Mario Rapoport Las Polticas Econmicas de la Argentina Una Breve Historia

CAPTULO 10 La recuperacin econmica y el gobierno de Kirchner (2.0032.007)

El fin del neoliberalismo: la crisis econmica mundial
En los aos noventa la globalizacin financiera avanz a travs de una economa virtual cada vez ms sofisticada. Se procuraban rentabilidades en las potencias industrializadas que no ofrecan los sectores productivos, amenazados por la competencia de pases emergentes, sobre todo asiticos, y surgan burbujas especulativas fuera de control. Tambin se lograba colocar en las naciones en desarrollo dlares baratos, que quedaron atrapados en la trampa del endeudamiento externo. Este proceso implic, sobre todo, un cambio significativo en la reglas del juego al permitir a los agentes econmicos manejar su dinero sin lmites, gracias al conjunto de medios e instrumentos (fondos de distinto tipo, productos derivados, titularizacin de crditos, etc.) que les ofreca el mercado, expandiendo las prcticas especulativas. En poco ms de treinta aos el sector financiero creci en todos sus indicadores varias veces ms que las actividades productivas. Nada de esto evit, sin embargo, la cada de las tasas de crecimiento en los pases ms desarrollados. El producto bruto conjunto de stos pas de un alza promedio anual del 4,3% entre 1965 y 1979, al 2,7% entre 1980 y 2007, con subas y bajas, y en niveles insuficientes para generar pleno empleo, impidiendo as que la demanda efectiva absorbiera la creciente produccin. En los aos noventa la euforia por la implosin del bloque sovitico incorpor nuevos mercados al rgimen capitalista, lo que favoreci, sobre todo, a la economa norteamericana que retom el crecimiento, mientras sucesivas crisis asolaban a los pases perifricos. Con el inicio del siglo XXI, en cambio, la potencia del Norte volvi a padecer problemas econmicos. Antes del atentado a las Torres Gemelas comenzaron a quebrar varios hedge fund (fondos especulativos) y empresas puntocom con acciones sobrevaloradas en la Bolsa o directamente vaciadas por sus dueos, como Enron, en un clima especulativo que permita todo tipo de fraudes. Frente a la amenaza del nuevo terrorismo internacional el gobierno de Bush (h) opt por una fuga hacia delante, a travs de la intervencin militar en Irak, acompaada por polticas de rebajas de

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impuestos para los ms pudientes y un incremento del gasto gubernamental en seguridad y defensa. Esto gener enormes dficit gemelos: fiscal y de cuenta corriente del balance de pagos. La salud econmica estadounidense pas a depender del empuje de la economa china y de otras naciones, que colocaban sus excedentes en el comercio mundial en bonos de aquel pas. La crisis de las subprime, que estalla en el 2007, fue la gota que rebas el vaso, porque no constituy una simple crisis financiera ms. Su base fueron hipotecas inmobiliarias de alto riesgo transformadas en ttulos especulativos. No slo resultaron afectados los bancos sino tambin las familias endeudadas que se quedaron sin hogar, los inmuebles que se desvalorizaron, y hundieron a la industria de la construccin y a sus cadenas productivas y los trabajadores que perdieron sus empleos. Esta nueva crisis decidi al gobierno norteamericano, y tambin a los de la Unin Europea, a intervenir directamente para salvar las principales empresas y compaas financieras y bancos en quiebra, sobre todo luego de la cada de Lehman Brothers, uno de los principales bancos de inversin de Estados Unidos. Estas acciones constituyeron un verdadero keynesianismo al revs o, para decirlo en palabras ms exactas, una socializacin de las prdidas. Ahora a los damnificados directos se sumaban, a travs de las nacionalizaciones de bancos por los Estados, los contribuyentes estadounidenses y europeos, y las generaciones futuras al recurrirse tambin al endeudamiento. Por otra parte, se puso en juego el papel dominante del dlar. Desde los aos setenta, Estados Unidos se convirti en el mercado financiero del mundo y la Reserva Federal (la Fed) pas a emitir una moneda nacional de circulacin internacional, sin base metlica, administrada a travs de las tasas de inters fijadas por la propia Fed y de los ttulos del tesoro del gobierno estadounidense. Como la casi totalidad de los pasivos externos norteamericanos est denominada en dlares al igual que sus exportaciones e importaciones, el ajuste interno de Estados Unidos ha sido siempre distinto del resto de los pases: es un pas deudor que determina la tasa de inters de su propio endeudamiento. Singularidad que se sustenta de forma exclusiva, en su poder poltico y econmico. Parece haberse terminado una poca. La economa estadounidense da la impresin de tener una salud frgil y reanima viejos debates acerca del eclipse de su hegemona en el orden mundial. Su endeudamiento externo equivale a casi todo el producto bruto estadounidense, a siete aos de exportacin de bienes y servicios de ese origen y a algo ms de la quinta parte del producto bruto mundial. Cmo pudieron los Estados Unidos sostener ese nivel de endeudamiento? La respuesta es simple: a partir del ahorro acumulado en gran parte del planeta, principalmente en los pases en desarrollo. Lo mismo ocurre con muchos pases europeos que siguieron el ejemplo norteamericano en los mercados financieros e inmobiliarios. Seguramente, no estamos asistiendo todava al fin inmediato del predominio econmico de la potencia del Norte, pero se advierten ms claramente seales de su declive, al tiempo que la Unin Europea tambin se encuentra en serias dificultades que amenazan su futuro. En ese marco, el dinamismo que representa la expansin de pases emergentes, especialmente China e India; la consolidacin de bloques regionales como el que se est formando en Amrica del Sur; la aparicin de monedas competitivas del dlar y el abandono de los presupuestos del neoliberalismo, constituyen tendencias que abren un interrogante sobre la evolucin de la economa mundial. El resultado ser, sin duda, un mundo mucho ms multipolar.

El problema del endeudamiento externo

La asuncin de Roberto Lavagna como ministro de Economa, en abril de 2002, luego de la renuncia elevada por Remes Lenicov ante su fracaso en la colocacin de bonos a

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los ahorristas y la falta de apoyo poltico, estuvo precedida por un acuerdo firmado por los gobernadores peronistas y radicales de 16 provincias. All se manifestaba la voluntad de normalizar el orden jurdico y econmico, adems de cumplir con algunas de las exigencias del FMI (derogacin de la Ley de Subversin Econmica y reforma de la Ley de Quiebras), al que se le envi el documento de inmediato. Esta iniciativa trazaba los lmites de la poltica del gobierno, reafirmando la voluntad de lograr un arreglo con los organismos internacionales y dar paso a medidas que el FMI reclamaba, como el control de los dficit fiscales de las provincias. En ese marco, se empezaron a delinear objetivos que pudiesen ligar el corto y el mediano plazo: estabilizar el valor del dlar y el nivel de precios, fortalecer las arcas del Estado, encontrar una salida al corralito y el corraln bancarios y lograr el refinanciamiento de capital por parte de esos organismos internacionales. A medida que se fue estabilizando la situacin, se avanz con el retiro de las cuasimonedas y con tenues medidas tendientes a revitalizar el consumo e impulsar la reactivacin econmica. Paralelamente, la firme poltica de redescuentos del Banco Central, que buscaba evitar la quiebra de las entidades financieras, fue acompaada por la intervencin del Banco Nacin, que pas a administrar transitoriamente los bancos que marchaban a la quiebra. En lnea con esos objetivos, el gobierno opt finalmente por tornar voluntario el Canje de los Certificados de Depsitos Re- programados (CEDROS), ofreciendo a los ahorristas varios bonos alternativos con plazos y tasas diferentes. Paralelamente, se establecieron medidas con relacin a la inflacin y al mercado de cambios. La poltica de precios combin recetas ortodoxas, como el frreo control de la expansin monetaria (a travs del supervit fiscal y la emisin de letras LEBACS por parte del Banco Central), con alternativas heterodoxas, tales como la aplicacin de retenciones, emergentes de la gestin Remes, o la firma de acuerdos entre el Estado y el sector privado. La tendencia alcista del precio internacional del petrleo y su incidencia en el proceso inflacionario motivaron que el sector petrolero tuviera un fuerte peso a la hora de aplicarse aquellos instrumentos de poltica econmica, tal como aconteciera durante la gestin anterior. Al privatizar YPF, el Estado haba perdido la oportunidad de apropiarse la renta extraordinaria generada por la suba en el valor del barril y de los beneficios recibidos por los exportadores, resultado de la devaluacin, lo que se reverta parcialmente ahora, con la instauracin y posterior suba de las retenciones a las exportaciones de combustibles. La privilegiada condicin de la que haban gozado esas empresas durante la dcada del 90, legitimaron polticamente el congelamiento de las tarifas de los servicios pblicos por parte del gobierno, con el fin de evitar un mayor incremento en el nivel de precios. Aun as, se propuso avanzar con el ajuste en las tarifas de algunos sectores a partir del mes de agosto, resistido y varias veces frenado por asociaciones de consumidores que presentaban reclamaciones legales. Otro frente crucial era el tipo de cambio. Todava en junio de 2 0 0 2 las turbulencias , continuaban marcando las dificultades para imponer un rumbo de poltica decidido. Se produjo entonces la ltima corrida cambiara signada por presiones cruzadas de operadores internos y organismos externos. El Fondo Monetario exhortaba al Banco Central a dejar de vender reservas para contener la depreciacin del peso, sugiriendo que las guardara para futuros pagos a los organismos internacionales. El gobierno segua sirviendo la deuda con stos y el Banco Central informaba por esa poca que la mitad de las reservas perdidas en la primera parte del ao haba tenido como destino el pago de esas deudas. Se opt, entonces, por profundizar las medidas de control sobre el mercado de cambios para frenar el sostenido ascenso en la cotizacin del dlar y su repercusin sobre el nivel de precios, en particular sobre los productos de la canasta bsica. En especial, se impuso un mayor rigor en el manejo de las divisas provenientes de las

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exportaciones a liquidar en el Banco Central. Tambin se redujeron los montos mximos de las posiciones netas en divisas que podan mantener las entidades financieras en sus operatorias en el mercado minorista por cuenta y orden del BCRA, as como de las tenencias de dlares por parte de las casas de cambio. Adems, se estableci un plazo mximo para que las empresas destinen al pago de deudas en el exterior los dlares adquiridos en la plaza local. Estas medidas, que contribuyeron a incrementar las reservas del Banco Central y limitaron el margen para la especulacin con el tipo de cambio, se combinaron con los bajos niveles de las tasas de inters en los mercados internacionales y con el mayor saldo de divisas resultante del intercambio comercial, poniendo un freno a la depreciacin del peso. Ello motiv a su vez la liquidacin de divisas para realizar ganancias financieras por parte de aquellos que haban especulado con la desvalorizacin de la moneda local, dadas las perspectivas de un dlar a la baja. As, se produjo un cambio de tendencia, conjugado con la venta de dlares, para explotar los altos niveles de las tasas de inters locales y la construccin de viviendas. Esta actividad fue una de las que se anticiparon a la recuperacin de la economa, constituyendo, junto con los sectores exportadores y aquellas industrias que sustituyeron importaciones, un factor importante que explica la posterior reactivacin del empleo y del consumo. Ms an, la construccin result beneficiaria de las medidas que desde Economa comenzaron a implementarse para apuntalar la incipiente recuperacin de la actividad econmica. As, a principios de abril del 2003 el Ministerio de Economa habilit el uso de los BODEN 2012 para la construccin de viviendas particulares y emprendimientos habitacionales. En esas condiciones, algunas restricciones financieras se fueron relajando y el sistema bancario pudo permitir paulatinamente el retiro de dinero atrapado en el corraln. En abril del 2003 se decret el reordenamiento del sistema financiero y comenzaron a devolverse los depsitos reprogramados, con un cronograma que inclua montos cada vez ms altos: los depsitos mayores a $100.000, ltimo tramo de la salida, se devolveran en un plazo de 1 2 0 das. Mientras tanto, se buscaba revitalizar la coyuntura, a partir de una recomposicin del consumo. Esta estrategia se apoyaba en dos hechos objetivos: los deprimidos niveles de la utilizacin de la capacidad instalada y la cada de los salarios reales, que en algunos casos haba llegado al 40%. De all que las tradicionales polticas de la oferta que focalizaban en los estmulos a la inversin se tornaban obsoletas. Esa misma brecha respecto al producto potencial era la que posibilitaba, a la vez, la expansin de la base monetaria sin que ello se tradujera en una salida hiperinflacionaria, como muchos analistas pronosticaban por ese entonces. Es as que se avanz en una tmida recuperacin de los salarios del sector privado, a partir de sucesivos decretos que, aunque no compensaron el impacto inflacionario que la devaluacin haba provocado, fueron dando lugar a una mejora relativa del poder adquisitivo. Los salarios de los trabajadores no registrados y los del sector pblico no acompaaron ese proceso, por lo tanto no hubo un repunte significativo del nivel general. La intervencin en el mercado de trabajo fue otro de los instrumentos utilizados por la gestin econmica del ltimo tramo del gobierno de Duhalde para recuperar el consumo. No debe soslayarse el permanente estado de convulsin social reinante, acentuado ms an despus del asesinato en el Puente Pueyrredn de dos militantes del MTD Anbal Vern, en junio de 2002. Poco despus a ese acontecimiento, a principios del mes de julio, el gobierno anunci la firma de un acuerdo con empresarios y sindicalistas que estableca un aumento no remunerativo de $ 100 en los salarios del sector privado. De all en ms, se avanz con decisiones unilaterales, y en abril de 2003 el monto de incremento no remunerativo alcanzaba los $ 200. La intervencin estatal tambin se reflejaba mediante el decreto que impona el pago de doble indemnizacin en los despidos sin causa. Sin embargo, el Estado mantena congelados sus propios salarios, principal

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mecanismo para contener el gasto pblico y avanzar en la obtencin de un supervit fiscal primario (sin tener en cuenta el pago de los intereses de la deuda externa), como no haba podido lograrse en los aos noventa. La recaudacin comenz, a su vez, a incrementarse como consecuencia del proceso inflacionario y de las retenciones, alcanzndose el supervit primario deseado en el segundo trimestre del 2002. Al aumento en los montos percibidos por el IVA se le agreg la extensin del denominado Impuesto al Cheque, la sancin a fines de ese ao de la reduccin del porcentaje de los aportes patronales que podan computarse a cuenta del IVA y la eliminacin de la exencin en el pago del Impuesto a la Ganancia Mnima Presunta por parte de las empresas inscriptas en los Planes de Competitividad. Adicionalmente, no se acept el ajuste por inflacin en los balances contables y se estableci una rebaja en el IVA agropecuario. Con el nivel de precios y la cotizacin del dlar bajo control, la recuperacin incipiente del nivel de actividad, y el apaciguamiento del escenario poltico en trminos de una salida electoral programada, el gobierno trat de asegurar este proceso, en vsperas de las elecciones generales, con la firma de un acuerdo de transicin con el FMI, que se rubric a mediados del mes de enero del 2003. De este modo se consegua un traspaso ordenado de la economa mientras se trasladaba a la gestin siguiente la discusin de fondo. El acuerdo acentu la apreciacin del peso que se vena manifestando desde noviembre. Ahora, la poltica de coyuntura deba cambiar de sentido y evitar el derrumbe del precio del dlar. Por eso, se avanz en la progresiva desregulacin del mercado cambiario, con mayor laxitud para la compra de divisas. Se otorg as el acceso directo al mercado libre y nico de cambios para las transferencias de capital menores a 1.000.000 de dlares mensuales y los pagos financieros al exterior menores a 5.000.000 de dlares mensuales. Adems, se autorizaron los pagos anticipados de las importaciones inferiores a 180 das; y se relaj la restriccin de las tenencias de activos externos de las entidades financieras. La sostenida revalorizacin del peso llev incluso, ya durante el gobierno de Kirchner, a una serie de medidas, como exigir la permanencia en el pas de capitales externos por un plazo mnimo de 180 das, tendientes a evitar maniobras especulativas. Esos capitales buscaban aprovechar el diferencial de tasas de inters, en un contexto de tasas bajas en los mercados internacionales y de tendencia alcista de la moneda nacional que convalidaba las ganancias financieras de corto plazo.

El canje de la deuda y el pago al FMI

La asuncin de Nstor Kirchner, el 25 de mayo de 2003, tras una primera vuelta de elecciones reidas entre los distintos candidatos y la no realizacin de una segunda vuelta porque Menem, el principal contrincante, no se present, conllev un cambio no slo en la conduccin poltica, sino tambin en el modelo econmico que prevaleci desde los aos noventa (y tuvo su primer ensayo a mediados de los setenta) y cuyo fracaso se haba puesto en evidencia con la crisis de 2001 - 2002. En lo inmediato, sin embargo, trajo aparejado un hecho indito en la historia argentina: la permanencia de un ministro de Economa con diferentes presidentes ms all del cambio de gobierno. Varias razones explican esta circunstancia. Una nueva poltica econmica vena esbozndose desde antes, Kirchner y Lavagna parecan coincidir en sus objetivos y la opinin pblica tena una imagen positiva del ministro por su desempeo durante la crisis. Con la tranquilidad que le daba el nuevo gobierno, Lavagna se aboc a la renegociacin de la fraccin de la deuda externa que se hallaba en default. Antes de presentar lo que finalmente sera la primera oferta por parte del Estado argentino, el gobierno realiz dos movimientos con vistas a las negociaciones con los acreedores privados. Por un lado, el 31 de julio decret el reintegro a las AFJP de los ttulos de deuda pblica en dlares que en 2001, durante la gestin de Cavallo, haban canjeado

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por los denominados Prstamos Garantizados, cuya pesificacin posterior no fue aceptada por parte de las AFJP. De esta manera, el gobierno ampliaba la masa de acreencias a renegociar, lo que le permita establecer un menor porcentaje de quita para obtener el mismo volumen de deduccin. Al mismo tiempo, le otorgaba mayor participacin al tramo local de acreedores, con lo cual, a-la hora de negociar, pona en juego ms sectores vinculados con la economa nacional. Por otro lado, a mediados de septiembre se lleg a un acuerdo trienal con el FMI, por el que el Sector Pblico Consolidado se comprometa a cumplir con un supervit primario equivalente al 3% del PIB, reconociendo al organismo como un acreedor privilegiado sin sufrir quita alguna. Dos semanas ms tarde de la firma del acuerdo el ministro Lavagna present una oferta de reestructuracin para la deuda con acreedores privados. Los lineamientos de la reestructuracin de la deuda consistan en lograr una quita nominal del 75%. Los bonos a ser reestructurados (deuda elegible) seran aquellos emitidos antes del 31 de diciembre del 2 0 0 1 deuda que, en buena parte, se encontraba en el pas (38,4%) y, en , menor medida, en Italia (15,6%), Suiza (10,3%), Estados Unidos (9,1%) y Alemania (5,1%). La deuda a reestructurar contemplaba el 57,6% del stock de la deuda pblica a fines del 2003. La deuda excluida, por un monto de 76.500 millones de dlares, estaba conformada por los prstamos garantizados nacionales, el bono garantizado provincial, los BODEN y la existente con los organismos internacionales. El 1 de junio de 2004 el ministro anunci una propuesta definitiva de reestructuracin de la deuda pblica externa. Segn sta, se emitiran tres bonos y se planteaban dos escenarios alternativos: si la adhesin fuera menor o igual al 70% del monto total de capital de deuda en cesacin de pagos, la quita del valor nominal ser del 47% aproximadamente, y de un 53% si el nivel de aceptacin superaba el 70%. Los bonos emitidos tuvieron distintas caractersticas: el bono Par conserv su valor nominal, pero era de menor tasa de inters. Los otros dos sufrieron quitas. El cuasi par era el de mayor duracin y con menor quita que el de Descuento. Este ltimo posea la mayor tasa de inters y menor plazo. A los instrumentos se incorporaran ttulos vinculados al PIB, que ofreca un pago adicional en caso de que el PIB creciera a un ritmo mayor a ciertas tasas de referencias. El resultado del canje se conoci el 18 de marzo del 2005, la adhesin fue del 76,15% y se logr una quita nominal del 53%. Del monto total de la deuda elegible, 81.836 millones de dlares, se logr canjear 62.318 millones. De esta forma el total de deuda reestructurada fue 35.261 millones de dlares. La composicin de la deuda por monedas cambi, aumentando significativamente la participacin del peso, al pasar del 3% al 37%. Otra porcin igual qued en dlares y la participacin del euro se mantuvo relativamente constante. Aunque no cerraba todas las cuestiones (pues quedaban afuera las demandas en el CIADI de las empresas privatizadas y los bonistas que no se avinieron a la reestructuracin), este paso marcaba el final de un largo conflicto en torno a la deuda. La heterodoxia de los programas econmicos aplicados por Argentina desde entonces fue un factor importante en el contexto de una relacin cargada de tensiones con el FMI. A pesar de que el pas continu cumpliendo a rajatabla con los pagos a los organismos financieros internacionales, el Fondo no redujo su dureza en las negociaciones. Por el contrario, el reemplazo de Khler por el ex ministro de Hacienda espaol Rodrigo Ratto en la direccin del organismo congel virtualmente los vnculos y un acuerdo de largo plazo se torn muy poco probable. El convenio vigente con el FMI se suspendi incluso temporariamente. El Fondo no ces de reclamar por polticas ms ortodoxas, que incluyeran mayores supervits y reformas del Estado acordes a los cnones neoliberales. Tambin se opuso a las condiciones en las que se plante la renegociacin de la deuda privada en default y desde la conclusin del proceso condicion su apoyo a la bsqueda de una solucin para quienes no se avinieron al canje de ttulos.

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Era la primera vez que el organismo no intervena en la elaboracin del programa para una renegociacin de deuda pblica en la Argentina, desde 1965. Las turbulentas relaciones y la imposibilidad de avanzar en un acuerdo decidi finalmente al presidente Kirchner a cancelar por completo las deudas con el organismo internacional en enero de 2006, cuando alcanzaban cerca de 11.000 millones de dlares, operatoria posible debido al importante incremento de las reservas ocurrido entre 2003 y 2005. Se destinaban al pago 9.530 millones de dlares (descontados intereses que se ahorraban), decisin que segua a la de Brasil, que haba anunciado exactamente la misma medida. El pago representaba algo menos del 9% del total de la deuda pblica argentina, de 126.400 millones de dlares, y se comprometan ms del 36% de las reservas del pas, que se reducan a cerca de 17.000 millones. El perodo transcurrido desde mediados de 2002, y particularmente desde la asuncin del nuevo gobierno, constituye un desafo para las interpretaciones ortodoxas en materia econmica y realistas en lo poltico. La accin de las autoridades pblicas se ubic lejos de las sugerencias que se haban impuesto hasta ese momento, y que indicaban que la nica forma de salir de la crisis consista en estimular el incremento de las tasas de ganancia, sostener un laxismo financiero a ultranza y respetar los dictados de los principales referentes del poder econmico local e internacional, cuya cabeza visible era el FMI. Por el contrario, la inflexin de la coyuntura se logr a partir del momento en que volvi a permitirse un crecimiento de la demanda, nica manera de utilizar de manera ms efectiva la amplia capacidad ociosa. El estmulo al mayor consumo interno se conjug con una coyuntura externa especialmente favorable, con precios en alza y demanda sostenida, que permitieron, luego de mucho tiempo, relanzar el proceso de crecimiento de la produccin y del empleo, lo que cre, a su vez, una demanda adicional que reforz la tendencia.

El frente fiscal y externo

Durante las ltimas dcadas la Argentina registr continuos dficit fiscales. El Estado gastaba ms de lo que recaudaba, comportamiento que fue un factor relevante en casi todas las crisis econmicas del pas en ese perodo. A partir de 2003 la tendencia se revirti a tal punto de haber generado desde entonces sucesivos supervit fiscales. Ese excedente se refiere al supervit primario, que es el resultado de los ingresos menos los gastos sin incluir el pago de intereses de la deuda pblica. Durante ese proceso, el debate sobre el tema fiscal pas por tres cuestiones: I) la magnitud del supervit con relacin al PIB; II) la posibilidad de financiacin del Estado; III) el destino de los gastos estatales. Todo dficit genera la necesidad de una financiacin interna si existe ahorro del sector privado. En caso de ser insuficiente, el dficit debe ser cubierto con ahorro proveniente del exterior, dejando al Estado en una situacin de vulnerabilidad ante los riesgos de shocks externos. Frente a la cesacin de pagos se recurri al ahorro interno. En 2004, el excedente de las cuentas pblicas alcanz un nivel sin precedentes en la historia econmica moderna de la Argentina: 5,5 % del PBI, correspondiendo 1,4 puntos porcentuales a las provincias. En 2005 se redujo a 4,6% aportando las provincias 0,8 y en 2006 alcanz el 3,3% del PIB con 0,2 puntos de las provincias. En esos aos el gasto pblico fue en aumento, orientado especialmente a inversiones en infraestructura, a subsidios percibidos por diferentes sectores, como transportes y combustibles, y a mejorar los haberes previsionales, en especial el mnimo, adems de instrumentar un amplio plan de inclusin previsional que incluy en el sistema a 1,5 milln de nuevos jubilados. El modelo econmico puesto en marcha en 2003 se sostuvo con saldos positivos en materia de poltica fiscal. Ese escenario permiti sostener el tipo de cambio real competitivo. Para algunos analistas esa estrategia fiscal conservadora del gobierno de Nstor Kirchner ha sido un aspecto importante de su poltica econmica, puesto que permiti inicialmente estabilizar el tipo de cambio y evitar, contra las expectativas generalizadas, que la gran devaluacin se transformara en hiperinflacin. El supervit

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primario brind las condiciones para la estabilidad cambiara, lo que disminuy la desconfianza y la fuga de capitales, contribuyendo as a la fuerte reactivacin econmica desde el 2003. Adems, el gobierno puso el acento en la poltica fiscal, que le permiti presentarse frente a los acreedores internacionales con mayor fortaleza. Ese supervit otorg mrgenes de autonoma para la poltica econmica en un escenario de dificultad en el acceso al mercado voluntario de capitales a partir del default y la posterior reestructuracin, con fuerte quita, de la deuda externa. Durante este proceso de crecimiento sostenido, si bien el aumento del gasto pblico comenz a erosionar el supervit fiscal ste se mantuvo igualmente en niveles histricos altos. La necesidad de atender el frente social junto a las mayores erogaciones previsionales y aumentos de salarios en el sector pblico, hasta entonces postergado, en el marco de una mejora general de haberes en trminos reales, disminuy ese excedente, aunque no se pudo superar todava el deterioro social sufrido por las polticas de ajuste anteriores a la crisis. Tambin el aumento del gasto se explicaba por la realizacin de obras de infraestructura imprescindibles, con el predominio de las viales y energticas, y por subsidios para distintos sectores productivos, orientados a morigerar el impacto del aumento de los precios internacionales de los alimentos y a frenar los aumentos de tarifas de servicios pblicos, como la electricidad o el transporte. De todos modos, el gasto pblico en relacin al PIB sigui siendo uno de los ms bajos de la regin, retraso generado por la implementacin de polticas neoliberales que retiraron al Estado de reas estratgicas. En cuanto al frente externo, recordemos que la dcada del noventa estuvo caracterizada por una moneda domstica, el peso, apreciada, acompaada por crecientes desequilibrios fiscales y de la balanza comercial. Entre 1990 y 1999 se registraron seis perodos deficitarios, alcanzando un promedio negativo de unos 3.800 millones de dlares por ao. Esa situacin se revirti tras la salida de la convertibilidad: entre el 2003 y el 2007 el saldo promedio positivo de la balanza comercial se mantuvo por encima de los 13.000 millones de dlares, superando ampliamente a otros perodos de la historia del comercio internacional argentino, registrando as una participacin del supervit comercial de ms del 7% del PIB. La devaluacin en 2002 tuvo como objetivos consolidar la produccin de la industria nacional y generar mayor competitividad en las exportaciones. En consecuencia, las importaciones sufrieron una considerable disminucin y el saldo de la balanza comercial se transform en superavitario, facilitando as la acumulacin de reservas por parte del Banco Central. Esta medida adquiri un aspecto relevante en la poltica econmica del gobierno de Kirchner dado que el pas haba quedado marginado de los circuitos financieros internacionales desde la declaracin del default. A su vez, a partir de 2004 los ingresos por exportaciones se incrementaron. Esto se debi a que los principales productos destinados a los mercados externos comenzaron a experimentar en esos aos un progresivo aumento en sus precios. Especialmente en 2007, cuando los bienes agrcolas tuvieron subas que superaron el 1 0 0 por ciento, como en el caso del trigo, el maz, el arroz y, especialmente, la soja y sus derivados, como el aceite. La produccin mundial de granos se mantuvo prcticamente constante desde 2004 mientras que el consumo aument por el fuerte avance de su demanda. Y el ndice de los trminos de intercambio, favorable a los bienes argentinos exportables, creci de 114 a 121 entre 2003 y 2006. Resulta obvia la razn por la cual el complejo cerealero y oleaginoso fue, junto a la rama automotriz, uno de los rubros ms dinmicos de exportacin. Por otra parte, la produccin local exportable adquiri mayor competitividad debido a menores costos internos y a un tipo de cambio alto. El escenario internacional comenzaba a presentarse cada vez ms favorable como consecuencia de la mayor demanda de materias primas, mientras que el Estado desarrollaba una poltica de apertura hacia mercados no tradicionales, negociando acuerdos con China, Corea, India y Mxico, entre otros.

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En cambio, algunos de los clientes tradicionales redujeron significativamente su presencia en el comercio argentino de exportacin. Entre 1999 y 2008 la proporcin de exportaciones argentinas absorbidas por el Mercosur oscil en torno al 22%, mientras que las ventas al principal socio regional, Brasil, descendieron. A su vez, las exportaciones a la Unin Europea, si bien estables en valores, registraron un retroceso en trminos relativos y la participacin del NAFTA permaneci sin grandes cambios. El destino que increment sensiblemente su presencia a partir de 2003 fue China. A pesar de este nuevo dinamismo, las exportaciones no cambiaron su perfil sectorial. Por el contrario, aumentaron su grado de concentracin en ciertos productos, coeficiente de por s elevado en aos anteriores. Casi el 75% de las ventas externas se concentraba hacia 2008 en una docena de rubros, que cuatro aos antes representaban el 71,5%. En 2004 un estudio de la Comisin Nacional de Comercio Exterior adverta todava, a dos aos de la devaluacin, que las actividades con mayor valor agregado y mayores y ms diversificados encadenamientos tuvieron un incremento moderado en las exportaciones al compararlas con los restantes agrupamientos. La participacin de las exportaciones con un valor agregado nacional por encima de la media no alcanzaba entonces al 13% de su total, pero ese porcentaje iba a ir aumentando con el tiempo. As, por ejemplo, las manufacturas de origen industrial y agropecuario pasaron de us$ 17.000 millones en 2003 a us$ 46.400 millones en 2008, creciendo a tasas anuales mayores que el promedio. Por su parte, en el repunte de las importaciones se advirtieron cambios sectoriales que daban cuenta de las diferentes etapas de la recuperacin que se inici en el segundo semestre de 2002. Las materias primas y combustibles se destacaron inicialmente por sobre los dems tipos de bienes, fruto del alza de los precios. Luego, comenz a verificarse tambin un incremento de los insumos intermedios, que reflejaba el crecimiento de la produccin sobre la base de una mayor utilizacin de la capacidad instalada. Ms urde, hacia 2004, recuperaron terreno los bienes de capital y los repuestos y accesorios vinculados a esos bienes as como los vehculos de transporte, sealando el inicio de un nuevo ciclo de inversin. Especialmente destacable fue la disminucin de las compras de bienes de consumo, que indicaba la relevancia del proceso de sustitucin de importaciones iniciado con la devaluacin.

Los signos de la recuperacin econmica

La conjuncin de la debacle econmica con la fractura de la legitimidad neoliberal impuso la necesidad de articular una salida de la crisis que respondiera en el plano material, y de manera urgente, a las acuciantes necesidades de los vastos estratos sociales sumergidos en la pobreza y la indigencia. El rechazo a lo acontecido durante los aos noventa form parte del ncleo central del planteo que el nuevo gobierno enarbol en aras de revertir la precaria legitimidad de origen que derivaba del magro porcentaje de votos con que haba alcanzado el poder. Ya desde su discurso de asuncin, Kirchner se propuso poner en contraste el modelo econmico de la dcada previa con el que comenzaba a delinearse. La retrica presidencial retomaba diversos aspectos de la experiencia atravesada por el pas durante la industrializacin sustitutiva, en particular durante el primer peronismo: el objetivo del pleno empleo, el desarrollo de la industria nacional, la recomposicin del mercado interno, la reivindicacin de la soberana poltica, y el afn de emancipacin respecto de los agentes del extranjero, ahora representados por el FMI. Otros aspectos diferenciales planteados fueron la premisa de la responsabilidad fiscal, la necesidad de tener una insercin exportadora ms amplia y la urgencia de revertir una situacin social indita. La poltica de derechos humanos, la profundizacin de los mecanismos de integracin regional y otros aspectos de la poltica exterior acompaaron este proceso. Acorde con estos lineamientos, en los primeros meses de su mandato, por medio de

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declaraciones del mismo Kirchner, as como del ministro de Economa, se determin que el sostenimiento del tipo de cambio en niveles comparativamente altos sera un objetivo principal de la nueva administracin, contrariando las recomendaciones del FMI que propugnaba un rgimen de flotacin pura. El nuevo nivel en torno al cual el gobierno dej flotar la paridad cambiaria (entre 2.8 y 3.2 pesos por dlar) implic cambios sustanciales en la rentabilidad relativa de las distintas actividades econmicas que se desarrollaban en el pas. El alza del tipo de cambio encareci las importaciones en el mercado interno, y promovi un aumento de los precios de exportacin medidos en pesos. Como la devaluacin tuvo lugar en un contexto recesivo y de elevado desempleo, los salarios nominales subieron mucho menos que el dlar y, en los primeros aos, que la inflacin. El cambio de rentabilidades relativas signific una fuerte transferencia de ingresos desde los trabajadores y los sectores productores de servicios, a la industria y el agro. En el caso del sector agrario el abrupto salto en la rentabilidad de sectores productores y exportadores se dio a travs de la predominancia del cultivo de la soja, que aument casi de dos veces de 1996 a 2007, imponiendo un modelo de primarizacin y agroexportacin de la economa perjudicial en el mediano plazo para otras producciones y el consumo interno. La soja se convirti en el rubro de exportacin de mayor incidencia en el producto agropecuario del pas, y el complejo sojero en el primer generador de divisas de la Argentina. A su vez, la retraccin en los ingresos salariales que deprima an ms el consumo, y por tanto la demanda agregada, iba a ser enfrentada con una activa poltica de ingresos. En consecuencia, la poltica cambiara instrumentada por medio de la activa intervencin del Tesoro y, sobre todo, del Banco Central, dio como resultado la reversin de la tendencia a la apreciacin nominal que vena presentando el peso. Dicha intervencin consisti en la compra de divisas con el fin de neutralizar las presiones, que derivaban del exceso de oferta de dlares generado por el supervit comercial. La adquisicin de divisas realizada por el gobierno mediante el Banco Nacin se destin a los pagos de vencimientos de capital e intereses con los organismos internacionales. Por su parte, las intervenciones sobre la paridad cambiara llevadas adelante por el Banco Central trajeron aparejada, al involucrar la emisin de pesos, una significativa expansin de la oferta monetaria. Como el incremento de la cantidad de dinero superaba los requerimientos de liquidez de la economa, para evitar presiones inflacionarias el Banco Central acompa sus intervenciones en el mercado de cambios con operaciones de esterilizacin, tendientes a reducir el nivel de circulante existente en la economa. Ello se logr por medio de la emisin de Letras y Notas (LEBAC y NOBAC) y a travs de la cancelacin de los redescuentos otorgados a los bancos durante la crisis. Ya avanzada la recuperacin, y resuelto el canje de la deuda, tuvo lugar un reflujo importante de entrada de capitales que torn ms trabajosa la tarea del Central. En ese sentido, con el objetivo de desalentar el arribo de capitales de corto plazo que elevasen el grado de volatilidad de las variables financieras y agregasen presin a la baja sobre el tipo de cambio, se impusieron controles a los ingresos de capitales desde mediados de 2005El efecto residual de la poltica de sostenimiento del tipo de cambio fue la acumulacin de reservas, generando un reaseguro frente a cambios abruptos en el sentido o en la magnitud de los flujos de capitales, lo que a su vez permiti reducir la posibilidad de corridas contra la moneda nacional. La mayor solidez financiera que aportara la acumulacin de reservas constituy el complemento de la poltica que encar el gobierno mediante la reestructuracin de la deuda y la cancelacin de vencimientos con organismos financieros internacionales. No menos relevante para el sostenimiento de una paridad real depreciada fue la decisin presidencial de mantener congeladas la tarifas de los servicios pblicos, y de controlar activamente el precio interno de los combustibles. Estas condiciones

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permitieron que los precios internos de los bienes industriales de origen nacional aumentaran menos que los importados, ganando competitividad. En algunos casos, el aumento volvi rentables algunas actividades que hasta entonces no lo eran y, en otros, permiti un incremento en los mrgenes de ganancia, tal como ocurri con los bienes exportables. Ambas medidas apuntaron a reducir los costos de produccin en el mercado domstico tanto de la industria como del agro ya sea mediante el abaratamiento de los insumos energticos como, indirectamente, va la reduccin del costo salarial implcito en el reducido valor de los servicios pblicos que afrontan los hogares. Otra de las definiciones importantes en materia macroeconmica fue el mayor protagonismo asignado a las retenciones. Por un lado, como instrumento para desvincular los precios internos de los productos de exportacin de sus valores internacionales y procurar diversificar los niveles de produccin agropecuaria. Por otro, como impuesto central para compatibilizar la preservacin de elevados supervits fiscales con las necesidades del gasto pblico en funcin de los compromisos de la deuda, y las necesidades sociales, productivas y de infraestructura. A su vez, a fin de hacer viable el protagonismo que se pretenda asignar al mercado interno, en un contexto de salarios deprimidos y alto desempleo, fue muy importante la continuidad y profundizacin de la poltica de ingresos. Esta se hizo efectiva mediante la prolongacin del Plan Jefes y Jefas; los aumentos al sector privado, de suma fija y otorgados por decreto en reiteradas ocasiones; los incrementos de las remuneraciones del sector pblico, del salario mnimo vital y mvil, de los haberes jubilatorios y de las asignaciones familiares, y el impulso a la renegociacin de los salarios mediante paritarias. El nuevo esquema de incentivos gener los primeros efectos expansivos sobre la actividad econmica. Buena parte del deprimido consumo que se volcaba a bienes importados comenz a derivarse hacia los bienes nacionales. Los inmuebles, cuyo precio en dlares haba quedado muy rezagado y era plausible que se recompusiera, resultaron activos preferidos para canalizar excedentes. As, el sector de la construccin fue uno de los que primero y ms rpidamente revirti la tendencia depresiva. Una vez encaminada la reactivacin y estabilizada la situacin poltica y social, el progresivo retorno del valor de las propiedades a los precios en dlares vigentes durante la convertibilidad, dio lugar a la posibilidad de obtener abultados mrgenes de ganancias en los desarrollos inmobiliarios. Esta dinmica fue facilitada, a pesar de la carencia de crditos a mediano o largo plazo o bajas tasas de inters, por la aparicin de nuevas herramientas financieras como los fideicomisos al costo, que permitieron a los desarrolladores de los proyectos inmobiliarios realizar sus ganancias ms rpidamente y a los pequeos y medianos inversores, muchos de ellos con liquidez proveniente de ahorros anteriores o de la mejora en sus ingresos, necesaria para los aportes iniciales, entrar desde el pozo de las obras, especulando con el incremento del valor de la unidad a lo largo del perodo de edificacin. Aunque en menor medida, el impacto de la expansin inmobiliaria tambin se manifest en inversiones, en gran parte externas, en nuevos barrios de lujo de Buenos Aires, como Puerto Madero, o en infraestructura hotelera destinada a aprovechar el auge del turismo internacional en distintos lugares del pas. Durante una primera etapa de crecimiento, no se generaron excesos de demanda ni tensiones de ningn tipo sobre la oferta. La situacin de la que se parta era la de un elevado desaprovechamiento de los recursos productivos disponibles. El desempleo durante los primeros dos aos de gestin de Kirchner se ubic en niveles muy elevados (entre el 17% y el 13%), el uso de la capacidad instalada en la industria no sobrepas el 70% siendo en algunos sectores mucho ms reducida, la oferta energtica an se adecuaba a las necesidades del crecimiento, y no surgieron

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estrangulamientos en sectores agropecuarios sensibles para el consumo interno, como el lcteo y el ganadero. Este cuadro de situacin, sumado a las buenas perspectivas que brindaba la gestin de la poltica macroeconmica estabilidad cambiara y solidez externa y fiscal estimul las inversiones necesarias para acomodar la capacidad instalada existente a los requerimientos de una demanda en rpida expansin. Ante la imposibilidad de acceder al financiamiento bancario, el repunte de la inversin productiva fue viable por los elevados mrgenes de ganancia que hicieron posible el autofinanciamiento, y por la repatriacin de capitales fugados, que ahora tenan mejores perspectivas de rendimiento en el pas. El acelerado crecimiento del gasto de las empresas en equipo durable de produccin, sumado a la expansin de la construccin privada y pblica, devino en altas tasas de crecimiento de la inversin, que ya a fines de 2004 haba recuperado la participacin en el PIB observada durante las fases de auge de la convertibilidad. Un aspecto distintivo de esta fase expansiva respecto de la experiencia previa, y que se consolidara en los aos restantes del perodo en cuestin, fue que la inversin result financiada por ahorro nacional. Mientras que durante la vigencia de la convertibilidad un quinto de la inversin provena del ahorro del resto del mundo que representaba un incremento de los pasivos externos de la economa en la nueva etapa el ahorro propio excedi las necesidades de financiamiento en un 20% en promedio, implicando en contrapartida la cancelacin de pasivos externos. El salto en la tasa de ahorro nacional, que pas del 16% del PIB en 1998 a ms del 26% en 2007, se explica en magnitudes similares por incrementos en el ahorro pblico y en el privado. El del ahorro privado puede entenderse como un reflejo de la licuacin de pasivos de los sectores exportadores producto de la pesificacin; por los beneficios extraordinarios resultantes de la reduccin de costos salariales; por la mayor capacidad de acumulacin resultado de la extensin del universo de actividades rentables, y por el nuevo esquema de precios relativos y cambios tecnolgicos que impactaron favorablemente sobre ciertos sectores productivos. El resultado de la fuerte expansin de demanda agregada, impulsada por el veloz incremento del consumo y de la inversin, en conjuncin con la sorprendente respuesta de la oferta, transform lo que muchos analistas econmicos catalogaban como un veranito, o incluso el rebote de un gato muerto, en la recuperacin econmica ms vigorosa desde fines del siglo XIX. En la segunda mitad del gobierno de Kirchner, algunos rasgos del proceso de crecimiento sufrieron sutiles transformaciones. Por un lado, la mejora en los trminos de intercambio y la aceleracin del incremento del gasto pblico consolidaron el dinamismo de la demanda agregada. Luego del impacto inicial de la devaluacin, que gener un efecto expansivo, el mayor dinamismo de las importaciones con relacin a las exportaciones comenz a revertir el impacto neto del comercio exterior sobre la variacin de la demanda agregada. Pero esto dur hasta la primera mitad de 2005. A partir de all el ininterrumpido incremento de los precios de exportacin, acompaado por un sustantivo aumento en las cantidades exportadas sobrepas el efecto contractivo del aumento de las importaciones y dio mayor impulso al crecimiento del producto. Al mismo tiempo, el gasto pblico subi tambin en forma acelerada, tanto por mayores desembolsos en la inversin pblica, como por los postergados aumentos salariales y de haberes de los jubilados, a lo que se debe sumar la ampliacin en el universo de beneficiarios como consecuencia del Plan de Inclusin Previsional. En el caso especfico de los aportes jubilatorios, las AFJP iban a ser finalmente nacionalizadas durante el gobierno siguiente de Cristina Fernndez de Kirchner, volviendo esos cuantiosos fondos de manos privadas, cuyos efectos negativos desde el punto de vista fiscal y de manejo empresario ya hemos analizado, a manos del Estado.

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En cuanto a la inversin pblica, representaba en 2007 el 3% del producto y el 14% del total de la inversin, cerca del doble que los valores mximos alcanzados durante la convertibilidad, un fenmeno asociado en buena medida al nuevo rol del Estado en las obras viales. No obstante, la sobreabundancia de recursos productivos desaprovechados existente al principio del gobierno comenzaba a estrecharse. La tasa de desempleo que en el 2005 era todava de dos dgitos (13%) disminuy a un dgito en el 2007 (9,8%). Por su parte, el grado de utilizacin de la capacidad instalada era ya en la mitad del perodo gubernamental del 70% y la oferta energtica excedente fue poco a poco agotndose. El incremento del consumo popular empez a hacerse sentir sobre la oferta de alimentos. En este nuevo contexto, lo que hara posible la continuidad del crecimiento chino sera la dinmica de la inversin. El crecimiento de la capacidad instalada fue el reflejo de la expansin de la capacidad productiva, resultante de desembolsos en equipos durables de produccin e infraestructura. De hecho, la proporcin de la inversin sobre el PIB alcanz en esta etapa niveles rcord en una perspectiva histrica. Pero si las altas tasas de inversin alcanzadas evitaron estrangulamientos de oferta severos, el proceso de crecimiento comenz a presentar igualmente algunas tensiones. La acelerada absorcin de empleo que acompa al crecimiento, dinamizando el consumo, fue agotando progresivamente el exceso de oferta en el mercado de trabajo. Si bien la desocupacin segua en niveles elevados, entre el 8% y el 1 2% segn los rubros productivos, la segmentacin del mercado laboral y la fractura social heredadas de la crisis provocaron que las fricciones aparecieran prematuramente. El mercado de trabajo formal, en el que tienden a insertarse los trabajadores ms calificados, comenz a llegar a niveles cercanos al pleno empleo, dificultando la expansin de algunos sectores y viabilizando paralelamente reclamos salariales sustantivos. En el mercado de trabajadores informales, por el contrario, segua existiendo sobreabundancia de oferta y dificultades para mejorar los ingresos. La provisin energtica fue el foco de mayor preocupacin. Con la reactivacin la demanda de energa elctrica se expandi sustancialmente, tanto por el lado de los requerimientos de la industria, como por la demanda de oficinas, comercios y hogares, que creca con el boom de consumo de electrodomsticos. Los puntos de mayor tensin en este sentido se concentraron en los veranos de 2006 y 2007, picos estacionales resultantes de la demanda de electricidad para los acondicionadores de aire. Por otra parte, debido al retraso de las obras de infraestructura comprometidas por el gobierno boliviano y la insuficiente inversin en el sector, la provisin de gas tambin fue deficiente, sintindose con ms fuerza en el invierno. Si bien el sistema de provisin energtica no colapso en ningn momento, y los hogares no afrontaron ms que algunos cortes espordicos, la industria debi seguir durante 2006 y 2007 un esquema de cortes programados, que no tuvieron consecuencias sensibles sobre la actividad manufacturera, pero podran potencialmente elevar los costos de produccin, incrementar los precios de venta y deteriorar las expectativas. A este respecto recordemos que la Argentina, a diferencia de Chile y Brasil que mantuvieron sus empresas estatales de recursos naturales estratgicos como el cobre y el petrleo, privatiz YPF, lo que constituy un perjuicio desde el punto de vista del manejo propio de los planes energticos como tambin una prdida sustancial de renta petrolera. Sin intentar recuperar esa empresa, el gobierno cre en 2004 Enarsa (Energa Argentina SA), una entidad estatal dedicada a diferentes actividades petrolferas y gasferas, pero que carece de activos propios. En cuanto a la cuestin de la renta petrolera se aplicaron retenciones para apropiarse de una parte de ella. En estas condiciones, el Estado no poda incidir mucho, como lo haca previamente a la privatizacin del ex ente estatal, en el mercado de hidrocarburos. En cambio, con relacin a otras empresas de servicios pblicos privatizadas el gobierno de Kirchner plante entre sus objetivos la revisin de sus contratos, con el propsito de rescindir aquellos en los que se hubieran detectado incumplimientos. El

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caso del Correo Argentino, en manos del Grupo Macri, fue el primero de este tipo. La posibilidad de dar fin a la concesin ya haba sido considerada por el gobierno de Duhalde. En varias oportunidades a lo largo de 2002 la Auditora General de la Nacin (AGN) aconsej anular el contrato del Correo Argentino si ste no cancelaba la deuda de 207 millones de pesos en concepto del canon que le corresponda pagar. La AGN haba investigado los pagos semestrales por parte del Correo desde su privatizacin, en 1997, y su evaluacin revel un alto grado de incumplimiento. En noviembre de 2003, la empresa qued en manos del Estado a pesar de estar prevista su reprivatizacin. Al ao siguiente se llevaron adelante otras acciones similares. El 23 de junio de 2004, a una dcada del otorgamiento de la concesin, el gobierno nacional se hizo cargo de la empresa ferroviaria Metropolitano, correspondiente a la ex lnea San Martn, que une Retiro con la localidad de Villa Rosa, en el partido bonaerense de Pilar, por reiterados incumplimientos en la prestacin de servicios. En su lugar, se cre la Unidad de Gestin Operativa Ferroviaria (UGOFE), que integran las otras concesionarias del sector-Ferrovas, Metrovas y Trenes de Buenos Aires (TBA), para operar esa lnea. En el marco de la misma poltica de revisin de contratos de privatizadas, en marzo de 2006 se anul la concesin de Aguas Argentinas. Este desenlace lleg luego de aos de negociacin con el grupo francs Suez y de diversos incumplimientos contractuales. El detonante fue la no realizacin del compromiso de activar planes de obras para la expansin y mejoramiento del servicio, as como la ineficiencia de la empresa para resolver la contaminacin de nitratos que se detect en algunos pozos de agua del sur del conurbano. De esta manera, naci AySA (Aguas y Saneamientos Argentinos), una compaa estatal que se hizo cargo de la prestacin del servicio de agua potable y cloacas en la Capital Federal y el conurbano bonaerense. La estrategia oficial hacia las empresas privatizadas no slo se bas en intervenciones como las descriptas sino que tambin trat de influir en las decisiones de invertir, marcando un cambio respecto de la poltica anterior a 2001. Fue en ese ao que el grupo espaol Marsans pas a ser accionista mayoritario de Aerolneas Argentinas y de su filial de vuelos nacionales Austral, hasta entonces en manos principalmente de Iberia. El grupo adquirente, si bien promovi los viajes de los europeos hacia el pas y obtuvo ganancias del negocio turstico, no logr beneficios para Aerolneas: en junio de 2008, la empresa tena una deuda de 890 millones de dlares, de la cual se estimaba en 260 millones la parte exigible. Finalmente, se decidi su reestatizacin y el Estado argentino adquiri a Marsans el 94,41% de Aerolneas y el 97% de Austral en continuidad a la lnea de revisin de contratos de las empresas privatizadas desplegada por la administracin anterior. La Argentina recobr as su lnea de bandera.

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Reindustrializacin, histricas

distribucin

de

ingresos

comparaciones

Con la consolidacin de la nueva etapa de crecimiento comenzaron a despuntar, como resultado de las reconfiguraciones macroeconmicas mencionadas, algunos cambios significativos en la estructura productiva argentina. La industria, a diferencia de lo ocurrido durante la convertibilidad, fue en esta etapa la rama de la actividad econmica ms pujante. Tres factores permiten dar cuenta del renovado protagonismo manufacturero: el nuevo conjunto de precios relativos, que incentiv la sustitucin de importaciones y promovi exportaciones industriales; la recomposicin de la situacin patrimonial de las empresas, resultante de la licuacin de sus pasivos por la pesificacin y de la reestructuracin de sus deudas con el exterior y la fuerte recuperacin del mercado interno. El cuadro de situacin del sector luego de la recesin iniciada en 1998 era muy heterogneo. Las actividades ligadas a la explotacin de las ventajas comparativas

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naturales, lideradas por pocas empresas de gran tamao, fueron las menos afectadas por la crisis. La menor elasticidad de ingreso de los productos alimenticios (suelen ser los ltimos en dejar de ser consumidos ante recortes en el ingreso), y la elevada competitividad internacional del sector que le permiti sostener importantes volmenes de exportacin, explican el leve retroceso de la actividad. Las industrias metlicas bsicas (acero, aluminio y derivados), que luego del proceso de concentracin y modernizacin del sector ocurrido durante la convertibilidad quedaron posicionadas en la frontera productiva internacional, ante la crisis sustituyeron sin dificultades las ventas en el mercado interno por mercados externos, y no slo no retrocedieron sino que se expandieron en el perodo recesivo. Por el contrario, los sectores ms afectados, cuyo nivel de actividad se retrajo entre un 50% y un 70%, resultaron aquellos que si bien haban sobrevivido a la apertura y a la apreciacin del tipo de cambio en los noventa, colocaban su produccin fundamentalmente en el mercado interno y, por lo tanto, no pudieron eludir la reduccin de la demanda domstica. Se cuentan en este grupo a las industrias textil, automotriz, cementera y de materiales para la construccin, las editoriales e imprentas y la produccin de maquinaria, equipo elctrico y electrodomsticos. Con las nuevas condiciones econmicas todas estas actividades se beneficiaron pero se observaron diferencias en el dinamismo de las distintas ramas. Las actividades mercadointernistas, luego de la honda depresin que atravesaron, fueron las que ms rpido repuntaron. Primero, aprovechando la capacidad ociosa, y luego expandiendo la produccin mediante nuevas inversiones. Es lo que ocurri con la industria automotriz donde incidi el comercio regulado en el mbito del Mercosur, con firmas multinacionales que elaboran sus estrategias a nivel regional, que super en 2007 las 500.000 mil unidades producidas, o con los textiles, que casi duplicaron su produccin entre 2003 y 2007. Ambos se constituyeron en casos testigo del impacto del nuevo modelo de crecimiento sobre la dinmica sectorial. La agroindustria y la industria qumica tambin tuvieron una muy buena reaccin frente al nuevo contexto, impulsadas tanto por la demanda interna como por las exportaciones, que en ambos casos se duplicaron en los aos posteriores a la crisis. El ritmo de crecimiento de estos sectores, lo mismo que el de las industrias metlicas bsicas, result menor al de las industrias dirigidas con exclusividad al mercado interno debido a que se encontraban ms cerca del tope de la capacidad instalada. Un rasgo distintivo del repunte industrial fue que no estuvo conducido nicamente por los actores empresariales previamente existentes, sino que vino de la mano de un intenso proceso de creacin de empresas. Tambin, las PyME tuvieron altas tasas de crecimiento y una mejor insercin exportadora que en la dcada previa. Otro aspecto, menos auspicioso de esta fase result el hecho de que a pesar de la mejor situacin patrimonial y las buenas oportunidades de negocios, muchas firmas relevantes de capital nacional pasaron a ser propiedad de inversores extranjeros. La primera dcada del nuevo siglo se caracteriz, sobre todo, por el desembarco de capitales brasileos, dando al proceso de extranjerizacin de la economa local un nuevo sesgo histrico. Una encuesta de grandes empresas revel en 2007 que de las 500 mayores firmas del pas haba 337 extranjeras y slo 163 nacionales. El peso de las multinacionales segua siendo muy elevado en la economa local, con rubros donde stas representaban un ciento por ciento, como el de las terminales automotrices: Ford, Volkswagen, Citron-Peugeot, General Motors, Fiat, Iveco, Renault, Toyota, Mercedes Benz y Scania. El grfico siguiente nos ilustra la evolucin, en el mediano plazo, de dos de los principales indicadores de la evolucin de la industria argentina desde mediados de los aos 90 al 2008: la produccin y el empleo. Lo ms importante que se deduce del grfico es que en la primera parte del perodo analizado hubo cierto desarrollo industrial debido al equipamiento y modernizacin de algunas ramas de la produccin, por un tipo de cambio ms favorable para la importacin, pero a base del

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endeudamiento externo y la destruccin de empleos. El volumen fsico de la produccin industrial creci un 15,7% entre 1994 y 1998 y la ocupacin descendi un 14,3%. Luego lleg la recesin, cuyos primeros signos aparecieron en 1998 para estallar en la crisis de 2001, con una fuerte disminucin entre ambas fechas de la produccin (22,9%) y del empleo (28,1%). Por ltimo, a partir de 2003 desde la salida de la convertibilidad y la adopcin de otras medidas de estmulo, se produjo una fuerte recuperacin (con un efecto rebote inicial), que se sostuvo incluso hasta 2008, en plena crisis mundial. El crecimiento de la produccin fue en ese perodo del 69,9% y el del empleo del 39,7%.

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Uno de los temas que ms se criticaron desde distintos puntos de vista de la administracin de Nstor Kirchner, fue la cuestin de las mediciones estadsticas del INIDEC, .sobre todo en relacin al posible manejo hacia la baja del ndice de precios. Pero quiz, tanto o ms importante, fue que no funcionaron adecuadamente los organismos de control de las empresas privatizadas ni hubo mecanismos adecuados para impedir que factores oligoplicos siguieran teniendo un peso importante en la economa argentina. Tal como lo demuestra la concentracin econmica en los mercados de ventaque afecta los niveles de precios originando presiones inflacionarias, y se advierte en el siguiente cuadro:

CONCENTRACIN EN LOS MERCADOS DE BIENES Y SERVICIOS Algunos ejemplos, 2007

Rubro Producto ndice HHI* 2.245 4.563 2.598 2.963 4.176 2.565 4.172 3.939 3.290 2.237 4.073 a 2.332 a 4.909 a 4.432 a 3.627 a 4.065 Concentracin de ventas Aceite Maz, mezcla Cerveza Cerveza comn Comercio Supermerc. (GBA) Galletltas Saladas Gaseosas Base cola Lcteos Leche fresca entera Lcteos Yogures Pan industrial Pan lactal Telecomunica Telef. Celular Televisin TV cable Agroqumicos Curasem., maz y gir. 2 2 3 2 2 2 3 2 4 2 1 empresas 63% empresas 81 % empresas 81 % empresas 77% empresas 84% empresas 65% empresas 74% empresas 89% empresas 100% empresas 65% empresa 88%

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Cemento Fertilizantes Petrleo Petroqumica Siderurgia

Cemento Urea granulada Refinacin Etileno Chapa laminada fro

3.647 5.996 3.551 8.674 9.802

3 2 3 1 1

empresas empresas empresas empresas empresas

96% 79% 90% 93% 99%

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* ndice HHI: ndice de concentracin de ventas, su mximo posible es 10.000. De 2.000 en adelante se trata de mercados altamente concentrados. FUENTE: Jos Sbatella, La Concentracin Econmica en Argentina. Rol de las instituciones del Estado. Presentado en el I Seminario IDEHESI "Proyectos de Nacin en Argentina, Identidad, Relaciones Internacionales y modelos econmicos, Rosario, septiembre de 2008.

En cuanto a la situacin social hubo cambios positivos aunque no alcanzaron a cubrir la devastacin de los perodos anteriores. La distribucin de los ingresos mejor pero qued an lejos del estndar de los pases desarrollados antes de la crisis de 2007. El ndice de Gini para el conjunto de Europa en el 2005 era, por ejemplo, de 0,310. En el caso argentino este ndice muestra un descenso (o sea una mejora en la distribucin), de 0,484 en el tercer trimestre de 2003 a 0,435 en el ltimo trimestre de 2007. Lo que representa un gran adelanto con respecto a los niveles de 1990 (0,501) y del pico de la crisis del 2002 (0,551). Segn otro tipo de estimaciones, la brecha de ingresos entre el 1 0% de la poblacin ms rica y el 1 0% de la menos favorecida se redujo entre el tercer trimestre del 2003 al primero del 2007 un 46%, pasando de 56 a 30 veces. Con la recuperacin econmica los niveles de pobreza descendieron de 44,3% en el 2004 al 23,4% en 2007 y en el mismo perodo 2004-2007, la tasa de desempleo abierto, que era del 14,4%, cay, despus de mucho tiempo, a un dgito, 9,8%. La tasa de subocupacin tambin lleg a un dgito, 9,3%, en el primer trimestre de 2007. No obstante, si bien la recuperacin implic un aumento de los salarios reales, de las jubilaciones y de la ocupacin, se considera que gracias a la devaluacin y al aumento de los precios de exportacin, los sectores ms beneficiados con el crecimiento fueron los de mayores ingresos. En este sentido, las opiniones difieren con respecto a la distribucin funcional de la renta nacional, un indicador que refleja, por un lado, la participacin en ella de los asalariados y, por otro, la de beneficios, rentas y dividendos. Segn una estimacin, en el 2007 los asalariados captaban slo un 28% del total, aun reconociendo el incremento de los salarios reales. La explicacin a esta situacin residira en que el PIB aument mucho ms que la masa salarial (que combina ocupacin y salario real). Para otros clculos, en cambio, la participacin de los trabajadores en aquel ao sobrepasaba el 40%. El pas logr salir, de todos modos, y sin el dramatismo que algunos esperaban, de la crisis de 2001 2002 mientras el frente externo comenzaba a despejarse con el canje de la deuda y los resultados favorables del comercio internacional. Se ha debatido si el perodo 2003-2007 constituye o no el inicio de un nuevo modelo de desarrollo. En principio, los cambios ocurridos actuaron sobre algunos de los ejes principales del esquema impuesto en los aos 70 y fortalecido en los 90. A pesar de que la deuda externa sigui siendo elevada, las polticas aplicadas fueron desarticulando la valorizacin financiera como motor de la economa e incluyendo polticas sociales y vinculadas a los derechos humanos. En primer lugar, el crecimiento estuvo basado esencialmente en el ahorro interno, que alcanz un 26,6% del producto en 2007, una cifra rcord en la historia econmica argentina. Segundo, el sector industrial pas a ser un factor principal con un 10,3% de crecimiento anual para explicar las altas tasas de crecimiento del PIB, que llegaron casi al 9% anual. Tercero, los trminos de intercambio fueron favorables, aunque el perfil del comercio exterior todava mostr como en el pasado una preponderancia de bienes vinculados al sector primario (agro y combustibles): en 2007 el 69% corresponda a productos primarios y agroindustriales y el 31% a

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manufacturas de origen industrial (con la salvedad que la proporcin de estas ltimas aument un 4% con respecto al 2003). Cuarto, las balanzas comerciales positivas permitieron acumular reservas, y las retenciones y la mejora en la recaudacin interna generaron supervits gemelos (supervit fiscal primario y de cuenta corriente de la balanza de pagos) en lugar de los dficit gemelos de la poca de la convertibilidad. Se pudo as prescindir de salir a buscar crditos con altas tasas de inters y atender la deuda soberana con recursos domsticos. Quinto, el canje de la deuda y el desendeudamiento desalentaron la especulacin financiera. Sexto, el mercado de cambios se liber, pero la flotacin administrada del Banco Central actu de forma de controlar el tipo de cambio, mantenindolo competitivo e impidiendo que pudiera dispararse. Sptimo, se verific una mejora en el nivel de vida de la poblacin, fruto de una poltica social activa, la que sera potenciada ms tarde en la administracin de Cristina Fernndez de Kirchner con la implementacin de la Asignacin Universal por Hijo. Octavo, una poltica de abierta defensa de los derechos humanos. En sntesis, esta etapa tuvo en lo econmico dos caractersticas principales. Por un lado, la reversin de gran parte de los efectos negativos del esquema rentstico financiero predominante en las dcadas anteriores, dejando atrs la crisis ms profunda de la historia argentina. Por otro, la vuelta a un modelo productivo, aunque con matices diferentes de los del pasado. Junto al desarrollo de actividades industriales vinculadas en mayor medida al mercado interno, que volvi a revalorizarse, se conform un importante sector agroindustrial exportador ligado a la produccin de soja y aceites derivados. El gobierno propuls una reindustrializacin fundada, sobre todo, en el manejo del tipo de cambio y en otras medidas de fomento del gasto pblico, que crearon un clima favorable a la inversin, el empleo y las exportaciones y ayudaron a impulsar la demanda interna mediante una recomposicin de salarios y jubilaciones y medidas para reducir la pobreza. Sin embargo, si bien hubo una mayor inversin pblica no existieron suficientes polticas activas de Estado (crediticias, fiscales, etc.) que apuntasen a la creacin de sectores de alta tecnologa, base de una diversificacin de productos y de una plataforma exportadora ms avanzada. Se habl de la posible creacin de un Banco de Desarrollo al estilo del BNDES brasileo, que hubiera facilitado inversiones de largo plazo, especialmente en infraestructura, pero no se concret. La obtencin de divisas sigui dependiendo principalmente de los bienes primarios y agroindustriales, en particular, de la soja. En este sentido, como ya lo sealamos, la imposicin de derechos a la exportacin tuvo varios objetivos, entre los cuales morigerar en parte las ganancias extraordinarias del sector agro exportador. En cambio, se evidenci la ausencia de una reforma tributaria que contemplara una reduccin de los impuestos al consumo, aumentara la progresividad de los gravmenes sobre las ganancias, y creara algn tipo de tributo a las rentas financieras. Esto hubiera favorecido a una disminucin del nivel de retenciones (y su mejor adecuacin a los distintos tipos de productores agrarios) y, sobre todo, una mejora en la distribucin de los ingresos. En la Argentina el impuesto a las ganancias representa slo un 5% del PIB, frente a un 12,5% promedio en el mundo desarrollado, mientras el IVA est entre los ms altos del mundo: cuanto mayor es esa desigualdad (de ingresos) ms se justifica la redistribucin por el sistema impositivo, se afirma en una revista econmica francesa frente a la crisis mundial (Alternatives Economiques, mayo 2 0 1 0 ). Un primer balance de este perodo a partir de un anlisis histrico-comparativo, puede quiz permitirnos entender mejor su performance, no ya respecto a la larga noche del neoliberalismo y la crisis resultante sino con las otras dos etapas de mayor semejanza de la historia econmica argentina en cuanto a los procesos de industrializacin: la de 1946-1955 (el primer peronismo) y la de 1964-1974 (que coincide con gobiernos civiles y militares de diferente signo).

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Si hacemos una clasificacin por aos aislados, el mayor crecimiento puntual del PIB fue en 1947, con 11,1%, luego en 1964 con 10,3% y 1965 y 2005, con 9,2%. Ahora bien, si tomamos ciclos de aos, el promedio anual del primer perodo (con dos cadas en 1949 y 1952) result un 4,2%. Sin cadas, el segundo periodo (1964-1974), el ms largo de los tres, tuvo un crecimiento medio del 5,1%. Finalmente, en el transcurso del ltimo gobierno (contabilizando tambin el despegue del 2003) se creci a un ndice anual del 8,9%, el ms alto de todas las pocas involucradas, aunque tambin el ms breve. Los ndices per cpita nos dan una relacin parecida. Pero el crecimiento del PIB no vale por s mismo: existen otros indicadores que podran facilitar la comparacin, como las tasas de inversin, las de inflacin, y los indicadores de distribucin de los ingresos. Con relacin a la tasa de inversin (IBIF), que explica el ritmo del proceso de acumulacin de capitales (no su calidad), su vnculo con el producto (IBIF/PIB) es muy parecido en los tres perodos: 21,9% (1964-1974), 21,4% (1946-1955) y 19,2% (20032007). La tasa de inflacin es ms voltil y difcil de apreciar, pero stos no fueron en esta espinosa cuestin los aos ms traumticos de la historia argentina. Durante el primer peronismo se registr un mximo del 38,6% en plena crisis de 1952 y un mnimo del 3,8% en 1954, con un promedio del 19,6%. En el segundo perodo (19641974), y salvo un ao, las tasas estuvieron por encima de los dos dgitos, con un promedio del 29,7% y un pico del 60% en 1973. Por ltimo, en el 2003-2007, los ndices de precios, aunque no se admitan plenamente las cifras del INDEC, resultaron muchos ms bajos que los de aquellos aos, un 9,4% en promedio.

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En cuanto a la distribucin de los ingresos y los niveles de empleo, no cabe duda de que el primer peronismo fue el ms igualitario e inclusivo, seguido por la dcada del 60 y la poca actual. Una gran diferencia es que el gobierno de Kirchner recibi la pesada carga del endeudamiento externo, altos ndices de desempleo y pobreza y una crisis casi terminal, algo que no ocurri ni en el primer peronismo ni en el perodo 6474, para los cuales todos esos indicadores son ms favorables. En cambio, en el sector fiscal y en el externo la ventaja es para el perodo 2003-2007. Algunos analistas juzgan que gran parte de los resultados obtenidos en este ltimo perodo se debieron al viento de cola de una coyuntura especialmente receptiva a las exportaciones argentinas. Sin embargo, el primer escollo grande que la economa

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nacional debi atravesar desde el inicio de la recuperacin fue, precisamente, el quiebre en las condiciones externas generado por la crisis mundial, que representa el fracaso en los pases desarrollados de un modelo econmico que la Argentina ya haba experimentado. Y el impacto fue menor que el que algunos esperaban. Aunque se desaceler el crecimiento y el sector externo result afectado, la economa fue recuperndose en forma mucho ms rpida que en la anterior experiencia traumtica de los aos 30. En un pas como la Argentina, que ha recobrado la estabilidad democrtica pero donde pujan diferentes intereses corporativos, como se expres en el conflicto con el sector agropecuario en 2008, es preciso no retroceder a pocas pasadas y al predominio de ideologas que ya mostraron su fracaso. Para ello se requieren polticas de Estado basadas en una nueva cultura nacional, que tengan por principal objetivo un modelo de acumulacin productivo e inclusivo, con pleno empleo; la definitiva erradicacin de la pobreza; un alto nivel de tecnologa, cultura y educacin; mecanismos universales de seguridad social; el respeto de los derechos humanos; la ms adecuada integracin al mundo basada en una mayor autonoma en la toma de decisiones soberanas; una democracia ms representativa y participativa y una dirigencia que responda a los intereses de la gente.

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Un colofn: el proceso de integracin regional

Probablemente lo ms importante que le sucedi a la Argentina, as como al resto de los pases sudamericanos desde los inicios del siglo XXI, es que se comenz a advertir en la mayor parte de la regin la fractura de la hegemona neoliberal, despus de las fuertes crisis que mostraron su fracaso. Se produjo, sobre todo, una seguidilla de triunfos electorales que llevaron al poder a un nuevo tipo de lderes y fuerzas sociopolticas. Esto signific, a su vez, la realizacin de cambios, de mayor o menor profundidad segn los gobiernos, en sus polticas econmicas, sociales e institucionales; en la forma de relacionarse con sus vecinos y en su posicionamiento con respecto al orden econmico y poltico mundial. Con los nuevos gobiernos se ampli geogrficamente la voluntad poltica en el proceso de integracin, evolucin en la cual la Argentina tuvo, junto con Brasil, un marcado protagonismo. As, el 8 de diciembre de 2004, los mandatarios de los diez pases sudamericanos se reunieron en Cusco (en quechua, ombligo del mundo), antigua capital del imperio inca, para cumplir uno de los ms ambiciosos sueos bolivarianos. All inauguraron una nueva instancia regional, hoy denominada Unasur (Unin de Naciones Sudamericanas), a la que se le agregaron luego otras instituciones o instancias, como el Banco del Sur; la participacin de Argentina y Brasil en el G- 2 0 reconociendo la importancia de la regin; el rechazo conjunto del ALCA (rea de Libre Comercio de las Amricas) propuesto por los Estados Unidos; la conformacin de un Consejo Sudamericano de Defensa, etctera. Las cifras del posible bloque sudamericano, tal como se plantea con la creacin de la Unasur, son contundentes. En efecto, con 12 pases y una poblacin que rondar pronto los 400 millones de habitantes, parece proyectarse hacia el futuro como un espacio econmico y geopoltico de gran peso: Amrica del Sur unida mover el tablero del poder en el mundo se atrevi a decir el presidente brasileo Lula. La inmensa regin biocenica tiene unos 17,7 millones de kilmetros cuadrados y cuenta con grandes recursos naturales: petrleo, minerales y reservas gasferas para ms de un siglo, casi el 30% del agua dulce del mundo, 8 millones de km2 de bosques, la ms grande frontera agrcola a nivel mundial, el mayor volumen de biodiversidad y agua potable del planeta, y un liderazgo en la produccin y exportacin de alimentos. Estamos atravesando una etapa en la cual la mayora de los gobiernos sudamericanos se han dado cuenta de que tienen por delante la tarea de recuperar la direccin de su propio desarrollo. Mientras que en los aos noventa el proceso de globalizacin y los proyectos de integracin regional surgieron diferenciados pero sin vnculos claros con estrategias nacionales propias, en la actualidad se conforma una

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ecuacin ms compleja: desarrollo nacional, integracin regional y globalizacin. La cuestin consiste en reconocer, dentro de ese esquema, la necesidad de compatibilizar las polticas econmicas y sociales a fin de hacer frente a un mundo cada vez ms complejo. La decisin de crear la Comunidad de Estados latinoamericanos y Caribeos en la cumbre del conjunto de pases del continente de febrero de 2010 ampla an ms este panorama. El proceso de integracin, llmese Mercosur (cuya columna vertebral es la alianza estratgica argentino-brasilea), Unasur o la comunidad latinoamericana se va a potencial si se expanden los mercados internos, se mejoran las condiciones sociales y la distribucin de los ingresos, se diversifican las corrientes comerciales, se crean cadenas productivas de valor conjuntas y se desarrolla una infraestructura comn, energtica y de transporte y comunicaciones. Deben realizarse, tambin, programas regionales para pequeas y medianas empresas y emprendimientos para producciones de mayor valor agregado o tecnologas de punta que no puedan llevarse a cabo en cada pas por separado. El camino consiste en aunar, por un lado, las necesidades de cada uno de los pases, y por otro, las del conjunto de la regin, la Argentina est indudablemente inserta en ese proceso. Anexo Estadstico

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