LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDGENAS Y TRIBALES EN LA PRCTICA

UNA GUA SOBRE EL CONVENIO NM. 169 DE LA OIT

PROGRAMA PARA PROMOVER EL CONVENIO NM. 169 DE LA OIT (PRO 169) Departamento de Normas Internacionales del Trabajo, 2009

LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDGENAS Y TRIBALES EN LA PRCTICA

UNA GUA SOBRE EL CONVENIO NM. 169 DE LA OIT

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NDICE
Reconocimientos 4 Introduccin 5 Cmo usar esta Gua 6 I. II. Identificacin de los pueblos indgenas y tribales 8 1.1. Cobertura del Convenio nm. 169 de la OIT 9 1.2. Identificacin de los pueblos indgenas en las estadsticas 10 1.3. Comentarios de los rganos de control de la OIT: Cobertura 11 1.4. Aplicacin prctica: Declaracin de cobertura 13 El concepto de pueblos indgenas en el contexto de los derechos 24 28 29 32 35 36 37 39 39 44

III. Responsabilidades de los gobiernos 3.1. Accin coordinada y sistemtica 3.2. Derechos fundamentales 3.3. Medidas especiales 3.4. Disposiciones clave para la implementacin 3.5. Comentarios de los rganos de control de la OIT: Accin coordinada y sistemtica 3.6. Aplicacin prctica: Responsabilidades de los gobiernos 3.6.1. Accin coordinada y sistemtica 3.6.2. Combatir la discriminacin y cerrar las brechas socioeconmicas

IV. Instituciones indgenas 48 4.1. Retener y desarrollar las costumbres, tradiciones e instituciones indgenas 49 4.2. Aplicacin prctica: Respeto por las instituciones indgenas 50 V. Participacin, consulta y consentimiento 5.1. Consulta y participacin: La piedra angular del Convenio 5.2. Comentarios de los rganos de control de la OIT: Consulta y participacin 5.3. Aplicacin prctica: Consulta y participacin 5.3.1. Procedimientos de consulta 5.3.2. Establecimiento de consejos consultivos 5.3.3. Participacin en los consejos electorales 5.3.4. Participacin en el gobierno local 58 59 64 66 66 68 75 78 80 81 83 84 86

VI. Derecho consuetudinario, sistemas penales y acceso a la justicia 6.1. Costumbres y derecho consuetudinario 6.2. Delitos y sistemas penales 6.3. Acceso a la justicia 6.4. Aplicaciones prcticas: Derecho consuetudinario VII.

Tierras y territorios 90 7.1. El concepto de tierra 91 7.2. Proteccin del derecho a la propiedad y a la posesin 91 7.3. Desplazamiento 97 7.4. Comentarios de los rganos de control de la OIT: Los derechos sobre las tierras y los territorios 99 7.5. Aplicaciones prcticas: tierras y territorios 100

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VIII. Recursos naturales 8.1. Derechos a los recursos naturales, a las consultas, los beneficios y la remuneracin 8.2. Comentarios de los rganos de control de la OIT: recursos naturales 8.3. Aplicacin prctica: Recursos naturales

106 107 108 112

IX. Desarrollo 116 9.1. El derecho al desarrollo 117 9.2. Aplicacin prctica: Desarrollo 122 X. Educacin 10.1. Aspectos individuales y colectivos del derecho a la educacin 10.2. La calidad de la educacin de los pueblos indgenas 10.3. La reduccin de la discriminacin y el prejuicio a travs de la educacin 10.4. Aplicacin prctica: El derecho a la educacin 128 130 133 136 136

XI. Salud y seguridad social 144 11.1. Servicios adecuados y para todos por igual 145 11.2. Aplicacin prctica: Salud y seguridad social 148 XII. Ocupaciones tradicionales, derechos laborales y formacin profesional 12.1. El respeto por las ocupaciones tradicionales de los pueblos indgenas 12.2. El respeto por los derechos laborales 12.3. El acceso a los medios de formacin profesional 12.4. Aplicacin prctica: el empleo y los derechos laborales 152 153 153 160 160

XIII. Contactos y cooperacin a travs de las fronteras 164 13.1. Las personas y los pueblos separados por fronteras 165 13.2. Aplicacin prctica: contacto y colaboracin a travs de las fronteras 166 XIV. Convenio nm. 169: Ratificacin, implementacin, supervisin y asistencia tcnica 14.1. Historia del compromiso de la OIT con los pueblos indgenas 14.2. La estructura tripartita de la OIT 14.3. Ratificacin 14.4. Implementacin de buena fe 14.5. Implementacin simultnea: el proceso de la supervisin regular 14.6. Reclamaciones sobre el no cumplimiento del Convenio nm. 169 14.7. El Convenio en los tribunales nacionales 14.8. Entrada en vigor y retroactividad 14.9. Flexibilidad en la implementacin 14.10. osibilidad de aclaracin de las disposiciones de los Convenios de la OIT P 14.11. ooperacin tcnica y servicios consultivos de la OIT C 14.12.Recursos informativos de la OIT Anexos: Anexo A: Convenio nm. 169 Anexo B: Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas Anexo C: Lecturas complementarias Anexo D: ndice de casos y referencias 172 173 173 174 176 177 182 182 183 184 184 185 185 186 187 192 197 198

NDICE

III. responsabIlIdades de los gobIernos

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En todo el mundo, existen desigualdades arraigadas entre los pueblos indgenas y las comunidades dominantes dentro de los lmites del estado. El Convenio nm. 169 de la OIT y la Declaracin de las Naciones Unidas exigen a los gobiernos que garanticen los derechos fundamentales de los pueblos indgenas y trabajen junto con las comunidades indgenas para poner fin a la discriminacin en cuanto a las desigualdades en los resultados diferencias en salud, educacin, empleo, etc. y a las desigualdades en los procesos de gobernanza participacin de los pueblos indgenas en la toma de decisiones, en las instituciones y programas del gobierno. Para alcanzar estos propsitos, el Convenio especifica a) la necesidad de contar con una accin coordinada y sistemtica, que permitir la integracin de los derechos de los pueblos indgenas a las estructuras del gobierno en los diferentes sectores y programas; b) reafirma que los pueblos indgenas deben disfrutar de todos los derechos fundamentales, otorgados a todos los ciudadanos, y c) establece medidas especiales para eliminar la discriminacin.

3.1. ACCIN COORDINADA Y SISTEMTICA

La situacin de los pueblos indgenas es el resultado de procesos de discriminacin histricos que han influenciado todos los aspectos de sus vidas y que tienen un efecto transversal en todos los sectores y trascienden los lmites administrativos y las estructuras institucionales. Esto se ve reflejado en el amplio alcance del Convenio nm. 169 que cubre una amplia gama de cuestiones que ataen a los derechos de los pueblos indgenas y su bienestar. En consecuencia, el Convenio nm. 169 explcitamente exige a los gobiernos que desarrollen una accin coordinada y sistemtica para garantizar que todas las disposiciones del Convenio sean implementadas plenamente. Esto se ve reflejado en el artculo 2 del Convenio:

Convenio nm. 169, artculo 2: Artculo 2(1) Los gobiernos debern asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participacin de los pueblos interesados, una accin coordinada y sistemtica con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad. Artculo 2(2) Esta accin deber incluir medidas: (a) que aseguren a los miembros de dichos pueblos gozar, en pie de igualdad, de los derechos y oportunidades que la legislacin nacional otorga a los dems miembros de la poblacin; (b) que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, econmicos y culturales de esos pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones; (c) que ayuden a los miembros de los pueblos interesados a eliminar las diferencias socioeconmicas que puedan existir entre los miembros indgenas y los dems miembros de la comunidad nacional, de una manera compatible con sus aspiraciones y formas de vida.

El artculo 2 del Convenio especifica que el propsito de la accin del gobierno es asegurar la calidad en trminos de los derechos y oportunidades y eliminar la brecha socioeconmica entre los pueblos indgenas y otros sectores de la sociedad al mismo tiempo que se reconocen sus derechos, necesidades y aspiraciones especiales como pueblos. En trminos prcticos, la accin coordinada y sistemtica conlleva implementar revisiones integrales de leyes, polticas, programas y proyectos para garantizar que estn alineados con las medidas tendientes a velar por los derechos de los pueblos indgenas, como as tambin el establecimiento de mecanismos de monitoreo adecuados para evaluar continuamente la situacin de los pueblos indgenas. Toda accin tal debera emprenderse con la participacin de los pueblos indgenas y con el debido respeto a su identidad social y cultural, costumbres, tradiciones, aspiraciones y formas de vida. Las disposiciones sobre la accin coordinada y sistemtica estn vinculadas naturalmente a aquellas referentes a la consulta y la participacin (ver captulo 5).

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Los rganos de control de la OIT han enfatizado que esa accin coordinada y sistemtica es la clave para superar la desigualdad de larga data y profundamente arraigada que afecta a los pueblos indgenas (Consejo de Administracin, 289.a reunin, marzo de 2004, Reclamacin en virtud del artculo 24 de la Constitucin de la OIT, Mxico, GB.289/17/3: prr.133). Este es un mensaje crtico ya que los derechos de los pueblos indgenas a menudo se interpretan mal en el sentido de que otorgan ms privilegios y ventajas a los pueblos indgenas que a otros sectores de la sociedad. Por el contrario, el reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas es un prerrequisito para estos puedan para participar y beneficiarse en un pi de igualdad en la sociedad nacional y como tal constituye un instrumento para eliminar la discriminacin. Veinte aos despus de la adopcin del Convenio nm. 169, y siguiendo la adopcin en 2007 de la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, est ampliamente reconocido que el desafo es convertir estos derechos en realidades prcticas, a travs de medidas adecuadas y la implementacin de mecanismos. El Convenio nm. 169 incluye una serie de disposiciones especficas sobre la implementacin para guiar el proceso. A nivel general, los rganos de control de la OIT a menudo han subrayado la necesidad de leer el artculo 2 sobre la accin coordinada y sistemtica junto con el artculo 33 sobre el establecimiento de instituciones y mecanismos adecuados:

Convenio nm. 169, artculo 33:

1. La autoridad gubernamental responsable de las cuestiones que abarca el presente Convenio deber asegurarse de que existen instituciones u otros mecanismos apropiados para administrar los programas que afecten a los pueblos interesados, y de que tales instituciones o mecanismos disponen de los medios necesarios para el cabal desempeo de sus funciones. 2. Tales programas debern incluir: (a) la planificacin, coordinacin, ejecucin y evaluacin, en cooperacin con los pueblos interesados, de las medidas previstas en el presente Convenio; (b) la proposicin de medidas legislativas y de otra ndole a las autoridades competentes y el control de la aplicacin de las medidas adoptadas en cooperacin con los pueblos interesados.

Comisin de Expertos: observacin general 2008, publicacin 2009.

Los artculos 2 y 33 del Convenio ledos conjuntamente, disponen que los gobiernos tienen la obligacin de desarrollar, con la participacin de los pueblos indgenas y tribales, acciones coordinadas y sistemticas para proteger los derechos y garantizar la integridad de esos pueblos. Deben establecerse instituciones y otros mecanismos apropiados a fin de administrar programas, en cooperacin con los pueblos indgenas y tribales, que cubran todas las etapas, desde la planificacin hasta la evaluacin de las medidas propuestas en el Convenio.

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Nuevamente el Convenio subraya que la participacin de los pueblos indgenas en el planeamiento, la coordinacin, la ejecucin, la supervisin y la evaluacin de tales instituciones y mecanismos es fundamental, como as tambin el contar con recursos adecuados. La Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas incluye disposiciones similares respecto de las responsabilidades de los estados:

La Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas: Artculo 8(2) Los Estados establecern mecanismos eficaces para la prevencin y el resarcimiento de: (a) Todo acto que tenga por objeto o consecuencia privar a los pueblos y las personas indgenas de su integridad como pueblos distintos o de sus valores culturales o su identidad tnica; (b) Todo acto que tenga por objeto o consecuencia enajenarles sus tierras, territorios o recursos; (c) Toda forma de traslado forzado de poblacin que tenga por objeto o consecuencia la violacin o el menoscabo de cualquiera de sus derechos; (d) Toda forma de asimilacin o integracin forzada; (e) Toda forma de propaganda que tenga como fin promover o incitar a la discriminacin racial o tnica dirigida contra ellos. Artculo 15(2) Los Estados adoptarn medidas eficaces, en consulta y cooperacin con los pueblos indgenas interesados, para combatir los prejuicios y eliminar la discriminacin y promover la tolerancia, la comprensin y las buenas relaciones entre los pueblos indgenas y todos los dems sectores de la sociedad. Artculo 38 Los Estados, en consulta y cooperacin con los pueblos indgenas, adoptarn las medidas apropiadas, incluidas medidas legislativas, para alcanzar los fines de la presente Declaracin.

De acuerdo con el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la situacin de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos indgenas, para implementar la Declaracin de las Naciones Unidas normalmente es necesaria o conveniente la aprobacin de nuevas leyes o la enmienda de la legislacin vigente en el mbito nacional, tal y como prev el artculo 38 de la propia Declaracin, que insta a tomar las medidas legislativas adecuadas. Asimismo tambin sern necesarios nuevos marcos normativos, que en muchos pases an son insuficientes o inexistentes. El Relator Especial destaca que para llevar a cabo las reformas jurdicas e institucionales que exige la Declaracin, normalmente no basta con aprobar leyes indgenas concretas, como han hecho numerosos estados, sino que en mbitos clave tambin es preciso transformar las estructuras jurdicas generales. (Documento de la ONU A/ HRC/9/9 2008: prr. 50).

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Coordinacin sobre temas indgenas dentro del sistema de la ONU: En 2001, se cre el Foro Permanente para las Cuestiones Indgenas de las Naciones Unidas (UNPFII), compuesto por ocho representantes gubernamentales y ocho representantes indgenas. El UNPFII se rene todos los aos y miles de representantes indgenas de todo el mundo hacen uso de esta oportunidad para presentar y analizar sus experiencias y cuestiones que los aquejan. Con la creacin del Foro Permanente, los pueblos indgenas han ganado una importante plataforma dentro de la ONU desde la cual aspiran a garantizar que las cuestiones indgenas sean tenidas en cuenta en todas las actividades del sistema de las Naciones Unidas. El mandato del UNPFII es prestar asesoramiento y recomendaciones al Consejo Social y Econmico de la ONU (ECOSOC) y al sistema de las Naciones Unidas en general sobre temas de importancia para los pueblos indgenas. Estas recomendaciones pueden tratar casi todo aspecto de las vidas de los pueblos indgenas, es decir desarrollo econmico y social, cultura, medioambiente, educacin, salud y derechos

humanos. Asimismo, el Foro crear consciencia y promover la integracin y coordinacin de actividades relacionadas con las cuestiones indgenas dentro del sistema de la ONU y elaborar y divulgar informacin. A su vez, ms de 30 organismos, fondos y programas de la ONU han establecido el Grupo Interinstitucional de Apoyo (IASG). El propsito del IASG es apoyar al UNPFII y en general coordinar con sus miembros una mejor promocin de los derechos de los pueblos indgenas dentro del sistema de la ONU. Ello en consonancia con el artculo 42 de la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, que establece que: Las Naciones Unidas, sus rganos, incluido el Foro Permanente para las Cuestiones Indgenas, y los organismos especializados, en particular a nivel local, as como los Estados, promovern el respeto y la plena aplicacin de las disposiciones de la presente Declaracin y velarn por su eficacia. Para ms informacin visitar www.un.org/esa/socdev/unpfii

3.2. DERECHOS fUNDAMENTALES

Los derechos fundamentales son derechos humanos inherentes e inalienables que todo ser humano tiene desde su nacimiento, independientemente de su raza, etnicidad, gnero, religin, clase como as tambin su origen e identidad indgenas. Los pueblos indgenas tienen derecho a gozar todos los derechos humanos y libertades fundamentales como cualquier otro. Tales derechos bsicos incluyen el derecho a la libertad y la igualdad, como as tambin los derechos a la ciudadana, la salud, la educacin, etc. Estos derechos fundamentales se aplican de igual manera a hombres y mujeres.

Podra parecer innecesario o repetitivo indicar que los pueblos indgenas deben gozar de tales derechos fundamentales pero, desafortunadamente, sus historias estn a menudo marcadas por genocidio, etnocidio, discriminacin, trabajo forzoso, y en muchos casos, todava se comenten violaciones a los derechos fundamentales. Las violaciones actuales a los derechos fundamentales pueden, por ejemplo, tomar la forma de negacin de la ciudadana, trabajo forzoso y trafico humano o acceso restringido a los servicios de educacin y salud. A menudo, las mujeres se ven ms afectadas por tales violaciones que los hombres.

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Convenio nm. 169 de la OIT: Artculo 3 1. Los pueblos indgenas y tribales debern gozar plenamente de los derechos humanos y libertades fundamentales, sin obstculos ni discriminacin. Las disposiciones de este Convenio se aplicarn sin discriminacin a los hombres y mujeres de esos pueblos. 2. No deber emplearse ninguna forma de fuerza o de coercin que viole los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos interesados, incluidos los derechos contenidos en el presente Convenio. Artculo 4 (3) El goce sin discriminacin de los derechos generales de ciudadana no deber sufrir menoscabo alguno como consecuencia de tales medidas especiales.

Artculo 20(2) Los gobiernos debern hacer cuanto est en su poder por evitar cualquier discriminacin entre los trabajadores pertenecientes a los pueblos interesados y los dems trabajadores [] Artculo 20(3) Las medidas adoptadas debern en particular garantizar que: [] (d) los trabajadores pertenecientes a estos pueblos gocen de igualdad de oportunidades y de trato para hombres y mujeres en el empleo y de proteccin contra el hostigamiento sexual. La Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas tambin hace hincapi en el derecho de los pueblos indgenas a gozar de los derechos humanos y las libertades fundamentales, en los siguientes artculos:

La Declaracin de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo establece cuatro categoras de principios y derechos fundamentales en el trabajo, a saber: (a) la libertad sindical y el reconocimiento efectivo del derecho de negociacin colectiva; (b) la eliminacin de todas las formas de trabajo forzoso u obligatorio; (c) la abolicin efectiva del trabajo infantil; (d) la eliminacin de la discriminacin en materia de empleo y ocupacin. Asimismo, declara que todos los Miembros, aun cuando no hayan ratificado los convenios aludidos, tienen un compromiso que se deriva de su mera pertenencia a la OIT de respetar, promover y hacer realidad, de buena fe y de conformidad con la Constitucin, los principios relativos a los derechos fundamentales que son objeto de esos convenios. El Convenio nm. 169 de la OIT en su artculo 20(2) refuerza estos derechos fundamentales (ver tambin el captulo 12):

Artculo 1 Los indgenas tienen derecho, como pueblos o como personas, al disfrute pleno de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales reconocidos por la Carta de las Naciones Unidas, la Declaracin Universal de Derechos Humanos y la normativa internacional de los derechos humanos. Artculo 2 Los pueblos y las personas indgenas son libres e iguales a todos los dems pueblos y personas y tienen derecho a no ser objeto de ningn tipo de discriminacin en el ejercicio de sus derechos, en particular la fundada en su origen o identidad indgenas. Artculo 6 Toda persona indgena tiene derecho a una nacionalidad. Artculo 7 1. Las personas indgenas tienen derecho a la vida, la integridad fsica y mental, la libertad y la seguridad de la persona. 2. Los pueblos indgenas tienen el derecho colectivo de vivir en libertad, paz y seguridad como pueblos distintos y no sern sometidos a ningn acto de genocidio ni a ningn otro acto de violencia, incluido el traslado forzado de nios del grupo a otro grupo.

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Mecanismos especficos sobre los pueblos indgenas dentro del Consejo de Derechos Humanos de la ONU. Dentro de las Naciones Unidas, el Consejo de Derechos Humanos trata los derechos humanos y las libertades fundamentales para todos. La tarea del Consejo es promover el respeto universal para la proteccin de los derechos humanos y tratar las situaciones de violaciones a los derechos humanos, incluyendo las violaciones sistemticas y graves, y hacer recomendaciones al respecto. El Consejo de Derechos Humanos (CDH) fue creado en 2006 y est compuesto por 47 estados miembros de la ONU. El CDH est a cargo de varios procesos de la ONU que tratan especficamente sobre los pueblos indgenas. Entre ellos estn el Relator Especial sobre la situacin de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos indgenas y el Mecanismo de Expertos sobre los derechos de los pueblos indgenas. El Mecanismo de Expertos sobre los derechos de los pueblos indgenas fue creado en diciembre de 2007 para brindar al CDH asesoramiento basado en investigaciones y en estudios sobre la mejor manera de desarrollar e integrar normas internacionales que promuevan y protejan los derechos humanos de los pueblos indgenas. Los expertos sugerirn medidas para garantizar la implementacin de los derechos de los pueblos indgenas, entre otras cosas, a travs de la revisin y evaluacin de las mejores prcticas y obstculos para promover y proteger los derechos de los pueblos indgenas. El Mecanismo de Expertos rinde informes al Consejo de Derechos Humanos anualmente.

El Relator Especial de las Naciones Unidas tiene el mandato de, entre otras cosas: Examinar las formas de superar los obstculos existentes para la plena y eficaz proteccin de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indgenas; Reunir, solicitar, recibir e intercambiar informacin y comunicaciones de todas las fuentes pertinentes sobre las violaciones denunciadas de sus derechos humanos y las libertades fundamentales de los indgenas; Formular recomendaciones y propuestas sobre las medidas y actividades adecuadas para evitar y reparar las violaciones de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indgenas. Para cumplir con su mandato, el Relator Especial: Presenta informes anuales sobre asuntos especficos o situaciones de especial importancia relativas a la promocin y proteccin de los derechos de los pueblos indgenas ; Realiza visitas a pases; Comunica informacin a los gobiernos sobre supuestas violaciones a los derechos de los pueblos indgenas; Lleva a cabo actividades en pases en seguimiento de las recomendaciones recogidas en sus informes.

Para ver ms informacin visitar http://www.ohchr.org

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3.3. MEDIDAS ESPECIALES

En los casos en que los pueblos indgenas estn en una situacin de desventaja, debido a la falta de reconocimiento y proteccin de su derecho como as tambin de las desigualdades generadas a travs de los procesos histricos de discriminacin y marginacin, es posible que se necesiten medidas especiales para superar esta situacin. Ello se ve reflejado en el artculo 4 del Convenio nm. 169:

La legislacin internacional en materia de derechos humanos impone a los estados las obligaciones de respeto, proteccin y cumplimiento de los derechos humanos reconocidos. Estas medidas especiales previstas en el Convenio son de particular importancia en este contexto. Las medidas especiales tendientes a la consecucin de la igualdad efectiva, por ejemplo, un sistema de cuotas para garantizar el acceso equitativo de los pueblos indgenas al empleo en el servicio civil debera concluir una vez que se alcanz su objetivo. Por otro lado, puede ser necesario contar con medidas especiales en forma continua, por ejemplo, medidas para proteger las culturas indgenas, su medioambiente o los derechos a la tierra.

Convenio nm. 169, artculo 4: 1. Debern adoptarse las medidas especiales que se precisen para salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de los pueblos interesados. 2. Tales medidas especiales no debern ser contrarias a los deseos expresados libremente por los pueblos interesados. 3. El goce sin discriminacin de los derechos generales de ciudadana no deber sufrir menoscabo alguno como consecuencia de tales medidas especiales.

Adems de la disposicin general de medidas especiales en el artculo 4, ciertas disposiciones especficas se refieren al desarrollo de medidas especiales, por ejemplo, las relacionadas con las tierras (artculo 14.2) y el medioambiente (artculo 7.4), el empleo (artculo 20), la salud (artculo 25s) y la educacin (artculo 28). En lugar de recurrir a derechos o privilegios adicionales, las medidas especiales para proteger las instituciones, bienes, trabajo, culturas y medioambiente de los pueblos indgenas son legtimas y necesarias en virtud del Convenio, dado que su ltimo objetivo es garantizar que los pueblos indgenas disfruten todos los derechos humanos, al igual que todos los dems seres humanos. Las medidas especiales no son consideradas discriminatorias en cuanto al resto de la poblacin que no es indgena.1)
1) El Convenio nm. 111 de la OIT, que trata la discriminacin en el empleo y la ocupacin, establece que Las medidas especiales de proteccin o asistencia previstas en otros convenios o recomendaciones adoptados por la Conferencia Internacional del Trabajo no se consideran como discriminatorias (artculo 5.1).

El artculo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos establece que no se negar a las personas que pertenezcan a minoras tnicas, religiosas o lingsticas el derecho que les corresponde, en comn con los dems miembros de su grupo, a tener su propia vida cultural, a profesar y practicar su propia religin y a emplear su propio idioma. En su Comentario General nm. 23 (1994) sobre el artculo 27, el Comit de los Derechos Humanos indic: [Un] Estado parte est obligado a garantizar que la existencia y el ejercicio de este derecho estn protegidos contra su denegacin o violacin. Las medidas de proteccin positivas son, por lo tanto, exigidas no solo frente a los actos del Estado mismo, ya sea a travs de las autoridades legislativas, judiciales o administrativas, pero tambin frente a los actos de otras personas dentro del Estado parte. El Comit de los Derechos Humanos tambin observ que en tanto aquellas medidas estn previstas para corregir las condiciones que prevn o impiden el goce de los derechos garantizados en virtud del artculo 27, pueden constituir una diferenciacin legtima en virtud del Pacto, siempre que se basen en criterios objetivos y razonables (Documento de la ONU CCPR/C/21/Rev.1/Add.5).

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3.4. DISPOSICIONES CLAVE PARA LA IMPLEMENTACIN

En pocas palabras, las disposiciones clave del Convenio num. 169 con respecto a la implementacin apuntan a la dualidad del objetivo general: Para superar la discriminacin y garantizar que los pueblos indgenas se beneficien en forma igualitaria en la sociedad nacional (ver tambin el apartado 3.2. sobre los derechos fundamentales); Para garantizar que los pueblos indgenas puedan desarrollar su identidad social y cultural, costumbres, tradiciones e instituciones, de acuerdo con sus propias aspiraciones (ver tambin el captulo 4 sobre las instituciones indgenas). En consecuencia, el Convenio refleja esta dualidad en los mecanismos de implementacin cuyos propsitos son los siguientes: Garantizar que los pueblos indgenas tengan acceso equitativo a los derechos y servicios dentro de la sociedad nacional y que todos los sectores compartan la preocupacin por los pueblos indgenas (integracin); Superar la marginacin y discriminacin de los pueblos indgenas y responder a sus necesidades, derechos y aspiraciones especiales. Los elementos clave para garantizar una implementacin adecuada son los siguientes: Accin coordinada y sistemtica, garantizando la coherencia entre las diferentes instituciones gubernamentales que tienen responsabilidades frente a los pueblos indgenas; Creacin de instituciones y mecanismos adecuados con los recursos necesarios que les permiten cumplir con su funcin; Elaboracin de medidas especiales para salvaguardar las personas, instituciones, bienes, trabajo, culturas y medioambiente de los pueblos indgenas; Creacin de mecanismos institucionalizados que garantizan la consulta y participacin adecuadas de los pueblos indgenas en todas las etapas de la implementacin, incluyendo la planificacin, coordinacin, ejecucin y evaluacin (ver tambin el captulo 5).

En la mayora de los casos, la accin coordinada y sistemtica es un proceso de largo plazo que necesita varios pasos simultneos y complementarios: Anlisis cuidadoso y modificacin de las leyes, polticas y programas existentes en todos los sectores, consultando a las personas interesadas, para garantizar que aquellos estn en lnea con el Convenio; Sancin de nuevas leyes o reglamentaciones cuando sea necesario, y consulta para tomar las medidas necesarias para operativizar el Convenio; Establecer instituciones especficas para promover e implementar los derechos de los pueblos indgenas o, particularmente en pases con una gran poblacin indgena, instituciones para coordinar la implementacin, en todos los sectores y niveles de gobernanza; Establecer mecanismos permanentes en todos los niveles de gobernanza a los fines de procurar la participacin de los pueblos indgenas en los procesos de toma de decisiones, incluyendo la planificacin, implementacin, monitoreo, evaluacin y generacin de informes sobre las medidas de implementacin; Elaboracin de prioridades claras y plazos de implementacin, para generar la colaboracin y minimizar el riesgo de conflicto; Asignacin de los recursos presupuestarios necesarios, tanto para acciones especficas como para la integracin de esfuerzos en todos los sectores; Creacin de conciencia, formacin y capacitacin de los representantes y comunidades indgenas, tomadores de decisin, funcionarios de gobierno, jueces, medios periodsticos y el pblico en general. (Ver tambin el captulo 14 sobre la implementacin y supervisin del Convenio).

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3.5. COMENTARIOS DE LOS RGANOS DE CONTROL DE LA OIT: ACCIN COORDINADA Y SISTEMTICA

Mxico: Accin coordinada y sistemtica en todos los niveles de gobernanza En 2004 y 2005, los rganos de supervisin de la OIT trataron una serie de amplias alegaciones referentes a la falta de implementacin del Convenio nm. 169, incluso en el contexto de las reformas constitucionales en los mbitos federal y estatal de Mxico. Considerando que algunas de las disposiciones de las reformas delegaban a las entidades federativas la responsabilidad de regular asuntos tales como los criterios de reconocimiento de los pueblos y comunidades indgenas, la Comisin de Expertos subray la importancia del artculo 2 del Convenio y solicit al Gobierno que adopte las medidas necesarias para asegurar, con la participacin de los pueblos interesados, una accin coordinada y sistemtica para proteger los derechos de los pueblos indgenas y garantizar que, al adoptarse las medidas legislativas y administrativas pertinentes, tanto por parte del Gobierno Federal como de los congresos estatales, se garantice como mnimo comn denominador los derechos

consagrados por el Convenio (Comisin de Expertos, 75.a sesin, 2004, Observacin, Mxico, publicacin 2005). Asimismo, en referencia con el marco general de la discriminacin existente en Mxico y tomando nota de que de hecho la situacin socioeconmica de los pueblos indgenas es inferior a la de la poblacin en general, la Comisin hizo hincapi en que el Gobierno debe hacer un esfuerzo en particular para poner fin a esta situacin y enfatiz que sta es la tarea que el Gobierno mismo asumi al ratificar el Convenio nm. 169. La Comisin tambin tom nota de los programas formulados por el Gobierno para alcanzar la igualdad para los pueblos indgenas y subray que el nmero creciente de planes aislados no es suficiente para lograr una poltica efectiva de inclusin. No est totalmente claro dnde se encuentra la naturaleza complementaria y la coordinacin entre los programas descriptos por el Gobierno. La Comisin enfatiz que la aplicacin plena y efectiva del artculo 2 sobre la accin coordinada y sistemtica resulta ser clave para superar la desigualdad de larga

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data y arraigada que afecta a los pueblos indgenas. Sin embargo, solicit al Gobierno que, al establecer los diferentes planes y programas de desarrollo para los pueblos interesados, se asegure que stos queden dentro de un marco de accin coordinada y sistemtica, con la participacin plena de los pueblos indgenas. Consejo de Administracin, 289.a reunin, marzo de 2004, Reclamacin en virtud del artculo 24 de la Constitucin de la OIT, Mxico, GB.289/17/3. Bolivia: accin coordinada y sistemtica. En 2004, el Gobierno boliviano inform a la Comisin de Expertos que, en un contexto de alta dispersin en el apoyo al desarrollo indgena, se logr estructurar un enfoque centrado en los aspectos fundamentales del mismo y en la democratizacin tnica del pas. En 2003, se haba creado un ministerio a cargo de Asuntos Indgenas y Pueblos Originarios (MAIPO) como el organismo estatal principal en materia indgena, responsable de velar por la formulacin y ejecucin de normas, polticas, programas y proyectos relacionados con los pueblos indgenas aunque otros ministerios como el de Minera e Hidrocarburos tambin gestionan proyectos relacionados con indgenas en reas de su competencia. El Gobierno seal que, para facilitar la participacin de los indgenas, se haba creado un Consejo Consultivo, conformado por seis representantes gubernamentales y seis de organizaciones indgenas. Este Consejo ha funcionado de manera irregular, sobre todo debido a la constante rotacin, tanto del personal de las instituciones estatales como de los representantes de las organizaciones indgenas, pero el Gobierno ha expresado como prioridad su reactivacin y consolidacin. La Comisin de Expertos expres su preocupacin por el funcionamiento irregular de los mecanismos de participacin y de consulta y subray que la consecucin de un dilogo permanente y a todos los niveles tal como lo prev el Convenio contribuira a evitar conflictos y a construir un modelo de desarrollo incluyente. Asimismo, la Comisin not que el problema fundamental para la aplicacin del Convenio no es tanto la ausencia de legislacin como las dificultades de aplicacin e inst al Gobierno a redoblar esfuerzos para lograr la coordinacin de los programas existentes con la participacin de los pueblos indgenas en todas las fases de su realizacin, desde la planificacin hasta la evaluacin.

Asimismo, el Gobierno indic que las prcticas de exclusin y discriminacin siguen afectando las polticas pblicas (falta de claridad y precisin, sobre todo en la promocin de un desarrollo econmico equitativo), la elaboracin de leyes y su aplicacin. A partir de las modificaciones de 1995 a la Constitucin se generaron nuevas e importantes posibilidades para revertir la situacin de exclusin que histricamente han vivido los pueblos indgenas. Entre las medidas especiales en la materia se crearon los Distritos Municipales Indgenas (DMI). Sin embargo, su consolidacin tropez con dificultades como la discontinuidad territorial de los territorios indgenas; la doble frontera entre la divisin poltica del Estado y los territorios indgenas que haban generado fracturas territoriales; la titulacin de tierras comunitarias que no siempre se adecua a la delimitacin municipal y se genera una incompatibilidad entre la propiedad pblica, la propiedad privada y la propiedad comunal, y la creacin de municipios sin considerar su viabilidad, as como una distribucin centralista de los recursos. Comisin de Expertos, 76.a sesin, 2005, Solicitud directa individual, Bolivia, envo 2006. Guatemala: la necesidad de un dilogo continuo sobre la aplicacin En 2007, la Comisin de Expertos tom nota de que se haba instituido en Guatemala un rgano de coordinacin (la Coordinadora Interinstitucional Indgena del Estado), integrado por 29 instituciones del Estado que trabajaban el tema indgena, que tena como funcin coordinar y asesorar las polticas pblicas relativas a los pueblos indgenas. La Comisin de Expertos record que los artculos 2 y 33 del Convenio nm. 169 prevn una accin coordinada y sistemtica, con la participacin de los pueblos indgenas, al aplicar las disposiciones del Convenio. Recalc que la consulta va mas all de una consulta en un caso preciso sino que tiende a que todo el sistema de aplicacin de las disposiciones del Convenio se haga de manera sistemtica y coordinada en cooperacin con los pueblos indgenas, lo que supone un proceso gradual de creacin de los rganos y mecanismos adecuados a esos fines. Comisin de Expertos, 77.a sesin, 2006, Observacin, Guatemala, publicacin 2007. Argentina: elaboracin de mecanismos adecuados en los mbitos federal y provincial En Argentina, se adoptaron varias iniciativas en 2006 y 2007 a fin de fortalecer la base institucional para implementar

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mejor el Convenio nm. 169, en particular los rganos responsables de la accin coordinada y sistemtica (artculos 2 y 33 del Convenio), y los encargados de los asuntos de consulta, participacin y representatividad. En este contexto, se constituy un Consejo de Participacin Indgena, cuyo mandato inclua garantizar la participacin de los pueblos indgenas en la alineacin de la legislacin interna con el Convenio nm. 169. Asimismo, el CPI estableci una mesa de coordinacin de representantes constituida con una base regional. En una segunda etapa, se conformar un Consejo de Coordinacin, integrado por representantes de los Ministerios del Interior, Economa, Trabajo, Educacin y Justicia, de las provincias y de los pueblos indgenas para supervisar el Registro Nacional de Comunidades Indgenas, identificar problemas y establecer prioridades para resolverlos, y establecer un programa de actividades del Instituto Nacional del Indgena (INAI) a mediano y largo plazo. La Comisin de Expertos not con inters que el Gobierno est estableciendo las bases institucionales para la aplicacin coordinada y sistemtica del Convenio, y espera que el Gobierno contine con sus esfuerzos de fortalecer estos organismos para ampliar la base institucional a los fines de la participacin de los pueblos indgenas en las polticas pblicas que los afectan, de acuerdo con los artculos 2 y 33 del Convenio. En cuanto al federalismo, la Comisin de Expertos tom nota de que el Gobierno se refiere a las dificultades encontradas para aplicar algunas disposiciones del Convenio, que son fundamentales, tales como tierras y recursos naturales, debido a que la profundizacin del federalismo que tuvo lugar con la reforma constitucional de 1994, deja a la competencia de las provincias estos temas. La Comisin tom nota de que se prioriza la necesidad de establecer la competencia federal para aquellas materias que tienen como sujetos a comunidades y pueblos indgenas. La Constitucin de la Repblica Argentina prev la concurrencia de las provincias en el dictado de legislacin y que, en ese sentido, se entiende que las provincias pueden concurrir en el desarrollo jurdico del derecho de los pueblos y comunidades indgenas, siempre sobre el reconocimiento del ncleo mnimo de derechos que establece la Constitucin Nacional. En este contexto, cabe tener presente que, en la legislacin argentina, los tratados internacionales (como el Convenio nm. 169) tienen jerarqua superior a las leyes nacionales (Constitucin, arts. 31 y 75, inciso 22).

La Comisin expres su esperanza de que el Gobierno Nacional despliegue los esfuerzos necesarios para difundir los derechos del Convenio ante los gobiernos y legislaturas provinciales, y que haga uso de las facultades concurrentes, a fin de garantizar que las legislaturas provinciales desarrollen su legislacin de conformidad con el Convenio. Comisin de Expertos, 77.a sesin, 2006, Observacin, Argentina, publicacin 2007; 79.a sesin, 2008, Argentina, publicacin 2009; Consejo de Administracin, Reclamacin, 2008, GB. 303/19/7.

3.6. APLICACIN PRCTICA: RESPONSABILIDADES DE LOS GOBIERNOS

3.6.1. Accin coordinada y sistemtica Grupo de trabajo de Nepal para la implementacin del Convenio nm. 169 Nepal ratific el Convenio nm. 169 de la OIT en 2007 y estableci un Grupo de Trabajo gubernamental de alto nivel para revisar los programas y las polticas existentes del gobierno y preparar un plan integral para implementar el Convenio. El Grupo de Trabajo qued conformado por representantes de 15 ministerios relevantes y representantes indgenas de la Fundacin Nacional para el Desarrollo de las Nacionalidades Indgenas (NFDIN) y la Federacin de Nacionalidades Indgenas de Nepal (NEFIN). Los objetivos principales del Grupo de Trabajo son los siguientes: (a) Identificar claramente las responsabilidades del gobierno sobre la base de las disposiciones del Convenio; (b) Identificar claramente las disposiciones del Convenio que han sido implementadas por el gobierno; (c) Desarrollar y presentar un Plan de Accin detallado que identifique las actividades a implementarse con miras a la reforma de asuntos legales, administrativos y de poltica y mientras se formula este plan, se tendrn en cuenta las prioridades determinadas por las nacionalidades indgenas y la capacidad del Gobierno; (d) Aportar recomendaciones sobre la creacin de un mecanismo necesario para coordinar las actividades de implementacin en los mbitos local y central.

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El Grupo de Trabajo estableci puntos de control en cada uno de los ministerios y ejecut una serie de consultas con los representantes de los pueblos indgenas y otros actores. Dentro de un perodo de diez meses, el Grupo de Trabajo produjo una revisin legal y de polticas identificando las brechas entre la disposicin del Convenio y la legislacin nepalesa existente. Sobre esta base, el Grupo de Trabajo elabor un Plan de Accin Nacional para la Implementacin del Convenio. En noviembre de 2008 se realizaron consultas en el mbito nacional sobre el borrador del plan entre los representantes de 59 nacionalidades indgenas reconocidas, como as tambin otros representantes indgenas. Para marzo de 2009, sin embargo, el plan no haba recibido la aprobacin final del Gobierno. El enfoque adoptado para la implementacin en Nepal es digno de recalcar principalmente por su naturaleza coordinada, tanto en relacin con reunir a todos los actores principales del gobierno en un Grupo de Trabajo de alto nivel y con proponer una revisin y reforma integral de la legislacin y programas existentes con el fin de garantizar la integracin del Convenio en todos los sectores del gobierno. El Grupo de Trabajo en s dej de operar una vez que se present el Plan de Accin y

cumpli su mandato, pero se espera que otro mecanismo de coordinacin de alto nivel tome su lugar. Programme to Promote ILO Convention No. 169, project reports Nepal, 2008-9. Bolivia: Integracin de los derechos de los pueblos indgenas en el aparato estatal En Bolivia, el Estado histricamente ha perseguido un objetivo de integrar a los pueblos indgenas, para construir una nacin homognea. Sin embargo, en la segunda mitad del siglo XX, se hizo cada vez ms evidente que estos esfuerzos haban fallado y que los pueblos indgenas mantenan su identidad como pueblos diferentes. El reconocimiento de los pueblos indgenas como pueblos diferentes se vio reflejado en la estructura institucional establecida para abordar las cuestiones indgenas. La primera institucin que se estableci fue el Instituto Indigenista Boliviano, establecido ya en la dcada del cuarenta, pero fue fundamentalmente un organismo ignorado hasta que surgi un fuerte movimiento indgena en los noventa. En 1993, el organismo fue reemplazado por la Secretara Nacional de Asuntos tnicos, de Gnero y Generacionales. En 1994, se estableci el Viceministerio

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de Asuntos Indgenas y Pueblos Indgenas, seguido en 2000 por el Ministerio de Asuntos Campesinos y Pueblos Indgenas y Originarios. Bajo este Ministerio, se cre un Viceministerio de Asuntos Indgenas. En 2003, el Gobierno estableci el Ministerio de Asuntos Indgenas y Pueblos Originarios. A travs de este proceso, el principal desafo era definir una nueva relacin entre los pueblos indgenas y el Estado, el Gobierno y la sociedad en general. En este sentido, uno de los problemas clave fue la invisibilidad de la poblacin indgena, dado que los pueblos indgenas no estaban reconocidos en las polticas del gobierno, sus estructuras e instituciones como pueblos diferentes con derechos especficos. Algunos de los factores que llevaron a esta invisibilidad fueron los siguientes: Dbil implementacin de las normas existentes como as tambin lenta elaboracin de nuevas normas para reconocer los derechos de los pueblos indgenas en las Constituciones y dentro de sectores especficos; Fragmentacin de polticas y programas sectoriales relacionados con los pueblos indgenas; Dbil reflejo de los derechos de los pueblos indgenas en polticas sectoriales y programas como as tambin falta de reglamentaciones y procedimientos administrativos, inclusive los tendientes al monitoreo y evaluacin del impacto de programas para erradicar la pobreza y alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio; Falta de mecanismos para recabar informacin de los registros administrativos clave como salud y educacin. Estos problemas tambin contribuyeron a generar las dificultades que se presentaron en la configuracin de una estructura institucional para implementar los derechos de los pueblos indgenas. Las instituciones sucesivas estuvieron todas caracterizadas por una capacidad institucional limitada e influencia poltica, recursos financieros y personal limitados, personal no calificado, alcance limitado de las actividades y escasos resultados. El cambio del gobierno en Bolivia en 2006 conllev un giro radical en las polticas frente a los pueblos indgenas. El Plan Nacional de Desarrollo 2006-10 no se concentra especficamente en los pueblos indgenas pero incluye sus derechos como un tema transversal, como base para todas las polticas gubernamentales en todo el Plan.

El Plan est orientado hacia la descolonizacindel Estado, lo que significa en el rea de la poltica, aceptar las prcticas polticas de los pueblos dominados y excluidos; en el rea de la economa, reconocer las economas de los pueblos agricultores y nmadas como as tambin de las comunidades urbanas (Plan Nacional de Desarrollo de Bolivia 2006-10). Del mismo modo, la actual estructura institucional del Estado no contempla una institucin especfica con responsabilidad en relacin con los derechos de los pueblos indgenas. El Gobierno indic pblicamente que en un pas como Bolivia, con una poblacin mayoritariamente indgena, estos derechos no pueden ser abordados por un nico ministerio sino que deben ser tratados por todo el aparato estatal. En consecuencia, todas las polticas y programas deben contribuir a la implementacin de los derechos de los pueblos indgenas como se los reconoce en la Constitucin y en la legislacin, con la plena participacin de las organizaciones de pueblos indgenas. En este sentido, el Gobierno ha priorizado algunos programas especficos en el Ministerio de Planificacin del Desarrollo y el Ministerio de la Presidencia, que tienen como objetivo integrar a los pueblos indgenas en las estrategias, polticas y programas de desarrollo a nivel nacional y provincial como as tambin en los poderes ejecutivo, legislativo y judicial. Los esfuerzos de integracin incluyen acciones en los mbitos nacional y provincial para crear conciencia y sensibilidad en la poblacin general sobre los derechos de los pueblos indgenas. Asimismo, el Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medioambiente cuenta con un Viceministerio especial de Tierras para tratar temas relacionados con las Tierras Comunitarias de Origen (TCO). Ramiro Molinas Barrios: Los Derechos de los Pueblos Indgenas en un Proceso de Cambio de la Naturaleza de la Nacin y del Estado, OIT, 2009. Ecuador: Consejo de Desarrollo Existen 14 pueblos indgenas oficialmente reconocidos en Ecuador. A fines de 2006, el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la situacin de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos indgenas indic que mientras que la Constitucin Poltica de 1998 consagra varios derechos colectivos especficos de los pueblos y nacionalidades indgenas en

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diversas reas, estos derechos no han sido plasmados an en la legislacin secundaria correspondiente, lo cual ha dificultado su plena implementacin. Adems destaca que el Gobierno ha creado diversas instituciones estatales para atender la problemtica de los pueblos indgenas, que han abierto sus puertas a la participacin de los pueblos indgenas en la aplicacin de las polticas pblicas. La Ley Orgnica de las Instituciones Pblicas de los Pueblos Indgenas del Ecuador que se Autodefinen como Nacionalidades de Races Ancestrales de 2007, regula la composicin y el mandato del Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador. En virtud de esa ley, el Consejo est a cargo de definir polticas pblicas y estrategias para promover el desarrollo sustentable y el mejoramiento de las condiciones sociales, econmicas y espirituales de los pueblos indgenas del Ecuador. El Consejo est regido por dos rganos directivos: el Consejo de Nacionalidades y Pueblos Indgenas y el Comit Ejecutivo Nacional. Mientras que el primero est conformado exclusivamente por representantes indgenas, el Consejo Ejecutivo Nacional incluye un representante del Presidente de la Repblica, que lo preside. http://www.codenpe.gov.ec; R. Stavenhagen, Informe de la misin al Ecuador, Documento de la ONU A/HRC/4/32/Add.2, 28 de diciembre de 2006. Filipinas: La Comisin Nacional para los Pueblos Indgenas. En las Filipinas, los pueblos indgenas representan aproximadamente 15 a 20% de la poblacin total. El marco legal para la proteccin de sus derechos est dado por la Ley sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas (IPRA) de 1997. En virtud de esta ley, se cre la Comisin Nacional para los Pueblos Indgenas (NCIP) como un organismo independiente que depende de la Oficina del Presidente. La NCIP es el organismo gubernamental principal encargado de formular e implementar polticas, planes y programas para promover y proteger los derechos y el bienestar de las Comunidades Culturales Indgenas/ Pueblos Indgenas (CCI/IP) y el reconocimiento de sus dominios ancestrales (IPRA, artculo 38). La NCIP est conformada por siete Comisionados que pertenecen a las CCI/IP. Los Comisionados son designados por el Presidente de las Filipinas de una lista de candidatos

recomendados presentados por los pueblos indgenas. Adems, cabe destacar que el artculo 16 de la Ley sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas establece que el Estado deber garantizar que las CCI/IP tengan una representacin obligatoria en los rganos que elaboran polticas y otros consejos legislativos locales. http://www.ncip.gov.ph; R. Stavenhagen, Report of the mission to the Philippines, Documento de la ONU E/CN.4/2003/90/Add.3, 5 de marzo de 2003. Venezuela: Reconocimiento de la Constitucin y la legislacin. Venezuela alberga unos 27 grupos indgenas diferentes. En 1999, se sancion una nueva Constitucin que, por primera vez, reconoca los derechos de los pueblos indgenas. El anteproyecto de la Constitucin estuvo a cargo de una Asamblea Constituyente compuesta por 131 miembros, tres de los cuales fueron elegidos exclusivamente por los pueblos indgenas. Esto marc un importante hito en la participacin poltica de los pueblos indgenas en la vida poltica de la nacin. El derecho de los pueblos indgenas a la participacin poltica est ahora plasmado en el artculo 125 de la Constitucin, que afirma la obligacin del Estado de garantizar su representacin en la Asamblea Nacional. En este sentido, la Ley Orgnica de Pueblos y Comunidades Indgenas de 2005 establece que los pueblos indgenas sern representados en la Asamblea Nacional por al menos tres diputados. La Ley Orgnica tambin reconoce el derecho de los pueblos indgenas a mantener y desarrollar su propia organizacin polticosocial sobre la base de sus costumbres y tradiciones, y establece la creacin de municipalidades indgenas que se regirn por la ley consuetudinaria de la jurisdiccin especial indgena. Asimismo, la ley reconoce la jurisdiccin especial indgena que ser ejercida dentro de los territorios indgenas por las autoridades tradicionales legtimas siempre que no sean incompatibles con los derechos fundamentales establecidos en la Constitucin y en los convenios internacionales ratificados por Venezuela. La Constitucin establece que Venezuela es una sociedad democrtica, multitnica y multicultural y reconoce los idiomas indgenas como idiomas oficiales para sus pueblos indgenas. Establece el respeto por la interculturalidad (artculo 100); el reconocimiento de los pueblos y comunidades indgenas, incluso su organizacin, cultura, usos y costumbres, idioma y

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hbitat; derechos originarios inalienables e imprescriptibles sobre las tierras; y el derecho a la identidad tnica, lo que incluye sus lugares sagrados, y la educacin de carcter intercultural y bilinge. De acuerdo con el mandato establecido en el artculo 119 de la Constitucin, Venezuela inici una demarcacin de tierras y el proceso de otorgamiento de ttulos de propiedad a los 35 pueblos indgenas que viven en el territorio. Con ello se establecen las condiciones para garantizar que las comunidades y pueblos indgenas participen activamente en la vida del pas, conserven su cultura y ejerzan la libre determinacin en cuanto a asuntos internos. Constitucin de Venezuela: http://www.tsj.gov.ve/ legislacion/constitucion1999.htm; Ley Orgnica de Pueblos y Comunidades Indgenas: http://www.asambleanacional.gob.ve frica: No discriminacin y desarrollo de instituciones Las constituciones de Burundi, Congo y la Repblica Democrtica del Congo han tomado medidas para la inclusin de los pueblos indgenas al hacer hincapi en la proteccin de las minoras y el valor de la tolerancia. En su Prembulo, la Constitucin de Burundi de 2005 declara que los partidos polticos minoritarios y la proteccin de las minoras tnicas y culturales son parte integral de la buena gobernanza. La Constitucin adems exige que todos los burundeses vivan en armona y tolerancia. Asimismo, cada burunds tiene la obligacin de promover la tolerancia en sus relaciones con los dems. La Constitucin del Congo de 2002 establece que es ilegal incitar el odio tnico y tambin establece la obligacin de promover la tolerancia mutua. La Constitucin de la Repblica Democrtica del Congo de 2006 da un mayor paso al contemplar que tanto la pertenencia a una minora cultural o lingstica como la raza y etnicidad son la base de la no discriminacin. Adems, el Estado tiene la obligacin de promover la coexistencia armnica de todos los grupos tnicos en el pas y proteger todos los grupos minoritarios y vulnerables. Uganda ha reconocido que la parte septentrional de su territorio, Karamoja, ocupada principalmente por comunidades pastoralistas, enfrenta problemas especiales que exigen un actuar especial por parte del gobierno. Este reconocimiento deriv en la creacin del Ministerio para los Asuntos de Karamoja. La ejecucin de programas especiales tendientes a tratar temas sobre los derechos

humanos de los pastoralistas indgenas Karamojong2) no ha sido muy exitosa pero conforma un marco que los gobiernos sucesivos podrn tomar como base y posiblemente podrn crear mejores condiciones para el rea y su gente. La Repblica Centroafricana tambin cre entidades territoriales que tienen el potencial de progresar en unidades autogestionables. Desde la dcada del sesenta, se han creado siete comunas con consejos municipales autnomos. A pesar de que fueron creados para albergar comunidades nmades como los mbororo, el hecho de que estas comunidades cuentan con sus propios consejos autnomos y elegidos podra constituir un punto de entrada para reforzar su participacin en la administracin diaria de sus propios asuntos. Los pastoralistas tambin han creado una Federacin Nacional de Pastoralistas, con facultades de decisin en temas pastoralistas. En el mismo sentido, el gobierno de Etiopa adopt una nueva estrategia sobre el desarrollo pastoralista, que ha aumentado el nivel de cooperacin entre los pastoralistas y los gobiernos regionales. Siguiendo los pasos del gobierno federal, los gobiernos regionales de los oromiya, afar y los pueblos del sur han formado comisiones pastoralistas. En Burkina Faso, el Estado y las cooperativas territoriales tienen el mandato de identificar, proteger y conservar las reas donde se desarrolla el pastoralismo. Constitucin de Burundi de 2005; Constitucin del Congo de 2002; Constitucin de la Repblica Democrtica del Congo de 2006; Informes del Grupo de Trabajo de ACHPR sobre las poblaciones/comunidades indgenas, en relacin con Etiopa y Burkina Faso. Caso preparado por Naomi Kipuri Australia: Comisionado para la Justicia Social de los Indgenas y los Habitantes de las Islas del Estrecho Torres En 1992, se cre la posicin del Comisionado para la Justicia Social de los Aborgenes y los Habitantes de las Islas del Estrecho Torres, dependiente de la Comisin de Derechos Humanos de Australia, como respuesta a las marcadas desventajas socioeconmicas que aquejan a los pueblos indgenas australianos como as tambin las conclusiones de la Comisin Real sobre Decesos de
2) Karamojong es el trmino que se utiliza para denominar a la gente de Karamoja. Entre las comunidades indgenas en frica es comn emplear el nombre del territorio como el nombre de la gente que lo ocupa. As se relaciona a la gente con su lugar de origen como un derecho inalienable.

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Indgenas bajo Custodia Policial y la Investigacin Nacional sobre la Violencia Racista. El papel del Comisionado comprende revisar el impacto de las leyes y polticas y monitorear el ejercicio y goce de los derechos humanos de los pueblos indgenas australianos. El Comisionado elabora anualmente un Informe sobre Justicia Social y Derecho de Propiedad de los Pueblos Indgenas, que se discute en el Parlamento, y promueve el entendimiento y respeto de los derechos de los pueblos indgenas australianos. Lo hace revisando la legislacin, ofreciendo asesoramiento sobre polticas e investigando sobre temas de derechos humanos, entre ellos salud, violencia familiar, derechos de los nios, discapacidades cognitivas y la generacin robada. http://www.hreoc.gov.au/social_justice/index.html

pueden esperar vivir slo 64,8 aos y la expectativa de vida de los hombres indgenas es todava menor, 59,4 aos. En respuesta a esta alarmante situacin, el Consejo de Gobiernos Australianos (COAG) 3) en diciembre de 2007 expres su acuerdo para establecer una alianza entre todos los niveles del gobierno con el fin de trabajar con las comunidades indgenas para alcanzar el objetivo de cerrar la brecha. En marzo de 2008, el Gobierno y los pueblos indgenas firmaron una Declaracin de Intencin de Cerrar la Brecha en cuanto a la salud de los indgenas (ver apartado 11.2.). Desde que se establecieron los objetivos, todos los gobiernos australianos han trabajado en forma conjunta para desarrollar reformas fundamentales para tratar estos objetivos, y tambin han reconocido que es un emprendimiento extremadamente significativo que requerir una inversin importante. En 2008, el COAG acept iniciativas para los indgenas australianos por un monto de $4600 millones destinadas al desarrollo de la infancia temprana, la salud, la vivienda, el desarrollo econmico y la prestacin de servicios en lugares alejados. El COAG seala que estos nuevos acuerdos representan una respuesta fundamental al compromiso del COAG en cuanto a cerrar la brecha. La mejora continua en los resultados para los pueblos indgenas solamente puede alcanzarse si se produce un cambio sistmico. A travs de estos acuerdos, todos los gobiernos sern considerados pblicamente responsables por su actuacin en mejorar los resultados en estas reas clave. http://www.coag.gov.au/coag_meeting_ outcomes/2008-11-29/index.cfm#indigenous; http://www.humanrights.gov.au/social_justice/health/ targets/closethegap/part2_1.html India: Accin afirmativa para las tribus reconocidas. Las tribus reconocidas (ver apartado 1.4.) pertenecen a las comunidades ms desfavorecidas en trminos socioeconmicos en India. Se elaboraron muchas leyes y programas con el objetivo de mejorar las condiciones de los grupos desfavorecidos, incluso las tribus reconocidas. La Constitucin de India incluye ciertas disposiciones referentes a los derechos fundamentales, especialmente

3.6.2. Combatir la discriminacin y cerrar las brechas socioeconmicas

Australia: Cerrando la brecha Nuestro desafo para el futuro es adoptar una nueva alianza con los australiano indgenas y no indgenas El punto central de esta alianza para el futuro es cerrar la brecha entre los australiano indgenas y no indgenas en lo que respecta a la expectativa de vida, los logros educativos y las oportunidades laborales. Esta nueva alianza en cuanto a cerrar la brecha establecer objetivos concretos para el futuro: dentro de una dcada, reducir a la mitad la brecha creciente en trminos de alfabetismo, nociones elementales de matemtica y oportunidades y resultados laborales para los nios indgenas, dentro de una dcada, reducir a la mitad la terrible brecha en las tazas de mortalidad infantil entre los nios indgenas y no indgenas y, dentro de una generacin, cerrar la brecha igualmente atroz de 17 aos de expectativa de vida general entre los pueblos indgenas y no indgenas . (Primer Ministro Kevin Rudd, Disculpa a los Pueblos Indgenas de Australia, 13 de febrero de 2008)

La expectativa de vida de los indgenas australianos es 17 aos menor que la de los dems australianos. Mientras que la mayora de las mujeres australianas pueden esperar vivir una edad promedio de 82 aos, las mujeres indgenas

3) El COAG est compuesto por el Primer Ministro, los Premiers de los Estados, los Ministros Principales del Territorio y el Presidente de la Asociacin de Gobiernos Locales de Australia.

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formuladas para proteger sus derechos.4) Algunas de las disposiciones sobre las acciones afirmativas son: El artculo 15 (4) establece que el Gobierno debe tomar medidas especiales para mejorar la posicin de las clases de ciudadanos con un retraso social y educativo o paralas tribus reconocidas . El artculo 16(4) y (4A) faculta al Estado a elaborar mecanismos o programas o regulaciones para reservar nombramientos o posiciones y promociones con jerarqua importante a favor de las tribus reconocidas. Los artculos 15 y 16 establecen medidas especiales, entre ellas la accin afirmativa, para reservar empleos y puestos en instituciones educativas para los pueblos marginados. La poltica de reserva ha creado oportunidades para la comunidad indgena para poder tener acceso a una mejor educacin y mejores empleos. Sin embargo, la poltica de reserva solamente cubre el sector pblico y no se extiende al sector privado. Asimismo, los beneficios a menudo estn monopolizados por sectores ms acomodados de la comunidad en lugar de llegar a los ms necesitados. Asimismo, muchos pueblos indgenas no han sido categorizados como tribus reconocidas y por lo tanto se les han negado estos beneficios. El artculo 29 de la Constitucin faculta a cualquier sector de la ciudadana que resida en el territorio de India o en cualquier parte del mismo con un idioma, escritura o cultura propios al derecho de conservarlos.

El artculo 29, junto con otras disposiciones constitucionales incluso las disposiciones especficas para los diferentes estados (artculos 371A y 371G) y los anexos quinto y sexto de la Constitucin aportan un amplio alcance y son herramientas poderosas para que las comunidades indgenas establezcan instituciones, que incluiran el establecimiento, preservacin y perpetuacin de la cultura y los usos y costumbres por generaciones. Tambin hay otros derechos fundamentales adems de las interpretaciones judiciales elaboradas por la Corte Suprema a las cuales se puede recurrir para proteger los derechos bsicos de los pueblos indgenas. 5) Tales derechos incluyen la igualdad ante la ley, el derecho a la vida, el derecho a la educacin para todos los nios entre las edades de seis y catorce, la libertad de expresin y asociacin, la prohibicin del trfico humano y el trabajo infantil. Los Principios Rectores de la Poltica Estatal en virtud de la Constitucin tambin exigen a los estados que garanticen el bienestar de los pueblos indgenas mientras implementan medidas de gobernanza; agregando as las interpretaciones judiciales a favor de los pueblos indgenas.6) Estas disposiciones, de ser usadas efectivamente, pueden ser valiosas a la hora de proteger los derechos y los intereses de los pueblos indgenas. Caso preparado por: Chonchuirinmayo Luithui.

5) De acuerdo con el artculo 141 el derecho declarado por la Suprema Corte es vinculante en todos los tribunales del territorio, lo que significa que se convierte en ley del territorio. 4) Estas disposiciones se complementan con las disposiciones generales que se aplican a todos los ciudadanos de la India. 6) El artculo 46 establece especficamente que el Estado promover los intereses educativos y econmicos de las castas reconocidas y otros sectores ms dbiles de la sociedad.

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