Mmoire prsent la Commission de lducation de lAssemble nationale du Qubec dans le cadre de la consultation gnrale sur les projets de loi 38 et 44

Les projets de loi 38 et 44 : pour une meilleure prise en compte des pouvoirs et des responsabilits acadmiques

Pierre Lucier Chaire Fernand-Dumont sur la culture INRS Urbanisation, Culture et Socit

Qubec, 16 aot 2009

[Ce mmoire est prsent titre individuel. Il nengage que son auteur.]

Il est sain et normal que, priodiquement et pour tenir compte de lvolution des besoins, des sensibilits et du pensable disponible, le Lgislateur veuille revoir, mettre jour et amliorer les rgles de gouvernance inscrites dans ses propres lois, publiques et prives, et dans les rglements qui en dcoulent.

Il faut demble saluer cette intention qui inspire les projets de loi 38 et 44 et souligner la volont de placer rsolument ladministration des tablissements denseignement suprieur sous le signe de lefficacit, (de) lefficience, (de) la transparence, (de) la responsabilit et (de) limputabilit 1 , les administrateurs tant, pour leur part, tenus de remplir leurs fonctions avec impartialit, indpendance, loyaut, prudence et diligence 2 .

Il faut aussi saluer l-propos des prcisions relatives aux responsabilits et au fonctionnement des conseils dadministration, de mme que, dans le prolongement de pratiques dj observes en divers lieux, lopportunit de formaliser la cration et le rle de comits du conseil dadministration en matire de gouvernance et dthique, de vrification et de ressources humaines. On peut galement se rjouir de lamlioration des rgles de divulgation des renseignements et de reddition de comptes. Quant au rapport triennal sur la performance du systme universitaire 3 et sur la performance du

Projet de loi 38, Loi modifiant la Loi sur les tablissements denseignement de niveau universitaire et la Loi sur lUniversit du Qubec en matire de gouvernance (dornavant : PL 38), art. 4.0.18; Projet de loi 44, Loi modifiant la Loi sur les collges denseignement gnral et professionnel en matire de gouvernance (dornavant : PL 44), art. 16.5.
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PL 38, art. 4.0.13 et PL 44, art. 16. PL 38, art. 4.0.46.

systme collgial public 4 que le ministre devra soumettre lAssemble nationale, lide en est aussi ambitieuse quintressante.

Le prsent mmoire est en appui aux proccupations qui sous-tendent les projets de loi 38 et 44, aussi bien qu bon nombre de leurs dispositions particulires. On entend donc se situer ici dans une perspective damlioration et, la lumire de lexprience universitaire, collgiale et gouvernementale du signataire, attirer lattention de la Commission sur quelques questions et enjeux dont une meilleure traduction institutionnelle pourrait faire la diffrence entre un progrs et un recul, entre une relance et une drive. Le tout, avec le souci explicite daboutir des considrations et recommandations concrtes et grables.

Ce mmoire, qui est prsent titre individuel et qui nengage que son auteur, comprend six parties, qui correspondent aux six objets soumis lattention des parlementaires. Une premire partie rappelle le contexte gnral de lmergence des perspectives relatives la gouvernance; les quatre parties suivantes concernent spcifiquement le Projet de loi 38 et les universits; la sixime et dernire partie porte sur le Projet de loi 44 et les collges.

On traitera ainsi successivement : 1) de la gouvernance et de son contexte dmergence; 2) des enjeux acadmiques comme responsabilit centrale des universits; 3) de lindpendance des administrateurs des universits; 4) des dpendances rsiduaires vis--vis des autorits ecclsiastiques; 5) des effets sur lUniversit du Qubec; 6) de certaines mesures relatives lenseignement collgial.

PL 44, art. 16.34.

1. La gouvernance et son contexte dmergence Lusage gnralis du mot gouvernance est relativement rcent, mme si la chose est fort ancienne. Ce nest pas dhier, en effet, que les institutions denseignement sont gouvernes selon des rgles, dont la plupart ont mme valeur lgale : lois, chartes, lettres patentes, rglements, etc. Tant et si bien que les projets de loi 38 et 44 nintroduisent pas la gouvernance dans les tablissements! Ils visent plutt modifier et, espre-t-on, amliorer des rgles de gouvernance que le Lgislateur avait lui-mme dfinies en dautres temps. Avant les discours sur la gouvernance, il ny avait donc pas absence de gouvernance, voire de saine gouvernance. En enseignement suprieur, le Lgislateur stait mme souvent rserv le droit de nommer les administrateurs tous mme, dans certains tablissements. Cest donc, pour une large part, dans ses propres affaires que le Lgislateur intervient ici, les institutions ayant fonctionn selon leurs lois, leurs chartes et leurs statuts. Les universits et les collges nont jamais rien fait dautre, ainsi que le montre ltude des rgimes institutionnels qui se sont succd au cours de leur longue histoire.

Cela nest pas anodin rappeler, car on pourrait tre enclin oublier les rationnels qui ont prsid la dfinition des rgles de gouvernance ayant gnralement prvalu au Qubec depuis une quarantaine dannes et dont certaines ironie de lhistoire sont au centre mme de ce que lon veut maintenant changer! On se souviendra que, en matire de gouvernance, la Commission Parent avait explicitement recommand que les instances de direction des universits assurent une place plus importante aux membres de la communaut universitaire et la socit civile 5 . Il sagissait alors de briser les oligarchies installes au pouvoir et, particulirement dans les institutions francophones, les pratiques juges autocratiques des autorits ecclsiastiques. Ce nest pas pour rien que, dans un attendu justificatif du prambule de la nouvelle Charte accorde lUniversit de Montral en 1967, on peut lire que luniversit () dsire faire participer son
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Voir ce sujet : LUCIER, Pierre, Luniversit qubcoise : figures, mission, environnements, Qubec, PUL, 2006, chap. Ier (Luniversit du rapport Parent)., p. 3-15.

administration ses professeurs, ses tudiants et ses diplms 6 . Cette nouvelle Charte prvoit aussi que huit membres du Conseil seront nomms par le Gouvernement 7 . Adopte lanne suivante, la Loi sur lUniversit du Qubec ira trs nettement dans le mme sens 8 , avec le souci explicite de rpondre positivement aux recommandations de la Commission Parent. Il en sera de mme, en 1967, avec la loi 9 qui allait instaurer notre nouvel enseignement collgial public.

On ne conclura pas de cela que le Lgislateur veut maintenant dfaire ce que lui-mme et les tablissements ont t fiers de btir nagure pour assurer une meilleure gouvernance des collges et des universits. Cela invite tout de mme penser quil faut vraiment tre au clair sur les motifs et les vises prsidant la dfinition de nouvelles rgles de gouvernance qui ont lair daller en direction contraire. Aprs avoir mis sur les membres internes pour tasser les oligarchies dantan, voudrait-on maintenant tasser les internes? Mais, cette fois, au profit de qui?

Les discours actuels sur la gouvernance ne sont pas neutres, pas plus quils ne seraient que lexpression dun bel lan de renouveau thique, voire de rigueur morale. Ils sont plutt ns dans la dynamique de la mondialisation, selon laquelle tous les pouvoirs internes, y compris ceux des dcideurs politiques et nationaux, apparaissent comme des freins au libre exercice des pouvoirs, essentiellement conomiques et financiers, de forces transformatrices et transfrontalires 10 . Les approches des grands organismes

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Charte de lUniversit de Montral, Prambule, 4e attendu. Ibid., art. 8f.

Loi sur lUniversit du Qubec, art. 7, 18 et 32. Les chartes et les statuts des universits prvoient la participation de la communaut universitaire aux instances de dcision. Loi sur les collges denseignement gnral et professionnel, art. 8.

Ce contexte est examin dans LUCIER, Pierre, Gouvernance et direction de luniversit, confrence prononce au colloque de la FQPPU, mai 2007. Voir aussi : qui appartient luniversit?, confrence

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internationaux ne sen cachent pas et il ne faut pas y avoir beaucoup circul pour avoir entendu, par exemple, que lAfrique se porterait beaucoup mieux si elle ntait pas gouverne par des autorits nationales multiples et quelle serait plus prospre si elle ntait pas dirige par des Africains! Transposition facile : les universits du Qubec se porteraient-elles mieux si elles ntaient pas diriges par des universitaires? Et les collges du Qubec iraient-ils mieux si moins dinternes avaient leur mot dire dans leur direction?

Ne brandissons pas dpouvantails. Il importe tout de mme dattirer lattention sur un discours qui est forte teneur idologique et, comme toute idologie, est socioculturellement situ et connot. Idologie, car il y a bel et bien un catchisme de la gouvernance. Le Rapport du groupe de travail sur la gouvernance des universits du Qubec 11 en tmoigne lui-mme, qui soutient demble que tout se tient en matire de gouvernance et quon doit en appliquer lintgralit des principes et des mesures. Ce toutourianisme est pour le moins trange en cette re de la fin des orthodoxies et il faut savoir gr au gouvernement de ny avoir pas trop cd.

Qui dit idologie dit aussi stratgie, lidologie tant toujours un outil pour laction. Et la stratgie dominante est ici bien connue, de la Banque mondiale lOCDE et bien dautres organismes : les institutions sont prisonnires de leurs forces internes et leur direction serait plus efficace et plus thique si dautres sen occupaient. Il serait donc sain de mettre fin tout ce qui peut voquer lautogestion, ce pernicieux travers soixante-huitard! Sachant dexprience que les forces internes ont des curiosits et un
prononce lACFAS, 8 mai 2008. Ces deux textes sont disponibles sur le site de la Chaire FernandDumont sur la culture ( http://chaire_fernand_dumont.ucs.inrs.ca ) . Institut sur la gouvernance dorganisations prives et publiques, parrain par lUniversit Concordia et par HEC-Montral, septembre 2007. On y lit en conclusion : Les principes proposs par le groupe de travail constituent un systme de gouvernance dont lefficacit vient de son application intgrale. Le groupe de travail met en garde contre la tentation dadopter certains principes plus faciles dapplication et de laisser tomber ceux qui sont plus exigeants. (p. 21).
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sens critique particulirement insistants, des dirigeants dtablissements denseignement suprieur pourraient tre eux-mmes tents dy donner plein et de miser sur des alliances somme toute plus accommodantes. Cela sest vu. Mais cest l un choix court terme en regard de la collgialit et de la libert que celle-ci est ultimement la seule pouvoir garantir. On ne jettera pourtant pas le bb avec leau du bain. Il y a, dans les sensibilits mergentes relatives la gouvernance, des valeurs et des exigences dont le dveloppement et linstitutionnalisation mritent dtre promus. On ne doit cependant pas occulter les origines des philosophies dominantes de la gouvernance et, encore moins, les traces videntes dont elles marquent toujours le mouvement. En tout cas, ce serait trop sacrifier ces nouveaux dieux que de laisser croire que, avant ces discours, il ny avait pas de gouvernance, voire de saine gouvernance. Ou encore que la rectitude thique commence avec eux.

Il convient ds lors, et dentre de jeu, dattirer lattention de la Commission sur les liens bien tablis entre les discours mergents sur la gouvernance et les perspectives idologiques et stratgiques qui en ont nourri le dveloppement et qui ne sont pas toutes sous le seul signe de la vertu et de la rectitude thique. Cette distance critique ne peut que favoriser ladhsion certaines valeurs qui, par-del ces idologies troites, mritent dtre promues.

Et il est recommand : 1. que soient prcises et enrichies les Notes explicatives relatives aux objectifs des projets de loi 38 et 44, dont il est insuffisant de dclarer quils ont pour objet dtablir des principes de saine gouvernance au regard de la gestion des tablissements 12 , comme

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PL 38 et PL 44, Notes explicatives, 1er paragraphe.

si les rgles dj tablies par le Lgislateur navaient pas t aussi proccupes de saine gouvernance.

2. Les enjeux acadmiques comme responsabilit centrale des universits Toutes les lois, publiques et prives, en vertu desquelles sont institues les universits qubcoises dfinissent lobjet et le champ dopration spcifique de ces corporations et, par-del les pouvoirs corporatifs gnraux octroys aux corporations, dfinissent leurs pouvoirs proprement universitaires. Lobjet est gnralement sobrement nonc : lenseignement suprieur et la recherche 13 , dont on tient souvent prciser quil est indissociable du respect de la libert de conscience et des liberts acadmiques inhrentes une institution universitaire 14 . Cet objet est gnralement ensuite dclin en

Loi sur lUniversit du Qubec, art. 3. La mme expression est utilise dans la Charte de lUniversit de Montral (art. 3), la Charte de lUniversit Laval (art. 3) et la Charte de lUniversit de Sherbrooke (art. 2). La Charte de lUniversit Concordia est plus dtaille : to impart education and higher education in all branches of classical, technical, general, scientific, commercial and artistic learning (art. 1a). La Charte royale de lUniversit McGill le dit en dautres mots : instruction in the different branches of science and literature (4e paragraphe) , ou encore concerning () the studies, lectures, exercises, and degrees in arts and faculties and all matters regarding the same (8e paragraphe)., ou encore for the education of youth and students in the Arts and Faculties (5e paragraphe). La Charte de lUniversit Bishops dit semblablement : instruction in the various branches of Science and Literature which are taught in the universities of this Kingdom (3e paragraphe). Loi sur lUniversit du Qubec, art 3. La Charte de lUniversit de Montral prcise : luniversit reconnat ses membres les liberts de conscience, denseignement et de recherche inhrentes une institution universitaire de caractre public (4e attendu). Avec profondeur de vue, la Charte de lUniversit Laval dclare : que lUniversit constitue lun des groupes qui exercent le droit de lhumanit poursuivre librement la recherche de la vrit au bnfice de la socit et dans le respect des liberts individuelles et collectives (Prambule). Pour sa part, la Charte de lUniversit Bishops mentionne spcifiquement la libert des tudiants : that the students ot the said College shall have liberty and faculty of taking the Degrees of Bachelor, Master and Doctor, in the several arts and the faculties of (3e paragraphe).
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prcisant quune universit est une personne morale pouvant notamment adopter des programmes dtudes et une nomenclature des grades, diplmes et autres certificats universitaires, (et de) dcerner tous grades, diplmes et certificats universitaires 15 .

Comme entit corporative, une universit est donc une entreprise une business, dit-on familirement dont les objets sont essentiellement des programmes denseignement et de recherche tablir et mettre en uvre, des grades et des diplmes signer et dcerner, des liberts acadmiques garantir jus discendi, jus docendi, comme on le disait dj au Moyen ge. Ce nest donc ni une socit commerciale, ni lHydro-Qubec, ni la SAQ, ni la RAMQ, ni mme le ministre de lducation. Ce quont grer les conseils dadministration, ce propos de quoi ils ont prendre des dcisions, ce sont fondamentalement ces responsabilits sui generis. Ils ont dcider si des programmes dtude et de recherche doivent tre ouverts, maintenus ou ferms, et si des diplmes doivent tre dcerns tel ou tel tudiant. Toutes les autres responsabilits corporatives en matire dadministration, de financement ou de gestion des ressources y trouvent leur sens et leur couleur propres 16 . Les chartes ou les statuts rservent gnralement certains de ces pouvoirs dautres instances vocation spcifiquement acadmique, leur reconnaissant ainsi une relle autonomie. Mais, au bout du compte, notamment en cas de divergence, il est clairement stipul quil revient au conseil dadministration de trancher en dernire instance 17 . Mme lorsquil ny a pas litige, le conseil dadministration doit le plus souvent tout le moins entriner : comme responsable ultime 18 , il a donc toujours le droit den dcider autrement. Lexamen et la

Loi sur lUniversit du Qubec, art. 4. Voir aussi la Charte de lUniversit de Montral, art. 4 a,b,c; la Charte de lUniversit Laval, art. 6 a, b; la Charte de lUniversit de Sherbrooke, art. 4 a, b, c; la Charte de lUniversit Concordia, art. 1 b. Pour les chartes des universits McGill et Bishops, voir la note 12.
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La Charte de lUniversit Concordia est trs explicite sur cette hirarchie des pouvoirs : the corporation, as ancillary and incidental to its object, shall have the following powers (art. 2). Sont ensuite numrs tous les pouvoirs administratifs et financiers que lon connat. Voir, par exemple : Charte de lUniversit Laval, art. 7.9 et Statutes of McGill University, art. 6.3.9.

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pratique des ordres du jour des conseils dadministration illustrent abondamment cette importance centrale des questions acadmiques.

Cette spcificit de lentreprise universitaire nest nulle part explicite dans le projet de loi 38. On y mentionne bien plus dune fois que les administrateurs doivent agir dans le respect de la mission universitaire 19 . Mais cest vraiment trop peu dire. Le respect est assurment un minimum quand mme!-, mais il sagit ici dautre chose : comme porteur des pouvoirs et responsabilits proprement universitaires, le conseil dadministration dune universit doit promouvoir la mission de luniversit, la mettre en uvre, la dvelopper, la protger, la dfendre, au besoin contre vents et mares. Il doit aussi en faire la rfrence de toutes ses autres dcisions administratives. Le projet de loi nest gure plus explicite cet gard quand il mentionne le pouvoir du conseil dadministration dtablir les orientations stratgiques de ltablissement 20 . Car quelles sont-elles, concrtement, les orientations stratgiques dune universit sinon quelles dfinissent les objets et les champs disciplinaires dans lesquels elle laborera, maintiendra ou
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Dans toutes les universits, linstance suprme et dernire de dcision est, sous des noms divers, ce que le projet de loi appelle le conseil dadministration. Voir les Statutes of McGill University (The board of Governors of the University, under the terms of the Charter, possesses general jurisdiction and final authority over the conduct of the affairs of the University, art. 1.3.1); la Charte de lUniversit Laval (Les droits et pouvoirs de lUniversit sont exercs par un Conseil dadministration, sauf ceux qui sont exercs par le Conseil universitaire en vertu des dispositions de larticle 7.8, art. 7, mais, en cas de divergence, cest le Conseil dadministration qui a le dernier mot, art. 7.9); les Statuts de lUniversit de Sherbrooke (Le conseil dadministration exerce tous les droits et pouvoirs de lUniversit, lexception de ceux que la Charte et les Statuts rservent lassemble de lUniversit, art 19, essentiellement des pouvoirs de dsignation et de veille statutaire); les By-Laws of Concordia University (The Board of Governors shall have a superintending and reforming power over all decisions affectinf activities held at the university et may in its discretion, revoke or modify any decision made by Senate, Faculty Councils, Committees or other internal structures of the University, art. 32); la Charte de lUniversit de Montral (Le conseil exerce tous les droits de luniversit et tous les pouvoirs ncessaires son administration et son dveloppement, art. 13); les Rules, Orders and Regulations de lUniversit Bishops (The Corporation possesses jurisdiction and final authority un all the affairs of the University, be they academic, economic, social or otherwise art. 1); la Loi sur lUniversit du Qubec (Les droits et les pouvoirs de lUniversit sont exercs par lassemble des gouverneurs, art. 7).
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PL 38, art. 4.0.13; 4.0.18; 4.0.22. PL 38, art. 4.0.19; 4.0.22; 4.0.28.

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supprimera des programmes denseignement et de recherche, dans lesquels elle tablira des chaires et fera ses embauches, dans lesquels elle se dotera de ressources documentaires et dquipements scientifiques. Administrer une universit, cest fondamentalement cela.

Cest ladministration de ces objets spcifiquement universitaires qui exige libert et autonomie, lesquelles nont rien voir avec le loisir de faire nimporte quoi, de ne vouloir rendre de comptes personne ou de dcrocher par rapport aux besoins et aux capacits de la socit et du Trsor public. On peut stonner que, dans un dbat public sur la gouvernance universitaire, on parle si peu de cette incessible autonomie universitaire. On observe mme que les universits se font plutt discrtes l-dessus. Il ny a pourtant pas l quelque maladie honteuse. Si luniversit doit tre autonome dans lexercice de ses responsabilits universitaires ce que les chartes royales et impriales ont voulu leur garantir au cours de leur histoire en les constituant en zones franches o le chancelier exerait jusquau pouvoir de rendre justice, cest justement parce quelle gre les objets que nous avons mentionns. Cest que, plus profondment encore, la rgulation du savoir ne peut pas tre dcrte : les lois de la physique ne sont pas votes en assemble et selon le Code Morin. Et pas davantage les thories explicatives de la vie sociale, conomique ou politique. La libre confrontation des pairs demeure encore la rgulation la plus efficace. Ce nest pas une autorit externe qui a consacr Einstein : cest la force de ses travaux qui a tenu le coup devant la critique scientifique. moins de consentir glisser ventuellement dans les dirigismes de type sovitique, il ne faut pas cesser de parler de lautonomie universitaire comme dune responsabilit vis--vis du savoir lui-mme et de la vrit, aurait-on dit en dautres temps 21 . Pour tout dire, cest de luniversit elle-mme, bien plus que de ses administrateurs, quil faut assurer lindpendance.

Le Prambule de la Charte de lUniversit Laval voque explicitement et fort bellement cette recherche de la vrit.

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Ce nest pas par simple incidence quon doit voquer ici cette question de lautonomie universitaire. Cest parce que sa responsabilit et sa gestion sont au cur des tches confies aux conseils dadministration des universits et leurs administrateurs. Administrer une universit, cest tre chaque jour confront de tels impratifs et de telles prises de dcision : il ne sagit pas de grer des produits et services selon les lois de loffre et de la demande. On ny est pas davantage dans une entreprise dont les tudiants seraient les clients et les contributeurs financiers, les actionnaires! Le projet de loi sur la gouvernance universitaire doit en tenir compte plus nettement en nenglobant pas les responsabilits et pouvoirs universitaires sous des formulations aussi gnrales et passe-partout que le respect de la mission universitaire, les orientations stratgiques ou les valeurs de ltablissement, qui ne disent pas vraiment ce que dfinissent clairement les chartes et lois constitutives de nos universits.

Ces spcificits universitaires entranent delles-mmes des exigences institutionnelles que le projet de loi ne prend pas suffisamment en compte. On peut penser ici aux rapports qui doivent stablir entre le conseil dadministration et les instances spcifiquement acadmiques. Les ingnieries ne sont pas simples en cette matire, on le sait, et les structures bi-cphales sont gnralement voues dnormes difficults. Il doit y avoir une unique autorit ultime. Mais les objets proprement universitaires ne peuvent pas tre dcids sans liens avec les rouages de la rgulation proprement scientifique et pdagogique, Cest dailleurs pour cela que la plupart des chartes et des statuts encadrent les pouvoirs dcisionnels des conseils dadministration par des liens obligs avec les instances proprement acadmiques. La tradition scolaire occidentale ne faisait pas autrement en distinguant lautorit de la direction des tudes celle du prfet des tudes, a-t-on longtemps dit- et lautorit de la direction gnrale et en insistant pour que le recteur ou le directeur gnral soit aussi le premier personnage acadmique de luniversit, normalement charg de prsider le conseil des tudes ou son quivalent.

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Il ne revient pas au projet de loi 38 de sengager dans ces ingnieries complexes, mais, en stipulant que le premier dirigeant sera dornavant le seul membre de la direction siger au conseil dadministration 22 , le projet de loi exclut le vice-recteur acadmique ou son quivalent il ny sera plus, mme sans droit de vote. Cest l une premire, laquelle on ne saurait applaudir sans rticence. Cette exclusion pourrait mme marquer une rupture avec la vision traditionnelle et toujours solide de ce quest une maison denseignement et dducation. Il faut dautant plus le souligner que le projet de loi 38 une autre premire aux multiples drives possibles accorde au prsident du conseil un pouvoir de reprsentation institutionnelle23 qui, en plus daller directement lencontre de la plupart des statuts et rglements 24 , va concourir une relativisation de lautorit du premier dirigeant. Est-ce dire que le prsident pourra prsider des dcisions et quil pourra ensuite les dfendre publiquement en contournant le recteur? On peut penser que des voix demanderont la rvision de ce nouveau tandem, car on ne voit pas bien comment les universits pourraient avoir dornavant deux porte-parole?

Il est recommand: 2. que les objets et les pouvoirs spcifiquement universitaires adoption de programmes dtude et de recherche, octroi de grades et de diplmes- soient explicitement mentionns comme constituant la responsabilit centrale de linstitution universitaire son Core Business, en quelque sorte;

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PL 38, art. 4.0.1. PL 38, art. 4.0.20; 4.0.45.

Voir, par exemple, les Statuts de lUniversit Laval ( le Recteur reprsente lUniversit et parle officiellement en son nom (art. 138.3); les Statuts de lUniversit de Sherbrooke (le recteur reprsente lUniversit et prononce ou autorise les dclarations faites officiellement au nom de lUniversit, art. art. 73.3); la Charte de lUniversit de Montral (le recteur est le prsident de luniversit et la reprsente, art. 25).

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3. que lexpression dans le respect de la mission universitaire soit remplace par des dsignations plus incisives et plus proactives relativement la promotion et la dfense de la mission universitaire; 4. que lautonomie institutionnelle et les liberts acadmiques soient explicitement mentionnes comme paramtres incontournables des responsabilits de gestion propres au conseil dadministration de luniversit et ses administrateurs; 5. que soit rexamine la dcision dexclure totalement du conseil dadministration le vice-recteur acadmique ou son quivalent, qui est la personne la mieux habilite rpondre des positions des instances proprement acadmiques; 6. que soit clarifie la rpartition des pouvoirs et devoirs de reprsentation externe du prsident du conseil dadministration et du premier dirigeant, celui-ci tant partout le seul porte-parole officiel de ltablissement universitaire.

3. Lindpendance des administrateurs Lobligation qui est faite davoir dornavant des conseils dadministration dont la majorit des membres soient des membres indpendants constitue sans doute la mesure la plus visible et la plus spectaculaire du projet de loi 38. Des voix, vraisemblablement nombreuses, ne manqueront sans doute pas de commenter cette nouvelle majorit impose. On sen abstiendra ici, parce que le nombre nest peut-tre pas lenjeu le plus important. Aprs tout, les conseils dadministration ne fonctionnent gnralement pas coups de dcomptes des votes, et on sait que le poids du nombre ne remplace jamais une once de talent ou de leadership. Cest plutt le concept mme de membre indpendant qui mrite un examen serr, en lui-mme et dans certaines explicitations qui en sont faites dans diffrents articles du projet de loi. 14

Cest essentiellement par rapport ltablissement lui-mme que le projet de loi tablit lindpendance des administrateurs: un membre sera rput indpendant sil na pas, de manire directe ou indirecte, de relations ou dintrts, par exemple de nature financire, commerciale ou professionnelle, susceptibles de nuire la qualit de ses dcisions eu gard aux intrts de ltablissement 25 . La seule dpendance nuisible serait donc ici celle qui concerne les liens avec ltablissement. Et cest par rapport elle quon entend oprer un mouvement assez exactement contraire celui qui, dans les annes 60, avait inspir les nouvelles rgles de gouvernance axes sur la participation de la communaut universitaire.

Tout compte fait, il faut se demander si ne sont pas ainsi occultes de multiples autres dpendances possibles par rapport aux pouvoirs financiers, aux partis politiques, aux groupes dintrt ou de conviction, etc. qui ne comportent pourtant pas moins de risques pour la saine gouvernance de ltablissement. Cela vaut aussi pour les membres issus de la communaut universitaire, qui nont pas davantage se considrer et se comporter comme des porte-parole de leurs instances associatives.

On sait bien que lindpendance absolue nexiste pas; personne nest de nulle part. En revanche, certaines spcifications pourraient constituer des moyens indirects de favoriser lindpendance des administrateurs, commencer par laffirmation nette que ceux-ci doivent tre reprsentatifs bien davantage que des reprsentants de leur groupe ou milieu dappartenance. Le projet de loi nest pas trs pdagogue cet gard quand il prcise que les membres nomms par le gouvernement ne doivent pas faire partie du personnel du ministre de lducation, du Loisir et du Sport 26 . On pouvait penser que

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PL 38, art. 4.0.7. PL 38, art. 4.0.5.

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cela allait de soi, essentiellement parce que de tels administrateurs ne pourraient pas faire abstraction de leur devoir dallgeance aux positions ministrielles et gouvernementales. Ce qui tonne, cest que lon mentionne spcifiquement un ministre. Ceux qui ont demand cette spcification estimeraient-ils que le gouvernement pourrait alors nommer des fonctionnaires du Conseil du Trsor, des Finances, de la Sant, des Ressources naturelles, de lAgriculture, voire du Conseil excutif? La prcision de larticle 4.0.5 est ds lors inquitante, dans la mesure o elle donne penser que le gouvernement pourrait nommer son monde et en faire son il au-dessus de lpaule des conseils dadministration. Nous librant fermement des dsignations politiques, le projet de loi accrditerait-il le recours au bras administratif ?

Le projet de loi ne fait pas davantage uvre de clart sur la nature de lindpendance des administrateurs quand il stipule demble que des relations ou intrts de nature philanthropique dune personne ne sont pas pris en compte dans sa qualification de membre indpendant 27 . La belle affaire! Outre quon semble accrditer ainsi lide ou la pratique selon laquelle une nomination au conseil dadministration pourrait constituer un geste de reconnaissance en regard dun don significatif, on comprend mal que, faisant un don titre gracieux, on puisse jouir de la capacit de voir comment on lutilise, voire dorienter cette utilisation! Il y a l une prcision gnante, qui illustre le caractre trop troit du concept dindpendance promu par la loi.

La principale spcification susceptible de baliser cette indpendance et dassurer la gestion des responsabilits acadmiques propres luniversit, cest probablement du ct du concept de comptence quon pourrait la trouver. Des administrateurs indpendants, oui, le plus et le mieux possible. Mais, pour asseoir cette indpendance mme, des administrateurs comptents. Soyons clairs : les administrateurs nont pas tre eux-mmes des universitaires ou des spcialistes. Et pas davantage dtenir un

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PL 38, art. 4.0.7.

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diplme de tel ou tel niveau, encore quil devrait y avoir au moins une petite gne pour un prsident de conseil faiblement diplm signer des diplmes de doctorat. Lenjeu est ici que, sous un angle ou sous un autre, les administrateurs doivent savoir ce quest une universit et en comprendre concrtement la mission et les modes dopration. De ceux qui proviennent de milieux autres, on sattend normalement ce quils puissent comprendre les dynamiques de besoins, dattentes, de complmentarits ou de questionnements qui prvalent entre leur lieu dexpertise et linstitution universitaire, voire avec ltablissement universitaire quils administrent. Plusieurs statuts recherchent manifestement cette connaturalit quand ils spcifient que certains des membres externes doivent tre des diplms de ladite universit 28 .

Le projet de loi engage les conseils dadministration privilgier la diversit des profils dexprience et de comptence des membres du conseil dadministration dans le but de permettre celui-ci dexercer adquatement ses fonctions 29 . Diversit, soit. Mais cela ne saurait suffire, car on peut tre divers et pourtant inadquat. Ici aussi, cest le lien aux objets propres de luniversit qui devrait tre le critre. Cest sans doute ce qua voulu lUniversit de Sherbrooke quand, dans ses nouveaux statuts tout juste entrs en vigueur, elle prcise certains lments des profils recherchs 30 . Cest moins l-propos des critres retenus qui importe ici que le fait mme de la proccupation ainsi exprime.

On en trouve des exemples dans les Statutes of McGill University (at least five of the twelve membersat-large of the Board of Governors shall be graduates of McGill University, art. 1.1.5.2);les Statuts de lUniversit de Sherbrooke (cinq personnes diplmes de lUniversit lassemble de lUniversit, art. 10.2); les Rules, Orders and Regulations de lUniversit Bishops (at least ten communauty representatives, at least three of whom shall be graduates of the University comme membres de la Corporation, art. 1.3.5).
29 30

28

PL 38, art. 4.0.17.

Les membres de lassemble de lUniversit sassurent que font partie du conseil dadministration notamment une personne diplme de lUniversit de Sherbrooke, une personne ayant une exprience administrative ou dadministrateur comme membre dun conseil dun autre tablissement denseignement suprieur ou dune socit publique, une personne possdant une expertise en thique, une personne possdant une expertise en finance ou en comptabilit, une personne possdant une expertise en gestion de la recherche ou en matire de proprit intellectuelle, une personne possdant une expertise en mdias ou

17

Il nappartient sans doute pas une loi daller aussi loin dans de telles prcisions, mais on ferait bien de mentionner la ncessit de cette comptence de base qui consiste savoir et comprendre ce quest et ce que fait une universit. Des personnes qui ont dcider des programmes denseignement et de recherche, dcerner des diplmes et brosser le profil de comptence du premier dirigeant lui-mme ne peuvent tout de mme pas tre trangres la mission universitaire, voire tre ignorantes de ses tches centrales. Au conseil dadministration de lHydro-Qubec, par exemple, on sattend normalement ce quil y ait des administrateurs qui connaissent llectricit sous un angle ou sous un autre. On est aussi rassur de savoir que, au conseil dadministration dun grand muse, il y a des administrateurs qui, bien quindpendants, connaissent quelque chose lart et sont dj entrs dans un muse!

Il est recommand : 7. que soit enrichie la dfinition de lindpendance des administrateurs, pour y tenir compte de tout lien vident de servitude ou dallgeance susceptible dimprimer des orientations pouvant inflchir indment lexercice de la mission universitaire; 8. que soit supprime lexclusion des liens de philanthropie, charge au conseil dadministration ou au gouvernement dvaluer, cas par cas, la dpendance pouvant en dcouler; 9. que soit supprime lexclusion spcifique du personnel du ministre de lducation, du Loisir et du Sport ou que cette exclusion soit tendue lensemble des fonctionnaires de ltat; 10. que soit mentionne une obligation de comptence relative la chose universitaire comme complment de lindpendance recherche.

en communications, une personne possdant une expertise en ressources humaines. Statuts de lUniversit de Sherbrooke, art. 23.3. Ces nouveaux statuts sont entrs en vigueur le 1er juin 2009.

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4. Les dpendances rsiduaires vis--vis des autorits ecclsiastiques Parmi les dpendances dont ne traite pas le projet de loi, il en est une qui pourra difficilement tre ignore, dans la mesure o elle intervient directement dans les rouages institutionnels que le projet de loi entend justement modifier: cest celui des dispositions juridiques qui lient certaines universits des autorits ecclsiastiques.

Cette question mriterait un examen attentif, surtout dans le contexte o, le systme scolaire tant maintenant dconfessionnalis, cest dans les universits que, bien paradoxalement, subsistent des dpendances juridiques en matire religieuse. Il en dcoule toute une srie dincongruits, dont la moindre nest pas que plusieurs des universitaires qui interviennent sur les questions religieuses, voire sur les programmes scolaires en culture religieuse, appartiennent des facults ecclsiastiques et sont munis dune mission canonique soumise aux normes romaines 31 . Cette incongruit saccompagne dailleurs de plusieurs autres, dont le refus des principaux vques concerns denvoyer leurs propres candidats la prtrise dans des centres universitaires

31

Il faut rappeler que, au Qubec, la pratique des sciences de la religion a t largement concentre dans les centres confessionnels ou quasi-confessionnels, voire canoniques, dtudes thologiques. Ainsi, et pour sen tenir aux universits francophones, Laval, Montral et Sherbrooke sont troitement soumis, pour lessentiel de ce qui touche lenseignement et la recherche dans le champ de la religion, aux exigences canoniques des autorits ecclsiastiques romaines dfinies dans la constitution apostolique Sapientia christiana(1979) et dans ses normes dapplication, selon des perspectives et des paramtres repris dans de nombreux documents normatifs, tels le Code de Droit canonique (1983, nn.807ss), la constitution apostolique Ex corde Ecclesiae (1990), linstruction Donum veritatis (1990), le lettre apostolique Ad tuendam fidem (1998) et dautres. Les appellations de sciences des religions (Montral), de sciences religieuses (Laval) ou d thique et philosophie (Sherbrooke), rcemment ajoutes celle de thologie , ny changent rien. Ce sont bel et bien trois centres statut canonique. Ce statut ne discrdite pas pour autant les enseignements et les travaux de recherche de ces tablissements dans le champ des sciences de la religion. Mais on serait mal avis de banaliser ou docculter le fait que ces enseignements et ces travaux de recherche sont raliss dans la mouvance de lorthodoxie dune communaut confessante et sous le contrle, attentivement exerc au demeurant, des autorits ecclsiastiques locales et romaines.

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quils tiennent toujours contrler par ailleurs 32 et qui, eux-mmes, semblent de plus en plus enclins sengager dans dautres champs disciplinaires que la thologie.

Le projet de loi 38 nen est sans doute pas le lieu, mais il faudra bien que ces questions soient lucides avant trop longtemps. En revanche, il faut attirer ici lattention de la Commission sur des clauses du projet de loi qui pourraient fort bien tomber plat, moins que lon considre que larticle 4.8 en dispose totalement et ipso facto, malgr toute disposition prvue par la loi constitutive, la charte, les statuts, rglements ou lettres patentes dun tablissement denseignement de niveau universitaire. Mais cest mal connatre les pratiques juridiques des autorits ecclsiastiques, romaines en particulier, et leurs traditions de ngociation que descompter que tout pourrait se passer aussi simplement.

Lhistoire et la porte des restes de caractre canonique dans les universits qubcoises sont danalyse complexe, encore quelles soient bien documentes. Cest essentiellement lorigine ecclsiastique de la plupart des universits davant les annes 60 qui permet den rendre compte. Les choses ont videmment beaucoup volu depuis quarante ans et, en pratique, comme le disent les dfenseurs du statu quo, cela ne change pas grandchose. Mais, alors, si a ne veut rien dire, pourquoi y tenir? En fait, cela signifie bel et bien encore quelque chose.

considrer formellement les choses, cest probablement lUniversit de Sherbrooke qui est la plus identifie sur le plan religieux, mme si elle est celle o les accrochages ont t

Paralllement au maintien de ce contrle ecclsiastique, la renaissance des grands sminaires est un phnomne qui sobserve depuis de nombreuses annes. Dans le cas de Montral, une loi prive (Projet de loi 278), adopte en juin 1998, a mme reconnu que "les Prtres de Saint-Sulpice de Montral ont le pouvoir de dispenser des programmes d'enseignement universitaire et de dcerner des grades, diplmes, certificats ou autres attestations d'tudes universitaires dans le domaine des sciences ecclsiatiques" (art. 1).

32

20

moins aigus quailleurs. On notera tout de mme que la fonction de chancelier a toujours pour titulaire la personne qui exerce la fonction darchevque catholique romain de Sherbrooke 33 . Ses pouvoirs ont t quelque peu rduits et encadrs par les amendements apports la Charte en 1978, alors quon a supprim la mention selon laquelle le recteur ainsi que les membres du conseil de direction seront lus, nonobstant toute autre disposition lgislative, selon les lois ecclsiastiques 34 . Mais les statuts, mis en vigueur le 1er juin 2009, prcisent toujours que lUniversit est () rige par un dcret canonique et quelle respecte lautorit comptente de son chancelier, larchevque catholique romain de Sherbrooke 35 . Celui-ci prside toujours de droit lassemble de lUniversit et y a droit de vote en cas dgalit des voix 36 il peut donc trancher. Cest galement larchevque chancelier qui nomme les membres du conseil dadministration qui ont t choisis conformment aux Statuts 37 et confirme la nomination faite par le conseil dadministration de la rectrice ou du recteur 38 . Il ny a rien de honteux tre canoniquement reconnu, mais, en loccurrence et si les mots ont du sens, on doit reconnatre quil y a l des pouvoirs difficilement compatibles avec lesprit et la lettre des dispositions prvues dans le projet de loi 38.

La situation canonique de lUniversit de Montral est la fois plus cible et plus marque sur le plan juridique. Adopte en 1967, la nouvelle charte de lUniversit a pris le relais de celle de 1920 et de la constitution apostolique de 1927 qui lui accordait la reconnaissance canonique. La dconfessionnalisation y est claire, mais une enclave confessionnelle y a t confirme: il subsisterait la possibilit de facults

33 34 35 36 37 38

Loi relative lUniversit de Sherbrooke, art. 6, et Statuts de lUniversit de Sherbrooke, art. 70. Ibid, art. 7 (avant les amendements de 1978). Statuts de lUniversit de Sherbrooke, art. 4. Ibid., art. 10.1. Ibid., art. 71.1. Ibid., art. 71.3.

21

ecclsiastiques, essentiellement la Facult de thologie 39 , dont la Charte stipule quelle est soumise au Modrateur des facults ecclsiastiques comme sa premire autorit quant la nomination de ses officiers et toutes exigences dun caractre canonique concernant ses professeurs, ses tudiants, son programme, ses rglements pdagogiques et loctroi de ses grades 40 . Quant la cration dune facult ecclsiastique, elle relve de lautorit du Saint-Sige 41 . Cest lArchevque catholique romain de Montral qui est le Modrateur des facults ecclsiastiques 42 .

Ces dispositions nont pas de liens directs avec lobjet propre du projet de loi 38, sauf en ce quelles donnent au Modrateur le pouvoir de nommer deux membres au Conseil de lUniversit 43 . Il nest pas saugrenu de se demander ce quil adviendra de ces deux membres dans les nouveaux dispositifs prconiss: srement pas des membres indpendants, et pas davantage des membres identifis la communaut universitaire. Le Lgislateur serait bien avis de clarifier les choses dune manire ou dune autre.

lUniversit Laval, et pour des raisons qui tiennent sans doute beaucoup une volution diffrente de lglise de Qubec, les liens canoniques sont plus globalement dfinis et ont ainsi permis une gestion notoirement plus souple. Selon les libells de ses statuts, lUniversit Laval saffiche clairement comme un tablissement de tradition

Les normes romaines prvoient que les facults ecclsiastiques offrent des enseignements en philosophie. Les Statuts de lUniversit de Montral en tiennent compte explicitement (art. 32.01 et 32.02). Il en est dcoul, tout le moins Montral et Qubec, des ententes particulires de reconnaissance avec les dpartements et facults responsables des tudes de philosophie.
40 41 42 43

39

Charte de lUniversit de Montral , art. 32. Ibid. Ibid. Statuts de lUniversit de Montral, art. 8 e.

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chrtienne 44 . Mais les implications juridiques de cette identification sont beaucoup moins marques qu Montral. Le prambule de la Charte de 1991 dsigne toujours le Cardinal archevque de Qubec comme le visiteur royal de lUniversit 45 la charte royale de Laval est de 1852. Dans le secteur de la thologie catholique, la Charte prcise bien que le contenu des tudes et le choix du personnel enseignant respectent, quant toutes les exigences dun caractre canonique, les directives de lautorit comptente de lglise catholique romaine reprsente par la personne qui exerce la fonction darchevque catholique romain de Qubec 46 , mais sans quen dcoulent des pouvoirs structurels spcifiques. Ces exigences canoniques ne sont pas quantits ngligeables pour autant, mais leur application ne peut pas tabler sur des rouages institutionnels protgs et contrlables. Les Statuts disent laconiquement que le secteur de la thologie catholique, en plus dtre rgi par les prsents statuts, est soumis aux dispositions de larticle 14 de la Charte 47 .

LUniversit Bishops son nom le suggre lvidence! fut, lorigine, troitement associe lglise dAngleterre et dIrlande 48 et lvque anglican de Qubec, ensuite joint par lvque anglican de Montral, y figurait comme personnage central. On y visait dailleurs explicitement la formation de la jeunesse aux doctrines et devoirs de la religion chrtienne, telle que propose par cette glise 49 , cest--dire lglise dAngleterre et dIrlande.

44 45 46 47

Charte de lUniversit Laval, 1991, prambule. Ibid. Ibid., art. 14. Il faut souligner ce mot secteur. On ne parle pas de facult.

Statuts de lUniversit Laval, art. 224. Larticle 14 de la Charte est celui qui est cit dans la note prcdente.

In strict connexion with, prcise la Charte de 1852. Royal Charter of the University of Bishops College, 3e paragraphe. for the education of youth in the doctrines et duties of the Christian religion, as inculcated by that Church. Ibid.
49

48

23

Dans la foule de ces vnrables mentions dorigine, les statuts de lUniversit Bishops dsignent toujours les vques anglicans de Qubec et de Montral comme membres de la corporation 50 , linstance suprme de dcision de lUniversit. Ce sont ces deux vques qui nomment lensemble des trustees et des autres membres de la Corporation 51 . Ce sont aussi eux qui sont les visiteurs de lUniversit 52 , ce qui leur confre le pouvoir, assez minutieusement dcrit 53 , darbitrer et de juger en dernier recours les litiges de nature acadmique pouvant surgir dans la vie de luniversit. Comme membres de la Corporation, ils participent galement la nomination du Principal et des officiers de lUniversit. Illustrs dans les rites religieux officiellement clbrs dans la chapelle patrimoniale St. Mark, ces liens ecclsiastiques semblent bien avoir des effets de nature essentiellement protocolaire. Mais lobligation dindpendance introduite par le projet de loi 38 pourrait bien exiger que le protocole lui-mme soit mis sous examen et ventuellement modifi.

lUniversit McGill, les liens sont encore plus tnus et, en marge des arrangements convenus avec les trois collges confessionnels affilis celui de lglise anglicane, celui de lglise presbytrienne, celui de lglise unie, regroups sous le chapeau de la Montreal School of Theology, on ne trouve aucun signe de dpendance ecclsiastique. La Charte royale de 1852 faisait bien mention dun objectif institutionnel dducation de la jeunesse aux principes de la vraie religion 54 . Elle faisait galement lvque anglican de Montral la place quon accordait alors aussi aux grands notables lieutenants-

50 51 52 53 54

Rules, Orders and Regulations, art. 1.1. Ibid., art. 1.2. Ibid., art. 2.1. Ibid., art. 2.2.

established for the education of youth in the principles of true religion. The Royal Charter of McGill University, 4e paragraphe).

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gouverneurs, juges en chef, etc. et comportait une mention relative au service divin 55 . Mais ce sont l des traces vraiment historiques.

LUniversit Concordia et lUniversit du Qubec appartiennent la nouvelle gnration laque des universits qubcoises. Concordia est ne de la fusion de Sir George William University, donc du YMCA, et du Collge Loyola des jsuites anglophones. La Charte de 1974 ne garde aucune trace religieuse de ces origines, sauf en ce que Concordia a maintenu, en plus de son Dpartement de Religious Studies, un Dpartement dtudes thologiques (Theological Studies), manifestement confessionnel dans les faits, mais sans dpendance canonique connue.

Quant lUniversit du Qubec, sa situation est tout fait claire: cest une universit sans aucune affiliation religieuse ou ecclsiastique, ce qui ne la pas empche, Montral, de prendre le relais du Collge Sainte-Marie des jsuites francophones, lequel tait dj engag dans son projet dtudes religiologiques du fait religieux. Cela ne la pas davantage empche, Trois-Rivires, Chicoutimi et Rimouski, de prendre aussi le relais des grands sminaires de ces lieux et de collaborer longtemps la formation thologique des agents pastoraux de ces diocses catholiques. Le dpartement de Sciences des religions de lUQAM, le seul qui subsiste au sein de lUniversit du Qubec, est maintenant le seul centre universitaire francophone sans attaches confessionnelles ou canoniques uvrer dans ce secteur disciplinaire.

On comprend que, avec des insistances variables selon les tablissements, des examens plus approfondis devront tre raliss pour identifier de possibles problmes de compatibilit avec la lettre et lesprit du projet de loi 38.

,,,power and authority to frame and make statutes, rules, and ordinances touching et concerning () the performance of Divine Service, Ibid., 8e paragraphe..

55

25

Il est recommand : 11. que les dpendances canoniques de certaines universits soient examines en regard de la pleine applicabilit du nouveau cadre de gouvernance instaur par le projet de loi.

5. Les effets sur lUniversit du Qubec Le projet de loi 38 prvoit que, quelques exceptions prs, les nouvelles dispositions relatives la gouvernance des universits sappliqueront aux constituantes, instituts et coles tablis par lettres patentes mises en vertu de la Loi sur lUniversit du Qubec, mais pas son Assemble des Gouverneurs. Cette approche partielle introduit dvidentes distorsions juridiques et institutionnelles.

Dans la logique de la Loi sur lUniversit du Qubec, seule lAssemble des Gouverneurs correspond formellement ce qui, dans les autres universits, est considr par le projet de loi comme tant le conseil dadministration rnover. La loi de lUniversit du Qubec est limpide: cest lAssemble des Gouverneurs qui est porteuse des pouvoirs universitaires 56 pouvoir dadopter des programmes dtudes, pouvoir de nommer et de dcerner les grades et les diplmes et des pouvoirs habilitants gnraux des corporations en matire administrative, financire, immobilire, etc. Mme lUQAM,

56

Loi sur lUniversit du Qubec, art. 4a.

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dont le statut duniversit associe 57 lui a confr, en 1989, le pouvoir de dcerner ellemme ses diplmes, na toujours pas le pouvoir dadopter ses programmes, pas plus quelle na le dernier mot sur ses budgets. Cest donc un tablissement qui dcerne des diplmes lis des programmes qui ne sont pas formellement les siens et selon des rouages sur lesquels elle exerce des pouvoirs soumis une instance suprieure.

En somme, lUniversit du Qubec, il ny a juridiquement quune universit au sens plnier du terme : les neuf tablissements actuels ne peuvent exercer que par lAssemble des Gouverneurs les pouvoirs confrs aux autres universits. Cela ne doit pas tre occult, car, selon le droit actuel, sans lUniversit du Qubec et son Assemble des Gouverneurs, les constituantes, instituts et coles de lUniversit du Qubec nont pas de statut universitaire complet. Pour en octroyer un chacun, il faudrait crer neuf nouveaux tablissements universitaires. Cest faisable, assurment, encore quun centre universitaire de type monodisciplinaire peut difficilement devenir une universit lcole polytechnique de Montral et HEC-Montral sont des coles affilies lUniversit de Montral. Et pour constituer un rseau duniversits plutt quune universit en rseau, ainsi quen court actuellement le slogan, il faut dabord des universits elles-mmes dment riges et viables.

Ce quil importe de souligner ici, cest que, en remodelant la composition et le rle des conseils dadministration des seuls tablissements de lUniversit du Qubec sans toucher lAssemble des Gouverneurs elle-mme, on se trouve donner ces tablissements un statut de lgitimit suprieur celui de linstance qui est pourtant la seule vraie porteuse des pouvoirs universitaires dans lUniversit du Qubec, en tout cas un statut plus

57

Ibid., art. 40.2. Octroy dans le cadre dun arrangement de caractre politique, ce statut duniversit associe est en porte--faux sa face mme. Comment peut-on associer un tablissement qui ne dtient ses pouvoirs universitaires, bien partiels au demeurant, que par son appartenance luniversit qui lassocie? On stonne encore que lUQAM ait pu se satisfaire de cet arrangement hybride, dont lactuel recteur a dclar tre rsolu rclamer la fin.

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conforme aux valeurs et aux sensibilits du jour. LAssemble des Gouverneurs sera ds lors rpute tre constitue selon des rgles juges dpasses par le Lgislateur lui-mme, alors que neuf de ses membres, difficiles considrer comme indpendants par ailleurs, jouiront, par rapport aux autres membres et la prsidence elle-mme, dun statut en quelque sorte revigor et magnifi. Le rsultat pourrait tre plutt dysfonctionnel au regard de lexercice des pouvoirs et devoirs corporatifs et proprement universitaires toujours confrs lAssemble des Gouverneurs.

On observe que des discussions ont actuellement cours au sein et autour de lUniversit du Qubec sur des volutions possibles du statut des tablissements par rapport la corporation centrale de lUniversit du Qubec. On peut mme penser que le mouvement ira vraisemblablement vers le renforcement de la capacit des tablissements constituants. De telles volutions ont dailleurs t promues au cours des annes, avec des stratgies articules allant, par exemple, jusqu lapplication des rgles budgtaires ministrielles chacun des tablissements et jusqu la capacit de siger directement la Confrence des recteurs et des principaux des universits du Qubec (CRPUQ). Ce mouvement dautonomisation des tablissements sest aussi accompagn de gestes de fusion impliquant plusieurs tablissements de lUniversit du Qubec notamment lIAF, lINRS et lUQAR. Cette autonomisation na donc rien de contre-nature. Mais, en dehors dun plan de match convenu et poursuivi, on voit mal comment on ferait maintenant avancer les choses en introduisant, comme par la bande, des dispositions juridiques qui auront invitablement des effets centrifuges de distorsion. Cest un peu comme si, prvoyant rnover une rsidence au printemps suivant, on dcidait den enlever les portes et les fentres ds avant lhiver! Si le dmantlement devient la solution souhaitable, il faut le raliser avec rigueur et vision, et non dans une atmosphre de vente de feu.

En plus de ces lments de distorsion, le projet de loi 38 contient des dispositions spcifiques lUniversit du Qubec qui, sans que lon connaisse les intentions du 28

gouvernement concernant lavenir de cette institution, envoient des messages ambigus sur le statut propre de lUniversit du Qubec par rapport celui des autres universits. Ainsi, le gouvernement nommera trois membres des conseils dadministration concerns, alors quil nen nommera quun partout ailleurs 58 . Et cest lui qui fixera le traitement du premier dirigeant 59 , une responsabilit qui choit ailleurs au conseil dadministration, assist en cela par son Comit des ressources humaines 60 .

Par rapport la situation qui prvaut actuellement lUniversit du Qubec, il est vrai que la nomination gouvernementale de trois membres marque une volution dj importante, encore que la diminution ne soit pas anodine ailleurs, en particulier lUniversit de Montral, o le gouvernement en nomme actuellement huit. On doit tout de mme se demander pourquoi adopter une telle mesure spcifique, qui a lair daffirmer un pouvoir spcial du gouvernement sur lUniversit du Qubec. Il ny a pourtant pas de fondement cela, puisque, mme tablie par une loi publique, lUniversit du Qubec nest pas plus publique que les autres et quelle est encore moins une universit dtat 61 .

On peut et on doit sans doute affirmer le caractre public du service universitaire, et cela pour toutes les universits. Mais il nen dcoule aucun statut spcifique. LUniversit du Qubec a t cre et tablie avec les mmes pouvoirs universitaires que les autres, elle est finance de la mme manire que les autres et ses tudiants ny assument pas des droits de scolarit moins levs quailleurs, tous des traits qui se distingueraient dans un statut public. Et elle a encore moins t cre comme universit dtat : ses programmes

58 59 60 61

PL 38, art. 4.0.5. PL 38, art. 4.0.22, al. 9. PL 38, art. 4.0.41, al. 4.

Voir ce sujet : LUCIER, Pierre , Luniversit qubcoise, chap. 2e (Un statut de service public), p. 17-32.

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sont les siens, ses diplmes aussi, et ses personnels nont pas le statut de fonctionnaire, tous des traits qui la distinguent dune universit dtat. Il peut tre de bonne guerre dinciter les pouvoirs publics ne pas ngliger sa seule universit publique, voire son universit dtat. Mais ce discours est plus attendrissant que juridiquement fond; et il nest gure opportun sur le plan proprement universitaire. La promotion de luniversit comme service public ou celle de lUniversit du Qubec comme grand outil collectif de scolarisation suprieure nen exigent pas tant.

Somme toute, faire de lUniversit du Qubec un cas spcial en matire de nominations gouvernementales ne sert personne. Et cela noffre par ailleurs aucune garantie supplmentaire, ni pour lefficacit du processus, ni pour la comptence et lindpendance des membres nomms. Tant qu faire, pourquoi ne pas en nommer trois partout? On projette mme ainsi une image de spciale proximit gouvernementale qui nest pas justifie. Le gouvernement a gnralement vit cela, par exemple en ninscrivant pas lUniversit du Qubec sur la liste des organismes publics et en assujettissant ses dirigeants une reddition de comptes faite en vertu de la Loi sur les tablissements denseignement de niveau universitaire plutt quen vertu des lois rgissant lAdministration publique. cet gard, lentre de la seule Universit du Qubec dans le primtre comptable du gouvernement constitue un prcdent maints gards inopportun.

On peut aussi sinterroger sur le maintien du pouvoir gouvernemental de fixer le traitement des premiers dirigeants des tablissements de lUniversit du Qubec. Pourquoi ce qui est saine gouvernance ailleurs ne le serait-il pas lUniversit du Qubec? Ses conseils dadministration auraient-ils moins de jugement ou de ralisme que ceux des autres universits? Seraient-ils plus enclins que dautres dpasser leur capacit de payer? On comprend bien que, en vertu de ce quon a appel leffet moquette, la fixation du traitement du premier dirigeant constitue un levier efficace pour le plafonnement des masses salariales. Mais si le signal devait tre ainsi donn que, 30

lUniversit du Qubec, les dirigeants sont et doivent tre systmatiquement moins bien rmunrs quailleurs, et donc toutes les catgories de personnel avec eux, on naide gure la crdibilit et la comptitivit de linstitution. Et si le problme en est un dabus dans dautres tablissements, pourquoi alors ne pas fixer la rmunration des premiers dirigeants de toutes les universits, au motif que le financement public est le mme pour toutes les universits? Le traitement de faveur envisag ne sert pas bien lUniversit du Qubec.

ce moment-ci, le gouvernement na pas fait connatre ses intentions sur le statut et le fonctionnement de lUniversit du Qubec. On imagine dailleurs, on peut mme le souhaiter, quil laissera la communaut uquiste conduire sereinement sa rflexion, de concert avec les communauts quelle dessert dans les grands centres et dans les rgions. Cette conjoncture justifierait pleinement que lon ne bouscule pas prmaturment les choses, surtout pas en introduisant des dispositions qui, tablies sans liens un plan densemble connu, risquent fort dtre dysfonctionnelles et de produire des effets pervers. Et pas davantage en envoyant des signaux ambigus, voire mauvais, sur la mission de lUniversit du Qubec qui doit prsider tout changement ventuel.

Il est recommand : 12. que lon sursoie toute modification de la Loi sur lUniversit du Qubec qui ne sarticulerait pas organiquement un plan densemble sur lavenir de cette institution et de ses diverses composantes, principalement de sa corporation centrale et de son Assemble des Gouverneurs; 13. que, si lon tenait absolument procder ds maintenant, on reconfigure aussi lAssemble des Gouverneurs selon les mmes principes de saine gouvernance; 14. que lon sabstienne tout le moins dintroduire des singularits comme celles qui concernent le nombre de membres nomms par le gouvernement et la dtermination gouvernementale de la rmunration des premiers dirigeants. 31

6. Le projet de loi 44 Pour lessentiel, le projet de loi 44 applique aux cgeps les mmes principes de gouvernance et le mme type de dispositions que ce que prvoit le projet de loi 38 pour les universits. Il appelle ds lors, mutatis mutandis, le mme type de commentaires et de recommandations.

Parties intgrantes de lenseignement suprieur qubcois, les collges ne sont pas des universits et nexercent donc pas les mmes pouvoirs et responsabilits en matire de programmes, de diplmes, de conditions de travail des personnels ou de budget. Leur fonctionnement, qui en est ainsi un dun enseignement suprieur particulier, nexige pas le mme type dautonomie acadmique et institutionnelle que les universits, o il faut protger les mcanismes de rgulation scientifique. Leurs principaux programmes sont des programmes ministriels et cest le ministre qui dcerne et signe les diplmes dtat, entrine les conditions de travail des personnels et approuve les budgets, etc. Cest un rgime auquel le milieu collgial semble dailleurs beaucoup tenir. Les cgeps sont donc des institutions vraiment publiques, pas trs loignes de ce que seraient des collges dtat; et il y a, ct deux, des collges privs rgis par une loi spcifique, la Loi sur lenseignement priv. Il faut prendre acte de ce statut spcifique, qui oblige parler de la mission acadmique des collges sans amalgame conceptuel douteux avec la mission acadmique des universits.

Cela tant dit, on peut estimer que sappliquent au projet de loi 44 la plupart des propos tenus plus haut au sujet du projet de loi 38. Ainsi en est-il, en particulier, de lindpendance des administrateurs et de leur rapport privilgi la mission des cgeps. Il ne leur suffit pas de respecter la mission du collge 62 . Il leur faut la promouvoir, la dvelopper, la dfendre au besoin. Ainsi en est-il aussi de la nature de lindpendance

62

PL 44, art. 16 et 16.5.

32

des administrateurs, dont il faut largir le champ de rfrence, y compris en ce qui touche ltonnante exception prvue pour les donateurs, et quil faut encadrer par des exigences de comptence dcoulant de la mission propre des collges. On doit sassurer que les administrateurs des cgeps aient une connaissance suffisante de lenseignement collgial.

Sur la composition mme du conseil dadministration, on laissera aux milieux collgiaux de commenter les nouveaux paramtres envisags. On imagine bien, par exemple, que les anciens, les parents et les personnels non enseignants auront des choses dire l-dessus. On notera tout de mme ici que le nombre dadministrateurs indpendants nomms par le ministre demeure lev, plus lev mme que sous le rgime de la loi actuelle. La comparaison avec le projet de loi 38 invite aussi, en raison du silence observ ce sujet, penser que le ministre pourrait nommer des fonctionnaires de son ministre ou dautres ministres, ce qui ne serait vraiment pas indiqu, le ministre et le gouvernement jouissant dj de moyens de contrle des cgeps qui nexigent pas quon y ajoute la prsence des fonctionnaires.

Il est une disposition concernant la composition du conseil dadministration qui doit tout de mme tre souligne, cest lexclusion totale du directeur des tudes, pourtant premier responsable des questions proprement acadmiques et pdagogiques. Cest une disposition quil faut corriger, car il y va de la capacit mme des conseils dadministration de prendre en toute connaissance de cause les dcisions qui comptent pour les lves. Cela est dautant plus important que les profils professionnels des directeurs gnraux pourraient bien de moins en moins garantir leur enracinement dans les ralits de lenseignement collgial. Les objets de dcision soumis au conseil dadministration, et ce sont assurment les plus importants dans une maison denseignement, doivent bnficier de lclairage direct et circonstanci de la direction

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des tudes. Imagine-t-on un plan de russite 63 adopt sans cet apport irremplaable? Dans le cas des collges aussi, cest une disposition revoir.

Enfin, le projet de loi 44 comporte un silence dont il importe de rexaminer le bienfond: rien ny est dit, en effet, des rgles de gouvernance des collges privs, en particulier des collges privs subventionns. Ce silence est dautant plus tonnant que, dans le cas des universits, et mme si cest tort, on ne sempche pas denglober tous les tablissements, mme si on semble distinguer tablissements privs et tablissements publics. Si les dispositions envisages sont juges ncessaires pour assurer la saine gouvernance des collges, pourquoi en exclure les collges privs, qui sont pourtant soumis au mme rgime des tudes et qui reoivent dimportantes subventions gouvernementales? Lindpendance des administrateurs nest srement pas moins importante pour eux que pour les cgeps et les universits. Dautant plus, mme, quil sen trouve encore parmi eux qui nont pas vraiment opr tous les changements qui avaient la cote en matire de gouvernance au cours des annes 60 et 70, en particulier quant la participation de la communaut interne et de la socit civile.

Il est recommand: 15. que soient revues et enrichies, de manire analogue ce qui est recommand plus haut au sujet des universits, les spcifications relatives lindpendance et la comptence des administrateurs et leur rapport essentiel la mission des collges et sa promotion; 16. que soit rexamine lopportunit dun aussi grand nombre dadministrateurs nomms par le ministre;

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PL 44, art. 16.7.

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17. que soit rexamine lopportunit dexclure totalement le directeur des tudes du conseil dadministration et que soit privilgi cet gard le maintien du rgime actuel; 18. que les nouvelles dispositions de gouvernance soient appliques aux collges privs subventionns et que la Loi sur lenseignement priv soit amende en ce sens.

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Les proccupations et les vises qui sous-tendent les projets de loi 38 et 44 sinscrivent dans des attentes sociales dont la lgitimit nest pas dmontrer. Elles mritent donc un net appui. Mais il faut sassurer quon puisse les librer de la gangue idologique qui pourrait les parasiter. Si, la lumire de la mission propre des tablissements denseignement suprieur, on ne prend pas la distance critique qui simpose, on risque de glisser dans des drives qui ne serviraient ni la mission ducative, ni lvolution positive des tablissements, ni les principes dune saine gouvernance. Ce mmoire aura seulement voulu contribuer un meilleur enlignement des objectifs et une meilleure affirmation des pouvoirs et des responsabilits acadmiques.

Cest dans cette perspective que lattention de la Commission a t ici demble attire sur les liens bien tablis entre les discours mergents sur la gouvernance et les perspectives idologiques et stratgiques qui en ont nourri le dveloppement et qui ne sont pas toutes sous le seul signe de la vertu et de la rectitude thique. Cette distance critique ne peut que favoriser ladhsion certaines valeurs qui, par-del ces idologies troites, mritent dtre promues.

Cest dans la mme perspective quil a t recommand :

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1. que soient prcises et enrichies les Notes explicatives relatives aux objectifs des projets de loi 38 et 44, dont il est insuffisant de dclarer quils ont pour objet dtablir des principes de saine gouvernance au regard de la gestion des tablissements, comme si les rgles dj tablies par le Lgislateur navaient pas t aussi proccupes de saine gouvernance; 2. que les objets et les pouvoirs spcifiquement universitaires adoption de programmes dtude et de recherche, octroi de grades et de diplmes- soient explicitement mentionns comme constituant la responsabilit centrale de linstitution universitaire son Core Business, en quelque sorte; 3. que lexpression dans le respect de la mission universitaire soit remplace par des dsignations plus incisives et plus proactives relativement la promotion et la dfense de la mission universitaire; 4. que lautonomie institutionnelle et les liberts acadmiques soient explicitement mentionnes comme paramtres incontournables des responsabilits de gestion propres au conseil dadministration de luniversit et ses administrateurs; 5. que soit rexamine la dcision dexclure totalement du conseil dadministration le vice-recteur acadmique ou son quivalent, qui est la personne la mieux habilite rpondre des positions des instances proprement acadmiques; 6. que soit clarifie la rpartition des pouvoirs et devoirs de reprsentation externe du prsident du conseil dadministration et du premier dirigeant, celui-ci tant partout le seul porte-parole officiel de ltablissement universitaire; 7. que soit enrichie la dfinition de lindpendance des administrateurs, pour y tenir compte de tout lien vident de servitude ou dallgeance susceptible dimprimer des orientations pouvant inflchir indment lexercice de la mission universitaire; 8. que soit supprime lexclusion des liens de philanthropie, charge au conseil dadministration ou au gouvernement dvaluer, cas par cas, la dpendance pouvant en dcouler;

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9. que soit supprime lexclusion spcifique du personnel du ministre de lducation, du Loisir et du Sport ou que cette exclusion soit tendue lensemble des fonctionnaires de ltat; 10. que soit mentionne une obligation de comptence relative la chose universitaire comme complment de lindpendance recherche; 11. que les dpendances canoniques de certaines universits soient examines en regard de la pleine applicabilit du nouveau cadre de gouvernance instaur par le projet de loi; 12, que lon sursoie toute modification de la Loi sur lUniversit du Qubec qui ne sarticulerait pas organiquement un plan densemble sur lavenir de cette institution et de ses diverses composantes, principalement de sa corporation centrale et de son Assemble des Gouverneurs; 13. que, si lon tenait absolument procder ds maintenant, on reconfigure aussi lAssemble des Gouverneurs selon les mmes principes de saine gouvernance; 14. que lon sabstienne tout le moins dintroduire des singularits comme celles qui concernent le nombre de membres nomms par le gouvernement et la dtermination gouvernementale de la rmunration des premiers dirigeants; 15. que soient revues et enrichies, de manire analogue ce qui est recommand plus haut au sujet des universits, les spcifications relatives lindpendance et la comptence des administrateurs et leur rapport essentiel la mission des collges et sa promotion; 16. que soit rexamine lopportunit dun aussi grand nombre dadministrateurs nomms par le ministre; 18. que soit rexamine lopportunit dexclure totalement le directeur des tudes du conseil dadministration et que soit privilgi cet gard le maintien du rgime actuel; 19. que les nouvelles dispositions de gouvernance soient appliques aux collges privs subventionns et que la Loi sur lenseignement priv soit amende en ce sens.

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