NovaTerra / jaargang 6 / nummer 1 / april 2006 / 13

Vetoplanologie
Nu ontwikkelingsplanologie opgang maakt, klaagt men steen en been over allerhande veto’s die men op
die weg tegenkomt. Wanneer we critici mogen geloven dan zijn het op dit moment vooral de Europese
regels ten aanzien van fijn stof die roet in het eten gooien. Ontwikkelingsplanologie lijkt overtroeft te
worden door een planologie waarbij veto’s het sturende principe zijn. Maar is dit wel het echte probleem?

Frank van der Hoeven

TU Delft, Faculteit Bouwkunde
Illustraties: MUST, Amsterdam (tenzij anders vermeld)

In Den Bosch vond op 24 augustus 2005 een tragisch ongeval plaats.
De vereniging van eigenaren van een appartementengebouw verga-
derde bij één van de bewoners over het plaatsen van windschermen
op de balkons. Juist op dat moment waait van het balkon van de gast-
heer een bloempot naar beneden. Deze trof een bejaarde dame die op
weg was naar dezelfde vergadering. De vrouw overleed enkele dagen
later. De vereniging van eigenaren kon niet doeltreffender overtuigd
worden van de noodzaak om voorzieningen te treffen tegen de wind-
hinder die men ondervindt op de balkons. De welstandscommissie
keerde zich echter tegen dit voorstel. De wensen van de vereniging
Z zijn volgens de welstand niet in overeenstemming met de gedetail-
leerde architectuur van het pand. Daarmee reageerde ze op een bijna
klassieke manier op het aspect ‘veiligheid’. Veiligheid wordt door
architecten, maar ook stedenbouwkundigen, gezien als één van die
lastige aspecten die het ontwerpen als creatieve activiteit beperken.
Maar voor de vereniging van eigenaren is de ‘getailleerde architectuur’
een net zo on(be)grijpbaar aspect die het moeilijk maakt om tot een
deugdelijk woongebouw te komen. Wat wel of niet een veto is, is
wellicht afhankelijk van de rol die de partij speelt in het proces.
En zolang die partijen elkaars argumenten niet serieus nemen, zijn
er geen deugdelijke oplossingen te verwachten.
Y

NIROV_NovaTerra_jg6#1_DEF.indd 13 19-04-2006 16:09:58

 NovaTerra / jaargang 6 / nummer 1 / april 2006 / 14
Wat wel of niet een
veto is, is wellicht
afhankelijk van
de rol die de partij
speelt in het proces
luchtkwaliteit
In het afgelopen jaar was er veel te doen over de invloed van lucht-
kwaliteit op de voortgang van bouwprojecten. Krantenartikelen,
interviews in tijdschriften, websites en televisierapportages hebben
aan dit onderwerp veel aandacht besteed. Ze geven buitenstaanders
het gevoel dat de Nederlandse overheid onvoorzien geconfronteerd
wordt met onredelijke Europese eisen, eisen waaraan moeilijk of niet
te voldoen valt. Sommige politici, commentatoren, directeuren en
wetenschappers grijpen de situatie aan om een doembeeld te schetsen.
Er kan niets meer gebouwd worden in ons land: ‘Nederland op slot,
de sleutel weggegooid’ 1. Dit spanningsveld tussen ruimtelijke ont-
wikkeling, mobiliteit en milieu bezorgt dan ook menig beleidsmaker,
directeur of bestuurder kopzorgen. Het beeld dat zo ontstaat is echter
niet juist. De belangen die op dit terrein spelen zijn omvangrijk en
complex. Het volstaat niet om ‘Brussel‘ simpelweg de schuld te geven.
De Europese dimensie dekt de problematiek maar in beperkte mate
af. Pogingen het gebruik van de ruimte langs of boven grootschalige
verbindingen te beperken zijn zeker niet nieuw en komen doorgaans
van eigen bodem. De effecten van nieuwe maatregelen worden
nogal eens overdreven. Terug naar het jaar 2000. Parallel aan de
implementatie van de eerste Europese dochterrichtlijn ‘lucht’ in onze
eigen regelgeving pleiten het ministerie van VROM en het ministerie
van Verkeer en Waterstaat voor het instellen van vrijwaringszones
langs autosnelwegen en spoorlijnen. Vrijwaringszones nemen een
prominente plaats in de Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening
(Vijfde Nota) en in het Nationaal Verkeers- en Vervoersplan (NVVP).
Vrijwaringszones zijn gebieden waar beperkingen gelden op het
neerzetten van bebouwing. De Vijfde Nota en het NVVP wilden
NIROV_NovaTerra_jg6#1_DEF.indd 14
veiligstellen dat infrastructuur ook in de toekomst uit te breiden is
en dat milieuproblemen langs wegen binnen de perken blijven.
In datzelfde jaar maakt ook veiligheid een comeback. Onder invloed
van de Vuurwerkramp te Enschede (2000), de Nieuwjaarsbrand te
Volendam (2001) en een aantal tunnelbranden in het Alpengebied
(1999, 2001) krijgen externe veiligheid, interne veiligheid en ook
tunnelveiligheid hernieuwde aandacht 2. Dat trojka luchtkwaliteit,
vrijwaring en veiligheid vraagt om min of meer hetzelfde soort van
oplossing: meer ruimte voor infrastructuur, meer afstand tussen de
verbinding en de bebouwing. En met dat pleidooi om infrastructuur
meer ruimte te geven, ging het recht tegen de heersende trend in.
paars ruimtegebruik
Wat was de aanleiding om zo’n discussie over vrijwaringszones te
beginnen? De jaren negentig kende een sterke economische groei en
een politieke consensus tussen sociaal-democraten en liberalen:
Paars. Tekenend voor deze tijd is een hernieuwd geloof dat techniek
oplossingen kan bieden voor belangrijke maatschappelijk-economische
vraagstukken. Ondergronds bouwen en meervoudig ruimtegebruik
werden naar voren geschoven om ruimteclaims met elkaar te verenigen,
om milieu en economie met elkaar te verbinden, om projecten rond
te krijgen die elkaar tot dan toe leken uit te sluiten. Meervoudig
ruimtegebruik, ruimtelijke kwaliteit, win-win oplossingen en zoge-
naamde dubbeldoelstellingen werden gevleugelde toverwoorden in
de ruimtelijke ordening. Die aandacht voor nieuwe oplossingen had
als neveneffect dat architecten, stedenbouwkundigen en ontwikke-
laars infrastructuurruimte ontdekten als een nieuwe en uitdagende
opgave die kan bijdragen aan de verdichting van stedelijke gebieden.
Tevens zijn dit de gebieden waar relatief eenvoudig geld te verdienen
was. Volkstuintjes worden potentiële zichtlocaties. Autosnelwegen
moeten ineens omgebouwd worden tot stedelijke boulevards.
Een adres aan de snelweg wordt volgens sommige architecten een
groot goed. Bij gemeenten en omwonenden die te maken krijgen met
grootschalige infrastructuurprojecten ontstaan gedurende die jaren
eveneens hooggespannen verwachtingen. De overheid heeft met
pilotprojecten laten zien dat innovatieve concepten en (boor)
technieken de milieueffecten en de bouwhinder van nieuwe
rail- en wegverbindingen tot een minimum kunnen beperken.
Dat alles leidt tot een generatie projecten zoals we die nog niet eerder
gezien hebben in Nederland: stedelijke inpassingsprojecten als
Leidsche Rijn, Sijtwende en de Zuidas, nieuwe sleutelprojecten als
Utrecht Centraal, Den Haag Centraal en Rotterdam Centraal en groot-
schalige infrastructuurprojecten als de Betuweroute, de HSL-Zuid,
de Westerscheldetunnel, de Amsterdamse Noord/Zuidlijn en
Schiphol-in-zee. Niet eerder zijn zoveel arbeidsplaatsen en woningen
gepland in de directe nabijheid van snelwegen, spoorlijnen en vlieg-
velden. Niet eerder zijn reizigers in zulke grote aantallen vervoerd,
zo snel of zo diep ondergronds. De complexiteit van die projecten
nam toe. De grenzen van wat kan heeft men opnieuw te verkennen.
Maar deze projecten hebben meer met elkaar gemeen. De aanleg
(of capaciteitsuitbreiding) van de infrastructuur is aanzienlijk duurder
19-04-2006 16:10:01
 NovaTerra / jaargang 6 / nummer 1 / april 2006 / 15
Impressie van ‘de langzame stad’. Deze werd gemaakt voor de RPB-bijeenkomst ‘Infrastructuur en ruimte’.
De vernieuwing zat
midden jaren negentig
in de – soms wat
naïeve – overtuiging
dat innovatie klassieke
ruimtelijke tegenstel-
lingen kan overwinnen
dan gebruikelijk. De ruimte voor de infrastructuur wordt beperkt tot
een minimum. En de gebruiksintensiteit van de ruimte langs de
verbindingen neemt aanzienlijk toe. Voor wie verantwoordelijk is
voor het netwerk in Nederland moet dit een uiterst verontrustende
ontwikkeling zijn. Elk van die drie effecten maakt het moeilijker of
zelfs onmogelijk om te voorzien in een verdere toename van de vraag
naar mobiliteit. De aanleg van verbindingen wordt duurder: voor
hetzelfde geld kunnen er minder kilometers verbinding aangelegd
worden. De weg wordt in beton gegoten: verdere uitbreiding van de
verbinding wordt fysiek bemoeilijkt. En meer mensen werken en
leven nabij de (spoor)weg: milieuoverlast en risico’s voor de maat-
schappij nemen verder toe. De gevolgen van dat laatste mechanisme
moeten we vooral niet onderschatten. Wanneer de overlast en risico’s
langs auto(snel)wegen, raillijnen en vliegvelden toenemen doordat
ze intensiever gebruikt worden dan ontstaat er onvermijdelijk maat-
schappelijke en politieke druk om die vervoersstromen te beperken.
Het plafond van 44 miljoen reizigers op Schiphol, het beëindigen van
NIROV_NovaTerra_jg6#1_DEF.indd 15
de geregelde chloortransporten over het spoor en het instellen van
een maximumsnelheid van tachtig kilometer per uur rond de grote
steden zijn hiervan sprekende voorbeelden.
normen en waarden
De vernieuwing zat midden jaren negentig in de – soms wat naïeve –
overtuiging dat innovatie klassieke ruimtelijke tegenstellingen kan
overwinnen. Rond de eeuwwisseling is dat optimisme echter alweer
vervlogen. Het financiële debacle rond het MIT’99 (Meerjarenprogramma
Infrastructuur en Transport), de gebeurtenissen op 11 september in
New York, de politieke ondergang van ‘Paars’, de aanhoudende beurs-
verliezen tussen 2000 en 2003 en het inzakken van de kantorenmarkt
hebben een nieuwe werkelijkheid geschapen. Die werkelijkheid is
gepolariseerd en is meer gecharmeerd van harde keuzes dan van
compromissen. De huidige controverses rondom veto’s moeten we in
dat licht zien. De vrijwaringszones zijn er niet gekomen. Met ‘Paars’
zijn ook de Vijfde Nota en het NVVP politiek gesneuveld. Maar ook al
was zo’n Vijfde Nota met zijn rode en groene contouren overeind
gebleven dan is het nog maar de vraag wat er van de vrijwaringszones
was geworden. De Vijfde Nota stelde in de Ontwerp Planologische
Kernbeslissing al dat: ‘Het rijk zal, in overleg met de andere overheden,
het vrijwaringsbeleid verder uitwerken en daarbij de beleidsdoel-
stellingen ten aanzien van intensivering van ruimtegebruik,
centrumvorming, veiligheid en milieu in acht nemen.’
Die formulering ademde nog sterk de sfeer van de jaren negentig:
onderhandelingsplanologie en gedogen. In het een klimaat van
politieke verharding en de roep om ‘normen en waarden’ was er
geen ruimte meer voor een dergelijke praktijk. Y
19-04-2006 16:10:04
 NovaTerra / jaargang 6 / nummer 1 / april 2006 / 16
bewustzijnsvernauwing
Het verdwijnen van de vrijwaringszones van het politieke toneel
heeft de problematiek rondom de milieu- en ruimtedruk van groot-
schalige infrastructuur niet of nauwelijks opgelost. Het zijn nu de
afzonderlijke aspecten die de discussie domineren. We hebben het
niet meer over een integraal vraagstuk of een integrale opgave.
Het gaat zelfs niet meer over luchtkwaliteit. Het gaat over fijn stof.
En veel van die discussie gaat zelfs over een afzonderlijke fractie binnen
dat fijn stof, namelijk zeezout. Het denken over deze vraagstukken heeft
zich enorm vernauwd. De praktijk wordt geregeerd door gemeenschap-
pen van specialisten die niet met elkaar communiceren en nauwelijks
weet hebben van de discussies op elkaars vakterreinen. Als deskundige
zit ik op de ene dag in een werkgroep van de Commissie m.e.r.
(milieueffectrapportage) waar bezorgd gesproken wordt over de
Europese regels ten aanzien van luchtverontreiniging, over de vertaling
daarvan in de Nederlandse regelgeving, over de strikte interpretatie
door de Raad van State en over het wel of niet kunnen realiseren van
een bepaald infrastructuurproject. De volgende dag beluister ik op
een besloten kennisdag over tunnelveiligheid opnieuw de bezorgd-
heid over Europese regels en over de wijze waarop de Raad van State
projecten zal gaan toetsen. Alleen, dit keer is men bezorgd dat die
nieuwe standaarden veel losser worden dan we gewend zijn en dat
ons hoogste rechtscollege alleen nog ten aanzien van een minimum-
pakket zal toetsen. Vervolgens ontvang ik een uitnodiging voor een
studiemiddag Infrastructuur en Ruimte, georganiseerd door het
Ruimtelijk Planbureau (RPB). Onder de noemer ‘Bloeiende bermen’
heeft het RPB een aantal intrigerende beeldcomposities geproduceerd.
Die illustreren wat er ruimtelijk mogelijk is langs onze autosnelwegen.
En wanneer ik de beelden goed begrijp dan moet je als voetganger de
A13 te Overschie kunnen oversteken, moeten automobilisten kunnen
fout parkeren op fietspaden en moet je de verbinding met de Europoort
kunnen benutten voor het aanbieden van brood en beleg.
2010 oude prognose 2010 nieuwe prognose
NIROV_NovaTerra_jg6#1_DEF.indd 16
stand van het gewas
Dat die drie perspectieven lucht, veiligheid en ruimte niet met elkaar
stroken valt bijna niemand op. De samenhang tussen de verschillende
aspecten is zoek. Discussies concentreren zich op de afzonderlijke
(deel)aspecten. En die discussies hebben vervolgens een hoog
anekdotisch gehalte (zeezout). Ze zijn niet zelden overtrokken
(Nederland op slot). Soms zijn ze achteraf bezien onterecht
(opendicht-overkluizing Leidsche Rijn). En ze gaan nogal eens over
zaken die er niet echt toe doen (de chloortrein). Hoe staat het
inmiddels met fijn stof? Recente berekeningen van het Milieu- en
NatuurPlanbureau (MNP) schetsen een beeld waarbij de fijnstofcon-
centraties zo’n tien tot vijftien procent lager liggen dan aanvankelijk
aangenomen (zie figuur 1) 3. Het aantal locaties waar de grenswaar-
den worden overschreden, is dik gehalveerd. De inschatting is dat
met extra lokaal, nationaal en Europees beleid de problemen rond dit
thema in 2015 opgelost zijn. Is Nederland nu wel of niet op slot?
Als gevolg van het nieuwe Besluit luchtkwaliteit (2005) worden veel
projecten niet meer getoetst op luchtkwaliteit. Van de oorspronkelijk
5.000 projecten worden er nog maar zo’n 150 meegenomen in het het
Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit. Het gaat daar
om de grote projecten die in tegenstelling tot de kleine projecten wél
van invloed zijn op de luchtkwaliteit. Kunnen stedelijke tunnels
alleen open-dicht uitgevoerd worden? Nee, op basis van voortschrij-
dend inzicht wordt de A2 te Utrecht voorzien van een geheel gesloten
overkluizing. Na jarenlang schermen met de meest verschrikkelijke
scenario’s rond het vervoer van gevaarlijke stoffen erkent men dat
ook een gesloten tunnel van 1.600 meter lang veilig kan zijn. Is de
chloortrein nu echt gestopt? Dit jaar (2006) is het structurele transport
van chloor over het spoor inderdaad stilgelegd als gevolg van een
akkoord tussen de rijksoverheid (VROM en EZ) en Akzo Nobel.
Zulke kleine overwinningen hebben een hoog symbolisch gehalte
maar lossen de problematiek niet of slechts gedeeltelijk op.
Jaargemiddelde
<20 µg/m 3
20-24
24-28
28-32
………… Omgerekende EU-grenswaarde
>32
Figuur 1
Nieuwe berekeningen van het Milieu en NatuurPlanbureau
die een minder dramatisch beeld geven van de fijnstof-
concentraties in Nederland. (bron: MNP, Bilthoven)
19-04-2006 16:10:07
 NovaTerra / jaargang 6 / nummer 1 / april 2006 / 17
Zo blijft Nederland netto exporteur van fijn stof. Volgens het NMP
exporteert Nederland drie maal zo veel fijn stof als ons land importeert.4
Europese druk om de uitstoot van fijn stof te verminderen, zal blijven
bestaan, in welke vorm dan ook. De meeste ruimtelijke projecten
worden niet meer getoetst aan fijn stof. Dat is mooi maar er is meer
luchtverontreiniging dan fijn stof. Dezelfde Europese regelgeving die
alle heisa rond fijn stof veroorzaakt heeft, regelt ook stikstofdioxide.
Die stof heeft in het afgelopen jaar maar mondjesmaat aandacht
heeft gekregen. De kans is reëel dat we er meer van horen. Wetgeving
ten aanzien van tunnelveiligheid is er nog altijd niet, en dat terwijl de
beslissingen over majeure projecten als de HSL-tunnel onder het
Groene Hart, de Westerscheldetunnel, de A2 Leidsche Rijn en de
Zuidastunnel eigenlijk al genomen zijn. Chloor is maar in beperkte
mate verantwoordelijk voor de externe risico’s die optreden rond het
vervoer van gevaarlijke stoffen per spoor. Normoverschrijdingen en
bijbehorende risicocontouren worden met name veroorzaakt door
het vervoer van acrylnitril5. En dat vervoer vindt nog altijd ongehinderd
plaats.
Adieu Nederland
Distributieland, of:
dan maar geen
kenniseconomie
Ja, er zijn wellicht een aantal tactische overwinningen geboekt maar
de strategie is nog altijd zoek. Men loopt met een grote boog om het
echte spanningsveld tussen mobiliteit en ruimtelijke ontwikkeling
heen. Dat spanningsveld wordt veroorzaakt door een economie en
een ruimtelijke ontwikkeling waarbij het concept ‘Nederland
Distributieland’ richtinggevend is met elementen als: achterland-
verbindingen, Mainports, Betuweroute, een Tweede Maasvlakte en
een Vijfde Baan voor Schiphol. Recent wordt ook ingezet op de inter-
nationale dienstensector en de kenniseconomie. Het realiseren van
hoogwaardige internationale stedelijke milieus staat daarbij centraal
samen met het realiseren van HST-verbindingen en het benutten van
stationslocaties. Ruimtelijk roept dat spanningen op. Die spanning
zien we bijvoorbeeld in het Nieuwe Sleutelproject Rotterdam
Centraal. Door dat station wordt acrylnitril vervoerd afkomstig uit
de Rotterdamse Mainport. Rotterdam Centraal is tevens het enige
HST-station in de regio. Het is wenselijk om op loopafstand zo veel
mogelijk bedrijven en voorzieningen onder te brengen. De combinatie
van die twee functies op Rotterdam Centraal leidt tot een zware
overschrijding van het groepsrisico.
een snufje veto
De spanning tussen mobiliteit, milieu en ruimtelijke ontwikkeling
wordt niet opgelost door de discussie te vernauwen tot fijn stof. Die
spanning kan wel opgelost worden door het maken van harde keuzes
NIROV_NovaTerra_jg6#1_DEF.indd 17
ten aanzien van de ruimtelijk-economische ontwikkeling van ons
land. Adieu Nederland Distributieland, of: dan maar geen kennis-
economie. Die spanning kan ook opgelost worden door het anders
ontsluiten van de Mainport, of door het elders situeren van dat hoog-
waardige internationale stedelijke vestigingsmilieu. Wanneer het zo
af en toe uitspreken van een veto dwingt tot het maken van heldere
keuzes dan moeten dat maar. Ontwikkelingsplanologie kan vast en
zeker een snufje vetoplanologie verdragen.
Foto: Winterworkshop Academie van Bouwkunst Amsterdam, o.l.v. Rowin Petersma
en Wouter Veldhuis
Reacties kunnen gestuurd worden naar: hoeven@nova-terra.nl
Noot
1 Voorzitter van Koninklijk Nederlands Vervoer (KNV) Roelf H. de Boer in zijn
Nieuwjaarsrede van 11 januari 2006.
2 Beleidsnota tunnelveiligheid; Deel A: proceseisen 2003, Ministeries van Verkeer en
Waterstaat, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Volkshuisvesting Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer, Den Haag.
3 Schonere lucht geeft ruimte 2006, Ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening
en Milieubeheer, Den Haag.
4 Fijn stof nader bekeken; De stand van zaken in het dossier fijn stof 2005, Milieu-en
Natuurplanbureau en de sector Milieu en Veiligheid van het Rijksinstituut voor
Volksgezondheid en Milieu, Bilthoven.
5 Risicoatlas Spoor; Vervoer van gevaarlijke stoffen over de vrije baan 2001, Ministerie van
Verkeer en Waterstaat, Rijkswaterstaat AVV en Directie transportveiligheid-DGG,
Den Haag.
summary
Ambient particulate matter pollution is often considered to be a
serious constraint on major urban and transport projects. But the
author claims it is a sign that not all problems can be solved by
technical innovations and clever spatial configurations; planners
should look further than individual plans that try to ‘add in’ safety
or air quality provisions. Transport nodes, either road or rail, will
always be difficult to combine with other developments; sometimes
not all objectives can sensibly be realised in the same place.
Ironically, ‘safeguard zones’ around infrastructure proposed by a
previous government to integrate spatial and environmental
objectives were rejected by parliament, and single issues (eg
particulates, external safety) now tend to dominate discussions. Z
19-04-2006 16:10:08