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Gobierno del estado de Veracruz

contralora General
Dr. Ivn Lpez Fernndez
Coordinador
transparencia Focalizada
a la contralora social
y rendicin de cuentas
Contralora General
Palacio de Gobierno s/n, Enrquez esquina Leandro Valle,
Zona Centro, C.P. 91000
www.cgever.gob.mx
Diseo de portada: Antonio Hernndez Portilla
Juan Manuel Reyes Gonzlez
Formacin: Paola Leal Montano
Sarahi Villaseor Dodero
ISBN: 978-607-7527-46-6
Primera edicin: 2012
Editora de Gobierno
Impreso en Xalapa, Veracruz, Mxico
Gobierno del Estado de Veracruz
Contralora General
transparencia Focalizada a la contralora
social y rendicin de cuentas
Las opiniones sustentadas en los trabajos frmados son
responsabilidad de los autores. El hecho de su publicacin
no implica en manera alguna que este libro se solidarice
con su contenido.
Gobierno del estado de Veracruz
dr. JaVier duarte de ochoa
GOBERNADOR DEL ESTADO
dr. iVn lpez Fernndez
CONTRALOR GENERAL
NDICE
PRESENTACIN..................................................................................1
JaVier duarte
PRLOGO.........................................................................................3
Francisco Gil
EL ARCHIVO COMO INSTITUCIN MEMORIZADORA E
IMPULSORA DE LA CONTRALORA SOCIAl................................................9
ramn aGuilera
DE LA CONTRALORA SOCIAL A LAS INICIATIVAS MULTIACTOR:
EXPLORANDO NUEVAS FORMAS DE CONTROL DEMOCRTICO....................27
eduardo bohrquez y deniz deVrim
LA DIFICULTAD DE DEFINIR RENDICIN DE CUENTAS............................69
ricardo corona
LA INSTITUCIONALIDAD DEL CONTROL SOCIAl........................................85
patricia domnGuez
PARTICIPACIN Y TRANSPARENCIA. ESTABLECIENDO LOS
VNCULOS......................................................................................111
Felipe heVia
LOS ARCHIVOS PBLICOS Y LA CONTRALORA SOCIAL
COMO INSTRUMENTOS PARA RENDICIN DE CUENTAS.............................141
JorGe naciF
LOS LMITES DE LA TRANSPARENCIA Y DE LA RENDICIN
DE CUENTAS: ACCOUNTABILITY Y DEMOCRACIA
DELEGATIVA EN MXICO..................................................................151
alberto J. olVera
RENDICIN DE CUENTAS, TRANSPARENCIA LEGISLATIVA
Y REPRESENTACIN POLTICA............................................................181
KhemVirG puente
TRANSPARENCIA, CONTRALORA SOCIAL Y
RENDICIN DE CUENTAS. UNA PERSPECTIVA DESDE LA
SOCIEDAD CIVIL ORGANIZADA ..........................................................199
ana Joaquina ruiz
TRANSPARENCIA, RENDICIN DE CUENTAS Y
PARTICIPACIN SOCIAL EN EL COMBATE A LA
CORRUPCIN.................................................................................231
Juan schuster
SOBRE LOS AUTORES......................................................................249
1
La participacin ciudadana en el escrutinio de las acciones
pblicas es la base en la que descansa la verdadera
democratizacin del ejercicio gubernamental.
Cualquier esfuerzo de la administracin pblica
por ser ms ordenada y efciente, debe ir acompaada de
un proceso permanente de compromiso con la honradez
y la transparencia. Se trata de factores que tienen que
coexistir, porque avances en una sola de esas vertientes
seran intiles. Nadie quiere gobiernos honrados, pero que
funcionen mal; ni aparatos pblicos modernos y efcientes,
en manos de quienes se apartan de la tica que se espera
de los servidores pblicos.
Si bien los mecanismos institucionales de control
y fscalizacin cumplen un papel fundamental, como
supervisores del cumplimiento de las leyes y la correcta
aplicacin de los recursos, debemos recordar que cada
ciudadano o grupo, legtimamente puede asumirse como
un revisor de su Gobierno.
La presente publicacin, producto editorial del
Gobierno del Estado, integra puntos de vista de reconocidos
expertos en la materia. Recopila colaboraciones de
acadmicos que permiten establecer, a travs de una
exposicin crtica, las tendencias de la transparencia como
herramienta de la contralora social para la rendicin de
cuentas.
PRESENTACIN
2
En la medida en que se difunda este conocimiento,
abonamos a la cultura de la fscalizacin ciudadana, germen
para una mayor confanza y credibilidad de la sociedad
en las instituciones pblicas. En Veracruz, gobierno y
sociedad, caminamos juntos para cumplir nuestra visin de
ser un estado ms prspero.
JaVier duarte de ochoa
GOBERNADOR DEL ESTADO
3
Diez distinguidas e importantes colaboraciones constituyen
la presente obra dedicada a los alcances, lmites y
potencialidades de la transparencia focalizada, la rendicin
de cuentas y la contralora social; tambin est centrada en
la democracia participativa, la representacin poltica, los
valores necesarios para consolidar la infraestructura tica
democrtica y la funcin de los archivos pblicos como
medio de acceso a la informacin en el contexto de lo que
Karl Popper denomin hace tiempo como la sociedad
abierta. En ese sentido, esta obra colectiva hace una
valiosa aportacin cuyo subttulo muy bien podra ser de
nueva cuenta el de La sociedad abierta y sus enemigos.
En efecto, la importancia de todos estos temas para
la constitucin y fortalecimiento del racionalismo crtico y la
ingeniera fragmentaria de la sociedad abierta democrtico-
liberal, propuesta por Popper, resulta fundamental porque,
en este modelo de sociedad, la administracin pblica
debe llevarse a cabo mediante un plebiscito cotidiano,
controlado y estimulado por la participacin de una opinin
pblica crtica, responsable, racional y diversifcada. Para
el racionalismo crtico, el conocimiento cientfco no avanza
por medio de una acumulacin de hiptesis empricamente
verifcables, sino ms bien mediante un incesante proceso
de conjeturas y refutaciones, donde las respuestas a los
problemas planteados deben ser vistas siempre como
soluciones tentativas, sujetas a un proceso falsacionista
eliminatorio, a fn de formular nuevos problemas que, a
su vez, deben sujetarse de nueva cuenta a un proceso
falsacionista en principio interminable. Tambin el mejor
programa de polticas pblicas ser aquel que proponga
soluciones tentativas sujetas a la prueba falsacionista por
PRLOGO
4
medio de una comunicacin no distorsionada, instrumental
o estratgica, sino comunicativa, con la opinin pblica y la
participacin ciudadana de aquellos a quienes van a afectar
directamente esas polticas, a fn de, si es necesario, refutar
la solucin tentativa inicial para reformular el problema,
proponer una nueva solucin basada en las demandas
apuntadas por la opinin pblica y los gobernados
debidamente informados, para volver a sujetar la nueva
solucin a la crtica falsacionista. Esta defensa del mtodo
incrementalista en las reformas sociales y las polticas
pblicas se encuentra as en ntima correspondencia con la
descripcin de Popper sobre la naturaleza del conocimiento
cientfco. Tambin la ciencia, en general, se desempea
de acuerdo con un criterio gradualista por lo menos en
dos aspectos. Primero porque progresa no por medio del
descubrimiento de grandes verdades defnitivas, sino de
aproximaciones a la verdad, es decir, por el desarrollo
de teoras de verosimilitud creciente; pero, en segundo
lugar, avanza por modifcaciones graduales a su tradicin,
experiencia, creencias y perspectivas.
Toda reforma social o poltica pblica conlleva
implcitamente una infnidad de consecuencias no previstas.
La autntica accin racional debe tener en cuenta as, todo el
tiempo, las imperfecciones de nuestro conocimiento y todos
debemos participar democrticamente en la correccin
de sus defciencias y limitaciones para lo cual resultan
indispensables la transparencia, el acceso a la informacin
clara, pertinente y confable y el control social para poder
concretar la rendicin de cuentas de los gobernantes, tanto
en su aspecto vertical que culmina en la sancin electoral,
como en su aspecto horizontal expresado en el control y
equilibrio de poderes. En suma, el enfoque incrementalista
del racionalismo crtico propone un fundamento democrtico
5
en el diseo mismo de su esquema institucional para
resolver problemas administrativos y confictos sociales,
al enaltecer la argumentacin racional e informada, la
persuasin y la demostracin crtica sin recurrir a la
violencia, a la intolerancia dogmtica y autoritaria o a la
manipulacin estratgico-decisionista.
Para la perspectiva del racionalismo crtico no
hay una separacin entre las esferas de la poltica y la
administracin puesto que, en principio, la administracin
pblica debe desarrollarse democrticamente, mediante
la transparencia y el acceso a la informacin por
parte de los gobernados para poder discutir racional y
crticamente los planes y propuestas de las diferentes
polticas pblicas. La rendicin de cuentas se hace as
sobre la base de este escrutinio pblico de participacin
democrtica cuyo fundamento tico remite al principio
kantiano de ver en el ciudadano a un fn en s mismo, y
no a un mero sujeto instrumental y manipulable, para lo
cual se requiere desarrollar y fortalecer lo que Habermas
ha identifcado como aquella accin comunicativa que
trasciende la racionalidad instrumental o estratgica de los
modelos polticos autoritarios, dictatoriales o totalitarios. Y
sin transparencia de la gestin pblica, o sin acceso a la
informacin clara, veraz y pertinente, no puede darse la
comunicacin efectiva y no distorsionada entre gobernantes
y gobernados, o para el caso ni entre los ciudadanos
mismos, as como tampoco puede concretarse y llevarse a
cabo una rendicin de cuentas justa y efectiva.
Las diversas colaboraciones en este libro
sealan y analizan los alcances, logros relativos y todava
insatisfactorios del acceso a la informacin, la transparencia
de las polticas pblicas, la contralora social y la rendicin
6
de cuentas de diferentes niveles de gobierno con
especial nfasis en la experiencia mexicana, en general,
y la veracruzana, en particular. Pero tambin se exploran
nuevas formas de representacin y control democrtico
y en algunos casos se ponen ejemplos que apuntan en
una direccin esperanzadora como son el control del
poder pblico que la Coalicin por la Salud de las Mujeres
realiza mediante investigaciones sobre el presupuesto de
gnero, o el control ciudadano sobre presupuestos que
lleva a cabo el ndice Latinoamericano de Transparencia
Presupuestaria, o la manera en que los Comits de
Contralora Ciudadana en Veracruz han logrado impulsar
la participacin social en la gestin pblica y fortalecer as
los mecanismos institucionales de rendicin de cuentas
no slo en la vertiente de la vigilancia, sino tambin de la
gestora social.
Otras colaboraciones ponen mayor nfasis en
los obstculos que se han interpuesto a la transparencia
legislativa o a la participacin democrtica en la rendicin
de cuentas de los gobiernos estatales en Mxico durante
los ltimos aos para encontrar situaciones paradjicas
que ya haban sido sealadas hace tiempo por grandes
clsicos de la sociologa poltica como Tocqueville,
Max Weber y Roberto Michels: ni la descentralizacin o
delegacin de poderes conduce directa y necesariamente
a la democracia, ni sta se encuentra siempre reida con
formas centralizadas de poder y organizacin poltica. En
cuanto a la opacidad informativa y falta de transparencia en
las polticas pblicas, la realidad mexicana ha demostrado
que eso no es patrimonio exclusivo de un partido poltico
especfco, pues todos los gobiernos que han emanado
de los tres principales partidos polticos en Mxico en
las ltimas dos dcadas han exhibido serias defciencias
7
en transparencia, acceso a la informacin y rendicin de
cuentas. Por ejemplo: las licitaciones de importantes obras
pblicas por parte de los gobiernos del Distrito Federal,
desde el ao 2000, siguen en la opacidad y todava no hay
acceso a la informacin de cunto costaron ni por qu se
asignaron a determinadas empresas y no a otras. El acceso
a ese tipo de informacin est calendarizado, s, pero a la
griega.
No obstante, y pese a los obstculos y algunos
retrocesos, el horizonte para que mejoren las condiciones
de transparencia, acceso a la informacin y rendicin de
cuentas en la vida poltica nacional tiene ms bien un
aspecto promisorio, pues hay factores que favorecen
este tipo de controles en una direccin de racionalidad
comunicativa. Por un lado, el desarrollo tecnolgico de la
comunicacin electrnica abierta al pblico ha modifcado
de manera irreversible la vida poltica del planeta entero. La
obligacin e imperiosa necesidad de publicar informacin
relevante de polticas pblicas en pginas de internet es
algo que, lejos de detenerse o disminuir, va a incrementarse
previsiblemente en los prximos aos. Por otro lado, la
participacin ciudadana en la vigilancia de esas polticas y
en la exigencia de rendicin de cuentas a los tres niveles
de gobierno es algo que tambin se ha desarrollado y
adquiere ya dimensiones planetarias. En este sentido, la
sociedad abierta y democrtica, basada en el racionalismo
crtico y la accin comunicativa, no resulta ya tan utpica
como cuando la formul por primera vez Popper en 1945,
al denunciar con tino y precisin dnde se encontraban sus
principales enemigos.
Francisco Gil VilleGas m.
EL COLEGIO DE MXICO
9
EL ARCHIVO COMO INSTITUCIN MEMORIZADORA
E IMPULSORA DE LA CONTRALORA SOCIAL
ramn aGuilera
sumario: i. introduccin ii. los archiVos
en la Gestin administratiVa iii. los
archiVos como dinamizadores de la
transparencia y rendicin de cuentas
iV. los instrumentos ciudadanos para
acceder a los archiVos V. memoria y
contralora social Vi. reFerencias
biblioGrFicas
I. Introduccin
La disciplina archivstica se ha enriquecido a lo largo de
estos ltimos diez aos; pues ha ido tomando diversos
matices al asociarse con otros saberes y otras prcticas
del conocimiento y del comportamiento humano.
Independientemente de los avances intrnsecos
de la ciencia archivstica, que por dems son naturales en
cualquier disciplina, con frecuencia en nuestra experiencia
mexicana hablamos de los archivos dentro de un contexto
relativamente novedoso como es el de la transparencia, el
del acceso a la informacin y, ms recientemente, el de la
rendicin de cuentas. Este vnculo se ha venido impulsando
a travs de foros e iniciativas provenientes, en muchos
casos, del mbito acadmico y ciudadano. Y lentamente,
incluso con cierta indiferencia por parte de algunos, ha ido
apareciendo aqu y all como pieza del rompecabezas de
las agendas del buen gobierno o del gobierno abierto y
responsable.
10
Si los archivos son las venas y las articulaciones
por donde corre la informacin de la gestin administrativa,
por qu olvidarlos? El entramado en el que se realizan los
fujos o circuitos administrativos se muestra literalmente
por medio de los documentos, es decir, se documenta.
Esta expresin tiene una doble signifcacin: la de mostrar
y la de sustentar los actos (en sentido estricto los actos
jurdicos y en sentido amplio, los administrativos).
As pues, los documentos organizados y
conservados en los archivos (igualmente con su doble
signifcado: desde la perspectiva fsica, de lugar y, desde
la perspectiva formal, de la conjuncin organizada de
documentos), son los testigos silenciosos que esperan
ser interrogados para mostrar los actos buenos y malos
de los servidores pblicos. Y es, desde este ngulo que
los archivos ayudan a las contraloras sociales como
herramienta de trabajo, porque en ellos se plasman
las huellas de las decisiones y comportamientos de
los servidores pblicos. En los archivos se encuentra la
trazabilidad de la gestin administrativa pblica.
En este sentido, los archivos deben ser, en cierto
modo, ciudadanizados, o como se dira en otros escenarios:
democratizados. Por ello, en este artculo quisiera
refexionar acerca del papel que tiene el archivo como
instrumento ciudadano y como sustento de la memoria
social, vista esta ltima como una va de supervisin
ciudadana para la rendicin de cuentas.
II. Los archivos en la gestin administrativa
Los archivos pueden ser vistos desde diversos ngulos,
los cuales, al fnal del camino, convergen y le dan sustento
a su ser y a su quehacer. Uno de ellos es su presencia en
11
el campo administrativo; tradicionalmente, los archivos han
sido relacionados con el trabajo de la investigacin histrica
y por esta razn se haba acentuado la preocupacin
por la conservacin del patrimonio documental de los
archivos histricos; sin embargo, la conciencia cada
vez ms creciente de que los futuros archivos histricos
se construyen en el presente, ha abierto inmensas
posibilidades y atencin al trabajo archivstico en la gestin
administrativa tanto pblica como privada.
En efecto, el archivo ha sido un compaero fel y
silencioso de la burocracia y maquinaria administrativa. La
misma defnicin etimolgica de archivo se contextualiza
en esta lnea al tomar su signifcado de una prctica dentro
de la antigua administracin griega. El arjeion era la sede
de los magistrados o sede del poder, en l se guardaban
los documentos ms importantes para el pueblo ateniense.
El vnculo del archivo como lugar donde se guardan los
documentos relacionados con la administracin pblica es
muy antiguo y no ha perdido su signifcado en nuestros das.
La concepcin griega tenda a conservar los documentos
que sustentaban los derechos de los ciudadanos y la
evolucin de la propia administracin pblica fue llevando
a los archivos a guardar documentos no solamente de
carcter jurdico, como el caso ateniense, sino tambin de
otra ndole hasta llegar a la complejidad de nuestros das.
De lo anterior deriva que los archivos son
un componente de la gestin administrativa y, ms
ampliamente, de un buen gobierno, ya que ste ltimo
necesita de informacin oportuna para una adecuada
conduccin de sus actos, de su toma de decisiones, en fn,
de una objetiva evaluacin tanto desde un punto de vista
administrativo como desde la perspectiva tica.
12
En el caso mexicano no siempre se le ha brindado
el lugar que le corresponde a los archivos. En los primeros
aos del Mxico independiente, la administracin pblica
fue consciente del papel que jugaban los archivos.
Veamos dos testimonios que nos dan luz sobre este
particular. El primero relacionado con Lucas Alamn, a
la sazn Secretario del Interior y del Exterior, quien en
la Memoria presentada al Congreso Constituyente el 8
de noviembre de 1823 situaba en su justa dimensin el
rol de los archivos para las primeras administraciones. El
objetivo del trabajo archivstico era, segn l: para que el
pblico encuentre con facilidad y prontitud lo que necesite.
Y esta labor, exige mucha prctica de expedientes y de
conocimientos no comunes (Memoria, 1945). En opinin de
Alamn los archivos eran importantes tanto para la propia
administracin como para los ciudadanos que requeran
encontrar documentos relacionados con su quehacer
cotidiano.
El segundo testimonio es una de las expresiones
que mejor conceptualizaron el signifcado del archivo
dentro de la administracin pblica en el siglo XIX. Es de
la autora de Antonio Garca Cubas, que escribi en su
Memoria del 13 de octubre de 1826:
Los archivos son el recipiente de documentos apreciables,
donde todo ciudadano mira custodiados, reunidos y
colocados sus intereses morales y fsicos as particulares
como comunes.
All constan los servicios y mritos de las personas
que los han labrado: all sus pertenencias y privilegios,
los de las corporaciones y pueblos, las fundaciones,
los estatutos, los reglamentos, las leyes, frmulas y
ceremoniales; la decadencia o progresos de las rentas,
de las artes, del comercio, de la agricultura, de la
13
minera, de la milicia, de la instruccin pblica y de
todos los ramos.
All se hallan depuradas las verdades en muchos puntos
controvertidos de graves trascendencias; resueltas las
materias que fueron problemticas, y all se encuentran luces
y documentos que en los ataques del inters o la malicia
sirven de broquel a la razn, y al orden.
All tambin los escritores hallan noticias verdicas y copiosos
autnticos materiales que animan sus tareas. Lo mismo el
ulico, el militar, el gegrafo y todo hombre curioso y aplicado.
Por todo esto, tales tesoros documentales solo se confaron
siempre en todos pases a sujetos de consumados
conocimientos en su manejo y despacho, a personajes de
mucha categora (Memoria,1826).
La conciencia del vnculo estrecho entre los archivos
y la gestin administrativa no siempre ha sido la misma
en la historia de la administracin mexicana; ha habido
periodos de fragmentacin donde la negligencia y la
indiferencia de los servidores pblicos han arrumbado los
archivos al olvido. El uso y el control de informacin en
la misma gestin, el concepto de memoria corporativa,
como lo expresaba Garca Cubas, son componentes
indispensables de la administracin pblica. Si queremos
informacin, esa la encontramos en los documentos que
se organizan de acuerdo con un mtodo en un archivo.
Los archivos pues, coadyuvan a la efciencia y a la efcacia
administrativa y al mismo tiempo, son indicadores del buen
desempeo de la gestin administrativa.
III. Los archivos como dinamizadores de la transparencia
y rendicin de cuentas
En estos ltimos diez aos, la relacin entre los archivos
y la gestin administrativa ha ampliado sus nexos, no slo
14
como coadyuvante o componente de la gestin misma, sino
como un elemento indispensable en los nuevos temas que
ocupan a nuestra sociedad, como es el caso de la apertura
de la informacin a la ciudadana, la transparencia de la
gestin y la rendicin de cuentas.
Cuando la administracin pblica mexicana
se abri al tema de la transparencia y acceso a la
informacin, el rubro de los archivos paradjicamente
qued relegado en importancia, pero no olvidado;
cost trabajo posicionarlo como parte integrante de las
preocupaciones de ese momento.
Algunos artculos de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica
Gubernamental publicada en 2002, plantearon la
necesidad de organizar y conservar los archivos, se logr
al menos impulsar la redaccin de unos Lineamientos
Generales de Archivos (2004). Sin embargo, el impacto
de una Ley como la de transparencia primero, y luego
la de Proteccin de Datos Personales como evolucin
natural del tema, tampoco alcanz para que surgiera
en ese momento, como un tercer elemento, una ley
del mismo nivel para los archivos. Esto se logr, slo,
diez aos despus, cuando se decret la primera Ley
Federal de Archivos del pas el 23 enero del 2012. Si
bien en los discursos de estos diez aos se escuchaba
con frecuencia que los archivos eran importantes para la
transparencia y el acceso a la informacin, en la agenda
poltica se puso poco nfasis para empatar estos temas.
El posicionamiento de los archivos pblicos
dentro de la agenda de un buen gobierno parece
ser que depende ms de su presencia en los temas
15
de transparencia y rendicin de cuentas y no por s
mismos. Sin embargo, como hemos podido constatar
durante los primeros aos de la vida independiente de
nuestro pas, los archivos se defnieron como los lugares
de la memoria ciudadana, lugar de consulta para sus
intereses.
Hoy en da, la apertura de los archivos adquiere
otra dimensin. Por medio de ellos el ciudadano tiene
una herramienta poderosa para ejercer su derecho
constitucional a la informacin y para cultivar de manera
difana la democracia al involucrarse en el quehacer
pblico como opinante y vigilante. De este hecho se deriva
el imperativo de que tanto las leyes sobre la transparencia
y acceso a la informacin como las de archivo, establezcan
la obligacin de que todo servidor pblico realice
registros normalizados y debidamente integrados de sus
actividades como ya lo disponen otros ordenamientos (la
Ley Federal de Procedimientos Administrativos en el Art.
46 y el Cdigo de Procedimientos Administrativos en el
Art.129), y de organizarlos de acuerdo con las tcnicas
y los estndares nacionales e internacionales para
garantizar su conservacin, su integridad, su autenticidad,
su consultabilidad y puedan ser medios para la rendicin
de cuentas.
Los organismos internacionales como la UNESCO,
la OEA, y muchos pases, ya sea de forma singular o en
agrupacin como la Unin Europea, han subrayado el
papel que juegan los archivos para el buen gobierno, como
elemento generador de la democracia y como fuente de
evaluacin de las conductas y compromisos sociales de
los propios gobernantes.
16
La comunidad archivstica internacional est
enfocando sus planteamientos sobre los archivos pblicos
en aras de garantizar la transparencia de la gestin
administrativa. Por ejemplo, el Foro Internacional de
Cooperacin e Integracin de Archivos Municipales de
Iberoamrica y del Caribe, auspiciado por el Consejo
Internacional de Archivos, dentro de su programa de
desarrollo de los archivos, tiene como uno de sus objetivos
garantizar la transparencia de la accin administrativa.
Asimismo, el Fondo Internacional para la Administracin
de Documentos para el Sector Pblico de la Comunidad
Britnica propone la formacin archivstica con el fn de
lograr unos archivos bien organizados y preservados que
puedan ser evidencia de la buena gestin administrativa
de los organismos pblicos. En la declaratoria del proyecto
de Gobierno Abierto se postulan a la transparencia y a
la participacin ciudadana como elementos bsicos para
promover dentro de los gobiernos.
Un ejemplo que podemos dar en el mbito
latinoamericano, es el relacionado con el Programa
Especializado aplicado en los pases en vas de desarrollo
impulsado por la OEA, en donde se seala que el concepto
de accesibilidad a la informacin est condicionado por
la disponibilidad de los documentos para su consulta,
que estos estn al alcance del ciudadano. Por ello, este
programa defne a la informacin como el acto de describir,
de conocer; y a la documentacin, como el medio por el
que se logra alcanzar dicho conocimiento. Y ms adelante
concluye, la accesibilidad jurdica a la informacin y a los
documentos que est instituida a travs de las leyes, debe
coincidir con la accesibilidad prctica que depende de los
principios y tcnicas archivsticas.
17
Una accesibilidad a la informacin sin sustento
documental es inviable y la documentacin sin un sistema
archivstico no garantiza su organizacin, su conservacin
y su consultabilidad (Aguilera, 2011).
En el entorno mexicano, las mencionadas leyes
de transparencia y acceso a la informacin federal y
estatales y se insertan como un componente fundamental
de la reforma del estado en cuanto al tema de la forma
democrtica de participacin ciudadana, ya que a partir
de ella se consigue un ejercicio acotado y responsable
del poder pblico. A su vez, es un avance de un sistema
cerrado o criptocrtico a uno abierto al ciudadano. En
este contexto se inserta el Art. 6 constitucional que en su
segundo prrafo establece como obligacin constitucional
a todos los niveles de poder, trabajar por la transparencia
y acceso a la informacin sin olvidar que slo se alcanzar
dicho propsito si los poderes antes citados tienen sus
archivos administrativos actualizados.
La rendicin de cuentas se erige en un principio
de efciencia administrativa, ya que la publicidad de la
informacin se traduce en un mecanismo de supervisin
ciudadana. Tambin es un poderoso mecanismo de
combate a la corrupcin. Impulsa el funcionamiento del
sistema de responsabilidades pblicas, ya que contrarresta
el anonimato paradjicamente en el ejercicio de las
funciones pblicas y permite identifcar los actos con sus
actores.
Hoy en da no se puede aceptar la vieja visin
romntica de que los archivos slo son lugares donde se
depositan y acumulan papeles que esperan el paso del
tiempo para ver si aparece una mano amiga que pueda
18
rescatarlos, o por el contrario, para constatar su prdida
debido a la negligencia humana. Los archivos ya no se
conciben como los responsables solamente de conservar
los documentos, sino que son algo ms, son impulsores
y dinamizadores del acceso a la informacin, de la
transparencia y rendicin de cuentas.

IV. Los instrumentos ciudadanos para acceder a los
archivos
La primera generacin de leyes de transparencia en
nuestro pas, plante la posibilidad de que el ciudadano
tuviera algunas herramientas que le permitieran acceder a
la informacin pblica conservada en los archivos. Antes
de continuar con estas refexiones, vale la pena detenernos
en el signifcado del verbo acceder.
Segn el Diccionario Crtico Etimolgico Castellano
e Hispnico, el trmino acceso se deriva del verbo
acceder, que a su vez proviene del verbo latino cedere,
ceder, que signifca: no resistir (Corominas, 1991). Por su
parte, el verbo acceder, de acuerdo con el Diccionario de
la Lengua Espaola, indica cercana, es decir, consentir
en lo que alguien solicita o quiere (2001). Esta permisin o
esta no resistencia ante la solicitud de alguien, adems de
un signifcado etimolgico tiene otro de carcter axiolgico
dentro del contexto de los derechos fundamentales del
hombre, ya que la informacin se constituye en uno de
esos derechos. Por ello, los documentos que contienen
la informacin, deben abrirse al escrutinio ciudadano
como parte de esa permisin. En este sentido, los
archivos pblicos se democratizan, ponen en igualdad de
oportunidades a todos los ciudadanos.
19
El acceso a los archivos es, pues, un componente
que acompaa a la rendicin de cuentas; es a travs de
ellos como se puede exigir explicaciones. Rendir cuentas
supone una postura activa, no pasiva, ya que no se trata
slo de recibir informacin, sino de exigir explicaciones
y de esclarecer responsabilidades que incluyan premios
y castigos. Por esta razn, las leyes de transparencia
han planteado el desarrollo de lo que denominamos
instrumentos ciudadanos, los cuales son indispensables
para garantizar el acceso a la informacin. La Ley Federal
de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica
Gubernamental establece dos instrumentos en sus Arts. 17
y 32. El primero es el ndice de expedientes reservados y,
el segundo, es la gua simple de archivos. Veamos primero
este ltimo.
La gua simple de archivos fue concebida como
una herramienta para los ciudadanos; su fnalidad es
presentar los datos que identifcan a cada archivo de
trmite y concentracin y la descripcin de las series
documentales que cada uno resguarda. Sin embargo,
desde su nacimiento, la gua simple fue malograda debido
a que la administracin del Archivo General de la Nacin
(AGN) de los aos 2003-2005 fragment su concepto. Se
le quiso dar el rango de instrumento tcnico para organizar
archivos y no de herramienta sencilla para que los
ciudadanos pudieran solicitar informacin a las unidades
administrativas de los sujetos obligados. Tampoco hubo
verifcacin puntual en el cumplimiento de su elaboracin y
de su confeccin por parte de las instancias que tenan esa
atribucin. A continuacin se exponen algunos datos que
respaldan lo anterior.
20
De las 260 dependencias y entidades registradas
en el Sistema de Control y Consulta de Archivos
1
(SICCA),
implementado por el IFAI
2
en el 2004, incumplen al da
de hoy 36 organismos. El resto de los que subieron
informacin a internet, refejan la fragmentacin
conceptual sealada, pues no pudo llegarse a un acuerdo
para utilizar un slo instrumento informtico. De tal modo
que 108 organismos lo hicieron por medio del SICCA y
117 a travs de sus propios portales. Pero el problema
no queda en esta dicotoma, pues la mencionada
fragmentacin conceptual gener tres modelos de guas
con la consiguiente confusin para cualquier lector. Ni
hablar del contenido, las descripciones de las series no
ayudan a entender qu documentos contienen y qu
refejan como contexto de la funcin de donde provienen
(Aguilera, 2011). Lo grave es que muchas leyes estatales
siguieron de cerca esta propuesta. Los resultados de
estos ltimos, no estn muy lejanos de los primeros.
Otro de los instrumentos planteados para la
transparencia relacionados con los archivos es el ndice
de expedientes reservados. Dicha herramienta fue mal
diseada y poco abon para el acceso ciudadano a lo
que estaba prohibido; se trataba de ofrecer informacin
de los documentos reservados. Sin embargo, al analizar
el diseo del ndice, es evidente que con el uso de los
rubros temticos en lugar de las series documentales,
el instrumento qued desvinculado con el inventario de
expedientes. Por otra parte, su descripcin no orienta al
ciudadano comn, porque en muchos casos, el asunto
ofrece una serie de nmeros que slo sus generadores
conocen o, a veces, cuando hay descripcin del asunto,
1
SICCA, por sus siglas.
2
Instituto Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos.
21
la misma es tan parca y confusa que es como si no
estuviera.
Es pues, necesario replantear los instrumentos
ciudadanos para acceder a los archivos pblicos
pensando en el derecho fundamental que consagra la
Constitucin, el de estar debidamente informados.
V. Memoria y contralora social
La controlara social juega un rol importante en el ejercicio
de la rendicin de cuentas. Su papel activo no slo est
relacionado con:
El conjunto de acciones de control, vigilancia y evaluacin que
realizan las personas, de manera organizada o independiente,
en un modelo de derechos y compromisos ciudadanos, con
el propsito de contribuir a que la gestin gubernamental y el
manejo de los recursos pblicos se realicen en trminos de
transparencia, efcacia, legalidad y honradez, as como para
exigir la rendicin de cuentas a sus gobernantes (http://portal.
funcionpublica.gob.mx).
Sino tambin con la recuperacin de la memoria.
Se ha dicho muchas veces, que somos una sociedad
inclinada ms al olvido. Por ello, algunos pensadores han
afrmado que el mejor antdoto del olvido es precisamente
la memoria (Le Goff, 1998). En este sentido podemos
recuperar el signifcado de memoria corporativa asociada
con el archivo, ejercido por la controlara social, como un
elemento coadyuvante en la rendicin de cuentas.
El archivo sustenta la memoria corporativa o,
mejor, la memoria social entendida como la sociedad en
22
su conjunto. Archivo y memoria son dos trminos que se
corresponden e interactan entre s. El historiador Jacques
Le Goff en su obra Histoire et Memoire sealaba en el
captulo dedicado al pasaje de la memoria oral a la escrita
en la antigua Grecia, que la institucin encargada de la
memoria escrita era el mnmon que permita observar
los acontecimientos dentro del derecho de una funcin
social de la memoria. El mnmon era una persona que
miraba los recuerdos del pasado en vista de una decisin
de justicia (1998). De hecho, el papel de esta institucin
del mnmon, como custodio y divulgador de la memoria
escrita, dio lugar al archivo, en opinin de Le Goff. Esta
dimensin social de la memoria escrita abre las puertas
a la participacin ciudadana porque sta documenta el
quehacer administrativo de los servidores pblicos y los
pone frente a la sociedad. La memoria social a travs del
documento, otorga una trazabilidad del comportamiento de
los actores de la administracin. De ah que el documento
sea considerado como una huella en el tiempo (Bloch,
1984).
Cuando hablamos de memoria tambin nos
viene a la mente la palabra historia, como la accin de
investigar y traer al presente los sucesos del pasado.
Incluso, se llega a usar con frecuencia la frase: el juicio
de la historia, en una connotacin romntica que suele
aplicarse sin un verdadero sentido de su signifcado. El
juicio de la historia, que podramos llamar rendicin de
cuentas tica, es atemporal porque siempre puede ser
recordada a travs de la memoria social; va ms all de la
rendicin de cuentas presente, que exige consecuencias
concretas en el corto plazo, pero que est delimitada y, a
veces, atrapada y acotada por el subterfugio legal de la
prescripcin del delito o del fuero del servicio pblico.
23
La memoria social es un testigo que documenta el
buen o mal desempeo de un funcionario, que evidencia
palpablemente los resultados y el impacto social de
sus decisiones (cumplimiento o incumplimiento de sus
atribuciones). Memoria que, como seala el historiador
francs Michel Foucault en su libro Arqueologa del Saber,
repele el olvido de los actos administrativos medibles en su
justa dimensin (1985).
La presencia del olvido como oposicin a la
memoria se cristaliza en la jerga administrativa y jurdica,
cuando hoy en da todava se utilizan trminos como: archivo
muerto, bodega; archvese o se archiv como sinnimos
de carpetazo. Esta jerga jurdica-administrativa denota el
descuido que se tiene en los archivos convirtindolos en
olvido administrativo y no en memoria, ya que el sentido
que denotan estos trminos es el de abandono, abandono
que regularmente fomenta la opacidad y la impunidad.
Frente al olvido administrativo surge la memoria
corporativa, la cual hace las veces de contraparte, ya
que siempre proyecta hacia el futuro transformndose
en memoria social. Esta ltima es ms poderosa que la
rendicin de cuentas presente e inmediata porque no
est acotada, ni lleva el riesgo de la impunidad. De esta
manera, el juicio de la historia derivado de la memoria
social, adquiere un carcter tico y perdurable, porque se
convierte en memoria relatada y convertida en historia en
manos de la sociedad que seala y juzga imparcialmente
los actos del pasado inmediato. En este sentido, la
evidenca como trmino jurdico de la responsabilidad
social del servidor pblico no prescribe moralmente, ya
que deja una marca indeleble, como si fuera un sello, en
su persona por sus actos responsables o irresponsables.
24
La memoria social vista de esta forma, fomenta la
democracia o dicho de otra manera, impulsa el encuentro
ciudadano alrededor de la verdad, porque permite recordar
crticamente valorar el desempeo y los resultados de
los servidores pblicos. Los hechos consignados en los
documentos resguardados en los archivos, permiten
enjuiciar, es decir, emitir un juicio de valor a esos actos
y marcan con aceptacin o rechazo no slo a quienes
realizaron esos actos, sino tambin a su descendencia.
Se trata de un sealamiento tico que rebasa el espacio
temporal del presente y perdura en el tiempo como una
marca indeleble del buen o mal quehacer en una gestin
administrativa. Esta memoria social, fundamentada en
los archivos, se convierte en una forma de contralora
social activa que requiere de instrumentos ciudadanos
para acceder a los repositorios de la memoria, es decir,
a los archivos para cumplir con su funcin como uno
de los garantes del funcionamiento democrtico de las
sociedades.
La memoria social tambin est relacionada con lo
que hoy se conocen como sociedades de la informacin
y del conocimiento. Estas sociedades tienen como
propsito administrar el conocimiento sustentado en los
bancos de informacin que resguardan las instituciones
memorizadoras, como es el caso del archivo. La tarea
que tiene el archivo, es pues, la de organizar y conservar
los documentos donde radica la memoria y la identidad de
un pueblo, o como afrma el antroplogo Joseph Ramn
Llobera, donde reside su memoria colectiva y su memoria
histrica (Alberch, 2001).
El tema de la democracia entendida como forma
de participacin en el gobierno depende de la capacidad
de los ciudadanos para participar en el mbito pblico. La
25
publicidad de la informacin a travs de los archivos, nutre
y fortalece la supervisin ciudadana y permite el ejercicio
de una contralora social sustentada e informada por medio
de la memoria social.
VI.Referenciasbibliogrfcas
Aguilera, R. (2011). La importancia de los Archivos Pblicos,
Mxico: Escuela Mexicana de Archivos.
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dinamizacin, Barcelona: Editorial TREA.
Bloch, M. (1984). Introduccin a la Historia, Col. Breviarios (64),
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Corominas J. (1991). Diccionario Crtico Etimolgico Castellano e
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Foucault, M. (1985). Arqueologa del Saber, Mxico: Editorial
Siglo XXI.
Le Goff, J. (1988). Histoire et Memoire, Col. Folio histoire (20)
Pars: Gallimard.
Memoria que el Secretario de Estado y del Despacho de Relaciones
Exteriores e Interiores presenta al Soberano Congreso
Constituyente sobre los negocios de la Secretara de
su cargo leda en la sesin de 8 de noviembre de 1823.
Obras de D. Lucas Alamn, 1945. T. IX, Mxico: Editorial
JUS.
Memoria del 13 de octubre de 1826, Ex Fondo Reservado. (s.f.)
(Vol. 1, exp. 7, ff. 1 - 7 rv). Mxico: Archivo General de la
Nacin.
Real Academia de la Lengua Espaola. Diccionario de la Lengua
Espaola. (2001). T. I, Madrid: Editorial Mateu Cromo
Artes Grfcas.
Secretara de la Funcin Pblica. Recuperado de: http://portal.
funcionpublica.gob.mx:8080/wb3/wb/SFP/contraloria_
social
27
DE LA CONTRALORA SOCIAL A LAS INICIATIVAS
MULTIACTOR: EXPLORANDO NUEVAS FORMAS
DE CONTROL DEMOCRTICO
eduardo bohrquez y deniz deVrim
1
sumario: i. introduccin ii. nueVos retos para
el control pblico iii. iniciatiVas
multiactor que estn cambiando
el control pblico en el mundo
a) los incentiVos para participar en
iniciatiVas multiactor b) traduciendo
el marco conceptual a experiencias
concretas iV. conclusin: iniciatiVas
multiactor como modelo para el
control democrtico V. reFerencias
biblioGrFicas

I. Introduccin
La innovacin social depende en alto grado de la perspectiva
que un individuo o colectivo tiene dentro de una sociedad.
Ante el reto de mejorar la educacin pblica de un pas,
por ejemplo, un ciudadano expresa preocupaciones
distintas a aquellas del gobierno o las empresas que
invierten en educacin privada. Las perspectivas pueden
ser mltiples dependiendo de los intereses y valores de un
sector determinado. Y la capacidad de corregir problemas
sociales se asocia cada vez ms a la capacidad de inclusin
de las distintas perspectivas en el diseo, planeacin e
implementacin de las polticas pblicas. Buena parte de
la literatura acadmica sobre la construccin de polticas
pblicas, enfatiza la necesidad de construir una visin
compartida de actores econmicos, sociales y polticos que
1
Los autores agradecen a Paola Palacios y Regina Cant su apoyo en la
investigacin asociada a este artculo.
28
interactan en la solucin de los problemas sociales. Los
nuevos diseadores de poltica pblica buscan conocer
las perspectivas ciudadanas o empresariales, y ello puede
verse tanto en la administracin pblica como en el Poder
Legislativo. Hay una creciente necesidad de entender
que la poltica pblica es el punto de encuentro entre
todas las perspectivas y no slo el resultado de la accin
gubernamental.
El control democrtico no es una excepcin a esta
tendencia. El discurso poltico ha ido evolucionando y hoy
empieza a sentirse cierto anacronismo en quien dice como
novedad que da la bienvenida a la participacin ciudadana
o quien cree que es una concesin poltica la instalacin de
un consejo consultivo. Aunque persistan problemas graves
de implementacin o mecanismos arcaicos en la relacin
gobierno-sociedad, la idea de construir poltica pblica sin
el sector social o el sector privado resulta cada vez ms
extraa en los modelos democrticos.
Los nuevos modelos de control democrtico han
ido registrando la necesidad de reconocer la interaccin
continua de los distintos actores de una sociedad. Ya no se
trata slo de permitir que los ciudadanos participen como
observadores sociales o que los empresarios expresen su
opinin en consejos consultivos. Es necesario entender
que los actores sociales tienen en su interior agendas
complejas y que cada uno de ellos puede establecer
diferentes relaciones dependiendo del momento en que se
encuentren. Actores sociales como el gobierno, la empresa
o la sociedad civil tienen diferentes preocupaciones en el
tiempo. Y con ello las identidades entre grupos son cada
vez ms difciles de establecer.
29
Los ciudadanos son, al mismo tiempo, consumidores
y ciudadanos, y tambin pueden ser microempresarios
o inversionistas, y en las democracias, los ciudadanos
son parte del gobierno. Muchas de las organizaciones no
lucrativas del mundo son ahora fuentes importantes de
empleo, y el sector flantrpico aporta hoy parte relevante
de la riqueza de las naciones. En el sector privado empieza
a ser frecuente la construccin de empresas sociales que
tienen el doble objetivo de crear riqueza para sus asociados
buscando benefcios sociales para algunas comunidades
(Bohrquez, 2012).
En lo que concierne al sector pblico, buena parte
de los servicios que ofrecen los gobiernos son en realidad
concesiones pblicas operadas por empresas privadas
o complejas frmulas de outsourcing. En la Ciudad de
Mxico, la llegada de gobiernos progresistas permiti
complejas estructuras accionarias para concesiones como
el sistema de transporte Metrobs o la expansin de la
zona poniente de la ciudad, Santa F, mediante la creacin
de Servimet. Adems, las administraciones pblicas hoy
tienen mandatos constitucionales que no resulta sencillo
atender. Por un lado, es necesario que defendan la
inversin nacional y extranjera, con el nimo de favorecer
el crecimiento y el empleo. Pero al mismo tiempo, como
reguladores, los gobiernos saben que las inversiones
pueden ser contrarias al inters pblico, ya sea por las
exenciones fscales, tratos especiales o condiciones que
pueden estar lejos de la equidad.
Hoy, un consumidor de bienes fnancieros en
Mxico, puede ser accionista de Petrobrs o comprar
deuda de la India. El consumidor de bienes fnancieros
mexicano se transforma en una tarde en socio-capitalista
30
de una empresa pblica brasilea o de una completamente
privada en la India. La superposicin de roles sociales en
una economa liberal y globalizada, puede prestarse a
confusin en trminos de la defensa del inters pblico.
Por ello, enfocar el anlisis social exclusivamente en los
actores (el gobierno, la empresa y los ciudadanos) y no
considerar los momentos y posibles relaciones que estos
establecen, representa una limitante analtica.
II. Nuevos retos para el control pblico
Si entender y establecer el inters pblico en una sociedad
democrtica no es sencillo, ejercer el control pblico de
una administracin resulta una tarea igualmente difcil.
Imaginemos un ejemplo cotidiano: el control pblico de
las telecomunicaciones de un pas. En principio, el marco
constitucional parece fcil de aplicar. El estado debe
defender los intereses de los ciudadanos. Y por lo tanto,
el ciudadano est interesado en que el estado cumpla
cabalmente con su funcin regulativa. Controlar los excesos
del mercado, de las empresas en el mercado, resulta la
principal misin de los gobiernos.
En la prctica, los gobiernos tienen ms de una
instruccin constitucional. Defender el inters pblico va
de evitar los posibles abusos de las empresas sobre los
consumidores mexicanos (proteccin de los derechos al
consumidor), pero tambin por promover la competencia
entre empresas (leyes antimonopolios), la inversin
privada para generar empleo, hasta la cobertura en
telecomunicaciones. En este ejemplo, el gobierno regulador
es en realidad una mirada de gobiernos: la agencia
promotora del empleo, la de inversiones, la reguladora, el
garante de los derechos de los consumidores y el proveedor
de servicios pblicos.
31
Del lado ciudadano, la situacin no es diferente.
El ciudadano que es dueo de un telfono celular ms
all de disfrutar del extrao placer de estar conectado
da y noche con el mundo es un potencial accionista de
la empresa que le provee el servicio: sus incentivos son
contradictorios. Como consumidor, en lo individual, busca
mejores estndares de precio y calidad. Como potencial
accionista, busca incrementar sus utilidades y las tarifas altas
no actan necesariamente en contra de sus intereses. Se
podr argumentar que en Mxico la poblacin bancarizada
que puede realizar inversiones es an pequea, pero el
ejemplo sirve para ilustrar que defender lo que es mejor
para el inters pblico resultar cada vez ms difcil.
La democratizacin de los mercados fnancieros,
el sentimiento colectivo de ser pequeo emprendedor y
no solo empleado, aunado a la nueva lgica del consumo,
difcultan que el ciudadano defenda el inters pblico o
colectivo de forma permanente porque no forma parte
de este colectivo permanentemente. El ciudadano est
inmerso en un mundo de intereses legtimos e ilegtimos
transitorios de los cuales es parte.
El ciudadano es a un mismo tiempo consumidor e
inversionista, la empresa puede lucrar con el inters pblico
y el gobierno puede asumir un doble rol de regulador y
promotor de inversiones. Las nuevas interacciones entre
grupos que antes eran estudiados como monolitos, obligan
a repensar los lmites del control poltico tradicional. La
superposicin de roles invita a que los actores afronten sus
preocupaciones no desde puntos de vistas encerrados en
intereses que derivan de los sectores a los cuales pertenecen
en un sentido tradicional, sino que se enfoquen en los
temas compartidos por diferentes sectores. En un mundo
32
en el cual los intereses de la ciudadana, del sector privado
y de los gobiernos se cruzan, las iniciativas multiactor
ofrecen oportunidades para pensar el control democrtico
de la gestin pblica.
Alianzas para la innovacin social y el desarrollo
Desde los aos 90, las iniciativas multiactor han
despertado el inters de los analistas sociales y de las
organizaciones encargadas del desarrollo. La aparicin
de nuevas tendencias en la administracin pblica, la
infuencia creciente de organizaciones de la sociedad civil,
de movimientos laborales y de empresas como agentes de
mejora social, as como la interdependencia de asuntos
complejos globales, han facilitado enfoques holsticos y
multidisciplinarios basados en alianzas. En la Cumbre de la
Tierra, en Ro en 1992; y en la Cumbre Mundial de Desarrollo
Sustentable en Johannesburgo en 2002, las alianzas entre
los sectores se promocionaron como un enfoque clave
para lograr el objetivo de un desarrollo sustentable. Desde
entonces, la idea de entrar en alianzas para resolver retos
de desarrollo se ha ido ampliando tanto por organizaciones
de la sociedad civil, como por empresas y gobiernos.
Las iniciativas multiactor se entienden como
espacios donde convergen actores del sector privado, de
la sociedad civil y del gobierno, que buscan enfoques en
comn para afrontar preocupaciones compartidas. Ante la
complejidad de muchos retos actuales, el involucramiento
de representantes de los tres sectores para la bsqueda
de soluciones puede signifcar un enfoque innovador para
la democracia participativa, as como para una nueva
conduccin de los modelos de gobernabilidad y desarrollo.
Son muchos los acadmicos y expertos que han subrayado
33
que las iniciativas multiactor pueden llevar a un aprendizaje
compartido y a dirigir los recursos hacia la solucin de un
problema o problemas en comn.
A pesar de un apoyo amplio entre expertos y actores
para entrar en alianzas, no existe un consenso sobre lo que
implican. Las iniciativas multiactor pueden ser diseadas
de muchas formas. Su alcance geogrfco puede ser
local o global, los temas enfocados pueden ser amplios o
especfcos. A pesar de que no existe un modelo multiactor
nico, estas iniciativas comparten ciertas caractersticas.
Por lo general, las iniciativas o modelos multiactor
suelen ser tripartitas con representantes del sector
privado, de la sociedad civil y del sector pblico, y suelen
establecerse para enfrentar preocupaciones compartidas.
En la fase inicial, las posiciones representadas pueden
resultar antagnicas. Sin embargo, el hecho de poder
escuchar diferentes opiniones ayuda a interpretar los
asuntos desde varias perspectivas y a aprender sobre
interrelaciones que eran desconocidas anteriormente. La
familiarizacin con las complejidades existentes puede
facilitar la defnicin de objetivos compartidos. En un
proceso de defnicin de objetivos en comn, los diferentes
actores suelen abogar para asegurarse de que los
objetivos defnidos coincidan con sus intereses. A la hora
de pasar de la comunicacin y del intercambio de visiones
al de la accin concreta algunos actores se pueden quedar
decepcionados si no ven refejados sus intereses en los
resultados de la cooperacin. Sin embargo, la experiencia
de haber dialogado alrededor de un mismo tema puede
ayudar a que se consolide una relacin de confanza entre
los actores. Esto signifca un fortalecimiento del entorno a
una problemtica, y la cooperacin ofrece una oportunidad
34
mayor a la ejecucin de la agenda particular de los actores,
pues crea el marco de una solucin verdaderamente
sustentable.
En el mbito del control pblico, algunas de las
iniciativas multiactor puestas en marcha en los ltimos
aos a nivel global se han concentrado en sectores vitales
para el desarrollo como la administracin del agua, las
obras pblicas, las industrias extractivas y la transparencia
en las polticas de los gobiernos. Estas iniciativas no son,
naturalmente, las nicas existentes, pero su creciente peso
en la fscalizacin del gasto pblico y la transparencia de
la gestin gubernamental las hacen dignas de revisin y
anlisis.

III. Iniciativas multiactor que estn cambiando el
control pblico en el mundo
De las diferentes iniciativas que hoy buscan un enfoque multiactor
en el mundo, cuatro sobresalen por su enfoque, el nmero de
pases involucrados, la especifcidad de su trabajo y la naturaleza
estratgica de los sectores que abordan. En este texto se
revisarn la Red de Integridad del Agua (WIN por su nombre en
ingls), la Iniciativa para la Transparencia en el Sector de Obras
Pblicas (Cost, por su nombre en ingls), la Iniciativa para la
Transparencia en las Industrias Extractivas (EITI por su siglas
en ingls) y la Alianza por el Gobierno Abierto (AGA en espaol,
u OGP, si consideramos su nomenclatura en ingls). Como
elementos para defnir nuevas formas de control democrtico,
nos interesan tanto sus afnidades como sus divergencias.
A) Los incentivos para participar en iniciativas multiactor
En muchas ocasiones, las iniciativas multiactor se han
impulsado por parte de un actor conocido o respetado.
35
El Pacto Mundial, por ejemplo una iniciativa que fue
impulsada en el marco de las Naciones Unidas y que
pide a las empresas que apoyen y lleven a la prctica un
conjunto de valores fundamentales en materia de derechos
humanos, normas laborales, medio ambiente y lucha contra
la corrupcin, fue impulsado por Kof Annan en 1999
en el Foro Econmico Mundial en Davos. Otro ejemplo
es la Alianza para el Gobierno Abierto esfuerzo que
promueve gobiernos ms transparentes, efectivos y que
rindan cuentas a travs de instituciones que fomenten la
participacin de la sociedad y respondan a sus necesidades
concretas lanzada por el Presidente de Estados Unidos
Barack Obama en 2011. Algunas iniciativas multiactor se
han benefciado de prolfca adhesin gracias a quienes las
han convocado. Pero existen incentivos estructurales que
explican mejor el inters de participar de los sectores. Al
participar del dilogo multiactor, cada uno de los sectores
puede completar su conocimiento de la realidad, ampliar
sus capacidades de innovacin, legitimarse ante los otros
sectores, y utilizar esto como nueva herramienta para
ejecutar sus mandatos.
Las empresas: de la responsabilidad social a las iniciativas
multiactor
El sector privado desempea un papel importante en la
vida de las personas no slo como generadora de empleo
y de riqueza, sino como agente de desarrollo en las
comunidades en las que acta. Por eso es importante que
un agente externo lo regule. Tradicionalmente, los gobiernos
han buscado ejercer ese poder, pero ste se ha venido
debilitando por la apertura de los mercados y la creciente
infuencia de las empresas en la gobernabilidad y los
espacios de decisin pblica. En paralelo, muchas empresas
en el mundo respondieron impulsando iniciativas voluntarias
36
de autorregulacin, haciendo suya la llamada Responsabilidad
Social Corporativa (RSC). La responsabilidad social incluye
todo aquello que va ms all de lo que la ley obliga en pos
del desarrollo social y comunitario.
El concepto de la RSC se desarroll para establecer
metas empresariales compatibles con el desarrollo sostenible
de la sociedad. En los aos 90, el concepto lleg a
desarrollarse de manera concreta en Europa, cuando
la Comisin Europea para implicar a los empresarios en
una estrategia de empleo para generar mayor cohesin
social, utiliz el enfoque de RSC (Ysa, Albareda, & Lozano,
2004a, 2004b). En 1999, durante el Foro Econmico y
Mundial de Davos, el secretario general de la ONU impuls
la adaptacin de valores con rostro humano al mercado
mundial, con el objetivo de propiciar la accin socialmente
responsable, y de contribuir al bien comn y al desarrollo
sustentable.
Desde hace ya ms de una dcada, la RSC
enfrenta posturas crticas y abierta resistencia. Una crtica
muy extendida ve la RSC como una herramienta publicitaria
y de relaciones pblicas. Hay quienes argumentan que las
empresas difcilmente podran llevar a cabo el papel de
proteger el inters pblico voluntariamente a travs de las
prcticas de negocios existentes, y a travs del mercado.
Otros opinan que la proteccin del inters pblico necesita
ser guiada, regulada y manejada por el estado debido a
las prioridades de desarrollo. Asimismo, se critic que
las iniciativas que desarrollaron las empresas, como
cdigos de conducta, auditoras sociales o inversiones con
fnes sociales, se condujeran de manera unilateral y que
muchas veces ignoraban temas de fondo, as como las
preocupaciones verdaderas de la ciudadana. Adems, la
37
existencia de un amplio nmero de estndares e iniciativas
voluntarias basados en la autorregulacin corporativa no le
han dado sufciente credibilidad.
Ante una creciente crtica a nivel global, algunas
empresas transnacionales reconocieron la necesidad
de impulsar la agenda de la responsabilidad corporativa,
reconociendo los lmites de la autorregulacin. Por ello,
muchas empresas empezaron a participar en iniciativas
de alianzas multiactor con gobiernos y organizaciones de
la sociedad civil. Desde la perspectiva de las empresas,
entrar en alianzas con otros actores puede tener una serie
de benefcios: las alianzas pueden proporcionar una mejor
relacin con las comunidades en las cuales actan, una
reduccin de riesgo de sus actividades, un mayor grado de
innovacin y creatividad, conocimiento sobre agendas de
desarrollo, as como una mejor relacin con los gobiernos.
Del monitoreo social a las iniciativas multiactor
Mxico ha transitado por varias etapas en la relacin
gobierno-ciudadana a lo largo de su proceso democrtico.
En la primera etapa de la transicin, entre 1977 y 1988,
el foco de atencin radic en ampliar la pluralidad
poltica y fortalecer el sistema de partidos. Los primeros
ejercicios de monitoreo ciudadano en Mxico iniciaron
en la dcada de los ochenta, siendo los programas
sociales uno de los principales mbitos de accin. Entre
1985 y 1988, con un nmero creciente de ciudadanos
organizndose para distintas tareas cvicas, un nuevo
marco para la participacin ciudadana en la vida cvica
empez a desarrollarse. Para 1991, era evidente que
la poltica pblica necesitaba canales adicionales para
canalizar nuevas formas de participacin social. Surgi
38
as la contralora social de los programas sociales, pero
sobretodo un impulso social de vigilancia y control de la
gestin pblica que aos despus se enriquecera con la
agenda de transparencia y rendicin de cuentas. Con su
ampliacin a otras esferas y programas, la participacin
ciudadana y la contralora social fueron formalizadas con
la creacin del sistema de acceso a la informacin a travs
de la publicacin de la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental en el
2002. Estas fguras se vieron fortalecidas en la Ley General
de Desarrollo Social publicada en el ao 2004. El acceso a
la informacin pblica y una mayor participacin ciudadana
en el monitoreo de los programas sociales, contribuy a
la identifcacin de defciencias en la poltica social, a la
correccin de procedimientos administrativos y a la sancin
de conductas ilcitas en el manejo de los programas.
Desde sus inicios, el monitoreo de la ciudadana
del desempeo de los gobiernos ha sido fundamental para
incrementar la transparencia y la integridad en el Poder
Ejecutivo. Sin embargo, hoy la calidad de vida de las
personas se ve impactada por muchos factores que van
ms all de la actuacin de los gobiernos. Con fguras como
la concesin pblica y las alianzas pblico-privadas, ha
quedado de manifesto que un nmero creciente de servicios
pblicos son coordinados por el gobierno, operados por el
sector privado y slo en ocasiones los trmites o servicios
externos son apropiadamente regulados (Wilson, Winter-
Spring 2002; Vincent & Grimshaw, 2001). Subcontratacin,
subrogacin, outsourcing, concesiones y otras fguras
administrativas, son en la mayor parte de los gobiernos la
manera de hacer funcionar la maquinaria de provisin de
servicios pblicos, trmites y obras.
39
En las democracias, el consumidor final de
los bienes y servicios entregados por el gobierno, el
ciudadano, exige al gobierno mejor cobertura y calidad
en los servicios, pero en ocasiones el proveedor externo
de los mismos tiene mayor poder que el regulador. El
ciudadano exige a los gobiernos, pero no todos los
gobiernos son capaces de regular a los proveedores de
servicios, incluso si fueron los gobiernos quienes dieron
autorizacin para operar los servicios o concesionaron
su operacin.
2
As aparte de la posicin central de las
empresas como proveedoras de bienes y servicios, el
sector privado tambin se ha transformado en un actor
de inters pblico con la capacidad de influir de forma
decisiva el rumbo de las sociedades en las que opera.
El desempeo de las empresas est todava fuera del
control de la ciudadana, quien enfrenta el importante
reto de desarrollar instrumentos para monitorear e
incidir en la actuacin de las empresas.
3
Las iniciativas
multiactor representan una alternativa para el desarrollo
2
Midttun ha analizado la crisis del estado de bienestar, y argumenta
que un nuevo modelo de gobierno (Embedded Relational Model) est
sustituyendo al modelo tradicional de bienestar. El estudio est enfocado
en la relacin entre la sociedad civil, las industrias y el gobierno. (Midttun,
Realigning Business, Government and Civil Society: The C(S)R Model
Compared to the (Neo)Liberal and Welfare State Models, 2004); (Midttun,
Policy making and the role of government realigning business, government
and civil society, 2005).
3
En el contexto de la globalizacin existe una preocupacin creciente
sobre el poder sin precedentes de las empresas, el cual les permite
presionar gobiernos dbiles, establecer empresas en reas donde la
regulacin social y ambiental es dbil o inexistente, y a la vez, explotar
comunidades de escasos recursos.En la literatura hay un consenso sobre la
incapacidad de los gobiernos nacionales para controlar fujos econmicos
transnacionales: Castells, M. TheInformationAge: Economy, Society and
Culture. 3 Vol. Blackwell Publishers.1996; Crane, A.; Matten, D.Business
Ethics.A European Perspective. Managing Corporate Citizenship and
Sustainability in the Age of Globalization. Oxford UniversityPress.2004.
40
de modelos de integridad que empiecen por los gobiernos,
pero incluyan directamente a las empresas.
Las razones de los gobiernos: profundizar la democracia
participativa
Las iniciativas multiactor se pueden considerar una forma
de democracia participativa. La democracia participativa se
refere a formas de democracia en las que los ciudadanos
tienen una mayor participacin en los procesos de toma de
decisiones. Desde el punto de vista de los gobiernos, iniciar
alianzas con la ciudadana puede promover su legitimidad y
aumentar la confanza, el apoyo y la colaboracin de parte
de los ciudadanos si los incluyen de alguna forma en sus
decisiones, ya sea en su rol de consumidores, de votantes,
o incluso de empresarios. La mejora en la gobernanza es en
defnitiva uno de los mayores incentivos que se encuentran
en estas iniciativas.
A la par de la necesidad de legitimidad poltica,
existe tambin la urgencia de modernizar la administracin
pblica. Se entiende que esta modernizacin no es
posible manteniendo slo la visin de los actores que
operan en su interior. Por ello, como se ha dicho antes,
las iniciativas multiactor generan un dilogo que ampla el
conocimiento de una realidad ms compleja para obtener
nuevas herramientas. Al operar en marcos de coordinacin
con ciudadanos y empresas, los gobiernos contribuyen
a identifcar la pluralidad de perspectivas y a dialogar en
un marco compartido sobre las disyuntivas de poltica
pblica. Los grupos multiactor no reemplazan los rganos
deliberativos y representativos de las democracias, pero s
permiten identifcar problemas concretos de implementacin
de las polticas y asegurarse de que se pueda avanzar en
su implementacin.
41
La posibilidad de acordar los trminos y plazos para
transparentar procesos, manejo de recursos, o formas de
identifcar riesgos de integridad es de fundamental inters
para los gobiernos, sobre todo si se consideran los nuevos
esquemas de provisin de servicios pblicos. De no tener
la institucionalidad que les permita efectivamente gestionar
los recursos y los proveedores necesarios, el resultado
podra ser recursos mal asignados y proyectos inefcientes
para combatir la pobreza o para lograr un desarrollo
sustentable.
B) Traduciendo el marco conceptual a experiencias concretas
La Iniciativa por la Transparencia en las Industrias
Extractivas (EITI por sus siglas en ingls), la Iniciativa
por la Transparencia en el sector Construccin (CoST por
sus siglas en Ingls), la Red por la Integridad en el Agua
(WIN por sus siglas en ingls), y la Alianza por el Gobierno
Abierto (OGP por sus siglas en ingls) son esfuerzos a los
que los gobiernos se suman no slo en miras de favorecer
la gobernabilidad democrtica y el fortalecimiento de sus
mercados, sino tambin por ser herramientas que estn
ayudando a reforzar la relacin de la sociedad civil con el
gobierno y el control que sta tiene sobre el mercado en
relacin con recursos estratgicos.
Iniciativa por la Transparencia en las Industrias Extractivas
En 2005, de acuerdo con datos de Naciones Unidas, las
10 empresas petroleras ms grandes del mundo eran
empresas de pases en estado de desarrollo. Se estima
que 3,500 millones de personas viven en pases con
recursos como el petrleo, el gas y los minerales.
42
Sin embargo, muchas de estas naciones son
vctimas de pobreza, corrupcin y confictos que derivan
de la falta de gobernabilidad. Numerosos estudios
indican que la mayora de los pases ricos en recursos
naturales han mostrado desempeos econmicos pobres
en comparacin con pases de niveles de ingreso
similares o con menor cantidad de recursos naturales.
Los bajos niveles de gobernanza y los altos
grados de corrupcin, se han visto como factores
que explican la incapacidad de los pases de usar las
ganancias de las industrias extractivas para fnanciar su
propio desarrollo. La cantidad de recursos econmicos
que estas empresas proveen y la poca capacidad
de administrarlos, se han percibido como la razn
de su pobre desempeo en trminos de su desarrollo
socioeconmico. La imposibilidad de crecer y desarrollar
sociedades en pases con abundantes recursos naturales
se ha denominado la maldicin de los recursos.
La Iniciativa por la Transparencia en la Industria
Extractiva se ha promovido como una iniciativa con
potencial para hacer avanzar la transparencia en los
pases ricos en recursos naturales. EITI es una iniciativa
mundial que plantea el establecimiento de un estndar
entre todos sus miembros: las ganancias generadas por
recursos naturales de alto valor (petrleo, gas y recursos
minerales) deben pasar de las manos de quienes
controlan la industria, hacia la poblacin en general.
La visin de EITI est centrada en pases ricos
en recursos naturales, en los cuales las ganancias
generadas por estos deberan funcionar efectivamente a
favor de su poblacin.
43
Para lograr este objetivo, EITI establece
un sistema en el cual los pagos que las compaas
extractivas hacen a los gobiernos (va regalas,
impuestos, derechos o concesiones) son publicados, as
como los ingresos que las empresas pblicas obtienen.
El pas implementador de EITI establece un grupo
multiactor a nivel nacional, revisa la informacin y genera
un reporte que debe servir para cuadrar la cuenta entre
los reportes de pagos y los ingresos, que proveen las
empresas extractivas y el gobierno, respectivamente. El
trabajo de EITI en los pases no es juzgar la manera en la
que los recursos econmicos recibidos por los gobiernos
son utilizados, sino hacer disponible la informacin a los
ciudadanos para que estos puedan juzgarla y emitir sus
propias recomendaciones.
Para los pases miembros, el inters de
participar en EITI deriva de crear un mejor clima para
las inversiones, mejorar la rendicin de cuentas y crear
una mayor estabilidad econmica y poltica. Tambin
empresas e inversionistas tienen incentivos para
participar, ya que EITI mitiga riesgos de reputacin
y frena la inestabilidad causada por una gobernanza
opaca de los recursos naturales. Los benefcios para la
sociedad civil resultan de un mayor grado de informacin
pblica sobre los ingresos que se gestionan en nombre
de los ciudadanos. EITI ha podido desarrollarse y pasar
de ser una idea impulsada por la sociedad civil a una
iniciativa fnanciada por los gobiernos, porque empresas,
inversionistas y pases en desarrollo reconocieron que
podra ser de utilidad econmica y social.
No existe una manera nica de llevar a cabo la
accin de los grupos multiactor, en cada pas se ha hecho
44
de distintas maneras. Pero en general lo que se hace es
construir una estructura de gobernanza en la que se asignan
asientos en los comits directivos a los distintos actores.
Esta estructura es iniciada por la declaracin formal del
gobierno nacional de integrar los principios de EITI. Esta
declaracin signifca tambin la disposicin y la posibilidad
de convocar a los actores centrales para la implementacin.
El responder a la convocatoria signifca conformar el grupo
multiactor nacional encargado de implementar EITI. Este
grupo disea el plan de accin nacional en torno a los
principios y la estructura de gobernanza mundial de la
iniciativa.
Ya que cada pas aplica la iniciativa de acuerdo
al plan de accin que disea el grupo multiactor, es muy
importante la evaluacin constante por parte de la estructura
mundial. Esta evaluacin consiste en tres etapas por las
cuales transitan los pases: candidato, implementador y
validacin. La ltima ocurre cada 2 a 5 aos y es requesito
para continuar como miembro de la EITI.
Despus de casi una dcada de su creacin, lograr
mayores niveles de transparencia en los pases con recursos
naturales sigue siendo un reto para EITI. De los 10 pases
con mayores ganancias por hidrocarburos con relacin al
porcentaje del PIB entre el 2000 y el 2005 se encuentran
slo dos pases implementadores y un pas candidato de la
EITI. En cuanto a los pases ricos en recursos minerales,
que segn datos de EITI y el Banco Mundial son 18 pases,
slo se registraron datos para 9. Sin embargo, los restos de
implementacin de la iniciativa no estn slo relacionados
con el alcance geogrfco de la misma, sino tambin con su
homologacin con otros esfuerzos parecidos.
45
La iniciativa para la transparencia en el sector construccin
La obra pblica fnanciada por fondos pblicos representa
uno de los sectores ms importantes para el desarrollo
de los pases. De acuerdo con el Reporte Global de la
Construccin, el valor del sector alcanzar los $12 trillones
de dlares anuales en el 2020, es decir, alrededor del
13% del PIB global (Global Construction Perspectives
Oxford Economics, 2012). Sin embargo, se estima que
10 por ciento del costo de la construccin se pierde en
corrupcin. Segn el ndice de Fuentes de Soborno 2011
(Transparency International, 2011) que mide la percepcin
sobre la forma en que se comportan las empresas de
28 economas ms fuertes del mundo cuando hacen
negocios en el extranjero el sector de construccin y
obras pblicas resulta ser de los sectores ms afectados.
Este problema va ms all de los daos a la integridad del
sector, dado que la corrupcin se presenta en un sector
estratgico para el desarrollo,
4
la mitigacin de la pobreza
y la sustentabilidad econmica y ambiental de los pases.
Es por esto que a pesar de que en muchos
pases existen esfuerzos por crear herramientas
de supervisin ciudadana a las compras pblicas y
proyectos de infraestructura, el Departamento para
el Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID) vio
como necesario realizar un esfuerzo relacionado con
los proyectos de construccin fnanciados con fondos
pblicos. Esta iniciativa no se enfoca en las fases de
inicio de las contrataciones pblicas, que son aquellas
que ya tienen una importante supervisin por parte de
ciertas polticas y organizaciones, sino sobre todo en las
4
10 al 30 por ciento del gasto pblico va dirigido hacia este sector (Secre-
tariat, CoST, 2011).
46
etapas de otorgamiento de los contratos y de elaboracin
de la obra hasta su entrega.
A partir de la experiencia obtenida en EITI, y con
el inters de realizar un esfuerzo parecido, pero adaptado
a su industria, el diseo de CoST reconoce la existencia
de corrupcin en el sector construccin, pero no dirige su
esfuerzo a combatirla especfcamente, sino a incentivar la
transparencia en el proceso.
La falta de transparencia provoca, adems de
corrupcin, una dbil rendicin de cuentas por parte del
gobierno que otorga fondos pblicos, pero tambin por
parte de las empresas contratadas para llevar a cabo los
proyectos. Al haber falta de transparencia y mecanismos
para hacer responsables a los proveedores, no se puede
garantizar que el proyecto realizado tenga la calidad
necesaria, que se realice en los tiempos establecidos, que
su valor sea real, o incluso, que verdaderamente responda
a las necesidades ms urgentes de la poblacin a la que
benefcia.
El enfoque de CoST se ve refejado en los cinco
principios que rigen su trabajo, los cuales estn basados en
lograr una relacin directa entre los costos y la calidad de los
proyectos de construccin fnanciados con fondos pblicos:
5

(1) Los proyectos deben promover la sustentabilidad; (2)
los gobiernos deben rendir cuentas; (3) la transparencia
puede mejorar la efciencia; (4) la transparencia promueve
la confanza de los inversores y; (5) la cooperacin de todos
los actores es importante.
5
Al igual que EITI, esta iniciativa est basada en el concepto obtn lo que
pagas que proviene de una campaa diseada por Global Witness y en
2002 llamada Publica lo que Pagas.
47
La manera de lograr estos principios se visualiz
a travs de grupos multiactor denominados Grupos
Multisectoriales o GMS, en quienes recae todo el peso del
liderazgo y gestin de la iniciativa. Estos se implementan
de distintas maneras en cada pas, desde el nmero de
personas que participaron en total hasta los sectores con
mayor o menor representatividad. De manera general,
en todos los pases piloto participaron en los GMS las
instituciones fnanciadoras, entidades fnancieras pblicas,
compaas constructoras, organizaciones de la sociedad
civil, proveedores no gubernamentales de fnanciamiento o
deuda y otros actores internacionales. Todos estos actores
tuvieron el reto de disear el plan de proyecto para el pas,
elegir las metas y apuntar a los equipos tcnicos que les
asistiran a informar los resultados de la iniciativa, y por
supuesto, a detectar las irregularidades en transparencia y
rendicin de cuentas.
Es importante sealar que uno de los principales
requisitos para la participacin en el GMS y para la eleccin
de los proyectos sobre los cuales estos trabajaran es
que cada uno de los actores sea y se perciba lejos de la
infuencia de la industria de la construccin que participa
en los proyectos. Otro requerimiento importante es que los
esfuerzos que realicen de transparencia no se traslapen o
que se dupliquen los ya existentes.
De esta forma los GMS tuvieron que disear
umbrales de proyectos que les permitieran conocer toda
la informacin necesaria, enfrentarse a ciertos confictos
de inters, y sobretodo, tuvieron que cuidar no traslapar
polticas o esfuerzos dirigidos a fortalecer la transparencia.
48
Para la integracin de este primer Plan de
Accin se coordinaron trabajos entre las instituciones
pblicas de la administracin pblica federal, las
principales empresas pblicas del sector energtico,
el organismo regulador de las Telecomunicaciones,
la Auditora Superior de la Federacin y el Banco de
Mxico. Sin embargo, Mxico no incluy la participacin
de la sociedad civil durante esta fase inicial, por lo que
se decidi esbozar un Plan de Accin Ampliado.
Los compromisos que asumi el pas en esta
primera etapa se refieren a la mejora de servicios
pblicos, a aumentar la integridad pblica, al manejo de
recursos con mayor eficacia y eficiencia y a incrementar
la rendicin de cuentas corporativas.
La conformacin del Plan de Accin Ampliado
requiri de la creacin de un Secretariado Tcnico
conformado por una organizacin representante de la
sociedad civil y una del gobierno, representado por la
Secretara de la Funcin Pblica (SFP) y el Instituto
Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de
Datos (IFAI). Las organizaciones participantes han
sido: Gesoc, A.C., Art. 19, la Neta, Citivox, IMCO,
Transparencia Mexicana, Cultura Ecolgica, CIDAC y
Fundar.
El proceso para la elaboracin del Plan Ampliado
consisti en la recepcin de 59 propuestas de las
organizaciones de la sociedad civil, las cuales fueron
acotadas a 38, despus de una serie de reuniones
donde particip el Secretariado Tcnico, las propias
organizaciones y las dependencias e instancias federales
involucradas. An se estn discutiendo las propuestas y
49
La experiencia del piloto da la oportunidad de
extraer varias conclusiones sobre los puntos por reforzar:
(1) Ms claridad en el diseo y conocimiento de los
Grupos Multi-Sector; (2) reestructuracin o eliminacin
del carcter voluntario de los GMS; (3) independencia
fnanciera de los GMS; (4) replantear los tiempos para
completar procesos de socializacin e integracin grupal
y; (5) replanteamiento de participantes de industria por
problemas de inters que provengan de asociaciones.
Todos estos puntos fueron analizados en los resultados
de la fase piloto y permitieron tener una mejor perspectiva
sobre los resultados positivos. Al fnal de la fase piloto
CoST logr involucrar a ocho diferentes proyectos, con
valores que oscilan desde menos de un milln de dlares
hasta aproximadamente $500 millones; y siete de los
ocho pases han movilizado recursos para continuar con
sus programas nacionales.
Red de Integridad del Agua

De acuerdo con datos del Banco Mundial, alrededor de
220 millones de personas en pases en desarrollo carecen
de una fuente de agua potable. Un estudio de Naciones
Unidas presentado en 2010 en conmemoracin del Da
Internacional del Agua, subraya que 2500 millones de
personas en el mundo viven sin un sistema adecuado de
saneamiento. Pero el agua no slo es la fuente de la vida
a travs de la posibilidad de saneamiento o hidratacin
que provee. Tambin se utiliza para la agricultura entre
el 60 y el 90 por ciento de los recursos hdricos dulces
del mundo. El problema es que la gestin del agua, en lo
que se refere a su saneamiento, distribucin o el manejo
de sus cuencas no siempre se realiza efectivamente.
En materia de saneamiento, 90 por ciento de las
50
aguas residuales en pases en desarrollo se descarga
directamente en fuentes naturales del lquido.
La Red de Integridad del Agua (WIN) ve en
el desarrollo del sector del agua una herramienta
fundamental para aliviar la pobreza, ya que no slo provee
el recurso fundamental para la agricultura, sino que
tambin representa la construccin de infraestructura, la
creacin de energa, pero sobretodo, la existencia de una
gestin efectiva en torno a ella. Al no existir una gestin
y gobernanza efectiva sobre el agua existen espacios
vacos que pueden ser llenados por corrupcin: (1) El
pago de sobornos para deshacerse de residuos slidos,
qumicos o industriales, lo cual afecta la calidad de las
fuentes de abastecimiento de agua; (2) infraestructura
para proveer de agua a las localidades que no se
construye correctamente y por lo tanto, no cubre las
necesidades que debera; (3) los servidores pblicos
dedicados al saneamiento, reparticin, control del agua y
sus cuencas no tienen el nivel de experiencia necesario;
(4) el agua necesaria para el cultivo o saneamiento de
zonas afectadas por pobreza y marginacin es desviada
hacia zonas de inters econmico por personas con
mayor poder y; (5) las personas tienen que participar en
actos de corrupcin para lograr obtener el recurso vital.
Estas son slo algunas de las manifestaciones
de la corrupcin que se sufren en el sector del agua,
pero pueden existir tantas otras como fuentes de
abastecimiento de agua existan. Y en esa misma
variedad de problemticas existe tambin una variedad
de soluciones. A pesar de que son muchas y de muchos
tipos las acciones que se pueden emprender para
mejorar estas situaciones, WIN se centra en lograr que
51
se mejoren los niveles de transparencia, se promueva
la rendicin de cuentas, que esto se haga a travs de la
participacin y que en todo momento se articulen esfuerzos
contra la corrupcin. Para cumplir con esta labor WIN
combina trabajo a nivel global, creacin de redes regionales
y accin local. Estos esfuerzos invariablemente convocan a
una variedad de actores, quienes se acercan al problema
de la gobernanza y la integridad del agua desde distintos
puntos.
Por la diversidad de acciones que se llevan a
cabo en cada pas es difcil establecer los avances de
manera especfica. Para enfrentar esto, en 2009 se
diseo el Anlisis Comentado sobre Integridad en el
Sector del Agua (AWIS por sus siglas en ingls). Este es
la ejecucin de talleres en los que participan expertos
en el sector del agua y expertos en corrupcin. Permite
tener una imagen clara sobre los sectores estratgicos
en cada pas y el estado de los tres pilares de la
integridad: (1) Transparencia; (2) rendicin de cuentas
y; (3) participacin social en el sector agua. El reporte
muestra el estado en 5 reas de riesgo y es socializado
con los actores que estn involucrados en el sector del
agua. Provee informacin necesaria para sugerir accin
desde los principios de WIN para mejorar la integridad
del sector del agua.
A veces a partir de esta herramienta y a veces
a partir de problemas muy concretos, los pases han
convocado a grupos multiactor que les han permitido
llevar a cabo acciones para mejorar la transparencia del
sector del agua desde los principios de WIN.
52
Alianza para el Gobierno Abierto
La Alianza para el Gobierno Abierto (AGA u OGP por
sus siglas en ingls) fue promovida en septiembre de
2011 por la administracin del presidente Barack Obama
como un esfuerzo global; con el apoyo inicial de Brasil,
Filipinas, Indonesia, Mxico, Noruega, Reino Unido y
Sudfrica. Posteriormente, 43 gobiernos adicionales
declararon su intencin de unirse a la AGA.
El objetivo de la Alianza es fortalecer la
gobernabilidad mediante compromisos concretos de los
gobiernos en materia de transparencia, participacin
ciudadana, responsabilidad y la innovacin y tecnologa.
En materia de transparencia, la Alianza busca garantizar
la disponibilidad y accesibilidad de informacin abierta,
completa, oportuna, gratuita y de fcil acceso sobre
las decisiones y acciones gubernamentales para la
ciudadana. Dicha informacin debe cumplir con los
estndares de datos abiertos (open data).
6
En relacin
con la participacin ciudadana, incentiva la movilizacin
social y el involucramiento ciudadano en el debate
pblico que conlleve la responsividad y efectividad
en la gobernabilidad. En materia de responsabilidad,
la Alianza impulsa el establecimiento de reglas,
lineamientos y regulaciones que normen las decisiones y
acciones gubernamentales y permitan el reconocimiento
de responsabilidades derivadas del incumplimiento de
compromisos adquiridos. En relacin con la innovacin,
la Alianza promueve el acceso a datos abiertos, las
tecnologas de la informacin y la comunicacin.
6
Por open data se entiende que determinados datos estn disponibles de
forma libre para todo el mundo y que se puedan publicar sin restricciones
de copyright, patentes u otros mecanismos de control.
53
Los retos de los gobiernos
Los compromisos de la Alianza se estructuran alrededor
de cinco retos que enfrentan los gobiernos.
7
El primer reto es la mejora en todos los servicios
pblicos educacin, salud, empleo, vivienda, seguridad,
entre otros, independientemente de que sean provistos
por el sector pblico o por el sector privado.
El segundo reto que enfrentan los gobiernos es el de
incrementar la integridad pblica mediante la lucha contra
la corrupcin, la promocin del acceso a la informacin,
las reformas hacendarias y la tica como hilo conductor
de la relacin entre gobiernos, medios de comunicacin y
sociedad civil.

El tercer reto es el manejo efciente de los recursos
pblicos en la asignacin de recursos presupuestarios,
fnanciamiento nacional y extranjero, adquisiciones y la
gestin de los recursos naturales.
El cuarto reto que enfrentan los gobiernos es la
construccin de comunidades ms seguras a donde se
garantice la seguridad pblica; as como la respuesta y
atencin ante desastres naturales, riesgos ambientales y
proteccin civil.
El quinto reto es el aumento de la rendicin de
cuentas de las empresas para identifcar la responsabilidad
empresarial en materia de medio ambiente, proteccin
del consumidor, participacin comunitaria y lucha anti-
corrupcin.
7
http://www.ifai.org.mx/GobiernoAbierto
54
Participacin en la Alianza
La incorporacin de un gobierno a la Alianza supone el
cumplimiento de determinados criterios mnimos tales
como la transparencia fscal, acceso a la informacin
pblica, declaraciones pblicas de ingresos y bienes de
funcionarios de alto nivel.
Cada pas debe comprometerse con un Plan
de Accin que contenga trabajo sobre al menos uno
de los cinco retos antes planteados. ste debe estar
desarrollado a travs de una consulta y retroalimentacin
pblica. Ms an, el Plan de Accin debe capitalizar las
estrategias, programas y polticas existentes relacionados
con el gobierno abierto e impulsar reformas o acciones
innovadoras en la materia. Los compromisos adquiridos
por los gobiernos se pueden enfocar en el nivel nacional
o local. Los pases tambin deben adoptar la Declaracin
de Principios de la Alianza de Gobierno Abierto y publicar
su Plan de Accin en el portal de la Alianza. Asimismo, el
gobierno se compromete a llevar a cabo un autodiagnstico
de su progreso y a contar con mecanismos de monitoreo y
seguimiento independientes. Finalmente, el gobierno debe
promover el avance de la Alianza para el Gobierno Abierto
en otros pases, mediante el intercambio de experiencias
y conocimiento, asistencia tcnica, buenas prcticas,
recursos tecnolgicos, entre otros medios a su alcance.
Cabe mencionar que la AGA no es una declaracin
no vinculante, por lo que no establece mecanismos para
obligar a los gobiernos a cumplir con los compromisos
adquiridos. No obstante, la participacin en la Alianza implica
que los gobiernos incorporen metas parciales y fnales y
establezcan mecanismos para el monitoreo, seguimiento
55
y evaluacin anual para verifcar el cumplimiento de los
compromisos adquiridos. Los pases deben publicar
un informe de avance de todos sus compromisos en el
portal de la Alianza dentro de un periodo de tres meses
posteriores a un ao de implementacin de la AGA.
Iniciativa de colaboracin multiactor
Pese a que en pocos casos AGA ha logrado convocar
al sector privado, la lgica y mecnica de la iniciativa
sigue siendo multiactor. Hasta ahora, en buena parte de
los pases donde se ha iniciado su implementacin, las
mesas de trabajo siguen siendo espacios de relacin
entre gobierno y sociedad civil, pero por los resultados
que se propone, su impacto terminar siendo de utilidad
para el sector privado. Basada en la necesidad de
defnir acciones concretas, la posibilidad de xito de la
iniciativa depende de la capacidad de los gobiernos de
avanzar en las recomendaciones o acuerdos alcanzados
con empresas y sociedad civil. Esta es, ante todo, una
iniciativa pragmtica que privilegia la sencillez en su
administracin y que busca ofrecer resultados a corto
plazo. Su estabilidad futura depende de la capacidad
de los actores de seguir colaborando en un modelo
voluntario, basado en la lgica multiactor, por un tiempo
que supere las administraciones o gobiernos que hasta
ahora lo impulsan.
La estrategia multiactor no termina en los pases,
pues a nivel internacional AGA cuenta con un Comit
Consultivo Internacional, del cual parte el mecanismo de
gobernabilidad de la Alianza, conformado por gobiernos
y organizaciones de la sociedad civil.
56
El Comit Consultivo tiene dos miembros de
gobiernos que participan y que rotan entre la presidencia
y la vicepresidencia de acuerdo con grupos regionales.
El presidente establece una secretara temporal, la cual
coordina el trabajo de la Alianza y organiza las reuniones
del comit y la conferencia anual.
Los pases que han presidido el Comit Consultivo
Internacional han sido hasta ahora Estados Unidos de
enero a septiembre de 2011 y Brasil de septiembre
de 2011 a agosto de 2012, ambos como presidentes.
Como vicepresidentes han fungido Estados Unidos de
septiembre de 2011 a marzo de 2012 y Reino Unido desde
marzo de 2012. A partir de septiembre de 2012, asumir la
presidencia el Reino Unido y la vicepresidencia Indonesia.
Posteriormente, Indonesia asumir la presidencia en
septiembre de 2013 y Mxico la copresidencia. Mxico
asumir la presidencia en septiembre de 2014.
Los lineamientos de la Alianza dictan que los
compromisos de los planes de accin deben llevarse a cabo
mediante un proceso de consulta pblica con la comunidad
nacional, incluyendo a la sociedad civil y al sector privado,
asegurndose de que otros ciudadanos puedan participar.

Hay nueve representantes de la sociedad civil
organizada a nivel internacional que forman parte del Comit
Consultivo. Dichas organizaciones difunden los acuerdos
de la Alianza a nivel internacional, nacional y regional. Las
organizaciones son: African Centre for Open Governance
de Kenya, el Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC)
de Brasil, el Instituto Mexicano para la Competitividad
(IMCO) de Mxico, el International Budget Partnership
(Internacional), el MKSS de India, el National Security
57
Archive de Estados Unidos, Revenue Watch Institute
(Internacional), Transparency and Accountability Initiative
(Internacional), y Twaweza de Tanzania.
En abril de 2012 se llev a cabo la Primera Cumbre
Anual de Alto Nivel de la Alianza para el Gobierno Abierto
en Brasilia, a la cual asistieron 1,150 delegados de ms de
60 pases. El objetivo de dicha reunin fue que los ministros
gubernamentales y lderes activistas sociales discutieran
los planes de accin de cada pas y la promocin del
gobierno abierto en cada regin. La siguiente reunin se
llevar a cabo en Londres en septiembre de 2012.
La Alianza para el Gobierno Abierto en Mxico
Mxico es uno de los ocho pases que han impulsado esta
Alianza, por lo que el 20 de septiembre de 2011, el Ejecutivo
Federal suscribi el Plan de Accin para Mxico. En el Plan
de Accin inicial Mxico se comprometi a aumentar la
integridad pblica, manejar ms efcientemente los recursos
pblicos, aumentar la rendicin de cuentas corporativas y
mejorar los servicios pblicos.
Para el gobierno de Mxico, AGA brinda la
oportunidad de articular programas y polticas y transformar
la relacin entre gobierno y ciudadana al proporcionar
mayor informacin pblica. A diferencia de las leyes de
acceso a la informacin pblica vigentes, la estrategia de
gobierno abierto y datos abiertos permite un uso estratgico
de la informacin publicada. Su objetivo es que las bases de
datos y otros documentos publicados, o el uso de cdigos
abiertos en ciertos sistemas de informacin, faciliten el uso
social de la informacin publicada y contribuyan a mejorar
la provisin de servicios pblicos.
58
se tiene previsto que la versin final del Plan Ampliado
se termine en mayo de 2012.
AGA promueve que la informacin gubernamental
sea pblica y abierta, lo cual permite que la ciudadana est
ms preparada para la toma de decisiones. Sin embargo,
la relacin gobierno-ciudadana y el trabajo en temas
de transparencia, rendicin de cuentas y lucha contra
la corrupcin no son nuevos. La AGA pudiera renovar,
impulsar o distraer las discusiones de estos temas en la
agenda internacional o de cada pas.
El anlisis preliminar de algunas organizaciones y
redes que trabajan en estos temas han sealado que an
no hay claridad sobre los objetivos, el funcionamiento, los
resultados esperados y los alcances de la Alianza.
Asimismo, hay preocupacin de que los procesos
de elaboracin de los planes de accin sean validaciones
superfuas slo del Poder Ejecutivo a nivel federal y no de
otros poderes o de otros rdenes de gobierno. Existe todava
incertidumbre sobre la posibilidad de que los compromisos
se concreten y consoliden debido a los contextos polticos
y sociales particulares de cada pas.

De igual manera y dado que es un instrumento
voluntario pero no vinculante, no se cuenta con mecanismos
que garanticen que los gobiernos cumplan con sus
compromisos ni que sea realmente un ejercicio conjunto
con la sociedad civil o el sector privado en todas las fases.
Para que la AGA tuviera mayor solidez se requerira hacer
un anlisis de los mecanismos legales, operativos y de
seguimiento existentes por pas para la implementacin y
evaluacin de los planes de accin.
59
La Alianza para el Gobierno Abierto es sin
duda una iniciativa multiactor interesante, dado que
conjunta la participacin de gobiernos y de la sociedad
civil organizada alrededor del establecimiento de
compromisos que tengan una verdadera incidencia y
peso sobre el diseo y ejecucin de polticas pblicas,
que ayuden no slo a modernizar la administracin
pblica sino a impulsar un nuevo sistema de diseo
de las mismas, basado en el dilogo multiactor. Pero
para que los planes de accin por pas obtengan los
resultados planteados se debern establecer propuestas
concretas, incluyentes, medibles y acotadas a un periodo
de tiempo con el clculo de los costos e implicaciones
legales para su cumplimiento. Asimismo, los planes de
accin debern tener conceptos claros y comparables
a fn de que sean difundidos hacia la ciudadana para
su conocimiento, participacin y exigencia al gobierno
en caso de no ser alcanzados. El verdadero impacto de
la iniciativa de la AGA en la agenda de transparencia y
rendicin de cuentas deber evaluarse despus de su
implementacin. An es muy pronto para saber qu
alcances tendr, sobre todo por los escenarios polticos
de los pases frmantes.
IV. Conclusin: Iniciativas multiactor como modelo
para el control democrtico
Poner diferentes intereses alrededor de una misma mesa
es una herramienta til para adelantar temas en la agenda
pblica y crear confanza entre los participantes. Actores
provenientes de diferentes sectores piensan de manera
distinta, tienen objetivos y enfoques diferentes de un
mismo asunto. Si los intereses se renen y discuten, es
ms probable que se muevan no slo hacia soluciones
efcientes y sustentables sino a la implementacin de
60
nuevas herramientas. Adems, los actores aprenden
sobre las perspectivas de los dems, lo que les permite
conocer mejor la realidad en la que actan.
Este tipo de alianzas tiene tambin el potencial de
que nazcan nuevas organizaciones hbridas que renen
posiciones diferentes, pero que comparten un objetivo
marco, que es el del control democrtico de la gestin
pblica y el desarrollo social de los pases. Bajo este
enfoque, las empresas pueden ver retos sociales como
oportunidad de crear nuevos modelos que responden a
la necesidad del mercado en lugar de la necesidad social.
Una alianza que busca avanzar en soluciones compartidas
es una alianza donde los actores buscan encontrar una
manera en la que su organizacin pueda contribuir a
enfrentar el tema social en cuestin y no una alianza que es
usada por parte de los actores como una plataforma para
alcanzar sus propios intereses. En el modelo multiactor,
los actores hacen el esfuerzo de mirar fuera de la caja
y buscan entender el contexto sistmico para encontrar
soluciones a las necesidades colectivas. Las iniciativas
basadas en temas especfcos tienen el potencial de
encontrar soluciones sustentables, porque crean confanza,
conocimiento, entendimiento y visin de un futuro mutuo
entre los actores.
Las iniciativas multiactor pueden contribuir a la
construccin de confanza entre los participantes, e incluso,
en el entorno en el que se insertan. Pero la confanza no es
una caracterstica que suceda de una sola forma (Ackerman,
2010). Cuando se piensa en confanza lo que se presupone
es una relacin recproca entre dos agentes, los cuales
deciden creer que las acciones del otro no sern en su
detrimento. Otra expresin de la confanza es la confanza
61
en las reglas e instituciones de un pas. Es esta ltima, la
ms importante para el funcionamiento democrtico, y por
lo tanto, la que ms importa en las iniciativas multiactor.
Las cuatro iniciativas descritas en este texto buscan
crear reglas que faciliten a los actores gubernamentales y
sociales la adopcin de una agenda de transparencia, ya sea
para combatir la corrupcin, para incentivar la participacin
social o slo por la virtud que ser transparentes signifca.
El hecho de que participen en estas iniciativas todos los
actores involucrados incrementa la certeza de que las reglas
del juego se seguirn. Son autnticas islas de integridad
operando en ocanos de muy diferente aplicacin de la
ley. Los actores no slo confarn en el otro por encontrarlo
comprometido en la misma causa, sino porque confan en
las reglas bajo las cuales actan en un mbito determinado.
El benefcio de esta confanza institucional reside en poder
trascender los lmites de la iniciativa misma.
Las iniciativas multiactor permiten tambin abandonar
prejuicios o inercias cognitivas y abren la posibilidad de
encontrar nuevos marcos y visiones para la solucin
de problemas de integridad. Gobiernos, sociedad civil y
empresas comprenden que a pesar de sus diferencias, hay
intereses que pueden ser objeto de dilogos estructurados
y soluciones compartidas. En CoST, por ejemplo, el
estado puede reconocer su papel de regulador, pero
tambin el de consumidor de obra pblica. En algunas
de las acciones que se ejecutan gracias a WIN, el estado
transita de regulador a regulado; ciudadanos y empresas
asumen junto con autoridades un papel de vigilancia de
este recurso estratgico. Y muy importante, en EITI y en
CoST, la empresa ha de asumir su responsabilidad en la
gestin del bien pblico. AGA asume que la coordinacin
62
entre gobierno y sociedad civil es indispensable para
alinear expectativas, planear acciones estratgicas y dar
resultados en el corto plazo.
La convergencia entre perspectivas, esto es,
la defnicin de un espacio compartido entre gobierno,
empresa y sociedad civil, es la reconstruccin del espacio
y el inters pblicos. Las iniciativas multiactor evidencian
los espacios compartidos que llamamos inters pblico y
aclaran las reglas que norman las relaciones entre actores.
Se construyen as espacios donde pese a las limitaciones
institucionales de los diferentes pases, pueden establecerse
islas de integridad y modelos efectivos para la promocin
de la transparencia, la rendicin de cuentas e incluso una
nueva relacin gobierno-sociedad. Como tal, expresan
una nueva tendencia para el control democrtico de la
gestin pblica, pero sobretodo un amplio espacio para la
creatividad y la innovacin en la gobernanza democrtica
de los recursos pblicos.

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69
LA DIFICULTAD DE DEFINIR RENDICIN DE CUENTAS
ricardo corona
sumario: i. introduccin ii. administracin pblica
cambiante iii. qu es la rendicin de
cuentas? a) primer bloque b) seGundo
bloque iV. principales elementos para
la rendicin de cuentas a) serVidor
pblico b) inFormacin c) mecanismos de
rendicin de cuentas V. recomendaciones
para la rendicin de cuentas a) serVidor
pblico b) inFormacin c) mecanismos de
rendicin de cuentas Vi. conclusiones
Vii. reFerencias biblioGrFicas
I. Introduccin
Una democracia competitiva requiere incluir a los actores
que en ella convergen, es decir, sociedad y gobierno. En
Mxico, durante el desarrollo de las ltimas tres dcadas,
la administracin pblica ha transitado de un esquema de
infexible apego a derecho, a uno de mayor inclusin de la
sociedad para que, en conjunto, ambas esferas participen
en la elaboracin de polticas de desarrollo.
Para poder comprender el concepto de rendicin
de cuentas, ser indispensable analizarlo considerando
dos aspectos. En primer trmino, al defnir el continente
qu, parece que en lo que no hay duda es en que se trata
de una obligacin de informar. El segundo punto se refere
al contenido, es decir, defnir a qu nos vamos a referir
cuando hablemos de rendicin de cuentas y cules sern
los elementos que como mnimo la identifquen. Para defnir
este punto se debe ser cuidadoso, ya que el contenido, al
70
igual que el agua en un continente, puede tomar diversas
formas que podran estar sesgadas a la visin del
rea que cada actor represente, ya sea sociedad civil,
acadmico o servidor pblico.
As que si se pretende defnir qu caracteriza
a la rendicin de cuentas, ser necesario plantear
las condiciones en que se gest esta corriente de la
administracin pblica mexicana.
II. Administracin pblica cambiante
En Mxico, a diferencia de algunas otras tradiciones
jurdicas como lo son los contratos en el derecho civil,
por ejemplo, que son de uso reiterado con independencia
de quin las utilice, la administracin pblica pertenece
a aquellas tradiciones que inevitablemente estn
modeladas con base en los constantes cambios
econmicos, sociales, polticos, entre otros, que cada
estado en particular va teniendo, es decir, esos cambios
se dan como consecuencia de la dinmica de su historia.
Para Juan Alfonso Santamara Pastor (2002),
la administracin pblica tiene dos funciones bsicas.
Primero, la de polica, entendida como la encargada de
prevenir peligros por medio de la coaccin. La segunda
es el fomento, que bsicamente se vincula al bienestar
de la sociedad. Sin embargo, con el transcurso del
tiempo estos conceptos han ido cambiando y tomando
cada vez mayor relevancia y complejidad a partir de que
la administracin pblica ha incrementado su identidad,
ha crecido y se han desarrollado sus estructuras y reas
con objetivos cada vez ms especfcos.
71
Obviamente que todos esos cambios en la
administracin pblica han sido motivados por crisis
econmicas, guerras o por el empoderamiento que ha
ido adquiriendo la sociedad, situaciones que a su vez han
generado que el estado se encargue de, como lo seala
Roldn Xopa (2008), construir las condiciones de viabilidad
para la nacin, respetando la orientacin de la poca.
Dicho lo anterior, ser en esas circunstancias del
desarrollo histrico de Mxico en las que comenzar a
abordarse el tema de rendicin de cuentas, en un intento
por describir algunos elementos que permitan aportar un
poco ms en su comprensin.
III. Qu es la rendicin de cuentas?
El primer gran obstculo con que se enfrenta la rendicin
de cuentas es que para muchas personas se trata de algo
que como que se sabe y no se sabe qu es. Es decir,
acadmicos, servidores pblicos, miembros de la sociedad
civil organizada o ciudadanos en general, asocian el
concepto a partir de su papel en la sociedad, de dnde
estn ubicados y del vnculo que guardan con ello. As que
el servidor pblico no ver la rendicin de cuentas con los
mismos ojos que un ciudadano que no sabe bien a bien
por qu tardan 20 das en responderle una solicitud, por
ejemplo.
Para poder armar ese concepto, se debe ir
ms all de elaborar una descripcin de diccionario, no
queriendo decir que eso es malo, pero s limitado dada la
trascendencia que tiene hoy para el pas. Primero, se deber
describir cules han sido los cambios de mayor relevancia
en la administracin pblica mexicana que han infuido
en el desarrollo de lo que hoy tenemos como rendicin
72
de cuentas y a partir de ello, identifcar los principales
elementos con que se relacionan para entenderlo de una
manera integral.
Con la fnalidad de describir esos cambios
relevantes, se seccionar la evolucin de la administracin
pblica mexicana en dos grandes bloques histricos que
permiten ver, en trminos generales, la acelerada evolucin
que tuvo durante el ltimo par de dcadas del siglo veinte.
A) Primer bloque
Se caracteriza por ser en el que, a grandes rasgos, hay
un surgimiento y maduracin de la estructura del gobierno
con mayor estabilidad, fuerza y permanencia, despus
del perodo de gran inestabilidad poltica y social que
caracteriz el siglo diecinueve y principios del veinte.
B) Segundo bloque
Comprende a partir de los aos cincuenta y es cuando se
hace evidente que a pesar de que fue a un ritmo lento,
respecto de otras naciones, Mxico ya haba abordado el
tren de una modernizacin administrativa, as que es este
periodo el de mayor relevancia para hablar del surgimiento
de la rendicin de cuentas en Mxico. Este segundo bloque
que es el ms reciente, contiene las tres generaciones
de cambios o de reformas en la administracin pblica
(Culebro, 2008), que se caracterizaron por lo siguiente:
Primera Generacin: Los cambios que se llevaron
a cabo fueron con base en una bsqueda de
efciencia operativa de la administracin pblica
en un escenario en el que el estado comenzaba a
ver un crecimiento de su estructura sin controles.
73
Bsicamente estaba sustentada en el sistema
weberiano que se caracterizaba por la sujecin
a mtodos burocrticos y a procesos en los
que no se contaba con planteamiento alguno
de expectativas de algn tipo de resultados y
que como consecuencia de ello, el esquema de
trabajo que operaba en la administracin pblica
fue dejando de satisfacer las necesidades en un
sistema de control vertical que elevaba los costos
de transaccin en todo su desempeo.
Segunda Generacin: Se ubica en los inicios de
implementacin de la denominada Nueva Gestin
Pblica, en la que como cambio principal se ubica
la decisin de aplicar principios de mercado con
un esquema de vendedor de un servicio, por parte
de la administracin pblica y de comprador de
ese servicio por el lado del ciudadano; es decir,
los pases innovadores en el tema comenzaron a
aplicar los criterios del sector privado al pblico
(Mir, 2004).
Esta nueva y radical mecnica de funcionamiento
tuvo sus comienzos en la dcada de los aos
sesenta (Darmohraj, 2002), pero su aparicin en
Mxico se dio a principios de los aos ochenta
y en trminos generales se propuso que la
administracin pblica girara en torno a resultados,
adems de plantear un margen de discrecionalidad
y actuacin gerencial, con la fnalidad de generar
una mayor fexibilidad burocrtica (autonoma,
meritocracia, etc.).
Tercera Generacin: Esta generacin se distingue
por aquellas modifcaciones que parten del entorno
74
ciudadano, es decir, se plantea un incremento en la
vinculacin entre la ciudadana y la administracin
pblica, pero sobre la misma plataforma en la que
se desarroll la segunda generacin que se refere
al control de la administracin pblica.
Fue en esas condiciones como surgi una obligacin de
responder por parte de las autoridades, que se traduce
bsicamente en sujetarse al escrutinio pblico para evaluar
la calidad en el funcionamiento del aparato administrativo y
en rendir cuentas (Martnez, 2002).
Estas tres generaciones de cambios en la
administracin pblica, que en su momento fueron
aplicadas en algunos pases como Reino Unido, Nueva
Zelanda, Australia, Canad, Estados Unidos, entre otros,
infuyeron determinantemente para defnir a grandes
rasgos la evolucin que ha tenido el aparato administrativo
mexicano a partir de principios de la dcada de los aos
ochenta.
A raz de todos esos cambios que ha tenido la
administracin pblica mexicana en su historia reciente,
la ciudadana se puede observar desde las dos siguientes
perspectivas:
Externa: Cuando es el receptor de la rendicin de
cuentas.
Interna: Cuando es parte de las acciones encaminadas
a rendir cuentas.
IV. Principales elementos para la rendicin de cuentas
Una vez descrito un breve panorama en el que se ha
gestado la rendicin de cuentas mexicana, ser menester
75
ver cules son los principales elementos que estn
asociados a su desarrollo, ya que la discusin gira muchas
veces a partir de situaciones puntuales, ms all de una
visin integral que permita saber plenamente a qu se
refere y qu la caracteriza.
A continuacin, se mencionarn elementos que
no pueden dejar de estar presentes cuando se hable de
rendir cuentas y que servirn en el presente texto para
dimensionarla mejor y no de manera aislada, tal y como
se mencion al principio del presente texto, segn quien la
describa:
A) Servidor pblico
Es la persona encargada de materializar las acciones
encaminadas a lograr una rendicin de cuentas y es que, si
bien es cierto que hay dos grupos de recursos presentes en
la administracin pblica, los materiales y los humanos, los
primeros son ejecutados forzosamente por los servidores
pblicos.
Sin profundizar en el anlisis conceptual de este
elemento, se considerar simplemente que el servidor
pblico es aquella persona que independientemente de
su encargo, jerarqua o ubicacin, realice cualquier tipo de
servicio pblico para el cual est debidamente facultado y
obligado a responder por su incumplimiento.
B) Informacin
Si se pretende hablar de la informacin vinculada
directamente a la rendicin de cuentas, es indispensable
diferenciar la labor de generar datos en las instancias de
gobierno, con la de rendir cuentas. Es decir, la generacin
76
de datos muchas veces ser un insumo que sustentar
la rendicin de cuentas, otras el contenido de respuestas
a solicitudes de informacin que para tal efecto elaboren
las instancias como respuesta a la ciudadana y unas ms
simplemente se elaborarn para entregar reportes dentro
de las mismas dependencias o entidades. Sin embargo,
la informacin que interesa en el presente apartado se
refere exclusivamente a la que tiene como destinatario
fnal al ciudadano para que se le rinda cuentas.
C) Mecanismos de rendicin de cuentas
El tercero de los elementos, pero no por ello menos
importante, se refere a los mecanismos que actualmente
se conocen en Mxico para rendir cuentas, es decir, la
transparencia, la contralora social y el testigo social
(Pardo, 2009).
Transparencia
Con esta herramienta, cualquier ciudadano tiene la
posibilidad de consultar informacin a las autoridades en
trminos de la legislacin aplicable y una de las principales
virtudes en trminos de acceso a la informacin, es que
este mecanismo no es en s mismo un instrumento de
confronte o que derive de una denuncia o queja por
incumplimiento de obligaciones de un servidor pblico.
Es decir, se trata de un mecanismo de consulta que se
basa en un simple preguntar y responder, al cual est
obligada toda autoridad a contestar de manera fundada
y motivada.
En todas las respuestas que emitan las
autoridades obligadas, se deben cumplir dos aspectos:
77
Forma: Se refere al cumplimiento de los tiempos
y trminos que ordena la ley de la materia para el
desahogo de la solicitud de informacin.
Fondo: Que la informacin que reciba el solicitante
se refera exactamente a lo que solicit, ni ms ni
menos. Adems de que el solicitante debe entender
claramente la informacin que se le proporciona.
Si al ciudadano se le responde formalmente, en trmino y
con la debida fundamentacin, pero no entiende lo que le
responden, eso sera lo mismo que no tener acceso a la
informacin. Se obedece, pero no se cumple y por lo tanto,
no estaramos frente a un acceso a la informacin.
Los estudiosos del derecho muchas veces nos
restringimos a que las solicitudes de acceso operen con
apego al sistema normativo que las regula, es decir,
su contenido (en el fondo, forma y posibles acciones de
impugnacin). Sin embargo, en adicin a ese cumplimiento
en las respuestas, la tendencia de anlisis multidisciplinarios
que incluyen reas como la economa, por ejemplo, han
mostrado que la solicitud de informacin tambin es
relevante por ser un elemento efcaz para incentivar a la
autoridad a desempearse con estricto apego y calidad,
ya que en cualquier momento la informacin puede serles
requerida. Es un mecanismo latente y permanente de
control con el que se puede atacar de manera efcaz la
apertura de espacios para la discrecionalidad, opacidad o
corrupcin.
Pero no todo es perfecto con este mecanismo, ya
que uno de los inconvenientes que se discute respecto del
mismo, es que muchas veces no se podra responder a
la ciudadana, debido a la complejidad tcnica del tema
78
de consulta bajo el argumento de que el ciudadano no es
experto para entender. Ante esta discusin de responder
o no al solicitante por tratarse de informacin tcnica,
surge la pregunta de si es que habr una justifcacin
para no responder con el argumento de que el ciudadano
no entiende; esto sin entrar al estudio de la obligacin
que hay de cumplir con ello en trminos de garantas
constitucionales de los Arts. 6 y 8.
1
El problema que se observa en este mecanismo,
para poder defnirlo como rendicin de cuentas, es que
se trata de una obligacin de la autoridad de responder
consultas puntuales de informacin solicitada y no de algo
tan amplio como parecera que es la rendicin de cuentas,
es decir, para que funcione es condicin indispensable que
se active a travs de una peticin de informacin.
Si se asocia el tema de rendicin de cuentas
con este mecanismo, es evidente que al estar sujeta a la
condicin de ser activada por un ciudadano en particular,
su alcance es limitado.
Contralora Social
La contralora social es el siguiente mecanismo y quiz con
la simple mencin de social se podra pensar que es el
ms relacionado con la rendicin de cuentas. Dentro del
escenario de evolucin de la administracin pblica que se
ha descrito, la contralora social juega un papel fundamental
como mecanismo de control para la gestin pblica. Esta
fgura de empoderamiento de la sociedad tiene sustento
1
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (1917, 5 de Fe-
brero, Diario Ofcial de la Federacin).
79
en derechos fundamentales y es regulada por un completo
sistema normativo que prev su operatividad y promocin.
Para su funcionamiento es necesaria la participacin
de dos partes:
Quien ejecuta la obra, ya sea autoridad en
cualquiera de sus niveles o miembros de la
sociedad civil.
Benefciarios.
Parece que el escenario ideal de esta fgura de contralora
social sera que toda la sociedad participara en esta labor de
manera permanente, sin embargo, hoy por hoy, no permea
a todas las obras. As que ante ello, fuera de los ejes o
reas focalizadas en las que se implementa el sistema de
contralora social, con toda la estructura operativa que ello
involucra y de los benefciarios que en ella intervienen,
parecera tambin que su alcance es limitado como para
poder llamarla rendicin de cuentas.
Testigo Social
Finalmente, el tercer elemento es el denominado testigo
social, cuya fgura est contemplada en la legislacin que
regula a la Secretara de la Funcin Pblica
2
y que opera
con base en un padrn que contiene un proceso para ser
parte de ese catlogo de testigos sociales que son llamados,
por ejemplo, a participar en procesos de licitacin pblica
de manera obligatoria a partir de determinados montos o a
solicitud de las partes involucradas en el proceso.
2
Arts. 26 ter y 63 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios
del Sector Pblico publicada en el DOF 4 de enero 2000, ltima reforma
DOF 15 de junio 2011 y su reglamento publicado en el DOF 28 de julio
2010, respectivamente.
80
De esta manera, se observa que el alcance
de la participacin de los testigos sociales tambin es
limitado, y que depende de un subsistema controlado por
una dependencia para realizar actuaciones especfcas
reguladas por un padrn, al cual, para pertenecer a l, se
deben cubrir requisitos.
Mecanismos parte de un todo
Con base en la descripcin de los tres elementos bsicos
que estn vinculados a la labor de rendir cuentas y
que inciden directamente en la sociedad civil, el breve
esquema que abajo se agrega permite comprender la
estrecha relacin que guardan entre s:
RENDICIN
DE
CUENTAS
CONTRALORA SOCIAL INFORMACIN TRANSPARENCIA

La rendicin de cuentas recibe de los tres
elementos descritos, insumos para hacer saber al
ciudadano cmo es que la autoridad obligada a informar
est realizando su trabajo. Esto es, estos componentes
se complementan para poder dar una nocin integral de
los diversos aspectos que pueden estar vinculados a la
rendicin de cuentas.
Como se observ al principio del presente texto,
uno de los problemas que presenta la comprensin de la
rendicin de cuentas en Mxico, se debe a la ausencia
81
de un consenso bien defnido que delinee las pautas
de cundo estamos en presencia de ella. Sin embargo,
la breve descripcin que hasta aqu se ha dado, nos
muestra que s es posible determinar elementos que
indiscutiblemente la identifquen.
V. Recomendaciones para la rendicin de cuentas
Los mecanismos que se han mencionado han mostrado
que para comprender el concepto y alcance de la rendicin
de cuentas, es indispensable hacer un anlisis sistmico
de los elementos que la componen. Esto para evitar que
se realice de manera limitada y que, por lo tanto, los
resultados de su estudio sean igual de limitados.
Con la fnalidad de dar un mayor alcance al
entendimiento de lo que hoy se describe como rendicin
de cuentas, a continuacin se formula un catlogo de
recomendaciones que permitirn fortalecer el tema:
A) Servidor pblico
A veces sucede que cuando se solicita a un servidor que
rinda cuentas, hace corto circuito. Respecto de estos
servidores se deben generar los verdaderos incentivos
para que las autoridades en todos sus niveles sepan qu,
cmo y cundo tienen que cumplir con sus obligaciones
de rendicin de cuentas.
Este tema es en s mismo candidato a un
vasto anlisis sistmico que involucra anlisis de
las variables normativa, emprica y perceptiva que d
sustento a recomendaciones de mejora puntuales para el
perfeccionamiento en el cumplimiento de las obligaciones
de los servidores pblicos.
82
B) Informacin
Ya se coment que para hablar de informacin depender
de la fnalidad que se le d, sin embargo, la recomendacin
es que la autoridad obligada est debidamente capacitada
para distinguir cundo se trata de algn insumo y cundo
se rinde cuentas.
C) Mecanismos de rendicin de cuentas
Parecera que con independencia de esos mecanismos,
hablar de rendicin de cuentas signifca algo culturalmente
incmodo o nocivo para la fgura del servidor pblico, y ante
esto, es necesario que tambin se modifque esa imagen
que a nivel sociedad y gobierno existe. Hay que cambiar
el chip, ya que a pesar del latente cambio cultural palpable
y parcial, comparable con las condiciones de rendicin de
cuentas de hace no muchos aos, en los que la sociedad
no tena acceso a estos temas, se tiene que acelerar.
VI. Conclusiones
Una vez planteados cules son los elementos que distinguen
a la rendicin de cuentas, se ha confrmado que su efectiva
verifcacin no se limita a una obligacin de los servidores
pblicos, en trminos de la legislacin aplicable, a dar una
informacin y ya, a una solicitud de acceso a la informacin
de una contralora social o de un testigo ciudadano; sino a
todos esos elementos en conjunto, que ms all de poder
brindar un concepto para memorizar a qu se refere,
permiten vislumbrar el panorama de los principales ejes
que se deben abordar para hablar de rendicin de cuentas.
El siguiente paso es que una vez que la autoridad
tenga, con base en un anlisis de los elementos que
83
identifcan a la rendicin de cuentas, detectadas las reas
de oportunidad para mejorar la calidad de la rendicin de
cuentas, esta se materialice. Es decir, que se pase de lo
que contienen la ley y los libros de anlisis, a la accin y se
vea refejado en informacin clara, entendible y prctica a
la ciudadana.
Ser hasta ese momento cuando se pueda decir
que hay rendicin de cuentas, ya que si ese destinatario
fnal el ciudadano no entiende lo que se le informa, no se
estar logrando el objetivo de ese puente entre sociedad y
gobierno al que llamamos rendicin de cuentas.
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85
LA INSTITUCIONALIDAD DEL CONTROL SOCIAL
patricia domnGuez
sumario: i. introduccin ii. poder y ciudadana
iii. institucionalidad del control
social a) institucionalidad b) control
social iV. retos V. reFerencias
biblioGrFicas
I. Introduccin
La nocin de Rendicin de Cuentas
1
(RdC) se ha
popularizado en aos recientes, constituyndose como una
de las principales preocupaciones ciudadanas respecto al
desempeo o ejercicio en el poder del gobierno en turno.
Es preciso aclarar que desempeo y ejercicio en el poder
generalmente son relacionados con la fscalizacin del
gasto pblico, sin embargo, va ms all al considerar no
slo un acto de control o supervisin por la ciudadana,
sino que tambin implica un intercambio bidireccional y
el derecho de una autoridad superior a exigir respuestas
(Peruzzoti, 2007).
Ese intercambio bidireccional requiere un mnimo
de confanza ciudadana en sus instituciones, la cual se
establece a travs de mecanismos de RdC que establezcan
canales de comunicacin, para permitir a los centros de
decisin tener una ms adecuada comprensin de las
demandas y necesidades de la poblacin, con el objetivo
de permitir al gobierno corregir comportamientos o polticas
sin tener que esperar al veredicto electoral (Peruzzoti,
2007).
1
RdC por sus siglas.
86
El hombre contemporneo est ms politizado,
2

siendo la poca actual un perodo de accin, es decir, es
el tiempo para dejar atrs la neutralidad, las aparentes
simulaciones y temores exasperantes, en virtud de que
a la luz del principio de corresponsabilidad social, los
ciudadanos agrupados o colectivos, deben contribuir al
bien comn de la sociedad a travs de la participacin
ciudadana,
3
en la bsqueda de una mayor equidad
y justicia social como garantes de un orden social
democrtico.
Preguntas obligadas son: qu grado y de
qu calidad es la participacin ciudadana hoy da?
Los mecanismos de RdC institucionales fomentan
la participacin ciudadana? El control social est
institucionalizado?
Desde 1789, la Declaracin Universal de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano
4
estipul en su Art.
16, que toda sociedad en la cual no est establecida la
garanta de los derechos ni determinada la separacin de
los poderes, carece de Constitucin. Bajo este tenor, es
fundamental que estos principios estn consagrados en
la Constitucin, pero no slo eso, sino que es preciso que
esos textos se traduzcan en mecanismos y herramientas
que permitan el desarrollo estratgico de las instituciones.
2
Politizado en el sentido de dar orientacin o contenido poltico a acciones
o pensamientos que antes no lo tenan. Inculcar a alguien una formacin o
conciencia poltica. (Real Academia Espaola) [nfasis propio].
3
Respecto al concepto no hay uniformidad en la academia, puesto que
diversos autores consideran la participacin ciudadana como la rendicin
de cuentas social, es decir, la contralora social; mientras que para otros,
esta ltima es slo una forma de participacin ciudadana. Vase al
respecto Ackerman (2006), Isunza (2005), Hevia (2005) y Cunill (2010).
4
El pensamiento liberal se plasm jurdicamente en este texto, que
posteriormente se convertira en parte integrante de las constituciones
pues integr derechos de libertad, de propiedad, de seguridad o de
resistencia a la opresin.
87
Ahora bien, los derechos consagrados en las
constituciones contemporneas han sufrido cambios a
partir de la segunda mitad del siglo XX, en Latinoamrica,
en especfco, en las ltimas tres dcadas, generndose un
fenmeno relativamente reciente: el Neoconstitucionalismo,
5

que ha impactado al paradigma del estado constitucional
al proponer entre los variados presupuestos una
renovacin terica de los derechos y de las instituciones,
que respondan a las circunstancias sociales actuales.
Ante esta realidad, si los poderes pblicos a
travs de las instituciones tienen la funcin primordial de
satisfacer los derechos fundamentales, los ciudadanos
tienen la responsabilidad de hacer que la Constitucin se
desarrolle adecuadamente en las instituciones; por lo tanto,
los gobernantes y los gobernados deben actuar y vivir bajo
la Constitucin, es decir, deben concurrir dos realidades
inseparables: Constitucin y Democracia. Cmo lograrlo?
Cmo enfrentar el desafo de construir las prcticas
indispensables para que la norma jurdica no sea ms que
una categora jurdica abstracta? Cmo regular y reducir la
distancia que inevitablemente se crea entre representantes
y representados?
Si el hombre actual es quien crea la estructura de
su mundo, entonces debe hacerlo instaurando una realidad
humana que est a la altura del inmenso poder que hasta
ahora los ciudadanos no han producido, es decir, debe ser
capaz de gobernar a travs de su participacin consciente
y dejar de ser un sbdito constitucional,
6
dado que no es
5
Vale la pena recordar que para el Neoconstitucionalismo, la funcin
del estado es instrumental, es decir, que debe estar al servicio de la
satisfaccin de los derechos fundamentales. El autor que mejor lo ha
explicado es Luigi Ferrajoli (2001).
6
Gerber rechaza el concepto de ciudadano porque considera que es
exclusivamente poltico y en absoluto jurdico, su posicin es la de un
88
la naturaleza, sino el hombre quien determina las cosas;
y lo hace por necesidad, puesto que el mundo del hombre
no prosigue su curso por s mismo, sino que tiene que ser
necesariamente dirigido.
Para responder a la pregunta de cmo enfrentar el
desafo de construir las prcticas indispensables para que
la norma no sea ms que una categora jurdica abstracta,
una forma de alcanzarlo es fortalecer la institucionalidad
de la participacin como derecho ciudadano dado que,
las vigentes estructuras no son sufcientes para afrontar la
actualidad, y para ello, es preciso que el hombre deje de
ser objeto y pase a ser sujeto activo y participativo en la
gestin pblica, en virtud de que la participacin ciudadana
es consustancial a la democracia.
En el panorama de crisis que actualmente rodea
al ciudadano, es inexcusable un replanteamiento de la
democracia y los derechos, con el objetivo de transitar
hacia una nueva connotacin de la participacin social as
como al fortalecimiento y ejercicio de la ciudadana.
El trnsito hacia una democracia plena, se
fundamenta en los derechos de informacin, participacin,
asociacin y expresin sobre lo pblico, es decir, en el
derecho genrico a participar colectiva e individualmente
en la gestin pblica, lo que se ha denominado como el
derecho de participacin ciudadana en la gestin pblica.
7
Este derecho de participacin ciudadana en
la gestin pblica es considerado por la academia
dominado estatalmente y est perfectamente caracterizado por este
concepto [nfasis aadido] (Giuffre, 1971).
7
Numeral 3 de la Carta Iberoamericana de Participacin Ciudadana en la
Gestin Pblica.
89
como estado social de derecho o estado constitucional
democrtico,
8
y para que exista, debemos hablar de
que concurre una institucionalidad a la altura de las
exigencias que emanan de las promesas de los derechos
humanos; es decir, que el reto para la ciudadana y para
el neoconstitucionalismo radica en conquistar y hacer
efectivos los derechos de participacin social, toda vez que
la fuerza que nutre a las instituciones pblicas es el inters
ciudadano.
Condicin necesaria para lograr lo anterior es
una articulacin funcional entre la ideologa que sostiene
el sistema jurdico y las instituciones de un pas, es decir,
consagrar la institucionalidad de la participacin ciudadana,
en virtud de que, si formamos parte del universo artifcial
que construimos, debemos contribuir a tender el slido
andamiaje jurdico para que la percepcin y aceptacin
social de las normas sea una realidad y no una fccin.
II. Poder y ciudadana
En la historia de la humanidad, siempre que hay crisis, la
primera opcin de los grupos de poder es fortalecer el
stablishment. Sin embargo, y muy a pesar de quienes ejercen
arbitrariamente cualquier poder, la humanidad tambin da
saltos hacia adelante; la prueba est en la evolucin del
Derecho y del estado, en las conquistas de los derechos
humanos por parte de las personas trabajadoras, mujeres,
nios, nias y adolescentes, indgenas o discapacitados. Las
crisis generadas por los diversos movimientos de derechos
humanos han logrado, sin duda alguna, importantes reformas
normativas y jurisprudenciales en muchos pases.
8
Una forma diferente al estado de bienestar, donde los gobiernos
desarrollaron prcticas e instituciones proteccionistas y el ciudadano
esperaba que fuese el gobierno quien cubriera sus necesidades bsicas.
90
El reto, por lo tanto, es alcanzar un cambio cultural
a travs de un cambio institucional.
III. Institucionalidad del control social
A) Institucionalidad
Ser ciudadano implica un trabajo de tiempo completo,
entraa contribuir al desarrollo del pas en el ejercicio de
los derechos que le conciernen, esto es, participar en la
gestin pblica como derecho y como responsabilidad
cvica.
Para alcanzar lo antes dicho, es necesario el
establecimiento de mecanismos de representacin
ciudadana complementarios a los previstos para la
representacin poltica.
La Carta Iberoamericana de Participacin
Ciudadana en la Gestin Pblica
15
signada en 2009 en
la que el estado mexicano se compromete a promover la
participacin ciudadana bajo las orientaciones contenidas
en la misma, defne el concepto de participacin
ciudadana en la gestin pblica como:
El proceso de construccin social de las polticas pblicas
que, conforme al inters general de la sociedad democrtica,
canaliza, da respuesta o ampla los derechos econmicos,
sociales, culturales, polticos y civiles de las personas, y los
derechos de las organizaciones o grupos en que se integran,
as como los de las comunidades y pueblos indgenas (Carta,
2009).
15
Carta Iberoamericana de Participacin Ciudadana en la Gestin Pbli-
ca, aprobada por la XI Conferencia Iberoamericana de Ministros de Ad-
ministracin Pblica y Reforma del Estado, Lisboa, Portugal, 25 y 26 de
Junio de 2009. Adoptada por la XIX Cumbre Iberoamericana de Jefes de
Estado y de Gobierno, Estoril (Portugal, 30 de noviembre y 1 de diciem-
bre de 2009), Art. 2.
91
Si nos deslizamos a travs de la historia, podemos
preguntarnos, cmo ha adquirido poder el hombre?
Inicia con el dominio de algunos elementos naturales,
poco a poco comienza a investigar la naturaleza
siguiendo mtodos exactos, creando la ciencia, de lo que
resulta un orden de estructuras imaginarias y creadas
por el hombre, que obedecen a la voluntad de este,
generando una constante transformacin del proceso y
del resultado obtenido, desapareciendo generalmente lo
que sostiene toda la creacin anterior.
Por tradicin histrica, Mxico a travs del
activismo social ha ejercido el poder de reclamar
derechos y ha logrado el reconocimiento de algunos,
como el derecho de peticin, la accin de amparo o
la regulacin del trabajo personal subordinado, entre
otros; realidad que ha permitido a la sociedad obtener
cierta representacin y poder a travs de diversas
instituciones.
9
El problema en el caso mexicano es que,
por un lado, las movilizaciones entran en el mbito de
la competencia partidista y sindical, frecuentemente
estructuradas bajo lgicas de carcter corporativista y
clientelar, defendiendo intereses particulares de grupos
especfcos que poco o nada tienen que ver con el inters
pblico, generando ms rechazo que simpata por parte
de la ciudadana; y, cuando se trata de movilizaciones
ms autnomas, el carcter reactivo y circunstancial de
estas iniciativas es espontneo y desorganizado, lo cual
difculta la articulacin y la planeacin estratgica para
lograr un cambio o impacto importante.
10
9
Como los sindicatos, las cmaras empresariales o asociaciones de pro-
fesionales.
10
Debido a que el ciudadano mexicano an est en proceso de fortalecer
y universalizar la cultura de participacin, de creer que es un derecho que
tiene y puede ejercerlo.
92
Si partimos del hecho de que durante siete
dcadas prevaleci en Mxico un sistema presidencialista
centralizado, en donde los espacios e instrumentos de
participacin se dieron en el contexto de una relacin
de intercambios
11
el cual permiti ciertos espacios de
apertura y participacin ciudadana mediante la creacin
de rganos ad hoc de control social para legitimar una
decisin; podemos entrever que la representacin y la
participacin ciudadana han sido limitadas en su objetividad
e imparcialidad, toda vez que los participantes han sido
designados tradicionalmente por el estado, es decir, el
ciudadano de a pie, no ha participado en la defnicin de
las polticas pblicas cuyo impacto contribuya a mejorar su
calidad de vida o la de su comunidad.
Pese a lo anterior, cada vez con mayor fuerza, la
sociedad mexicana demanda la ampliacin y profundizacin
de la democracia como sistema poltico; y en particular, la
democratizacin de la gestin pblica, en la que participe
activamente el ciudadano colectiva o individualmente.
El poder como fenmeno humano debe entenderse
desde su propia naturaleza para establecer sus elementos:
causalidad y fnalidad, puesto que slo se defne cuando
el hombre cobra conciencia de l, decide sobre l y
lo transforma en accin; lo que implica que debe ser
responsable de su podero, dado que no existe ningn
poder del que no haya que responder.
A la luz de lo anterior, el hombre mismo es quien se
autogobierna y pierde la riqueza de su creacin personal
al inutilizar el protagonismo que le corresponde en la
11
Mediante compromisos electorales que se tradujeron en espacios de
poder para los representantes, no as para los representados.
93
formacin de polticas pblicas en benefcio de intereses
colectivos.
Es el poder lo que mueve verdaderamente al
hombre? Acaso el dominio del poder mismo es el ncleo
del sentido del futuro del ciudadano?
El hombre vive un constante perfeccionamiento,
siempre dominado por una profunda inquietud, el frme
anhelo de transformacin y una evolucin acelerada; hecho
que se observa en las sociedades actuales, las cuales
cambian con rapidez y tienen gobiernos muy complejos;
no obstante, en nuestros das, la sociedad depende del
gobierno como nunca ha dependido para intentar satisfacer
el cmulo de necesidades que presenta.
En la medida en que el estado y la sociedad se han
complicado, la libertad se ha restringido, la fuerza de las
circunstancias nos ha obligado a refugiarnos en la soledad
por la inconformidad del mundo social que nos rodea y nos
angustia; o como lo expresa Serra Rojas: el hombre vive
para defenderse del hombre y crea instituciones polticas
para aprisionar a los enemigos de la libertad (2000).
Si el gobierno es una creacin de la actividad
poltica de los hombres, el poder o fuerza que sustenta el
orden nace como una superestructura u organizacin de
la sociedad, un orden material que en el transcurso de los
siglos se convierte en un orden jurdico (Serra, 2000), por
lo tanto, la poltica se refere al poder y slo existe cuando
hay contradicciones al mismo.
En la poca contempornea, existe evidencia
sufciente que muestra la disolucin de las estructuras
94
humanas de la vida, el municipio, la ciudad o el estado; los
que se sustentan cada vez menos en las familias, los grupos
de trabajo, las asociaciones, entre otros, provocando que
los hombres aparezcan cada vez ms como una pluralidad
en s misma, que es organizada con vistas a un fn. Tal
pareciera que existe una decadencia de la humanidad, sin
embargo, no es tal, toda vez que lo anterior conduce a la
sociedad a una metanoia constante
12
y a la oportunidad de
mejora a travs del aprendizaje pasado.
Qu debe hacer el ciudadano ante este
escenario? Saber y aceptar la dimensin del poder y sus
efectos, reconocer su responsabilidad para con el mundo,
respetar el espacio del otro y dominarse a s mismo.
Emplear el poder desde su origen en la libertad, como ser
que existe en el mundo y al mismo tiempo fuera de l, que
est vinculado y al mismo tiempo es libre crear una actitud
ambivalente frente al mundo,
13
generando la constante
bsqueda de nuevas formas de participacin.
Parece que hablamos de un ciudadano utpico, sin
embargo, es posible, a travs de la educacin, despertar de
su inactividad y liberar su participacin en la construccin
del gobierno que desea desde la individualidad o la
colectividad,
14
en el contexto de un estado constitucional
en el que, la participacin ciudadana est institucionalizada
en los tres mbitos de gobierno, con poder decisivo en las
polticas pblicas.
12
La psicologa cognitiva entiende la metanoia como un cambio de
enfoque, un cambio de perspectiva a otra. [nfasis aadido].
13
Michel Foucault sostuvo insistentemente que los saberes (Knowledge)
crean poder y que el poder no puede sostenerse sino es a travs del sa-
ber [nfasis aadido]. Vase, Michael Foucault (1990).
14
Dauphin Meunier sostiene que el estado no se derrumba por viejo, sino
por intil, ya que gobernantes y gobernados no han sabido colocarse con
sabidura frente a la complejidad de la vida social. (1956). [nfasis aa-
dido].
95
El concepto determina una participacin ciudadana integral
en todos los mbitos sectoriales y niveles territoriales para
la elaboracin de las polticas pblicas. Para cumplir con
lo anterior y siguiendo los lineamientos establecidos en
la Carta, los estados debern establecer regulaciones y
mecanismos de participacin ciudadana que garanticen
que las decisiones sean planifcadas, consensadas con la
ciudadana y que incluyan aspectos jurdicos, econmicos,
sociales, culturales, ambientales, entre otros.
Los principios bajos los cuales se cimenta
la participacin ciudadana en la gestin pblica son:
constitucionalizacin, igualdad, autonoma, institucionalizacin,
corresponsabilidad social, respeto a la diversidad y no
discriminacin y adecuacin tecnolgica.
Para efectos del presente artculo, slo
analizaremos el principio de institucionalizacin de la
participacin ciudadana (Art. 10, inciso e), refrindolo
como el punto donde los poderes pblicos promovern
la creacin, mantenimiento y correcto funcionamiento
de las instituciones y mecanismos que hagan posible
el ejercicio del derecho de participacin ciudadana en la
gestin pblica, respetando la existencia de espacios y
mecanismos de participacin informal y espontnea.
Para contextualizar es necesario preguntarnos,
cmo se construye la institucionalidad y qu principios la
rigen? Para explicarlo, nos remitiremos a vila Santamara
(2008), quien parte de tres ideas preliminares para hablar
de institucionalidad: los saberes, el derecho y los rganos; y
toma los principios del pensamiento de Badinter (vila, 1993)
para complementar su idea, quien considera que son siete los
elementos que favorecen la construccin de institucionalidad:
96
Existe una realidad en la que objetivamente
encontramos relaciones de sumisin-opresin;
La realidad es comprendida desde la experiencia
y la razn, que es lo que podra denominarse
conciencia;
La racionalizacin de la experiencia se manifesta
por medio de discursos y saberes;
Los saberes cuando son compartidos, movilizan
social y polticamente;
La organizacin social canaliza el sentimiento de
injusticia hacia la demanda al estado o a quien
tiene poder para alterar la realidad de opresin;
La demanda, cuando no puede resolverse mediante
la institucionalidad, porque no hay respuestas en
el saber ofcial, no hay normas jurdicas o no hay
rgano capaz de dar soluciones, genera crisis; y
Ante la crisis, dos alternativas: dar un paso atrs,
fortalecer el discurso y la prctica hegemnica
por medio de la represin o persuasin, o dar
un salto hacia adelante, que implica difundir el
saber alternativo, crear nuevo derecho y nuevas
instituciones.
De lo anterior, deriva que ante una realidad no
necesariamente de sumisin u opresin puede ser tan
slo el acceso a la informacin pblica, el ciudadano toma
conciencia de su poder como parte integrante del estado
que ha contribuido a construir y, bajo esta ptica solo
o colectivamente presenta su demanda ante el estado;
de no ser atendida por falta de normatividad u rganos
97
idneos, entonces, surge una crisis. Lo extraordinario de
la crisis es que representa una excelente oportunidad
para el estado de crear o fortalecer sus instituciones,
generando confanza y credibilidad.
El Derecho como conjunto de normas tiene como
objetivo regular las relaciones entre sujetos, adems de
ser un mecanismo para ejercer control social sobre un
grupo humano. Los rganos comprenden no slo a las
autoridades y personas que actan representando al
estado, sino tambin a todo el aparato burocrtico que
tiene competencias, recursos y ejerce poder sobre las
personas. Por lo tanto, las ideas y el Derecho requieren,
para ser aplicadas efcazmente, institucionalidad que las
legitime y garantice.
Apoyados en el pensamiento de vila Santamara,
la institucionalidad se entiende como:
Una ideologa que identifca y sustenta un sistema
normativo;
Que a su vez crea una organizacin, un sistema
normativo Derecho; y
La institucionalidad propiamente dicha, que es la
estructura que se genera con el objeto de aplicar
el Derecho.
Alain Touraine ha sostenido que existen tres olas en el
mundo moderno. La primera, de carcter poltico, que es
la revolucin francesa; la otra, de carcter econmico, que
fue la revolucin socialista; y la ltima, de carcter cultural,
que es la que estamos atravesando (2005). En opinin
de Touraine las olas se montan una sobre la otra y no se
98
eliminan, subsistiendo conceptos liberales que se han ido
adaptando a las luchas de emancipacin, como el discurso
de los derechos y el de la ciudadana; por tanto, los
conceptos deben ser superados, corregidos o aumentados.
Las crisis ms recientes generadas en los aos
60 y 70 se produjeron por el despertar de las identidades:
el movimiento de derechos civiles de los negros en
Norteamrica y el movimiento de los derechos indgenas,
respectivamente. El movimiento de los GLBT (Gays,
Lesbianas, Bisexuales y Transexuales), el movimiento
de los derechos de los consumidores y de las personas
discapacitadas. Todas las identidades no hegemnicas
estn en situacin de invisibilidad, sumisin o exclusin
(vila, 2008). En la actualidad, la crisis no ha sido superada,
puesto que esta es una acumulacin de crisis econmica,
poltica y cultural.
El saber dominante, las leyes vigentes y las
instituciones actuales, resultan insufcientes ante la
acumulacin de olas de crisis.
Las declaraciones y convenciones internacionales
de derechos humanos sern como un escudo potente, al
menos en teora, y de movilizacin de las personas ms
dbiles frente a los grupos de poder; y en cuanto a la
proteccin judicial efectiva, instrumentos bastante dbiles
y hasta retricos. El derecho de los derechos humanos
tendr un desarrollo impresionante, de manera particular,
los derechos que se conocen como civiles y polticos. Sin
embargo, las instituciones poco cambian y si hay cambios
estos se dan de forma lenta y en ocasiones de forma
regresiva (Carbonel y Fix Zamudio, 2010). Los cambios
son funcionales a la estructura liberal y no han logrado
99
superar un estado protector, exclusivo de la libertad y de la
propiedad.
En el plano de lo poltico-social, no es casual que
los centros de poder en cualquier momento histrico, tengan
relacin directa con la acumulacin y la reproduccin del
conocimiento. Los saberes, las ideas y el conocimiento
producen hechos, construyen, justifcan, critican o
movilizan realidades determinando institucionalidad. Las
primeras transformaciones jurdicas se plasmaron en el
mbito constitucional y luego en el mbito internacional. En
lo que Bobbio describe como el proceso de positivizacin,
generalizacin e internacionalizacin que conduce a la
especifcacin (1997).
Para edifcar la institucionalidad en Mxico se
han creado leyes, mecanismos y programas sociales
que reconocen el derecho de participacin ciudadana
en la gestin pblica,
16
pese a ello, existe la percepcin
de insatisfaccin de gran parte de la ciudadana al exigir
nuevas formas de participacin en la gestin pblica, debido
principalmente al incremento de la corrupcin, al elevado
ndice de inseguridad, al aumento del comercio informal y a
la falta de crecimiento econmico en los ltimos aos.
Si la institucionalizacin requiere un exacto
funcionamiento de las instituciones, "entonces los gobiernos
rendirn cuentas si los ciudadanos poseen mecanismos
efectivos de hacer escuchar sus demandas y de sancionar
aquellas administraciones que hacen odos sordos a sus
reclamos polticos", en opinin de Peruzzoti (2007).
16
Como ejemplo la Ley de Participacin Ciudadana, la Ley General de
Desarrollo Social, el Programa OPORTUNIDADES o el Programa de
Contralora Ciudadana del Gobierno del Distrito Federal.
100
B) Control social
Alcanzar la regulacin normativa e institucional que admita
el reconocimiento del Control Social
17
(CS) en la gestin
pblica como un derecho ciudadano, an es asignatura
pendiente,
18
toda vez que, hablar de democratizacin de
la gestin pblica, implica hablar de efciencia, efcacia e
igualdad que se traduce en la mejora de la calidad de vida
de los ciudadanos.
Hoy da el CS es un tema frecuentemente citado
en el discurso poltico y terico, haciendo referencia, en
principio, a la nocin de control por parte de los ciudadanos;
sin embargo, el CS va ms all al referirse al conjunto de
acciones y prcticas fscalizadoras o reguladoras llevadas
a cabo autnomamente por la sociedad sobre el mbito de
lo pblico, con el fn de contribuir a que este exprese
en su actuacin los intereses pblicos y aporte a la
construccin de la ciudadana (Cunill, 2010).
Si retrocedemos en la historia encontramos que
el CS que se ha dado en Mxico, se institucionaliz
mediante rganos ad hoc para legitimar una decisin
donde los participantes, por tradicin, son escogidos por
el estado, lo que implica que su objetividad e imparcialidad
est limitada, toda vez que seleccionan y crean el tipo
de organizacin que representar a la ciudadana. Estos
sujetos sociales que integran las instancias de control,
pueden atentar contra el reconocimiento del CS como un
derecho ciudadano, pues cuando no hay autonoma, no
17
CS por sus siglas.
18
Por ejemplo, la Ley de Desarrollo Social (2004) establece que podrn
participar las instituciones, universidades, entre otras, en los programas
sociales. A lo que se refere es a la evaluacin de los programas sociales
y no a la participacin en las polticas pblicas con poder de deliberacin;
es decir, en un ejercicio deliberativo, autnomo, en el que, la relacin
ciudadano-estado se traduzca en una norma vinculante.
101
hay representatividad social, sino que son funcionales a
los intereses del estado.
En Amrica Latina la interaccin entre
los ciudadanos ha desarrollado innovaciones de
participacin ciudadana, entre las que resaltan el
Presupuesto Participativo de Brasil, el Programa Jefes y
Jefas de Hogar de Argentina, el Programa Bolsa Familia
de Brasil, los Comits de Participacin Ciudadana, los
Consejos Municipales para el Desarrollo Rural, en donde
los ciudadanos son los protagonistas del cambio; sin
embargo, las experiencias de participacin ciudadana
no han sido del todo satisfactorias, toda vez que ante
la falta de rganos e intercomunicacin entre gobiernos
y gobernados, el impacto ha sido imperceptible o sin
repercusin.
En gran medida, los modelos participativos
surgirn como el resultado de la bsqueda de
nuevas alternativas y respuestas a los problemas e
insatisfacciones que conllevan los modelos elitistas y
liberales, predominantes hasta los sesenta.
Frente a la proliferacin de mecanismos de
participacin de bajo impacto, es cada vez ms evidente
la necesidad de fortalecer diseos institucionales que
permitan la incorporacin de actores no gubernamentales
en el proceso de toma de decisiones pblicas para
ampliar el ejercicio de la ciudadana.
Hasta ahora, las demandas de estos cambios o
la exigencia de ampliar los derechos de participacin y
de control, permanecen como marginados y se limitan al
mbito del espacio terico y organizativo.
102
Involucrar a los actores polticos y gubernamentales
en esta exigencia y convencerlos de que es un requisito
fundamental para avanzar hacia una mejor democracia,
implicara un cambio de cultura poltica.
En este sentido, an quedan resabios de una
tradicin corporativa y clientelar, a partir de la cual, las
mayores exigencias de un incremento de la participacin
en la toma de decisiones, se han limitado al campo de lo
poltico-electoral,
19
dejando en segundo trmino el fomento
de una cultura de la legalidad, indispensable para contar
con un autntico estado de derecho.
Slo en tiempos recientes, el debate sobre la
rendicin de cuentas y la trasparencia en el manejo de
los recursos pblicos, as como todos aquellos temas y
dems atribuciones que comprende el ejercicio de la accin
pblica, han sido objeto de mayor atencin en todos los
niveles de gobierno.
En virtud de ello, resulta imperioso realizar las
reformas poltico-administrativas necesarias y crear
instituciones ms efcaces para promover la transparencia
y, sobre todo, la rendicin de cuentas en todos los niveles
de gobierno.
En la primera dcada del siglo XXI, podemos
afrmar que existieron instituciones que promovieron el
control social; no obstante y a pesar de este desarrollo,
19
La iniciativa ciudadana para hacer leyes, la consulta popular, el
referndum y el plebiscito son parte de los cambios institucionales
considerados en la reforma poltica, que sin duda incentivaran la
participacin ciudadana, sin embargo, no atienden la necesidad de crear
espacios de incidencia ciudadana en polticas pblicas.
103
el tema relativo a la institucionalidad de este control sigue
siendo asignatura pendiente.
Tocante al CS, hasta ahora se ha institucionalizado
como rgano consultor y no como una instancia deliberativa
en la que el ciudadano exprese su parecer, desarrollando su
poder de deliberacin para evaluar las causas y efectos de
las polticas pblicas; esto es, poder contar con elementos
que le permitan evaluar el impacto de las acciones y
decisiones que transporten al cambio social en benefcio
de la comunidad.
Por otro lado, el Control Social demanda rescatar
su especifcidad para analizar los desafos que impone su
desarrollo (Cunill, 2010).
Para tratar el tema de la especifcidad del CS nos
apoyamos en las ideas de Cunill (2010), quien sostiene que
la contralora social tiene cualidades y condiciones propias;
y considera que el control circunscribe las prcticas
fscalizadoras y reguladoras de una sociedad autnoma
sobre lo pblico.
El control debe sostenerse en tres pilares
fundamentales: intrnsecamente poltico en el ejercicio de
los derechos de la ciudadana; con autonoma social en la
que el ciudadano realice una funcin crticay, de regulacin
a travs de la representatividad integral que abarque todo
el ciclo de polticas pblicas.
104
Grfco 1.
Fuente: Elaboracin propia
La autonoma del CS es el rasgo que posibilita que
el ejercicio del control sea externo y no est condicionado
a la administracin pblica o a cualquier otro Poder Pblico
que interpele; debe ser integral, puesto que no se agota
con slo llamar a cuentas a los actores, sino que hay que
circunscribirla a todo el ciclo de polticas pblicas, como
opina nuestra autora en cita.
Para que la institucionalidad del control social
se despliegue en condiciones de viabilidad, los actores
individuales o colectivos deben contar con poderes
consagrados normativamente, en virtud de que, acorde
al PNUD 2007, la percepcin por parte de la sociedad es
que hay poca sancin en la administracin pblica; por
tanto, el reto es crear las condiciones polticas necesarias
que impulsen reformas estructurales que empoderen al
ciudadano tanto para certifcar como para asignar y de
vetar (Cunill, 2010).
105
Respecto al grado de institucionalidad orgnica del
CS, en el caso de Mxico, se despliega el siguiente cuadro:
Grfco 2.
Formalizacin media (Mxico)
Quines
rganos semicerrados: conformados por
actores individuales (ciudadanos comunes)
electos del seno de comits asociados a la
ejecucin de obras, o directamente electos
por las comunidades benefciarias de obras
o programas.
Carcter transitorio.
Legitimidad interna (sin personalidad jurdica).
Duracin ilimitada (en el Estado de Mxico).
Cmo
Ausencia de especifcacin taxativa de atribuciones.
Sin embargo, se conciben como delegados del
rgano de control interno de la Administracin
Pblica.
Rol nico: control (expost) de la Administracin.
Eventualmente incluye tambin control sobre
la sociedad.
Con qu
Sanciones no expresas e indirectas: las
dispuestas por el rgano de control interno
de la Administracin Pblica. Generalmente,
posibilidad de utilizar el recurso de peticin.
Dnde mbito circunscrito: programas sociales.
Bases
legales
Bases legales: no existen fundamentos
legales.
Fuente: Documento preparado por la profesora
Nuria Cunill Grau, en el marco del Fondo de
Control Social Ciudadanos al Cuidado de lo
Pblico. Evento Nacional de Intercambio de
Experiencia de Control Social, adelantado el 28
de abril de 2010.
106
Cabe citar que actualmente en las reglas de
operacin de los programas sociales, se enuncian de forma
generalizada las funciones de la contralora social, no as la
institucionalidad bajo esta ptica.

La ausencia de especifcidad del control social
conduce a una dbil institucionalidad del mismo que
se traduce en una prdida de efcacia y legitimidad del
gobierno ante el ciudadano.
Actualmente, la administracin pblica est
revalorando la participacin ciudadana pese a estos
dfcits, buscando promover reformas que fortalezcan
nuevas instituciones en la bsqueda del desarrollo del
CS, con el objetivo de que los mecanismos sean reales
instrumentos de control democrtico. De esta forma, al
incidir sobre lo pblico, se puede construir ciudadana de tal
forma que la RdC no slo comprenda lo fnanciero, evitando
de esta manera los sesgos tcnicos y burocrticos con el
objetivo de minimizar la corrupcin y elevar la efciencia
en la gestin pblica; y se plantea que la efcacia de las
polticas pblicas puede aumentar con nuevas formas y
estrategias de participacin ciudadana. De modo que el
dfcit de legitimidad de los sistemas representativos pueda
compensarse a travs de la participacin informada, puesto
que, fnalmente, los ciudadanos son quienes dan sentido
a todos los elementos que hacen posible la rendicin de
cuentas.
IV. Retos
Si queremos incursionar en un cambio cultural para
fortalecer la confanza en el control social, consideramos
que es posible lograrlo a travs de un cambio institucional,
sustentado en una ideologa modelada en la estructura
107
jurdica, con instituciones slidas y articuladas entre s;
adems de la frme conviccin de espacios autnomos
y representativos de participacin ciudadana; esto es,
requerimos un control social sin adjetivos en el que el
intercambio bidireccional se refeje en respuestas de alto
impacto a los ciudadanos; por lo tanto, es viable apostar
a la institucionalidad del control social como una forma de
fortalecer la democracia participativa.
Debemos considerar que como todo reto, presenta
varios desafos entre los que sobresalen los siguientes:
Existe fragmentacin conceptual en torno a la RdC,
tanto en el sector gubernamental como en el social.
Rendicin de cuentas social, contralora social,
auditora ciudadana y control ciudadano, entre
otros, son trminos utilizados como sinnimos para
referirse a proyectos muy distintos.
Es necesario acotar la especifcidad del control
social reconociendo su autonoma y su carcter
poltico, as como edifcar la arquitectura jurdica
que empodere integralmente al ciudadano.
Mxico tiene caractersticas propias, debido a
la pluralidad y multiplicidad de regiones, por lo
que el diseo de polticas pblicas debe hacerse
considerando la realidad actual, las condiciones
socio-culturales que imperan y sobre todo, la
evaluacin y consenso de la poblacin benefciada,
con el objetivo de que sean de alto impacto las
polticas que puedan establecerse.
108
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111
PARTICIPACIN Y TRANSPARENCIA.
ESTABLECIENDO LOS VNCULOS
1
Felipe heVia
sumario: i. introduccin ii. participacin
ciudadana iii. deFinicin de
participacin iV. participacin
y democracia V. democracia y
transparencia Vi. participacin y
transparencia Vii. causas internas
al campo de la transparencia
Viii. causas externas al campo de
la transparencia ix. conclusiones
y recomendaciones x. reFerencias
biblioGrFicas
I. Introduccin
En este artculo se pretende establecer una serie de vnculos
entre la participacin ciudadana, la transparencia y el acceso
a la informacin. Para ello, en primer lugar se argumenta
que existe un dfcit de participacin de los ciudadanos en
el ejercicio del derecho de acceso a la informacin. Los
ciudadanos, en general, y los veracruzanos, en particular,
no participan en el espacio pblico solicitando informacin
a los diversos rganos de gobierno que constituyen los
sujetos obligados.
En segundo lugar, se argumenta que las causas
de este dfcit son los factores internos al campo de la
transparencia. Las particularidades de las normas, los
1
Este documento se basa en la conferencia magistral denominada
Transparencia, democracia y participacin ciudadana presentada
en el Primer Coloquio La Transparencia y la participacin ciudadana
organizado por el Instituto Veracruzano de Acceso a la Informacin Pblica
(IVAI) en Xalapa, Ver., los das 10 y 11 de diciembre de 2009.
112
diseos institucionales y los actores sociales involucrados
en l determinan en parte ese poco uso de los ciudadanos.
Pero tambin existen causas externas al campo.
Para poder desarrollar estos argumentos, en primer
lugar es necesario defnir lo que es participacin.
II. Participacin ciudadana
2
La participacin ciudadana se defne como el derecho de
grupos y personas a incidir en el espacio pblico, tanto
estatal como no-estatal, y es un ingrediente fundamental
para la innovacin y el fortalecimiento democrtico y la
construccin de gobernanza.
La inclusin de la participacin ciudadana como
un factor central en los procesos de fortalecimiento
democrtico en Amrica Latina ha sido creciente, en
particular en las ltimas dcadas (Avritzer, 2010; Dagnino,
Olvera y Panfchi, 2006; Grindle, 2000; Mariani, 2007;
PNUD, 2004; Santos, 2005; Selee y Peruzzotti, 2009).
Cambios constitucionales y legales permitieron proteger
la inclusin de los ciudadanos en la toma de decisiones,
y por tanto, ejercer su soberana ms all del voto, ya sea
de manera directa o por medio de sus representantes.
Con estos cambios se promulgaron leyes especfcas de
participacin ciudadana en varios pases y se reformaron
o ampliaron leyes secundarias para incluir cada vez ms
la participacin de los ciudadanos en la vida pblica
(Hevia, 2006; Hevia, Isunza Vera, 2010; Lissidini, Welp y
Zovatto, 2008).
2
Este apartado se basa en (Hevia y Vergara-Lope, 2011).
113
La incorporacin de la participacin en los debates
sobre democracia respondi a varias causas. Por un lado, a
la creciente desafeccin con la democracia representativa
(R. Dahl, 2000; Font, 2001; Warren, 1999) y al desarrollo
de visiones ms amplias de la inclusin de los ciudadanos
en la esfera pblica, como las denominadas democracias
deliberativas/participativas (Elster, 2001; Rosenberg,
2007; Santos, 2005). Por otro lado, tambin respondi a la
proliferacin de nuevas redes de participacin, sobre
todo en los niveles locales, buscando nuevas formas de
proximidad e integracin social (Blanco y Gom, 2002;
Pars, 2009).
Una tercera causa fueron los cambios en los
modelos de administracin y gestin pblica que pretendan
incorporar la voz ciudadana en los procesos de decisin.
Aqu confuyeron paradigmas de la nueva gestin pblica,
gobernanza y descentralizacin (Aguilar Villanueva, 2006;
Bresser Pereira y Cunill Grau, 1998; Canto Chac, 2010;
Delamaza, Fernndez y Navarro, 2004; Falleti, 2010;
Tatagiba, 2007).
En Amrica Latina, esta discusin vino
acompaada, primero, de procesos de transicin de
regmenes autoritarios o dictatoriales a poliarquas en
las ltimas dcadas del siglo XX (Linz y Stepan, 1996),
en las que buena parte de la literatura relacionada con
la participacin se centr en la confguracin de los
sujetos sociales, sobresaliendo el inters tanto por los
movimientos sociales (Aguilar Snchez, 2009; Muro y
Canto Chac, 1991; Zermeo, 1997) como por la sociedad
114
civil como sujeto fundamental de la democratizacin
(Avritzer, 2002; Cohen y Arato, 2000; Olvera,
1999); incluyendo los procesos de reconocimiento
de nuevos actores en la escena pblica (Alvarez,
Dagnino, y Escobar, 1998; Isunza Vera, 2001).

Con la llegada del nuevo siglo, el anlisis sobre
participacin se fue nutriendo de nuevos procesos re-
fundacionales, luego de profundas crisis de los sistemas
de tradiciones imperantes en los partidos polticos, sobre
todo a partir de movimientos en los Andes (Cameron y
Hershberg, 2010; Cameron, 2010). Tambin hubo un inters
expreso en la irrupcin de nuevos actores, en particular en
el movimiento indgena, desde la emergencia del Ejrcito
Zapatista de Liberacin Nacional hasta su incorporacin
en proyectos polticos que alcanzaron el poder nacional y
poderes locales (Assies y Gundermann, 2007; Bello, 2004;
Bengoa, 2007; Daz Polanco, 2007; Harvey, 2000).
Nuevas temticas, relacionadas con la innovacin y
el fortalecimiento democrtico, tambin fueron incorporando
desde un principio la discusin sobre participacin.
En particular, se generaron importantes vnculos entre
participacin y la literatura emergente sobre rendicin de
cuentas y acceso a la informacin (Fox, 2007a; Isunza
Vera y Gurza Lavalle, 2010; Isunza Vera y Olvera, 2006;
Monsivis, 2005).
Buena parte de estas discusiones tuvieron que ver
con la implementacin de instrumentos de participacin
innovadora en toda la regin, donde sobresalieron por
su importancia en la literatura general los presupuestos
participativos (Avritzer y Navarro, 2003; Baiocchi, 2005;
Coelho y Nobre, 2004; Wampler, 2007). Pero no fueron
115
los nicos. Desde instrumentos de democracia directa
(Lissidini, Welp y Zovatto, 2008; Welp y Serduilt, 2009) y
revocacin del mandato (Remy, 2004), hasta consejos
consultivos y mesas mixtas de concertacin (Aguilera, 2007;
Hevia, Vergara-Lope y vila, 2011) fueron poco a poco
siendo ms comunes en las administraciones estatales de
todos los niveles. As, la participacin se fue traduciendo,
junto con otros indicadores relativamente nuevos como la
transparencia y el acceso a la informacin, en indicadores
para medir la calidad de la democracia (Holzner, 2007;
Pars, 2009; Subirats, 2000).
Al estar inmersa en diversas disputas, polticas y
tericas, la participacin como concepto es vctima de lo
que Evelina Dagnino defne como confuencia perversa de
proyectos polticos en pugna, donde existe una contienda
por los signifcados de conceptos como sociedad civil,
ciudadana o participacin (2006). Para evitar en lo
posible dicha confuencia, antes de continuar consideramos
importante defnir lo que se entender por participacin en
este documento.
III.Defnicindeparticipacin
Como se dijo arriba, la participacin puede defnirse como
el derecho que tienen grupos y personas a incidir en el
espacio pblico. A continuacin se discute cada uno de los
componentes de esta defnicin.
Uno de los avances ms signifcativos del siglo XX
fue incluir como un derecho humano el derecho de toda
persona a participar en el gobierno de su pas, directamente
o por medio de representantes libremente escogidos,
y reconocer que la voluntad del pueblo es la base de
116
la autoridad del poder pblico.
3
En Mxico, desde Los
Sentimientos de la Nacin del 14 de septiembre de 1813,
hasta la Constitucin poltica vigente, se ha reconocido
que la soberana, base de la autoridad del poder pblico,
reside en el pueblo, y que el poder pblico dimana del
pueblo y se instituye para benefcio de este (Art.39).
4
El texto constitucional considera diversos derechos
relacionados con la capacidad de incidir en lo pblico como
garantas individuales, tales como la libre determinacin de
los pueblos indgenas (Art.2); informacin (Art.6); libertad
de expresin (Art.7); peticin (Art.8); asociacin (Art.9)
y planeacin democrtica (Art.26), as como diversas
prerrogativas de los ciudadanos mexicanos como son el
poder votar y ser votado y asociarse para tratar los asuntos
pblicos del pas (Art.35).
El derecho a la participacin se ejerce en lo que
se considera el espacio pblico, en el sentido que sugiere
Rabotnivok y que resume Merino: si algo no es de utilidad
o de inters colectivo; si algo no se conoce, no se sabe o se
oculta; o si algo no es accesible y abierto, tampoco puede
defnirse como si fuera pblico (2010a). En este sentido, lo
pblico abarca ms que el mbito estatal (Bresser Pereira
y Cunill Grau, 1998); de ah que estaremos hablando de
participacin ciudadana cuando el espacio pblico sea
3
Las convenciones internacionales ms importantes que protegen este
derecho y que estn ratifcadas por los Estados Unidos Mexicanos son:
Declaracin Universal de Derechos Humanos (Art.21); Convencin
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (Art. XX) y el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Polticos (Art. 25).
4
La soberana del pueblo est presente en los principales textos
constitucionales vigentes en Mxico, incluyendo los Sentimientos de la
Nacin de 1813 (Art. 5); el Decreto Constitucin para la Libertad de la
Amrica Mejicana, de 1814 (Cap. II); el Acta Constitutiva de la Federacin,
de 1824 (Art.3); la Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos
de 1857 (Art.39); y de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos de 1917 (Art.39).
117
estatal y de participacin social o comunitaria cuando el
espacio pblico sea no estatal (Cunill, 1997).
Dentro del mbito estatal, en las ltimas dcadas
se crearon y reformaron leyes para fomentar el derecho
de participacin con el fn de mejorar la calidad de las
polticas pblicas.
5
De esta forma, a pesar de no contar
en el orden federal con instrumentos de democracia
directa, como el referendo, iniciativa legislativa popular
o revocacin del mandato, el pas se inserta, por lo
menos en lo que a su marco jurdico se refere, en el giro
participativo que ha caracterizado a Amrica Latina en
las ltimas dcadas (Hevia, 2010).
La participacin es clave en el entramado
democrtico por su dimensin poltica (participacin como
ejercicio de soberana); su dimensin legal (participacin
como derecho); y su dimensin administrativa (participacin
como forma de mejorar la gestin gubernamental), aportando
al sistema democrtico dos elementos fundamentales:
5
En Mxico, las leyes ms signifcativas al respecto son la Ley de
Planeacin (1982, con reformas en 2003), donde se genera el sistema
nacional de planeacin democrtica para incluir en diversas formas
la opinin de los ciudadanos en los planes de desarrollo; la Ley de
Desarrollo Rural Sustentable (2001 con reformas en 2011) que crea
diversos mecanismos de planeacin y coordinacin por medio de comits
y consejos de desarrollo rural sustentable; la Ley General de Desarrollo
Social (2004), que defne la participacin social como el derecho
de personas y organizaciones a intervenir e integrarse, individual o
colectivamente en la formulacin, ejecucin y evaluacin de las polticas,
programas y acciones de desarrollo social (Art.3 fr.V); y la Ley Federal de
Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad
Civil (2004), donde se crean incentivos para fomentar el asociativismo.
En este listado se pueden sumar, adems, aquellas disposiciones que
incorporan la participacin de manera sectorial, por ejemplo, la Ley
General de Educacin, que crea los Consejos de Participacin Social; la
Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin del Ambiente, que
crea diversos mecanismos de consulta como los Consejos Consultivos
para el Desarrollo Sustentable; o la Ley de Asistencia Social que incorpora
diversas organizaciones no lucrativas. Para mayor detalle ver (Hevia,
Vergara-Lope y vila, 2011).
118
legitimidad en la toma de decisiones y efectividad en
la operacin de sus polticas pblicas (Kliksberg, 2000;
Ziccardi, 2004).
IV. Participacin y democracia
Defnida as la participacin, son evidentes los vnculos
existentes con la democracia. En efecto, la democracia
puede comprenderse o defnirse ampliamente como el
sistema poltico (R. A. Dahl, 1999), el modo de organizacin,
donde la soberana, es decir el poder, reside en el pueblo,
quien se autogobierna (Przeworski, 2010). A diferencia
de una monarqua, donde el rey es el soberano, o en
una dictadura, donde unos cuantos militares son los que
mandan sin rendir cuentas a nadie, en una democracia, al
menos en trminos normativos, la comunidad poltica decide
gobernarse a s misma seleccionando representantes, los
que tendrn, por un tiempo limitado, la administracin de
buena parte de la soberana, pero no de toda la soberana
(Przeworski, 2010).
Dependiendo del marco constitucional (es decir,
de las reglas del juego que la comunidad poltica se dio
para s misma) la soberana podr ejercerse por medio
de representantes o de manera directa (PNUD, 2004;
Hevia, 2010). A la primera forma de ejercicio se le llama
regularmente democracia representativa, puesto que
son nuestros representantes los que ejercen, en nuestro
nombre, la soberana. En este tipo de democracia la
participacin de los ciudadanos es central, puesto que por
medio de procesos de autorizacin del mandato, que por
lo general son elecciones directas, universales y secretas,
autorizamos a otros ciudadanos a que nos representen.
As, para caracterizar a una sociedad como democrtica,
119
no slo tendr que tener la soberana el pueblo (un proceso
difcil de medir empricamente), sino que tendr adems
que tener, mecanismos claros de autorizacin de mandato
y de seleccin de representantes.
Cuando el sistema poltico representativo cumple
un mnimo (como tener partidos polticos, elecciones limpias
y alternancia en el poder), podemos hablar de poliarqua
como un tipo especfco de democracia representativa (R.
A. Dahl, 1993). Los excesos de este tipo de democracia,
muy conocidos lamentablemente en Amrica latina, se
conocen, a su vez, como democracia delegativa: donde los
ciudadanos, si bien seleccionan a sus representantes por
medio de elecciones limpias, una vez llegados al poder, las
autoridades mandan sin frenos ni contrapesos, la soberana
se delega totalmente en ellos y los ciudadanos slo
tenemos nuestro voto cada tres o seis aos para participar
(ODonell, 1994).
Pero no en todos los pases del continente la
participacin es nicamente para elegir representantes. En
varios pases del mundo, y en Mxico en varios estados
incluyendo a Veracruz, la soberana y el poder, pueden
ejercerse de manera directa, ya que los ciudadanos pueden
participar entre elecciones y ms all del voto (Somuano,
2005). Algunos mecanismos son los denominados de
democracia directa como el plebiscito, el referndum y la
iniciativa legislativa popular (Lissidini, Welp, y Zovatto, 2008;
Zovatto, 2006), y otros son espacios donde los ciudadanos
pueden representar sus intereses legtimamente, como
son, para el caso veracruzano, los consejos municipales
de desarrollo que deciden las obras con los montos del
ramo 033 (Hevia e Isunza Vera, 2010), o las solicitudes de
acceso a la informacin, como veremos ms adelante.
120
Pero lo que importa aqu es que, sin participacin
no se puede hablar de democracia, ni siquiera de
democracia representativa.
V. Democracia y transparencia
Los vnculos que ligan a la democracia y a la transparencia
tambin han sido ms ampliamente estudiados. Por
transparencia gubernamental defnimos la disposicin de
hacer accesible a los ciudadanos informacin pblica,
ya sea respondiendo a las solicitudes de informacin
que los ciudadanos hagan (transparencia activa) y/o
publicndola sin que nadie la solicite (lo que se conoce
como transparencia pasiva). Por ser una propiedad de los
sujetos, podemos hablar de gobiernos o municipios ms o
menos transparentes, dependiendo de la disposicin que
demuestren tener para hacer accesible la informacin.
Por otro lado, el acceso a la informacin es un
derecho, normado constitucionalmente, que obliga a la
autoridad a entregar la informacin solicitada bajo los
principios de mxima publicidad, acceso gratuito, contar
con mecanismos claros de acceso y revisin y donde
slo la informacin personal y la que guarda relacin con
la seguridad nacional tienen restriccin de acceso.
Como se vio al analizar los vnculos con la
participacin, la democracia implica un sistema de
gobierno donde cierto poder que reside en el pueblo
es administrado por medio de representantes que
son autorizados en elecciones, de ah que se hable
de una democracia como procedimiento de seleccin
de estos representantes y se confunda democracia
con elecciones, en una teora ms bien hegemnica y
restrictiva de la democracia (Santos, 2005); porque la
121
democracia tambin es una forma especfca de ejercicio
del gobierno.
En los sistemas-estado que existen en la
actualidad, donde las democracias se rigen por una
constitucin (son estados democrticos de derecho),
el desafo de la democracia no se limita slo a tener
elecciones limpias, sino que tambin tiene que avocarse
a garantizar y ampliar los derechos ciudadanos (polticos,
civiles, culturales, ambientales, sociales y econmicos) y
a generar como dijo el clebre informe del PNUD (2004)
una democracia de ciudadanas y ciudadanos. Para
califcar a los gobiernos y sus capacidades para garantizar
y ampliar estos derechos, se han desarrollado algunos
marcos tericos como los que hablan de una calidad de
la democracia (Levine y Molina, 2007), gobernabilidad
democrtica (Camou, 1995) o gobernanza (Aguilar
Villanueva, 2006). Estas perspectivas aaden indicadores
que miden no slo si las elecciones son limpias, sino
tambin lo que hace el gobierno para garantizar derechos
a sus ciudadanos.
Es en esta dimensin, ms sustantiva de la
democracia, la transparencia y el acceso a la informacin
resultan centrales tanto para aportar legitimidad como
efectividad. En el primer punto, si consideramos legtimo
o vlido al gobierno, le haremos caso sin necesidad de
represalias (Loza Otero, 2008); un gobierno que no es
transparente no consigue construir la legitimidad de
mandato necesaria para llevar a cabo sus decisiones. En
el segundo punto, se ha demostrado que los gobiernos
ms efcientes tambin son los ms transparentes
(Kliksberg, 2000; Hernndez Baqueiro, 2006).
122
En el texto transparencia y democracia:
claves para un concierto Jos Antonio Aguilar (2008)
explica cmo, a pesar de que la transparencia no fue
tratada dentro de los clsicos liberales que pensaron
la democracia, resulta fundamental para por lo menos
cinco aspectos: para evaluar a los gobernantes, para
promover la responsabilidad de las autoridades, esto
es la rendicin de cuentas, como mecanismo de control
hacia el poder pblico, como mecanismo de construccin
de autoridad poltica y para detectar y corregir errores
(Aguilar, 2008).
VI. Participacin y transparencia
Hasta el momento se ha mostrado el vnculo entre
participacin y democracia; y la relacin entre democracia
y transparencia, falta cerrar el tringulo: qu tipo de
relaciones existen entre participacin y transparencia?
El primer argumento es que los ciudadanos
muestran poco, aunque creciente inters en participar del
acceso a la informacin. El indicador ms utilizado para
saber si los ciudadanos estn o no ejerciendo el derecho
al acceso a la informacin es el nmero de solicitudes de
informacin. En el caso del gobierno federal, el Instituto
Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de
Datos (IFAI), recibi desde su creacin en 2003 hasta
2011 un total de 731,170 solicitudes de informacin, las
que han ido en aumento ao con ao (IFAI, 2012). Sin
embargo, en comparacin con otros mecanismos de
participacin, desde el voto hasta las peticiones que se
le hacen al gobierno, las solicitudes de informacin son
relativamente poco utilizadas.
123
El siguiente grfco muestra el vaso medio vaco
y medio lleno. A nivel federal, las solicitudes va Infomex
han crecido de manera constante entre 2003 y 2011. Esto
quiere decir que ao con ao ms personas solicitan
informacin y participan en este espacio pblico. El
grfco de la derecha representa las solicitudes que han
llegado en el estado de Veracruz, que tambin crecen en
una proporcin importante.
Grfco 1.
Fuente: Elaboracin propia sobre IFAI, 2012; IVAI, 2011.
El vaso medio vaco son los nmeros. Si bien
123 mil solicitudes de informacin en 2011 en todo el
mbito federal es un nmero alto, al compararlo con otros
mecanismos que los ciudadanos usan, vemos que sigue
siendo poco el uso del derecho al acceso a la informacin.
Por ejemplo, entre 2003 y 2009, slo el programa
Oportunidades recibi un total de 786,617 demandas
ciudadanas entre solicitudes, consultas, quejas y
felicitaciones (Hevia, 2011a). De la misma forma, en los
124
primeros meses de 2008, la Secretara de la Funcin Pblica
atendi 136,036 demandas y solicitudes (Presidencia de
la Repblica, 2008). A esto hay que sumar las peticiones
que llegan a los presidentes y a sus esposas. Entre 2000 y
2006, el Presidente Vicente Fox recibi un total de 739,649
escritos de ciudadanos y slo en 2007, el Presidente
Caldern recibi 50,097 cartas y escritos personales
(Presidencia de la Repblica, 2008).
Si vemos lo que pasa en el estado de Veracruz, la
cosa es preocupante. Las solicitudes que llegan al tercer
estado ms poblado de Mxico, con una poblacin casi tres
veces mayor a la de Uruguay, desde agosto de 2007 hasta
abril de 2011, no llegan a 12,000 solicitudes de informacin,
es decir, muy pocas solicitudes. Slo en 2007, el Gobernador
de ese entonces, Fidel Herrera Beltrn, recibi un total de
44,732 solicitudes ciudadanas de diversos tipos en sus
jornadas de gobierno itinerante; 283 en el programa
Lunes de puertas abiertas; y 30,535 llamadas por medio
del sistema telefnico de atencin ciudadana (Gobierno
del estado de Veracruz, 2007). Asimismo, la Secretara de
Gobierno estatal atendi 4,277 manifestaciones y gestion
un total de 4,634 peticiones a rganos federales, estatales
y municipales (Gobierno del estado de Veracruz, 2007). Es
decir, en un ao, slo el Gobernador recibi ms de tres
veces el nmero de solicitudes que el IVAI ha recibido a lo
largo de su historia. Por qu?
VII. Causas internas al campo de la transparencia
Propongo una explicacin que tiene dos tipos de causas,
por un lado, causas internas al campo de la transparencia,
y por el otro, causas externas. Dentro de las primeras, hay
que tomar en consideracin tres elementos: en primer lugar,
125
la economa poltica de las reformas de transparencia; en
segundo, la utilidad de la informacin pblica; y en tercer
lugar, la resistencia a la transparencia por parte de los
sujetos obligados.
Para saber quin usa una ley, o para qu se usa,
desde un punto de vista sociolgico es necesario preguntar
cmo se crea, para qu se crea y quin la propone (Romero,
2010). En general, en el mundo, las leyes de transparencia
responden a dos grandes razones: por un lado, como
plataformas para el combate a la corrupcin, y por el
otro, como mecanismos de profundizacin democrtica
(Monsivis, 2005; Hernndez Baqueiro, 2006).
La corrupcin, muy ampliamente defnida, es la
apropiacin privada de bienes pblicos, principalmente
por medio del soborno y de la extorsin. Como sugiere la
literatura, la corrupcin tiene que ver ms con la impunidad
que con la existencia de ilcitos, pues en todos los pases
del mundo puede haber intentos por parte de privados
de apropiarse de bienes pblicos (Morris y Blake, 2010;
Carbonell y Vzquez, 2003; Orsi y Rodrguez Garca,
2011). En todo caso, podramos decir que, lo que diferencia
a los pases corruptos de los que no lo son es que en estos
ltimos este tipo de actos se persiguen y castigan; aqu en
Mxico, el problema es la impunidad.
La lgica detrs de imponer leyes de transparencia
bajo esta razn, entonces, es la siguiente: para evitar e
inhibir la corrupcin, hay que abrir las cuentas pblicas y
gobernar en una casa de cristal.
Pero tambin estaba la idea de profundizar la
democracia. De manera esquemtica, el argumento es:
126
si una democracia de calidad requera de mecanismos
de rendicin de cuentas, y para que exista la rendicin de
cuentas es necesario implementar leyes de transparencia,
entonces implementemos leyes de transparencia (Levine
y Molina, 2007). A este argumento habra que aadir,
como plantea Fox, que la transparencia es necesaria,
pero no sufciente para la rendicin de cuentas (Fox,
2007b; Fox, 2007a).
En este sentido, cuando nos preguntamos quin
usa la ley de transparencia y quin participa en este
espacio pblico, tendremos que preguntarnos por los
promoventes de la ley, pues el uso de las leyes responden
a su legitimidad, a quin las promueve. A nivel federal, hay
consenso en indicar que fueron grupos de acadmicos,
organizaciones civiles y ciertos medios de comunicacin
escritos, ms que grandes causas populares y masivas, los
que promovieron la ley de transparencia, como el famoso
Grupo Oaxaca (Concha Cant, Lpez Aylln y Tacher,
2004).
En el caso de Veracruz, luego de la primera ley
promovida por el gobierno de Miguel Alemn, tambin
fueron organizaciones sociales y grupos acadmicos los
ms interesados en modifcarla; como el CESEM, Radio
Teocelo, y varios colegas de la Universidad Veracruzana.
Es decir, quien usa la ley de transparencia es quien la
promovi. De ah que sea un dolor de cabeza para los
institutos de transparencia hacer que ms gente la use, ms
en el caso mexicano, donde varan los sujetos obligados
segn la normatividad estatal y federal.
As, tanto a nivel federal, como supongo que a nivel
estatal, los principales usuarios de esta ley son la prensa,
127
la academia, los funcionarios pblicos y, en menor medida,
los empresarios y organizaciones civiles (Monsivis, 2005).
Tan importante es preguntar quin usa la ley como
cuestionar para qu se usan estas leyes. Los usos ms
frecuentes (y aqu me baso ms a nivel federal que en el
caso especfco de Veracruz, donde por cierto sera muy
interesante hacer este ejercicio) tienen que ver con su
empleo en evaluaciones e investigaciones cientfcas (es
decir, acadmicos usando la ley), en denuncias pblicas
(donde la prensa escrita es un usuario frecuente); o como
informacin para negocios y tambin para sustentar
procesos de ajustes de cuentas entre facciones y partidos
polticos (incluso entre el personal de una misma ofcina).
Mientras que los usos ms interesantes para los que
promovieron la ley, pensando en la gente de a pie, era
para acceder a benefcios gubernamentales y a datos
personales, que es donde se usa menos la ley.
El tercer punto interno al campo de la transparencia,
adems del tipo de actor que usa la ley, que es el mismo
que la promovi, y del uso de la informacin que se solicita
que tiene que ver con los intereses de los actores que la
promovieron, ms que con los ciudadanos de a pie, son las
mltiples resistencias del poder gubernamental a abrirse.
Bajo el argumento que la transparencia sobre-
expone a los funcionarios y que hace ms lenta la toma de
decisiones, el poder gubernamental hace lo que puede para
no entregar la informacin; lo que Jonathan Fox denomina
procesos de transparencia opaca o de gatopardismo:
hago como que soy transparente, pero la verdad es que
no entrego la informacin (Fox, 2007b). En Veracruz las
ancdotas son muchas al respecto.
128
VIII. Causas externas al campo de la transparencia
Pero no slo existen situaciones internas al campo de la
transparencia que explican el poco inters ciudadano,
refejado en la baja participacin por medio de solicitudes
de informacin. La participacin en Mxico, tambin se
encuentra limitada por causas externas a este entramado
de transparencia, principalmente por la forma en que fuimos
construyendo el espacio pblico y por los lmites que a la
fecha existen.
En efecto, la comunidad poltica tiene que ver con
el reconocimiento de un nosotros, de algo que nos une
ms all de la familia, incluso ms all del territorio (Mouffe,
1999). El espacio donde esta comunidad pone a discusin
los intereses pblicos y las reglas para defender intereses
privados es la esfera pblica, que como bien la defne
Nora Rabotnikov, tiene tres caractersticas: es comn, es
de todos y es visible; pblico en el sentido de publicidad
(Rabotnikov, 2010). Autores como Nuria Cunill aaden al
espacio pblico estatal una dimensin no estatal (Bresser
Pereira y Cunill Grau, 1998; Cunill,1997).
En el caso de nuestra comunidad poltica, desde
la Revolucin Mexicana se busc dotarla de una identidad
ms all de los caudillos y de las regiones. La creacin de la
raza de bronce, de nuevas tradiciones civiles y militares, de
nuevos hroes y de la importancia de la antropologa como
disciplina de estado, refejan los intereses por crear una
identidad colectiva, ese sentimiento de nosotros (Lomnitz
Adler, 1995). Sin embargo, estos esfuerzos, en parte por
ser externos a la propia comunidad, no lograron generar
un espacio pblico vigoroso. As, desde hace dcadas, y
de manera mucho ms visible en estos ltimos aos, se
129
puede ver cmo el espacio pblico estatal est capturado
por poderes fcticos (Merino, 2010b), desde el narcotrfco
hasta la televisin y los monopolios pblicos y privados.
Por su parte el espacio pblico no estatal es dbil y no es
reconocido. Los niveles de densidad asociativa en Mxico
son muy bajos en comparacin con otras naciones; existen
pocos reconocimientos al trabajo de las organizaciones
sociales y civiles (Hevia, 2011b).
Esto redunda en un espacio pblico reducido y
fragmentado, pero no todo es porque seamos incapaces,
o porque vivamos en un estado de anomia o de falta de
lazos como comunidad. A manera de hiptesis, planteo
que existen lmites que difcultan la creacin de un espacio
pblico y el aprovechamiento de esos lazos comunitarios.
Por lo pronto, propongo tres lmites a la esfera pblica.
El primero es la tendencia marcadamente
familstica de la sociedad mexicana, en Mxico, como en
pocos lugares, la familia ampliada es la forma principal, y
muchas veces la nica, de organizacin social. Esto tiene
cosas muy buenas, como la solidaridad y la asistencia
familiar (Hevia, 2012). Pero tambin infuye decididamente
en la tradicin patrimonialista de creer que lo pblico puede
ser mo o de mi familia, desde los botes enfrente de las
casas apartando lugar de estacionamiento hasta el uso del
patrimonio del municipio o del estado como si fuese propio,
desde el celular hasta el chofer (Adler-Lomnitz, 1994; Aziz
Nassif y Alonso, 2005).
Un segundo lmite es la centralidad histrica de
la corporacin en la construccin del espacio pblico.
Adems de ser una sociedad muy familiar, somos una
sociedad corporativa. Acostumbrados a actuar y a negociar
130
por sectores, con sindicatos opacos y lderes charros; toda
esa herencia corporativa que, eso es lo malo, resulta ser un
patrn de organizacin excluyente que afecta la igualdad
de acceso (Hernndez,1992; Luna y Pozas Horcasitas,
1992; Bizberg, 1990). Que las plazas de maestro se
hereden limita y excluye a los que no son hijos de maestros
para acceder a serlo (Latap, 2004; Arnaut, 1996). Y la
corporacin convive mejor en ambientes autoritarios que
democrticos (Aziz y Alonso, 2009).
Y la tercera limitacin a la esfera pblica en Mxico
tiene que ver con la desigualdad como la marca registrada
de esta parte del mundo, donde todos vivimos y aceptamos
como natural que existan ciudadanos de primera y
ciudadanos de segunda; unos con 40 das de vacaciones,
aguinaldo y que no pagan impuestos, y los otros acosados
y discriminados, sin voz ni voto (Cimadamore y Cattani,
2008; Gootenberg, 2004; Reygadas, 2008).
Estas caractersticas infuyen sobremanera en el
tipo de inters que es posible defender en el espacio pblico
que queda reducido por los factores antes mencionados.
As, si la participacin puede comprenderse como
la representacin de intereses, en la que es necesario
introducir la nocin de intereses semipblicos, que afectan
a los intereses privados, pero tambin a los colectivos
(Tanaka, 2001).
Un ejemplo de inters semipblico lo tuvimos con la
epidemia de infuenza AH1N1 en 2009. En esa oportunidad,
en todas las escuelas se implementaron cercos sanitarios
por los padres de familia. El inters por participar de esos
padres era claro, en primer lugar, que mis hijos no se
131
enfermen, (un inters privado), pero tambin haba un
inters pblico: que los dems nios no se enfermen, sin
embargo no haba ciudadanos virtuosos que no tuvieran
hijos en las escuelas y que se levantaran de manera altruista
a las 7 30 para poner gel a los nios que entraban a los
colegios, o si los hubo fueron los menos. Como parntesis
ese es otro factor que afecta la participacin: creer que les
a hacen slo por seres virtuosos, ciudadanos sin mancha,
que slo piensan en el bien comn, nada ms les falta
visualizar un varn, joven y rubio.
IX. Conclusiones y recomendaciones
Esto ltimo es central, puesto que para fomentar la
participacin ciudadana en la transparencia y el acceso a
la informacin, en mi opinin, en primer lugar, es medular
ampliar el espacio pblico estatal y no estatal. Y para
eso es vital apoyar asociaciones, organizaciones, grupos
formales e informales, que estn o no inscritos en las
leyes de fomento (Incide Social AC, 2007). Impulsar
asociaciones autnomas, esto es, explcitamente no
seguir con el patrn de corporativismo autoritario, es
ampliar el espacio pblico ms all de mi familia y mi
corporacin, es fortalecer la democracia. De ah que las
instituciones del estado (tanto del gobierno estatal como de
los organismos autnomos) tienen que proteger y promover
la autonoma y fortalecimiento de las organizaciones civiles,
para fomentar as la construccin de sujetos sociales
capaces de exigir y ampliar sus derechos y de utilizar la ley
de acceso como una herramienta til para esos propsitos.
A nivel nacional, en medio ao, la pgina web
www.subsidiosalcampo.org que ordena los padrones
de benefciarios de PROCAMPO por estado y municipio
132
ha recibido ms de 600,000 entradas, 6 veces ms que
todas las solicitudes de informacin de toda la historia
del IFAI. El Instituto Mexicano para la Competitividad
tiene una pgina que se llama www.comparatuescuela.
org que muestra, escuela por escuela, los resultados de
la prueba enlace. Ambos casos exitosos de alianzas, no
necesariamente formales, entre la transparencia y las
organizaciones civiles.
La segunda recomendacin tiene que ver con el
esfuerzo que hacen las organizaciones de la sociedad civil
por traducir la informacin pblica para actores con poca
tradicin de participacin asociativa autnoma. Estoy
seguro de que si la informacin pblica se traduce en
informacin de inters sobre mi calle, mi barrio, mi centro
laboral; todos esos espacios que son mos, pero que
tambin son de muchas otras personas, la participacin
de los mexicanos en el campo de la transparencia dar
vuelcos insospechados.
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141
LOS ARCHIVOS PBLICOS Y LA CONTRALORA SOCIAL
COMO INSTRUMENTOS PARA RENDICIN DE CUENTAS
JorGe naciF
sumario: i. planteamiento ii. queriendo
entender a la rendicin de cuentas
iii. los archiVos como mecanismos
o instrumentos para la rendicin de
cuentas iV. la documentacin como
soporte para la rendicin de cuentas
V. atribuciones y rendicin de cuentas
Vi. reFerencias biblioGrFicas
I. Planteamiento
Gracias a la conformacin de la Red de Rendicin de
Cuentas creada por Mauricio Merino, Lourdes Morales y
Sergio Lpez Aylln del CIDE, que ha integrado a ms de
60 instituciones preocupadas por llegar a la verdad en la
rendicin de cuentas, y ante la invitacin que se hiciera a
la Escuela Mexicana de Archivos A.C., para participar, se
dio inicio con la discusin acadmica sobre la organizacin
y conservacin de los archivos pblicos en la rendicin
de cuentas y aunque an no se ha logrado llegar a una
conceptualizacin que propicie que la actividad archivstica
llegue a constituir una poltica pblica, el camino hacia ese
puerto se ha iniciado.
Al respecto, y parafraseando a Jacqueline
Peschard Mariscal, podemos afrmar que al igual que en
el derecho a la informacin, para la organizacin de los
archivos pblicos y la rendicin de cuentas, es un tema
que requiere imaginacin y rigor conceptual, refexin
metdica y tambin una perspectiva poltica [] (2011).
142
En las discusiones de las sesiones de la Red
de Rendicin de Cuentas, se observa que la realidad
nos muestra que vivimos, hoy en da, la ausencia de
una cultura administrativa respetuosa de la produccin,
cuidado, distribucin y uso de la informacin que se
produce de manera cotidiana en la gestin pblica,
generando ignorancia, cuando no un franco desprecio
hacia la importancia estratgica de los archivos pblicos.
Los archivos no se han asumido como sistemas
de produccin de informacin vital para la rendicin de
cuentas, ni mucho menos se han articulado como un
sistema homogneo y efciente; as que la actividad se
entiende como un conjunto de acciones desarticuladas
para llegar a un almacenamiento caprichoso de papeles y
documentos que ya no estn en uso activo, y si lo estn,
no parecen destinados a un uso permanente pblico y
abierto.
La realidad es que una vez que se cierran los
expedientes, se les considera como obsoletos, rompiendo
cualquier posibilidad de ser consultados por los actores
del procedimiento, mucho menos por los interesados en el
asunto tratado en el expediente; por lo que esos archivos
no son mecanismos para la rendicin de cuentas.
II. Queriendo entender a la rendicin de cuentas
Aime Figueroa Neri, ha mostrado que la rendicin de
cuentas implica someter al escrutinio pblico de los
ciudadanos tanto los procedimientos como las decisiones
y acciones de los gobernantes y funcionarios, as como la
capacidad efectiva de sancionarlos cuando se encuentran
irregularidades, incumplimiento de responsabilidades,
infracciones legales o delitos (2011).
143
Aunque es cierto que, en los ltimos diez aos, en
Mxico se han creado instituciones que tienen como objeto
ser garantes del derecho a la informacin, la transparencia
y la rendicin de cuentas, algo ha faltado en su normatividad
que no es posible ver resultados contundentes, sino en
muchos casos parciales y escasos, muy escasos, como si
la dimensin sancionadora por lo menos en la rendicin
de cuentas, no haya sido muy efectiva.
El supuesto comn del debate, como se expresa
en la publicacin Hacia una Poltica de Rendicin de
Cuentas en Mxico, publicado por la Auditora Superior
de la Federacin, el CIDE y la Red por la Rendicin de
Cuentas, es que:
[] la Rendicin de Cuentas es un estado virtuoso, en el que
los gobiernos, sus instituciones y sus funcionarios informan
y explican su comportamiento a un ciudadano etreo, que
premia o castiga con base en esa informacin que recibe.
El problema con este supuesto es que la reduccin de la
rendicin de cuentas a un principio normativo impide prestar
atencin a los mecanismos institucionales que la hacen
posible [] (Becerra y M. Cejudo, 2011).
Entre esos mecanismos institucionales para cumplir
con una rendicin de cuentas, se encuentran desde
controversias constitucionales hasta la organizacin y
conservacin de archivos pblicos, con lo que se asegura
que cualquier acto de gobierno pueda activar un proceso
de rendicin de cuentas.
Si partimos de las ideas anteriores, encontramos
que existe una ntima relacin entre la rendicin de cuentas
y los archivos pblicos, estos ltimos como mecanismos o
instrumentos para que las dependencias y entidades de las
administraciones pblicas, sometan al escrutinio pblico
144
los resultados de sus acciones, programas, proyectos y
obligaciones que por norma deben de cumplir, teniendo a
las contraloras sociales como el supervisor o verifcador
de ese cumplimiento.
III. Los archivos como mecanismos o instrumentos
para la rendicin de cuentas
Para empezar, debemos asegurarnos de la existencia
de archivos pblicos organizados y funcionando, es
decir, evitar tener espacios fsicos llenos de carpetas con
correspondencia de entrada y correspondencia de salida,
sino con expedientes conformados como unidades de
instalacin ordenadas por medio de las series o subseries
documentales que se han clasifcado y registrado en el
Cuadro General de Clasifcacin Archivstica.
Todo inicia con la Clasifcacin Archivstica, pero
concebida en las atribuciones que las dependencias y
entidades deben de cumplir en el proceso administrativo
que les compete de manera cotidiana. Se clasifcan
atribuciones que generan, en su cumplimiento, documentos
integrados en expedientes y no documentos sueltos
guardados en carpetas o archiveros.
El archivero espaol, Jos Ramn Cruz Mundet, en
su participacin en el libro Administracin de documentos y
archivos. Textos fundamentales, establece que el Principio
Archivstico de Procedencia Institucional ha servido: de base
para el entramado del eje central sobre el que gira toda ella
[], es decir, la clasifcacin de fondos documentales (2011).
Observando la aplicacin del Principio Archivstico
comentado, vemos que se derivan tres premisas que deben
de estar conectadas con la nocin de fondo, veamos:
145
Todo fondo documental es producto natural
de la actividad de una dependencia o entidad
de las administraciones pblicas, resultando
imprescindible identifcar al autor, su naturaleza,
estructura y rea de actividad.
La concepcin de un fondo no viene dado por el uso
jurdico administrativo o histrico cultural de sus
documentos, sino por su estructura interna, cuyos
documentos han sido generados en el desarrollo
de las funciones propias de l.
En consecuencia, la estructuracin de un fondo, de
acuerdo con el principio de procedencia, exige el
conocimiento de los procedimientos administrativos
y de su propia evolucin histrica.
Estas tres premisas ayudan a la prctica archivstica a
clasifcar atribuciones, con las cuales podemos elaborar
instrumentos y mecanismos para la rendicin de cuentas.
De tal manera, es necesario determinar a la
clasifcacin como una operacin que tiene por objeto
mostrar los gneros en los que estn contenidas las
especies; consiste en agrupar los objetos por sus
semejanzas y separarlos por sus diferencias. En este
caso se habla de la clasifcacin de un fondo documental,
de secciones de ese fondo, de series de una seccin de
ese fondo documental y de los expedientes de esa serie
(Aguilera y Nacif, 2007).
Sobre el mismo concepto, el historiador y
archivero cataln, Ramn Alberch i Fugueras, analiza que
el mbito de la archivstica hay que situarlo en el contexto
lgico de reunir, conservar, clasifcar y difundir. El hecho
146
de que abarque ms de una operacin y que sea de
cariz fundamentalmente intelectual y reglado de manera
superfcial, ha provocado que la confusin de los trminos
clasifcacin y ordenacin sea frecuente, incluso en la
literatura profesional (2003).
De tal manera, para que los archivos puedan
servi a las contraloras sociales como mecanismos para la
rendicin de cuentas, es necesario que estos se organicen
con base en las atribuciones que la normatividad bsica de
las dependencias y entidades les ha dado a las unidades
administrativas, quienes en su cumplimiento, producen
documentos que se integran en expedientes por asuntos
que contienen la informacin testimonial necesaria para la
transparencia.
IV. La documentacin como soporte para la rendicin
de cuentas
Hasta este momento hemos manifestado que, el campo
de aplicacin de la clasifcacin archivstica son las
atribuciones y funciones de las unidades administrativas,
es decir, se clasifcan atribuciones y funciones que ante su
cumplimiento producen documentos y estos, a su vez, se
integran en expedientes, los que se convierten en unidades
de instalacin para los archivos.
Por lo tanto, la tarea de clasifcar es
eminentemente intelectual, teniendo como primer
resultado directo el cuadro general de clasifcacin
archivstica y como aplicacin de este la instalacin de
expedientes para llegar a la organizacin de archivos
pblicos los que se convierten en mecanismos de
rendicin de cuentas; pero la tarea debe ser a priori y
147
no a posteriori, [] partiendo del conocimiento previo
sobre la historia, la organizacin y los procedimientos de
la entidad [] (Cruz Mundet, 2005).
Parte de la cadena que relaciona la clasifcacin
archivstica con la transparencia y el acceso a la
informacin pblica es el expediente, trmino que
procede del verbo latino expedire, infnitivo que forma
el participio presente expediens, expedientis: el que
resuelve; de ah que el expediente se forme para
resolver un determinado asunto o trmite. Es parte de
la cadena porque una pieza importante del mismo es
la informacin contenida en los documentos y estos
son como lo muestra Jos Ramn Cruz Mundet (2005),
soporte de:
La informacin sirve como referencia y
antecedente para fundamentar una resolucin,
la que se pondr a escrutinio pblico.
La resolucin administrativa, legal, contable,
tcnica: objeto fnal, es la determinacin fja y
decisiva adoptada respecto del asunto planteado
en el expediente.
La ejecucin, tambin puesta para el escrutinio
pblico: en su caso las actuaciones encaminadas
a cumplir los efectos de la resolucin adoptada.
La materia prima de la transparencia y del acceso a la
informacin pblica es precisamente el expediente, que
se integra, ordena e instala conforme a la clasifcacin
de las atribuciones y funciones que le dieron origen y
contienen la informacin pblica con base en testimonios
documentales.
148
V. Atribuciones y rendicin de cuentas
Con la idea de ir dejando nuestros conceptos aterrizado,
al intentar establecer la relacin que debe de existir
entre los archivos y la contralora social, en materia
de rendicin de cuentas, debemos destacar que es
fundamental ir construyendo la normatividad adecuada
para la elaboracin de instrumentos ciudadanos para el
derecho a la informacin y la transparencia, dos aspectos
fundamentales para exigir una rendicin de cuentas.
Tomando esta como la habamos defnido al inicio de
este texto: como el sometimiento al escrutinio pblico de
los ciudadanos, tanto de los procedimientos como de las
decisiones y acciones de los gobernantes y funcionarios
pblicos, para lo cual se requiere de informacin sobre
el cumplimiento o incumplimiento de las atribuciones
encomendadas. Ah tenemos el punto del anlisis, ya
que es en los expedientes ofciales y pblicos donde
encontraremos documentos que sean testimonio fel
de esos procedimientos, decisiones, y acciones que se
sustentan en las atribuciones.
Podemos terminar este breve texto manifestando
que, a medida que las tareas archivsticas sean realizadas
por las autoridades de la administracin pblica, como
parte fundamental del derecho a la informacin pblica,
consagrado por el Art. 6 de la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos, y se acepte que la
clasifcacin archivstica y la rendicin de cuentas se
relacionan por medio de las atribuciones y funciones de las
unidades administrativas, las que producen informacin
en soportesdocumentales ordenados en expedientes
pblicos, la clasifcacin y su cuadro general.
149
Las guas simples de archivos y los inventarios
generales por expedientes de los archivos de trmite,
se convertiran en instrumentos para la transparencia y
rendicin de cuentas, para lo cual la contralora social
debera vigilar que cada una de las dependencias y entidades
de las administraciones pblicas que correspondan,
clasifquen atribuciones, ordenen en expedientes, series y
subseries documentales; y que los documentos producidos
en el cumplimiento de esas atribuciones se instalen
en contenedores, de manera fsica en los archivos, los
expedientes inventariados y con su topografa.
Slo as podr existir una relacin entre los
archivos y la contralora social como mecanismos de
rendicin de cuentas, y slo as tendremos en Mxico una
verdadera transparencia en las administraciones pblicas
federal, estatal y municipal.
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151
LOS LMITES DE LA TRANSPARENCIA Y DE LA RENDICIN
DE CUENTAS: ACCOUNTABILITY Y DEMOCRACIA
DELEGATIVA EN MXICO
a la memoria de Guillermo
odonnell
1
alberto J. olVera
sumario: i. introduccin ii. los dFicits
leGales e institucionales de la
rendicin de cuentas iii. la democracia
deleGatiVa subnacional iV. a manera
de conclusin V. reFerencias
biblioGrFicas
I. Introduccin
La transparencia y la rendicin de cuentas constituyen un
complejo entramado de principios, derechos, instituciones
y prcticas. El consenso nacional sobre la urgencia de
aplicar estos principios en la vida pblica ha sido uno de
los avances histricos que ha trado nuestra (incompleta)
transicin a la democracia. Representa una ruptura
simblica con la cultura de la opacidad, el secretismo y la
discrecionalidad que caracterizaron al rgimen autoritario,
pero que sigue viva en las prcticas cotidianas de la clase
poltica.
En efecto, a menudo se olvida que las leyes y las
instituciones son los marcos dentro de los cuales tiene lugar
la prctica social real, pero que los actores concretos se guan
tambin, y con frecuencia principalmente, por una serie de
1
Rendimos homenaje a la memoria del ilustre politlogo argentino
Guillermo ODonnell en este espacio, a casi un ao de su prdida. Su obra
inspira este ensayo.
152
valores, cdigos y reglas que no estn establecidos en el
orden legal, sino en la trama cultural de la sociedad. Esta
cultura poltica constituye una especie de malla referencial,
un conjunto de conocimientos codifcados derivados de
tradiciones, experiencias, aprendizajes empricos y valores
entendidos que nos permiten reaccionar frente a los hechos
de la vida diaria y traducir el lenguaje ofcial en lenguaje
ordinario, las rdenes explcitas en deseos implcitos, las
reglas formales en conductas informales. En Mxico, la
cultura poltica del viejo rgimen sobrevive, casi completa,
en la prctica cotidiana del ejercicio del poder y en las
relaciones entre gobernantes y gobernados.
Se supone que la democracia como rgimen se
caracteriza no slo por las garantas legales e institucionales
que se otorgan a los ciudadanos para elegir a sus
gobernantes, sino tambin porque su arquitectura legal e
institucional incluye la obligatoriedad de que los actores
gubernamentales expliquen y justifquen sus acciones a
los ciudadanos (answerability); sean asimismo capaces
de recibir sus opiniones en mecanismos de interaccin
(receptiveness), as como la posibilidad de que quienes
infrinjan las leyes sean sancionados (enforcement),
(Ackerman, 2007). Se trata entonces de un concepto que
defne un modelo de relacin entre ciudadanos y estado
2
en
el que hay un doble proceso, el de responsabilizacin de los
actores estatales, y el de participacin de los ciudadanos
en los asuntos pblicos.
Ciertamente, la rendicin de cuentas (accountability)
carga consigo una signifcacin principal: alude a una
obligacin de los polticos, que es al mismo tiempo un
2
Para una explicacin de este proceso a travs del concepto de interfaz y
su aplicacin prctica, ver Isunza, 2006.
153
derecho de los ciudadanos. La teora y la prctica de
la democracia han insistido en que la representacin
democrtica (la eleccin de los polticos) no es un simple
acto de autorizacin para que los polticos electos acten
como deseen, ya que su otro componente central es
la accountability, es decir, el deber no slo moral sino
tambin poltico y legal, de que los representantes electos
den cuentas de sus actos y decisiones a los electores
(Pitkin, 1967). Ellos pueden ejercer su veredicto sobre el
desempeo de los polticos a quienes eligieron a travs
del voto. En Mxico carecemos de la cultura del voto
como acto de evaluacin de polticos en lo individual por
la prohibicin de la reeleccin, que ha trado consigo
el efecto negativo de que se piense en el acto de
elegir slo como autorizacin. sa es una democracia
a la mitad. La otra parte es la rendicin de cuentas,
entendida en la teora democrtica no en el sentido
dbil que le asignamos culturalmente los mexicanos (un
acto voluntario de orden informativo), sino en un sentido
fuerte: la evaluacin ciudadana que tiene el potencial de
sancionar a los polticos.
La rendicin de cuentas se desdobla en mltiples
formas y se aplica en diversos niveles. Se busca actualizar
en la prctica poltica y administrativa del estado el
principio de control del poder. Para ello, a lo largo de la
construccin histrica de la democracia, se han creado
diversos mecanismos legales y administrativos que
persiguen obligar tanto a los funcionarios electos como a
los no electos a informar/explicar lo que hacen, a escuchar
la opinin de los ciudadanos o de sus representantes
y a ser objeto de sanciones y/o reconocimientos por
su desempeo. Se trata de un continuum: la rendicin
de cuentas no es slo informar ni slo escuchar; es
154
exponerse a ser castigado (o premiado). Sin la posibilidad
de sancin no hay rendicin de cuentas completa.
En las democracias contemporneas la rendicin
de cuentas tiene varias dimensiones o tipos:
3
Horizontal: alude a los mecanismos de control
internos al sistema estatal (equilibrio de poderes, rganos
de control), cuya estructura y funcionamiento determina en
buena medida la cultura de los funcionarios pblicos.
4
Vertical: se ocupa de las formas en que los
gobernantes responden a los ciudadanos a travs del
mecanismo de ltima instancia de las elecciones y, por
tanto, se refere a una evaluacin postfactum aplicable a
funcionarios electos (Isunza, 2006).
Social: se refere a los mltiples tipos de presin e
infuencia que los ciudadanos, organizados o no, ejercen
para obligar a los funcionarios pblicos, electos o no,
a apegarse a la ley, a cumplir sus obligaciones y a ser
efcientes en su desempeo (movilizaciones, campaas,
encuentros, escndalos mediticos).
5
Transversal o diagonal: que alude a instituciones en
las que ciertos ciudadanos son designados como funcionarios
con capacidad de decisin en campos sustantivos para
la defensa de derechos de ciudadana (Instituto Federal
Electoral, IFE, Instituto Federal de Acceso a la Informacin y
Proteccin de Datos Personales, IFAI, etc.) (Isunza, 2006b).
3
Las metforas espaciales aqu presentadas fueron originalmente
propuestas por ODonnell, 1998.
4
Una excelente y breve explicacin de todo el proceso en ODonnell,
2002.
5
Un tratamiento extenso y profundo de esta forma de rendicin de cuentas
en Smulovitz y Peruzzotti, 2002.
155
Los diversos tipos de rendicin de cuentas se
complementan uno a otro. La horizontal no se despliega
si no hay un estado de derecho operativo, para lo cual es
necesario que haya actores de la sociedad civil que exijan
la aplicacin de la ley y vigilen su cumplimiento; la vertical
exige que haya elecciones limpias y legales; la social
requiere que haya espacios pblicos donde se debatan
los problemas, una sociedad civil activa y medios de
comunicacin crticos, todo lo cual necesita ser protegido
por el estado de derecho, de forma que la accin social
active los mecanismos horizontales; la transversal exige
que la horizontal funcione y que la autonoma de las
instituciones garantes de derechos sea efectiva y apoyada
por la sociedad civil.
6
Esta breve introduccin terica nos permite
entender, contrafactualmente, que en Mxico hay
monumentales dfcits de rendicin de cuentas. Para
entender la contradiccin entre el discurso polticamente
correcto en boga sobre la rendicin de cuentas y la prctica
abrumadora de opacidad, descarada y generalizada
omisin de los polticos de todos los partidos en esta
materia, es necesario hacer un diagnstico correcto de las
causas de este mal nacional.
Para ello, haremos uso del concepto democracia
delegativa, propuesto aos atrs por Guillermo ODonnell
(1994), y que ha sido un extraordinario instrumento
para la interpretacin de la realidad poltica creada por
las transiciones a la democracia en muchos pases de
Amrica Latina. Esta nocin problematiza la peculiar
combinacin de democracia formal y autoritarismo que
caracteriza muchas de las democracias contemporneas
6
Ver ODonnell, Guillermo, 2002, y Olvera, Alberto J., 2010.
156
en la regin.
7
La eleccin democrtica de representantes
polticos no ha garantizado la obediencia de aqullos
a las leyes, reglas e instituciones democrticas, sino
que ha conducido a diversas formas de decisionismo
personalizado que apelan a valores o instancias
supremas (la nacin, el pueblo, la justicia, la seguridad)
para legitimar las decisiones de los gobernantes, y que
conducen al sometimiento poltico de las instituciones
de rendicin de cuentas horizontal y de los actores que
propulsan la rendicin de cuentas social (medios de
comunicacin, movimientos sociales, organizaciones de
la sociedad civil).
8
Cada pas tiene una historia poltica propia
que explica la mayor o menor profundidad y extensin
del fenmeno delegativo. El valor de la categora en
discusin radica en que permite concentrar crticamente
la observacin en las prcticas polticas efectivas de los
gobernantes, as como en sus discursos legitimatorios,
de tal suerte que la convencional atencin exclusiva a las
instituciones formales de la democracia es trascendida.
La democracia se entiende as no slo desde la
perspectiva institucional/legal, sino como una prctica
poltica anclada en realidades sociales y culturales
concretas. La poltica est estancada en discursos y
proyectos, smbolos, lenguajes, dispositivos legales e
institucionales, repertorios de accin colectiva, en suma,
en la cultura, que es una prctica o conjunto de prcticas.
Guillermo ODonnell ha sealado que uno de los
fundamentos polticos de las democracias delegativas es
el bloqueo sistemtico y/o el aislamiento poltico de las
7
Ver una actualizacin de este concepto y su aplicacin en el recientsimo
libro de ODonnell, Iazzeta y Quiroga, coords., 2011.
8
Ver sobre este tema el estudio pionero de Smulovitz y Peruzzotti, 2002.
157
instituciones de la rendicin de cuentas horizontal. En
el rgimen autoritario mexicano, esta era una condicin
estructural del estado, una condicin de existencia del
propio rgimen en que se fundaba precisamente su
carcter delegativo. Si bien la transicin (incompleta)
a la democracia ha desmontado el presidencialismo
delegativo por la va de la prdida de poder de la fgura
presidencial, lo cierto es que las falencias legales e
institucionales de la rendicin de cuentas no se han
resuelto y ni siquiera atendido. El eje del poder poltico
efectivo se ha trasladado gradualmente, de un lado,
a los gobernadores de los estados, y en este nivel de
gobierno, la debilidad de las estructuras de la rendicin
de cuentas es an mayor que en el plano federal. De otra
parte, el Congreso ha adquirido mayor poder, pero sus
mecanismos de rendicin de cuentas son casi totalmente
inexistentes. La democratizacin mexicana ha sido muy
precaria por estas razones, y es necesario analizar, as
sea brevemente, cules son sus principales limitaciones
en este terreno para entender los nuevos espacios
polticos que permiten a la democracia delegativa
sobrevivir, transmutada, en el contexto de esta transicin
casi fallida.
II. Los dfcits legales e institucionales de la rendi-
cin de cuentas
Es preciso poner de relieve las principales fallas
histricas en la arquitectura institucional del estado
mexicano en materia de rendicin de cuentas horizontal,
para entender los fundamentos materiales y culturales
del peculiar modelo delegativo presidencial de Mxico.
Empecemos por la precariedad del Poder
Legislativo. El corto periodo del mandato de los diputados
158
(tres aos) conduce a que los supuestos representantes
atraviesen por un permanente proceso de formacin, de
manera tal que cuando los diputados de una Legislatura
han aprendido al fn los secretos de su labor, tienen que
desplazarse a otros estadios de su carrera poltica,
9
o
bien abandonarla. Este problema se ve agravado por
el hecho de que no existe un verdadero servicio civil de
carrera para los empleados de las cmaras de diputados
federal y estatales, ni para los de la cmara de senadores,
por lo que tampoco se dispone de un cuerpo de asesora
especializado que le proporcione constancia y acumulacin
de aprendizaje a las instituciones legislativas. El sistema de
comisiones de los congresos es absurdo, pues multiplica su
nmero para proporcionar ingresos extras a sus miembros,
sin permitirles una verdadera especializacin temtica
ni desarrollar mejores prcticas de consulta pblica y
elaboracin tcnica de las leyes. No existen ofcinas del
presupuesto pblico en ningn Congreso, a pesar de que
la asignacin del presupuesto es una de sus principales
funciones. El Poder Legislativo es el ms opaco de todos, de
acuerdo con los estudios disponibles sobre transparencia.
No hay a la fecha ninguna iniciativa seria para promover
la reforma institucional interna del Poder Legislativo ni
consenso para permitir la reeleccin legislativa. Esta
situacin obliga a los diputados a depender de sus lderes
parlamentarios-partidarios, que son a quienes ellos deben
obedecer y rendir cuentas, no a los ciudadanos lejanos
que los eligieron y a quienes no importa atender, pues no
necesitan ms su voto una vez elegidos (por nica vez).
10

9
En el Congreso del Estado de Mxico, por ejemplo, en el mes de abril de
2007, 47 de los 75 diputados locales dejaron su curul para lanzarse como
candidatos a diversos cargos: diputados federales, ediles y alcaldes. En
cada estado, cerca de 2/3 de los diputados locales pierden la mitad de su
corto perodo de ejercicio en campaas polticas para otros cargos de elec-
cin popular, para los cuales usan su paso por los congresos locales.
10
Tan irrelevante ha sido histricamente el Poder Legislativo que no existen
estudios sistemticos sobre su papel en la rendicin de cuentas en Mxico.
159
El control horizontal que sobre el Poder
Ejecutivo tiene el Poder Legislativo se ejerce a travs
de la Auditora Superior de la Federacin (ASF), creada
apenas en 1999, institucin semiautnoma dependiente
del Congreso que revisa las cuentas del gobierno federal.
La ASF es resultado de la transicin democrtica. Surge
por un acuerdo de la primera legislatura federal en la
que el PRI no tuvo mayora (de 1997 a 2000), como un
pacto entre los partidos para que el Poder Legislativo
empezara a ejercer de manera efectiva una de sus
potestades democrticas centrales, negada hasta
entonces por su dependencia total de la Presidencia de
la Repblica.
La ASF es una institucin tcnicamente
organizada para vigilar el uso del presupuesto pblico
ejercido, pero tiene limitaciones importantes en el
ejercicio de sus funciones, ya que carece de capacidad
jurdica para sancionar a los funcionarios pblicos,
por lo que debe pedir la intervencin de un rgano del
propio Poder Ejecutivo, la Secretara de la Funcin
Pblica, para iniciar procedimientos de sancin. No
puede recibir denuncias de los ciudadanos, lo cual
la asla de la sociedad y le niega informacin vital
(Ackerman, 2007). Este esquema institucional se repite
en los estados. Histricamente, las instancias de control
estatales (Oficinas de Fiscalizacin Superior) han
padecido una casi total carencia de autonoma poltica,
tcnica y financiera. La debilidad poltica de los rganos
de fiscalizacin en los estados, permite que el ejercicio
presupuestal de los gobiernos estatales y municipales
se produzca en medio de la ms completa opacidad y
discrecionalidad.
160
El sistema de acceso a la justicia ofrece otros
problemas en trminos de rendicin de cuentas. Las
procuraduras de justicia son parte del Poder Ejecutivo
y sus titulares dependen polticamente del Presidente
o del Gobernador respectivo. El problema no sera
tan grave si la investigacin ministerial de los delitos
fuera practicada, o por lo menos controlada, por alguna
instancia del Poder Judicial. Pero en Mxico los agentes
del Ministerio Pblico, es decir, los representantes
territoriales del Procurador de Justicia, tienen el
monopolio de la accin penal, es decir, son los nicos
funcionarios del sistema con la capacidad de decidir
cundo un caso debe llevarse a la justicia y cundo no.
Lo peor es que son ellos mismos quienes deben
llevar a cabo la investigacin del delito, para lo cual, por
cierto, carecen de la capacitacin, de los medios y de la
autonoma poltica necesarios. Bajo estas condiciones,
el Ministerio Pblico slo rinde cuentas ante su
superior, el Procurador, quien a su vez slo responde
ante el Ejecutivo. El Poder Judicial est borrado del
mapa procesal, excepto para cubrir formalidades
administrativas y para juzgar aquellos casos que el MP
tenga a bien pasarle. En suma, no hay mecanismos
de transparencia ni de rendicin de cuentas sobre el
funcionamiento del Ministerio Pblico (Zepeda, 2004).
No es extrao que el sistema de acceso a la justicia
est totalmente colapsado en Mxico, donde el ndice
de impunidad ronda el 96% de los casos. Este es el
taln de Aquiles del estado mexicano, y la causa de su
incapacidad para combatir a la delincuencia organizada.
El Poder Judicial Federal goza de autonoma a
partir de la reforma de 1994, que condujo a la renovacin
161
total de la Suprema Corte de Justicia, la cual tambin opera
en Mxico como Tribunal Constitucional. Esta reforma le
dio mayor autonoma y recursos a la Suprema Corte
y al Poder Judicial Federal, pero su rgano de control
interno, el Consejo de la Judicatura, funciona con poca
transparencia (no publicita los criterios de designacin y
evaluacin del desempeo de los jueces, por ejemplo).
11
La
modesta reforma judicial pactada en 2008 en el Congreso,
que consiste sobre todo en una transicin progresiva a
la celebracin de juicios orales en los distintos mbitos
contenciosos, est apenas en proceso de implementarse y
se enfrenta al problema de que la fase previa a los juicios,
la investigacin ministerial, no ha sido reformada. En los
estados, la mayora de los tribunales superiores de justicia
no han sido reformados y continan operando en la ms
completa opacidad y con ndices de corrupcin aterradores.
En cuanto al control interno dentro del Poder
Ejecutivo resalta, en primer lugar, la falta de autonoma
de las instancias gubernamentales que deberan de
vigilar, tanto desde el punto de vista fscal como laboral,
a los servidores pblicos. La Secretara de la Funcin
Pblica a nivel federal y las contraloras generales de los
gobiernos de los estados son ofcinas dependientes del
titular del Ejecutivo, que es precisamente a quien deben de
supervisar. Lo mismo puede decirse de las procuraduras
de justicia que se hacen cargo del control laboral. Otra
limitante fundamental es la virtual inexistencia del
servicio profesional de carrera en toda la administracin
11
Una muestra en trminos de justicia sobre la inefciencia del Poder
Judicial Local: de acuerdo a los estudios desarrollados en el CIDE, ms
del 40% de la poblacin encarcelada en el DF y en el Estado de Mxico
permanece encerrada por delitos de robo por montos menores a cinco mil
pesos, y sus procesos han durado en promedio 4 aos. Las crceles estn
llenas de pobres, mientras la tasa de impunidad ronda el 98% (Magaloni,
2008).
162
pblica. La incertidumbre laboral de los cuadros tcnicos
y de los mandos medios limita el espritu de cuerpo y
debilita la cultura de la responsabilidad (Olvera, 2009).
Otro campo de atraso legal e institucional es
la contabilidad pblica. Cada entidad federativa tiene
su propio catlogo de cuentas, lo cual torna imposible
un anlisis serio de presupuestos y una evaluacin
comparada de resultados. Para atacar esta fuente
de opacidad, muy tardamente dentro del proceso
de transicin, el Congreso aprob en marzo de 2008
una nueva Ley de Contabilidad Gubernamental, que
debera de establecer un verdadero sistema de cuentas
nacionales. No obstante, en los transitorios de la ley,
se otorga un generoso plazo que se cierra a fines del
2012 para establecer la homogenizacin de las cuentas
gubernamentales, un perodo inexplicablemente largo
para un proceso tcnico que podra ser de fcil solucin.
12
Este vaco jurdico imposibilita la comparacin
del ejercicio del gasto entre entidades y la evaluacin
crtica de la calidad de los programas y proyectos
desarrollados por el sector pblico estatal y municipal.
Fomenta, adems, la corrupcin en la medida en que
hace imposible dar un seguimiento adecuado a los fondos
transferidos por el gobierno federal a las entidades y a
los municipios.
En Mxico, siguiendo el ejemplo del desarrollo
institucional de otros pases, se crearon tardamente
instituciones no jurisdiccionales para la tutela de los derechos
fundamentales, que en ese sentido ejercen funciones
indirectas de rendicin de cuentas horizontal. Es el caso de
12
Ver el muy completo estudio de Merino, Aylln y Cejudo, 2010.
163
las comisiones de derechos humanos, la nacional y las
de los estados, creadas entre 1991 y 1994, y reformadas
despus varias veces hasta otorgarles plena autonoma
constitucional y poltica. Sin embargo, desde el punto de
vista del desarrollo institucional, las capacidades de las
comisiones de derechos humanos son poco significativas
para la ciudadana, ya que solamente pueden emitir
recomendaciones que no tienen obligatoriedad de ser
cumplidas por las agencias a quienes las dirige. Su
funcin es ante todo la de un control de orden moral
(Ackerman, 2007). Por si esto fuera poco, los gobiernos
federal y estatales han maniobrado para que los
congresos nombren como presidentes de las comisiones
a personajes poco autnomos y comprometidos, en un
intento exitoso de evitar que estas instituciones asuman
un perfil crtico y orientado a la colaboracin con la
sociedad civil (Olvera, 2010a).
Otra institucin de este tipo, creada en 2003,
y que constituye el nico avance normativo real de
la transicin a la democracia, es el Instituto Federal
de Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental.
La institucin, con un diseo poco atrevido, pues se
trata slo de un rgano desconcentrado y no de una
institucin autnoma, debera garantizar el nuevo
derecho constitucional a la informacin. Innovaciones
semejantes se hicieron ya en todos los estados de la
repblica. Despus de un inicio auspicioso, tanto el
gobierno federal como los de los estados han intentado
acotar las capacidades institucionales de estos
institutos y limitar su ya de por s escasa autonoma
(Olvera, 2010).
164
Lo anterior apunta hacia algunos de los vacos
legales y polticos de la democracia mexicana: los
mecanismos de rendicin de cuentas horizontal no
funcionan adecuadamente debido a su mal diseo
institucional y a la permisividad que se ha otorgado a
s misma la propia clase poltica; los mecanismos de
rendicin de cuentas vertical, es decir, los electorales,
tampoco funcionan debido a la prohibicin de la
reeleccin y a los defectos del sistema electoral; no hay
mecanismos de participacin ciudadana relevante en los
asuntos pblicos. Esta democracia, en suma, requiere
una reforma radical que los partidos polticos actuales no
pueden ni quieren pactar.
Todos estos elementos explican la debilidad
del estado mexicano, donde el nico eje articulador
y disciplinario del poder en la poca autoritaria, la
Presidencia de la Repblica, ha perdido fuerza y
capacidad de mando. La fragmentacin del poder es tal
que los actores inciviles, especialmente la delincuencia
organizada, centrada en el narcotrfco, puede plantear
retos formidables al estado, cuyos dirigentes carecen
de la capacidad y de la coordinacin necesarias para
enfrentarlos.
En suma, la debilidad del presidencialismo
mexicano en el inacabado periodo de transicin ha
conducido a la prdida del carcter delegativo que tuvo
la presidencia imperial en los aos de oro del rgimen
autoritario del PRI. Al dispersarse el poder hacia los estados
de la repblica, los gobernadores se han convertido en las
nuevas fguras hegemnicas regionales y quienes han
heredado las capacidades delegativas que anteriormente
se concentraban en la presidencia de la repblica.
165
En este recuento, una rpida mencin a los
dficits de la mediacin poltica en el rgimen poltico en
transicin es necesaria. Es lgico que el rgimen autoritario
no haya favorecido la rendicin de cuentas social, ni en
su versin informal ni en sus formas institucionalizadas.
La democratizacin de la vida pblica puede entenderse
tambin como una densificacin de los encuentros
entre la sociedad y el estado, y por lo tanto, los actores
democrticos deberan haber impulsado el despliegue
de instancias de contacto, conocidas normalmente como
espacios de participacin ciudadana, que son el medio
de ejercicio de una rendicin de cuentas social. Pero en
Mxico nos enfrentamos al hecho de que ningn partido
poltico se ha comprometido con esta causa, ms all
de declaraciones programticas generales, mientras
que, por otro lado, se experimenta una gran debilidad
estructural de la sociedad civil, muy pequea en relacin
al tamao y complejidad del pas (Olvera, 2003).
Los ltimos gobiernos pristas, siguiendo
tendencias internacionales, crearon numerosas instancias
de participacin ciudadana, y de manera inercial, los
gobiernos del PAN han continuado esta poltica y este
discurso. Es por ello que hay numerosos mecanismos
llamados de participacin ciudadana en todos los
campos de las polticas pblicas y virtualmente en todas
las instituciones estatales, los cuales se han creado en
los ltimos 15 aos. La gran mayora de esas interfaces
no han creado verdaderos espacios de empoderamiento
ciudadano, por lo que la participacin se ha convertido
en un mero discurso polticamente correcto que no se
corresponde con una prctica democrtica.
166
Un notable estudio reciente (Hevia e Isunza,
2010) demuestra que la mayor parte de las casi 1000
instancias y formas institucionalizadas de participacin en
el plano federal se avocan mayormente al intercambio de
informacin, sobre todo a travs de buzones de quejas; hay
tambin muchas de transparencia, en las que el estado
le informa a la sociedad, ante todo va portales de internet,
as como mltiples consejos consultivos de diversa ndole
que son bsicamente comunicativos, pues no pretenden
asumir capacidades decisorias. En todo caso, son escasas
las experiencias constructivas y tiles en materia de
rendicin de cuentas social y no tienen an trascendencia
poltica ms all de sus mbitos de accin especfcos.
13
III. La democracia delegativa subnacional
En cada una de las 32 entidades federativas de Mxico se
observa desde 1997 un proceso de empoderamiento de los
gobernadores, consecuencia directa de cinco factores que
operan simultneamente: la descentralizacin de ciertos
campos de las polticas pblicas, ante todo la educacin y
la salud, pero tambin las grandes obras de infraestructura,
lo cual ha implicado la transferencia de proporciones
crecientes del presupuesto pblico desde el gobierno
federal hasta los estatales; la continuidad del control de los
Poderes Legislativo y Judicial locales por los gobernadores,
a pesar de la alternancia de partidos en el poder y de
la mayor pluralidad poltica; el debilitamiento del poder
Presidencial, que antes permita castigar a gobernadores
que se salieran de los lmites de lo polticamente tolerable;
el control por parte de los gobernadores de las bancadas
de sus estados en el parlamento nacional; y la debilidad de
los medios de comunicacin y de los actores de la sociedad
civil locales frente al Poder del Ejecutivo local. Este conjunto
13
Para un balance, ver Olvera, 2010.
167
de factores explica la nueva correlacin de fuerzas entre el
Presidente de la Repblica y los gobernadores, as como el
espacio que estos han ganado para poner en prctica una
poltica discrecional y autoritaria en sus estados, lo cual les
ha permitido tornarse en polticos delegativos temporales
sin control legal o social efectivo.
La gestacin de esta nueva condicin poltica
es reciente. El proceso de descentralizacin de los
servicios educativos empez en el gobierno del presidente
Salinas, transfrindose gradualmente responsabilidades,
presupuestos y administracin a los estados. Los servicios
de salud fueron lentamente transferidos a partir de 1997.
Recursos crecientes destinados al desarrollo regional, la
atencin a grupos vulnerables y a pueblos indios fueron
transferidos tambin a los estados desde el inicio del
gobierno del presidente Zedillo (1994-2000), de manera
todava discrecional. A partir del presupuesto federal de
1998 se institucionalizaron las aportaciones federales
para entidades federativas y municipios, integradas por
cinco fondos: educacin bsica y normal; servicios de
salud; infraestructura social (obras de infraestructura para
municipios y estados); fortalecimiento de los municipios;
y aportaciones mltiples, consistentes en bolsas
concursables para polticas pblicas especfcas. En
1999 se agregaron dos fondos ms: seguridad pblica y
educacin tcnica y para adultos.
14
El gobierno de Vicente
Fox (2000-2006) hizo cambios menores a esta poltica.
Para calcular la distribucin de estos fondos entre
los estados, se establecieron complejas frmulas que
buscaban compensar a los estados ms pobres con
14
Una excelente explicacin de este proceso est en Hernndez
Rodrguez, 2008.
168
mayores recursos y acabar con la discrecionalidad en
las asignaciones del gobierno federal. Sin embargo,
permaneci abierto un espacio de negociacin entre el
gobierno federal y los estatales en el que la Cmara
de Diputados Federal empez pronto a jugar un papel
central en tanto instancia de aprobacin del presupuesto
pblico en materia de carreteras y grandes obras
hidrulicas, aeropuertos y puertos, as como programas
especfcos de atencin a la pobreza y subsidios a
universidades e institutos tecnolgicos pblicos, en cuyo
fnanciamiento concurren los dos rdenes de gobierno.
En materia de ingresos pblicos, casi toda la
responsabilidad permaneci en el gobierno federal, pues
las principales fuentes de ingreso: la renta petrolera y los
impuestos al valor agregado sobre la renta y sobre las
ganancias, son controlados por el gobierno federal. No
hay incentivos claros para que los gobiernos estatales
cobren ms impuestos locales, que por lo dems son
polticamente inconvenientes. De esta manera, los
gobiernos estatales han recibido ms y ms recursos sin
una correspondiente responsabilidad en la generacin
de ingresos propios y, sobre todo, sin tener que rendir
cuentas al Poder Legislativo local ni a la ciudadana,
como vimos en el aparado anterior.
El gobierno federal se reserv el manejo de
los subsidios focalizados contra la pobreza, que han
cambiado de nombre en cada gobierno (PROGRESA,
OPORTUNIDADES), que constituyen un mecanismo de
transferencia condicionada de renta a los pobres y que han
demostrado ser polticamente muy efectivo. El Presidente
Zedillo, por conviccin y presionado por los partidos de
oposicin, mayora en la Cmara de Diputados desde
169
1997, estableci reglas anticlientelares en la distribucin
de los subsidios a la pobreza, con bastante xito por
cuanto se logr evitar el manejo directamente poltico de
este programa masivo (Hevia, 2007), que benefcia hoy a 6
millones de familias en el pas. Sin embargo, los gobiernos
estatales crearon otros programas locales que s pueden
ser usados clientelarmente, sobre todo en el terreno de las
pensiones a ancianos sin acceso a benefcios formales de
retiro, becas a jvenes estudiantes de enseanza media
superior, tcnica y superior y ayudas a microproyectos
de desarrollo, en donde la discrecionalidad del reparto de
recursos es casi total.
El nuevo pacto federal cambi por completo el
panorama de las relaciones centro-regiones en Mxico.
La clave del presidencialismo delegativo histrico fue la
centralizacin fscal, construida lentamente desde Crdenas
en adelante, lo cual permiti a los presidentes subordinar
a los gobernadores. Para la dcada de los aos setenta
del siglo pasado, el gobierno federal controlaba el 90% de
los ingresos y el 80% del gasto pblico. Aproximadamente
el 15% del gasto era para los gobiernos estatales y slo
el 5% para los municipios, que vivan en la ms absoluta
precariedad fscal y en la total dependencia poltica de
los gobernadores. Entre 1995 y 2006 la situacin cambi
radicalmente: todava el gobierno federal controlaba el 90%
de los ingresos pblicos, ante todo por la petrolizacin de
la economa, pero ya slo le corresponda el ejercicio del
60% del gasto pblico, una proporcin del 30% controlaban
los estados, mientras los municipios ejercan alrededor del
10% del mismo.
Adems de tener ms recursos, los gobernadores
no tienen que rendir cuentas del uso que hacen del
170
dinero. Uno de los conceptos de transferencia de fondos,
llamado participaciones federales, que histricamente
ha representado entre el 26 y el 36% de los ingresos
de los estados, es entregado por el gobierno federal sin
condicionamientos, dejando las decisiones sobre su
uso a los gobernadores, y el control fscal a los poderes
legislativos locales y, en su caso, a las auditoras superiores
de los estados. Hoy da, casi el 50% de los ingresos de
los estados es recibido por la va de aportaciones, arriba
sealadas, las cuales estn supuestamente etiquetadas
para su uso en ciertos campos de las polticas pblicas. Sin
embargo, el mecanismo de coordinacin fscal hace que los
recursos sean depositados indistintamente a las cuentas de
los gobiernos estatales, sin que el gobierno federal cuente
con ninguna capacidad efectiva de obligar a los estados a
usar el dinero en las polticas pblicas o en los conceptos
etiquetados.
15
Para incidir ms decisivamente en la distribucin de
recursos federales con mejores mrgenes de negociacin,
los gobernadores se han interesado cada vez ms en lograr
la eleccin de diputados federales de su propio partido y
grupo. Especialmente en el caso del PRI, los gobernadores
se tornaron en el factor decisivo en la seleccin de candidatos
y en la principal fuente de fnanciamiento de sus campaas,
dado que el partido a nivel nacional careca de los recursos
que antao le eran canalizados por la Presidencia de la
Repblica. De esta manera, los gobernadores empezaron a
tener, luego de la alternancia en el Poder Federal en el ao
2000, sus propias bancadas, feles a ellos y no al partido
de donde provenan. Este hecho ha conducido a que los
15
Dinero del Seguro Popular, un programa estrella del presidente Caldern
para supuestamente impulsar el acceso universal a la salud para todos los
mexicanos, ha sido canalizado para otros usos en varios estados del pas,
segn denuncias periodsticas (La Jornada, 22/08/10).
171
gobernadores de los estados ms poblados y en los que
el control prista es muy fuerte, cuenten con un poder
poltico nacional nunca antes alcanzado, as como recursos
econmicos enormes que les han permitido fnanciar
campaas de candidatos pristas en sus propios estados
y en otros ms pequeos, creando as redes de poder
propias.
En la mayora de los casos, los gobernadores
de todos los partidos han terminado por imponerse a los
congresos locales por medio de buenas y malas artes
polticas (elecciones y compra de votos legislativos de
la oposicin), reproducindose en los estados el viejo
presidencialismo prista. Los gobernadores se han tornado
en los actores centrales de una especie de democracia
delegativa subnacional.
Conviene ubicar este anlisis de las democracias
delegativas locales en el contexto ms general del pas.
Las elecciones locales de julio de 2010, en las que
estuvieron en disputa 12 gubernaturas, 14 legislaturas y
cientos de alcaldas, resultaron sorpresivas. Nadie anticip
las derrotas del PRI en Oaxaca, Puebla y Sinaloa, todas
logradas por la alianza del PAN y el PRD, ni la cerrada
competencia en Durango y Veracruz. Lo ms sorprendente
es que estos resultados se produjeron en el contexto de
la ms brutal regresin democrtica en materia electoral
desde la creacin de un IFE poltica y legalmente autnomo
en 1996, y la subsecuente creacin de organismos
electorales estatales similares. Haca casi 13 aos (con
variaciones estatales) que no se vea tal descaro en la
abierta intromisin de los gobernadores en los procesos
electorales, tal subordinacin poltica de los organismos
locales encargados de la eleccin, tal cantidad de dinero
172
de dudoso origen invertido en las campaas; en fn, la
violacin sistemtica de los principios que guiaron la
precaria transicin a la democracia electoral en Mxico. Se
perflaba una abierta regresin autoritaria en la forma de
carro completo para el PRI.
Los ciudadanos defendieron como pudieron la
nica libertad efectiva ganada en estos aos: la del voto.
A pesar de la compra masiva de votos, de las presiones
corporativas, del clientelismo constante, del bombardeo
propagandstico inmisericorde, los ciudadanos salieron a
votar con inteligencia para acotar o de plano liberarse de los
cacicazgos de los gobernadores ms pedestres del pas.
Y los ciudadanos adoptaron, en esta gesta, las mismas
tcticas previas al 2000: ocultar su verdadera intencin de
voto y no dar a los encuestadores de salida informacin
cierta, dada la desconfanza y el temor reinante. En efecto,
se trat, en Oaxaca, Puebla y Sinaloa, de tardas elecciones
fundacionales de la democracia local, en el sentido de una
ciudadana que se sobrepone a la abrumadora presin
del autoritarismo para manifestar su hasto y descontento,
aunque para ello tuviera que recurrir a opciones poco
atractivas.
Pero para ser objetivos, debe decirse que el PRI
tambin se benefci de otras alternancias en los gobiernos
locales. Recuper los gobiernos de los pequeos estados
de Tlaxcala, Aguascalientes y Zacatecas, gobernados los
dos primeros por el PAN y el otro por el PRD. En efecto,
los otros partidos tambin hicieron gobiernos delegativos
que fueron mal valorados por la ciudadana. El caso de la
Gobernadora de Zacatecas, Amalia Garca, del PRD, es
especialmente lamentable, pues se trataba de una de las
escasas mujeres en cargos de eleccin popular y la nica
173
con una trayectoria de izquierda, pero su gobierno fue
delegativo como el que ms. Se trata de una cultura poltica
comn a todos los partidos.
Lo relevante del caso es que la democracia electoral,
por imperfecta que sea, abre la oportunidad a la ciudadana
para deshacerse de algunas de esas confguraciones
delegativas. Sin embargo, se corta la cabeza de la Hidra
tan slo para que salgan otras ms. Mientras no se reforme
la estructura legal e institucional del estado y mientras no se
construyan mecanismos efcientes de rendicin de cuentas,
tanto horizontales como verticales y sociales, el fenmeno
delegativo continuar reproducindose sin cesar.
En materia de rendicin de cuentas social, que
podra ser una forma de acotamiento desde la sociedad
civil sobre la discrecionalidad de gobernantes delegativos,
es preciso diferenciar las experiencias informales de control
va movimientos sociales y acciones civiles de las formas
institucionalizadas, que se han convertido en una moda de
nuestro tiempo. En cuanto a los movimientos sociales, lo
ms notable es la debilidad de la sociedad civil local, que
permanece en la mayor parte de los casos en los terrenos
de la denuncia y el reclamo, sin capacidades reales de
incidencia en la contralora de la accin de gobierno o en
la defnicin y evaluacin de polticas pblicas. La derrota
de los movimientos de la APPO en Oaxaca y de Atenco en
el estado de Mxico,
16
as como la imposibilidad fctica, a
pesar de las grandes protestas de los grupos de derechos
humanos por castigar a los gobernadores de esos estados
y al de Puebla por sus abusos, nos hablan de una debilidad
poltica mayscula y de una separacin muy grande entre
la clase poltica y los actores de la sociedad civil.
16
Sobre estos movimientos y su signifcacin poltica, ver Olvera, 2007.
174
En el campo formal, sorprende la cantidad y
variedad de espacios de encuentro entre gobernantes
y ciudadanos (interfaces socioestatales) que se han
creado en las entidades de la Repblica, pues en una
investigacin reciente, los autores identificaron 201
instancias (Hevia e Isunza, 2010). Destaca la cantidad
de rganos colegiados con representacin ciudadana,
tanto consultivos como congestivos, que estn sealados
en los portales de internet y en las reglas de operacin
de los programas del sector pblico del nivel estatal.
No obstante, los pocos estudios empricos disponibles
destacan el moderado efecto que este tipo de espacios
han tenido en trminos democrticos, y ms bien se
observa, al igual que a nivel federal, una operacin
meramente formal de estas instancias, carente de todo
contenido participativo autntico.
Sorprende tambin que en 24 de los 31 estados,
la ley contempla mecanismos de democracia directa
que, sin embargo, han sido virtualmente desechados
en la prctica por la dificultad de su implementacin
o usados escasas veces en condiciones precarias.
La legislacin de formas de democracia directa, no
garantiza de ninguna manera la funcionalidad de este
tipo de prcticas democrticas.
Este anlisis de la democracia delegativa en
los gobiernos estatales es vlido tambin para los
gobiernos municipales. En este nivel, el ms cercano a
los ciudadanos, el corto perodo de mando (3 aos) y la
imposibilidad de la reeleccin, incentivan las conductas
predatorias de los funcionarios en turno, que carecen de
control en la medida que los rganos internos municipales
son debilsimos y que el control desde el gobierno de los
175
estados y desde el Poder Legislativo local queda sujeto
a los intereses de los partidos polticos y a la voluntad
poltica de los gobernadores (Merino, 2005). Visto el
problema municipal desde el ngulo de la rendicin de
cuentas vertical, es obvio que la no reeleccin impide la
sancin electoral de los ciudadanos sobre sus alcaldes.
Estos saben que no van a una nueva eleccin, de
manera que carecen de incentivos para desempear su
cargo de manera transparente y rindiendo cuentas a los
ciudadanos.
Es notable que Hevia e Isunza (2010) hayan
localizado por lo menos 123 instancias de encuentro
gobierno sociedad en las leyes y reglamentos municipales
de Mxico. Muchas de estas interfaces son formalmente
democrticas, como los consejos sociales de la educacin,
los consejos de desarrollo sustentable y otros consejos
y comits locales; sin embargo, la experiencia y la
investigacin recientes indican que la abundancia de
espacios va aparejada en la prctica con la escasez
de prcticas reales de participacin ciudadana (Olvera,
2010a). La debilidad de la poltica mediada en su forma
de rendicin de cuentas social, explica tambin la
radicalidad del fenmeno delegativo en los estados de
la Repblica y en los gobiernos municipales mexicanos.
La falta de autenticidad de la gran mayora de
los espacios de participacin ciudadana en Mxico ha
convertido al concepto mismo de participacin en una
palabra vaca. Recuperar las instancias de participacin
como espacios reales de intercambio democrtico entre
estado y ciudadanos es una labor fundamental en la
democratizacin de la vida pblica.
176
IV. A manera de conclusin
Como ha sido demostrado, en Mxico el rgimen autoritario
fue diseado legal e institucionalmente, de tal manera que los
Poderes Legislativo y Judicial carecieran de poder y que los
gobiernos estatales y municipales dependieran del gobierno
federal. La centralidad absoluta del poder presidencial se
fund en reglas no escritas, cuyo fundamento estaba en el
control presidencial del partido casi nico y en la capacidad
informal del Presidente de decidir discrecionalmente
sobre todos los asuntos del estado. Esa era la clave
de la gobernabilidad. Para facilitar el ejercicio de esta
capacidad se evit siempre el desarrollo de un verdadero
sistema de rendicin de cuentas horizontal. La rendicin
de cuentas vertical estaba bloqueada desde el origen por
la ausencia de elecciones competitivas. Las nicas fuerzas
con capacidad relativa de control social (defensivo) eran
las propias corporaciones del PRI y algunos empresarios
poderosos. El autoritarismo prista implic la delegacin
colectiva del poder desde la clase poltica al Presidente
en turno. Ese poder delegado tambin era ejercido, en el
mbito de sus competencias, por gobernadores y alcaldes.
Era una delegacin de poder que durante dcadas tuvo
alguna legitimidad sustantiva, basada en la aceptacin
pasiva de la hegemona del rgimen por una mayora de
los ciudadanos. La crisis del desarrollismo y el costo social
y poltico del ajuste neoliberal destruyeron esa forma de
legitimidad.
La larga transicin a la democracia electoral,
la forma especfca que la democratizacin asumi en
Mxico, no modifc las bases fundamentales del viejo
rgimen. La ausencia de mecanismos efectivos de
rendicin de cuentas, tanto horizontal como vertical,
177
sigue sin ser resuelta. La relacin entre el estado y
la ciudadana sigue siendo de tipo particularista y
contingente. Los derechos de ciudadana siguen siendo
debilsimos, con la excepcin del derecho al voto. La
prdida de centralidad y de poder del Presidente de la
Repblica desde 1997 no impide que el Poder Ejecutivo
acte todava con enorme discrecionalidad, si bien la
capacidad para ejercer delegativamente el poder ha
pasado a los gobernadores de los estados, quienes son
los principales benefciarios de la dispersin del poder
producida por el colapso del presidencialismo como eje
articulador del sistema poltico.
Es as que una forma delegativa de democracia
es practicada hoy en la mayora de los estados de la
Repblica por gobernadores de todos los partidos,
as como por los presidentes municipales, en la
modalidad de centralizacin personal de las decisiones,
discrecionalidad y patrimonialismo, promesa de efcacia,
ausencia radical de rendicin de cuentas y creciente
exclusin de la oposicin.
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181
RENDICIN DE CUENTAS, TRANSPARENCIA LEGISLATIVA Y
REPRESENTACIN POLTICA
KhemVirG puente
sumario: i. introduccin ii. inFraestructura
tica de la democracia iii. los lmites
de la representacin y la rendicin de
cuentas en mxico iV. conclusiones
V. reFerencias biblioGrFicas
I. Introduccin
La consolidacin democrtica contempornea tiene
efectos en diversos procesos y dimensiones de la
esfera pblica y privada. El nuevo pacto poltico de las
sociedades que iniciaron su trnsito del autoritarismo
a la democracia, puede naufragar frente a la
adopcin de diseos institucionales que en lugar de
propiciar el trnsito gradual hacia la democracia de la
ciudadana, se convierten en el principal obstculo de
la democratizacin.
Independientemente del establecimiento de
procedimientos propios de la vida democrtica, la nueva
normalidad asume la existencia de una infraestructura
tica que propicie nuevas interacciones de poder en la vida
social, nuevos intercambios discursivos frente al poder,
nuevas dinmicas individuales frente al par y frente a la
autoridad. Esta infraestructura tica descansa en tres pilares
interdependientes: transparencia, integridad y rendicin
de cuentas. La existencia de un entramado institucional
que favorezca a alguno de ellos, resulta insufciente si no
est acompaado tanto por los otros dos pilares como
182
por marcos de signifcado propios de la democracia de
ciudadana.
Esta colaboracin describe cul es esa infraestructura
que es necesario construir para la consolidacin democrtica,
as como los obstculos que ha enfrentado especfcamente
en el mbito parlamentario, donde si bien se ha diseado
un modelo que haga efectivos los frenos y contrapesos
interorgnicos, no ha avanzado en el acercamiento entre
ciudadanos y representantes populares ni en el control del
comportamiento legislativo.
II. Infraestructura tica de la democracia
La institucionalizacin de una infraestructura tica para una
democracia de calidad incluye como elementos bsicos
la integridad en el servicio pblico, la transparencia y
accesibilidad a la informacin pblica gubernamental y
una estructura integrada de rendicin de cuentas que
dote al ciudadano de los instrumentos para sancionar el
comportamiento de representantes populares y autoridades.
En el discurso democrtico, la transparencia y
la rendicin de cuentas son posibles solamente donde
el ciudadano ocupa un lugar central en los procesos de
formulacin de polticas y en la deliberacin de los asuntos
pblicos. Toda democracia de ciudadana cuenta con una
estructura para la rendicin de cuentas de servidores
pblicos ante los ciudadanos y entre las propias agencias
del poder pblico, mediante un arreglo institucional de
frenos y contrapesos interorgnicos que implica incentivos
y sanciones. Donde no hay sanciones ni actores sujetos
de sancin, la infraestructura tica fracasa debido al
diseo institucional y a sus consecuencias en las prcticas
de intercambio entre los actores. De la misma forma, la
183
arquitectura institucional puede resultar insufciente si los
mecanismos no operan en un rgimen donde la integridad
y el profesionalismo no son valores institucionalizados
como parte del servicio pblico.
Es un hecho que el discurso sobre la transparencia
y la rendicin de cuentas se consolid a lo largo de
las dcadas recientes como parte del debate sobre
la democratizacin y la centralidad ciudadana en la
prctica democrtica. En ese arraigamiento del discurso
democrtico, la globalizacin ha sido un factor crucial. El
cambio poltico y la transicin a la democracia reiniciada
a mediados de los aos setenta, reivindicaron un modelo
de rgimen poltico basado en una cultura de libertades
polticas que se ha afanzado en ms del 70% de los pases
del mundo. La globalizacin ha sido un motor de cambio y
difusin de ideas en materia poltica y econmica, ya que
las condiciones de interconectividad global permitieron
que los actores econmicos trascendieran las fronteras
nacionales y consolidaran su discurso en las entonces
noveles democracias.
En la agenda de cambios institucionales, fueron tres
conceptos claves los que contribuyeron en la construccin
de un nuevo marco de signifcado para una nueva
infraestructura tica de las democracias contemporneas:
tica e integridad, transparencia y rendicin de cuentas. La
infraestructura tica es el conjunto de elementos necesarios
para el funcionamiento de un sistema social armnico que
si bien contribuye a prevenir y combatir la corrupcin en
los mbitos pblico y privado, moldea el comportamiento
de la sociedad y de las autoridades para una convivencia
pacfca y ordenada dentro del marco de las reglas
institucionales, donde interactan de forma permanente la
184
sociedad, autoridades y representantes populares. Los
elementos de la infraestructura tica, como se ha citado,
son integridad, transparencia y rendicin de cuentas.
1

El primero de estos elementos, la integridad,
es un valor personal e institucional que se refere a
la capacidad de conducirse coherentemente con los
propios valores y principios que la sociedad espera sean
el motor de la conducta de los individuos que pertenecen
a ella y en los que se funda la cohesin comunitaria. En
una sociedad democrtica donde se privilegia la justicia,
la igualdad, la libertad y la legalidad, la pluralidad y la
tolerancia, la inclusin y el dilogo, resulta incongruente
que prevalezcan organizaciones pblicas o privadas
donde se promuevan o practiquen antivalores o creencias
propias de regmenes autoritarios o predemocrticos. La
integridad tambin se refere a la probidad y honradez,
es decir, a la capacidad para actuar conforme a los
compromisos y valores compartidos en el mbito pblico
y privado, asimismo, se asocia con la idea de fairness
en tanto equidad y justicia. La contienda es propia de
una sociedad plural, y por tanto, se le reconoce como
condicin de la vida democrtica, sin embargo, las
diferencias deben dirimirse a travs de los canales
socialmente aceptados y bajo reglas de comportamiento
donde impere la tolerancia, el dilogo y el respeto a la
ley. Es por ello que el juego limpio no se refere a una
convivencia ajena a problemas en la sociedad, sino a
que las disputas se resuelvan mediante su canalizacin
a travs de la negociacin, el dilogo y la cooperacin;
eso supone el mtodo democrtico.
1
Para una versin detallada de la infraestructura tica que aqu se
transcribe de manera somera puede verse Puente, 2011.
185
El segundo elemento, la rendicin de cuentas, ha
llegado a ser confundido con transparencia en la jerga
comn, pero debe aclararse que lo segundo es condicin
para alcanzar lo primero.
2
Es decir, la rendicin de cuentas
es una condicin necesaria para el ejercicio de los derechos
polticos, en virtud de que la ciudadana controla las acciones
de sus gobernantes en el mbito de sus responsabilidades
(Casar, Marvn y Puente, 2010). Philp afrma que la
rendicin de cuentas es una relacin entre dos sujetos, uno
que rinde cuentas (A) y otro al que le rinden cuentas (Y).
En esa relacin, el sujeto A rinde cuentas con respecto a M
(M corresponde a sus responsabilidad y las decisiones por
las que debe rendir cuentas) cuando un individuo, rgano
o institucin (Y) puede requerirle formalmente a A que le
informe, explique y justifque su conducta con respecto a M.
En ese sistema de rendicin de cuentas, el sujeto Y debe
contar con los instrumentos de sancin por su desempeo,
y de esa forma afectar su comportamiento (Philp, 2009).
Existen al menos dos tipos de accountability o
rendicin de cuentas: la vertical y la horizontal. La primera
de ellas es reconocible en toda democracia representativa
debido a la exigencia de un proceso electoral donde los
electores, a travs del sufragio libre, sancionen o premien
a sus representantes o partidos polticos que los postulan.
Para Nohlen, la rendicin de cuentas vertical es:
[...] la relacin entre los electores y los elegidos por medio
de las elecciones; en el acto electoral, el elector puede
recompensar a un diputado o un partido por sus decisiones
o no-decisiones (a travs de la reeleccin), o castigarlo
(eligiendo a su competidor o al partido competidor) (2004).
2
Vase Casar, Marvn y Puente, 2010.
186
Por ello, para que el elector efectivamente premie o sancione
al candidato o partido necesita evaluar su desempeo y es
ah en donde resulta crucial el nivel de accesibilidad a la
informacin gubernamental y parlamentaria. Algo similar
sucede con la accountability horizontal, ya que cuando
no se cuenta con esa informacin o no se garantiza ese
derecho, la rendicin de cuentas no es posible.
Por su parte, la rendicin de cuentas horizontal se
refere a la:
[...] existencia de instituciones estatales que tienen el
derecho y el poder legal de, y estn fcticamente dispuestas
y capacitadas para emprender acciones que van desde
el contralor rutinario hasta las sanciones legales o el
impeachement, en relacin con actuaciones u omisiones
de otras instituciones del estado que pueden, en principio
o presuntamente, ser califcadas como ilcitas (ODonnell,
2007).
Para que sea efectivo es necesario que haya una autoridad
legal y que esta tenga autonoma respecto de la entidad
fscalizada, adems que deben existir instituciones
estatales autorizadas y dispuestas a supervisar, controlar,
rectifcar y/o sancionar actos ilcitos de otras instituciones
del estado (ODonnell, 2007). En otro sentido, algunos
acadmicos emplean el trmino rendicin de cuentas
horizontal para referirse especfcamente a la relacin entre
los rganos estatales clsicos: Ejecutivo, Legislativo y
Judicial y sus mecanismos de frenos y contrapesos. En este
sentido, Nohlen argumenta que la accountability horizontal
se da en los sistemas presidenciales cuando el Congreso
est en posicin constitucionalmente legal, polticamente
dispuesto, y es capaz de ejercer su funcin de control y
aplica los medios de sancin correspondientes, hasta llegar
a la destitucin (2004), es decir, que la legislatura ejerce
187
el rol de sujeto controlante ante una autoridad tambin
electa, pero restringida legalmente y supervisada por los
representantes legtimamente electos.
En suma, para toda democracia moderna de
ciudadana la infraestructura tica no slo se compone
de la arquitectura formal-legal y de un sistema integral
de incentivos y sanciones, sino tambin de marcos de
signifcacin que dan sentido al ejercicio democrtico
(Puente, 2011). Por ello, no hay democracia posible
donde no existen ciudadanos que asuman el papel
que este rgimen les asigna; de la misma forma que
tampoco una compleja normatividad liberal es sinnimo
de prcticas democrticas o de sociedades abiertas. Es
decir, la construccin de una infraestructura tica para la
democracia pasa por la necesaria implementacin de un
sistema de rendicin de cuentas, de la adopcin de valores
ticos y democrticos tanto por servidores pblicos como
por la sociedad, y la garanta de elevados estndares de
accesibilidad a los procesos de formulacin de polticos y
adopcin de decisiones pblicas.
III. Los lmites de la representacin y la rendicin de
cuentas en Mxico
El proceso de representacin poltica permite dar cauce a
las diferencias polticas entre los individuos para resolver
las disputas y dilemas colectivos, es por ello que puede
afrmarse que la representacin es una de las invenciones
del mundo moderno que ms han impactado el destino
de la humanidad. As, la tcnica de la representacin
poltica es racional en la medida que implementa ciertos
mecanismos de dominacin y de relaciones equilibradas de
poder que le permiten al representante hablar a nombre
de quienes estn representados y, en consecuencia, que
188
sus actos gocen de legitimidad no slo por ajustarse al
marco normativo o a la tradicin histrica, sino porque
en el proceso decisorio estn virtualmente involucrados
todos los afectados por las decisiones polticas. Para
que este proceso representativo sea considerado
democrtico debe cumplir con ciertas restricciones
ticas, tales como el requisito de publicidad, que exige
a los funcionarios actuar segn principios admitidos por
todos los ciudadanos (Thompson, 1999).
Si se acepta el principio de la democracia
representativa, que supone que las leyes y las polticas
pblicas son formuladas por los representantes electos,
por la ciudadana y no directamente por el pueblo, debe
tambin aceptarse que esto es vlido siempre y cuando
los representantes populares y los partidos polticos en
que militan rindan cuentas por sus acciones a aquellos que
los eligieron. De la misma forma, que los representantes
electos puedan ser sustituidos o reemplazados en la
siguiente eleccin, siempre y cuando los ciudadanos
cuenten con informacin oportuna y de calidad sobre
el desempeo de su representante. Este crculo es
lo que se podra denominar el ciclo representativo,
es decir, una representacin parlamentaria eficaz,
donde el legislador electo responda a las expectativas
ciudadanas, siempre que esta le fije la ruta de lo que
es deseable hacer, los partidos propongan polticas
durante el proceso electoral y en el ejercicio de la
representacin y que sea el voto en los comicios lo que
decida cules sern implementadas. De tal forma que
el ejercicio de la representacin contiene tres premisas
que a su vez coinciden con tres etapas bsicas: a)
escuchar y atender demandas, b) canalizar y c) rendir
cuentas.
189
Escuchar y atender demandas
Es una etapa prelegislativa en la que los candidatos
al Congreso o incluso los legisladores electos buscan
el contacto directo con la sociedad a travs de sus
simpatizantes o grupos organizados que se vinculan
directamente con el legislador, para presentarle propuestas
o demandas que pueden ser atendidas mediante gestiones
o propuestas legislativas. En esta etapa, todos los partidos
presentan propuestas muy generales de prioridades para la
construccin de sus agendas legislativas. En este momento
del ciclo representativo de la vida prctica, los partidos no
suelen presentar propuestas especfcas ni de legislacin ni
de poltica pblica, sino que utilizan temas centrales de su
agenda poltica para que en el siguiente momento del ciclo
sean presentados como iniciativas.
Canalizar o convertirla en propuesta legislativa
Esta etapa forma parte de un proceso predominantemente
tcnico conocido como procedimiento legislativo, el cual
busca dar cauce institucional a alguna propuesta especfca
en forma de iniciativa de ley para ser discutida, dictaminada
y determinada por el pleno de los legisladores. Debe
diferenciarse que por proceso legislativo se entiende:
[...] el fenmeno dinmico de la realidad social caracterizado
por una concatenacin de hechos y de actos, no
necesariamente disciplinada por el derecho, que se inicia con
la demanda de la ley y termina con la decisin de la ley o
con el rechazo de la demanda[], y el procedimiento, indica
una secuencia jurdicamente preordenada de las actividades
de varios sujetos, para la consecucin de un resultado
determinado: la formacin (o el rechazo) de la ley. Por lo tanto
el proceso legislativo comprende al procedimiento legislativo,
entendido como una parte del proceso (Olivetti, 1981).
190
Es decir, la distincin entre procedimiento y proceso es
relevante para comprender que la sociedad participa a
travs de las demandas en el proceso, pero es el legislador,
a travs de una propuesta especfca denominada iniciativa,
quien cuenta con la facultad de iniciar el procedimiento.
En sntesis el procedimiento legislativo en Mxico puede
resumirse en cinco etapas formales: 1) Iniciativa; 2)
dictamen; 3) discusin; 4) aprobacin y; 5) sancin o
promulgacin. Sin embargo, este procedimiento que
parece sencillo a simple vista es ms complejo en virtud
de que el sistema bicameral obliga a que todo proyecto
de ley requiera de la aprobacin de ambas cmaras, de
las respectivas comisiones y plenarias, de los grupos
parlamentarios (incluso aquellos partidos polticos que en
una cmara ya lo han aprobado, pueden votar en sentido
contrario tan slo porque los intereses que representan en
la colegisladora se confrontan con los de sus propios grupos
en la cmara de origen) y de las lites parlamentarias de
ambas cmaras. Es decir, el procedimiento legislativo en
Mxico cuenta con mltiples puntos de veto que difcultan
la aprobacin de medidas con efcacia, aunque ciertamente
propician mayor consenso y deliberacin interna.
Si bien el bicameralismo puede tener benefcios
para el perfeccionamiento de las leyes, en estrictos trminos
institucionales resulta un obstculo para la produccin
legislativa y para la pronta resolucin de confictos en el
mbito parlamentario.
Este complejo sistema legislativo ha propiciado
un estancamiento de las propuestas legislativas y que con
frecuencia se acuse al legislador de inaccin, y aunque en
muchas ocasiones resulta cercano a la realidad, tambin
es cierto que el diseo institucional del procedimiento
191
legislativo propicia la parlisis y la escasa participacin
de los ciudadanos en los procesos internos del Poder
Legislativo.
Un tercer momento del ciclo representativo es la
rendicin de cuentas parlamentaria
Es claro que el Poder Legislativo debe controlar la accin del
poder, y a nombre de la sociedad, debe exigir cuentas a las
autoridades gubernamentales y ofciales de la burocracia.
Sin embargo, al mismo tiempo, las legislaturas deben ser
sujetos de rendicin de cuentas frente a los ciudadanos.
Un parlamento que solamente se autorregula y autoevala,
no rinde cuentas, por ello, en el debate de la reeleccin
inmediata de legisladores debe ser considerado que este
es un mecanismo no el nico de sancionar o premiar
la gestin de un representante. Si bien puede tener otros
efectos, la principal virtud de la reeleccin inmediata es que
se otorga al ciudadano el poder de someter a escrutinio el
ejercicio del representante popular.
En ese sentido, un Congreso que restringe la
informacin de sus acciones o informa slo parcialmente
sobre cada una de las funciones que desempea, no rinde
cuentas. No se trata solamente de saber si la informacin
de la legislacin aprobada est disponible en sus portales
de internet, se trata del grado de accesibilidad presencial
o remota que puede darse en cualquiera de las etapas del
ciclo representativo. Una legislatura democrtica le otorga
al ciudadano el papel protagnico que debe asumir en todo
rgimen democrtico y representativo, mientras que una
legislatura que no hace pblica la informacin que genera
durante el proceso representativo, no slo no rinde cuentas,
sino que adems menosprecia el papel del ciudadano en la
democracia.
192
La defensa por la democracia representativa
tiene una larga tradicin, al grado de sealarse que
representacin es democracia (Plotke, 1997). Aunque las
caractersticas bsicas de una democracia representativa,
a diferencia de una directa, es que: 1) Las polticas
pblicas son elaboradas por los representantes de la gente
y no por la gente de manera directa y permanentemente;
2) los representantes son electos por los ciudadanos
agrupados en circunscripciones o constituencies; 3) todos
los ciudadanos adultos (salvo raras excepciones) pueden
votar por su representante y todos tienen un solo voto
y; 4) los representantes o sus partidos rinden cuentas
por sus acciones a aquellos que los eligieron y pueden
ser sustituidos o reemplazados en la siguiente eleccin
(Mezey, 2008). La descripcin de Mezey puede resultar
til aunque como el mismo autor seala, la existencia de
esos elementos no quiere decir que sean una frmula
perfecta donde se pueda clasifcar a un sistema poltico
como democrtico y a otro como no-democrtico en
su totalidad. Cualquier rgimen representativo presenta la
paradoja de la democracia representativa (Mezey, 2008):
pueden ser no tan democrticos y pueden ser no tan
representativos. Es decir, esta paradoja reconoce que un
rgimen, an cuando cumpla con los criterios mnimos de
una democracia representativa, puede tener aspectos no
democrticos como la libertad que tiene un representante
para actuar en sentido contrario al mandato de sus electores,
an cuando los votantes ejerzan su derecho y tengan
derechos de peticin ante sus representantes; tambin
puede ser poco representativo en virtud de la escasa
participacin de algunas minoras o sectores de la sociedad
en los procesos electorales y tener sobrerrepresentados a
sectores o grupos de la sociedad.

193
El Congreso mexicano es un ejemplo claro de
los efectos de la obstaculizacin a la accesibilidad de
los ciudadanos durante cada una de las etapas del ciclo
representativo. Repasemos lo que sucede en estas etapas.
Primero, respecto a la atencin de demandas
sociales, los candidatos a legisladores suelen recurrir a
mecanismos de intercambio de favores por votos, es decir, al
clientelismo como sistema institucionalizado de eleccin de
representantes populares. No es exclusivo de algn partido
en Mxico pues, todos han empleado tcnicas y estrategias
de dominacin que limiten la capacidad deliberativa del
votante y el intercambio de opiniones sobre las demandas
de las comunidades o las personas. Adicionalmente, los
partidos no suelen hacer propuestas de agenda legislativa,
sino que recurren a la simplifcacin de ideas sobre temas
relevantes, pero no a la presentacin de propuestas
legislativas. Con ello, adems, los partidos buscan evitar
el uso de canales de informacin permanentes que los
obliguen a dar informacin constante, sino que una vez
electos rompen los canales de comunicacin y el contacto
que solan tener durante las campaas electorales. Esto no
quiere decir que los legisladores busquen deliberadamente
aislarse de sus electores, sino que no existen canales
institucionalizados de comunicacin entre unos y otros,
lo cual impide la interlocucin con las comunidades o
distritos. Esa es una de las ms serias debilidades del
sistema representativo mexicano y de los constreimientos
institucionales sobre el comportamiento parlamentario.
Segundo, la elaboracin de propuestas legislativas
por parte de los legisladores es una prctica relativamente
nueva. Durante los aos de la hegemona del partido
nico, slo algunas pocas iniciativas eran presentadas
194
por los legisladores, pues la mayor parte de lo aprobado
eran propuestas del Ejecutivo. Por tanto, no existan
incentivos para la presentacin de proyectos de ley. Ello se
transform paulatinamente cuando los partidos de oposicin
empezaron a controlar las cmaras y, en la primera dcada
de este siglo, el nmero de iniciativas de legisladores fue
de miles. Sin embargo, el porcentaje de aprobacin de
esos proyectos sigue siendo muy bajo, ya que la mayora
de las propuestas son irrelevantes o poco importantes.
3

Incluso, algunas iniciativas tienen fnes exclusivamente
testimoniales o publicitarios, ya que aun cuando estas
no se aprueben, ellos suelen ufanarse de la presentacin
de ciertas propuestas que el resto de los partidos impidi
fuesen aprobadas.
Por ltimo, la rendicin de cuentas del Poder
Legislativo en todos los niveles, nacional y subnacional, es
prcticamente inexistente. Como afrman Casar, Marvn y
Puente:
[] no existe un sistema de rendicin de cuentas sino
responsabilidades aisladas que competen a diferentes
autoridades con un marco jurdico contradictorio y omiso. El
nico aspecto del diseo institucional con niveles mnimos de
congruencia, objetivos especfcos y procedimientos claros,
ha sido el rgimen de fscalizacin interorgnico que el Poder
Legislativo ejerce frente a los otros rganos del estado y en
particular frente al Ejecutivo [] Todo rgano del estado y
todo servidor pblico debe rendir cuentas por su actividad
en el ejercicio de su encargo. Sin embargo, los legisladores
mexicanos gozan adems de fuero constitucional, de un
rgimen legal ad hoc que les permite asumir el ejercicio de
su encargo en condiciones excepcionales pues no estn
3
Por supuesto que muchas iniciativas son trascendentales, sin embargo,
la ausencia de estndares mnimos de tcnica legislativa, carencia de
evaluacin del impacto presupuestario o de la afectacin a otra legislacin
vigente, ha hecho que el porcentaje de propuestas importantes que han
sido aprobadas por los propios legisladores sea mnima.
195
obligados a rendir cuentas a nadie. El legislador mexicano
no puede ser sancionado o premiado por sus electores, en
virtud de no estar permitida la reeleccin inmediata; no est
obligado a informar o justifcar sus acciones o decisiones
en el Congreso a sus electores, sus distritos electorales
u otro. En Mxico, los legisladores gozan de un rgimen
jurdico prcticamente de excepcin por la inexistencia de
sanciones por sus acciones y cuyas actividades ordinarias
son difcilmente accesibles al pblico en general debido a la
lejana prevaleciente entre la sociedad y sus representantes.
Tanto diputados como senadores cuentan con incentivos
para rendir cuentas a sus partidos polticos y a sus lderes
parlamentarios, quienes poseen instrumentos institucionales
para controlar la disciplina partidaria y promover la carrera
poltica de los legisladores. En un sistema democrtico donde
la posibilidad de una carrera poltica exitosa dependa de los
ciudadanos y no exclusivamente de los lderes de partido, un
sistema efciente de rendicin de cuentas puede ser posible
(2010).
Son mltiples las razones que impiden a los ciudadanos
asumir el control del comportamiento parlamentario de sus
representantes. De manera muy destacada, la prohibicin
de la reeleccin inmediata de legisladores, pero no es ese
el nico factor institucional que lo impide, sino tambin las
prcticas polticas y la ausencia de una cultura democrtica,
tanto en la sociedad en general como entre las lites
parlamentarias, que obstaculizan la construccin de la
infraestructura tica necesaria para el funcionamiento de
una democracia de calidad. Los legisladores desempean
diversas responsabilidades a partir de las atribuciones
otorgadas constitucionalmente, entre ellas destaca el
control del poder, legislar, gestionar o servir de enlace con
la ciudadana, tareas propiamente administrativas y, en su
caso, jurisdiccionales, entre otras. Todas esas tareas son
desempeadas en el ejercicio de la representacin de los
ciudadanos, y es por ello que la rendicin de cuentas y la
representacin estn estrechamente ligadas; son parte del
196
mismo fenmeno que es la democracia, pues la rendicin
de cuentas se transforma en una dimensin central en la
medida que permite un control efectivo de las instituciones
polticas por parte del ciudadano o bien de la sociedad civil
(Morlino, 2007); y cuando esto no es posible por un diseo
institucional que lo impide, entonces la representacin
resulta una fccin.
IV. Conclusiones
La relacin entre tica y democracia es mucho ms
profunda de lo que suele asumirse para las democracias
liberales. Se ha superado la idea de que una democracia es
un mecanismo para la celebracin de elecciones regulares
a lo largo del tiempo, pero an la visin ms minimalista
de la democracia supone que este es un rgimen donde
no solamente se celebran elecciones competitivas, con
regularidad, bajo ciertas condiciones de libertad y justicia,
sino tambin donde se garantiza el estado de derecho, se
ejercen libertades polticas y civiles y existen mecanismos
institucionales para la rendicin de cuentas. Bajo cualquier
circunstancia, la concepcin de la democracia debe incluir,
como condicin necesaria, la deliberacin colectiva de las
controversias sobre los valores fundamentales. Por ello, las
instituciones democrticas contribuyen de manera defnitiva
a moldear el comportamiento de los individuos. Por lo
que, en una democracia que se encuentra en proceso de
consolidacin, deben establecerse las nuevas reglas que
permitan una convivencia ordenada, pero tambin reglas
que consoliden al rgimen y al mtodo democrtico como
la va para la solucin de confictos.
La tica alude a los valores admitidos por la
sociedad, a decisiones individuales y a acciones. Los
valores de la democracia como libertad, legalidad,
197
pluralidad, publicidad, inclusin y tolerancia deben pasar
de ser una aspiracin a una prctica cotidiana. En virtud
de lo expuesto, la institucionalizacin de la infraestructura
tica en las democracias contemporneas es uno de
los principales retos de la consolidacin democrtica.
Integridad y profesionalismo en el servicio pblico,
transparencia en la funcin pblica y rendicin de cuentas
en las responsabilidades pblicas son condiciones para
la convivencia armnica de una sociedad democrtica. Si
Mxico aspira a ello, deber tener en la mira la agenda de
transformaciones en su infraestructura tica que le permitan
alcanzarla.
V. Referenciasbibliogrfcas
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199
TRANSPARENCIA, CONTRALORA SOCIAL Y RENDICIN DE
CUENTAS. UNA PERSPECTIVA DESDE LA
SOCIEDAD CIVIL ORGANIZADA
ana Joaquina ruiz
sumario: i. introduccin ii. qu
son la rendicin de cuentas
y la transparencia y cmo se
relacionan con la contralora
social? iii. alGunos eJercicios de
contralora social desde Fundar,
centro de anlisis e inVestiGacin,
a.c. a) el ndice latinoamericano
de transparencia presupuestaria
(iltp) b) la coalicin por la salud
de las muJeres iV. conclusiones
V. reFerencias biblioGrFicas
I. Introduccin
Para que un gobierno democrtico funcione, se presume
la existencia de un sistema de pesos y contrapesos, en
donde el poder pblico puede y debe ser controlado y
contenido.
1
Los mecanismos de contencin para evitar
abusos de la autoridad se denominan, entre otros,
mecanismos de rendicin de cuentas. Estos pueden
ser, segn ODonell (1998), horizontales, en los que la
propia autoridad se vigila y controla autorreflexivamente
y unas instancias vigilan y controlan a otras; o verticales,
en donde desde la sociedad se imponen controles a la
autoridad.
1
La contencin del poder pblico es lo que diferencia a las democracias de
los gobiernos autoritarios (ODonnell,1994).
200
Uno de los mecanismos tradicionales de rendicin
de cuentas vertical es el de la votacin, en donde se
presume que los ciudadanos determinan con premios y
castigos de la permanencia en el cargo si el desempeo
de los gobernantes en turno ha sido ptimo o debe
cambiarse. Pero el voto, por muy efectivo que sea, se ve
limitado al tiempo en que se den los procesos electorales
y no necesariamente implica una contencin directa del
poder pblico. La participacin de la ciudadana no slo
se queda en el nivel de la participacin electoral, sino que
existen ejercicios ciudadanos que van desde las denuncias
mediticas por la bsqueda de justicia o las fallas en las
polticas pblicas, hasta ejercicios de constante vigilancia o
monitoreo de polticas o quehaceres gubernamentales.
Si bien, tericamente se presume que el
monitoreo ciudadano de polticas pblicas y quehaceres
gubernamentales impacta en la calidad de estas, tanto
como en la propia democracia, por qu los resultados de
estas prcticas son tan diversos en trminos de control al
poder pblico?
Este artculo se pregunta de qu forma es que
algunos de los ejercicios de contralora ciudadana llevados
a cabo por la sociedad civil organizada, impactan en la
rendicin de cuentas a la luz de ejemplos de monitoreo
realizados por Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin,
A.C. (Fundar). Particularmente aquellos que hacen uso
de la transparencia o bien, el derecho de acceso a la
informacin, en el mbito presupuestal.
El trabajo de esta organizacin de la sociedad civil
es relevante en tanto que es una organizacin que cuenta
con la posibilidad de monitorear acciones gubernamentales,
201
ya sea para incidir en una mejora de las polticas pblicas,
o para proporcionar informacin a grupos interesados en
este tema. Adems del presupuesto con el que cuenta,
los recursos humanos y la independencia en los temas
que abarca, Fundar es una organizacin con capacidad
innovadora y creativa que ha tenido una conjuncin entre
el trabajo de monitoreo y el uso de las herramientas que
proporcionan las Nuevas Tecnologas de la Informacin
(TICs).
Las experiencias de monitoreo al Poder Legislativo,
a las polticas agrcolas, a los gastos de publicidad ofcial, a
las polticas migratorias y a la transparencia presupuestaria
son ejemplos de cmo opera la contralora social en la
prctica. Sin embargo, en esta ocasin slo abordaremos
los ejemplos del ndice Latinoamericano de Transparencia
Presupuestaria (ILTP) y de la Coalicin por la Salud de las
Mujeres. Podremos ver, a partir de estos ejemplos, que
si bien la transparencia y el acceso a la informacin son
relevantes para realizar el monitoreo a las polticas pblicas,
tambin se requiere de mecanismos institucionales
adicionales para limitar al poder pblico.
II. Qu son la rendicin de cuentas y la transparencia
y cmo se relacionan con la contralora social?
En un gobierno democrtico el poder pblico debe ser
contenido, por lo que se han desarrollado condiciones
institucionales que permiten su vigilancia a fn de
evitar abusos. Uno de estos mecanismos de vigilancia
al poder pblico es la accountability, o rendicin de
cuentas. A continuacin desmenuzaremos este concepto
relacionndolo con la contralora ciudadana, sealando a
la transparencia como un medio que vincula a estas dos
instancias.
202
Cuando hablamos de rendicin de cuentas
estamos hablando, entonces, de mezclar la contencin
del poder pblico para evitar abusos por parte de este a
travs de mecanismos de control de unos poderes a otros,
con la idea de vigilancia de los actos gubernamentales.
Como dice ODonell (1994), se trata de que los que tienen
la representacin del estado se hagan responsables de su
actuacin en el nombre de quienes estn acreditados para
hablar. Sin embargo, an el concepto parece muy en el
aire cuando hablamos de que la rendicin de cuentas debe
contener al poder y a la vez garantizar la representacin
ciudadana.
De acuerdo con Schedler (2008), la rendicin
de cuentas tiene dos dimensiones: la respondabilidad
(answerability) y la capacidad de sancin (enforcement).
La primera de estas dimensiones implica la obligacin de
polticos y funcionarios de informar sobre sus decisiones y
de justifcarlas en pblico; y la segunda, es la capacidad de
sancionar a polticos y funcionarios en caso de que hayan
violado sus deberes pblicos.
Justamente, en la dimensin de respondabilidad es
que la informacin pblica toma un valor fundamental para
la rendicin de cuentas. La transparencia, entonces, se
vuelve un elemento central en la capacidad de contencin
del poder pblico, el cual, al tener que dar cuentas sobre
sus actos, se ve necesariamente limitado. La disponibilidad,
accesibilidad, oportunidad, relevancia, verifcabilidad e
integralidad de la informacin
2
hacen que la autoridad
pblica responda de manera clara
3
a las necesidades de
2
Sergio Lpez Aylln refere que estas son las condiciones necesarias
del acceso a la informacin para que exista transparencia (Lpez Aylln,
2007).
3
Fox y Libby sealan que existe transparencia clara y transparencia
203
informacin de cualquier otro ente pblico o del ciudadano,
teniendo que dar respuestas sobre su actuacin, decisiones,
prioridades, etc.
La rendicin de cuentas puede ser de dos
vertientes: horizontal y vertical. La primera implica
que los poderes del estado puedan operar en una red
de poderes autnomos que tienen la capacidad de
cuestionar y hasta de castigar las formas impropias en
que se ejercen las responsabilidades de quienes estn
en cargos pblicos. La vertiente de la rendicin de
cuentas vertical implica la participacin ciudadana y para
poderse ejercer se requieren de ciertas condiciones:
elecciones libres y justas, libertad de expresin, prensa
y asociacin que permiten a los ciudadanos expresar
sus demandas sociales y capacidad para denunciar a los
servidores pblicos por actos cuestionables (ODonnell,
1994) .
Smulovitz (2002), basa la idea de contencin
del poder pblico y rendicin de cuentas vertical en el
concepto del imperio de la ley, en el que se garantiza
el respeto a las normas por medio de instituciones.
Dicho imperio de la ley se sanciona en una sociedad
civil autnoma, ya que por esta se incrementan los
interesados en el mantenimiento de la ley, elevando los
costos a los transgresores. La rendicin de cuentas o
accountability vertical se refiere a acciones llevadas a
cabo por actores de diferente grado de organizacin
social, que se reconocen como peticionarios de derechos
y que, por tanto, imponen costos a transgredir la norma y
acciones de supervisin a las autoridades del gobierno.
opaca, en donde la primera implica un verdadero acceso a la informacin;
y la segunda, generar cambios institucionales, pero que no facilitan la
informacin a los ciudadanos (Fox and Libby, 2007).
204
Cuando la sociedad impone controles al poder pblico,
es cuando se presenta la rendicin de cuentas social.
Por su parte, Peruzzotti (s.f.) seala que el
accountability social es un trmino que se utiliza para
englobar diversas iniciativas de actores ciudadanos para
supervisar el comportamiento de funcionarios o agencias
pblicas, denunciar y exponer casos de violacin de la ley
o de corrupcin, y ejercer presin sobre las agencias de
control correspondientes para que activen mecanismos de
investigacin y sancin.
Lo interesante de la propuesta de Smulovitz y
Peruzzotti es que sealan que los actores de la sociedad
civil desarrollan recursos de control al poder pblico que se
suman al tradicional control por votacin y a los mecanismos
legales tradicionales de rendir cuentas.
Uno de estos mecanismos de control al poder
pblico, es el de la contralora social. Esta se defne, segn
Hevia de la Jara (2005) como: [...]un tipo de participacin
ciudadana orientada al control, vigilancia y evaluacin por
parte de personas y organizaciones de los programas y
acciones gubernamentales, que promueve una rendicin
de cuentas vertical y transversal.
Como hemos visto, bajar el concepto de rendicin
de cuentas a la participacin de la ciudadana la presenta
como un ejercicio que vincula al poder pblico con los
ciudadanos a travs de ejercicios de control, contencin
y representacin de sus intereses. La consecucin y
adopcin de derechos fundamentales es esencial para
que la participacin ciudadana tenga consecuencias en
la democracia: demandas por derechos sociales, como
205
el agua, la vivienda, el derecho a la alimentacin, o por
derechos civiles, polticos, econmicos, culturales o de la
diversidad, implican ampliar los espacios del poder pblico
en aras de lograr la consecucin de derechos humanos.
La sociedad civil organizada juega, en este papel, uno
fundamental al tener las herramientas necesarias para
lograr estas demandas mediante la contralora social.
En el uso de los mecanismos que puede utilizar
la contralora social para la rendicin de cuentas, la
transparencia es una herramienta fundamental. Sin
informacin pblica asequible para los ciudadanos, hay
poca posibilidad de llevar a cabo ejercicios que impacten
al control del propio poder. Los ejercicios de contralora
social pueden tener como primera instancia de incidencia
el acceso a la informacin; una vez que existan condiciones
de transparencia, se puede demandar la representacin
de intereses ciudadanos, el imperio de la ley y la garanta
de que los recursos del estado se emplean a favor de los
ciudadanos.
Justamente, uno de los principales componentes
de la contralora social es cerciorarse que los recursos
pblicos sean utilizados adecuadamente, sin desvos,
para la resolucin de problemas pblicos. En este sentido,
la rendicin de cuentas implica acceso a la informacin
sobre el uso del dinero pblico y que, en caso de desvos,
se sancione el que el inters privado prevalezca sobre el
pblico.
La rendicin de cuentas en torno al gasto
pblico se asegura, segn Merino (2010) cuando: hay
informacin relacionada con las decisiones, procesos y
resultados de las autoridades pblicas; existe un sistema
206
de responsabilidades capaz de identifcar claramente las
atribuciones, obligaciones y prohibiciones de los servidores
pblicos; y, existen cuentas, registro fdedigno, oportuno
y comparable del dinero que utiliza el gobierno y su
relacin con los propsitos pblicos que lo justifcan. A esto
aadiramos el que existan sanciones en caso de desvo de
recursos.
A pesar del avance terico que ha existido en
torno a la rendicin de cuentas y sus mecanismos, se ha
documentado poco la labor de las organizaciones de la
sociedad civil en el ejercicio cotidiano de la rendicin de
cuentas, a partir del uso de los mecanismos de acceso
a la informacin. Este artculo pretende documentar las
experiencias de Fundar, en algunos ejercicios realizados de
contralora social que han hecho uso de los mecanismos de
transparencia para la rendicin de cuentas. Particularmente,
dos ejercicios relacionados con la transparencia y rendicin
de cuentas en el gasto, es decir, en el Presupuesto de
Egresos de la Federacin: el ndice Latinoamericano de
Transparencia Presupuestaria (ILTP) y la Coalicin por la
Salud de las Mujeres.
A partir de presentar los objetivos, estrategias
de contralora social y resultados del monitoreo y control
social de ambos procesos, se ver cules son los retos que
enfrenta en la cotidianeidad la sociedad civil para controlar
al poder pblico.
III. Algunos ejercicios de contralora social desde
Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin, A.C.
Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin, A.C. (Fundar)
es una organizacin de la sociedad civil dedicada a la
207
incidencia y monitoreo de polticas e instituciones pblicas
por medio de la investigacin aplicada y el vnculo de esta
con actores civiles, sociales y gubernamentales.
4
Como una organizacin dedicada a la investigacin
para el anlisis y mejora de las polticas pblicas con
perspectiva de derechos humanos, Fundar ha realizado
diversos ejercicios de contralora social. En esta seccin
describiremos particularmente dos que tenan un nfasis
en la transparencia para mejorar aspectos de la rendicin
de cuentas en un elemento que resulta fundamental para
articular las acciones del estado: el Presupuesto de Egresos
de la Federacin. Para ello, hablaremos de dos ejemplos
en particular: el ndice Latinoamericano de Transparencia
Presupuestaria y la Coalicin por la Salud de las Mujeres.
A) El ndice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria
(ILTP)
El Presupuesto de Egresos de la Federacin es el
documento en el que se manifiestan las prioridades
reales de los gobiernos, ya que ah se revelan las reas
en las que va a invertir. A partir de este se puede ver si
el gasto tiene un enfoque de derechos humanos (De la
Mora, 2009) o qu enfoque est adoptando el estado
para su intervencin. En este sentido:
El presupuesto de egresos es quiz la herramienta
de poltica pblica ms importante con la que cuentan
los gobiernos. En l se reflejan las decisiones
gubernamentales respecto a las asignaciones de
recursos pblicos, tanto hacia las diferentes entidades
y dependencias, como a los programas y proyectos. Es
por esto que el anlisis de la transparencia y rendicin
de cuentas durante los distintos momentos del ciclo
4
Para ver ms sobre esta organizacin consultar: http://fundar.org.mx/
mexico/?page_id=235
208
presupuestario cobra relevancia, pues solo as se puede
garantizar que el gasto pblico sea canalizado de manera
honesta, eficiente y efectiva (Fundar, 2012).
Fundar comenz a trabajar en el tema de transparencia
presupuestaria desde 2001 a partir del ndice Latinoamericano
de Transparencia Presupuestaria (ILTP). La transparencia
en los presupuestos es til porque:
[...] contribuye a la rendicin de cuentas, al mejoramiento
de polticas pblicas y a la reduccin de corrupcin. Mayor
informacin sobre cmo se estn utilizando los presupuestos
y una mayor apertura hacia la participacin ciudadana permite
una mejora en las polticas pblicas, haciendo que stas
refejen felmente las preferencias de las y los ciudadanos
y permite que expresen su descontento. La transparencia
presupuestaria aumenta la efciencia en la asignacin de
recursos y, adems, puede contribuir en asegurar que haya
una redistribucin justa y previene la captura de recursos por
las lites (Marin, 2010).
El objetivo del ILTP es generar el conocimiento relevante
para entender y transformar el proceso presupuestario para
hacerlo ms sensible a las necesidades de los grupos de
poblacin marginados y, colocar el tema de la transparencia
presupuestaria en la agenda pblica (www.iltpweb.org).
Tambin pretende impulsar la creacin de espacios
formales e informales para la participacin ciudadana en
etapas clave del proceso presupuestario.
En este sentido, se explicita que la transparencia
presupuestaria implica un conjunto de normas y polticas
claras que guen y marquen las distintas etapas del proceso
del presupuesto y que incorporen diversos mecanismos
de participacin de la ciudadana (www.iltpweb.org). Es
decir, que la informacin respecto del ingreso, gasto y
componentes del proceso presupuestario est disponible,
209
sea til y accesible, exhaustiva y clara. El ILTP mide estos
supuestos bajo estndares internacionales
En este sentido, se parte del postulado de que a
mayor informacin presupuestaria, mayor capacidad de
diversos grupos para conocer las prioridades nacionales e
incidir en una mejor distribucin y uso del gasto pblico.
La construccin del ILTP se basa en una encuesta
entre expertos y usuarios de la informacin presupuestaria,
evaluando sus percepciones respecto a la transparencia en
este mbito. Por otro lado, se realiza un estudio formal
o prctico que evala el contexto formal y las condiciones
reales que circunscriben el proceso presupuestario en cada
pas.
5
Los pases que se evalan en el ndice del 2011 son:
Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Mxico y Venezuela.
Dicho estudio se realiza cada dos aos.
Metodolgicamente, el ILTP cuenta con
tres componentes a partir de los cuales se evala la
transparencia presupuestaria: encuesta de percepciones
de los expertos, estudio formal/prctico y gua de
vinculacin. La encuesta de percepciones mide la opinin
de los expertos sobre la transparencia con la que se realiza
el presupuesto pblico de cada pas, incluyendo a cuatro
grupos de expertos: legisladores, acadmicos, periodistas
y miembros de la sociedad civil, todos ellos deben estar
trabajando en temas de presupuesto y cuenta pblica, as
como publicando al respecto, participando en el proceso o
haciendo procesos de anlisis presupuestal. Se realiza con
base en un cuestionario de 45 preguntas, de las cuales 38
son para conocer sus opiniones y 7 para evaluar su estado
de conocimiento sobre el tema (Fundar, 2011).
5
Checar Nota Metodolgica en: http://www.iltpweb.org/
210
El segundo componente, el estudio formal
prctico, tiene el propsito de poner en contexto los
resultados, identifcando a los principales actores en el ciclo
presupuestario y sus obligaciones. Adems, se incorpora
un anlisis del marco legal y las prcticas informales de
las cuatro etapas del presupuesto: formulacin, discusin
aprobacin ejecucin y fscalizacin y evaluacin. Se
realiza a partir de responder un cuestionario. Finalmente, la
gua de vinculacin explica los resultados de la encuesta de
percepciones y del estudio formal prctico, el cuestionario.
El ILTP califca la transparencia presupuestaria
en una escala del 1 al 100, en donde 1 signifca nada
transparente y 100 completamente transparente. Para
Mxico, los resultados han sido los que se presentan en la
siguiente grfca:
Grfco 1.
Fuente: Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin,
A.C., (2012) ndice Latinoamericano de Transparencia
Presupuestaria 2011, Reporte de Resultados para Mxico,
Mxico, p. 15, disponible en: http://www.iltpweb.org/
No resulta paradjico observar a partir del grfco
1 que la percepcin sobre transparencia presupuestaria
desciende en un contexto de mayor acceso a la informacin?

211
En Mxico, se aprob en el ao 2003 la Ley Federal
de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica
Gubernamental (LFTAIPG). En su Art. 7 fraccin IX, esta
ley seala que deber ser pblica:
IX. La informacin sobre el presupuesto asignado, as
como los informes sobre su ejecucin, en los trminos que
establezca el Presupuesto de Egresos de la Federacin.
En el caso del Ejecutivo Federal, dicha informacin ser
proporcionada respecto de cada dependencia y entidad
por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, la que
adems informar sobre la situacin econmica, las
fnanzas pblicas y la deuda pblica, en los trminos que
establezca el propio presupuesto; [...].
Adems, se seala que la informacin de los programas
pblicos montos, recursos, metas y objetivos, as
como de los montos de los subsidios y sus benefciarios,
deber ser pblica, estando disponible por medios
remotos o locales, y por medios electrnicos. Despus
de esta reforma legal, en el ao 2007 la Constitucin
Poltica sufri modifcaciones al Art. 6 constitucional
que garantizaba el derecho de acceso a la informacin
pblica gubernamental.

Sumado a esto, se han establecido disposiciones
normativas en torno a la transparencia presupuestaria. Por
ejemplo, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria publicada por primera vez en el Diario Ofcial
de la Federacin en 2006, seala a la transparencia
como uno de los criterios con los que debe asignarse
y ejercerse el gasto. El Art. 106 de dicha ley establece
que los ejecutores del gasto debern cumplir con las
disposiciones de transparencia establecidas en la
LFTAIPG, para lo que presentarn informes trimestrales
a la Cmara de Diputados sobre el estado de las
212
fnanzas pblicas. Asimismo, regirn los criterios de
transparencia en el gasto federalizado (el que se ejerce
por los estados), en la evaluacin del desempeo, en
el proceso de presupuestacin y en las reglas de los
principales programas.
Por su parte, el Decreto de Presupuesto de Egresos
de la Federacin contiene disposiciones relativas a la
transparencia presupuestaria. En el caso del presupuesto
de 2012, se sealan en el Art. 33 las disposiciones relativas
a la transparencia en los programas sujetos a Reglas de
Operacin. Igualmente, el Decreto tiene obligaciones de
transparencia en materia de recursos para las instituciones
de salud, fnanciamiento para el campo, educacin pblica,
desarrollo social, petrleos mexicanos y recursos para
entidades federativas y municipios, entre otros. Es de
destacarse que los criterios de transparencia, en este
sentido, rigen al gasto pblico.
Derivado de las obligaciones de transparencia
presupuestaria se destaca que la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico (SHCP) lanz un sitio web llamado En
tus palabras, que contiene la informacin presupuestal en
un lenguaje ciudadano.
6
Asimismo, lanzaron el Portal de
Transparencia Presupuestaria
7
con el fn de colocar en un
sitio web toda la informacin referente al presupuesto y
acercarla al ciudadano.
Con estas acciones del gobierno mexicano,
podemos inferir que el ILTP ha jugado un papel relevante
en que se otorgue mayor informacin presupuestaria a la
ciudadana, producto de que el ndice pretende evaluar el
6
Ver : ht t p: / / www. shcp. gob. mx/ Apar t adosHaci endaPar aTodos/
enTusPalabras/index.html
7
Ver: http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/ptp/index.jsp
213
estado de la transparencia presupuestaria. En conjuncin
con el ILTP, el ndice del Open Budget Initiative
8
que
mide las condiciones de transparencia presupuestaria
en el mundo, las autoridades mexicanas se preocupan
por elevar las califcaciones relativas a la transparencia
hacia estndares internacionales, realizando acciones
congruentes con este objetivo.
9

El ILTP permite, adems, mantener un dilogo
con actores interesados en el proceso presupuestario,
autoridades hacendarias, legislativas y autnomas, como
la Auditora Superior de la Federacin. Ello ayuda a elevar
la informaicn disponible a estndares internacionales en
materia de transparencia presupuestaria.
Al evaluarse los resultados del gobierno mexicano,
respecto de estndares internacionales y derivarse un
seguimiento puntual que incide en mayores niveles de
transparencia, se impulsa un ejercicio que debera derivar
en mayor participacin ciudadana y en una mejora de la
rendicin de cuentas.
A pesar de ello, si podemos observar que existe
este contexto relevante de transparencia presupuestaria,
en donde la sociedad civil ha tenido participacin en la
incidencia de una mayor transparencia por su trabajo de
contralora social, y que mejoran adems las condiciones
normativas existentes de transparencia presupuestaria,
por qu los ndices de percepcin empeoran?
8
Lo relevante de esta iniciativa es que mide ndices de transparencia a
nivel mundial. Es realizada por el Open Budget Partnership. Para mayor
informacin consultar: http://internationalbudget.org/what-we-do/open-
budget-survey/
9
Entrevista con Liliana Ruiz realizada el 11 de mayo de 2012.
214
Una de las hiptesis posibles es que pese a
que existe mayor informacin relativa a las etapas del
presupuesto, pareciera que esta no es sufciente. De
acuerdo con Liliana Ruiz,
10
investigadora a cargo del
ILTP en Fundar, esto se debe a que no se ha logrado una
disminucin de la corrupcin de funcionarios pblicos y
la transparencia tampoco ha logrado ser detonador para
mejorar la calidad, efcacia y efciencia del gasto pblico.
La disminucin en los ndices de percepciones del
ILTP nos revela que a pesar de las acciones de transparencia
realizadas, an existen reas de opacidad en la negociacin
presupuestaria. Por ejemplo, falta informacin sobre la
formulacin del presupuesto (techos presupuestales,
informacin multianual) y sobre la ejecucin del mismo
(subejercicios, reasignaciones, fdeicomisos) (Marn, 2010).
Adems de esto, se revela que no existe una relacin
causal del tipo a mayor transparencia, mayor rendicin de
cuentas. Ello debido a que no se percibe una mejora en el
desempeo del gasto a partir de los resultados de impacto
del mismo y la persistencia de problemas nacionales, tanto
como por qu no se ha eliminado la corrupcin.
Podemos inferir que, la transparencia ha sido un
valor fundamental para los ejercicios de control del poder
pblico por la sociedad civil, pero faltan otros mecanismos
institucionales que detonen una mayor rendicin de
cuentas: mayor claridad sobre las asignaciones realizadas
durante el proceso de negociacin presupuestaria,
combate a la corrupcin, sanciones para cuando se
detectan irregularidades, mejoras en el impacto del gasto,
entre otros (Marn, 2010). En palabras de Liliana Ruiz se
requieren pasos adicionales a la informacin.
10
Entrevista con Liliana Ruiz realizada el 11 de mayo de 2012 .
215
Es decir, el ejercicio de contralora social
realizado para la mejora de los niveles de transparencia
en el presupuesto, debera haber provocado mayores
niveles de participacin ciudadana y de rendicin de
cuentas de acuerdo con los supuestos de transparencia
presupuestaria mencionados anteriormente, las cuales,
no estn de acuerdo con las expectativas de la cantidad
de informacin que s est disponible. Entonces, se
requieren de mecanismos institucionales que aporten a
la rendicin de cuentas. Esto no implica que debe haber
menor transparencia, sino que adems de esta, se
deben fortalecer mecanismos como las sanciones y la
respondabilidad del modelo de Schedler, para fortalecer al
gobierno democrtico. Sobre todo porque ponen el tema
en la mesa, en el ojo pblico y revelan las fallas que los
expertos an consideran existentes. Provocan el dilogo
con las autoridades y presentan propuestas de mejora en
las distintas fases del ciclo presupuestario, cumplindose
los objetivos de la contralora social y la rendicin de
cuentas vertical (Liliana Ruiz, 2012).
A continuacin presentaremos otro ejemplo de
rendicin de cuentas vertical, el de la Coalicin por la
Salud de las Mujeres y sus aportes a los presupuestos con
enfoque de gnero.
B) La Coalicin por la Salud de las Mujeres
La Coalicin por la Salud de las Mujeres surge en el 2007
con el objetivo de tener incidencia en el Presupuesto de
Egresos de la Federacin, a fn de asegurar la asignacin
de gasto en materia de salud sexual y reproductiva.
11
Es
una red de organizaciones de la sociedad civil que tienen
un consolidado trabajo en salud y derechos sexuales
11
Entrevista con Melissa Ortiz Mass, realizada el 11 de mayo de 2012.
216
y reproductivos.
12
Esta red surge como un ejercicio de
participacin ciudadana y control al poder pblico, con el
objetivo de limitar la discrecionalidad en el gasto dirigido
a mujeres, as como garantizar la permanencia del gasto
en ciertos programas, particularmente el relativo a su salud
y sus derechos sexuales y reproductivos. Esta seccin
relatar los esfuerzos de la Coalicin en este sentido.
Las organizaciones que conforman la red
13
son:
Fundar, Comit Promotor por una Maternidad Segura en
Mxico,
14
Consorcio para el Dilogo Parlamentario y la
Equidad,
15
Afuentes, S.C.,
16
Catlicas por el Derecho a
Decidir,
17
SIPAM (Salud Integral para la Mujer, A.C.),
18

Mexfam (Fundacin Mexicana para la Planeacin Familiar,
A.C.),
19
Ipas,
20
Kinal Anzetik,
21
Cimac (Comunicacin e
Informacin de la Mujer),
22
Equidad de Gnero, Ciudadana,
Trabajo y Familia, A.C.,
23
Grupo de Informacin en
Reproduccin Elegida (GIRE)
24
y Balance.
25
En sus propias palabras, la Coalicin es:
[...]un espacio de articulacin ciudadana especializado en
derechos humanos, perspectiva de gnero y anlisis de
12
Ver sitio de la Coalicin en: http://fundar.org.mx/clases/
13
De las organizaciones aqu mencionadas ya no permanecen en la Red:
Afuentes, Equidad, Gnero y Trabajo, GIRE ni Catlicas por el Derecho a
Decidir. Entrevista con Daniela Daz Echeverra, realizada el 21 de mayo
de 2012.
14
Ver: http://www.maternidadsinriesgos.org.mx/
15
Ver: http://www.consorcio.org.mx/site/
16
Ver: http://www.afuentes.org
17
Ver: http://www.catolicasmexico.org
18
Ver: http://sipam.org.mx/
19
Ver: http://www.mexfam.org.mx/
20
Ver: www.ipas.org
21
Ver: http://kinal.org.mx/
22
Ver: http://www.cimac.org.mx/
23
Ver: www.equidad.org.mx
24
Ver: www.gire.org.mx
25
Ver: http://www.redbalance.org/
217
presupuestos pblicos que promueve los derechos sexuales
y reproductivos de las mujeres y el derecho de todas las
mujeres al ms alto nivel posible de salud fsica y mental.
26

Las acciones de la coalicin estn dirigidas a impulsar
la perspectiva de gnero en la legislacin, las polticas
pblicas y los presupuestos pblicos en todos los poderes
y en todos los mbitos gubernamentales.
De acuerdo con Melissa Ortiz Mass, investigadora
del rea de transparencia y rendicin de cuentas de
Fundar, y una de las iniciadoras de la Coalicin, el punto
de arranque de la Coalicin fue el contexto electoral post
2006:
27
El que hubiera ganado un gobierno conservador
de derecha las elecciones propici un incremento de la
poltica conservadora en materia de gnero. Aunado a ello,
Daniela Daz,
28
investigadora del rea de Presupuestos
y Polticas Pblicas de Fundar, afrma que se dieron tres
momentos fundamentales que hicieron posible la Coalicin:
la conformacin de la red y la defnicin de un mecanismo
de trabajo en comn para la incidencia, que era el de los
presupuestos; la Presidenta de la Comisin de Equidad de
Gnero de la LX Legislatura (Marisela Contreras, PRD),
quien demuestra inters en el tema de presupuestos y
quien tiene una comprobada experiencia en el trabajo
legislativo; y la entrada en vigor de dos leyes, la Ley General
de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia y la
Ley General para la Igualdad entre Hombres y Mujeres.
26
Coalicin por la Salud de las Mujeres, disponible en: http://www.fundar.
org.mx/clases/wp-content/uploads/pdf/dipticocoalicion.pdf
27
Las elecciones de 2006 fueron ganadas por Felipe Caldern Hinojosa
con un muy pequeo margen respecto del candidato Andrs Manuel Lpez
Obrador. Por primera vez, la izquierda tena el 2 lugar de representacin
en la Cmara de Diputados.
28
Entrevista con Daniela Francisca Daz Echeverra, realizada el 21 de
mayo de 2012.
218
Un factor que detona la unin de estas
organizaciones en una Red es que para el Presupuesto de
Egresos de la Federacin del ao 2007 no se aumentaba
el presupuesto para gnero y se queran desaparecer
algunos programas. El gobierno entrante, pretenda
secuestrar recursos para la atencin a la mujer.
29
Es
decir, desde la perspectiva de la sociedad civil, la poltica
del nuevo gobierno limitaba la atencin de problemas
fundamentales como el cncer de mama y el crvico-
uterino, para colocarlos en programas que no resolvan la
situacin de la salud de las mujeres.
Con informacin relativa a los presupuestos y
a partir del trabajo de base de algunos miembros de la
Coalicin, as como del anlisis de polticas pblicas,
las organizaciones de esta red lograron conjuntar sus
conocimientos expertos, a fn de realizar acciones para
lograr la etiquetacin del presupuesto para la igualdad de
gnero, es decir, la atencin de las problemticas de la
salud de la mujer y sus derechos sexuales y reproductivos.
A partir de la experiencia en el trabajo en derechos
sexuales y reproductivos, se realiz un esfuerzo entre las
integrantes de la Coalicin por nivelar el conocimiento
relativo al presupuesto con enfoque de gnero. De igual
forma, se deline una estrategia para la interlocucin
con actores gubernamentales, centrando la atencin en
el trabajo con el Poder Legislativo, y en particular, con la
Cmara de Diputados.
En 2007, la Coalicin trabaj con el Poder
Legislativo a partir de un taller sobre salud sexual y
reproductiva otorgado al staff de las comisiones legislativas
29
Entrevista con Melissa Ortiz Mass, realizada el 11 de mayo de 2012.
219
integrantes de la mesa y de un foro llamado Foro por
la Salud de las Mujeres, llevado con miembros de las
comisiones de Equidad de Gnero, Salud, Asuntos
Indgenas, Presupuesto y Seguridad Social, la
Academia y las organizaciones de la sociedad civil, se
llegaron a acuerdos sobre los temas en los que haba
que trabajar.
Los esfuerzos de la coalicin, sumados
con el inters de la Presidenta de la Comisin de
Equidad de Gnero de la Cmara de Diputados,
Marisela Contreras, permitieron el establecimiento de
la Mesa Interinstitucional para Presupuestos por la
Igualdad entre Hombres y Mujeres (http://d1.irabazi.
com/op/camdi pp/?q=arti cl e/conti nan-l os-trabaj os-
de-l a-mesa-i nt eri nst i t uci onal -para-presupuest os-
por-la-igualdad-entre) para la conformacin de un
presupuesto de gnero. En dicha mesa se sentaron
a dialogar diferentes instancias administrativas del
Poder Ejecutivo con integrantes del Poder Legislativo,
as como con organizaciones de la sociedad civil para
que, con base en la evidencia, se etiquetaran recursos
para la atencin de la salud de la mujer y la garanta
de sus derechos sexuales y reproductivos. Logrando
la interlocucin entre el Poder Legislativo, la Comisin
de Equidad de Gnero y la de Salud, as como el
Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y
la Equidad de Gnero, adems del Centro de Estudios
de las Finanzas Pblicas, el Poder Ejecutivo, o sea, la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, el Instituto
de las Mujeres (Inmujeres) y todas las dependencias
que ejercan el gasto en mujeres, la Coalicin obtiene
la etiquetacin de recursos para las mujeres que
garantizaran tanto las leyes que el pas recin haba
220
adoptado como los acuerdos internacionales en la
materia.
En este sentido, el logro mayor de la Coalicin fue
sentar a dialogar a los actores gubernamentales relevantes
de la erogacin del gasto para la mujer y garantizar la
existencia de recursos para la equidad de gnero por va
de etiquetas del gasto, colocando todo el gasto para
mujeres en un anexo del Decreto de Presupuesto de
Egresos de la Federacin. Igualmente, el Decreto mismo
del presupuesto, que es la ley que seala cmo se ejercer
el gasto, incluy un artculo relativo a los presupuestos
con enfoque de gnero. El Art. 17 transitorio del Decreto,
sealaba que se deba fortalecer la perspectiva de gnero
en los presupuestos y polticas pblicas, adems de que
los informes trimestrales sobre el gasto, deberan de incluir
la perspectiva de gnero. Estos logros eran importantes
pues evitaban la dispersin de recursos, la asignacin de
responsabilidades y la disminucin de la opacidad.
Lo que la Coalicin logr, en trminos de contralora
social fue limitar al poder pblico en sus decisiones respecto
a la salud de las mujeres. Aunado a ello, se gener un
espacio participativo en donde la sociedad civil, por va de
las mesas interinstitucionales, incluyera su perspectiva en
torno a los presupuestos con enfoque de gnero. De acuerdo
con Celia Barreto,
30
quien fue asesora de la Fundacin
Miguel Estrada Iturbide en ese tiempo, Fundar y miembros
de la Coalicin y el Centro de Estudios para el Adelanto
de las Mujeres y la Equidad de Gnero de la Cmara de
Diputados, eran las instancias que hacan anlisis de
presupuesto con perspectiva de gnero, otorgando esta
documentacin a los actores correspondientes. Es decir,
30
Entrevista con Celia Barreto Estrada, realizada el 21 de mayo de 2012.
221
el trabajo de anlisis y propuesta sobre los recursos que
deberan etiquetarse en el presupuesto para la atencin de
las mujeres, tuvo un fuerte componente de participacin de
las organizaciones expertas en los temas.

La Coalicin por la Salud de las Mujeres contina
su trabajo utilizando la herramienta del presupuesto para
obtener mayor transparencia e incidir en su aplicacin para
garantizar la salud y derechos sexuales y reproductivos
de las mujeres. A pesar de que el trabajo con el Poder
Legislativo en torno a la sensibilizacin del tema de equidad
de gnero fue exitoso, la propia dinmica del Legislativo
tiene efectos negativos para la Coalicin. En este sentido,
el cambio de legisladores y del personal de las comisiones
revierte el esfuerzo desde la ciudadana para colocar sus
temas en la agenda legislativa, en pocas palabras, se tiene
que empezar de nuevo. Tal fue el caso de la LXI Legislatura,
que desapareci la Mesa Interinstitucional, a pesar de que
se haba institucionalizado el anexo para la Equidad de
Gnero.
Por otro lado, se requiere de un constante
monitoreo del ejercicio de los mismos para garantizar
que la etiquetacin de recursos realizada por el Poder
Legislativo, efectivamente se traduzca en una actividad
clara, transparente y efciente. Por mecanismos tales como
la re-etiquetacin de recursos, el subejercicio presupuestal,
la reasignacin de prioridades, la falta de profesionalizacin
de los operadores del gasto, los problemas burocrticos
para la aplicacin del gasto, entre otros, los recursos que
hayan sido etiquetados para el Presupuesto con Enfoque
de Gnero pueden no ser ejercidos.
222
Aunado a ello, los recursos federalizados, es
decir, los que deben ejercer por un lado el gobierno
federal y por el otro, los gobiernos de los estados, son
an muy discrecionales, ya que al presentarse de forma
tan agregada, la gestin de los programas y la ejecucin
de los recursos fnancieros no es tan transparente. En
este sentido, el gasto federalizado no est ordenado,
se pierden las responsabilidades sobre su ejercicio y el
gobierno federal ha perdido la rectora del mismo (Diaz,
2008). A pesar de que la Coalicin ha intentado incidir en
los Acuerdos para el Fortalecimiento de las Acciones de
Salud Pblica en los Estados (AFASPE), proponiendo que
estos recursos se reporten trimestralmente (Diaz, 2008),
esto no se ha logrado. Sin embargo, para el Presupuesto
de Egresos de la Federacin 2012,
31
la Coalicin logr que
se explicitaran en el Decreto los AFASPE y que estos se
frmaran en el primer trimestre del ao.
Finalmente, se reconoce que la contralora social
est limitada debido a que falta impacto de los recursos
en la consecucin de metas relevantes para la sociedad.
En este sentido, los rganos que garantizan que el gasto
se ejecute correctamente, como la Auditora Superior
de la Federacin y el propio Sistema de Evaluacin del
Desempeo, no han tenido avances sustanciales en el
logro de mayores impactos a partir de los presupuestos
etiquetados hacia las mujeres, tal es el caso de las cifras de
mortalidad materna que en algunos estados de la repblica
siguen aumentando.
32


31
Entrevista con Daniela Daz Echeverra, realizada el 21 de mayo de
2012.
32
Ver: Observatorio de Mortalidad Materna en Mxico: http://www.omm.
org.mx
223
A modo de conclusin, podemos ver que la
Coalicin por la Salud de las Mujeres es un ejemplo
de contralora social, ya que pretende, a partir de la
informacin obtenida del anlisis presupuestal, conocer
cmo es que esta herramienta se traslada en polticas
pblicas. Para controlar al poder pblico, la Coalicin
realiza investigaciones en torno al presupuesto de
gnero, monitoreando el monto asignado, as como el
devengado, sumado al trabajo de base.
A partir de este monitoreo de recursos pblicos,
tanto en la fase de propuesta del presupuesto, como
en la de ejecucin y luego monitoreo de resultados,
la Coalicin vigila constantemente las polticas
pblicas con enfoque de gnero. El reconocimiento
y prestigio de las organizaciones que trabajan la red,
as como su capacidad de movilizacin al trabajar en
conjunto, ha producido xitos para la etiquetacin de
presupuestos con enfoque de gnero. Igualmente, se
ha consolidado un espacio para la interlocucin con
actores gubernamentales y la participacin en el diseo,
modificacin o evaluacin de algunos aspectos de las
polticas pblicas.
La participacin de la Coalicin en los
presupuestos con enfoque de gnero se puede clasificar
como un tipo de participacin orientada al control,
vigilancia y evaluacin del gasto, es, por tanto, un ejercicio
de contralora social. Sus resultados han promovido la
limitacin de las preferencias gubernamentales en torno
a la atencin al gnero, limitando el conservadurismo
para la conceptualizacin de los derechos sexuales
y reproductivos que ha caracterizado al gobierno de
derecha encabezado por Felipe Caldern. Asimismo, se
224
ha presionado para la aplicacin de recursos como fueron
etiquetados, es decir, se ha facilitado la representacin
de los intereses de las mujeres en las polticas.
Este ejercicio de contralora social, verdaderamente
tiene un impacto en la forma en que se ejercen los recursos
de gnero. Uno de sus logros ms relevantes, ha sido el de
la etiquetacin de recursos, es decir, el de la transparencia
en los recursos para las mujeres. Cuando los recursos
se encuentran desglosados de forma transparente en el
Presupuesto de Egresos, las autoridades ejecutoras del
gasto difcilmente pueden moverlos a discrecionalidad, lo
cual limita su actuar. De esta forma, la transparencia ha
servido como una herramienta para el establecimiento
de directrices de poltica que se han coordinado con las
propuestas de la sociedad civil.
Sin embargo, a partir de los retos con los que se
enfrenta la propia Coalicin, podemos observar que la
transparencia no es la nica herramienta necesaria para
incidir en mejores polticas pblicas. Se requiere de un
trabajo constante de participacin ciudadana, as como
de condiciones institucionales ajenas a la ciudadana para
que las polticas pblicas tengan un efectivo impacto en la
mejora de las condiciones de la ciudadana, en este caso,
la salud de las mujeres.
IV. Conclusiones
A partir de los ejemplos aqu mencionados, el ndice
Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria (ILTP)
y la Coalicin por la Salud de las Mujeres, hemos visto
que la transparencia es una herramienta fundamental
para el control del poder pblico y la participacin de la
ciudadana.
225
En este sentido, los ejercicios ciudadanos
mencionados han promovido una mayor transparencia
en el Presupuesto de Egresos de la Federacin, a partir
de ser estos la herramienta que refeja las prioridades del
gasto de los gobiernos. Sin embargo, se han enfrentado
con retos para la resolucin de problemas pblicos
especfcos relacionados con los temas que tratan. Para
el caso del ILTP, no se ha visto que la transparencia por
s misma contribuya a reducir la corrupcin; por su parte,
la Coalicin no ha visto la disminucin de problemas
importantes, como la reduccin de la mortalidad materna.
Dnde est el salto que estamos dando
en donde mayor transparencia y mayor acceso a la
informacin, no signifcan mayores alcances y efectos de
la contralora social para la rendicin de cuentas?
El supuesto terico detrs de las reformas a la
Constitucin para establecer en el Art. 6 constitucional
el derecho a la informacin que deriv en la Ley Federal
de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica
Gubernamental (LFTAIPG), era que se vera una directa
relacin entre transparencia y rendicin de cuentas en
cuanto hubiera mayor acceso a la informacin.
Sin embargo, la prctica ha probado que no
existe relacin directa entre transparencia y efciencia,
y entre efciencia e impacto del gasto para la superacin
de problemas. Pero lo que si podemos afrmar es que
la transparencia es una herramienta indispensable para
controlar los posibles abusos de la autoridad en materia
de gasto pblico, incidiendo en un gasto mejor utilizado
en el sentido de que tiene controles.
226
As pues, los supuestos de Smulovitz (2002) y
Peruzzotti (s.f.) son acertados, ya que las democracias
transicionales requieren de contraloras ciudadanas
para limitar el poder pblico. En aquellos pases de
democracias dbiles, en donde las instancias de poder
no pueden controlarse por s mismas, se requiere de
presin por parte de la ciudadana para elevar los costos
de la toma de decisiones pblicas.
A pesar de lo anterior, democracias como la
mexicana, imponen nuevos retos a la consolidacin del
estado de derecho. Ello se debe a que el acceso a la
informacin se ha constituido como una primera variable en
torno a la posibilidad de rendicin de cuentas, pero, desde
el gobierno, se confunden los trminos pensando que
acceso a la informacin signifca rendir cuentas por parte
de las autoridades. En cuanto a la participacin ciudadana,
la transparencia ciertamente la facilita, ms no garantiza
que las autoridades pblicas realmente rindan cuentas, es
decir, que se eviten o sancionen los abusos de la autoridad.
De esta manera, adems de la transparencia, se
requieren de otras variables institucionales que aseguren
que la mayor cantidad de informacin se traduzca en una
mejora de las condiciones de rendicin de cuentas. Entre
estas: profesionalizacin de las autoridades, combate a
la corrupcin, estado de derecho, controles horizontales
al interior del gobierno, entre otras. Como sealan Merino
y Lpez Aylln (2010), para que exista una verdadera
rendicin de cuentas se requiere de una poltica de
rendicin de cuentas.
La paradoja radica en que en cierto nivel de la
rendicin de cuentas, particularmente en el vertical, la
227
transparencia s tiene el potencial de generar control a las
autoridades gubernamentales por parte de los ciudadanos.
Sin embargo, este control no es sufciente para modifcar la
percepcin sobre las polticas pblicas, ya que no evita la
corrupcin ni resuelve los problemas estructurales del pas.
En este sentido, la luna de miel de la transparencia
se ha visto afectada cuando los ciudadanos dedicados a
ejercicios de contralora ciudadana han apreciado que su
esfuerzo por tener informacin no ha impactado de forma
sustantiva en la accin gubernamental.
De esta forma, vale afrmar que la transparencia es
un paso hacia la rendicin de cuentas, pero no la asegura,
convirtindose en una condicin necesaria, mas no
sufciente para ello. Lo que la transparencia s garantiza es
contar con la informacin para los ejercicios de contralora
social, los cuales, en un pas con pocos controles al
poder pblico son fundamentales para limitarle. Con ms
ejercicios de este tipo, seguramente se profundizar la
democracia.
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231
TRANSPARENCIA, RENDICIN DE CUENTAS Y
PARTICIPACIN SOCIAL EN EL COMBATE A LA CORRUPCIN
Juan schuster
sumario: i. introduccin ii. transparencia y
rendicin de cuentas iii. el combate a
la corrupcin antecedente normatiVo
internacional: la conVencin de las
naciones unidas contra la corrupcin
(onu-ccc) iV. participacin social
en el combate a la corrupcin: el
testiGo social V. participacin social
en el combate a la corrupcin: la
contralora social Vi. participacin
social en el combate a la corrupcin:
la contralora ciudadana en Veracruz
Vii. conclusiones Viii. reFerencias
biblioGrFicas
I. Introduccin
En su acepcin clsica, la corrupcin (del latn corrompere,
alterar, trastocar la forma de algo) implica la ruptura del
orden pblico, la no conformidad con las normas jurdicas
que rigen la convivencia social.
Por su complejidad como fenmeno social, existen
un sinnmero de conceptos, los ms de ellos controvertidos,
para tratar de defnirla. Sin embargo, el concepto de
corrupcin como abuso de autoridad con fnes privados,
o bien el mal uso del poder encomendado para obtener
benefcios privados, son acepciones que ponen el acento
en lo pblico, en las conductas que lesionan el inters
pblico como parmetro para distinguir el acto corrupto
232
del que no lo es, lo que permite un punto de partida para
el anlisis.
De la misma manera, y siguiendo a los autores
que se han ocupado del combate a la corrupcin en el
plano internacional, es necesario enfatizar la salvaguarda
de los bienes pblicos, mediante la garanta del debido
ejercicio de la funcin gubernamental de administracin.
En el combate a la corrupcin y en la bsqueda
por preservar el adecuado ejercicio de la funcin pblica,
los avances registrados en el pasado reciente en materia
de transparencia y del derecho ciudadano al acceso a
la informacin pblica, han permitido crear instrumentos
normativos e instituciones ms o menos efcaces para el
combate a la corrupcin. En esta tarea, la participacin
social cumple un papel de primer orden para inhibir y,
en su caso, sancionar el ejercicio indebido de la funcin
pblica.
La participacin social en el combate a la
corrupcin se ha venido dando a travs de diversas
fguras, entre las cuales destaca el testigo social, la
contralora social y, ms recientemente, en el caso del
estado de Veracruz, la contralora ciudadana, fgura
que se crea a mediados de la dcada pasada, que se
ha institucionalizado y que actualmente contribuye con
su tarea a lograr una mayor transparencia y una ms
puntual rendicin de cuentas.
En el presente artculo, se estudia como
tema central la participacin social en el combate a la
corrupcin, describiendo las fguras antes mencionadas
como organismos de participacin ciudadana que se han
233
institucionalizado y que actualmente juegan un papel en
los diferentes mbitos del ejercicio de la funcin pblica.
Para lograr este objetivo, es necesario conceptualizar
lo relativo a la transparencia y rendicin de cuentas como dos
conceptos marco que permitirn el anlisis del papel de las
fguras de participacin social en el combate a la corrupcin.
En este punto, el del combate a la corrupcin, se
incluye, por su importancia, una mencin a la Convencin
de las Naciones Unidas contra la Corrupcin (ONU-CCC),
como antecedente de los pactos de integridad y de la fgura
del testigo social. Enseguida, se describe esta fgura, creada
en Alemania y adoptada en Mxico por Transparencia
Mexicana.
Posteriormente, se analiza la fgura de la
contralora social como una forma de participacin
ciudadana institucionalizada, orientada al control, vigilancia
y evaluacin de programas y acciones gubernamentales;
tomando como referencia la manera como la Secretara de
la Funcin Pblica la caracteriza y defne su operacin.
Por ltimo, se enuncia la contralora ciudadana, en
los trminos en los que fue creada y funciona actualmente
en el estado de Veracruz.
II. Transparencia y rendicin de cuentas
Rendir cuentas signifca literalmente entregar o dar
cuentas a alguien. Mientras que una poltica de rendicin
de cuentas debe ser entendida como el conjunto de
instituciones, normas y procedimientos que tiene como
propsito fortalecer la legalidad y el sentido democrtico
234
de las responsabilidades pblicas y sancionar a los actores
que las asumen (Lpez Aylln y Merino, 2009).
Como lo sealan los autores citados, la rendicin
de cuentas implica necesariamente un marco jurdico
y poltico, es decir, un marco de responsabilidad que se
desprende, a la vez, de obligaciones legales y pblicas; del
principio de legalidad y de un propsito democrtico.
Tambin es importante establecer la relacin
entre la rendicin de cuentas, el derecho de acceso a la
informacin pblica y la transparencia, en la medida en que
estos conceptos aunque se implican, no son lo mismo.
As, mientras que el acceso a la informacin
constituye un derecho fundamental y un valor superior en
la democracia:
[...] la autntica rendicin de cuentas es algo ms que
la transparencia: es una tarea obligada y permanente,
con actores claramente identifcados que llevan a cabo
la vigilancia, el control y la sancin sobre los contenidos
sustantivos del ejercicio gubernamental, en todas sus
facetas, en un entorno legal y democrtico explcito y abierto,
que identifca con claridad las obligaciones que cada servidor
pblico debe cumplir [...] (Lpez Aylln y Merino, 2009).
Una buena rendicin de cuentas requiere de una adecuada
programacin, seguimiento y control de los recursos. Como
fuente bsica de informacin fnanciera, los sistemas
contables deben aportar elementos sufcientes para el
control de la gestin pblica, la evaluacin del desempeo
de los procesos organizacionales y de los resultados.
De ah que el problema que se generaba con
los diversos sistemas contables en los tres rdenes de
235
gobierno, as como la ausencia de criterios homogneos
para el registro de la contabilidad gubernamental, se ha
venido subsanando a partir de la implementacin de las
nuevas disposiciones en materia de armonizacin contable.
Por otra parte, la nueva normativa derivada de
la reforma al Art. 134 de la Constitucin, que introduce
el principio de un presupuesto basado en resultados,
permite evaluar de manera ms precisa el impacto y las
consecuencias del ejercicio de los recursos pblicos.
En cuanto a la fscalizacin, la reforma al Art. 79
de la Constitucin, introduce como novedad las auditoras
de desempeo en el cumplimiento de los objetivos de los
programas federales, lo que de manera complementaria
a lo establecido por el 134 permite articular una poltica
coherente de rendicin de cuentas.
Finalmente, como lo sealan Lpez Ayllon y
Merino, la rendicin de cuentas va ms all del control y
la evaluacin de ingresos y egresos pblicos; es tambin
un ejercicio de transparencia y de informacin pblica, un
medio a travs del cual los gobiernos informan al pblico de
sus actividades, de los recursos que han ejercido y de los
resultados que han obtenido (2009).
III. El combate a la corrupcin Antecedente normativo
Internacional: la Convencin de las Naciones Unidas
contra la Corrupcin (ONU-CCC)
En el mes de diciembre de 2003, en la ciudad de Mrida,
Yucatn, representantes de las Naciones Unidas se
reunieron con la intencin de suscribir un instrumento
internacional: la Convencin de las Naciones Unidas
contra la Corrupcin (ONU-CCC), cuerpo normativo
236
resultado de la negociacin hecha por un grupo ad hoc
organizado por la Asamblea General en la resolucin
55/61 del 4 de diciembre de 2000 y que hoy rige el
sistema jurdico de 154 estados del orbe.
La ONU-CCC define en el primer artculo sus
prioridades: la promocin y fortalecimiento de las
medidas para prevenir y combatir la corrupcin; el
fomento de la cooperacin internacional en la materia
y, por ltimo, un enfoque que considera la integridad, la
obligacin de rendir cuentas, as como la debida gestin
de los asuntos y bienes pblicos.
Es, sobre todo, este ltimo punto el que
vincula estrechamente la lucha contra la corrupcin
en el mbito internacional con el debido ejercicio de la
funcin pblica. La ONU-CCC, al ser un instrumento de
Derecho Internacional Pblico, tiene como propsito
comprometer a los estados signantes, a travs de sus
gobiernos, a la implementacin de programas y a la
ejecucin de acciones concretas para la atencin de
esta materia.
Entre las aportaciones ms importantes de este
instrumento a la lucha contra la corrupcin, est el deber
de los estados de adoptar las medidas necesarias para
establecer sistemas apropiados de contratacin pblica
basados en la transparencia, la competencia y los
criterios objetivos de adopcin de decisiones que sean
eficaces, entre otras cosas, para combatir la corrupcin
(ONU-CCC, Art. 9).
Como se desprende de esta norma, el uso debido
de los recursos pblicos y el adecuado desempeo de la
237
gestin de los mismos es de inters primordial en el combate
a la corrupcin. El tema de las compras gubernamentales,
al involucrar estos dos elementos, se convierte en el
eje estratgico, dado que a la contratacin pblica se le
ha identifcado como la actividad gubernamental ms
vulnerable a la corrupcin, como lo seala la OCDE en el
documento: Integridad en la contratacin pblica. Buenas
prcticas de la A a la Z (Rivera y Gmez, 2011).
La Convencin Interamericana contra la Corrupcin,
por su parte, caracteriza a las compras gubernamentales
como una de las actividades pblicas ms expuestas a la
interaccin entre servidores pblicos y sociedad civil. Por
este motivo, se considera que, en un mundo globalizado,
como requisito, las compras pblicas deben llevarse a
cabo conforme a un marco de legalidad, certidumbre y
libre concurrencia. Esto ltimo, fundado en la opinin de
los propios empresarios, quienes han sealado que resulta
comn para agentes pblicos y privados el desvo de fondos
estatales para la consecucin de ganancias particulares
y que la comisin de estos ilcitos predomina ms en la
contratacin pblica que en cualquier otra actividad del
servicio pblico.
IV. Participacin social en el combate a la corrupcin:
el testigo social
A fnales de la dcada de los noventa surge la iniciativa
del captulo alemn de Transparencia Internacional
1

un mecanismo para el control de la corrupcin en las
contrataciones pblicas conocido como Pacto de integridad.
Los pactos de integridad son acuerdos suscritos
entre las empresas y los servidores pblicos que participan
1
TI, por sus siglas.
238
en procedimientos de contrataciones pblicas, con el objeto
de ceir sus conductas a reglas claras durante el desarrollo
de los mismos. Este modelo, tpicamente contractual,
incluye la participacin de un testigo social que verifca el
cumplimiento de lo pactado.
La participacin del testigo social tambin
est orientada a lograr otro concepto promovido por
Transparencia Internacional: el de isla de integridad,
que se refere a la participacin de la sociedad civil para
lograr espacios en los que se garanticen condiciones
favorables a la transparencia y al desarrollo de conductas
que inhiban actos de corrupcin, especialmente en materia
de contrataciones gubernamentales.
En nuestro pas, el captulo nacional de TI,
denominado Transparencia Mexicana, impulsa desde
principios de la dcada pasada la difusin e implementacin
de los pactos de integridad como parte de sus herramientas
para el combate a la corrupcin.
El contexto de inicio de los pactos de integridad en
Mxico se caracteriz por una gran opacidad en el curso
y trmite de los procedimientos de las contrataciones
pblicas, ya que en esa poca no estaba reconocido
el derecho de los ciudadanos a conocer de qu manera
se realizaban las contrataciones gubernamentales. No
fue sino hasta julio de 2005, que se adicion el Art. 29
de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios
del Sector Pblico y su correlativo en la Ley de Obras
Pblicas y Servicios Relacionados con las mismas, que
se incluy la posibilidad de que cualquier persona pudiera
239
asistir en calidad de observador a los procesos licitatorios,
registrando previamente su participacin.
La participacin de ciudadanos designados por
Transparencia Mexicana como testigo social en los pactos
de integridad, no se limita a asistir a la suscripcin de dichos
pactos, sino que tambin se involucra en la revisin de las
bases de la licitacin y de la convocatoria, se est presente
en las sesiones, se atestigua la entrega de propuestas
tcnicas, econmicas y se participa en la sesin que
anuncia el fallo.
En los trminos de lo establecido por la reforma de
mayo de 2009 que modifc tanto a la Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, como a la de
Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las mismas,
la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas
de los Servidores Pblicos, el Cdigo Penal Federal y
disposiciones reglamentarias, los testigos sociales son
las personas fsicas o morales que cuentan con el registro
correspondiente en el padrn pblico de testigos sociales,
el cual est a cargo de la Secretara de la Funcin Pblica
y disponible a travs de Compra Net.
2
Cabe sealar que la intervencin del testigo
social no es impositiva. Sus opiniones, comentarios y
recomendaciones vertidos en los procesos en que interviene
no resultan vinculantes para los participantes ni para la
entidad convocante, ya que se limita a ser una persona sin
conficto de inters que aporta su opinin sobre el desarrollo
de los procedimientos y cuyo objetivo es rendir un informe a
la sociedad a este respecto (Rivera y Gmez, 2011).
2
Art. 60 del Reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y
Servicios del Sector Pblico y 49 del Reglamento de la Ley de Obras
Pblicas y Servicios Relacionados con las mismas.
240
V. Participacin social en el combate a la corrupcin:
la contralora social
Partimos de la defnicin que aporta Felipe J. Hevia,
quien sostiene que:
[...] la contralora social puede defnirse como las acciones
de participacin ciudadana institucionalizada orientadas al
control, vigilancia y evaluacin de programas y acciones
gubernamentales por parte de personas u organizaciones,
que promueven una rendicin de cuentas vertical/
transversal [...] (Varios, 2011).
Segn el autor, lo que caracteriza y diferencia a la
contralora social
3
de otras formas de participacin es que,
en primer lugar, su intervencin en lo pblico se orienta
especfcamente al control, la vigilancia y la evaluacin
de las acciones y programas de gobierno. Esto le permite
trascender en el tiempo a la mera vigilancia de la ejecucin
de la poltica y poder ampliar su campo de accin a la
planeacin y evaluacin, siempre que su foco se oriente
al control y vigilancia en estas esferas. En segundo lugar,
que estas instancias son institucionalizadas, es decir,
estn reguladas por medio de normas legales como leyes,
reglas de operacin, lineamientos, etc.
La contralora social constituye tambin un tipo
de rendicin de cuentas de tipo vertical porque son los
ciudadanos quienes controlan las acciones de gobierno
y el desempeo de los servidores pblicos (electos y no
electos).
Para la Secretara de la Funcin Pblica, la
contralora social se defne como:
3
CS por sus siglas.
241
El conjunto de acciones de control, vigilancia y evaluacin que
realizan las personas, de manera organizada o independiente,
en un modelo de derechos y compromisos ciudadanos, con
el propsito de contribuir a que la gestin gubernamental y
el manejo de los recursos pblicos se realicen en trminos
de transparencia, efcacia, legalidad y honradez, as como
para exigir la rendicin de cuentas a sus gobernantes (www.
funcionpublica.gob.mx).
La contralora social tiene su sustento legal en la primaca
de los derechos constitucionales a la informacin, de
peticin y de participacin de diversos sectores de la
sociedad en la planeacin democrtica del desarrollo
nacional consagrados en la Constitucin, en los artculos:

6 [...]el derecho a la informacin ser garantizado
por el Estado [...]";
8 Los funcionarios y empleados pblicos respetarn
el ejercicio del derecho de peticin [...] ; y
26 [...] La planeacin ser democrtica. Mediante
la participacin de los diversos sectores sociales
recoger las aspiraciones y demandas de la
sociedad para incorporarlos al plan y los programas
de desarrollo [...].
En la Ley General de Desarrollo Social se establecen
principios como la participacin social, entendida como el
derecho de las personas y organizaciones a intervenir e
integrarse, individual o colectivamente en la formulacin,
ejecucin y evaluacin de las polticas, programas y
acciones del desarrollo social.
En cuanto a la transparencia, se refrenda que la
informacin relativa al desarrollo social es pblica y que
242
las autoridades del pas garantizarn que la informacin
gubernamental sea objetiva, oportuna, sistemtica y veraz.
Por otra parte, la contralora social es uno de los
mecanismos implicados en el proceso de rendicin de
cuentas. Cuando los ciudadanos evalan, juzgan o verifcan
colectivamente la accin del gobierno, cobra pleno sentido
la accin gubernamental de proporcionar informacin y
responsabilizarse por el uso de los recursos pblicos y las
polticas adoptadas.
Para exigir responsabilidad al gobierno, tambin
existe el control formal, tanto por medio de la vigilancia de
un poder hacia otro y el control interno realizado a travs
de auditoras y fscalizaciones, como por la medicin
de resultados. El control social activa el control formal al
emitir observaciones y presentar quejas o denuncias que
pueden ser retomadas para el diseo de muestras de
auditora, rediseo de programas y servicios y sancionar
a los responsables del manejo irregular de recursos. Por
tanto, la contralora social es un mecanismo que contribuye
a que la gestin gubernamental se realice en trminos de
transparencia, efcacia y honradez.
La Secretara de la Funcin Pblica antes
SECOGEF
4
dise la estrategia de contralora social en
el marco de la poltica de desarrollo social establecida
por SEDESOL
5
en el Programa Solidaridad. La estrategia
operativa consisti en nombrar vocales de control y
vigilancia en las formas organizativas que se crearon para la
participacin ciudadana comits comunitarios y consejos
de desarrollo municipa. Adems, se trabaj con una
4
Secretara de la Contralora General de la Federacin.
5
Secretara de Desarrollo Social.
243
estrategia nacional de difusin del concepto de vigilancia
ciudadana y de capacitacin en el manejo de controles
operativos y de supervisin bsicos, dirigida a consejos y
comits, adems se vincul el control social a los sistemas
de atencin a quejas y denuncias de las dependencias
ejecutoras y de la SECOGEF. Posteriormente, adems
de continuar ligado a los esquemas de los programas
nacionales de desarrollo social, el programa de contralora
social qued enmarcado en las polticas de modernizacin
administrativa que buscan la retroalimentacin del
ciudadano para la mejora en la gestin.
Esta actividad ha sido promovida y apoyada, desde
1991 a la fecha, por el gobierno federal a travs de la
Secretara de la Funcin Pblica (SFP) en coordinacin con
los rganos Estatales de Control (OEC), especialmente en
el marco de los programas federales de desarrollo social
a nivel nacional (SFP-Direccin Adjunta de Participacin
Social).
VI. Participacin social en el combate a la corrupcin:
la contralora ciudadana en Veracruz
En el estado de Veracruz existen desde 2005 los Comits
de Contralora Ciudadana, como una forma de participacin
social en el combate a la corrupcin.
El 25 de julio de ese ao, se public en la Gaceta
Ofcial del Estado el Acuerdo por el cual se establecen
las bases para la constitucin de Comits de Contralora
Ciudadana. En los considerandos, de este documento, se
establece que con el propsito de promover y consolidar
la participacin social es importante la constitucin de
Comits de Contralora Ciudadana que controlen y vigilen
244
la actuacin gubernamental y en el Artculo Segundo se
defne:
Los Comits de Contralora Ciudadana sern rganos
independientes de las dependencias y entidades, integrados
invariablemente por personas de la sociedad veracruzana,
organizada o no, las cuales sean usuarias o benefciarias
de manera directa o indirecta de un servicio, obra o accin
llevada a cabo por la administracin pblica estatal.
El Plan Veracruzano de Desarrollo 2011-2016 establece en
su apartado Administracin ordenada y transparente: una
Contralora moderna, que con el propsito de consolidar
un modelo de gobierno que opere y sea efciente, mediante
una administracin pblica moderna, se establece en forma
explcita el compromiso del gobierno con la sociedad para
fortalecer los mecanismos de control social sobre la gestin
pblica, identifcados en la contralora ciudadana, el acceso
a la informacin, la rendicin de cuentas y la evaluacin
pblica e imparcial de los programas gubernamentales.
El Programa Veracruzano de Modernizacin y
Control de la administracin pblica 2011-2016, en su
diagnstico, seala que existe una crisis de confanza
dentro de la sociedad mexicana con respecto a sus
gobiernos, generada en gran parte por la percepcin
que tiene la ciudadana de que los servidores pblicos
no actan bajo los principios de legalidad, honestidad,
transparencia, rendicin de cuentas, efciencia y efcacia,
propios del quehacer de la funcin pblica.
As tambin, prodramos decir que la corrupcin inhibe
la inversin, propicia la agudizacin de la pobreza y la
marginacin. Los ndices de corrupcin ejercen una importante
infuencia en el desarrollo poltico, econmico y social.
245
Por lo que se reconoce que para disear polticas
pblicas apropiadas es necesario contar con instrumentos
que permitan medir los niveles de corrupcin o de
transparencia y contribuyan a fortalecer los mecanismos
institucionales de rendicin de cuentas.
El diagnstico parte de que en el ao 2010,
Transparencia Mexicana (TM) ubic a Veracruz en el
lugar nmero 12 de 32 en el ndice de Corrupcin y
Buen Gobierno. Por su parte, los resultados del estudio
de la Mtrica para la Transparencia 2010 llevado a cabo
por el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas
(CIDE), califcan a la Ley de Transparencia y Acceso a la
Informacin de Veracruz como una de las ms avanzadas
en el pas, por lo que concluye que las dependencias y
entidades de la administracin pblica, adems de pugnar
por transparentar la informacin que generan, deben
tender hacia una cultura de corresponsabilidad social, pues
la sociedad es el actor central del desarrollo y el gobierno
el principal promotor de las iniciativas ciudadanas, para lo
cual, en el pasado inmediato se constituyeron los Comits
de Contralora Ciudadana.
Entre los objetivos del programa estn los
de incrementar la confanza ciudadana en la gestin
gubernamental, as como impulsar la participacin social
en la gestin pblica; mientras que como estrategias se
sealan: Impulsar la constitucin de Comits de Contralora
Ciudadana Adelante en las dependencias y entidades de
la administracin pblica estatal y promover la contralora
social en programas federales que operan en la entidad.
En cuanto a la manera en que se constituyen y
operan los comits, actualmente se encuentran vigentes,
246
aunque en revisin, los Lineamientos Generales de
Operacin de la Contralora Ciudadana en Veracruz,
que datan de 2005, para adecuarlos a las necesidades
operativas del Programa Adelante, que es el programa
prioritario de desarrollo social del gobierno del estado.
Los documentos normativos los defnen como
organismos autnomos de las dependencias y entidades
de la administracin pblica estatal, cuyo objetivo ser
colaborar en las acciones de control y vigilancia de
las obras, acciones y servicios que proporcionan las
dependencias y entidades del mbito local, mediante la
verifcacin del cumplimiento de procesos de construccin
y evaluacin del desempeo de los servidores pblicos.
Los Comits Adelante se integran por un presidente, un
secretario y 3 vocales de control y evaluacin, con sus
respectivos suplentes cada uno.
Finalmente, conviene destacar que a la fecha
estn constituidos y se encuentran operando cerca de
500 Comits de Contralora Ciudadana Adelante y que
entre sus logros se cuentan no slo acciones de vigilancia
sino tambin de gestora social.
VII. Conclusiones
El presente artculo propone como tema central la
participacin social en el combate a la corrupcin, analizando
algunas de las fguras de participacin ciudadana que se
han institucionalizado y que actualmente juegan un papel
en los diferentes mbitos de ejercicio de la funcin pblica.
Asimismo, en el combate a la corrupcin y en la
bsqueda por preservar el adecuado ejercicio de la funcin
pblica, los avances registrados en el pasado reciente en
247
materia de transparencia y del derecho ciudadano al acceso
a la informacin pblica, han permitido crear instrumentos
normativos e instituciones ms o menos efcaces para el
combate a la corrupcin. En esta tarea, la participacin
social cumple un papel de primer orden para inhibir y,
en su caso, sancionar el ejercicio indebido de la funcin
gubernamental de administrar.
Es importante analizar la tarea que realizan hoy los
organismos de participacin ciudadana y vincularla con la
transparencia y rendicin de cuentas a que estn obligados
quienes desempean cargos en la administracin pblica.
As, se estableci que la autntica rendicin de cuentas
es algo ms que la transparencia: es una tarea obligada
y permanente, con actores claramente identifcados que
llevan a cabo la vigilancia, el control y la sancin sobre los
contenidos sustantivos del ejercicio gubernamental en todas
sus facetas, en un entorno legal y democrtico explcito y
abierto, que identifca con claridad las obligaciones que
cada servidor pblico debe cumplir.
De la misma manera, se considera que esta
importante actividad de las fguras de participacin
ciudadana no debe limitarse al control, vigilancia y
evaluacin de la gestin gubernamental y del manejo de los
recursos pblicos, sino que esta labor debe realizarse en
trminos de transparencia, efcacia, legalidad y honradez,
tal y como para exigir la rendicin de cuentas a sus
gobernantes.
Respecto a la contralora ciudadana en Veracruz,
desde mediados de la dcada pasada, surgen los Comits
de Contralora Ciudadana como una manera de impulsar
la participacin social en la gestin pblica y fortalecer
248
los mecanismos institucionales de rendicin de cuentas.
Destacan entre sus logros no slo acciones de vigilancia
sino tambin de gestora social.
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249
SOBRE LOS AUTORES
Ramn Aguilera
Maestro en Historia de Mxico por la Universidad
Iberoamericana. Cuenta con una especialidad en archivstica,
diplomtica y paleografa.
Tiene 34 aos de experiencia en el campo de la
archivstica, es miembro fundador del Colegio Nacional
de Archivistas, Presidente del Instituto de Estudios
Histricos Carlos Sigenza y Gngora, A.C. Actualmente
es investigador y profesor de la Escuela Mexicana de
Archivos, ocupando el cargo de Director General.
Ha escrito diversos artculos y colaboraciones
en obras colectivas; tambin es autor y coautor de libros
relacionados con la historia de Mxico y con la archivstica.
Eduardo Bohrquez
Maestro en Estudios del Desarrollo por la Universidad de
Cambridge, Inglaterra.
Director de Transparencia Mexicana, Captulo
Mxico de Transparencia Internacional, la coalicin global
contra la corrupcin.
Director Ejecutivo de la Fundacin Este Pas, A.C.,
organizacin especializada en investigacin aplicada,
gestin del conocimiento y comunicacin estratgica para
el desarrollo.
Tambin es colaborador del Instituto del Banco
Mundial asesorando en materia de transparencia y
rendicin de cuentas.
250
Ha sido instructor del Centro de Investigacin y
Docencia Econmicas (CIDE), del Instituto Tecnolgico y
de Estudios Superiores de Monterrey y de la Universidad
Iberoamericana, entre otras instituciones acadmicas.
Deniz Devrim
Licenciada en Ciencias Polticas, Historia Contempornea
y Sociologa en la Universidad Humboldt, Berln.
Actualmente es coordinadora de programas en
Transparencia Mexicana.
Trabaj como investigadora en el Centro de
Estudios y Documentacin Internacional de Barcelona
y como asesora poltica sobre relaciones externas de la
Unin Europea en el Parlamento Europeo.
Sus investigaciones son en temas relacionados
con gobernanza y anticorrupcin, corrupcin en prestacin
de servicios pblicos, procesos de democratizacin en los
Balcanes Occidentales, Polticas de Vecindad y Ampliacin
Europea y Poltica Exterior de Turqua.
Ricardo Corona
Licenciado en Derecho por el Instituto Tecnolgico
Autnomo de Mxico (ITAM).
Fue colaborador de la Suprema Corte de Justicia
de la Nacin, de la Auditora Superior de la Federacin
del H. Congreso de la Unin y actualmente funge como
Coordinador del rea de Finanzas Pblicas del Instituto
Mexicano para la Competitividad, A.C. (IMCO).
251
Ha participado en diversos foros en materias de
acciones colectivas, fnanzas pblicas, transparencia y
rendicin de cuentas.
Patricia Domnguez
Candidata a Doctora en Derecho Pblico por el Instituto de
Investigaciones Jurdicas de la Universidad Veracruzana,
Licenciada en Derecho y Contador Pblico Certifcado.
Socia activa de la Asociacin Nacional de Fiscalistas.
Es titular de un despacho en Consultora Jurdica y
Auditora a Entes Pblicos y Privados; adems ha impartido
ctedra a nivel maestra en Fiscal, Auditora y Seguridad
Social.
Su lnea de investigacin es la Rendicin de
Cuentas y la Participacin Ciudadana en los gobiernos
locales.
Felipe Hevia
Doctor en Antropologa Social por el Centro de
Investigaciones y Estudios Superiores de Antropologa
Social (CIESAS-DF).
Posdoctor en Ciencia Poltica por el Centro de
Estudos da Metrpole/Centro Brasileiro de Anlise e
Planejamento (CEM/CEBRAP) en Brasil.
Socio fundador y Presidente de Reddere, Red
social pro rendicin de cuentas A.C., organizacin dedicada
a promover la participacin ciudadana y la rendicin de
cuentas.
252
Sus principales lneas de investigacin son:
participacin ciudadana, contralora social, sociedad civil,
programas de combate a la pobreza y educacin.
Jorge Nacif
Es Historiador y Palegrafo Diplomatista, curs el
Diplomado Universitario en Archivstica, Especialista en
Archivstica por la Universidad Iberoamericana.
Profesor de Historia de Mxico, profesor del Taller de
Investigacin en la Universidad del Claustro de Sor Juana,
Investigador en Archivos Histricos, escritor, valorador
documental; curs especializacin en la Universidad de
Salamanca, Espaa.
Actualmente es Director General Acadmico del
Instituto de Estudios Histricos Carlos Sigenza y Gngora,
A.C., y Secretario Acadmico de la Escuela Mexicana de
Archivos, A.C.
Alberto J. Olvera
Doctor en Sociologa, Graduate Faculty of Social and
Political Science, New School for Social Research, en New
York.
Pertenece al Sistema Nacional de Investigadores
del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACyT),
es integrante de la Junta de Gobierno de la Universidad
Veracruzana y forma parte de la Academia Mexicana de la
Ciencia en calidad de miembro titular.
Una de sus publicaciones ms recientes es La
Democratizacin Frustrada: Limitaciones institucionales
253
y Colonizacin poltica de las Instituciones Garantes de
Derechos y de participacin Ciudadana en Mxico.
Khemvirg Puente
Doctor en Ciencia Social con especialidad en Sociologa
por el Colegio de Mxico.
Miembro de la Asociacin Internacional de Ciencia
Poltica, la Asociacin Norteamericana de Ciencia Poltica
(Estados Unidos), la Asociacin Britnica de Estudios
Polticos (Reino Unido), el Colegio Nacional de Ciencias
Polticas y Administracin Pblica (Mxico) y la Asociacin
Mexicana de Estudios Parlamentarios.
Profesor de tiempo completo de la Facultad de
Ciencias Polticas y Sociales de la Universidad Nacional
Autnoma de Mxico, en donde tambin funge como
Coordinador de la Maestra en Gobierno y Asuntos Pblicos
y Coordinador del Doctorado en Administracin Pblica del
Programa de Posgrado en Ciencias Polticas y Sociales.
Es autor de textos especializados en materia
de transparencia, rendicin de cuentas y estudios
parlamentarios comparados.
Ana Joaquina Ruiz
Maestra en Sociologa Poltica por el Instituto de
Investigaciones Dr. Jos Maria Lus Mora. Candidata a
Doctora en Ciencias Polticas y Sociales por la Universidad
Nacional Autnoma de Mxico.
Fue investigadora del rea de transparencia y
rendicin de cuentas en Fundar.
254
Cuenta con diversas publicaciones sobre transparencia
y rendicin de cuentas. Sus lneas actuales de investigacin
son: condiciones institucionales para la adopcin de polticas
de desarrollo rural, transparencia y rendicin de cuentas y
contralora social.
Juan Schuster
Maestro en Sociologa y candidato a Doctor en Sociologa
por la Universidad de Paris-Sorbona III.
Actualmente es Titular del rgano Interno de
Control en el Instituto Veracruzano de Educacin para
Adultos e Investigador adscrito a la Facultad de Contadura
y Administracin de la Universidad Veracruzana.
Transparencia Focalizada a la
Contralora Social y Rendicin de
Cuentas se edit y form en la
Contralora General del Estado,
Palacio de Gobierno s/n, Enrquez
esq. Leandro Valle, Zona Centro, C.P.
91000, Xalapa, Veracruz. Se imprimi
en la Editora de Gobierno del Estado
de Veracruz en el mes de julio de
2012, siendo Gobernador del Estado,
Javier Duarte de Ochoa y Directora
General de la Editora de Gobierno,
Elvira Valentina Arteaga Vega. El
cuidado de la edicin estuvo a cargo
de Ivn Lpez Fernndez, Paola Leal
Montano y Sarahi Villaseor Dodero.
El tiraje consta de 500 ejemplares.
Contralora General, Gobierno del Estado de Veracruz
Palacio de Gobierno S/N, Col. Centro, C.P. 91000, Xalapa, Ver.
Tel: (228) 8 41 74 00 y 01 800 HONESTEL
www.cgever.gob.mx

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