Reflexin

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Lima metropolitana, la descentralizacin y la democracia

David Montoya
Toda ciudad es un destino porque es, en principio, una utopa, y Lima no escapa a la regla. No estaremos conformes, aunque la ofusquen gigantes edificios y en su seno pulule una muchedumbre ya innumerable, si todos los das la inteligencia no impugna el mentido arquetipo y trata de que al fin se realice el proyecto de paz y bienestar (Sebastin Salazar Bondy, Lima la horrible, 1964). Hace ms de una dcada (el 7 de marzo del 2002), un gran consenso nacional permiti aprobar la Ley N 27680, con la que se reform el Captulo XIV de la Constitucin poltica sobre la descentralizacin, retomando as esta reforma del Estado que fue desactivada inconstitucionalmente por el fujimorismo en los aos 90. El propsito fijado fue establecer una forma de organizacin democrtica y () una poltica permanente de Estado, de carcter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del pas1. Como todo proceso de consenso, no siempre se aprueba o se disea lo que es mejor, sino lo que ste logra alcanzar. Eso ocurri con diversos elementos del diseo de descentralizacin retomado el 2002, cosa que hoy da sealan los balances existentes, pero sobre todo ese

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Artculo 180 de la Constitucin poltica del Per.

Pginas 228. Diciembre, 2012.

diseo dej en la prctica fuera la ubicacin de Lima metropolitana en su condicin de capital de la Repblica. Simplemente se repitieron frmulas anteriores al considerarla un Rgimen Especial, pero sin darle un contenido preciso ni fijar de manera clara una gestin territorial en el rea metropolitana y cmo est compuesta esta rea. Con la cada del fujimorismo, se estableci como lugar comn entre los representantes del Congreso de la Repblica que le corresponda a esta representacin nacional, que era mayoritariamente provinciana, retomar el proceso de descentralizacin y buscar el desarrollo del interior del pas. Aunque el propio Henry Pease, en su libro Por los pasos perdidos. El Parlamento peruano entre el 2000 y el 2006, revela que en el Parlamento que se instal el ao 2001, si bien la mayora de los representantes tenan origen provinciano, residan en Lima desde haca mucho tiempo. Esa composicin mayoritaria del Parlamento asumi como por defecto que la descentralizacin era para el interior del pas (provincias y departamentos) y se daba por supuesto que Lima era sinnimo de centralismo, por lo que lo ms fcil era colocarle la condicin de Rgimen Especial, sin saber a ciencia cierta lo que eso significaba. Tambin los representantes de los gobiernos locales asuman que la descentralizacin se haba hecho para terminar con el centralismo: Estamos agobiados, seores congresistas, por el centralismo de la gran capital, centralismo en el aspecto poltico, econmico, administrativo y presupuestario2. Se confunda, y se sigue confundiendo an, lo que es Lima metropolitana, que tiene un gobierno metropolitano, la MML, y lo que es el ejercicio del Gobierno nacional con sus ministerios y sectores que despachan en la capital. Adicionalmente, producto de las luchas democrticas, sobre todo del exalcalde Alberto Andrade contra el fujimorismo, la MML sufri recortes severos de competencias y de recursos presupuestales por el autoritarismo de los 90, que hasta la fecha no le han sido restituidos y son manejados por el Gobierno nacional. Otro aspecto a tomar en cuenta es que los poderes fcticos estaban acostumbrados a un estilo de gobierno poco transparente, por decir lo menos, y una falta de voluntad poltica real del Gobierno nacional por establecer una conduccin del proceso de descentralizacin y una coordinacin estrecha con el gobierno de la principal ciudad del pas.

2 Apreciaciones del alcalde de Huacho, Guillermo Agero, en la Comisin de Descentralizacin y Regionalizacin (3 de octubre del 2001).

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En ese contexto, la nueva gestin de la MML con Susana Villarn, que inici sus funciones en enero del 2011, decidi realizar cambios y reformas fundamentales que se haban postergado en administraciones anteriores, y establecer la agenda que requiere la ciudad en su condicin de Rgimen Especial para alcanzar un buen gobierno metropolitano eficaz y transparente, donde se consolide una inversin de infraestructura necesaria para la Metrpoli, pero donde se requiere articular los 43 distritos que tienen competencias y funciones constitucionales, as como introducir a la MML en el proceso de la descentralizacin y hacer efectiva la transferencia de funciones regionales que le corresponden. La decisin del Jurado Nacional de Elecciones de convocar aceleradamente el proceso de revocatoria contra la alcaldesa de Lima y todos los regidores puede llevar a una parlisis real del gobierno de la ciudad en los prximos 24 meses, en los que, en la prctica, asistiremos a cuatros consultas populares, entre las que se encuentran las elecciones de autoridades regionales y locales para el perodo 20152019, en octubre del 2014.

La metrpoLi de Lima y eL rgimen especiaL

Por su densidad poblacional (ms de ocho millones y medio de habitantes), Lima se ubica entre las 30 ciudades ms pobladas del mundo. Por su dinmica social, econmica, territorial y el proceso de globalizacin, Lima es una metrpoli que se acerca aceleradamente a consolidarse como una megaciudad (ciudad global), que, segn la definicin de Manuel Castells, es la urbanizacin del Tercer Milenio3: Las megaciudades () son aglomeraciones muy grandes de seres humanos, todas ellas () con ms de 10 millones de habitantes () Son los nodos de la economa global y concentran las funciones superiores de direccin, produccin y gestin en todo el planeta; el control de los medios de comunicacin; el poder de la poltica real () No todas ellas () son centros dominantes de la economa global, pero conectan a este sistema global enormes segmentos de poblacin humana () Las megaciudades articulan la economa global, conectan las redes informacionales y concentran el poder mundial (...) se conectan en el exterior con redes globales y segmentos de sus propios pases, mientras que estn desconectadas en su interior () Es este rasgo distintivo de estar conectada globalmente y desco-

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Manuel Castells. La era de la Informacin, Alianza Editorial Madrid, 1997.

nectada localmente, tanto fsica como socialmente, el que hace de las megaciudades una nueva forma urbana. Por estas razones, Lima es un territorio de alta complejidad, donde intervienen una multiplicidad de actores con una diversidad de competencias, intereses y maneras de entender la gobernabilidad o la gestin del territorio desde su condicin de Rgimen Especial, al cual hay que darle contenido. Ello implica la necesidad de construir un gobierno metropolitano que reestructure la institucionalidad, fortalezca la democracia y la legitimidad de las autoridades distritales ante sus ciudadanos y ciudadanas, asegurando un desarrollo sustentable en todos los mbitos territoriales. En estos 23 meses de gestin municipal, uno de los objetivos ha sido constituir y construir ese gobierno metropolitano. Lo ms sencillo hubiera sido continuar gestionando con una mirada municipal que deja de lado polticas estratgicas por ser demasiado complejas e impopulares. En esa lnea, en las prximas semanas se debe culminar con la formulacin del Plan Regional de Desarrollo Concertado, que debe responder a los objetivos de largo plazo sobre las prioridades polticas de Lima metropolitana, la institucionalidad que requiere, definir la necesidad de desconcentrar la gestin metropolitana en reas, pero sobre todo debe permitir tener un instrumento de planificacin elaborado como parte de un largo y amplio proceso participativo y concertado por las Limas. Asimismo, la MML participa de manera activa en los cambios que requiere el marco normativo nacional, con el objeto de modificar la Ley Orgnica de Municipalidades (LOM) para atender las necesidades institucionales que implica gobernar una ciudad con las caractersticas de Lima. Por eso, se debe alcanzar una propuesta al Parlamento en el corto plazo sobre lo que se entiende por Rgimen Especial y, al modificar la LOM, se debe precisar lo que se entiende como Estatuto de Gobierno Metropolitano. ste debera ser la norma principal que rija las relaciones legales, polticas, econmicas, territoriales, culturales, sociales, educativas del Gobierno de Lima metropolitana, en funcin de la condicin de Rgimen Especial que le otorga la Constitucin Poltica, precisando las competencias propias del Gobierno metropolitano, ratificando los principios democrticos y las normas de convivencia de los ciudadanos y proponiendo las adecuaciones institucionales de la MML para el ejercicio pleno de sus competencias locales y regionales. El ao 2002 se aprob el artculo 198 de la Constitucin, donde se seala que la capital de la Repblica no integra ninguna regin y tiene rgimen especial en las leyes de descentralizacin y en la Ley Orgni-

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ca de Municipalidades, y que la municipalidad metropolitana de Lima ejerce sus competencias dentro del mbito de la provincia de Lima. En el debate parlamentario sobre la reforma descentralista, el consenso poltico slo dio para que se continuar considerando a Lima como un Rgimen Especial, aunque hubo voces, como la del entonces congresista Henry Pease4, que llamaron la atencin sobre lo reiterativo que resultaba calificar a Lima con ese carcter, pero sin ningn contenido. No es la primera vez que ello ocurre. El 20 de septiembre del 2011, la alcaldesa de Lima present a la Comisin de Descentralizacin lo que entiende el gobierno de la MML sobre su condicin de Rgimen Especial, con el fin de que el Congreso pueda establecer los cambios que se requieren de manera oportuna. Junto a ello, la actual gestin tom la decisin de llevar adelante reformas fundamentales que estaban postergadas por sucesivas gestiones municipales, reformas que, por ser impopulares, no se tomaron en su momento. Ms de cuarenta aos tuvieron que pasar para mudar el mercado mayorista de La Parada a su nueva ubicacin en Santa Anita, del mismo modo que la reforma del transporte de Lima, que, junto a nuevas y mejores vas, requiere un orden que est al servicio de la ciudad de Lima. Pero cul es el rea metropolitana? Diversos estudios, como el del INEI5, establecen que l rea metropolitana est conformada por los distritos que conforman Lima y los distritos del Callao. Basta observar el mapa territorial de Lima y el Callao para ver cmo los distritos norteos de la provincia de Lima como Ancn, Los Olivos y San Martn de Porres rodean a la provincia constitucional del Callao, existiendo una evidente continuidad territorial (conurbacin), por lo cual, lo que se decida en uno u otro lado afectar en positivo o negativo a ambos. Por eso, gobernar el rea metropolitana y alcanzar resultados supone, en las actuales circunstancias, establecer una coordinacin fluida con el
4 Henry Pease fue presidente de la Comisin de Constitucin del Congreso de la Repblica, y en la sesin del 10 de diciembre del 2001, en el debate sobre la reforma descentralista, dijo: Uno de los artculos ms tontos, por llamarlo de alguna manera, en la Constitucin del 93 es el que deca Lima tiene un Rgimen Especial; entonces, las ciudades metropolitanas tienen rgimen especial y nunca se ha establecido qu es el rgimen especial en la Ley Orgnica de Municipalidades del 84 a la Municipalidad de Lima no le agregan nada con lo del Rgimen Especial. Por ejemplo, ac podra haberse tenido por las caractersticas de ser una sola ciudad un Concejo de otra manera, con los alcaldes, por ejemplo, ac podra haberse tenido incluso otras atribuciones. No, repitieron simplemente la palabra metropolitana en lugar de la palabra provincial cada vez que se le menciona. 5 INEI-CEPAL, Per: Migracin interna reciente y el sistema de ciudades 2002-2007, marzo 2011.

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Callao y establecer una agenda comn donde se defina la autoridad autnoma del transporte pblico, la gestin del agua y las cuencas para el rea metropolitana, entre otros temas. Por eso, la MML tiene como prioridad promover la coordinacin para superar la fragmentacin y alcanzar la solucin de los problemas comunes mediante la constitucin de reas interdistritales y la promocin de la asociatividad; por esta razn alent y promovi la formacin de mancomunidades municipales, habindose constituido siete mancomunidades, en las que participan 38 de los 42 distritos limeos. Adems de esto, se viene gestando la constitucin de una oficina de enlace de las mancomunidades que fortalezca su institucionalidad y desarrolle sus capacidades. Finalmente, en mrito de su condicin de Rgimen Especial que le otorga la Constitucin y el marco nacional de la descentralizacin, Lima metropolitana, mediante la MML, debe ejercer las funciones regionales o, como seala de manera precisa la Ley de Bases de la Descentralizacin6, toda mencin contenida en la legislacin nacional que haga referencia a los gobiernos regionales, se entiende tambin hecha a dicha municipalidad . Y la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales7 establece que las competencias y funciones reconocidas al gobierno regional son transferidas a la MML, la cual posee autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia regional y municipal. Pero, si bien la ausencia de una real conduccin de parte del Poder Ejecutivo afecta a todo el proceso de descentralizacin y al conjunto de los gobiernos subnacionales, Lima es la que ms siente esta falta de voluntad poltica.

Lima se inserta en La descentraLizacin

En las gestiones anteriores de la MML, no hubo una poltica de hacer efectiva la transferencia de funciones e introducirse plenamente en la descentralizacin del pas. Slo un ejemplo: el ao 2005 se transfirieron los recursos y el personal del Ministerio de Agricultura a la MML a travs del Programa de Gobierno Regional de Lima Metropolitana (PGRLM), rgano desconcentrado, pero no se transfirieron las funciones y competencias. Recin con la actual gestin se est logrando culminar este proceso. El ltimo ministro de Educacin del segundo gobierno del APRA, Vctor Ral Daz Chvez, en una entrevista8 seal: En el ministerio hemos
6 7 8 Artculo 33 de la Ley de Bases de la Descentralizacin. Artculo 65 de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales. Entrevista diario El Comercio, 26 de mayo 2011.

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cumplido con transferir funciones y facultades a los 25 gobiernos regionales. Solo falta hacerlo con la Municipalidad de Lima, que tiene atribuciones de regin () Estamos listos desde hace tres aos para hacer esa transferencia. En la gestin de Luis Castaeda el proceso se posterg a pedido del concejo. La transferencia de funciones a la MML se empez a efectuar en el primer semestre de 2011 con una peculiaridad: mientras la mayora de los gobiernos regionales recibieron sus funciones y competencias que les correspondan, Lima metropolitana debe gestionarlas una a una y obtenerlas casi a pulso. A la fecha, a la MML le corresponde que se le transfieran 180 funciones regionales. Si se concreta el traspaso de las funciones de agricultura en las prximas semanas, seran 31 las funciones gestionadas desde el PGRLM, un 17% del total en 20 meses de gestin. Hay un evidente embalse en cuanto a las transferencias de funciones a Lima metropolitana, que se confirma con el Decreto Supremo N 103-2011-PCM, de la Presidencia del Consejo de Ministros y el Informe N 16 del PGRLM, donde la mayora de las transferencias de funciones pendientes en el pas corresponden a la municipalidad metropolitana de Lima. La falta de conduccin de la descentralizacin, de parte de la PCM y de la Secretara de Descentralizacin, afecta principalmente a Lima, ya que a los sectores nacionales les cuesta transferir funciones y competencias a la MML por el tamao de este traslado, que es diferente al del resto de los gobiernos regionales en cuanto impacto y asignacin de recursos financieros y humanos. Sin embargo, este proceso sera menos traumtico si los sectores nacionales tuvieran definido cul es su rol rector nacional en el proceso de descentralizacin, pues esa es una tarea de conduccin del proceso. Asimismo, las transferencias a Lima metropolitana, a diferencia de los gobiernos regionales, se realizan a travs de la Comisin Bipartita, formada por representantes de la PCM, entre quienes se encuentra el secretario de Descentralizacin, y representantes de la MML. La MML ha gestionado con los tres secretarios de Descentralizacin que han pasado por este gobierno y con los tres presidentes del Consejo de Ministros que, como dice la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, dirigen el proceso de descentralizacin para solucionar el embalse de las transferencias de funciones a Lima metropolitana, sin obtener explicaciones y mecanismos claros que faciliten este proceso. No es casualidad que el contenido de la descentralizacin haya desaparecido del discurso oficial del presidente de la Repblica y del premier Jimnez Mayor.

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Se logr gestionar que se transfieran a la MML las funciones de defensa civil, poblacin, desarrollo social y saneamiento de la propiedad agraria, producidas en el primer semestre de este gobierno, cuando exista una propuesta y una voluntad ms clara para descentralizar la MML. En los prximos meses se podra producir un proceso importante de transferencias con el sector educacin y agricultura, ministerios que, a diferencia de vivienda y trabajo, manifiestan una voluntad firme de transferir a la MML, pero se requiere que se apruebe la Comisin Bipartita, que desde fines de agosto no se recompone. La alcaldesa, a inicios de octubre, ha dirigido un oficio al doctor Juan Jimnez Mayor explicndole con detalles esta situacin, y desde el PGRLM le hemos explicado personalmente a la secretaria de Descentralizacin, Rosa Florin, esta situacin, sin que hasta la fecha se haya encontrado respuesta. Quiz algunos sectores del Gobierno nacional terminen obligando a la MML a operar procesos judiciales de accin de cumplimiento de la Constitucin y el marco normativo nacional. Adems de que la alcaldesa participa como integrante plena en la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), en las asociaciones de municipalidades y en todos los espacios de coordinacin intergubernamental (por lo que la MML integra, junto al Gobierno regional del Callao y el Gobierno regional de Lima la Junta de Coordinacin Interregional Litoral Central), su gestin decidi insertar plenamente a la MML en la descentralizacin, donde, adems de participar y construir agendas nacionales en los espacios mencionados y en momentos en coordinacin con el Gobierno nacional, gestiona las transferencias regionales que la Constitucin y la ley ordena que se le entreguen.

eL gobierno metropoLitano y La revocatoria

El establecimiento de un gobierno metropolitano, la definicin de lo que es un Rgimen Especial y la insercin de Lima metropolitana en el proceso de descentralizacin pueden quedar truncos si prospera el aceleradsimo proceso aprobado por el Jurado Nacional de Elecciones, primero dando facilidades para que se termine el conteo de firmas fuera de plazo y en segundo lugar convocando al proceso de revocatoria en un tiempo muy apretado (el 17 de marzo de 2013), lo que conllev a que la ONPE le solicitara formalmente una prrroga. Pedido que ha sido desestimado. Precisamente la Resolucin N 1000-2012-JNE, sin proponrselo, le da a Lima un tratamiento especial e implcitamente reconoce la complejidad de este proceso, ya que seala que Lima requiere un trato diferenciado, debido a que tiene especiales peculiaridades, entre

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ellas que es la provincia con la mayor cantidad de distritos (43) y de poblacin electoral del pas. Reconoce, en la prctica, que es un territorio complejo, que implica organizar de manera especial el proceso, pero otra vez alejndose del sentido comn, coloca la revocatoria de Lima metropolitana en primer lugar y no despus o junto a los otros procesos de revocatorias que se han procesado antes que el de Lima, y que se llevarn a cabo en julio del 2013. El director de la Escuela Electoral del JNE, Virgilio Hurtado, confirm que se trata de una eleccin compleja, en la que participar un tercio de la poblacin electoral, es decir, seis millones de votantes, precisando que el plazo de la convocatoria se encuentra ajustado a la realidad jurdica, que al parecer no tiene nada que ver con la realidad. Sin embargo, la revocatoria acompaa la gestin de la alcaldesa Villarn desde sus primeros das, demostrando que los que perdieron las elecciones se quedaron heridos y se colocaron en una actitud permanente de fiscalizacin y juicio meditico. Luego de dos semanas de iniciada la actual gestin municipal, el excongresista Walter Menchola, del entorno cercano de Luis Castaeda Lossio, dijo en un programa de televisin que si la alcaldesa de Lima, Susana Villarn, no cumple en su primer ao con lo que prometi en su campaa, plantear una revocatoria9. Luego lo seguira Fabiola Morales, tambin de Solidaridad Nacional. Castaeda Lossio parece no perdonar a Susana Villarn haberlo involucrado directamente en el caso Comunicore. La Ley N 26300, ley de Derechos de Participacin y Control Ciudadanos, promulgada por el Gobierno de Alberto Fujimori, plante en 1994 que, para un proceso de revocatoria, se necesita un 25% de electores en una circunscripcin electoral (sin embargo, para el caso de Lima, basta un mnimo de 400,000 firmas vlidas). As se produce una discriminacin de la real representacin poltica que Lima metropolitana requiere para que operen los procesos polticos. En un territorio de casi nueve millones de personas, el proceso de revocatoria se produce no con el 25% de los electores sino con el 7%, que es lo que significan 400,000 entre la poblacin electoral de la provincia de Lima, segn la RENIEC. No existe adems una tipificacin de municipalidades parar tratar los municipios de carcter metropolitano o regmenes especiales nicos como Lima metropolitana. Es una tarea pendiente del Parlamento, pero tambin de quien conduce la descentralizacin en el pas, la PCM de Juan Jimnez. Gastn Soto Vallenas, quien fue miembro del JNE durante ocho aos y hoy es el presidente del Consejo Nacional de la Magistratura (CNM),

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Entrevista en el programa Caf y Noticias, Canal Willax, 21 de enero del 2011.

considera que este ente electoral debe evaluar la postergacin del proceso de revocatoria en Lima, porque falta poco tiempo. Otras voces empresariales, polticas y de especialistas se han sumado a la preocupacin por las consecuencias de la convocatoria de este proceso apresurado. Cules son las razones reales para este aceleramiento por parte del JNE? Al final, como siempre, la verdad se abrir paso. Esta decisin del JNE de convocar aceleradamente al proceso de revocatoria contra la alcaldesa de Lima y todos los regidores puede llevar a una parlisis real del gobierno de la ciudad en los prximos 24 meses, donde en la prctica asistiremos a cinco consultas populares, cuatro el 2013 y una en octubre del 2014, donde se elegirn las nuevas autoridades regionales y locales para el perodo 2015-2019.

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