Revista de Economia Poltica, vol.

23, n 4 (92), outubro-dezembro/2003

Do Estado Keynesiano ao Estado Schumpeteriano

WAGNER LEAL ARIENTI1

From Keynesian to Schumpeterian State. This critique aims to introduce Jessops hypotheses on post-Fordist state. Based on regulation approach, the Keynesian and welfare state is taken as the ideal type state that underpinned the Fordist accumulation regime until the 1970s. In order to response to the crises of Fordism and Keynesian state, new policies have been directed to reform state apparatus and policies. The Jessops main hypothesis is that a hollowed-out Schumpeterian workfare state is the best form to support the post-Fordist transition. In spite of pointing out some problems, the paper calls attention for the heuristic values of Jessops hypotheses on post-Fordist state and their potentialities to guide case studies.

I. INTRODUO Existe um Estado ps-fordista? O ttulo do artigo de Fiori (1995) serve de questionamento sobre as trajetrias de reformas de que os Estados capitalistas nacionais foram sujeito e objeto. Passados mais de vinte anos das polticas de reforma do Estado, questiona-se se j h a possibilidade de definir suas novas caractersticas e seu novo formato. Isto porque deve ser reconhecido que, apesar de manter o seu papel tipicamente capitalista, o Estado transformou suas formas e funes para responder crise da economia a partir da dcada de 1970 e sua prpria crise financeira, administrativa e poltica. O debate sobre a reforma do Estado foi dominado pela crtica interveno do Estado na economia no perodo ps-II Guerra Mundial e por propostas de reduo de seu tamanho e funes. No entanto, devese questionar tambm se o novo Estado atende s demandas da nova dinmica econmica e social. Neste sentido, cabe indagar se as reformas superaram os proble-

Professor do Departamento de Cincias Econmicas da Universidade Federal de Santa Catarina. Uma primeira verso deste artigo foi apresentada no VI Encontro Nacional de Economia Poltica, junho de 2001. E-mail: warienti@cse.ufsc.br.

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mas passados, ou os problemas do perodo fordista como colocado pelos regulacionistas, e se capacitaram o Estado para enfrentar os problemas presentes e do futuro prximo, ou do perodo ps-fordista. As hipteses de Jessop (1993), (1994a), (1994b) e (1998) sobre a trajetria de reforma do Estado e as possveis funes e formas do Estado no futuro podem ajudar a responder tais questes. A escola da regulao capitalista, com seus conceitos de regime de acumulao2 e modo de regulao3 e suas anlises sobre o padro de crescimento das economias capitalistas, com a seqncia de fordismo, crise do fordismo e transio ps-fordista, so referncias terica e analtica utilizadas por Jessop para analisar as transformaes dos Estados capitalistas contemporneos. Construindo suas hipteses em termos de tipo ideal de Estado e procurando ousadamente contrastar dois tipos de Estado, Jessop prope que, dado que o Estado keynesiano e do regime de bem-estar social foi o tipo que se combinou estruturalmente e estrategicamente com o regime de acumulao e modo de regulao fordista, o Estado schumpeteriano e do regime social pr-trabalho tem a tendncia de se combinar com as variveis ps-fordistas.4 O objetivo do presente trabalho apresentar e criticar as hipteses de Jessop sobre as novas formas e funes do Estado capitalista. O argumento do trabalho que as hipteses de Jessop, somadas s crticas, so um referencial para anlise das experincias de reforma dos Estados nacionais. Sendo as hipteses e a crtica baseadas na abordagem regulacionista, o referencial proposto alternativo tanto s teorias que sustentaram a ideologia neoliberal quanto aos argumentos pragmatistas, que juntos motivaram polticas de reforma. O trabalho apresentado com as seguintes sees, aps esta introduo. A seo II apresenta uma viso da formao e crise do regime de acumulao fordista e do Estado keynesiano e do surgimento de novas variveis que caracterizam a transio ps-fordista. A seo III apresenta as hipteses de Jessop para o Estado schumpeteriano, considerado como a sntese da melhor estrutura e estratgia estatal de apoio s variveis ps-fordistas. A seo IV apresenta crticas a estas hipteses e a seo V faz uma avaliao da utilizao destas hipteses como referencial para anlises de experincias de reforma do Estado.

Para uma apresentao da escola da regulao capitalista ver Boyer (1990), Boyer & Saillard (1995), Jessop (1990a) e (1997). O conceito de regime de acumulao relaciona as transformaes na produo e na demanda de forma a sustentar dinamicamente o equilbrio macroeconmico. Boyer refere-se ao conjunto de regularidades que asseguram uma progresso geral e coerente da acumulao de capital, ou seja, que permitem absorver ou repartir no tempo as distores que surgem permanentemente ao longo do prprio processo (1990: 72). O conceito de modo de regulao refere-se ao conjunto de normas, instituies, organizaes e padres de comportamento que formam uma ordem econmica e social que sustenta o regime de acumulao e a coeso dos grupos sociais nas sociedades capitalistas. Para Boyer (1990: 73-85) a articulao de estruturas ou formas institucionais de modo a proporcionar a institucionalizao de prticas e conflitos que neutralizam os fatores desestabilizadores da dinmica econmica.

4 Por convenincia foi adotada a traduo de Keynesian welfare state como Estado keynesiano e do bemestar e de Schumpeterian workfare state como Estado schumpeteriano e pr-trabalho ambas utilizadas na traduo para o portugus do texto de Jessop (1998).

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II. FORDISMO E ESTADO KEYNESIANO: FORMAO, CRISE, TRANSIO E REFORMA Da perspectiva do incio da primeira dcada do sculo XXI, pode-se afirmar que nos ltimos trinta anos houve mudanas significativas nas economias capitalistas. Em termos gerais, os indcios de crise na tumultuada dcada de 1970 e o surgimento de novos elementos e relaes nas dcadas de 1980 e 1990 permitem a identificao de uma transio, j em longa marcha, do padro de crescimento do ps-guerra. Estas mudanas abrangem desde novas tecnologias de produo e produto, novas formas de organizao da produo, novas formas de concorrncia, ampliao e acelerao das relaes comerciais e financeiras internacionais, todas com impacto sobre o contexto econmico nacional e internacional, at mudanas nas relaes de fora entre grupos sociais, novas estratgias de hegemonia poltica, reformas nos Estados nacionais e novas relaes intergovernamentais e internacionais, todas com impacto sobre o contexto poltico e social. Aceita-se sem maiores discusses neste paper o corte analtico na histria recente das economias capitalistas desenvolvidas que apresenta a dcada de 1970 como revelando crises no padro de crescimento do ps-guerra, e as dcadas de 1980 e 1990 como revelando novos elementos e relaes (ou mesmo velhos elementos em novas relaes) direcionados estrategicamente para superar crises anteriores e, eventualmente, formar um novo padro relativamente estvel de crescimento. Nas anlises regulacionistas, o fordismo est relacionado aplicao dos conceitos de regime de acumulao e modo de regulao na anlise da dinmica econmica e social dos pases desenvolvidos nos trinta anos aps a II Guerra Mundial.5 Neste sentido, fordismo uma referncia muito mais ampla do que a revoluo organizacional realizada por Henry Ford.6 A combinao de produo e consumo em massa do regime de acumulao fordista envolveu no somente a difuso do mtodo de produo de Henry Ford para vrios setores e economias nacionais mas tambm, e principalmente, novos compromissos salariais e de classe, ampliao das aes estatais e reorientao das polticas econmicas, reformas nas relaes econmicas internacionais e novos hbitos culturais. No ps-guerra, a combinao de estruturas econmicas e sociais, fruto das transformaes do perodo, obteve relativo sucesso na reduo da instabilidade econmica e no controle das tenses sociais nas economias capitalistas avanadas, formando o regime de acumulao e modo de regulao fordista. Os Estados nacionais so considerados nas anlises regulacionistas uma das formas constitutivas do modo de regulao. No perodo de trinta anos do ps-guerra,

Para uma anlise da evoluo das economias desenvolvidas no perodo ps-guerra, principalmente o perodo de prosperidade e a crise da dcada de 1970, ver Glyin et alii (1991), Lipietz (1986) e Vroey (1984). Para uma reviso das anlises regulacionistas sobre fordismo ver Arienti (1997). Para anlise regulacionista das mudanas nas dcadas de 1980 e 1990, ver Aglietta (1998) e Lipietz (1997).
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Sobre as ambigidades do termo fordismo ver Clarke (1992) e Veiga (1997). Por este motivo, torna-se necessria a relao do termo fordismo com os conceitos de regime de acumulao e modo de regulao da teoria da regulao. Ver Jessop (1992).

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os Estados cumpriram trs importantes funes na sustentao do regime fordista, o que pode caracteriz-los como Estados fordistas. Pelo lado da oferta, coube ao Estado o investimento em infra-estrutura para a ampliao da produo e circulao de bens de consumo durveis, carro-chefe da indstria tipicamente fordista. Pelo lado da demanda, o Estado adotou polticas keynesianas para garantir uma demanda efetiva sempre prxima ao pleno emprego. Apesar do enfoque tipicamente keynesiano, houve variaes nacionais em relao ao tipo de gastos pblicos, com os governos social-democratas concentrando-se em gastos sociais e o governo americano, envolto na Guerra Fria, concentrando-se em gastos militares. Pelo lado do controle social, a regulao dos conflitos se realizou tanto pela garantia estatal a acordos corporativos que constituram um compromisso salarial de vincular aumento de salrios a inflao e produtividade, quanto pela ampliao da proteo legal ao trabalhador dado pela legislao trabalhista e pela formao de um sistema de Seguridade Social ao trabalhador e por polticas sociais aos cidados. A expanso dos gastos sociais possibilitou a concesso de salrio indireto e acesso a bens pblicos que permitiram, de um lado, a integrao de vrios grupos sociedade de consumo em massa e, de outro lado, o controle social para a regulao da ordem capitalista.7 O Estado capitalista, com sua autonomia poltica e institucional, que se construiu principalmente nas economias desenvolvidas no perodo do ps-guerra e se articulou com os demais fatores tipicamente fordistas, tem caractersticas que podem ser sintetizadas como keynesianas, ao justificar gastos estatais com impactos tanto pelo lado da oferta quanto pelo lado da demanda e tambm para financiar a formao do regime de bem-estar social. Na proposio de Jessop, o tipo ideal de Estado fordista, embora sujeito a diversas variaes nos casos histricos, foi o Estado keynesiano e do bem-estar (Keynesian welfare state).8 Vrios indicadores apontam para a crise do regime de acumulao e modo de regulao fordista nos meados da dcada de 1970 (ver Lipietz [1986] e Vroey [1984]). A estagflao das economias desenvolvidas na dcada de 1970, o rompimento dos pontos centrais do acordo internacional de Bretton Woods, a crescente reivindicao salarial de trabalhadores sindicalizados para alm do controle do Estado e da moderao esperada pelos capitalistas, a rebeldia da juventude de classe mdia aos padres de produo e de cultura tipicamente fordistas, a deciso autnoma da OPEP de elevar o preo do petrleo, a crise fiscal que atingiu quase todos os governos nacionais e a crise da dvida externa de vrios pases em desenvolvimento so exemplos de acontecimentos que, do final da dcada de 1960 ao incio da dcada de 1980, provocaram um enfraquecimento na ordem econmica e social esperada do regime de acumulao e modo de regulao fordista.

Bihr (1998: 36-49) apresenta uma anlise da formao do compromisso social fordista e seu duplo carter de salrio indireto e de regulao poltica e social. In abstract terms the distinctive objectives of the Keynesian welfare state regarding economic and social reproduction were to promote full employment in a relatively closed national economy primarily through demand-side management, and to generalize norms of mass consumption through welfare rights and new forms of collective consumption (Jessop, 1993: 9).

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As tentativas de soluo da crise do fordismo via uma expanso das polticas keynesianas levaram, para a economia, inflao e pequenos resultados no combate recesso e, para os governos nacionais, crescente dficit e endividamento pblico.9 A partir da segunda metade da dcada de 1970, houve um gradual deslocamento do comprometimento com polticas ativas de combate ao desemprego e uma maior preocupao em reduzir a inflao (Bleaney, 1985: 161). Desta forma, assim como houve uma virtuosa combinao entre regime de acumulao fordista e Estado keynesiano e do bem-estar, houve tambm um mtuo enfraquecimento e realimentao da crise do fordismo e crise do Estado keynesiano. Uma questo para os regulacionistas se novos elementos, surgidos nas dcadas de 1980 e 1990, conseguem dar um novo dinamismo acumulao e com isso superar a crise do fordismo e, subseqentemente, conseguem se articular de forma a configurar um novo regime de acumulao e modo de regulao. A resposta dada por Jessop (1992: 60) que este perodo caracteriza-se por uma transio em que a combinao das estruturas fordistas no funciona mais no seu esperado papel regulador e novas estratgias empresariais e polticas governamentais so formuladas para reformar instituies e estruturas visando tentativamente superar as contradies e crises do fordismo. Sendo assim, ps-fordismo pode ser entendido como as novas variveis e novas relaes que surgem das estratgias bem-sucedidas de superao da crise do fordismo. Mas h ainda grande dvida sobre se estes novos elementos que superam a crise do fordismo combinam-se em um novo regime de acumulao e modo de regulao. Como colocado por Arrighi, [a] maioria dos regulacionistas agnstica quando se trata de prever qual ser o sucessor do fordismo-keynesianismo ou, a rigor, de saber se algum dia haver outro regime de acumulao com um modo apropriado de regulao (1996: 2). Portanto, ps-fordismo visto como uma transio, onde o principal perceber os novos elementos que superam as estruturas fordistas que estavam em crise.10 Sobre os elementos da transio ps-fordista, o paper se concentrar apenas na discusso das novas formas e papis do Estado, introduzidos pelas vrias polticas de reforma. Os Estados nacionais, de forma geral e quase generalizada entre as economias capitalistas desenvolvidas e em desenvolvimento, passaram por uma severa crise financeira nas dcadas de 1970 e 1980. Alm disso, as polticas econmicas keynesianas, o aparelho estatal de oferta de bens e servios e o sistema de bem-estar social foram identificados, principalmente na crtica neoliberal, como elementos que traziam pesado nus situao financeira delicada dos Estados. Considerou-se tambm o tamanho do aparelho estatal excessivo, a burocracia estatal ineficiente e suas aes, tanto produtivas como regulamentadoras, obstculos que emperravam no9

Bleaney (1985: 155-98), em sua anlise das polticas econmicas na dcada de 1970, identificou a poltica fiscal adotada na maioria das economias desenvolvidas, principalmente no ano de 1975, como tipicamente keynesiana na tentativa de combater a recesso aps o primeiro choque do petrleo em 1974. Para uma reviso das teorias sobre a transio econmica e a utilizao do termo ps-fordismo, ver Amin (1994) e Hirst & Zeitlin (1992).
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vas estratgias transformadoras das demais estruturas fordistas. O Estado keynesiano e do bem-estar foi identificado como elemento central da regulao fordista e, por conseqncia, da crise do fordismo. Por isso, tornou-se alvo de vrias estratgias e, de fato, passou por substanciais reformas nas dcadas de 1980 e 1990 que, embora longe de eliminar ou mesmo reduzir suas funes econmicas bsicas, proporcionaram transformaes em seu papel e forma. As mudanas na poltica econmica a partir da segunda metade da dcada de 1970 e nas estruturas estatais ocorridas nas dcadas de 1980 e 1990 promoveram vrias reformas nos Estados nacionais. Pode-se fazer uma breve anlise deste processo de reorientao e reestruturao tendo como hiptese a estratgia de decomposio das caractersticas do Estado fordista. Posto isto, pode-se distinguir quatro tipos de reforma. A primeira reforma foi orientada para lidar com a crise financeira dos Estados e com os desequilbrios macroeconmicos. A recomendao tpica foi de restrio fiscal e monetria e de abertura comercial, o que reduziu as caractersticas keynesianas das polticas econmicas e deslocou a manuteno do pleno emprego como prioridade dos governos nacionais. No segundo tipo de reforma, houve preocupao em avanar as reformas no sentido de transferir para as empresas privadas a oferta de bens e servios. Conjugado ao objetivo de curto prazo de resolver os problemas financeiros do Estado, houve tambm o objetivo de introduzir uma lgica de rentabilidade privada na produo e de regulao mercantil no consumo de bens ofertados, anteriormente, pelas unidades estatais, e de esperar um aumento de eficincia no s na produo destes bens mas em toda a economia. Esta orientao deu incio ao processo de privatizao das empresas estatais. Como um desdobramento destas medidas, houve uma mudana na forma de atuao das unidades estatais com uma ao regulamentadora da concorrncia nas atividades relacionadas ao consumo coletivo ou a monoplios naturais encampadas pelas empresas privadas. Estas medidas provocaram mudanas no Estado fordista com reduo do aparelho de interveno pelo lado da oferta. O terceiro tipo de reforma caracterizado pelas novas estratgias dirigidas a mudanas na produo de bens e servios pblicos e sociais que permaneceram sob responsabilidade estatal. As medidas foram direcionadas para a introduo de novos critrios de eficincia. Houve tambm a tentativa de introduzir uma dupla face de financiamento: parte financiada com transferncias estatais e parte pela venda de servios ao mercado. Pode-se identificar estas medidas com a proposta de reforma administrativa e patrimonial de criao de instituies pblicas mas no necessariamente estatais, tal como apresentado e defendido por Bresser Pereira (1996, 1997 e 1998). Estas medidas foram uma tentativa de modernizao ps-fordista da administrao pblica, isto , de introduzir modos de gerenciamento e controle nos moldes da nova organizao ps-fordista de produo utilizada pelas empresas privadas.11

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De fato, Bresser-Pereira (1996, 1997 e 1998) concentra sua proposio neste tipo de reforma administrativa, mas sem estender aos demais tipos de reforma.

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As reformas no regime de bem-estar social podem caracterizar o quarto tipo de reforma do Estado fordista. As reformas procuraram reduzir gastos, impor disciplina financeira e aumentar a produtividade na prestao dos servios sociais. As reformas no Estado de bem-estar social colocaram um limite no crescimento deste sistema. No perodo fordista, principalmente sob hegemonia poltica da social-democracia, a expanso da proteo social aos trabalhadores e aos cidados foi um dos elementos centrais do compromisso social fordista, o que foi garantido pelo Estado keynesiano e do bem-estar. As crticas ao Estado fordista e mais especificamente ao regime de bem-estar social foram tanto pelo lado financeiro, dado o elevado custo do regime de assistncia social, que ultrapassava as receitas das contribuies dos trabalhadores, quanto pelo argumento do desestmulo ao trabalho e eficincia que a proteo social pode gerar, segundo alguns crticos. As reformas levaram a uma conteno no crescimento do regime de bem-estar, reduo de privilgios e exageros e a um controle financeiro para reduzir as transferncias do oramento do governo. De modo geral, pode-se dizer que as experincias de reforma estatal apresentaram uma tendncia de reduo dos aparelhos estatais de apoio ao regime de acumulao fordista, de abandono das caractersticas keynesianas da poltica econmica, conteno do crescimento do regime de bem estar social e enfraquecimento dos suportes estatais para o compromisso social. Uma questo que se coloca se paralela ou subseqentemente destruio do Estado fordista-keynesiano houve a construo de um Estado ps-fordista, isto , se houve a formao ou reforma da estrutura estatal para se adaptar funcionalmente ao novo ambiente econmico de fluxos e mercados globais e se houve tambm a reorientao de poltica econmica para apoiar estrategicamente as variveis ps-fordistas, que esto dando um novo estmulo acumulao de capital. Outra questo refere-se contribuio das novas estruturas estatais para a formao de um novo modo de regulao que, por sua vez, lide com as contradies e tenses geradas pelas novas formas de acumulao. As hipteses de Jessop sobre o perfil do Estado ps-fordista podem contribuir para responder estas questes.

III. AS HIPTESES DE JESSOP PARA O ESTADO PS-FORDISTA Jessop (1993) apresenta quatro hipteses para a nova forma e novo papel econmico do Estado ps-fordista. Primeiro, h uma tendncia de mudana do Estado keynesiano e do bem-estar (onde este foi estabelecido) para o Estado schumpeteriano e do pr-trabalho. Segundo, os Estados nacionais em economias avanadas esto sujeitos a trs tipos de deslocamento de poder e esvaziamento de sua capacidade, o que Jessop chama de hollowing out. Terceiro, estas tendncias esto relacionadas, nas economias desenvolvidas ocidentais, transio do fordismo para o ps-fordismo (p. 7). A quarta hiptese condensa as hipteses anteriores e faz a proposio de que o Estado schumpeteriano e do pr-trabalho a melhor forma de Estado para o ps-fordismo.12
...a hollowed-out Schumpeterian workfare state provides the best possible political shell for postFordism (Jessop, 1993: 7).
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Na proposio destas hipteses sobre as transformaes na forma e papel dos Estados, Jessop est preocupado com duas funes bsicas esperadas dos Estados capitalistas. Primeiro, o apoio do Estado capitalista para assegurar condies para a valorizao do capital. Segundo, o apoio do Estado capitalista para assegurar condies, tanto econmicas quanto sociais, para a reproduo da fora de trabalho. A transformao de um tipo ideal de Estado keynesiano para um tipo tambm ideal de Estado schumpeteriano indica uma mudana no apoio valorizao do capital. A transformao do sistema de seguridade social do regime de bem-estar para o regime do pr-trabalho indica mudana nas aes estatais para a reproduo da fora de trabalho e, por extenso, do controle poltico da classe trabalhadora (Jessop 1993: 17). Adicionalmente, a estrutura estatal deve se adaptar ao novo contexto econmico que, por sua vez, imps deslocamentos de poder. A reforma do Estado deve ocupar os novos centros de poder. Estas hipteses partem da idia de que transformaes no Estado para desempenho destas funes tpicas do Estado capitalista so necessrias para uma melhor combinao das polticas e aes estatais com os elementos que deram uma nova dinmica acumulao de capital na transio psfordista. Espera-se, ainda de acordo com Jessop, que as reformas em direo a este tipo ideal de Estado ps-fordista contribuam para a formao de um regime de acumulao e modo de regulao que articule estes novos elementos de forma economicamente mais dinmica e estvel e socialmente menos tensa. Cabe, agora, fazer uma apresentao destas hipteses. Frente ao contexto econmico de mercados mais globalizados e economias nacionais relativamente mais abertas, as polticas keynesianas de expanso de demanda para garantir o pleno emprego perdem muito de sua eficincia. A maior abertura das economias nacionais aos fluxos de mercadorias pode fazer com que polticas expansionistas resultem em maiores importaes e, por sua vez, no resolvam o problema de emprego no nvel interno e ainda tragam problemas para as contas externas. A esperada gerao de empregos via expanso da demanda pode ser transferida para outras economias nacionais no caso de economias abertas. Desta forma, as polticas keynesianas s tero sentido em escala global e coordenada, isto , se adotadas conjuntamente por vrias economias nacionais, na utopia proposta por Piore & Sabel (1984: 252-7). Em termos de poltica macroeconmica, o objetivo garantir a estabilidade para criar um ambiente propcio ao investimento. H, assim, um deslocamento do objetivo de pleno emprego como prioridade de poltica econmica para uma nfase maior em criar condies de competitividade. Neste contexto, as estratgias de integrao internacionalizao da economia so direcionadas para a capacitao das empresas nacionais para a competio global e, de forma suplementar, para a atrao de investimentos internacionais para que empresas globais tenham unidades na economia nacional e se relacionem com empresas nacionais. Frente aos novos paradigmas tecnolgicos, organizacionais e concorrenciais, considerados elementos tpicos da transio ps-fordista, cabe ao Estado no somente criar condies para uma melhoria da competitividade sistmica mas tambm dar apoio competitividade setorial e empresarial. Polticas tipicamente schumpeterianas seriam aquelas que atuariam pelo lado da oferta para promover a
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ampliao da capacidade inovativa das empresas e sua difuso para as cadeias de produo e, com isso, aumentar seu poder competitivo em mercados de grande concorrncia. So polticas de oferta diferentes das polticas fordistas desenvolvimentistas, que estavam relacionadas formao da infra-estrutura na cadeia de produo e circulao, pois visam dar maior competitividade a toda a cadeia de produo ao capacitar seus vrios elos para inovaes tecnolgicas e organizacionais, flexibilidade de produo e diversificao de produtos. Os fatores sistmicos de competitividade esto tambm relacionados formao e desenvolvimento de um sistema nacional de inovaes e formao de parcerias entre organizaes estatais e privadas para aproveitar e desenvolver vantagens comparativas regionais e locais. Para cumprir este novo papel, h necessidade de formulao e implementao de polticas de desenvolvimento industrial e tecnolgico.13 Este seria o carter schumpeteriano das polticas do Estado ps-fordista. Em paralelo s polticas do lado da oferta para incentivo da capacidade de inovao das empresas, as reformas do Estado devem agir tambm sobre a reproduo da fora de trabalho no apenas para lhe dar qualificao adequada s novas tecnologias, mas tambm para dar maior flexibilidade e menor custo para as empresas. Isto significa procurar mudar a poltica trabalhista e social do regime do bem-estar que introduziu rigidez na relao de trabalho e custos adicionais para as empresas e as finanas estatais. A estratgia subordinar a poltica social s demandas empresariais por maior flexibilidade: (i) uma fora de trabalho mais flexvel, isto , mais adaptada multiplicidade de tarefas exigidas pelas novas tecnologias e nova organizao da produo, (ii) um mercado de trabalho mais flexvel, isto , menos regulamentado pelo governo e de resposta mais rpida e menos onerosa s necessidades ora de contratao ora de dispensa frente s variaes de vendas, e (iii) uma flexibilizao, para baixo, nos custos indiretos da mo-de-obra, isto , uma reforma na legislao trabalhista e previdenciria com provvel diminuio de benefcios, tendo em vista as necessidades de comprimir custos empresariais frente s presses competitivas. Isto significa utilizar a poltica social para alcanar uma maior competitividade tanto por meios dinmicos e estruturais, de adaptao da mo-deobra aos requisitos de flexibilizao da produo, quanto por meios esprios, de reduo de salrios diretos e indiretos. H claramente uma mudana na poltica social de uma prioridade da distribuio de renda do regime de bem-estar para uma viso mais produtivista e preocupada com a competitividade do regime pr-trabalho. As novas funes esperadas pelo Estado schumpeteriano e do pr-trabalho no podem ser desempenhadas por uma estrutura com centralizao de poder e concentrao de capacidades operacionais tpicas do Estado fordista. Por um lado, a estrutura do Estado fordista se tornou excessiva, com seu aparato institucional e operacional amplo de interveno na economia, formado por empresas estatais e agncias de planejamento, e desnecessria e insuficiente, frente aos novos objetivos

Para uma defesa de polticas de desenvolvimento industrial e tecnolgico neste novo contexto econmico, ver Lastres (1997).

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que requerem outros instrumentos de poltica. Em vista disto, no basta apenas reformar o Estado com a destruio do aparato tipicamente fordista-keynesiano mas tambm construir um aparato para lidar com novas demandas e se adaptar ao novo ambiente econmico e seus novos loci de poder. De acordo com Jessop (1993: 22), a tendncia de formao de um hollow state, tal qual as empresas transnacionais do tipo hollow corporations, em que a unidade central mantm as funes decisrias e as unidades operacionais esto dispersas territorialmente. Apesar do Estado manter suas tpicas funes capitalistas de soberania, de apoio acumulao e de hegemonia poltica e controle social, o desempenho destas funes em um novo contexto impe um deslocamento de poder, por exemplo da esfera nacional para a internacional, e uma descentralizao operacional, por exemplo do governo central para os governos locais. Jessop identifica trs tendncias de deslocamento e de diviso do poder estatal que tendem a um esvaziamento (hollowing out) do Estado. Primeiro, h um deslocamento do poder para cima, do Estado nacional para organizaes internacionais e intergovernamentais. Frente a uma economia globalizada, os Estados nacionais perdem muito de sua autonomia para controlar e coordenar a movimentao de capitais que pode afetar a sua economia nacional. A tentativa de ordenao da dinmica da economia internacional feita por organizaes multilaterais, como o FMI e BIRD, ou instituies intergovernamentais, como o Grupo dos Sete, que excluem a influncia e participao de vrios governos nacionais, como o caso dos pases em desenvolvimento. Segundo, diz respeito ao deslocamento de poder para baixo, do Estado central para as esferas regionais e locais. A poltica de competitividade deve levar em considerao as vantagens comparativas regionais, a formao de cluster locais e de sistemas locais de inovaes. Dada a busca da competitividade pela inovao e diferenciao, deve-se considerar as especificidades regionais e locais. Neste aspecto, as esferas mais descentralizadas de poder tm maior conhecimento e maior capacidade de operao para implementar polticas industriais. O terceiro movimento o deslocamento de poder para fora e envolve a formao de redes horizontais de poder internacional, regional e entre governos e organizaes da sociedade civil. Este movimento est apresentado de forma mais clara em Jessop (1998), quando identifica uma tendncia de internacionalizao dos regimes de formulao de poltica que, de forma diferente do primeiro movimento de esvaziamento do poder do Estado nacional, tem a participao e influncia dos governos nacionais nas instituies intergovernamentais, na formulao de estratgias transnacionais e de ao internacional conjunta, como o caso do Mercosul, Nafta e Comunidade Europia. Em nvel intranacional, h uma tendncia do governo central de formar parcerias com organizaes governamentais regionais e locais e instituies da sociedade civil, como associaes de empresrios, universidades e sindicatos, para aumentar sua capacidade de ao. Neste movimento, o governo central perderia poder, o que Jessop denomina deslocamento do governo para a governana (1998: 34), para uma maior eficincia na implementao de sua estratgia. Jessop (1993, 1994b) prope ainda que pode haver vrias alternativas em termos de estratgia poltica para formao do Estado schumpeteriano. Baseado na
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anlise das vrias reformas estatais experimentadas tentativamente nos ltimos vinte anos por governos com ideologias e estratgias polticas diferentes e frente tambm a diferenciados suportes institucionais e resistncias polticas, Jessop (1993: 28-31), (1994b: 266-8) prope uma tipologia da forma poltica do Estado schumpeteriano e do pr-trabalho: neoliberalismo, neocorporativismo e neo-estatismo.14 A estratgia neoliberal est direcionada para criar instituies e condies que permitam ao mercado guiar as mudanas necessrias na economia em direo aos novos paradigmas. A expectativa que as inovaes devem surgir em ambientes onde os sinais de mercados so claros, as regras de concorrncia e de garantia de contrato so permanentes e previsveis e onde h uma cultura de formao de esprito empresarial (do tipo schumpeteriano). Seus instrumentos so as privatizaes, liberalizaes comerciais e um mix de desregulamentao e regulamentao para formar as instituies que incentivam condies de concorrncia. O neocorporativismo a estratgia poltica de institucionalizar as demandas dos agentes econmicos e grupos sociais e estabelecer meios institucionalizados de negociao entre os grupos sociais. Diferente das instituies corporativistas fordistas, que procuravam estabelecer uma negociao nas questes corporativas com impactos macroeconmicos, como os acordos coletivos para reajuste de salrio, as instituies neocorporativas atuam nas negociaes entre representaes de trabalhadores e empresrios nas questes microeconmicas para viabilizar uma soluo negociada para a introduo das novas estratgias empresariais e, de outra forma, agem para que os acordos corporativos realizados no tenham impacto negativo sobre o ambiente de concorrncia. H, assim, na estratgia neocorporativista a tentativa de elevar a competitividade atravs de uma ao mais concertada e negociadora do Estado que busque a cooperao entre os grupos sociais. Por fim, o neo-estatismo a forma mais direta de promoo, apoio e orientao do Estado e de envolvimento de unidades estatais e instrumentos de poltica para a capacitao das empresas para a competio.15 A possibilidade de utilizar uma das trs estratgias de ao em diferentes reas de atuao e em diferentes momentos permite a combinao de estratgias para a reforma do Estado e, por sua vez, dificulta a identificao destas formas puras de atuao do Estado. A discusso sobre qual estratgia pode ser mais eficiente para direcionar a reforma do Estado para as funes e formas acima propostas deve ser feita em um nvel mais concreto pois depende de vrias caractersticas das economias nacionais. O que a hiptese de Jessop prope ter um parmetro para avaliar estas estratgias, colocando um objetivo determinado. A questo central desloca-

14 Apesar de sua importncia e para no fugir do objetivo do trabalho, haver apenas uma rpida apresentao das estratgias e formas polticas de Estado schumpeteriano. Sua referncia importante para no cair na armadilha de anlises simplificadoras de que s h a alternativa neoliberal de formao do Estado ps-fordista. 15

Em uma anlise mais concentrada em poltica industrial, Cassiolato e Erber (1997) propem uma tipologia de agenda de desenvolvimento e poltica industrial semelhantes s estratgias propostas por Jessop: agenda neoliberal radical, agenda neoliberal reformista, agenda neodesenvolvimentista e agenda social-democrata.

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se da discusso sobre se as estratgias de reforma foram concentradas apenas na destruio dos alicerces do Estado fordista para discutir se elas foram eficientes na construo de um Estado ps-fordista, tal qual proposto acima.

IV. PROBLEMAS E CRTICAS NOO DE ESTADO PS-FORDISTA Em parte, as hipteses de Jessop para o Estado ps-fordista foram construdas a partir das observaes das reformas realizadas por governos e que se mostraram mais bem-sucedidas no somente na superao da crise do fordismo e da crise do Estado keynesiano mas tambm no apoio s variveis ps-fordistas. Em parte estas hipteses tambm foram construdas a partir de uma viso otimista de Jessop sobre a possibilidade de um novo regime de acumulao que reuniria os principais paradigmas ps-fordistas. Os inmeros problemas metodolgicos de se trabalhar com hipteses que foram construdas a partir de uma avaliao das experincias histricas e de uma perspectiva teleolgica de ps-fordismo e, depois, encaix-las em um modelo de tipo ideal de Estado ps-fordista, tal qual feito em Jessop (1993, 1994a e 1994b), no sero discutidos, apesar de sua relevncia.16 Apesar de Jessop construir suas hipteses baseado nas abordagens regulacionistas da acumulao capitalista, o principal questionamento a suas hipteses vem da aplicao dos principais conceitos regulacionistas. As questes so se as reformas do Estado em direo ao Estado schumpeteriano e do regime social pr-trabalho podem contribuir para a formao de (i) um regime de acumulao ps-fordista e (ii) um novo modo de regulao social da acumulao de capital. Na verdade Jessop ambguo na aplicao de tais conceitos para a construo de suas hipteses. Ora, em um nvel elevado de abstrao, trabalha com a hiptese de regime de acumulao ps-fordista e a contribuio do Estado schumpeteriano para reforar o equilbrio macroeconmico. Ora, em um nvel mais intermedirio e examinando as possibilidades de casos concretos prximos ao seu tipo ideal, ressalta o carter de transio do ps-fordismo e as dificuldades concretas para a construo de um novo regime de acumulao e modo de regulao. As principais crticas devem-se a no considerar algumas possibilidades que dificultam a formao do regime de acumulao e modo de regulao, mesmo em nvel elevado de abstrao. A primeira questo refere-se possibilidade de o Estado schumpeteriano se combinar com os paradigmas ps-fordistas e constituir uma rede de determinaes que garantiria condies mais propcias e estveis para a acumulao de capital em bases

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Jessop (1993) reconhece os problemas metodolgicos de sua proposio sobre Estado ps-fordista: (...) my analysis could be accused of functionalism, capital-theoretical reductionism, or structuralism (or all three). Yet what is involved here is a thought experiment prompted by observation of general trends. I am trying to theorize the state form appropriate to a future post-Fordist accumulation regime and doing so at a high level of abstraction. Such accounts tend to be functionalist, capital-theoretical, and structuralist (1993: 35).

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nacionais, como esperado em um regime de acumulao. Como exposto, as caractersticas do Estado schumpeteriano estariam voltadas para dar melhores condies e capacidades para as empresas em uma economia nacional de competirem internacionalmente. H a proposio de estratgias para direcionar esta insero na economia global, o que reivindica um papel ativo para o Estado no processo de globalizao. Esta maior integrao economia internacional sujeita a economia nacional aos movimentos mais amplos dos capitais produtivos e financeiros. O deslocamento de poder do Estado nacional para organizaes supranacionais e intergovernamentais indica o reconhecimento da perda de poder dos Estados nacionais frente globalizao. As hipteses otimistas de Jessop para vislumbrar uma tendncia ao regime de acumulao ps-fordista nada dizem sobre a instabilidade da economia internacional afetar a economia nacional. Jessop preocupa-se principalmente com a nova regulao do Estado nacional sobre as economias nacionais, que estariam inseridas em uma economia globalizada supostamente bem regulada. Na realidade, tal ordem internacional ps-Bretton Woods est longe de se concretizar.17 No h em Jessop (1993) uma preocupao com a regulao internacional, como em Aglietta (1998). O crculo virtuoso traado para o regime de acumulao ps-fordista tambm pode ser criticado pelo seu excesso de otimismo.18 Em contraste com o crculo virtuoso do fordismo baseado no equilbrio entre produo em massa e consumo em massa, Jessop tambm prope um crculo virtuoso de acordo com as variveis psfordistas. Em termos simplificados, o crculo virtuoso do regime de acumulao psfordista estaria baseado em um crescimento relativamente equilibrado, pelo lado oferta, provocado pelo aumento de produtividade devido introduo de inovaes tecnolgicas e organizacionais e economia de escopo de produo mais flexvel e produtos mais diversificados e, pelo lado da demanda, do aumento dos gastos permitido pelo aumento de renda dos trabalhadores polivalentes, dos lucros extraordinrios surgidos da inovao e das exportaes dada a insero no mercado inter-

Esta crtica viso otimista de Jessop est influenciada pela viso, de certa forma pessimista, contida nos artigos em Fiori (1999).
18 As a stable mode of macro-economic growth, post-Fordism would be based on the dominance of a flexible and permanently innovative pattern of accumulation. As such its virtuous circle would be based on flexible production, growing productivity based on economies of scope and/or process innovations, rising incomes for polyvalent skilled workers and the service class, increased demand for new differentiated goods and service favoured by the growing discretionary elements in these incomes, increased profits based on technological and other innovative rents and the full utilisation of flexible capacity, reinvestment in more flexible production equipment and processes and/or new organisational forms, and a further boost to productivity due to economies of scope and constant innovation. Post-Fordist growth need not involve generalising core workers rising incomes to other workers and/or the economically inactive. Indeed, as post-Fordism accumulation will be more oriented to worldwide demand, global competition could further limit the scope for general prosperity and encourage market-led polarisation of incomes. Besides its emergence from and organisation around genuinely post-Fordist labour processes, this new accumulation regime could also be treated as post-Fordist in so far as it resolves (or it held to do so) crisis tendencies in its Fordist predecessor. (Jessop 1994b: 19-20).

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nacional e maior capacidade competitiva. Um contraste com o crculo virtuoso do fordismo que no ps-fordismo no h a hiptese de estender o aumento de salrio dos trabalhadores polivalentes nas atividades com maior dinamismo inovativo para os demais integrantes do grupo de trabalhadores, seja empregados em outros setores, desempregados e aposentados. H, assim, claramente uma tendncia polarizao da distribuio da renda. A expectativa que a concentrao de renda e a insero competitiva no mercado global garantam uma demanda efetiva de forma a compensar as estratgias inovadoras e incentivar um alto nvel de investimento. O que se coloca em xeque no o reconhecimento de que algumas experincias nacionais bem-sucedidas seguiram esta tendncia, mas sim se tal dinmica que gera uma maior concentrao de renda e uma maior dependncia das exportaes pode ser generalizada para vrias economias nacionais e pode gerar crescimento estvel por longo perodo, como esperado na aplicao do conceito de regime de acumulao. Se, de um lado, a articulao das variveis ps-fordistas tem potencial para superar os problemas que levaram crise do fordismo, por outro lado, em uma viso menos otimista, h problemas dos benefcios do crculo virtuoso se concentrarem excessivamente nas mos de grupos sociais privilegiados, de setores dinmicos e de economias nacionais desenvolvidas e, com isto, aumentar a polarizao em nveis nacionais e internacionais. A noo de transio econmica parece ser mais correta do que a viso otimista de um regime de acumulao ps-fordista. Entre as contribuies de Jessop para a abordagem regulacionista est dar maior preciso ao conceito modo de regulao. Jessop (1997) aponta que a abordagem regulacionista, desde os insights pioneiros de Aglietta (1979), considera conjuntamente o papel das foras de mercado e extra-mercado na normalizao das condies que garantem a acumulao de capital. A idia que instituies, identidades coletivas, comportamentos convencionais, organizaes estrategicamente orientadas, como no caso dos Estados capitalistas, podem tambm contribuir para a formao de um conjunto de estruturas que garanta, de forma relativamente estvel embora temporria, as condies de acumulao de capital. O conceito modo de regulao, como proposto em Jessop (1997: 290), pode ser uma sntese para se referir a um modo de regulao social da economia, em contraste com as anlises econmicas que esto mais preocupadas em analisar o modo estritamente econmico de regulao da economia. Posto isto, pode-se avaliar se as caractersticas do Estado schumpeteriano e do pr-trabalho so capazes de contribuir para a formao de um modo de regulao social da economia. A primeira crtica que se pode fazer que estas hipteses se referem a uma regulao econmica de questes sociais. No caso do modo de regulao fordista, o Estado keynesiano e do bem-estar social contribuiu para a formao de um amplo compromisso social ao garantir pleno emprego e expanso da seguridade social e, por esta razo, considera-se como o Estado ligado ao modo de regulao social da economia tipicamente fordista. No caso do Estado schumpeteriano e do prtrabalho, as hipteses sobre reformas no regime de bem-estar social esto direcionadas para atender as demandas do capital por um trabalho mais flexvel e mais adaptado a pluritarefas exigidas pela nova tecnologia e organizao da produo,
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por um mercado de trabalho mais flexvel e por maiores possibilidades de reduzir os custos diretos e indiretos da mo-de-obra. Aps a conteno do regime de bemestar social, as modificaes na legislao trabalhista e previdenciria so orientadas pelas diretrizes do regime pr-trabalho, formando tendencialmente combinaes de welfare and workfare state. Estas medidas esto mais relacionadas s demandas dos capitalistas por um trabalho mais flexvel do que s preocupaes de construir um compromisso social mais estvel. O que se critica na hiptese de Jessop a suposio de que esta regulao econmica do social possa ser considerada como um elemento constitutivo de um novo modo de regulao social da dinmica econmica, como esperado pelo conceito. A segunda crtica est relacionada dificuldade em defender uma hiptese sobre um novo modo de regulao sem a constituio de um novo compromisso salarial e social. A transio econmica e as reformas do Estado dissolveram o compromisso social bsico do fordismo e as novas condies polticas no indicam a formao de um novo compromisso. O compromisso salarial fordista de aumento de salrio de acordo com produtividade e inflao e o compromisso social de pleno-emprego e de expanso do regime de bem-estar social foram elementos centrais para reduo de tenses sociais e para o equilbrio instvel entre produo em massa e consumo em massa em economias nacionais relativamente fechadas do fordismo. Por um determinado perodo, o modo de regulao social da economia foi compatvel com a expanso da acumulao de capital. A crise do fordismo teve como uma de suas causas o incio do perodo de incompatibilidade entre este tipo de regulao social e a expectativa de lucro crescente. A crise do fordismo provocou um enfraquecimento da fora poltica de vrios grupos sociais, principalmente dos trabalhadores. As estratgias neoliberais acentuaram este enfraquecimento. Neste contexto, e somente neste contexto, podem-se entender as hipteses de Jessop para as caractersticas do Estado ps-fordista, isto porque so hipteses que levam em considerao exclusivamente os interesses dos grupos capitalistas para transformao do Estado em apoio s novas estratgias de acumulao de capital. Neste sentido, e somente neste sentido, pode-se entender como as caractersticas do Estado schumpeteriano e do pr-trabalho tm uma boa articulao com as variveis ps-fordistas. Mas nada garante que estas caractersticas possam contribuir para a formao de um modo de regulao ps-fordista, no sentido de reduo das tenses sociais. As hipteses de Jessop de um modelo de Estado schumpeteriano indicam transformaes das estruturas estatais guiadas apenas por estratgias orientadas por interesses capitalistas. Se mantivermos a viso neomarxista de Estado, como prope o prprio Jessop (1990b), de ver o projeto hegemnico de economia e sociedade com a incluso de interesses de grupos das classes dominadas e de ver o Estado como a condensao do conflito de interesses, o Estado schumpeteriano e do prtrabalho apenas um referencial parcial sobre o futuro do Estado capitalista e a formao de um modo de regulao ps-fordista.

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V. AVALIAO DAS HIPTESES DE ESTADO PS-FORDISTA Os insights de Jessop tm o mrito de conduzir o debate sobre a reforma do Estado para um novo patamar. Isto porque propem um novo referencial de anlise. As anlises estavam mais voltadas para a crtica ao Estado keynesiano, que em um contexto de crise do fordismo foi identificado como excessivamente burocrtico, intervencionista e regulamentador, indisciplinado macroeconomicamente e ineficiente microeconomicamente. Este novo referencial permite levar a discusso sobre o Estado no apenas para questes relacionadas destruio do Estado keynesiano mas sobretudo questionar se as novas estruturas criadas esto capacitando o Estado para apoiar os elementos dinmicos da transio ps-fordista. O debate pode, assim, se ampliar de um foco centrado nas estratgias para alcanar uma maior disciplina fiscal e eficincia microeconmica e administrativa das unidades estatais, o que so pontos relevantes mas limitados, para um novo foco centrado na formao de um Estado ps-fordista, que segundo a abordagem regulacionista seria minimamente um Estado estruturalmente capacitado, estrategicamente orientado e funcionalmente adequado nova dinmica e ao novo contexto econmico, de um lado, e regulador das velhas e novas tenses sociais, de outro lado. As hipteses de Jessop tm um valor heurstico de ser referencial para anlise dos objetivos, estratgias e desempenho das reformas de Estado. Considerando as crticas apresentadas acima, as hipteses de Jessop referemse a um formato de Estado futuro baseado apenas em estratgias de reforma orientadas pelos interesses capitalistas. Este tipo de Estado ps-fordista no inclui estratgias dos demais grupos sociais que possam vir a estabelecer um novo compromisso social com reduo das tenses sociais produzidas pela nova dinmica econmica. As proposies de Jessop para Estado ps-fordista so insuficientes para vislumbrar a constituio de um novo modo de regulao da economia. Neste sentido, suas hipteses podem servir apenas como referncia parcial para as caractersticas do Estado no futuro. Isto tambm estimula a especular sobre o perfil do Estado ps-fordista como elemento constitutivo de um novo modo de regulao ps-fordista, o que pode ser feito em discusso futura.

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