ELECCIONES PLURIPERSONALES

Artculo 187.- Elecciones pluripersonales

En las elecciones pluripersonales hay representacin proporcional, conforme al sistema que establece la ley. La ley contiene disposiciones especiales para facilitar el voto de los peruanos residentes en el extranjero.

I.

CUESTIONES GENERALES

El artculo 187 de la Constitucin hace referencia al tipo de representacin que debe haber en las elecciones pluripersonales. En doctrina se distinguen dos tipos de elecciones, las denominadas unipersonales, que se refiere a aquellas elecciones en las que slo se elige a un representante, por ejemplo, la eleccin del presidente de la repblica, de los alcaldes o de los presidentes de gobierno regional. Por otra parte existen las denominadas elecciones pluripersonales, que como su nombre mismo lo indica, hace referencia a la eleccin de una pluralidad de representantes, en nuestro sistema eso hace referencia a las elecciones congresales, en las cuales se elige a ms de un representante, en la actualidad a 130 congresistas luego de la reforma constitucional del ao 2010. Cuando el artculo bajo comentario seala que en las elecciones pluripersonales hay representacin proporcional, la Constitucin est definiendo el principio de representacin que informa al sistema electoral peruano en dichas elecciones. Para entender lo que significa esta norma, como dira Sartori,1 antes de entrar en complicaciones deben aclararse ciertos aspectos, en nuestro caso sera delimitar el concepto de sistema electoral, cules son los elementos que lo conforman y qu significa que el principio de representacin que informa al sistema electoral peruanos sea el proporcional. En primer lugar, es importante distinguir entre derecho electoral y sistema electoral. El primero es el conjunto de reglas que regulan el proceso electoral: desde que se llaman a elecciones, as como la nominacin de candidatos, el desarrollo de la campaa electoral y la votacin, hasta el conteo de votos y la determinacin de los resultados de la eleccin desde el punto de vista de la ciencia jurdica. En este conjunto de normas hay un tipo especfico de ellas que se relacionan con el proceso de eleccin en s mismo: cmo votan los ciudadanos, el tipo de cdula electoral, el mtodo de conteo de votos y finalmente la determinacin de quin ha sido elegido. A esto se le denomina el sistema electoral, el cual puede definirse como el mecanismo que se usa para la determinacin de quin gana y quien pierde, que se pone en accin cuando la campaa ha terminado.2 Esa es la funcin del sistema electoral, trabajar la transformacin de votos en representantes en el proceso de eleccin poltica.
Sartori, Giovani. Ingeniera onstitucional comparada. Una ivestigacin de estructuras, incentivos y resultados. Mxico D. F., 2003, Fondo de Cultura Econmica, pg. 15 2 Farrel, David. Electoral Systems. A comparative Introduction, New York, 2011, segunda edicin, Palgrave Macmilan, pg. 3.
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Nohlen tambin hace diferencia entre derecho electoral y sistema electoral. El autor seala que el concepto de derecho electoral puede entenderse en sentido amplio, el cual contiene las determinaciones jurdico-positivas y consuetudinarias que regulan la eleccin de representantes o de personas para los cargos pblicos, lo cual abarca toda la regulacin de las candidaturas hasta la verificacin de la eleccin. Mientras tanto, el concepto estricto de derecho electoral solo contiene las determinaciones legales que afectan al derecho del individuo a influir en la designacin de los rganos, es decir, el derecho de sufragio activo y pasivo, y se limita a la configuracin de dicho derecho de participacin. Por su parte el sistema electoral puede ser entendido tambin en un concepto amplio y uno estricto. Segn el primero el sistema electoral se aproxima al de derecho electoral en sentido amplio, es decir, la totalidad orgnica de las distintas normas jurdicas, de las tcnicas y procedimientos que se aplican al proceso desde la apertura de las elecciones hasta la proclamacin de los candidatos elegidos. Mientras que el concepto estricto de sistema electoral designa al proceso tcnico de distribucin de escaos. En suma, el concepto de sistema electoral en sentido estricto es el que se utiliza en la doctrina para analizar dicho sistema que en sntesis puede definirse con los procedimientos por medio de los cuales los electores expresan su voto y los votos, a su vez, se convierten en escaos. Las regulaciones tcnicas que contiene un sistema electoral comprenden el conjunto del proceso electoral: la (posible) subdivisin del territorio en circunscripciones, la forma de la candidatura, los procedimientos de emisin del voto y los procedimientos de escrutinio.3 Esta aclaracin conceptual resulta necesaria si atendemos a cmo se utilizan los trminos electorales en la regulacin constitucional peruana. En la Constitucin de 1993 -C.93-, el trmino sistema electoral es usado para todo lo que tenga que ver con elecciones, leyes, reglamentos y la organizacin electoral. La Constitucin en el Ttulo IV denominado De la estructura del Estado, en el Captulo XIII de 1993 regula lo que denomina el Del sistema electoral. La forma en que define al sistema electoral puede encontrarse en el artculo 176 de la C. 93, en el cual seala que el sistema electoral tiene por funciones bsicas el planeamiento, la organizacin y la ejecucin de procesos electorales o de referndum u otras consultas populares; el mantenimiento y la custodia de un registro nico de identificacin de personas; y el registro de los actos que modifican el registro civil. Posteriormente, en el artculo 177 seala que El sistema electoral est conformado por el Jurado Nacional de Elecciones; la Oficina Nacional de Procesos Electorales; y el Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil. Es decir, la Constitucin peruana utiliza un concepto amplio de sistema electoral que incluyen la regulacin de las instituciones electorales, ms all de los elementos que, en s mismos, sirven para determinar la forma de votacin y cmo dicha votacin se transforma en representantes, yendo ms all de lo que en doctrina se entiende por sistema electoral.

II.

PRINCIPIO DE REPRESENTACIN PROPORCIONAL

Como podemos observar, en el artculo bajo comentario se establece el principio de representacin de las elecciones pluripersonales, el cual se dice que es proporcional. Lo importante es saber que significa que nuestro sistema de eleccin sea proporcional.

Nohlen, Dieter. Sistemas electorales del mundo. Madrid, 1981, Centro de Estudios Constitucionales, pg. 35.

Especficamente, respecto a los tipos de sistemas electorales que existen en el mundo, estos suelen identificarse de acuerdo a dos principios que los informan: 1. El principio de eleccin mayoritaria, en el cual el triunfador se queda con todo; y 2. El principio de eleccin proporcional, en el cual el triunfo es compartido entre el partido mayoritario y los partidos de mayora, y para ganar se requiere slo un porcentaje electoral.4 A partir de esta diferenciacin se pueden encontrar de forma comparada sistemas electorales que pueden ser de tres tipos: de mayora, proporcionales o mixtos. La diferenciacin entre uno y otro tipo de sistema es de suma importancia de cara a poder analizar su composicin, comparar sus efectos y valorar su eficacia. Ello debido a que una misma votacin podra tener diferentes resultados si se realiza con un sistema u otro. La eleccin por un principio u otro hace que el diseo del sistema electoral se encuentre en un constante conflicto entre la proteccin de la mayora que se protege con el principio mayoritario-, por ende, contribuir a la formacin de gobiernos slidos, y la proteccin de la representacin que se protege con el principio proporcional-, por ende, la mejor defensa de la voluntad del electorado, en la medida en que se sostiene que la representacin mayoritaria produce un alto grado de desproporcionalidad, que a su vez conduce a un sistema bipartidista y, como contrapartida, la representacin proporcional produce un alto grado de proporcionalidad que a su vez conduce a un sistema pluripartidista. Mientras que el paso del primer fenmeno al segundo generalmente se confirma, la realidad no comprueba con toda seguridad el paso del segundo fenmeno al tercero. Por ello respecto a la relacin del sistema electoral con la del sistema de partidos, el grado de proporcionalidad es slo un dbil indicador de la estructura del sistema de partidos.5 El diseo de un sistema, sea mayoritario o proporcional, depende de cmo estn estructurados sus elementos. Pues, de la forma en que cada uno de ellos se regule o conforme depender el grado de proporcionalidad del sistema. Estos elementos son los siguientes: 1. El tamao de las circunscripciones: que hace referencia al conjunto de electores que eligen a un nmero determinado de candidatos y en funcin de los cuales se hace la reparticin de escaos. Puede ser uninominal (a las que se les asigna un solo escao) y suele relacionarse con sistemas de mayora; o plurinominal (a las que se les asigna ms de un escao) y suele relacionarse con sistemas proporcionales. 2. La forma de la candidatura: es la forma en que se presentan los candidatos al electorado. Puede ser unipersonal (cuando se elige a un solo candidato) o por lista (cuando se presenta una plancha electoral en la que se puede elegir ms de un candidato). La candidatura de lista puede ser cerrada, cuando los candidatos los establecen el parido poltico y el elector no puede modificar los candidatos; bloqueada, el orden interno de la lista no puede ser alterado por el elector; cerrada pero no bloqueada, el elector puede votar por la lista pero modificar el orden de los candidatos; y lista abierta, en la que el elector modifica los candidatos y su orden. 3. La forma de votacin: est relacionada directamente con la forma de candidatura ya que a cada tipo de lista corresponde una manera segn la cual el elector puede emitir su voto. Pero tambin ser relaciona con otros elementos que determine la ley sobre la libertad de emitir el voto. Por ejemplo, en el caso peruano, la existencia del doble voto preferencial opcional, cuando se escoge representantes para el Congreso.
Nohlen, Dieter. Op. Cit., pg. 40. NOHLEN, Dieter. Sistemas electorales: diez diferenciaciones y una recomendacin, Elecciones, No. 1, noviembre, 2002, pg. 15.
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4. La frmula para convertir votos en escaos: es el mtodo que sirve para distribuir los escaos para determinar cuntos de ellos le corresponde a cada partido poltico y qu candidatos resultaron electos. Segn la LOE art. 30 LOE- la frmula de conversin es la denominada cifra repartidora que se aplica desde 1963. De acuerdo a lo que establece el artculo 29 de la LOE el objeto de usar dicho mtodo es propiciar la representacin de minoras. Para Nohlen, los sistemas electorales pueden ubicarse en un continuum entre la mayora y la proporcionalidad, algunos tienen ms elementos de mayora, otros de proporcionalidad, incluso, pueden combinar estos elementos unos con otros.6 El diseo de los elementos del sistema electoral es tambin un indicador de la relevancia el sistema electoral7 en la conformacin del poder, especficamente sobre el sistema de gobierno y el sistema de partidos,8 tomando en cuenta tambin los factores histricos, polticos y sociales.9 En el caso peruano, las normas infraconstitucionales son las encargadas de desarrollar el principio de representacin proporcional, regulando cada uno de los elementos mencionados supra. Estos van cambiando segn los objetivos del regulador, al tratar de equilibrar el respeto de la voluntad popular con el objetivo de la gobernabilidad, dichas normas nunca pueden ir en contra del texto constitucional y modificar los elementos del sistema electoral de forma tal que se convierta en un sistema que se rija por el principio de eleccin mayoritaria en donde lo que se busca es escoger un slo ganador y asegurar la mejor forma de gobernar. De un anlisis de la realidad peruana en la que constantemente se han ensayado modificaciones e implementacin de nuevos modelos, de los elementos del sistema electoral en funcin a la proporcionalidad que exige la Constitucin. Estas modificaciones han influido, por ejemplo, en la cantidad de partidos polticos que lleguen al poder. Por ejemplo, la regulacin de las circunscripciones electorales en las elecciones pluripersonales ha sufrido varias modificaciones durante la vigencia de la Constitucin de 1993. El texto original de la C-93 estableca que la eleccin de congresistas se realizaba en circunscripcin nica.10 Esta forma de organizar las elecciones de representantes en una gran circunscripcin es un elemento que caracteriza a los sistemas de representacin totalmente puros, pues los resultados de la eleccin reflejan de la mejor medida posible la voluntad del electorado. es decir, bajo una frmula de eleccin proporcional pura. As, todos los peruanos votaban en igualdad de condiciones numricas por dichos representantes, todos los peruanos tenamos los mismos representantes, con independencia del lugar de procedencia de los electores. Tal como sucedi en las elecciones generales de los aos 1993, 1995 y 2000.

El continuum se da entre dos polos claros, la eleccin proporcional pura y la eleccin mayoritaria relativa, entre estos dos existen diversas opciones que no siempre son claras (Nohlen, 1981). 7 NOHLEN seala: el concepto de sistema expresa de modo ms adecuado la interdependencia de distintos elementos que constituyen lo que llamamos un sistema. El concepto sistema implica, adems, el hecho de que la transformacin de un elemento pueda hacer cambiar de modo fundamental las funciones y las consecuencias del sistema. (1981, pg. 53) 8 Existe una interrelacin entre los tres sistemas que conforman una triloga: sistema de gobierno, sistema electoral y sistema de partidos. Nohlen seala: Nuestra triloga no se conforma, pues, slo de tres elementos, sino de tres elementos interrelacionados. (Nohlen, 2000, pg. 3). 9 TUESTA, Fernando. Representacin poltica. Las reglas tambin cuentan: sistemas electorales y partidos polticos. Lima, 2005, PUCP, pg. 39. 10 Segn el texto de la Stima Disposicin Final y Transitoria de la Constitucin de 1993 el primer proceso de elecciones generales que se realice a partir de la presente Constitucin, en tanto se desarrolla el proceso de descentralizacin, se efecta por distrito nico.
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Es por ello que, por ejemplo, en las elecciones de 1995, 13 partidos polticos obtuvieron escaos el Congreso. De los 20 partidos que obtuvieron votos, solo 1, Cambio 90-Nueva Mayora, el partido del gobierno, obtuvo la mayora de los mismos sumando el 51.1% de los votos. El segundo lugar obtuvo el 13.6% -Unin por el Per-; el tercer lugar 6,4% -Partido Aprista Peruano-; el resto de partidos obtuvo menos del 5% de los votos. En la medida en que el sistema era de eleccin proporcional pura con circunscripcin electoral nica, sin barrera electoral- existieron tres partidos polticos que slo obtuvieron un escao Movimiento Independiente Agrario; Per al 2000Frenatraca y el Frente Popular Agrcola- dos partidos con slo dos representantes Movimiento Cvico Nacional Obras e Izquierda Unida-. Esto signific que existiera un partido mayoritario, que obtuvo 67 representantes de 120 y, por otro lado, varios partidos que obtuvieron menos de 5 representantes. Lo cual se tradujo en una oposicin desmembrada, con partidos cuyo voto no tena ninguna influencia en la toma de decisiones. Este tipo de situaciones son las que abonan a la teora de que los sistemas proporcionales no contribuyen a la gobernabilidad al ampliar el nmero de partidos polticos que obtiene el poder pero con poca representacin. Estimula la fragmentacin partidaria. La situacin cambi en las elecciones del ao 2001 pues la eleccin de congresistas se realiz mediante el sistema del distrito electoral mltiple, sobre la base de las circunscripciones territoriales de acuerdo a ley (art. 13 LOE).11 La ley determin que las circunscripciones estaran determinadas por la divisin polticas del territorio, es decir, en base a los departamentos; y la distribucin de escaos por circunscripcin estara determinada por la cantidad de poblacin existente en cada departamento, correspondindoles a todos al menos un escao. El mapa electoral qued dividido en 26 circunscripciones: uno por cada departamento12 y los otros dos correspondientes a Lima Provincias13 y a la Provincia Constitucional del Callao. Los electores residentes en el extranjero fueron considerados dentro del distrito electoral de Lima. A esta reforma se sum la del ao 2005, con la dacin de la Ley 28617, que modific el artculo 20 de la LOE, en la cual se aprob el establecimiento de la denominada barrera electoral. La norma exige que para ser congresista se necesita haber alcanzado al menos seis (6) representantes al Congreso en ms de una circunscripcin electoral, es decir cinco por ciento (5%) del nmero legal de sus miembros o haber alcanzado al menos el cinco por ciento (5%) de los votos vlidos a nivel nacional."1415 Es as que en las elecciones de 2006 obtuvieron escaos en el Congreso 7 partidos polticos, de los cuales 2 tuvieron dos escaos cada uno Per Posible y Restauracin Nacional-; Frente de Centro obtuvo 5 representantes; Alianza por el Futuro 13; Unidad Nacional 17; 36 l Partido Aprisa
Desarrollado en la Resolucin No. 389-2005-JNE, de 09 de octubre de 2005. Posteriormente se da la reforma constitucional antes mencionada, la cual ser aplicada por primera vez en las elecciones de 2011. 12 Hasta el ao 2006 el Per se divida en departamentos, estos contenan provincia y stas distritos. 13 Electoralmente Lima fue dividida en Lima Metropolitana y Lima Provincias. 14 Para la elecciones de 2011 el JNE emiti la resolucin 015-2011-JNE de 20 de enero de 2011, en la cual precis que para que un partido poltico obtenga representacin en el Congreso, requiere haber alcanzado al menos 7 representantes en cada una de las circunscripciones electorales o el 5% de los votos vlidos a nivel nacional, antes de acceder al procedimiento de distribucin de escaos. Ello debido a que mediante Ley No. 29402 se reform el artculo 90 de la C-93 por medio de la cual se aument a 130 el nmero de congresistas. Por lo que a travs de esta resolucin se precis que el 5% de 130 escaos es de 7 representantes en ms de una circunscripcin o el 5% de votos vlidos a nivel nacional (redondeando la cifra de 6,5 resultante), consistiendo en este nmero la barrera electoral. 15 De conformidad con la nica Disposicin Transitoria de la Ley N 28617, publicada el 29 octubre 2005, slo en la elecciones presidenciales y parlamentarias del ao 2006 el nmero de parlamentarios exigidos fue de al menos de cinco (5) y el porcentaje de los votos vlidos a nivel nacional de cuatro por ciento (4%). No obstante, para las elecciones de 2001 se utilizara lo dispuesto en la norma, es decir, al menos 6 congresistas y al menos 5% de votos vlidos a nivel nacional.
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Peruano; y, finalmente Unin por el Per que obtuvo 45 escaos. Estos resultados muestran que a pesar de que a pesar de que el nmero de partidos fue an elevado estos tuvieron mayor representacin congresal, lo cual mejora la calidad de la oposicin y la toma de decisiones.16 Por lo tanto, el grado de proporcionalidad es una medida para clasificar los sistemas electorales, incluso para definirlos como de representacin mayoritaria o de representacin proporcional y, tambin, para definir el sistema de partidos. El mayor o menor grado de proporcionalidad se va determinando segn la regulacin de cada uno de los elementos del sistema electoral, que de acuerdo a la misma tiende ms o menos hacia la proporcionalidad. III. VOTO DE RESIDENTES EN EL EXTRANJERO

El artculo 187 constitucional hace mencin al voto de aquellos nacionales que residen en el extranjero, delegando el desarrollo de esta norma a la Ley. Efectivamente, es en la LOE donde se regula lo concerniente al voto de los peruanos en el extranjero. En su artculo 21 de la LOE seala que los electores residentes en el extranjero son considerados dentro del Distrito Electoral de Lima, lo cual ha sido criticado debido a que se considera que existira una mejor representacin si se formase una circunscripcin exclusivamente de residentes en el extranjero.17 El ttulo X de la LOE se dedica exclusivamente a regular este tema. En trminos generales dispone que un ciudadano para que emita su voto en el extranjero debe estar inscrito en el Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil art. 224-; asimismo, el voto de los ciudadanos peruanos residentes en el extranjero se emite en la misma fecha sealada para las elecciones en el territorio de la Repblica -225-; a votacin se efecta en el local de la Oficina Consular del Per en el correspondiente pas o donde seale el funcionario consular en caso de insuficiencia del local art. 226-. Respecto al padrn de electores, este es elaborado por el RENIEC art. 228-; la lista de electores incluye los datos sobre los mismo, el pas y la localidad donde residan art. 229-. En caso que la ONPE no pueda ejercer sus funciones sobre conformacin de mesas de sufragio o designacin de miembros de mesa, son ejercidas por el funcionario consular designado. En lo que respecta a la duracin de la votacin, esta se realiza en el mismo horario que las elecciones en el territorio nacional, respetando las diferencias de uso horario -239-. Un elemento novedoso es el denominado voto postal o voto por correspondencia, que consiste en la emisin del voto por el ciudadano en una cdula que previamente solicita y luego de ejercido su derecho devuelve por la va postal o de correos al Consulado en que se encuentra inscrito, dentro de los trminos establecidos en el Reglamento correspondiente. Este tipo de voto solo se puede utilizar en caso de referendos o elecciones generales art. 239-.

La barrera electoral si bien redujo los partidos polticos que tuvieron acceso al Congreso en las elecciones del 2006, no elimin la fragmentacin interna del Parlamento debido a que el Reglamento del Congreso permite que dentro del mismo se formen bancadas, sin ms requisito que ser ms de 6 congresistas, del mismo partido o no, que decidan formarla, lo cual ha producido que los partidos se escindan en numerosas bancadas dentro del Congreso.
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http://blog.pucp.edu.pe/fernandotuesta/las-reformas-ineludibles-lineamientos-para-modificar-el-sistemapolitico-y-electoral
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