EVALUACIN DE LA POLITICA EUROPEA DE VECINDAD (2003-2012)

Por D. Jos Benito Lpez Barreiro, Postgraduado en Unin Europea A Corua, Junio de 2012

EVALUACIN DE LA POLTICA EUROPEA DE VECINDAD (20032012)

Una encuesta llevada a cabo para la Comisin Europea por el Eurobarmetro en 2007 confirm que una mayora significativa de personas de los Estados miembros apoya la intensificacin de la cooperacin con los pases vecinos. Una mayora abrumadora de encuestados cree que es importante trabajar en equipo con ellos en la lucha contra la delincuencia organizada y el terrorismo, la defensa del medio ambiente y la energa, el desarrollo econmico, la emigracin, la democracia, la educacin y la formacin. Una mayora de ciudadanos europeos piensa que nuestra ayuda a esos pases puede

colaborar en la consecucin de la paz y la democracia en nuestro entorno prximo, y sobre el 50% de la opinin pblica europea piensa que ellos estn dispuestos a cooperar con la Unin para introducir las reformas internas. Este sentir de la poblacin europea es un fiel reflejo de lo importante que es la PEV para la Unin y as debe ser considerada. La Estrategia Europea de Seguridad de 2003 vino a poner sobre la mesa, entre otras cosas, una inquietud que yaca en el seno de la UE y a la que haba que hacer frente debido a la proximidad de la siguiente ampliacin territorial de la Unin que otra vez delineaba nuevas fronteras. Esta Estrategia promova la creacin de un crculo de pases amigos bien gobernados en las fronteras terrestres y martimas de la UE. Se puede decir que la PEV es la puesta en prctica de esta parte de la Estrategia de Seguridad. Los objetivos que busca esta poltica son: Estabilidad Seguridad Prosperidad

Para conseguirlos se utilizan las siguientes medidas: Integracin econmica Poltica energtica Control de fronteras Estabilidad poltica interna Cooperacin en la prevencin de conflictos regionales Cooperacin en la lucha contra el terrorismo y el crimen organizado

Los principios rectores que se aplican a la PEV son: Propiedad conjunta: La UE no impone su voluntad, los acuerdos se negocian entre las partes. Diferenciacin: Todos los pases son diferentes. Se da un trato diferencial en funcin del nivel de ambicin de cada uno. Condicionalidad: A ms avances ms ayudas que se aportan, lo cual puede contradecir en cierta manera al principio de propiedad conjunta. La forma de trabajo viene definida por la firma de un acuerdo de asociacin y un posterior plan de accin, de validez trianual o quinquenal y sin validez jurdica vinculante, con seguimientos anuales sobre su nivel de ejecucin. Este modelo de trabajo tiene su origen en el plan seguido para la adhesin de los pases de la ltima ampliacin. A pesar de seguir la misma metodologa el objetivo es bien distinto, mientras que en el primer caso el objetivo es la integracin en la Unin, en el caso de los pases de la PEV lo que se busca es, precisamente, una alternativa a la integracin, con lo que el premio se mantiene en un nivel inferior, la UE ofrece todo menos las instituciones (En el Documento de Estrategia sobre la Poltica Europea de Vecindad

COM(2004)373 se recoge que la asociacin se fundamenta en una poltica basada en los valores, con lo que se fomentaba la democracia, el imperio de la ley, el respeto por los derechos humanos, el buen gobierno, unas relaciones de vecindad amistosas, los principios de la economa de mercado y un desarrollo sostenible. En este documento se explicitan las reas ms importantes : La reforma y el dilogo poltico, el comercio que busca la participacin en el mercado interno de la UE, la justicia y los asuntos internos, la conexin de la vecindad que abarca la cooperacin en materia de energa, el transporte y el medio ambiente as como los contactos persona a persona). A lo largo de estos casi diez aos que lleva en vigor la PEV todos los pases de la Vecindad del Este han firmado acuerdos de Asociacin y Cooperacin con la Unin (excepto Bielorrusia) y todos los pases de la Vecindad del Sur han estado vinculados a la UE a travs del antiguo Proceso de Barcelona hoy Unin por el Mediterrneo (con la salvedad de Libia y Argelia y parcialmente Siria). Todos los pases pusieron en marcha sus planes de accin, con las salvedades sealadas, y los ejecutaron en mayor o menor medida. La ejecucin de estos planes fue seguida a travs de los correspondientes Informes de Pas anuales. Llegados a este punto nos toca evaluar si se logr el objetivo para el que fue creada la PEV. Es as que nos planteamos dos preguntas. 1. Se ha conseguido crear a nuestro alrededor un crculo de pases amigos y bien gobernados? 2. Estn los pases de la PEV satisfechos con su relacin con la UE y viceversa? A la primera pregunta entiendo que debe contestarse que no, sin embargo no cabe duda de que ambas partes han sacado provecho de la relacin. Desde un punto de vista econmico tanto una como otra parte han obtenido considerables beneficios, los

pases de la PEV lograron una mejora considerable de sus condiciones de intercambio comercial con la UE, lo que facilit el comercio entre ambos. La renta per cpita de los pases de la PEV aument en general durante este periodo, pero en menor proporcin que en la Unin (ANEXO III.DATOS PAS A PAS, apartado 6.Medicin grfica de los resultados de la PEV .Grfico pas 3. Renta per cpita). Otro aspecto importante es el de la aproximacin normativa, la Unin logr que muchas de las normativas europeas (de todo tipo) fueran asimiladas por los pases PEV, lo cual simplifica mucho el entendimiento a todos los niveles entre ambas partes. Por otro lado se han incrementado en buena medida los intercambios humanos lo cual lleva a un mejor entendimiento entre los dos actores. Hasta aqu lo positivo, si evaluamos ahora si hemos conseguido o no un grupo de pases seguros y bien gobernados que aporten seguridad a nuestra sociedad vemos que esto no es as, la ausencia de una verdadera democracia es la caracterstica ms comn de los pases de la PEV, para ello no tenemos ms que observar la situacin en Bielorrusia o en los Estados de la Vecindad del Sur (Inmersos en la denominada Primavera rabe ). De los grficos adjuntos en el ANEXO III.DATOS PAS A PAS, podemos ver que los parmetros de Grado de Libertad, ndice de Libertad de Prensa e ndice de Estados Fallidos, que miden de alguna manera el grado de democratizacin de un pas, lejos de mejorar, empeoran, lo que indicara a todas luces que este objetivo no se ha cumplido. Esta falta de libertad, comn a la mayora de nuestro entorno, lleva consigo a que la seguridad siga siendo un tema pendiente y candente, con grandes repercusiones en la Unin (migraciones ilegales, terrorismo, trata de seres humanos, contrabando etc,) En lo relativo a la segunda pregunta yo creo que los pases PEV no estn satisfechos con la actual Poltica Europea de Vecindad, algunos porque lo que buscan es la

integracin, por ejemplo Ucrania, Moldavia o Georgia y otros porque consideran que la ayuda que perciben no cubren los sacrificios que tiene que realizar para adoptar las normativas europeas o para democratizar sus sistemas polticos. Por otro lado la UE tampoco puede estar muy contenta con los logros alcanzados. Si el objetivo lo centramos en la seguridad, entendiendo que todas las medidas de integracin se ejecutan para lograr ese fin, no se puede afirmar que se haya conseguido, la Unin no es hoy ms segura gracias a la PEV. Pasemos a analizar ahora porqu la Poltica Europea de Vecindad no ha conseguido, a mi entender, sus objetivos. La referida poltica nace con unos procedimientos de actuacin tomados de las polticas de ampliacin, pero con un objetivo bien distinto, pues esta poltica, insisto, es una alternativa a la integracin en la Unin. Cuando se ejecut la ltima ampliacin, sta fue un verdadero xito, los planes de preadhesin funcionaron, y los recursos econmicos tambin y de este modo, los pases candidatos lograron su objetivo en tiempo y forma (otra cosa es su evolucin posterior). No cabe duda de que los pases implicados en el proceso ampliatorio tuvieron que hacer muchos sacrificios, pero estos sacrificios, a su entender, merecan la pena, el premio, la zanahoria de oro en forma de membresa era la recompensa ms preciada. La duda se plantea a la hora de estudiar el funcionamiento de la PEV, la zanahoria de oro no existe, y no sabemos si una mayor integracin en el mercado interior de la UE compensa los esfuerzos de adaptacin normativa y de otra ndole que deben cumplir segn se recoge en el plan de accin de cada uno de ellos. En relacin a esto, compensa el premio el esfuerzo?, hay opiniones contrapuestas, as, Romano Prodi, expresidente de la Comisin Europea, y una de las personas ms implicadas en la puesta en marcha de esta poltica, afirm que El objetivo de la adhesin es sin duda, el ms potente estmulo para la reforma que

podamos pensar, Pero porqu una meta menos ambiciosa no tendra algn efecto?, mostrndose de este modo claramente partidario de esta lnea de accin. Ms crticos con los beneficios de la PEV se muestran otros autores que se manifiestan ms reticentes al modelo escogido, as lo expresa Magen en su trabajo The shadow of enlargent, Marise Cremone y Christophe Hillion en su estudio LUnin fait la forc?. Potential and Limitations of the European Neighbourhood Policy as integrated Foreign and Security Police o Carmen Gebbard en el suyo titulado Assesing EU Actorness towards near abroad. The European Neighbourhood Policy. Adems de esta limitacin de origen que tiene la PEV, pecado original?, ha habido otra serie de problemas que han obstaculizado su funcionamiento y por lo tanto impidieron que esta poltica diera los frutos para los que fue concebida: Excesiva burocratizacin del funcionamiento de la interaccin entre los pases PEV y la Comisin Europea. Falta de una voz nica en materia PESC. Mala gestin del recurso financiero dedicada a la PEV. Prdida de la capacidad de atraccin con la que contaba esta partida en sus orgenes. La creacin por el Tratado de Lisboa de la figura del Alto Representante para la Poltica Exterior y de Seguridad debera llevar consigo a la aparicin de una sola voz en materia de Poltica Exterior y a una reduccin de la burocracia en todos los rganos vinculados a la gestin de la PEV, lo que agilizara todos los procedimientos y permitira una mejor gestin de la misma. La simplificacin de los trmites permitira una mayor aproximacin entre las dos partes lo que redundara en un mejor entendimiento.

La mejor gestin del recurso financiero es factible, pero lo que es ms complicado es el lograr el incremento de su cuanta debido al escenario de crisis actual. En este sentido es tambin difcil que los pases sientan que sus esfuerzos son recompensados en comparacin con los realizados por el resto de sus compaeros de viaje, por ello la UE debe estar dispuesta a potenciar el enfoque ms por ms, en el sentido de recompensar a los pases que ms se comprometan con las reformas, y tambin la otra cara de la moneda, menos por menos, menor ayuda a menor esfuerzo. Asimismo se debera incrementar la capacidad del Fondo de Gobernanza (Governance Facility) para premiar a los pases que ms se comprometieran con la buena gobernanza. En lo relativo a prdida de atractivo de la UE para los socios de la PEV, la situacin actual es cuando menos delicada. La puesta de largo en la escena internacional de los BRICS lleva consigo la aparicin de nuevos centros de decisin y de modelos a seguir, lo que unido a la actual crisis, econmica, financiera, de sistema , est llevando a que los pases de la vecindad tengan muchas ms opciones, dejando de tener a la UE como su nica referencia de futuro. No olvidemos adems, en el caso de los pases de la PEV Oriental, que su proximidad a Rusia sigue ejerciendo una gran influencia sobre ellos, y ms en los ltimos aos con el intento por parte de la Federacin Rusa de recuperar su antigua rea de influencia de la mano del tndem Putin-Medvedev. En manos de la Unin est el seguir siendo el modelo a seguir por ellos. Veamos a continuacin que trayectoria, a mi entender, va a seguir la PEV. La evolucin de los pases actuales de la PEV se promete dispar. Va a ser muy difcil mantener vivo el inters en el proyecto de los pases del colectivo de Nuevos Estados Independientes (Bielorrusia, Moldavia y Ucrania) si una vez que cumplan los Criterios

de Copenhague1, lo cual parece ms prximo en los casos de Moldavia y Ucrania y mucho ms lejano en el caso de Bielorrusia, que an no tiene, si quiera, un acuerdo de vinculacin con la UE, y siguen manteniendo su manifestado inters por integrarse en la Unin, no se les permite el acceso a la UE como miembros de pleno derecho basndose nicamente en criterios de oportunidad poltica. El camino se promete largo y lleno de obstculos y en tanto en cuanto esta supuesta integracin se produzca hay que seguir tomando las medidas adecuadas para ayudarles a cumplir los referidos criterios, y para ello lo ms razonables es aproximar los acuerdos actuales a los acuerdos de preadhesin utilizados en las anteriores ampliaciones (en esta lnea est el Acuerdo de Asociacin entre la UE y Ucrania pendiente de entrar en vigor).

Segn los denominados Criterios de Copenhague, introducidos en diciembre de 1993, con motivo del Consejo Europeo celebrado en la capital danesa, todo pas candidato debe tener: 1. 2. 3. Instituciones estables que garanticen la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos y el respeto y la proteccin de las minoras. Una economa de mercado en funcionamiento y la capacidad de hacer frente a la presin competitiva y las fuerzas del mercado dentro de la Unin. La capacidad de asumir las obligaciones y suscribir los objetivos de la unin poltica, econmica y monetaria.

En 1995, el Consejo Europeo de Madrid precis, adems, que todo pas candidato debe estar en condiciones de poner en vigor las normas y procedimientos de la Unin. Pero tambin debe crear las condiciones que permitan su integracin, mediante la adaptacin de sus estructuras administrativas. Porque, si es importante la incorporacin de la legislacin europea al Derecho nacional, lo es ms an su aplicacin y cumplimiento efectivos a travs de unas estructuras administrativas y judiciales adecuadas. Se trata de un requisito previo y una prueba de la confianza mutua en la que se basa la pertenencia a la UE. Por su parte, la UE debe ser capaz de integrar a los nuevos pases miembros; esto es, garantizar que sus instituciones y procesos decisorios sigan siendo eficaces y transparentes y que la Unin pueda seguir desarrollndose, aplicando polticas comunes en todos los campos y financindolas de manera sostenible.

Distinto es el caso de aquellos pases que por su posicin geogrfica no cumpliran el requisito de europeidad que se recoge en el vigente artculo 49 del Tratado de la UE2 (Vecindad del Sur), con ellos las medidas a tomar seran las siguientes: 1. Priorizar las reformas en estos pases para transformarlos en verdaderas

democracias, anteponiendo este objetivo a cualquier otro, de cualquier ndole, y en el entendimiento de que logrando lo primero cualquier tipo de acuerdo ser ms fcil. En lo relativo a este punto es de destacar la tarea llevada a cabo por el enviado especial de la UE para el Mediterrneo Sur, una especie de embajador para la primavera rabe, Bernardino Len, quien a la hora de establecer una comparacin de la situacin en estos pases antes y despus de los sucesos del ao pasado afirmo que es preferible un cazo con agua hirviendo a una olla a presin con el mismo contenido, en clara alusin a la situacin en la que se encontraba la zona en manos de minoras elitistas antes de que acontecieran los mencionados sucesos,y con una UE que miraba para otro lado y que antepona sus intereses econmicos a la defensa de los valores democrticos. En la actualidad la Unin est colaborando en el proceso democratizador siguiendo muy de cerca las prximas elecciones en Argelia y Egipto, entre otras misiones, con el claro objetivo de acercar estos pases a los parmetros de libertad europeos.

Cualquier Estado europeo que respete los valores mencionados en el artculo 2 y se comprometa a promoverlos podr solicitar el ingreso como miembro en la Unin. Se informar de esta solicitud al Parlamento Europeo y a los Parlamentos nacionales. El Estado solicitante dirigir su solicitud al Consejo, que se pronunciar por unanimidad despus de haber consultado a la Comisin y previa aprobacin del Parlamento Europeo, el cual se pronunciar por mayora de los miembros que lo componen. Se tendr en cuenta los criterios de elegibilidad acordados por el Consejo Europeo. Las condiciones de admisin y las adaptaciones que esta admisin supone en lo relativo a los Tratados sobre los que se funda la Unin sern objeto de un acuerdo entre los Estados miembros y el Estado solicitante. Dicho acuerdo se someter a la ratificacin de todos los Estados contratantes, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales.

2. Potenciar la institucionalizacin de las organizaciones de mbito regional como es el caso de la Unin para el Mediterrneo que se dot de un tejido institucional entre el que destaca la Asamblea Parlamentaria Euromediterrnea (EURONEST en la Vecindad Oriental)3 y que permiten intercambiar ideas y gestionar actuaciones que buscan la mayor integracin con la UE y la mejora del nivel de vida de sus habitantes. 3. Continuar con los proyectos en marcha al objeto de conseguir acuerdos de libre comercio amplios y completos al estilo DCFTA y buscar la participacin de los pases en las Agencias y Programas4 de la Unin que se determine, en lnea con las actuaciones seguidas hasta la fecha. Al objeto de lograr los acuerdos DCFTA, y como quiera que para lograr los mismos es
3

Los das 28, 29 y 30 de septiembre de 2011 tuvo lugar en Varsovia una cumbre de la Asociacin Oriental en la que se llegaron a una serie de acuerdos significativos, en el punto 21 se afirma: Los participantes dan la bienvenida a la creacin de la Asamblea Parlamentaria Euronest (foro parlamentario que promover las condiciones necesarias para acelerar la asociacin poltica y hacer avanzar la integracin econmica entre la Unin y sus socios de Europa Oriental, Contribuir a reforzar, desarrollar y dar a conocer la Asociacin Oriental como institucin encargada de la consulta, supervisin y seguimiento parlamentario de la Asociacin), la cual jugar un papel importante apoyando el progreso hacia la realizacin de los objetivos de la Asociacin Oriental. Se felicitan por el lanzamiento de una Conferencia anual de Autoridades Locales y Regionales de la Asociacin Oriental celebrada bajo los auspicios del Comit de las Regiones. Hacen un llamamiento al Comit de las Regiones para trabajar con las autoridades locales y regionales de los socios del Este para establecer un marco institucional permanente de cooperacin.
4

En octubre de 2007 la Comisin publico el Enfoque general para que los pases socios de la PEV puedan participar en agencias y programas comunitarios el cual abarca participaciones en : Comercio, mercado e innovacin. Programa Aduanas 2013 Empresa, industria e innovacin. Programa Marco de Competitividad e Innovacin (Programa especifico de espritu empresarial e innovacin) Proteccin al consumidor. Programa de Accin Comunitaria en el campo de la Poltica del Consumidor. Transporte. Programa SESAR (Espacio Areo Comn Europeo) y Empresa Conjunta. Energia. Programa Marco de Competitividad e Innovacin (Programa especifico de energa inteligente para Europa). Sociedad de la informacin. Programa Marco de Competitividad e Innovacin (Programa especfico de Poltica de Apoyo a las tecnologas de la Informacin y la Comunicacin). Asuntos personales. Salud Pblica.

necesario que los pases afectados pertenezcan a la Organizacin Mundial del Comercio, se tomaran todas las medidas oportunas para facilitar su ingreso en la mencionada organizacin5.

Nos quedara en el tintero el caso de los pases del Cucaso Sur -Armenia, Azerbaiyn y Georgia- que fueron los ltimos en integrarse en el proceso de vecindad y que no parece que se tenga muy clara su pertenencia geogrfica a Europa. Habr que llevar a cabo un intenso debate dentro del seno de la Unin para decidir su pertenencia o no a Europa atendiendo a las diferentes ideas de ese concepto y segn se recoge en el mencionado artculo 49 del Tratado y una vez tomada esa decisin se optar por uno u otro de los caminos sealados, en el entendimiento de que sea cual sea la decisin que se tome para lograr el circulo de pases amigos al que se hace referencia en la Estrategia de Seguridad de 2003, es fundamental conseguir Estados que compartan nuestros valores.

En la actualidad no pertenecen a la misma los siguientes: PEV SUR: Argelia, Lbano, Libia, Autoridad Nacional Palestina, Siria PEV ESTE: Azerbaiyn, Bielorrusia. Con la salvedad de la Autoridad Nacional Palestina, por su especial situacin, todos los dems paises tienen la categora de observadores dentro de la OMC, lo que implica que debern iniciar negociaciones de adhesin en el plazo de cinco aos desde que adquirieron ese estatus. La UE colabor activamente en el ingreso de Moldavia (2001) y Ucrania (2008) en la Organizacin Mundial del Comercio.