REPBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA UNIVERSIDAD DE LOS ANDES CENTRO IBEROAMERICANO DE ESTUDIOS PROVINCIALES Y LOCALES (CIEPROL) ESPECIALIZACIN EN DERECHO ADMINISTRATIVO

EL INGRESO A LA ADMINISTRACIN PBLICA (ENSAYO)

Abog. Luz Marina Zambrano Angulo

Mrida, Septiembre de 2012

Un hecho que ha caracterizado desde su formacin al empleo pblico ha sido la inestabilidad en los cargos como consecuencia del carcter provisional de los mismos, en razn del sistema de ingreso a la administracin pblica dependiendo del clientelismo poltico, es decir, la permeabilizacin de la funcin pblica por la poltica, realidad esta que ha sido parte de la historia no slo de Venezuela, sino tal y como lo seala Alejandro Nieto citado por Jimnez Asensio (1998), haciendo referencia a la situacin de la funcin pblica en Espaa, seala que: los males que aquejan la formacin de la funcin pblica durante muchas dcadas: la contaminacin poltica, el enchufismo, el nepotismo y las cesantas (...) en cuanto que lo importante para permanecer en un empleo pblico ser, sin duda, ser afecto al Gobierno. La funcin pblica ser considerada como un autntico botn del partido que gana las elecciones, y con l se premiar a los amigos y se castigar a los enemigos polticos. Las consecuencias que tuvo este modo de proceder fueron gravsimas, tanto desde el punto de vista financiero (por la pesada carga que supondr al erario pblico las frecuentemente impagadas pensiones por cesantas), como desde la ptica institucional o social (...) Con las palabras de este autor se expone la efectiva realidad que ha acompaado el acceso a los cargos de la administracin pblica, y que hacen que al hablar de la funcin pblica incuestionablemente se piense en la palabra corrupcin como un sinnimo que ha acompaado a los regmenes administrativos venezolanos, y desvirta el sentido de la existencia misma de los funcionarios y de las funciones que prestan, cuyo destino principal y final es estar al servicio del inters de todos los ciudadanos. Esta especie de etiqueta que degenera los ms altos intereses y fines del Estado, ha sido conocida en las administraciones venezolanas ya como parte de la tradicin o costumbre de las prcticas funcionariales. Es por esta razn que los funcionarios pblicos se ha dicho, y se ha visto estn al servicio del partido ms influyente, o al servicio de la lite que detenta el poder, pues es incuestionable que al no contar con una base jurdica fuerte, que les de seguridad permitiendo a tales servidores pblicos ejercer sus

funciones con total independencia de la influencia poltica, va a existir siempre el sometimiento a otros intereses que no son los propios de la funcin pblica, por el somero temor de perder sus cargos. Este resultado de las prcticas reiteradas por la influencia poltica dentro del manejo de la actividad administrativa y en el mal manejo del factor humano, llmense funcionarios, servidores, empleados pblicos, puede considerarse como un obstculo para el crecimiento y formacin de los funcionarios pblicos, en consecuencia en Venezuela es muy complicado hacer carrera dentro de la administracin pblica, no es pues extraa la carencia de funcionarios con los conocimientos profesionales y tcnicos, que permanezcan dentro de la administracin debido a sus mritos propios.

Ahora bien, el artculo 146 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana Venezuela, seala expresamente lo siguiente: Los cargos de los rganos de la Administracin Pblica son de carrera. Se exceptan los de eleccin popular, los de libre nombramiento y remocin, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administracin Pblica y los dems que determine la Ley. El ingreso de los funcionarios pblicos y las funcionarias pblicas a los cargos de carrera ser por concurso pblico, fundamentado en principios de honestidad, idoneidad y eficiencia. (). Del contenido de esta norma, se evidencia que la naturaleza de los cargos de los rganos de la Administracin Pblica son de carrera, y que slo por va de excepcin no lo sern los de eleccin popular, los de libre nombramiento y remocin, los contratados y los obreros.

Asimismo se colige que los servidores pblicos son todas aquellas personas que prestan servicio a la Administracin Pblica, pero adquieren la condicin de Funcionario de Carrera en virtud de un nombramiento por la autoridad competente, como resultado de un proceso de seleccin denominado concurso pblico, que

genera como efecto jurdico para el interesado la estabilidad absoluta en la funcin pblica.

Sobre este particular, Kiriakidis (2003) sostiene As las cosas, constitucionalmente hablando, en principio las relaciones de prestacin de servicios personales a la Administracin Pblica Venezolana deben tenerse por enmarcadas en la carrera administrativa, pero slo hay carrera administrativa si media o se ha producido un concurso, pues existen ciertos casos de prestacin de servicios personales a la Administracin Pblica sometidos a regmenes distintos al de la Carrera Administrativa (an cuando no por ello dejan de ser Funcin Pblica, como es el caso de los Funcionarios de Eleccin Popular) (p.65). En este orden de ideas, encontramos que la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica que rige las relaciones de empleo pblico entre los funcionarios pblicos y las administraciones pblicas nacionales, estadales y municipales, desarroll la citada disposicin constitucional, en su artculo 19, el cual es del tenor siguiente: Los funcionarios o funcionarias de la Administracin Pblica sern de carrera o de libre nombramiento y remocin. Sern funcionarios o funcionarias de carrera, quienes habiendo ganado el concurso pblico, superado el perodo de prueba y en virtud de nombramiento, presten servicios remunerado y con carcter permanente. Sern funcionarios o funcionarias de libre nombramiento y remocin aqullos que son nombrados y removidos libremente de sus cargos sin otras limitaciones que las establecidas en esta Ley. En concordancia con esta norma, el artculo 40 y 43 ejusdem disponen:

Artculo 40. El proceso de seleccin de personal tendr como objeto garantizar el ingreso de los aspirantes a los cargos de carrera en la Administracin Pblica, con base en las aptitudes, actitudes y competencias, mediante la realizacin de concursos pblicos que permitan la participacin, en igualdad de condiciones, de quienes posean los requisitos exigidos para desempear los cargos, sin discriminaciones de ninguna ndole. Sern absolutamente nulos los actos de nombramiento de funcionarios o funcionarias pblicos de

carrera, cuando no se hubiesen realizado los respectivos concursos de ingreso, de conformidad con esta Ley. Artculo 43. La persona seleccionada por concurso ser nombrada en perodo de prueba. Su desempeo ser evaluado dentro de un lapso que no exceda de tres meses. Superado el perodo de prueba, se proceder al ingreso como funcionario o funcionaria de carrera al cargo para el cual concurs. De no superar el perodo de prueba, el nombramiento ser revocado. De la normativa citada, se desprende que el ingreso a la carrera administrativa, deriva de la celebracin de un concurso, donde se pueda constatar los elementos objetivos por los cuales el funcionario elegido, en igualdad de condiciones frente a otros concursantes, fue designado para ejercer el cargo, superado a posteriori el perodo de prueba.

El Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripcin Judicial de la Regin de Los Andes en sentencia de fecha 12 de mayo del ao 2005 expuso: la Ley del Estatuto ha repetido la exigencia constitucionalmente establecida en cuanto a la necesidad de un concurso para que se produzca el ingreso a la Carrera Administrativa (y por ello el consecuente ingreso a la Funcin Pblica), agregando una clusula segn la cual, ante la omisin del concurso se entiende como nulo cualquier nombramiento para un cargo de carrera. Como se puede observar el constituyente de 1999 ha sido muy riguroso en la forma de redactar el artculo 146, al considerar quienes pueden ser considerados como servidores pblicos y quienes pueden tener estabilidad absoluta y en consecuencia gozar de la carrera administrativa, pero el legislador fue mucho mas rgido en la regulacin y fusion en el artculo 40 de la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, lo dispuesto en el artculo 146 y 25 constitucional; es decir, al declarar como nulos de nulidad absoluta los actos de nombramiento de funcionarios pblicos de carrera en los casos en que no se hubiesen realizado los respectivos concursos; ().

Siguiendo a Rondn de Sans (1974) el concurso

(...) constituye el instituto en virtud del cual el funcionario al servicio de la Administracin Pblica Nacional hace del empleo pblico, su profesin, su carrera, en obediencia a los procedimientos establecidos por la Ley (...) (p.57). Continuando con esta autora, es importante destacar su opinin respecto a la funcin pblica y a la regulacin de la situacin del funcionario, as entonces:

El ejercicio de la funcin pblica ha sido concebido, en los regmenes de derecho comparado que establecen una regulacin expresa de la situacin laboral del funcionario, bajo dos aspectos: bien como ingreso al desempeo a un cargo especfico, el llamado sistema de empleo, en el cual los cargos corresponden a la figura subjetiva del funcionario y siguen la suerte del mismo, o bien, como una carrera. El primer sistema hace del funcionario el titular de un determinado cargo, sin la posibilidad de aspirar, en base a un derecho pblico subjetivo a un rgimen de estabilidad, ascensos y de retiro. Por el contrario el rgimen de carrera implica la entrada al ejercicio de la funcin pblica en general, al servicio de una determinada organizacin, con derecho a la permanencia, el ascenso y al retiro en las condiciones establecidas por la Ley. Cuando se ingresa a la funcin pblica mediante el sistema de carrera no se est accediendo a un cargo determinado, sino que el acto de nombramiento es un acto de admisin a una institucin que somete al sujeto a las modalidades de un ejercicio profesional que aspira a ser actividad permanente y definida (...)(p.59). De tal forma, la Ley in comento no slo contiene el rgimen de carrera administrativa tal y como claramente lo explica la autora citada, adems formula otro rgimen indicado para los funcionarios que acceden a algn cargo dentro de la Administracin, pero que no gozan de la estabilidad de los funcionarios de carrera, stos son los funcionarios de libre nombramiento y remocin.

Sobre este punto, es menester mencionar la importancia del Manual Descriptivo de Cargos, para eliminar la mala prctica de crear cargos dependiendo de las exigencias de la poltica viciosa. Al respecto la Sala Poltico Administrativa

del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia de fecha 07 de febrero de 2002 ha establecido lo siguiente: el nico documento que certifica las funciones de los funcionarios en los organismos del Estado es el Registro Informativo de Cargos (RIC), correspondindole a la Administracin, definir y demostrar la actividad del funcionario de forma concreta, especfica e individualizada,() siendo la regla que los cargos de la Administracin Pblica son de carrera y la excepcin son los cargos de libre nombramiento y remocin, tal como lo establece la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela. Por ende, en pro de hacer eficiente y eficaz la funcin administrativa, a travs del concurso se intenta poner freno a las costumbres viciadas dentro del manejo de la administracin pblica, en relacin al ingreso de las personas a las funciones pblicas y a la vez, darle estabilidad a los funcionarios en sus cargos, para que sta no dependa de otros intereses ajenos a la propia funcin pblica. En Espaa su Texto fundamental, al igual que nuestra Carta Magna ordena en el artculo 144 la creacin del Estatuto de la funcin pblica, la Constitucin espaola en el numeral 3 del artculo 103 dispone: La Ley regular el estatuto de los funcionarios pblicos, el acceso a la funcin pblica de acuerdo con los principios de mrito y capacidad, (). Aunado a esto, el artculo 61 de la Ley 7/2007 de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Empleado Pblico, vigente en Espaa, referido a los sistemas selectivos precepta en el numeral 7: 1. Los procesos selectivos tendrn carcter abierto y garantizarn la libre concurrencia, sin perjuicio de lo establecido para la promocin interna y de las medidas de discriminacin positiva previstas en este Estatuto. Los rganos de seleccin velarn por el cumplimiento del principio de igualdad de oportunidades entre sexos. 2. Los procedimientos de seleccin cuidarn especialmente la conexin entre el tipo de pruebas a superar y la adecuacin al desempeo de las tareas de los puestos de trabajo convocados, incluyendo, en su caso, las pruebas prcticas que sean precisas. Las pruebas podrn consistir en la comprobacin de los conocimientos y la capacidad analtica de los aspirantes, expresados de forma oral o escrita, en la

realizacin de ejercicios que demuestren la posesin de habilidades y destrezas, en la comprobacin del dominio de lenguas extranjeras y, en su caso, en la superacin de pruebas fsicas. 3. Los procesos selectivos que incluyan, adems de las preceptivas pruebas de capacidad, la valoracin de mritos de los aspirantes slo podrn otorgar a dicha valoracin una puntuacin proporcionada que no determinar, en ningn caso, por s misma el resultado del proceso selectivo. ()5. Para asegurar la objetividad y la racionalidad de los procesos selectivos, las pruebas podrn completarse con la superacin de cursos, de periodos de prcticas, con la exposicin curricular por los candidatos, con pruebas psicotcnicas o con la realizacin de entrevistas. Igualmente podrn exigirse reconocimientos mdicos. 6. Los sistemas selectivos de funcionarios de carrera sern los de oposicin y concurso-oposicin que debern incluir, en todo caso, una o varias pruebas para determinar la capacidad de los aspirantes y establecer el orden de prelacin. Slo en virtud de ley podr aplicarse, con carcter excepcional, el sistema de concurso que consistir nicamente en la valoracin de mritos. (). De tal manera, para adquirir la condicin de funcionario de carrera, en conformidad con el artculo 62 del mencionado cuerpo normativo, debe verificarse los siguientes requisitos:

a) Superacin del proceso selectivo. b) Nombramiento por el rgano o autoridad competente, que ser publicado en el Diario Oficial correspondiente. c) Acto de acatamiento de la Constitucin y, en su caso, del Estatuto de Autonoma correspondiente y del resto del Ordenamiento Jurdico. d) Toma de posesin dentro del plazo que se establezca. En relacin a los Principios y procedimientos de provisin de puestos de trabajo del personal funcionario de carrera el artculo 78, numeral 1, prev: Las Administraciones Pblicas proveern los puestos de trabajo mediante

procedimientos basados en los principios de igualdad, mrito, capacidad y publicidad.

El artculo 79, numeral 1 en relacin al concurso establece que

El concurso, como procedimiento normal de provisin de puestos de trabajo, consistir en la valoracin de los mritos y capacidades y, en su caso, aptitudes de los candidatos por rganos colegiados de carcter tcnico. La composicin de estos rganos responder al principio de profesionalidad y especializacin de sus miembros y se adecuar al criterio de paridad entre mujer y hombre. Su funcionamiento se ajustar a las reglas de imparcialidad y objetividad. De tal forma, el sistema de mritos para el ingreso a la funcin pblica, es mencionada en estos textos y por su parte el artculo 146 del Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela tambin lo seala, como un medio que permita que sea el elemento humano ms preparado y ms capaz por sus conocimientos tcnicos y profesionales los que ingresen a los cargos de la administracin pblica, dada la delicada funcin que estn llamados a desempear. Rojas (2011) define el sistema de mrito o merits system como el sistema funcionarial que consagra la Constitucin venezolana y la Ley del estatuto de la Funcin Pblica, que consiste en que la persona ingresa y se mantiene en la carrera administrativa a travs de unas pruebas objetivas e igualitarias tendentes a posibilitar el ingreso y permanencia en la organizacin administrativa slo a quienes posean la capacidad, competencia e integridad moral suficiente para el desempeo de la funcin pblica correspondiente o, en el supuesto de desproporcionalidad numrica, a los que en ms alto grado demuestren poseen esos mritos (p. 92). En el sistema venezolano, en principio, o mejor dicho en teora como ya hemos sealado, a partir de las bases dictadas por la Ley Suprema vigente desde el ao 1999 y la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica promulgada desde el 2002, la estabilidad de los funcionarios debera ser la regla y el catlogo de cargos de libre nombramiento y remocin, debera ser la excepcin, pero esto no se ha cumplido de esta forma en la prctica. Durante los ltimos aos ha sido conducta reiterada de algunos organismos de la Administracin Pblica, la designacin de funcionarios, otorgndoles el ingreso sin agotar el requisito previo del concurso pblico.

La realidad demuestra que es muy difcil acceder por la va idnea, la que establece la Ley y la Constitucin a la estabilidad en los cargos, ya que es muy discrecional el nombramiento de cargos cuyos funcionarios pueden ser removidos, sin contar con ningn tipo de posibilidad de acceder a la carrera administrativa, y por ende pareciera que la historia de la improvisacin, la falta de profesionalismo y de conocimientos tcnicos, seguir siendo la identificacin de la administracin pblica venezolana, ya que sigue repitindose la misma prctica de cambios masivos de funcionarios, que comienzan a prepararse y a obtener conocimientos para el perfeccionamiento en el ejercicio de sus funciones, pero cada cierto tiempo, al cambiar los grupos de poder poltico, son removidos, dando paso de nuevo al inicio de este ciclo, nuevos funcionarios sin conocimientos mnimos en el manejo de los cargos donde son puestos, luego una corta fase preparatoria, y finalmente se da paso a otra nueva generacin. No es posible, que de esta manera, se profesionalice ni se logre la mxima eficiencia y eficacia en materia de personal en la administracin pblica.

REFERENCIAS

CONSTITUCIN DE LA REPBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA.. Gaceta Oficial N 36680. Caracas, 30 de diciembre de 1999. CONSTITUCIN ESPAOLA del 27 de Diciembre de 1978 (BOE nmero 311, del 29 de Diciembre). ESTATUTO BSICO DEL EMPLEADO PBLICO LEY 7/2007 del 12 de abril de 2007. Madrid-Espaa: Editores Tecnos JIMNEZ ASENSIO, Rafael (1998). La Administracin Pblica en los Orgenes del Estado Constitucional. Revista espaola de Derecho Constitucional. Ao 18. N 52. Enero-Abril. [Documento en lnea]. Disponible en: http://www.cepc.es/rap/Publicaciones/Revistas/6/REDC_052_309.pdf [Consulta: 2012, Septiembre 11]. KIRIAKIDIS, Jorge (2003). Rgimen Jurdico de la Funcin Pblica en Venezuela. Caracas-Venezuela: Ediciones LIBER. LEY DEL ESTATUTO DE LA FUNCIN PBLICA. Gaceta Oficial N 37.522. Caracas, 06 de septiembre de 2002. ROJAS, Manuel (2011). Notas sobre el Derecho de la Funcin Pblica. CaracasVenezuela: Editorial FUNEDA. RONDN DE SANS, Hildegard. (1974). El Sistema Contencioso Administrativo de la Carrera Administrativa. Instituciones, Procedimiento y jurisprudencia. Primera Edicin. Caracas-Venezuela: Ediciones MAGOB. TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA. Sentencia de la Sala Poltico-Administrativa de fecha 07 de febrero de 2002 [Documento en lnea]. Disponible en: http://www.tsj.gov.ve [Consulta: 2012, Agosto 25]. ______________________________. Sentencia del Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripcin Judicial de la Regin de Los Andes de fecha 12 de mayo de 2005 [Documento en lnea]. Disponible en: http://www.tsj.gov.ve [Consulta: 2012, Septiembre 11].