioni dhe departamentet e tij jan vendosur n prputhje me Protokollin n vendosjen e vendeve t institucioneve dhe organeve t caktuara dhe departamenteve t Komuniteteve Evropiane dhe t Europolit, aneksuar n Traktatin e Bashkimit Evropian dhe Traktatet e themelimit t Komunitetit Evropian, komuniteti Evropian i Qymyrit dhe elikut dhe Komuniteti Evropian i Energjis Atomike. 20. Pr adoptimin e ksaj Rregulloreje, Traktati nuk shprehet pr pushtetet e ndryshme nga ato q jan t parashkuara nga Neni 308, prandaj

KA ADOPTUAR KT RREGULLORE:
Neni 1 Qllimi

Kjo Rregullore prcakton/formulon statutin e organeve ekzekutive, t cilave Komisioni, nn kontrollin dhe prgjegjsin e vet, mund t ju besoj detyra t caktuara n lidhje me menaxhimin e programeve t Komunitetit.

Neni 2 Prkufizimet Pr qllimet e ksaj Rregulloreje:

a. me organ ekzekutiv kuptojm nj entitet ligjor t krijuar n prputhje me kt Rregullore; b. me Program i Komunitetit kuptojm do aktivitet ose inciativ tjetr, pr t ciln instrumenti i caktuar baz/themelor ose autorizimi buxhetor i krkon Komisionit ta zbatoj n interes t nj ose m shum kategorive t prfituesve t veant, duke kryer shpenzime.

Neni 3 Krijimi and mbarimi/shkrirja i organeve ekzekutive

1. Komisioni mund t vendos, pas kryerjes s nj analize kosto-prfitim, t ngrej/krijoj nj organ ekzekutiv me qllim pajisjen e tij me kompetenca t caktuara n lidhje me menaxhimin e nj ose m shum programeve t Komunitetit. Ai mund t prcaktoj jetgjatsin e nj organi ekzekutiv. Analiza kosto-prfitim do t marr parasysh nj numr faktorsh, t till si identifikimi i kompetencave q justifikojn delegimin, nj analiz kosto-prfitim ku prfshihen kostot e koordinimit dhe t kontrolleve, ndikimi tek burimet njerzore, kursime t mundshme brenda kuadrit t buxhetit t prgjithshm t Bashkimit Evropian, efienca dhe elasticiteti n zbatimin e kompetecave t deleguara, thjeshtzimi i proedurave n prdorim, kalimi i aktiviteteve t deleguara tek prfituesit prfundimtar, paraqitja e Komunitetit si nj promovues i programit t Komunitetit n lidhje me nevojn pr mbajtjen e nj niveli t prshtatshm t njohurive (kno-ho) breda Komisionit.

69

GOV/SIGMA(2007)7
2. N datn e prcaktuar pr krijimin e organit ekzekutiv, Komisioni mund t zgjas jetgjatsin e tij pr nj periudh q nuk e kalon at t prcaktuar n origjin. Zgjatje/shtyrje t tilla mund t jen t rinovueshme. Aty ku Komisioni sht i mendimit se shrbimet e nj organi ekzekutiv q ai ka krijuar nuk jan m t nevojshme, ose nse konsideron se ekzistenca e tij nuk prputhet m me parimet e nj menaxhimi t mir financiar, ai do t vendos shkrirjen/ fundin e ktij organi. N kt rast, do t caktohen dy likuidator. Komisioni do t prcaktoj kushtet pr likujdimin e organit ekzekutiv. Rezultati neto pas likuijdimit do ti shtohet buxhetit t prgjithshm t Bashkimit Evropian. Vendimi pr t shtyr/zgjatur jetgjatsin e tij, pr rinovimin e nj shtyrje t till apo pr shkrirjen e organit, do t merren n baz t nj analize kosto-prfitim t prcaktuar n paragrafin 1. 3. Komisioni do t prshtas/adoptoj vendimet e prcaktuara n paragrafet 1 dhe 2, n prputhje me proedurn e formuluar n Nenin 24 (2). Ato do t amendohen/modifikohen n prputhje me t njjtn proedur. Komisioni do ti prcjell Komitetit t prcaktuar n Nenin 24 (1) gjith informacionin e nevojshm n kt kontekst, n veanti analizn kosto-prfitim t prcaktuar n paragrafin 1 t ktij Neni dhe raportet e vlersimit t prmendura n Nenin 25. 4. Gjat adoptimit t nj programi t Komunitetit, Komisioni duhet t informoj autoritetin buxhetor nse ai ka si synim t ngrej nj organ ekzekutiv pr t zbatuar programin. 5. T gjitha organet ekzekutive t ngritura sipas paragrafit 1 t ktij Neni duhet t jen n prputhje me kt Rregullore.

Neni 4 Statusi ligjor

1.

Nj organ ekzekutiv sht nj organ i Komunitetit me nj rol pr shrbimin publik.

2. Organi ekzekutiv do t gzoj personalitet ligjor. N seciln nga Vendet Antare, ai do t gzoj kapacitetin ligjor m t gjer, t akorduar personave juridike sipas ligjit kombtar/vendas. Ajo ka mundsi, veanrisht, t blej ose t shes pasuri t tundshme dhe t patundshme dhe t jet pal n proedurat ligjore. N kt pik, ai do t prfaqsohet nga Drejtori i ktij organi.

Neni 5 Vendndodhja

1. Organi ekzekutiv do t vendoset n at vend ku ndodhen edhe Komisioni dhe departamentet e tij, n prputhje me Protokollin e vendndodhjes s vendeve t institucioneve dhe organeve t caktuara dhe departamenteve t Komuniteteve Evropiane dhe ato t Europolit. 2. Ai do t organizoj departamentet sipas menaxhimit t nevojave t programeve t Komunitetetit, pr t cilat ai sht prgjegjs dhe sipas kritereve t nj menaxhimi t mir financiar.

Neni 6 Detyrat

1. Pr t arritur objektivin e vendosur n Nenin 3(1), Komisioni mund ti besoj nj organi ekzekutiv do lloj kompetence t nevojshme pr zbatimin e nj programi t Komunitetit, me prjashtim t kompetencave q krkojn pushtet diskrecionar n transformimin e zgjedhjeve politike n veprime konkrete.

70

GOV/SIGMA(2007)7
2. Organeve ekzekutive mund tju besohen n mnyr t veant kompetencat e mposhtme: a. menaxhimi i disa ose t gjitha fazave t jetgjatsis/vazhdimsis s nj projekti, n lidhje me projekte specifike individuale, n kontekstin e zbatimit t nj programi t Komunitetit dhe kryerjen n prfundim t saj t kontrolleve t nevojshme nprmjet adoptimit t vendimeve t duhura duke prdorur pushtetet q i jan deleguar asaj nga Komisioni b. adoptimi i instrumentave t zbatimit t buxhetit mbi t ardhurat dhe shpenzimet dhe duke kryer t gjith aktivitetet e krkuara pr t zbatuar nj program t Komunitetit duke u bazuar mbi pushtetin e deleguar nga Komisioni, dhe veanrisht aktivitete t lidhura me lidhjen e kontratave dhe dhnien e granteve; c. mbledhja, analizimi dhe transmetimi tek Komisioni i t gjith informacionit t nevojshm pr zbatimin e nj programi t Komunitetit. 3. Kushtet, kriteret, parametrat dhe proedurat, t cilat nj organ ekzekutiv duhet t plotsoj n kohn kur duhet t prmbush detyrat/kompetencat e parashikuara n paragrafin 2 dhe detajet e verifikimeve/kontrolleve q duhet t prmbushen nga departamentet e Komisionit, prgjegjse pr programet e Komunitetit, pr administrimin e t cilit kujdeset organi ekzekutiv, do t prcaktohen nga Komisioni n dokumentet ligjore t delegimit.

Neni 7 Struktura
1. 2.

Organ Ekzekutiv do t menaxhohet nga nj Komitet Drejtues dhe nj Drejtor. Drejtori i organit ekzekutiv do t ket autoritet mbi stafin e tij.

Neni 8 Komiteti Drejtues

1. Komiteti Drejtues do t prbhet prej pes antarsh t emruar nga Komisioni. 2. Kohzgjatja e detyrs s antarve t Komitetit Drejtues do t jet n parim dy vjeare dhe do t merret parasysh kohzgjatja e kohs fikse t zbatimit t programit t Komunitetit, menaxhimi i t cils i sht deleguar organit ekzekutiv. Emrimi sht i rinovueshm. Me mbarimin e kohzgjatjes s detyrs, ose n rast t dorheqjes, antart do t mbeten n detyr deri sa emrimi i tyre t jet rinovuar ose ata t jen zvendsuar. 3. Komiteti Drejtues do t zgjedh nj kryetar dhe nj nnkryetar midis antarve t vet. 4. Komiteti Drejtues do t mblidhet nga kryetari, t paktn katr her n vit. Ai gjithashtu, mund t mblidhet me krkesn e antarve t saj, me t paktn krkesn e nj shumice t thjesht, ose me krkesn e drejtorit. 5. Secili nga anetart e Komitetit Drejtues, q nuk ka mundsi t marr pjes n nj takim, mund t prfaqsohet nga nj antar tjetr, t cilit i sht deleguar kjo e drejt (i cili sht veshur me kt t drejt) specifike pr at takim. Secili nga antart mund t prfaqsoj nj antar tjetr. Nse kryetari nuk ka mundsi t marr pjes, Komiteti drejtues do t kryesohet/ drejtohet nga nn-kryetari. 6. Vendimet e Komitetit Drejtues do t adoptohen/prshtaten me shumic t thjesht votash. N rast t nj barazimi/numri t barabart votash, kryetari do t ket votn vendimtare.

Neni 9 Detyrat e Komitetit Drejtues

1. Komiteti Drejtues do t adoptoj/prshtas rregullat e veta t proedurs. 2. Mbi bazn e nj plan-projekt t dorzuar nga drejtori dhe pasi t jet aprovuar nga Komisioni, Komiteti Drejtues do t adopotj, jo m von se fillimi i do viti, programin vjetor t puns t organit ekzekutiv, ku do t prfshihen objektiva t detajuara dhe tregues t perfor-

71

GOV/SIGMA(2007)7
mancs. Programi i puns duhet t jet n prputhje me programin e prcaktuar nga Komisioni sipas instrumentave t cilt krijojn programet e Komunitetit, n menaxhimin e t cilve prfshihet organi ekzekutiv. Programi vjetor i puns mund t modifikohet prgjat vitit duke ndjekur t njjtn proedur, n veanti duke patur parasysh vendimet e Komisionit n lidhje me programet prkatse t Komunitetit. Projektet e prfshira n programin vjetor t puns do t shoqrohen nga nj prllogaritje e shpenzimeve t nevojshme. 3. Komiteti Drejtues do t adoptoj/prshtas buxhetin administrativ t organit ekzekutiv, sipas proedurs s prcaktuar nga Neni 13. 4. Komiteti Drejtues do t siguroj aprovimin e Komisionit prpara se t vendos t pranoj do lloj dhurate, trashgimie dhe granti nga burime t tjera, t ndryshme nga ato t Komunitetit. 5. Komiteti Drejtues do t vendos mbi organizimin e departamenteve t organit ekzekutiv. 6. Komiteti Drejtues do t adoptoj/prshtas do rregull specifik t nevojshm pr zbatimin e t drejts pr t aksesuar dokumentet e organit ekzekutiv n prputhje me Nenin 23 (1). 7. Jo m von se data 31 Mars i do viti, Komiteti Drejtues do t adoptoj/prshtas dhe dorzoj para Komisionit nj raport mbi veprimtarin e nj viti s bashku me informacion mbi administrimin financiar. Raproti do t paraqitet/hartohet n baz t nenit 60(7) t Rregullores (EC, Euratom) Nr 1605/2002. Raporti do t mbuloj njkohsisht zbatimin e shpenzimeve/ kostove operacionale q lidhen me programet e Komunitetit t menaxhuara nga organi ekzekutiv dhe zbatimin e buxhetit t tij administrativ. Komisioni do ti drgoj autoritetit buxhetor jo m von se n data 15 Qershor t do viti nj prmbledhje t raporteve vjetore t organeve ekzekutive pr vitin e kaluar, e cila duhet t jet e bashkangjitur si sht parashikuar n nenin 60(7) t Rregullores (EC, Euratom) Nr 1605/2002 8. Komiteti Drejtues do t adoptoj/prshtas dhe zbatoj masat e duhura pr t luftuar mashtrimin dhe parregullsit. 9. Komiteti Drejtues do t kryej detyrat e tjera t besuara nga kjo Rregullore.

Neni 10 Drejtori

1. Drejtori i organit ekzekutiv do t emrohet nga Komisioni, i cili n at pik do t caktoj nj zyrtar, brenda kuptimit t Rregullores s Stafit t zyrtarve dhe kushteve t punsimit t punonjsve t tjer t Komuniteteve Evropiane, si i prcakton Rregullorja e Kshillit (EEC, Euratom, ECSC) No 259/68 (1), ktu m posht t prcaktuara si Rregullorja e Stafit. 2. N parim, Drejtori do t emrohet pr nj afat katr vjear dhe do t merret parasysh kohzgjatja e fiksuar pr zbatimin e programit t Komunitetit, menaxhimi i t cils i sht besuar/deleguar organit ekzekutiv. Ky emrim mund t jet i rinovueshm. Pasi t merret opininioni i Komitetit Drejtues, Komisioni mund t heq drejtorin nga posti para se t skadoj kohzgjatja e postit te tij.

Neni 11 Detyrat e Drejtorit

1. Drejtori do t prfaqsoj organin ekzekutiv dhe do t jet prgjegjs pr menaxhimin/ drejtimin e tij. 2. Drejtori do t prgatis punn e Komitetit Drejtues, n veanti plan programin vjetor t veprimtaris s organit ekzekutiv. Drejtori do t marr pjes, pa t drejt vote, n mbledhjet e Komitetit Drejtues. 3. Drejtori do t siguroj zbatimin e programit vjetor t puns s organit ekzekutiv. N veanti, drejtori do t jet prgjegjs pr performancn e kompetencave t prcaktuara n Nenin 6

72

GOV/SIGMA(2007)7
dhe do t marr vendimet e caktura n lidhje me t. Drejtori do t veproj n emr t organit ekzekutiv si zyrtari i autorizuar me delegim, prsa i prket zbatimit t shumave t caktuara operacionale n lidhje me programet e Komunitetit, n menaxhimin e t cilave organi ekzekutiv sht i prfshir, aty ku Komisioni i ka deleguar pushtet organit pr t kryer detyra q lidhen me zbatimin e buxhetit. 4. Drejtori do t planifikoj nj raport t prkohshm t t ardhurave dhe shpenzimeve dhe si zyrtar autorizues do t zbatoj buxhetin administrativ t organit ekzekutiv n prputhje me Rregulloren Financiare t prcaktuar n Nenin 15. 5. Drejtori do t jet prgjegjs pr prgatitjen dhe botimin e raporteve, t cilat organi ekzekutiv duhet tja paraqit Komisionit. Kto jan raporte vjetore mbi aktivitetet e organit ekzekutiv, te prcaktuara n Nenin 9 (7) dhe t gjitha raportet e tjera, t nj natyre t prgjithshme ose specifike, t cilat Komisioni ia krkon organit ekzekutiv ti prgatis. 6. Drejtorit do t kalohet pushteti/kompetencat sipas rregullimeve t aplikueshme edhe pr zyrtart e tjer te Komuniteteve Evropiane pr t kryer kontrata punsimi n lidhje me antart e stafit t organit ekzekutiv. Drejtori do t jet prgjegjs pr t gjitha shtjet e tjera n lidhje me menaxhimin e personelit brenda organit ekzekutiv. 7. N prputhje me Rregulloren financiare t zbatueshme pr buxhetin e prgjithshm t Komuniteteve Evropiane, drejtori do t ngrej sistemet e menaxhimit dhe t kontrollit t modifikuara pr kompetencat e deleguara t organit ekzekutiv, pr t siguruar q veprimtaria q organi kryen sht i ligjshm, n prputhje me regullat dhe se veprimtaria sht e efektshme.

Neni 12 Buxheti Operativ

1. Parashikimet e t gjith t ardhurave dhe t shpenzimeve t organit ekzekutiv, do t prgatiten pr do vit fiskal/financiar, dhe do t reflektohen n buxhetin e saj operacional. Parashikimet t cilat do t prfshijn planin e krijimit/themelimit t organit ekzekutiv, do ti drgohet autoritetit buxhetor s bashku me dokumentet t cilat lidhen me planin paraprak t buxhetit t Bashkimit Evropian. Plani i krijimit/themelimit, i cili konsiston vetm n poste/ vende pune t prkohshme dhe q specifikon numrin, shkalln dhe kategorin e stafit t punsuar nga organi ekzekutiv gjat vitit financiar/fiskal t caktuar, do t miratohet nga autoriteti buxhetor dhe do t publikohet n nj aneks t Seksionit III Komisionit t buxhetit t prgjithshm t Bashkimit Evropian 2. T ardhurat dhe shpenzimet e buxhetit operacional t organit ekzekutiv do t jen t ekulibruara. 3. T ardhurat e organit ekzekutiv do t prfshijn nj subvencion t futur si pjes e buxhetit t prgjithshm t Bashkimit Evropian, pa paragjykuar/cnuar t ardhurat e tjera t prcaktuara nga autoriteti buxhetor, nxjerr nga shprndarja financiare pr programet e Komunitetit t cilat organi I menaxhon.

Neni 13 Prgatitja e buxhetit operativ

1. do vit, drejtori do t hartoj nj plan buxheti operacional pr organin ekzekutiv, duke mbuluar kostot operacionale t organit pr vitin financiar vijues dhe do ta dorzoj at pran Komitetit Drejtues 2. Jo m von se data 1 Mars e do viti, Komiteti Drejtues do t adoptoj plan buxhetin operacional, duke prfshir planin e themelimit/krijimit, pr vitin financiar vijues dhe do ta dorzoj at pran Komisionit,

73

GOV/SIGMA(2007)7
3. Mbi bazn e plan buxhetit dhe n kuadrin e programimit t Komisionit pr programet e Komunitetit, n menaxhimin e t cilave organi ekzekutiv sht I prfshir, Komisoni do t propozoj, si pjes t nj proedure pr buxhetin vjetor, nj subvencionim vjetor pr buxhetin operacional t organit ekzekutiv. 4. N fillim t do viti fiskal, Komiteti Drejtues do t modifikoj buxhetin operacional t organit ekzekutiv, mbi bazn e nj subvencionimi vjetor, duke qen e prcaktuar n kt mnyr nga pushteti/autoriteti buxhetor, n t njjtn koh q ai modifikon programin vjetor t puns, duke rregulluar buxhetin n prputhje me kontributet e ndryshme t dhna/akorduara organit ekzekutiv dhe do lloj fondi tjetr nga burime t tjera. 5. Buxheti operacional i organit nuk mund t adoptohet n mnyr definitive derisa buxheti i prgjithshm i Bashkimit Evropian t mos jet prshtatur prfundimisht, 6. Kur Komisioni planifikon krijimin e nj organi ekzekutiv, ai do t informoj autoritetin buxhetor n prputhje me proedurat buxhetore dhe duke respektuar parimet e transparencs: a. pr burimet n lidhje me shuma t caktura parash dhe pun t nevojshme pr t mbajtur n funksion organin ekzekutiv; b. pr emrimet e planifikuara nga Komisioni t zyrtarve t organit ekzekutiv; c. pr burimet administrative t liruara nga transferimi i kompetencave nga departamentet e Komisionit drejt organit ekzekutiv, si dhe ri-alokimi/rishprndarja e ktyre burimeve administrative t lira. 7. N prputhje me Rregulloren Financiare t prcaktuar n Nenin 15, t gjitha modifikimet/ amendamentet pr buxhetin operacional, duke prfshir edhe planin e themelimit/krijimit, do t dorzohen n nj buxhet t modifikuar n prputhje me proedurat e prcaktuara n kt

Nen. Neni 14 Zbatimi i buxhetit operativ dhe shlyerjet

1.

Drejtori do t zbatoj buxhetin operacional t organit ekzekutiv

2. Llogarit e organit ekzekutiv do t bashkohen me ato t Komisionit n prputhje me proedurn e parashikuar n Nenet 127 dhe 128 t Rregullores (EC,Euratom) Nr 1605/2002 dhe n prputhje me sa m posht vijon: a. do vit, drejtori do ti paraqes/dorzoj Komitetit Drejtues llogarit e detajuara t t gjith t ardhurave dhe shpenzimeve pr vitin e mparshm financiar, I cili do tja dorzoj kto, jo m von se data 1 Mars zyrtarit prgjegjs t Komisionit pr financat dhe Gjykats s Llogarive; (b) llogarit prfundimtare do ti drgohen Officerit te Komisionit dhe GJykats s Llogarive/ Auditorve jo m von se data 1 Korrik e vitit vijues financiar. 3. Parlamenti Evropian, duke vepruar mbi bazn e rekomandimit t Kshillit, do t siguroj nj shlyerje t organit ekzekutiv pr zbatimin e buxhetit t tij jo m von se data 29 Prill t vitit n+2 pas ekzaminimit/kontrollit t raportit nga Gjykata e Llogarive. Nj shlyerje e till do t sigurohet s bashku me at q lidhet pr zbatimin e buxhetit t prgjithshm t Bashkimit Evropian

Neni 15 Rregullorja Financiare e aplikuar pr buxhetin operacional

Rregullorja standarde financiare e zbatueshme pr buxhetin operacional t nj organi ekzekutiv do t adoptohet/modifikohet nga Komisioni. Kjo rregullore standard mund t devijoj nga

74

GOV/SIGMA(2007)7
Rregullorja financiare e aplikueshme nga buxheti i prgjithshm i Komuiniteteve Evropiane vetm nse krkesat operative specifike t organit ekzekutiv e krkojn nj gj t till.

Neni 16 Rregullorja Financiare e aplikuar pr shuma t caktuara operacionale

1. N rastet kur Komisioni ka deleguar kompetenca organit ekzekutiv n lidhje me zbatimin e buxhetit t shpenzimeve operacionale pr programet e Komunitetit n prputhje/n baz t nenit 6(2)(b), kto shpenzime do t prfshihen n buxhetin e prgjithshm t Bashkimit Evropian dhe do t zbatohen duke u kredituar direkt nga ky buxhet nn prgjegjsin e Komisionit. 2. Drejtori duhet t veproj nprmjet delegimit si oficeri/npunsi i autorizuar i organit ekzekutiv n lidhje me zbatimin e ktyre shpenzimeve operacionale dhe duhet t pajtohet n kt pik me detyrimet e paraqitura n Rregulloren e aplikueshme/zbatueshme t buxhetit t prgjithshm t Komuniteteve Evropiane. 3. Shlyerja prsa i prket zbatimit t shpenzimeve operacionale do t jepet brenda kuadrit t shlyerjes s dhn n lidhje me buxhetin e prgjithshm t Bashkimit Evropian, n prputhje me nenin 276. si pjes prbrse e tij.

Neni 17

Programet e finacuara nga burime t ndryshme nga ato t buxhetit t prgjithshm t Bashkimit Evropian Nenet 13 dhe16 do t aplikohen/zbatohen pa paragjykuar parashikimet specifike t prcaktuara n instrumentat baz n lidhje me financimin e programeve nga burime t ndryshme nga ato t buxhetit t prgjithshm t Bashkimit Evropian.

Neni 18 Stafi

1. Stafi i organit ekzekutiv do t prbhet nga zyrtar t Komunitetit, t emruar nga institucionet si antar t prkohshm stafi, n pozicionet me prgjegjsi t organit ekzekutiv, dhe nga t tjer antar stafi t prkohshm t punsuar direkt nga organi ekzekutiv, si dhe t tjer zyrtare t rekrutuar nga organi ekzekutiv me kontrata t rinovueshme. Natyra e kontrats, e rregulluar ose nga e drejta publike ose nga e drejta private, kohzgjataja e saj dhe zgjatja e detyrimeve t npunsve vis-a- vis/ne lidhje me organin, si dhe kriteret e duhura t przgjedhjes do t prcaktohen mbi bazn e nj natyre t caktuar t detyrave q duhen kryer dhe do t jen n prputhje me Rregulloren e Stafit si dhe me legjislacionin kombtar n fuqi. 2. Si subjekt i aktiviteteve t prhershme dhe pavarsisht nga lloji iI emrimit t zyrtarit, institucioni i origjins: a. nuk do ta plotsoj/mbush postet vakante nga ai emrim, pr gjat kohs s emrimit b. do t marr parasysh n prllogartitjen standarde shpenzimet e zyrtarve t transferuar n organet ekzekutive. Megjithat, numri i prgjithshm i posteve t parashikuara n paragrafin 1 dhe nnparagrafin e par t paragrafit 2 nuk do ta kalojn numrin e posteve t nevojshme pr performancn e kompetencave t deleguara nga Komisioni tek organi ekzekutiv. 3. Komiteti Drejtues, n marrveshje me Komisionin, do t adoptoj t gjitha rregullat e nevojshme t zbatimit pr menaxhimin e personelit brenda organit ekzekutiv, nse do t jet e nevojshme.

75

GOV/SIGMA(2007)7
Neni 19 Privilegjet dhe imunitetet
Protokolli i dats 8 Prill 1965 mbi priviligjet dhe imunitetet e Komuniteteve Evropiane do t jet i aplikueshm si pr organin ekzekutiv ashtu dhe stafin e tij, pr sa ajo sht subjekt i Rregullores s Stafit.

Neni 20 Supervizimi

1. Zbatimi i programeve t Komunitetit t besuara tek organet ekzekutive do t mbikqyret nga Komisioni. Ky parashikim do t ndjek proedurat, t cilat do t adoptohen n prputhje me Nenin 6 (3). 2. Funksioni i audtorit t brendshm n organet ekzekutive do t kryhet nga auditori i brendshm Komisionit. 3. Komisioni dhe organi ekzekutiv do t zbatojn rekomandimet e auditorve t brendshm, secilin sipas autoritetit t tyre respektiv. 4. Zyra Evropiane pr Anti-Mashtrimin (OLAF) e krijuar me Vendim t Komisionit 1999/352/ EC, ECSC, Euratom t dats 28 Prill 1999 do t gzoj t njjtat pushtete prsa i prket organeve ekzekutive dhe stafit t tyre ashtu si i gzon dhe n lidhje me departamentet e Komisionit. Porsa organi ekzekutiv sht krijuar, ai duhet t nnshkruaj Marrveshjen Institucionale t dats 25 Maj 1999 t lidhur midis Parlamentit Evropian, Kshillit t Bashkimit Evropian dhe Komisionit t Komuniteteve Evropiane prsa i prket hetimeve/investigimeve t brendshme t kryera nga Zyra Europiane e Anti-Mashtrimit (OLAF). Komiteti Drejtues do t formalizoj kt plqim dhe do t adoptoj parashikimet e nevojshme pr t lehtsuar krkesat e brendshme t prcjella/transmetuara nga OLAF. 5. Gjykata e Auditorve do t shqyrtoj llogarit e organit ekzekutiv n prputhje me Nenin 248 t Traktatit. 6. T gjitha aktet e organit ekzekutiv dhe n veanti t gjitha vendimet e adoptuara dhe kontratat e kryera nga ai, duhet t prcaktojn qart q auditori i brendshm i Komisionit, OLAF dhe Gjykata e Auditimit mund t kryejn inspektime n vend t dokumentave t t gjith kontraktorve dhe nnkontraktorve, t cilt kan prfituar fonde nga Komuniteti, duke pfshir ktu edhe zyrat e prfituesve prfundimtare.

Neni 21 Prgjegjshmria ligjore

1. Prgjegjsia kontraktuale e organit ekzekutiv do t prcaktohet nga ligji i zbatueshm pr kontratn n fjal. 2. N rastin e nj prgjegjshmrie ligjore jo-kontraktuale, organi ekzekutiv do t kompesoj do dmtim t shkaktuar nga organi apo zyrtart/nnpunsit e tij gjat kryerjes s detyrave t tyre, kjo n prputhje me parimet e prgjithshme t zakonshme pr ligjet e Shteteve Antare. Gjykata e Drejtsis do t ket juridiksion mbi mosmarrveshjet q lidhen me kompensimin e do lloj dmi t till. 3. Prgjegjsia ligjore personale e antarve t stafit prkundrejt organeve ekzekutive do t udhhiqet nga rregullat e zbatuara pr ata.

76

GOV/SIGMA(2007)7
Neni 22 Ligjshmria e akteve
1. Cilido akt i organit ekzekutiv i cili prek/cnon nj pal t tret mund ti paraqitet Komisionit nga do person prkats direkt ose individualisht ose nga nj Shtet Antar pr kontrollin/rishikimin e ligjshmris s tij. Proedurat administrative do ti paraqiten pr shqyrtim Komisionit brenda nj muaji q nga dita n t ciln pala e interesuar ose Shteti Antar prkats ka marr dijeni pr aktin e kundrshtuar/mospranuar. Pasi dgjohen argumentet e sjella/t paraqitura nga pala e interesuar ose Shteti Antar prkats dhe ato t organit ekzekutiv, Komisioni do t marr nj vendim n lidhje me proedurat administrative brenda dy muajve q prej dats n t ciln jan krijuar proedurat. Pa cnuar detyrimet e Komisionit pr tu kundrprgjigjur me shkrim duke dhn argumente t arsyetuara pr vendimin e tij, dshtimi i Komisionit n kthimin e prgjigjes brenda afatit t prcaktuar do t konsiderohet padyshim si nj mospranim i proedurave. 2. Me nismn e tij, Komisioni mund t rishikoj do akt t nxjerr nga organi ekzekutiv. Ai do t vendos brenda dy muajve pr ditn n t ciln do t kryhet rishikimi, pasi t jen dgjuar argumentat e paraqitura nga organi. 3. Sa her nj akt i paraqitet Komisionit n prputhje me paragraft 1 ose 2, Komisioni mund t pezulloj zbatimin e aktit n fjal ose t kshilloj marrjen e masave t prkohshme. N vendimin e tij prfundimtar Komisioni mund t mbshtes/prkrah aktin e nxjerr nga organi ekzekutiv ose t vendos q organi duhet t modifikoj at pjesrisht ose plotsisht. 4. Organet ekzekutive duhet t marrin masat e nevojshme brenda nj periudhe t arsyeshme pr t qen n prputhje/pajtim me vendimin e Komisionit 5. Nj akt anullimi pr vendimin e qart ose t nnkuptuar t Komisionit pr mospranimin e apelimit administrativ mund t paraqitet para Gjykats s Drejtsis, n baz t nenit 230 t Traktatit

Neni 23 Aksesi pr dokumentat dhe konfidencialiteti

1. Organet ekzekutive do t jen subjekt i Rregullores (EC) Nr 1049/2001 t Parlamentit Evropian dhe t Kshillit, q datojn n 30 Maj 2001, mbi aksesin e publikut tek dokumentet e Parlamentit Evropian, Kshillit dhe Komisionit (2), n rastin kur ai merr nj krkes pr t aksesuar nj dokument q ai ka n dispozision/pronsi. Komiteti Drejtues do t adoptoj do rregull t veant pr zbatimin e ktyre parashikimeve ligjore, jo m von se gjasht muaj pas krijimit t organit ekzekutiv. 2. Antart e Komitetit Drejtues, drejtori dhe antart e stafit t tij si dhe t gjith personat e prfshir n aktivitetet e organit ekzekutiv do tju krkohet, edhe pasi ata t jen liruar nga detyra, t mos japin asnj informacion t atij lloji q sht i veshur nga detyrimi/prgjegjsia e sekretit profesional.

Neni 24 Komiteti

1. Komisioni do t asistohet/ndihmohet nga nj komitet, i cili ktu m posht do t quhet Komiteti pr Organet Ekzekutive. 2. Aty ku citohet ky paragraf, do t aplikohen Nenet 5 dhe 7 t Vendimit 1999/468/EC. Periudha e prcaktuar n Nenin 5(6) t Vendimit 1999/468/EC do t jet tre muaj. 3. Komiteti do t prshtas rregullat e proedurs s vet.

77

GOV/SIGMA(2007)7
Neni 25 Vlersimi
1. Nj raport vlersimi i jashtm pr tre vitet e par t veprimtaris s secils nga organet ekzekutive, do t hartohet nga Komisioni dhe do t dorzohet tek komiteti drejtues i organit ekzekutiv, tek Parlamenti Europian, tek Kshilli dhe tek Gjykata e Auditimit. Ai do t prfshij nj analiz kosto-prfitim si sht parashikuar n Nenin 3(1). 2. Vlersimi do t prsritet n mnyr t vazhdueshme do tre vjet sipas t njjtave kushte. 3. Pas hartimit t raporteve t vlersimit, organi ekzekutiv dhe Komisioni do t ndrmarrin hapat prkatse pr zgjidhjen e do problemi t identifikuar. 4. N rast se, pas vlersimit, Komisioni nxjerr prfundimin se ekzistenca e organit ekzekutiv nuk sht m e justifikueshme, duke gjykuar mbi bazn e nj menaxhimi t mir financiar, Komisioni do t vendos t shkrij at organ.

Neni 26 Masat e ndrmjetme/e prkohshme

Pr sa koh q organet ekzektuive jan krijuar: a. raporti mbi aktivitetin vjetor, bazuar n Nenin 9(7) do t hartohen pr her t par pr vitin fiskal 2003; b. afati prfundimtar bazuar n Nenin 14(2)(b) pr drgimin e llogarive prfundimtare do t zbatohet pr her t par gjat vitit fiskal 2005; c. pr vitet fiskale prpara vitit 2005, afati i fundit pr drgimin e llogarive prfudimtare do t jet data 15 Shtator.

Neni 27 Hyrja n fuqi

Kjo Rregullore do t hyj n fuqi 10-t dit pas dats s botimit n Fletoren Zyrtare t Komuniteteve Evropiane. Kjo Rregullore do t jet e detyrueshme n trsin e saj dhe e aplikueshme/zbatueshme n mnyr t drejtprdrejt n t gjitha Shtetet Antare. Hartuar n Bruksel, 19 Dhjetor 2002. Pr Kshillin Presidenti L. ESPERSEN

78

GOV/SIGMA(2007)7

79