COMMISSION EUROPENNE

Bruxelles, le 28.11.2012 COM(2012) 777 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION Projet dtaill pour une Union conomique et montaire vritable et approfondie Lancer un dbat europen

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PROJET DTAILL POUR UNE UNION CONOMIQUE ET MONTAIRE VRITABLE ET APPROFONDIE Lancer un dbat europen

1. Historique, objectifs et avantages de lUEM Conformment aux traits, lUnion europenne a pour but de promouvoir la paix, ses valeurs et le bien-tre de ses peuples. Elle uvre pour le dveloppement durable de lEurope fond sur une croissance conomique quilibre et sur la stabilit des prix, une conomie sociale de march hautement comptitive, qui tend au plein emploi et au progrs social, et un niveau lev de protection et damlioration de la qualit de lenvironnement. Elle promeut la cohsion conomique, sociale et territoriale, et la solidarit entre les tats membres. LUnion europenne tablit une Union conomique et montaire (UEM) dont la monnaie est leuro (voir larticle 3 du trait sur lUnion europenne). La cration de lUEM et lintroduction de leuro taient des jalons importants de lintgration europenne. Ils figurent parmi les ralisations les plus importantes de lUnion, et leuro est lun des principaux symboles de lEurope, tant lintrieur de lUE que dans le monde entier. Les fondateurs de lUEM attendaient beaucoup de la monnaie unique, tant sur le plan conomique que sur le plan politique. Certaines de ces attentes sont ralises, dautres pas encore. En tant que deuxime devise de rserve au monde, leuro fait partie intgrante de lconomie mondiale. Il figure dans des bilans du monde entier. Son existence a contribu ouvrir le march intrieur pour plus de 330 millions de citoyens vivant dans la zone euro, en permettant des comparaisons de prix immdiates entre les pays pour les produits et pour les services. En liminant le risque de taux de change et les cots des transactions ltranger, leuro permet galement une rpartition plus efficiente des ressources, et assure la pleine transparence des prix des biens et des services entre les pays. Dans notre monde bas sur les interconnexions lectroniques, cette uniformisation des conditions des changes dans le march unique constitue un outil puissant propice la croissance. Leuro a indniablement facilit les changes entre les pays de la zone euro et a favoris les investissements physiques et financiers entre les tats membres. La stabilit de la monnaie unique a fait de la zone euro une destination attrayante pour les investissements. Ces avantages sur le plan des changes et des investissements ont stimul la croissance et lemploi. Loffre substantielle de liquidit de la part de lEurosystme a contribu rsoudre les problmes du march interbancaire en priode de perturbations financires et dincertitude. La zone euro est une construction dynamique et ouverte. Malgr la crise, ladhsion la zone euro, constitue de 17 tats membres et voue stendre lavenir, reste une perspective attirante: la Slovaquie a adopt la monnaie unique en janvier 2009 et lEstonie en janvier 2011.
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Faiblesses dans la conception initiale de lUEM et dans ladhsion aux rgles Lorsque la crise financire a clat en 2008, certains tats membres de la zone euro avaient accumul des dettes publiques et prives importantes, des pertes de comptitivit et des dsquilibres macroconomiques. Cela les rendait particulirement vulnrables lorsque la crise les a touchs de plein fouet, avec des effets de contagion considrables dans la zone euro lorsque la crise financire sest transforme en crise de la dette souveraine. Laccumulation de ces fragilits tait due en partie au respect insuffisant des rgles qui soustendent lUEM, tablies dans le pacte de stabilit et de croissance. Ces fragilits ont t rendues possibles en grande partie par la configuration institutionnelle initiale de lUEM, en particulier labsence doutil permettant de traiter de manire systmatique les dsquilibres macroconomiques. LUEM est la seule union montaire moderne combiner une politique montaire centralise et des responsabilits dcentralises pour la plupart des politiques conomiques, avec nanmoins certaines contraintes en ce qui concerne les politiques budgtaires nationales. Contrairement aux autres unions montaires, elle ne dispose pas dune politique budgtaire centralise ni dune capacit budgtaire centralise (budget fdral)1. Il est clair depuis lintroduction de leuro quen raison de linterdpendance accrue des tats membres de la zone euro, il est particulirement important de mener des politiques conomiques et budgtaires saines. Le pacte de stabilit et de croissance2 a tabli les rgles qui rgissent la coordination des politiques budgtaires. Le pacte prvoyait galement dengager une action lencontre des tats membres qui ne respectent pas les rgles. On pensait que cette coordination suffirait assurer des politiques saines au niveau national. En 2008 dj, le rapport UEM@10 de la Commission3 prsentait une srie de modifications possibles de cette architecture. La crise a rendu plus urgent le besoin de changement. Les points suivants sont au cur des difficults des pays de la zone euro depuis 2008. a) Le pacte de stabilit et de croissance ntait pas suffisamment respect par les tats membres, et ntait pas dot de mcanismes assez solides pour garantir la viabilit des finances publiques. La mise en uvre du volet prventif du pacte, en vertu duquel les tats
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Ladjectif fiscal dans la version anglaise est utilis ici dans le sens de budgetary - sans incidence sur la version franaise.

Le cadre politique de lUEM est compos dune srie de dispositions dtailles du trait, qui a) tablissent la Banque centrale europenne (BCE) en tant quautorit montaire indpendante pour la zone euro; b) laborent un ensemble de rgles rgissant la conduite des politiques budgtaires nationales (notamment la procdure concernant les dficits excessifs, linterdiction du financement montaire et de laccs privilgi, et la clause de no bail-out); et c) rgissent la surveillance des politiques conomiques dune manire plus gnrale dans les tats membres. http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication_summary12680_fr.htm

membres maintiennent une position budgtaire sous-jacente solide, tait trop faible, et les tats membres nont pas mis profit les priodes de croissance soutenue pour mener des politiques budgtaires ambitieuses. Par ailleurs, le critre de la dette inscrit dans le trait ne se traduisait pas concrtement dans le volet correctif du pacte. Dans ces conditions, on a observ des drapages budgtaires pendant les priodes conjoncturelles favorables, et une incapacit rduire les niveaux de la dette des pays lourdement endetts. b) La coordination des politiques conomiques nationales au-del du domaine budgtaire reposait sur des instruments peu contraignants pressions par les pairs et recommandations et navait quune incidence limite sur laction de chaque tat membre de la zone euro. Linstrument ntait donc pas assez robuste pour contrer louverture progressive dcarts de comptitivit et lapparition de divergences de croissance entre les tats membres. On se proccupait peu des retombes des mesures nationales sur lensemble de la zone euro. Les dcisions nationales de politique conomique ne prenaient pas suffisamment en compte le contexte europen dans lequel les conomies fonctionnent. Labsence gnralise de risques du fait dune abondance de liquidits au niveau mondial y a contribu. c) Les marchs financiers jouent un rle important pour inciter les pays assurer la viabilit de leurs finances publiques en intgrant le risque de dfaillance dans le taux auquel les tats peuvent emprunter. Lorsque les pressions inflationnistes ont diminu lchelon mondial fin des annes 1990, on a observ une expansion rapide et soutenue de loffre de crdit de la part des banques centrales. Cette situation, ainsi que les nouvelles approches lgard du transfert de risque dans le systme financier, a dbouch sur un excdent de liquidit au niveau mondial, sur une recherche effrne de rendement et en fin de compte sur une trs mauvaise apprciation du risque des actifs publics et privs. Par ailleurs, avec lintroduction de leuro, la Banque centrale europenne (BCE) sest fonde sur les obligations nationales pour ses oprations dopen market, leur confrant donc le statut de qualit maximale requis pour garantir ces oprations. Cela a entran une forte convergence des rendements, limitant considrablement la discipline sur le march, malgr des diffrences dans les performances budgtaires nationales. Cette situation a notamment incit les banques effectuer des investissements significatifs en obligations souveraines. Les conomies de la zone euro qui se trouvaient en phase dexpansion conjoncturelle et qui affichaient des taux dinflation plus levs bnficiaient de taux dintrt rels faibles, voire ngatifs. Dans certains pays, cela a conduit une forte expansion du crdit, qui a aliment des bulles significatives sur les prix de limmobilier. d) La cration de lUEM a marqu une nette acclration du rythme de lintgration financire. Cela a ouvert de nouvelles opportunits de diversification des portefeuilles, mais galement acclr la transmission des chocs entre les frontires nationales. Malgr lintgration accrue du march, la responsabilit de la surveillance prudentielle et de la gestion des crises restait principalement aux mains des autorits nationales. Cette asymtrie entre les marchs financiers intgrs dune part et une architecture de la surveillance de la stabilit financire encore segmente au niveau national dautre part, a dbouch sur une
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coordination inadquate entre les autorits responsables tous les niveaux de la crise actuelle. Labsence de rgles communes et dinstitutions lchelle de la zone euro pour la surveillance et la rsolution des crises dans le systme financier constituait un problme majeur qui compliquait la raction la crise. Labsence de cadre intgr au niveau de lUE et de mcanisme permettant de globaliser la rponse aux risques manant du secteur bancaire et pesant sur plusieurs tats membres ou sur la totalit de ces derniers a entrain des spirales ngatives puissantes et nfastes entre le systme bancaire et la dette souveraine des pays vulnrables. Ces spirales ont encore aliment la crise de la dette et conduit une rorientation des flux de capitaux. Dans ces conditions, certains tats membres nont plus t en mesure de se financer sur le march et un risque de contagion sest propag dans toute la zone euro. Dans ce contexte, labsence de mcanisme efficace permettant dapporter des liquidits aux tats membres en difficult, de grer le risque de contagion et de prserver la stabilit financire de la zone euro est apparue comme une dfaillance vidente des mesures prises pour grer la crise. LUnion a engag des mesures dcisives pour rsoudre ces difficults, mais lUEM doit tre approfondie davantage. Ce projet dtaill pour une union conomique et montaire vritable et approfondie dcrit les lments ncessaires et les tapes franchir en direction dune union bancaire, conomique, budgtaire et politique part entire. 2. Mesures prises jusquici: raction la crise Dans le contexte de la rponse apporte la crise, la Commission a assum un rle prpondrant pour prserver le march unique face une rsurgence des attitudes protectionnistes et une fragmentation le long des frontires nationales, notamment dans le secteur bancaire, pour remodeler la gouvernance conomique de lUEM afin de remdier aux faiblesses de la surveillance conomique, pour prsenter dimportantes propositions lgislatives afin dengager la rforme de la surveillance du secteur financier, pour assurer une coordination et une supervision du sauvetage des banques au niveau de lUE, et pour soutenir lconomie relle au titre du programme europen pour la relance conomique. Le soutien ferme du Parlement europen a permis de faire progresser rapidement ces initiatives et de faire entrer rapidement en vigueur les propositions lgislatives. En 2010, la task force mise en place par le Prsident du Conseil europen en vue de renforcer la gouvernance conomique a permis de dgager rapidement un consensus entre les tats membres en faveur des propositions de la Commission. Des runions frquentes du Conseil europen ont dbouch sur des engagements importants et sur des mesures significatives de la part des tats membres pour faire face la crise. Tous les tats membres de la zone euro et la plupart des autres se sont engags intgrer les rgles et principes de lUE en matire de surveillance budgtaire dans leurs cadres lgislatifs nationaux au titre du trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance dans lUnion conomique et montaire, sign par tous les pays de lUnion lexception de la Rpublique
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tchque et du Royaume-Uni en mars 2012. La cration dun mcanisme de protection financire pour la zone euro et les dcisions successives destines accrotre sa taille et la flexibilit de ses oprations et lui confrer un caractre permanent ont permis de renforcer sensiblement la capacit de gestion de la crise. 2.1 Surveillance budgtaire

La Commission a prsent une stratgie en vue de renforcer la gouvernance conomique en Europe dans ses deux communications du 12 mai 2010 et du 30 juin 20104. Ces communications ont t suivies par un ensemble de propositions lgislatives adoptes par la Commission le 29 septembre 2010. Grce une vritable coopration interinstitutionnelle, le processus lgislatif a t rapidement finalis et le cadre europen de surveillance conomique et budgtaire a t remodel en dcembre 2011 avec ladoption dun ensemble de six propositions lgislatives (le six-pack) destines remdier aux faiblesses mises en vidence par la crise conomique et financire. Il comportait trois rglements visant renforcer le cadre europen de surveillance budgtaire (le pacte de stabilit et de croissance), deux rglements introduisant une nouvelle procdure de surveillance des dsquilibres macroconomiques et une directive imposant des exigences minimales pour le cadre budgtaire national des tats membres. Ces mesures lgislatives ont considrablement renforc le volet prventif du pacte de stabilit et de croissance, en introduisant une rgle pour les dpenses qui a li la croissance des dpenses au taux de croissance moyen terme du PIB potentiel. La lgislation a galement introduit la possibilit de sanctions un stade prcoce dans la procdure. Les pays dont la position budgtaire sous-jacente nest pas suffisamment solide risquent dsormais de devoir consentir un dpt porteur dintrt de 0,2 % du PIB. La nouvelle lgislation prvoit galement une action plus rigoureuse en vue de corriger les erreurs de politique dans le volet correctif du pacte, et une nouvelle rgle chiffre contraint les tats membres dpassant le seuil de la dette prvu par le trait de Maastricht rduire rapidement cette dernire. Dsormais, une procdure de dficit excessif (PDE) peut tre engage non seulement en cas de dficit public lev mais galement en cas dvolution dfavorable de la dette publique. Lintroduction de la rgle de la majorit qualifie inverse renforce significativement le rle de la Commission dans les dcisions lies aux sanctions imposer aux tats membres de la zone euro. Alors que dans le pass ces dcisions ncessitaient le soutien dune majorit qualifie au Conseil, lavenir, il faudra une majorit qualifie pour suspendre la sanction propose par la Commission.

Voir les communications de la Commission du 12 mai 2010 (COM(2010) 250 final) et du 30 juin 2010 (COM(2010) 367 final) et ses propositions lgislatives du six-pack du 29 septembre 2010 (COM(2010) 522 527 final).

Le six-pack comportait galement une directive dfinissant des exigences minimales pour les cadres budgtaires nationaux, garantissant que les cadres budgtaires des tats membres respectent les rgles de lUE. Ce concept, qui vise garantir que les procdures dcisionnelles nationales dbouchent sur des politiques conformes aux exigences europennes, est galement inscrit dans le trait intergouvernemental sur la stabilit, la coordination et la gouvernance dans lUnion conomique et montaire. Les tats membres signataires de la zone euro se sont engags intgrer les principes de base du pacte de stabilit et de croissance dans leur cadre lgislatif national par le biais de dispositions contraignantes caractre permanent, incluant un mcanisme national de correction supervis par un organe de surveillance indpendant pour assurer le respect des objectifs budgtaires du volet prventif du pacte. Bien quil sagisse dun trait intergouvernemental, le TSCG prvoit dincorporer ses dispositions dans le droit de lUnion dans les 5 ans. La Commission travaille dj avec le Parlement europen et le Conseil pour intgrer certains lments du TSCG dans le droit de lUnion applicable aux tats membres de la zone euro par le biais des propositions lgislatives du two-pack, qui sont actuellement soumises au processus dcisionnel de lUE. Le two-pack, compos de deux rglements, a t propos par la Commission en novembre 2011 dans le but de renforcer davantage la coordination et la surveillance budgtaires, en vue dune prvention plus cible et dune action corrective plus efficace en cas de dviation par rapport aux exigences de politique budgtaire dcoulant du pacte de stabilit et de croissance. Tous les tats membres de la zone euro soumettront leurs avant-projets de budget pour lanne suivante la Commission et leurs partenaires de la zone euro selon un calendrier commun avant leur adoption par le parlement. Le two-pack renforce par ailleurs les procdures de suivi et de surveillance pour les tats membres qui connaissent de srieuses difficults en ce qui concerne leur stabilit financire ou ceux qui bnficient dune assistance financire. 2.2 Surveillance des politiques conomiques

Labsence de surveillance systmatique des dsquilibres macroconomiques et de lvolution de la comptitivit tait une faiblesse importante des dispositions en matire de surveillance avant la crise. Ces volutions taient analyses dans le contexte des rapports de la Commission concernant les tats membres, notamment les avis relatifs aux programmes de stabilit et de convergence, et dans les analyses informelles de la comptitivit de la zone euro tous les deux ans, mais il nexistait pas dinstrument formel permettant une analyse systmatique et un suivi par le biais de recommandations politiques concrtes. Le six-pack a introduit une nouvelle procdure concernant les dsquilibres macroconomiques (PDM) afin de combler cette lacune; un nouveau mcanisme de surveillance visant prvenir les dsquilibres macroconomiques et identifier les divergences de comptitivit un stade prcoce, et les corriger en temps utile. Il repose sur un systme dalerte bas sur un tableau de bord dindicateurs et sur des bilans approfondis par pays permettant didentifier les dsquilibres et dengager une procdure de dsquilibre excessif si ncessaire. La nouvelle
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procdure saccompagne de sanctions financires pour les tats membres de la zone euro qui ne se conforment pas la procdure concernant les dsquilibres excessifs. Les diffrentes composantes de la surveillance conomique, budgtaire et structurelle ont par ailleurs t pleinement intgres grce aux changements intervenus depuis le dbut de la crise et qui ont dbouch sur lorganisation du semestre europen. Auparavant, ces composantes taient values sparment, mais elles sont dsormais surveilles en parallle durant les six premiers mois de chaque anne civile, ce qui permet aux tats membres de tenir compte des orientations propres chaque pays dans leurs procdures budgtaires nationales des six mois suivants. Des avis politiques sont donns aux tats membres avant quils finalisent leurs projets de budget pour lexercice suivant. 2.3 Rglementation et supervision financires

Au cours des quatre annes coules, lUnion europenne a pris des mesures dcisives dans le domaine de la rglementation et de la supervision financires, et un agenda de rforme ambitieux et substantiel est mis en uvre dans ce domaine. Lobjectif est de faire en sorte que les tablissements et les marchs financiers, qui taient au cur de la crise, soient plus stables, plus comptitifs et plus rsilients. Le Prsident de la Commission a demand M. Jacques de Larosire, ancien Directeur gnral du FMI et Gouverneur de la Banque de France, de prsenter un rapport complet sur les mesures appropries. Sur la base du rapport de Larosire, la Commission a propos un vaste programme de rforme de la rglementation financire. Des exigences prudentielles plus strictes pour les banques ont t proposes au titre de la quatrime directive sur les exigences de fonds propres et du rglement sur les exigences de fonds propres (CRD4/CRR) actuellement en cours de discussion. Pour la premire fois, les exigences en matire dadquation de fonds propres sinscriront dans un rglement et non dans une directive. Ladoption du rglement sur les exigences de fonds propres sera un pas significatif en direction du rglement uniforme pour les tablissements financiers de lUnion europenne. LUnion a par ailleurs engag une action dans le domaine de la gouvernance en introduisant des rgles contraignantes pour les pratiques en matire de rmunration, afin dviter la prise de risques excessifs de la part des banques. LUE a renforc la supervision des marchs financiers en mettant en place un Systme europen des superviseurs financiers (SESF) compos des trois autorits europennes de surveillance (AES) lAutorit bancaire europenne (ABE), lAutorit europenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP) et lAutorit europenne des marchs financiers (AEMF) ainsi quun organe de surveillance macroprudentielle, le comit europen du risque systmique (CERS). Les trois AES travaillent avec les autorits nationales de surveillance dans les tats membres pour assurer des rgles harmonises et une application rigoureuse et cohrente des nouvelles exigences. Le CERS surveille les menaces
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qui psent sur la stabilit de lensemble du systme financier et permet ainsi de remdier aux dfaillances en temps utile. Les agences de notation du crdit, qui ont jou un rle important dans le dclenchement de la crise, sont dsormais troitement surveilles par lAEMF. La lgislation adopte en 2012 fera en sorte que tous les produits drivs normaliss soient soumis des chambres de compensation avec contrepartie centrale, ce qui rduira le risque de dfaillance des contreparties. De plus, tous les produits drivs normaliss et suffisamment liquides seront traits sur des plateformes rgules ds que la lgislation propose par la Commission sera adopte. La question des ventes dcouvert a dj t aborde dans le cadre de ladoption de mesures lgislatives renforant la transparence. 2.4 Mcanismes de rsolution des crises

La mise en place dun mcanisme de rsolution des crises qui permettrait de remdier aux fragilits du march financier et dattnuer le risque de contagion entre les tats membres constitue un volet important de la rsolution des crises. linitiative de la Commission, deux mcanismes temporaires de rsolution des crises ont vu le jour en mai 2010: le mcanisme europen de stabilisation financire (MESF) et le Fonds europen de stabilit financire (FESF). Le MESF est un instrument de soutien financier qui sappuie sur les ressources du budget de lUnion, disponible pour les 27 tats membres, et bas sur le cadre du trait actuel. Le FESF est une socit dtenue par les tats membres de la zone euro et base Luxembourg, dont le fonctionnement est rgi par un accord intergouvernemental. La capacit de prt du FESF repose uniquement sur les garanties des tats membres participants et nest accessible que pour les tats membres de la zone euro. Face une nouvelle aggravation de la crise, les tats membres de la zone euro ont rendu les mcanismes de soutien existants plus robustes et plus souples, et ils ont finalement dcid de crer un mcanisme permanent de rsolution des crises afin de mieux prserver la stabilit financire de la zone euro et de ses tats membres. Ainsi, le mcanisme permanent de soutien financier de la zone euro, le mcanisme europen de stabilit (MES) a t inaugur le 8 octobre 2012, et est maintenant pleinement oprationnel depuis la ratification du trait sur le MES par tous les tats membres de la zone euro. Le MES est linstitution financire internationale la plus capitalise au monde et le mcanisme de protection rgionale le plus important (500 milliards deuros). Sa cration est un pas dcisif pour doter la zone euro de la capacit ncessaire pour aider les tats membres confronts des difficults financires. Le 27 novembre 2012, la Cour de justice europenne a confirm que le trait MES sous sa forme actuelle tait conforme au droit de lUnion5.
Arrt du 27 novembre 2012 dans laffaire C-370/12 Pringle. La Cour a galement confirm la validit de la dcision 2011/199/UE du Conseil modifiant larticle 136 TFUE, et confirm que les tats membres sont libres de conclure et de ratifier le Trait MES avant lentre en vigueur de ladite dcision.
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La BCE a jou un rle crucial dans la raction de la zone euro la crise conomique et financire. Tout dabord, le taux de refinancement officiel a t abaiss pratiquement jusqu zro face au ralentissement de lconomie. Ensuite, la BCE a pris une srie de mesures visant remdier aux effets de la crise sur le financement des marchs financiers lorsque lactivit du march interbancaire sest pratiquement interrompue. Lun des premiers de ces effets tait lasschement du refinancement des banques, dans un contexte dinquitude quant la qualit des actifs de leurs bilans. La BCE a ragi en largissant laccs des banques aux oprations de politique montaire par un assouplissement des rgles concernant les garanties la fois pour les oprations de refinancement classique et pour le soutien durgence la liquidit. En mai 2010, lEurosystme a engag le programme pour le march des titres, permettant lachat dobligations dtat dans le cadre dinterventions limites et strilises. Tandis que les difficults de financement sintensifiaient durant la seconde moiti de 2011, menaant la stabilit financire de la zone euro, la BCE a donn aux banques laccs des oprations de refinancement exceptionnellement long terme, avec des chances allant jusqu trois ans (par rapport une maturit de trois mois au maximum dans les procdures normales). Les trois oprations de refinancement long terme ont eu une incidence considrable sur la confiance des investisseurs et ont sensiblement rduit la pression sur les marchs. Si laccs au march du refinancement reste problmatique pour de nombreuses banques, on a observ rcemment un assouplissement progressif de ces marchs, en particulier pour les grandes banques. Lextension de la crise aux marchs de la dette souveraine et lapparition de spirales ngatives entre les banques et les finances publiques des tats ont accentu la fragmentation du systme financier de la zone euro et lapparition dun risque de relibellement li aux craintes relatives la rversibilit de leuro. La BCE a adopt une dcision en vue dentreprendre des transactions montaires directes sur les marchs secondaires dobligations souveraines dans des conditions strictes et effectives6. Lobjectif tait de prserver la transmission de la politique de la BCE lconomie relle dans toute la zone euro et dassurer lunicit de la politique montaire. Les transactions sont menes sous mandat strict de la BCE afin de maintenir la stabilit des prix moyen terme. Ces transactions sont subordonnes des conditions strictes accompagnant un programme appropri du Fonds europen de stabilit financire/Mcanisme europen de stabilit (FESF/MES). Tant que les conditions du programme sont pleinement respectes, le conseil des gouverneurs de la BCE peut envisager des transactions montaires directes dans la mesure o elles se justifient du point de vue de la politique montaire. Il y met fin ds que les objectifs sont atteints ou en cas de non respect du programme dajustement macroconomique ou de prcaution. La liquidit offerte grce ces transactions est totalement strilise. Lannonce de ce programme, qui remplace le programme plus limit du march des titres, a de nouveau eu une incidence
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Communiqu de presse de la BCE du 6 septembre 2012 sur les caractristiques techniques des transactions montaires directes: http://www.ecb.int/press/pr/date/2012/html/pr120906_1.en.html

considrable sur les investisseurs, ce qui a entran une baisse significative des rendements de la dette souveraine des tats membres vulnrables. LUEM a t remodele, mais le travail nest pas termin Dans leur ensemble, les mesures adoptes jusquici constituent une rponse forte la crise, surtout par rapport ce qui tait considr comme politiquement possible il y a quelques annes peine. Il a fallu du temps pour mettre en place une bonne partie de ces mesures, notamment les nouveaux instruments de coordination des politiques conomiques et budgtaire ou les mesures permanentes de soutien financier. De plus, pour certaines de ces mesures, il faudra quelles fonctionnent bien pendant quelques temps avant de produire un effet positif sur la confiance. Cest pour cette raison que, malgr une rponse ferme, il na pas t possible dempcher la crise de la dette souveraine de se transformer en crise de confiance menaant de compromettre lintgrit de la zone euro. Lcart entre lacclration trs nette de lintgration financire dans lUEM dune part et la lenteur des progrs dans lintgration de la rglementation et de la surveillance financires au niveau de lUnion dautre part a constitu un autre facteur aggravant. Labsence dinstitutions supranationales fortes au niveau de lUE pour la supervision bancaire a nettement compliqu la gestion de la crise, et la rendue plus coteuse pour le contribuable. Plus encore, en labsence de telles institutions, la crise de confiance combine au manque de gouvernance approprie du secteur financier (architecture pour la rglementation, la supervision et la rsolution) et la raction des pouvoirs publics fonde sur les intrts nationaux ont entran une nouvelle fragmentation des marchs financiers, ds lors que la tarification du risque sur la base des obligations nationales de rfrence a conduit des conditions de financement diffrentes pour les entreprises et les mnages des diffrents tats membres de la zone euro, balayant ainsi en partie les avantages de lintgration financire europenne. Cela a contribu freiner la croissance dans certains tats membres, ds lors que les conditions de crdit se faisaient plus restrictives en particulier l o lactivit tait dj ralentie, exacerbant encore les interactions ngatives entre les banques et la dette souveraine dans les tats membres concerns et limitant encore leur capacit sortir de la crise, avec galement des implications pour leur capacit se refinancer su les marchs et le besoin ventuel dun soutien financier. linverse, les conditions de crdit se sont encore assouplies dans les tats membres o lactivit tait dj relativement forte. Labsence dinstitutions fortes et intgres au niveau de lUnion a donc conduit une marche arrire dans lintgration et a remis en question luniformit des conditions offertes aux entreprises et aux mnages simplement sur la base de leur localisation dun ct ou de lautre de la frontire entre deux tats membres de la zone euro. Des entreprises pratiquement identiques situes quelques kilomtres seulement de part et dautre dune frontire ne pouvaient plus financer leurs investissements dans des conditions comparables. Dun ct de
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la frontire, on pouvait assister un blocage des investissements et une progression du chmage ds lors que le crdit ntait plus octroy dans des conditions acceptables. De lautre ct, les cots de linvestissement et le chmage pouvaient tomber des points bas historiques au mme moment. Il en va de mme pour les conditions de financement des mnages. Des volutions aussi divergentes et qui ne reposent pas sur les fondamentaux conomiques ni sur les besoins des citoyens et des entreprises peuvent compromettre lensemble du projet de lintgration europenne. Enfin, la spirale ngative entre la dette souveraine et les banques et la nouvelle fragmentation des marchs financiers de lUE qui en a rsult ont conduit lapparition dun risque de relibellement, les intervenants sur les marchs financiers considrant que cette volution pourrait en fin de compte menacer lexistence de la monnaie unique. Il est anachronique de constater que plus de 50 ans aprs la cration de lUnion europenne, la crise de confiance semble renforcer les frontires nationales, mettre en question le march unique, et menacer les ralisations et les attentes en ce qui concerne lunion conomique et montaire. Il sagit galement dune menace pour le modle dconomie de march sociale de lUnion europenne. Les leons tires depuis 2008 dans le contexte de la crise conomique, financire et de la dette souveraine ont conduit repenser compltement la gouvernance conomique de lunion conomique et montaire, ce qui a dj donn lieu des progrs sans prcdent. Cette dmarche a rendu lUEM beaucoup plus solide quelle ne ltait au dbut de la crise. La crise a clairement montr combien linterdpendance de nos conomies a augment depuis la cration de lUEM. Elle a galement montr sans doute possible que le succs ou lchec de lUEM sera le succs ou lchec de toutes les parties concernes. La menace lie la crise de confiance est cependant beaucoup plus fondamentale. Elle appelle donc une rponse beaucoup plus fondamentale. Cette rponse doit permettre de restaurer la confiance dans le fait que les progrs accomplis grce au march unique et la monnaie unique ne seront pas remis en question et quils seront finaliss et prservs lavenir pour les citoyens et les entreprises. Pour tre efficace et crdible, cette rponse doit tout dabord traiter les difficults pratiques urgentes auxquelles sont confronts les citoyens, les entreprises et les tats membres. Une union bancaire permettrait de mettre fin la dsintgration du march financier de lUE et dassurer des conditions de financement raisonnablement uniformes pour les mnages et les entreprises de toute lUnion; elle contribuerait sortir des spirales ngatives entre les tats membres et les banques; et ferait en sorte de ne pas amplifier artificiellement les divergences entre les cycles conomiques au sein de la zone euro. Ensuite, cette rponse doit dfinir les contours dune UEM plus profondment intgre lavenir. Enfin, elle doit dfinir une trajectoire claire et raliste vers cet objectif ultime, sur la base dun engagement ferme des institutions de lUE et de ses tats membres.
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3. La voie suivre: combiner une forte ambition avec un calendrier adapt LUEM est aujourdhui confronte un dfi essentiel, notamment en ce qui concerne la zone euro, et doit tre renforce pour assurer le bien-tre conomique et social. Le Conseil europen de juin 2012 a invit le prsident du Conseil europen, en troite collaboration avec le prsident de la Commission, le prsident de lEurogroupe et le prsident de la BCE, prsenter une feuille de route spcifique et assortie dchances prcises pour la ralisation dune vritable union conomique et montaire. Un rapport intermdiaire a t prsent au Conseil europen doctobre, et un rapport dfinitif devrait tre prsent en dcembre 2012. Le Parlement europen a adopt le 20 novembre son rapport intitul Vers une vritable union conomique et montaire, dans lequel il expose ses prfrences pour une UEM plus profondment intgre. Le prsent document constitue la proposition de la Commission sur la voie suivre pour atteindre cet objectif. Une vision globale pour une UEM vritable et approfondie, qui permette de construire, dans les domaines financier, budgtaire, conomique et politique, une architecture solide et stable sur laquelle fonder la stabilit et la prosprit, est ncessaire. Dans le cadre de cette UEM, toutes les grandes mesures conomiques et budgtaires prises par ses tats membres devraient faire lobjet dun processus approfondi de coordination, dapprobation et de surveillance lchelle de lUnion europenne. Ces mesures devraient concerner galement la fiscalit et lemploi, ainsi que dautres domaines politiques essentiels pour le fonctionnement de lUEM. Cette UEM plus intgre devra galement tre fonde sur une capacit budgtaire autonome et suffisante qui permette de soutenir vritablement les choix politiques qui rsulteront du processus de coordination. Une partie correspondante des dcisions en matire de recettes, de dpenses et dmission de dette devra tre prise en commun et mise en uvre lchelle de lUEM. Il est clair que lintgration profonde et vritable de lUEM ne se fera pas du jour au lendemain, compte tenu notamment du nombre significatif de comptences politiques que les tats devront transfrer vers lUnion pour atteindre cet objectif. Afin ddifier une UEM capable doffrir durablement ses citoyens stabilit, viabilit et prosprit, des mesures dcisives doivent tre prises rapidement (dans les six douze prochains mois). Ces mesures devront tre suivies dautres mesures sur le moyen et le long terme. Toutes ces mesures prises court, moyen et long terme doivent se complter. La voie suivre doit tre soigneusement quilibre. Il convient de combiner les mesures de renforcement des responsabilits et de la discipline conomique avec une plus grande solidarit et un plus grand soutien financier. Cet quilibre doit tre tabli en parallle et dans chaque phase du dveloppement de lUEM. Lintgration approfondie de la rglementation financire, des politiques budgtaire et conomique et des instruments correspondants doit saccompagner dune intgration politique la hauteur des enjeux, afin dassurer la lgitimit dmocratique et lobligation de rendre des comptes.
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Le prsent chapitre recense les mesures et les actions ncessaires court, moyen ou long terme pour mettre en place durablement une UEM vritable et approfondie, que ce soit en matire de renforcement de la coordination politique, de capacit budgtaire ou de mise en commun des dcisions relatives aux recettes publiques, aux dpenses publiques et lmission de dette. Si certains des instruments peuvent tre adopts dans les limites des traits actuels, dautres ncessiteront leur modification et de nouvelles comptences pour lUnion. Des progrs sont donc rapidement possibles pour les premiers, avec un achvement au plus tard moyen terme. Les travaux relatifs aux seconds ne pourront commencer qu moyen terme et tre achevs sur le long terme. Il importe toutefois de bien se rendre compte quil sagit dun concept global dans lequel chaque tape prpare la suivante. Sur le court terme (six dix-huit mois), il convient de privilgier dans limmdiat le dploiement intgral des nouveaux outils de gouvernance conomique rsultant du sixpack ainsi que ladoption rapide des propositions actuelles de la Commission (two-pack et mcanisme de surveillance unique), mais il est possible den faire beaucoup plus par la voie du droit driv, notamment en ce qui concerne la coordination des politiques conomiques et lappui aux rformes structurelles ncessaires pour corriger les dsquilibres et amliorer la comptitivit. Ds quune dcision relative au prochain cadre financier pluriannuel (CFP) pour lUE aura t prise, ltablissement dun instrument financier dans le budget de lUnion europenne pour favoriser le rquilibrage, lajustement et, par l mme, la croissance des conomies de lUEM constituera la premire tape vers ltablissement dune plus grande capacit budgtaire; paralllement lapprofondissement de lintgration des mcanismes de coordination des politiques. La prochaine tape de la coordination des politiques budgtaires et conomiques et la premire phase correspondante de la constitution dune plus grande capacit budgtaire pourraient prendre la forme dun instrument de convergence et de comptitivit. la suite de ladoption du mcanisme de surveillance unique, un mcanisme de rsolution unique pour les banques sera propos. Sur le moyen terme (18 mois 5 ans), il convient duvrer un renforcement de la coordination budgtaire (notamment la possibilit dexiger la rvision dun budget national sur la base des engagements europens), lextension dune coordination plus troite aux domaines de la fiscalit et de lemploi et la constitution dune capacit budgtaire propre lUEM pour soutenir la mise en uvre des mesures dcoulant de la coordination renforce. Certains de ces lments ncessiteront une modification des traits. Le problme de la rduction des dettes publiques dpassant largement le critre du trait pourrait tre rsolu par la cration dun fonds damortissement. Il pourrait tre possible de faciliter lintgration des marchs financiers de la zone euro et plus particulirement de stabiliser les marchs des emprunts dtat grce lmission en commun de dette court terme (chances maximales de 1 ou 2 ans) par les tats membres de la zone euro. Ces deux possibilits ncessiteraient une modification des traits.
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Enfin, sur le long terme (au-del de 5 ans), il devrait tre possible, sur la base dune mise en commun progressive au niveau europen de comptences touchant la souverainet et donc la responsabilit et la solidarit, dtablir un budget autonome de la zone euro dotant lUEM dune capacit budgtaire suffisante pour aider les tats membres absorber les chocs. De mme, un cadre de gouvernance conomique et budgtaire profondment intgr pourrait permettre lmission en commun de dette publique, ce qui amliorerait le fonctionnement des marchs et la conduite de la politique montaire. Comme lindique la Commission dans son livre vert du 23 novembre 2011 sur la faisabilit de lintroduction dobligations de stabilit7, lmission commune dobligations pourrait offrir aux tats de nouveaux moyens de financer leur dette, et aux pargnants et aux institutions financires des possibilits dinvestissements srs et liquides. Elle pourrait donner naissance galement un march obligataire intgr lchelle de la zone euro qui serait quivalent son homologue amricain en taille et en liquidit. Cette poursuite de lintgration progressive de la zone euro vers une vritable union bancaire, budgtaire et conomique ncessitera dans le mme temps des mesures en vue de crer une union politique lgitime dmocratiquement et responsable. Les progrs de lintgration devront galement tre visibles sur la scne internationale, notamment en prenant des mesures qui vont dans le sens dune unification de la reprsentation conomique extrieure de la zone euro. Encadr 1: Les principes juridiques fondamentaux Afin de garantir la viabilit de la monnaie unique, lUEM doit avoir la possibilit davancer plus vite et plus loin que lUnion europenne dans son ensemble, tout en prservant lintgrit de lUnion au sens large. Cet objectif peut tre atteint en respectant les principes suivants: Premirement, lapprofondissement de lUnion europenne doit reposer sur le cadre institutionnel et juridique des traits, dans un souci de lgitimit, dgalit entre les tats membres et defficacit. La zone euro est le produit des traits. Son approfondissement doit sinscrire dans le cadre de ceux-ci, de faon prvenir toute fragmentation du cadre juridique, sous peine daffaiblir lUnion et de remettre en cause limportance fondamentale du droit de lUnion europenne pour la dynamique de lintgration. Nest pleinement efficace que le processus dcisionnel de lUnion europenne, dans la mesure o il repose sur le principe de la majorit qualifie, et non sur des exigences dunanimit trop lourdes, et sur un solide cadre dmocratique.

COM(2011)818.

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Les solutions intergouvernementales ne devraient donc tre envisages qu titre exceptionnel et transitoire, lorsquune solution lchelle de lUnion europenne ncessite une modification des traits, et jusqu la mise en uvre de cette modification. Elles doivent galement tre soigneusement labores, de faon respecter le droit et la gouvernance de lUnion europenne, et ne pas crer de nouveaux problmes en matire de transparence. Deuximement, lapprofondissement de lUEM devrait exploiter titre principal tout le potentiel des instruments de lUnion europenne, sans prjudice de ladoption de mesures propres la zone euro. Le semestre europen, lacquis du march intrieur et le soutien la comptitivit et la cohsion par lintermdiaire du budget de lUnion europenne fournissent une bonne base pour laborer un cadre juridique et financier relatif la coordination, lintgration et la convergence relle des politiques conomiques. Les efforts dploys actuellement pour accrotre lefficacit de ces politiques, au moyen par exemple dune conditionnalit macroconomique des fonds structurels ou de la nouvelle stratgie de gouvernance du march unique, contribueront eux aussi au renforcement de lUEM. Dans le mme temps, il faudrait crer, chaque fois que cela est ncessaire, de nouveaux instruments de coordination ou de soutien financiers, budgtaires et structurels propres la zone euro, qui viendraient renforcer les fondements de lUnion europenne. Le trait de Lisbonne a fourni une base juridique utile (article 136 du TFUE) pour lapprofondissement de lintgration de la zone euro. Cette base juridique a dj t frquemment utilise avec le six-pack et le two-pack. Lorsquaucune disposition juridique ne sy oppose, la participation aux mesures relatives la zone euro devrait tre ouverte aux autres tats membres. En effet, mme si les traits prvoient quun certain nombre de rgles ne sappliquent quaux tats membres de la zone euro, la configuration actuelle de la zone euro nest que provisoire, puisque tous les tats membres lexception de deux (Danemark et Royaume-Uni) ont vocation devenir membres part entire de lUEM en vertu des traits. Troisimement, il convient en premier lieu, pour crer une vritable UEM, de tirer parti de toutes les possibilits offertes par les traits actuels, au moyen de ladoption dune lgislation drive. Il ne devrait tre envisag de modifier les traits que sils ne permettent pas la mise en uvre dune mesure indispensable lamlioration du fonctionnement de lUEM. Toute modification ventuelle devra avoir t soigneusement prpare, de faon assurer lappropriation politique et dmocratique ncessaire au droulement harmonieux du processus de ratification.

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3.1 Sur le court terme (dans les 6 ou 18 prochains mois): mesures envisageables en vertu du droit driv de lUE pour progresser vers lunion bancaire, amliorer la coordination des politiques, prendre une dcision sur le prochain CFP et crer un instrument de convergence et de comptitivit Lapprofondissement de lUEM doit traiter les consquences de laccumulation excessive des dettes publique et prive, et ainsi rduire les dsquilibres qui en ont rsult dans lconomie europenne. Toutefois, lajustement savre long et difficile, freinant loffre de crdit, mettant rude preuve les finances publiques et affaiblissant la croissance dans le secteur priv alors que les entreprises et les mnages assainissent leur situation financire. Lengagement en matire de discipline budgtaire constitue une garantie essentielle de la stabilit de la zone euro, et une mesure ncessaire pour crer un vritable cadre budgtaire intgr. Ce sera lassurance que des politiques budgtaires saines sont menes lchelle nationale et europenne et contribuent ainsi une croissance durable et la stabilit macroconomique. La priorit doit tre donne au dploiement intgral des nouveaux instruments de surveillance budgtaire et conomique et ladoption rapide des propositions actuelles. Dans le mme temps, la premire tape de lunion bancaire doit tre ladoption et la mise en uvre des propositions sur la rglementation et la surveillance financires, notamment celle concernant le mcanisme de surveillance unique (MSU) pour la zone euro et pour les tats membres dsireux de la rejoindre. Pour assurer un fonctionnement harmonieux de lUEM, dautres mesures doivent tre prises dans le domaine de la coordination des politiques conomiques. Le poids du dfi li la croissance et lajustement dans la zone euro contraste avec labsence dune coordination, dans un format bien tabli, des politiques dans le domaine des rformes structurelles. Lexistence de grandes externalits transfrontires rend ncessaire un renforcement de la manire dont la politique conomique doit tre mene dans la zone euro. Pour que lUEM fonctionne bien, les tats membres de la zone euro doivent travailler conjointement une politique conomique o, tout en tirant parti des mcanismes existants de coordination des politiques conomiques, ils prennent les mesures ncessaires dans tous les domaines essentiels au bon fonctionnement de la zone euro. Il y a lieu tout particulirement dtablir une procdure pour les discussions pralables aux rformes conomiques de grande ampleur. Cette procdure devrait reposer sur la phase initiale de la constitution dune capacit budgtaire pour lUEM, qui fournirait un appui financier cibl aux tats membres confronts des difficults dajustement. Rappelant limportance de finances publiques saines, des rformes structurelles et des investissements cibls pour assurer une croissance durable, les chefs dtat ou de gouvernement ont sign un pacte pour la croissance et lemploi les 28 et 29 juin 2012 dans lequel ils expriment leur dtermination favoriser une croissance cratrice demplois tout en assurant un assainissement des finances publiques. La Commission examine actuellement de prs lincidence des fortes contraintes budgtaires sur les dpenses publiques gnratrices de
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croissance et sur les investissements publics. Dans ce contexte, la zone euro devrait veiller maintenir linvestissement un niveau adquat afin dassurer des conditions-cadres pour la comptitivit et de contribuer la croissance et lemploi. Toute les initiatives prsentes dans la prsente partie peuvent tre adoptes rapidement et dans les limites des traits actuels. 3.1.1 Mise en uvre intgrale du semestre europen et du six-pack et approbation et mise en uvre rapides du two-pack Lachvement du cadre actuel de gouvernance conomique et sa mise en uvre intgrale doivent tre la priorit. Linstauration du semestre europen et de la lgislation dite six-pack constitue la rponse aux principaux enseignements tirs de la crise, notamment une rforme du pacte de stabilit et de croissance, la cration de la procdure concernant les dsquilibres macroconomiques et lintroduction de normes minimales pour les cadres budgtaires nationaux. Il sagit dun bond en avant en matire de coordination des politiques conomiques qui promet une mise en uvre plus rigoureuse des politiques au niveau national, notamment dans les tats membres de la zone euro et, par voie de consquence, un meilleur fonctionnement de lUEM, ce qui contribuera au retour de la confiance. Cette promesse doit maintenant tre respecte en exploitant pleinement et en mettant en uvre rigoureusement les nouveaux instruments dj en place. Pour toute autre tape en direction dune UEM vritable et approfondie, les deux dispositions lgislatives proposes (two-pack) doivent tre adoptes par les colgislateurs sans autre dlai. Ces dispositions prvoient dimportants instruments pour intensifier la surveillance budgtaire et traiter plus efficacement les situations dinstabilit financire dans les tats membres. Leur adoption rapide, puis leur mise en uvre, devraient permettre de renforcer la confiance dans la volont des institutions de lUnion europenne de parachever la rforme de la gouvernance conomique. 3.1.2 Rglementation et surveillance financires: un rglement uniforme et des propositions pour un mcanisme de surveillance unique Le sommet de la zone euro qui a eu lieu le 29 juin 2012 a marqu un tournant dans la manire dapprhender la crise. Il a reconnu quil tait impratif de briser le cercle vicieux qui existe entre les banques et les tats et qui met mal les finances des pays de la zone euro, au point de menacer lexistence mme de lUEM. Plus particulirement, laccord visant crer un mcanisme de surveillance unique (MSU) repose sur la conviction quil faut mettre fin la fragmentation financire et centraliser la surveillance bancaire pour que tous les pays de la zone euro puissent avoir pleinement confiance dans la qualit et limpartialit dune telle supervision.
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Une vritable union conomique et montaire doit en effet reposer sur un partage des responsabilits en matire de surveillance du secteur bancaire et dintervention en cas de crise. Cest la seule faon de briser effectivement le cercle vicieux qui existe entre les finances publiques des tats membres et la sant de leurs banques, et de limiter les effets ngatifs de contagion transfrontire. Un cadre financier intgr, se transformant au fil du temps en une vritable union bancaire, apporterait une contribution dcisive en fournissant une panoplie dinstruments intgrs pour mieux surveiller et limiter les risques dans le systme financier. Cela rduirait la fragmentation financire, diminuerait considrablement la ncessit dune intervention des pouvoirs publics, favoriserait le rquilibrage et, ce faisant, amliorerait les perspectives de croissance. Les instruments sont intgrs parce quils auraient une incidence moindre si lune de leurs composantes tait dficiente. Llaboration de certaines parties indispensables du systme prendra du temps, mais elle ne doit pas retarder la mise en uvre rapide des lments capables de procurer des avantages immdiats. La Commission a expliqu sa vision dun dploiement progressif de lunion bancaire dans sa communication du 12 septembre 20128. Les prsidents du Conseil europen, de la Commission, de lEurogroupe et de la BCE ont approuv cette vision dans son principe9. Le Conseil europen du 18 octobre 2012 a confirm la ncessit davancer sur la voie de la mise en place dun cadre financier intgr, ouvert dans la mesure du possible tous les tats membres qui souhaitent y participer10. Dans son rapport intitul Vers une vritable union conomique et montaire de novembre 2011, le Parlement europen appelle ladoption aussi rapide que possible des propositions de la Commission cet gard. La premire tape essentielle sur cette voie sera la cration du mcanisme de surveillance unique, qui devra tre complt ultrieurement par un mcanisme de rsolution unique (voir le point 3.2.1). Un mcanisme de surveillance unique doit assurer le partage de toutes les informations sur les banques entre les autorits de surveillance, des outils communs de prvention et une action commune pour traiter les problmes le plus tt possible. Afin de rtablir la confiance entre les banques, les investisseurs et les autorits publiques nationales, il doit galement
Voir la communication de la Commission intitule Feuille de route pour une union bancaire dans laquelle la Commission expose sa stratgie globale pour la mise en place de lunion bancaire, et couvrant le rglement uniforme, la protection commune des dpts et un mcanisme de rsolution unique pour les banques, COM(2012) 510, http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/committees/reform/20120912-com-2012510_fr.pdf
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http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/132809.pdf http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/132986.pdf

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permettre dexercer la surveillance dune manire rigoureuse et objective, sans aucune marge pour la tolrance rglementaire. Le 12 septembre 2012, la Commission a prsent des propositions lgislatives en vue de crer un mcanisme de surveillance unique compos de la BCE et des autorits nationales de surveillance11 et de modifier le rglement de 2010 instituant lAutorit bancaire europenne (ABE) afin de ladapter la cration dudit mcanisme et dassurer lquilibre des structures dcisionnelles de lABE entre les tats membres de la zone euro et ceux qui nen font pas encore partie12. Le mcanisme de surveillance unique propos par la Commission repose sur le transfert vers le niveau europen de missions essentielles de surveillance pour les banques tablies dans les tats membres de la zone euro et pour celles tablies dans des tats nappartenant pas la zone euro qui dcident de rejoindre lunion bancaire. Dans ce nouveau cadre, la BCE sera charge de surveiller toutes les banques de lunion bancaire, qui seront soumises aux dispositions du rglement uniforme valable dans tout le march unique. Le cadre propos par la Commission garantit lexercice dune surveillance effective et cohrente dans tous les tats membres participants, tout en reposant sur le savoir-faire spcifique des autorits nationales de surveillance. Il est impratif que les ngociations sur le MSU soient acheves avant la fin de cette anne et que le mcanisme soit mis en uvre au tout dbut de 2013. Pour complter le dispositif, les structures de lAutorit bancaire europenne seront adaptes au nouveau cadre de surveillance des banques afin de prserver pleinement lintgrit du march unique. Cela prparera la voie lutilisation du mcanisme europen de stabilit (MES) en tant que dispositif public daide financire pour, le cas chant, et une fois que laccord sur cet instrument aura t conclu, recapitaliser directement les banques conformment aux conclusions du Conseil europen du 19 octobre 2012. Cette possibilit renforcera encore la zone euro, en contribuant briser le cercle vicieux entre les banques et les tats. La confiance des dposants et des participants au march est une condition essentielle de la rsolution des dfaillances bancaires. Pour parvenir un niveau de confiance du public comparable celui des meilleures autorits de rsolution dans le monde, il sera ncessaire de mettre en place un systme de rsolution unique crdible et un mcanisme puissant daide financire. Cette responsabilit incombe encore sur le court terme aux tats membres. Mais une fois que le MSU sera en place, et sous rserve des orientations applicables, le MES devra tre autoris offrir un soutien mutualis pour recapitaliser directement les banques qui sont incapables de lever des fonds sur le march et que leur tat membre dorigine ne peut secourir sans compromettre la viabilit de ses finances publiques.
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http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/committees/reform/20120912-com-2012-511_fr.pdf http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/committees/reform/20120912-com-2012-511_fr.pdf**

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Un cadre financier intgr comprenant un mcanisme de surveillance unique puis un mcanisme de rsolution unique doit reposer sur un rglement uniforme. Il convient donc dachever durgence les ngociations sur les propositions de la Commission tablissant de nouveaux cadres rglementaires dans les domaines des rgles prudentielles applicables au secteur bancaire, de la garantie des dpts et du redressement des banques et de la rsolution de leurs dfaillances. 3.1.3 Un mcanisme de rsolution unique Une union bancaire efficace requiert non seulement un mcanisme de surveillance unique garantissant une surveillance de qualit dans tous les tats membres, mais galement un mcanisme de rsolution unique permettant de rsoudre le problme des banques en difficult. Ce point a t admis par le Conseil europen du 19 octobre 2012, qui a indiqu quil notait que la Commission a lintention de proposer un mcanisme de rsolution unique pour les tats membres participant au MSU une fois que les propositions concernant les directives relatives au redressement des banques et aux systmes de garantie des dpts auront t adoptes. la suite de ladoption du mcanisme de surveillance unique, la Commission prsentera donc une proposition concernant un mcanisme de rsolution unique qui sera charg de restructurer les banques et de rsoudre les dfaillances bancaires dans les tats membres participant lunion bancaire. Ce mcanisme sarticulera autour dune autorit de rsolution europenne spcifique, qui pilotera la rsolution des banques et coordonnera en particulier la mise en uvre des instruments de rsolution. Ce mcanisme sera plus efficace quun rseau dautorits de rsolution nationales, en particulier pour les groupes bancaires transfrontires pour lesquels, en temps de crise, la rapidit daction et la coordination sont cruciales pour minimiser les cots et rtablir la confiance. Il permettrait aussi des conomies dchelle importantes et viterait les effets externes ngatifs qui peuvent rsulter de dcisions purement nationales. Tout recours au mcanisme de rsolution unique devra tre fond sur les principes suivants: - la ncessit dune rsolution devrait tre rduite au minimum, grce aux rgles prudentielles communes strictes et une meilleure coordination de la surveillance au sein du mcanisme de surveillance unique; - lorsquil est ncessaire de recourir au mcanisme de rsolution unique, les actionnaires et les cranciers devraient supporter les cots de la rsolution avant tout octroi dun financement extrieur, conformment la proposition de la Commission relative au redressement et la rsolution des dfaillances des banques; - toutes les ressources supplmentaires ncessaires pour financer le processus de restructuration devraient provenir de mcanismes financs par le secteur bancaire, et non par largent des contribuables.
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Les futures propositions de la Commission concernant un mcanisme de rsolution unique seront bases sur ces principes. La Commission considre que, tout comme la mise en place dun mcanisme de surveillance unique efficace, la cration dun mcanisme de rsolution unique peut se faire au moyen dactes de droit driv sans quil soit ncessaire de modifier les traits actuels. 3.1.4 Une dcision rapide sur le prochain cadre financier pluriannuel (CFP)

La proposition de la Commission concernant le cadre financier pluriannuel 2014-2020 constitue le vecteur dterminant dinvestissement, de croissance et demploi au niveau de lUE. Elle prvoit galement de relier plus systmatiquement loctroi de fonds au titre de la politique de cohsion, de la politique de dveloppement rural et de la politique maritime et de la pche aux diffrentes procdures de gouvernance conomique. Le cadre stratgique commun (qui comprend les Fonds relevant du CSC que sont le Fonds europen de dveloppement rgional, le Fonds social europen, le Fonds de cohsion, le Fonds europen agricole pour le dveloppement rural et le Fonds europen pour les affaires maritimes et la pche) tablit un lien troit entre ces Fonds et les programmes nationaux de rforme, les programmes de stabilit et de convergence labors par les tats membres, ainsi que les recommandations par pays adoptes par le Conseil pour chaque tat membre. La mise en uvre passera par des contrats/accords de partenariat entre les tats membres et la Commission et lapplication de conditions macroconomiques rigoureuses. Dans la proposition de la Commission, ces conditions macroconomiques sappliquent de deux manires: 1. la reprogrammation: elle concerne les modifications devant tre apportes aux contrats de partenariat et aux programmes concerns pour suivre les recommandations du Conseil, pour remdier un dficit excessif, des dsquilibres macroconomiques ou dautres difficults conomiques et sociales ou pour maximiser les effets des Fonds relevant du CSC sur la croissance et la comptitivit dans les tats membres bnficiant dune aide financire de lUE. Lorsquun tat membre ne rpond pas de manire satisfaisante une telle demande, la Commission peut suspendre tout ou partie des paiements au titre des programmes concerns; 2. la suspension: elle sapplique lorsquun tat membre ne prend pas de mesures correctives dans le contexte des procdures de gouvernance conomique. En pareil cas, la Commission suspend tout ou partie des paiements et des engagements au titre des programmes concerns. Les contrats de partenariat et les programmes oprationnels garantiront que les investissements prvus cofinancs par les fonds relevant du CSC contribuent efficacement relever les dfis structurels auxquels les tats membres font face. Dans le cas de recommandations du Conseil au titre des articles 121 et 148 du trait et du volet correctif de la PDM, une reprogrammation sera lance pour les recommandations qui ont une incidence
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sur des fonds relevant du CSC et portent sur des dfis structurels qui peuvent tre relevs par des stratgies dinvestissement pluriannuelles. Ces recommandations couvrent, entre autres: des rformes du march du travail visant amliorer le fonctionnement de celui-ci, en remdiant linadquation des comptences, par exemple, des mesures visant stimuler la comptitivit, telles que lamlioration des systmes dducation ou la promotion de la R&D, linnovation et les infrastructures, des mesures visant amliorer la qualit de gouvernement, telles que lamlioration des capacits administratives et des statistiques.

Une adoption rapide du CFP et de la lgislation sectorielle adquate, en particulier du rglement portant dispositions communes pour les fonds relevant du CSC, permettra de renforcer rapidement les mesures dincitation et daide en faveur des rformes structurelles dans les tats membres. 3.1.5 Coordination pralable des rformes dimportance majeure et cration dun instrument de convergence et de comptitivit La crise a dmontr avec force que les politiques conomiques des Etats membres reprsentent une question dintrt commun, en particulier dans la zone euro. La mise en uvre trop lente, voire inexistante, de rformes structurelles importantes sur de longues priodes a aggrav les problmes de comptitivit et entrav parfois fortement la capacit dajustement des tats membres, dont la vulnrabilit a donc encore augment. Les dpenses court terme, quelles soient dordre politique ou conomique, ont souvent un effet dissuasif sur la mise en uvre des rformes, mme si leurs avantages moyen et long terme sont consquents. Les retombes potentiellement importantes lies aux rformes structurelles dans la zone euro justifient le recours des instruments spcifiques, comme ce fut le cas pour les mcanismes dexcution introduits dans le cadre du paquet lgislatif relatif la gouvernance conomique (six-pack). Compte tenu de ces considrations, le cadre actuel de la gouvernance conomique de la zone euro devrait tre renforc en amliorant la coordination pralable des projets de rformes dimportance majeure et, lorsquune dcision sur le prochain CFP aura t prise, en crant un instrument de convergence et de comptitivit permettant de soutenir la mise en uvre en temps utile des rformes structurelles (les dispositions prvues pour la mise en place de cet instrument sont plus amplement dcrites lannexe I). Le nouvel instrument combinerait une intgration accrue de la politique conomique avec un soutien financier, respectant ainsi le principe qui consiste associer les avances en matire de responsabilit et de discipline conomique une plus grande solidarit. La Commission prcisera les modalits de cet instrument dans une proposition venir.

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Coordination pralable des rformes dimportance majeure Le cadre actuel de lUE en matire de surveillance conomique offre dj une base pour la coordination de la politique conomique, mais ne prvoit pas de coordination pralable systmatique, entre les tats membres, des plans nationaux entranant des rformes en profondeur de la politique conomique. La discussion et la coordination pralables des projets de rformes dimportance majeure, prvues larticle 11 du TSCG, permettraient la Commission et aux tats membres dvaluer les rpercussions possibles des actions nationales et de commenter ces plans avant que des dcisions dfinitives ne soient prises au niveau national. Dans une proposition venir, la Commission proposera un cadre pour la coordination pralable des projets de rformes majeures dans le contexte du semestre europen. Un instrument de convergence et de comptitivit: accords contractuels et soutien financier Linstrument de convergence et de comptitivit (ICC) envisag comprendrait des accords contractuels tays par un soutien financier. La mise en uvre de rformes structurelles dans les tats membres de la zone euro serait facilite par la mise en place daccords contractuels convenir entre eux et la Commission. Le nouveau systme se fonderait sur le cadre de surveillance de lUE en vigueur, savoir la procdure de prvention et de correction des dsquilibres macroconomiques (la procdure concernant les dsquilibres macroconomiques, ou PDM13) . Ces accords seraient ngocis entre chaque tat membre et la Commission, discuts au sein de lEurogroupe et conclus par la Commission avec ltat membre. Ils seraient obligatoires pour les tats membres de la zone euro faisant lobjet dune procdure de dsquilibre excessif, et le plan dactions correctives que ces derniers sont tenus de soumettre au titre de cette procdure formerait la base de laccord ngocier avec la Commission. Pour ce qui est des tats membres de la zone euro dont les dsquilibres macroconomiques font lobjet dune action prventive, leur participation serait volontaire et comprendrait la prsentation dun plan de mesures similaire celui impos par la procdure concernant les dsquilibres excessifs. Les accords seraient donc toujours fonds sur les recommandations par pays mises dans le cadre de la PDM, qui sont gnralement centres sur le renforcement de la capacit dajustement, lamlioration de la comptitivit et la consolidation de la stabilit financire, cest--dire des facteurs critiques pour le bon fonctionnement de lUEM. La PDM tablit donc un filtre adquat pour les rformes en profondeur susceptibles de bnficier dun soutien financier compte tenu des externalits qui leur sont associes dans une union montaire.

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Rglement (UE) n 1176/2011.

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Le plan daction prsent par les tats membres serait ensuite valu par la Commission et le train final de rformes et de mesures, accompagn de leur calendrier de mise en uvre, serait adopt sous la forme dun accord. Celui-ci dfinirait donc les mesures plus dtailles que ltat membre sengage appliquer aprs avoir obtenu lapprobation de son parlement national, le cas chant, conformment aux procdures nationales. Ce systme daccords ngocis permettrait damliorer la qualit du dialogue entre la Commission et les tats membres et de renforcer lengagement de ces derniers tout en leur permettant galement de mieux sapproprier les rformes. Les rformes dcrites dans les accords contractuels bnficieraient dun soutien financier, en complment des exigences de discipline budgtaire introduites par le paquet lgislatif sixpack. Ce soutien serait destin permettre ladoption et la mise en uvre des rformes en temps opportun en supprimant, ou du moins en attnuant, les apprhensions politiques et conomiques dissuasives. En favorisant les rformes structurelles qui renforcent la capacit dajustement dun tat membre, lICC consoliderait la capacit de lconomie absorber les chocs asymtriques en amliorant le fonctionnement du march. Seuls les trains de rformes qui sont convenus et sont importants la fois pour ltat membre en cause et pour le bon fonctionnement de lUEM bnficieraient dun concours financier. Celui-ci soutiendrait les efforts de ltat membre et apporterait notamment une aide dans les cas o ce dernier verrait apparatre des dsquilibres alors quil se conforme parfaitement aux recommandations qui lui ont t adresses prcdemment. Le soutien financier constituera un signal incontestable, reconnaissant la fois le cot de la rforme pour cet tat membre et lintrt des rformes nationales pour le restant de la zone euro grce aux externalits transfrontalires (qui pourraient nanmoins ne pas tre suffisantes pour amener les tats membres entamer des rformes). Si la Commission constate a posteriori quun tat membre na pas totalement respect laccord, le concours financier pourra tre retenu. Le soutien financier devrait tre conu en tant quallocation globale utiliser pour appuyer des mesures de financement accompagnant des rformes difficiles. Ainsi par exemple, limpact court terme de rformes visant renforcer la flexibilit sur le march du travail pourrait saccompagner de programmes de formation dont le financement serait partiellement assur par laide au titre de lICC. Laffectation du concours financier serait dfinie dans laccord contractuel conclu entre ltat membre concern et la Commission. Un instrument financier spcial pourrait tre mis en place pour appuyer ce mcanisme de soutien financer, en principe dans le cadre du budget de lUE. Linstrument serait tabli par un acte de droit driv. Il pourrait tre conu comme partie intgrante de la PDM renforce par les accords contractuels et par le soutien financier dcrits plus hauts, se fondant ds lors sur larticle 136 TFUE. Mais lon pourrait aussi envisager de faire appel larticle 352 TFUE, au besoin par une coopration renforce (combine une
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dcision en application de larticle 332 TFUE sur les dpenses comprises dans le budget de lUE). La contribution financire ncessaire pour linstrument serait base sur un engagement des tats membres de la zone euro ou sur une obligation lgale cet effet inscrite dans la lgislation relative aux ressources propres de lUE. Les contributions devraient figurer dans le budget de lUE en tant que recettes affectes. Linstrument, financ par des recettes affectes, ne serait pas soumis aux plafonds fixs dans le rglement sur le CFP. Seuls les tats membres contributeurs seraient en mesure de conclure des accords contractuels avec la Commission et de bnficier du soutien financier. Laide fournie par le truchement de lICC serait cohrente et compatible avec laide provenant des Fonds structurels, notamment le Fonds social europen. Le volume de linstrument pourrait demeurer limit dans la phase initiale mais prendre de lampleur moyen terme, condition que le mcanisme de soutien savre efficace pour encourager le rquilibrage, lajustement et, partant, la croissance durable dans la zone euro. La Commission prsentera, dans des propositions venir, les modalits prcises de cet instrument de convergence et de comptitivit reposant sur des accords contractuels assortis dun soutien financier. 3.1.6 Encourager linvestissement dans la zone euro Des rformes structurelles sappuyant, en premier lieu, sur le CFP et, en second lieu, sur linstrument de convergence et de comptitivit seront fondamentales pour accrotre le potentiel de croissance moyen terme des membres de la zone euro et amliorer leur capacit dajustement aux chocs. Lexistence dun assainissement crdible et propice la croissance renforant lefficacit de la fiscalit ainsi que la qualit des dpenses publiques contribuera stimuler la croissance. Comme le recommandent les examens annuels de la croissance 2012 et 2013, les tats membres devraient tout particulirement sefforcer de maintenir lassainissement budgtaire un rythme adquat tout en prservant les investissements destins assurer la ralisation des objectifs Europe 2020 pour la croissance et lemploi. Le cadre budgtaire de lUE permet de trouver un quilibre entre la reconnaissance des besoins dinvestissements publics productifs et les objectifs de la discipline budgtaire. Linvestissement public est lun des facteurs pertinents prendre en compte pour lvaluation de la situation budgtaire dun tat membre dans le rapport vis larticle 126, paragraphe 3, TFUE qui prcde le lancement dune PDE14. Les facteurs pertinents, tels que les investissements publics, ont gagn une importance norme avec la rforme rcente du programme de stabilit et de croissance. Dans certaines conditions, ils peuvent amener
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Article 126, paragraphe 3, TFUE: Le rapport de la Commission examine galement si le dficit public excde les dpenses publiques dinvestissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents []

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dcider de ne pas ouvrir de PDE concernant un tat membre15, et ils devraient tre pris en considration lors de la formulation des recommandations relatives la correction du dficit excessif, notamment la trajectoire de rduction du dficit. Dans le volet prventif du pacte de stabilit et de croissance, les investissements publics entrent en ligne de compte dans le nouveau critre des dpenses, utilis paralllement lquilibre structurel pour valuer les progrs accomplis vers la ralisation de lobjectif budgtaire moyen terme. En particulier, la formation brute de capital fixe des administrations publiques est calcule sous forme de moyenne sur plusieurs annes, afin dviter que des tats membres ne soient pnaliss par des pointes annuelles des investissements16. La Commission tudiera dautres moyens dans le cadre du volet prventif pour intgrer les programmes dinvestissement dans lvaluation des programmes de stabilit et de convergence. Dans certaines conditions notamment, des programmes dinvestissement public non rcurrents ayant une incidence avre sur la viabilit des finances publiques pourraient bnficier dun cart temporaire par rapport lobjectif budgtaire moyen terme ou la trajectoire dajustement qui doit permettre de latteindre17. Cela pourrait sappliquer, par exemple aux projets dinvestissement public cofinancs avec lUE, conformment au cadre de macro-conditionnalit. Alors quil faudrait dvelopper un cadre part entire pour rendre ces conditions oprationnelles (au niveau notamment des exigences en matire dinformation et de dfinition), un traitement spcifique de linvestissement public ne pourrait entraner quun cart temporaire par rapport lobjectif budgtaire moyen terme ou la trajectoire

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Premirement, la prise en compte des facteurs pertinents peut amener ne pas entamer de PDE lgard dun tat membre mme sil ne respecte pas le critre du dficit, lorsque le ratio de la dette est infrieur la valeur de rfrence. Deuximement, le non-respect du critre de rduction de la dette nentranerait louverture dune PDE quaprs valuation des facteurs pertinents. Les dpenses lies aux programmes de lUE, et donc aussi les dpenses dinvestissement dans la mesure o elles sont intgralement couvertes par des recettes provenant de fonds de lUE, sont galement exclues des dpenses prises en compte pour valuer le respect du critre des dpenses. Le pacte de stabilit et de croissance contient des dispositions spcifiques dans ce sens. Article 5, paragraphe 1, du rglement (CE) n 1466/97: Lorsquils dfinissent la trajectoire dajustement en vue de la ralisation de lobjectif budgtaire moyen terme, pour les tats membres qui nont pas encore atteint cet objectif, et lorsquils autorisent les tats membres qui lont dj atteint scarter temporairement de cet objectif, pour autant quune marge de scurit approprie soit prserve par rapport la valeur de rfrence du dficit et que la position budgtaire soit cense redevenir conforme lobjectif budgtaire moyen terme au cours de la priode couverte par le programme, le Conseil et la Commission tiennent compte de la mise en uvre de rformes structurelles majeures qui ont des effets budgtaires positifs directs long terme, y compris en renforant la croissance durable potentielle, et qui ont donc une incidence vrifiable sur la soutenabilit long terme des finances publiques.

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dajustement permettant de latteindre. La Commission publiera au printemps 2013 une communication sur la trajectoire adquate par rapport lobjectif moyen terme. Les dispositions spcifiques concernant les projets dinvestissement ne doivent pas tre prises pour une rgle dor autorisant de faire une exception permanente pour lensemble des investissements publics. Une approche aussi peu discriminatoire risquerait vite de compromettre lobjectif premier du pacte de stabilit et de croissance en branlant la viabilit de la dette publique. 3.1.7 Reprsentation extrieure de la zone euro Il convient de continuer renforcer et consolider la reprsentation extrieure de la zone euro, en sappuyant sur les progrs raliss dans la gouvernance conomique de cette zone. Cet objectif peut tre ralis sur la base des traits en vigueur (articles 17 TUE et article 138 TFUE). Ce renforcement est indispensable pour assurer la zone euro une reprsentation proportionnelle son poids conomique, reflet des changements en cours dans la gouvernance conomique interne. La zone euro doit tre en mesure de jouer un rle plus actif tant dans les institutions et enceintes multilatrales que dans le dialogue bilatral avec les partenaires stratgiques, ce qui devrait aboutir la communication dun message unique sur des questions telles que la politique conomique et budgtaire de la zone euro, la surveillance macroconomique, les politiques de taux de change et la stabilit financire. Pour atteindre ces objectifs, il faudra un accord sur une feuille de route visant rationaliser et unifier autant que possible la reprsentation extrieure de la zone euro dans les organisations conomiques et financires et les enceintes internationales. Une attention prioritaire devrait tre accorde au FMI, qui est par ses instruments de prt et son activit de surveillance un acteur institutionnel essentiel de la gouvernance conomique mondiale. Comme la rvl la crise, il est fondamental pour la zone euro de parler dune seule voix au sujet notamment des programmes, des accords de financement et de la politique du FMI en matire de rsolution des crises. Pour ce faire, il y a lieu de renforcer les mesures de coordination de la zone euro Bruxelles et Washington en ce qui concerne les questions lies lUEM afin de reflter les modifications apportes la gouvernance interne de lUEM et de garantir la cohrence et lefficacit des messages communiqus. La reprsentation de la zone euro au sein du FMI devrait tre consolide en deux phases. Dans un premier temps, les groupes de pays devraient tre rorganiss afin de rassembler les pays de la zone euro dans des groupes qui pourraient galement inclure de futurs tats

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membres de la zone euro. Paralllement, il conviendrait de chercher obtenir pour la zone euro un statut dobservateur au conseil dadministration du FMI18. Ces mesures ouvriraient la voie pour que la zone euro obtienne, dans un deuxime temps, un sige unique au sein des instances du FMI (conseil dadministration et CMFI). La Commission prsentera en temps voulu, en vertu de larticle 138, paragraphe 2, TFUE, des propositions formelles visant llaboration dune position commune en vue dobtenir pour la zone euro un statut dobservateur au conseil dadministration du FMI, et ensuite un sige unique. La Commission serait linstitution approprie pour reprsenter la zone euro au FMI, conformment larticle 138 TFUE, en association avec la BCE pour les questions de politique montaire. Lannexe 2 dtaille plus amplement cet aspect de lapprofondissement de lUEM.

3.2 Sur le moyen terme: renforcement de lintgration des politiques conomiques et budgtaires et volution vers une capacit budgtaire propre moyen terme, on devrait voir un renforcement de la coordination budgtaire (notamment la possibilit dexiger une modification des budgets nationaux ou dy mettre son veto), lextension dune coordination plus troite aux domaines de la fiscalit et de lemploi et la constitution dune capacit budgtaire autonome propre lUEM pour soutenir la mise en uvre des mesures dcoulant de la coordination renforce. Certains de ces lments ncessiteront une modification des traits. Le problme de la rduction des dettes publiques dpassant largement les critres du PSC pourrait tre rsolu par la cration dun fonds damortissement. Il pourrait tre possible de faciliter lintgration des marchs financiers de la zone euro et plus particulirement de stabiliser les marchs des emprunts dtat grce lmission en commun de dette court terme (chances maximales de 1 ou 2 ans) par les tats membres de la zone euro. Ces deux possibilits ncessiteraient une modification des traits19.

3.2.1 Renforcement de lintgration budgtaire et conomique ncessitant une modification des traits La refonte de la gouvernance conomique et budgtaire de la zone euro qui dcoulerait de ladoption du two-pack et la mise disposition dun instrument de convergence et de comptitivit reprsenteraient des avances majeures pour le respect de la discipline budgtaire, mais aussi la comptitivit conomique.
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Cest--dire que lUE reprsente les tats membres de la zone euro conformment aux traits. Voir larrt du 27 novembre 2012 dans laffaire C-370/12, Pringle, points 137 et 138.

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Toutefois, accrotre la mutualisation des risques financiers ncessiterait daller encore plus loin dans la coordination de la politique budgtaire, en permettant lexercice dun contrle collectif sur les politiques budgtaires nationales dans certaines situations. En particulier, les innovations introduites par le two-pack, et notamment la possibilit pour la Commission dmettre un avis sur les projets de plan budgtaire et, dans les cas extrmes, de demander un nouveau projet budgtaire en cas de violation grave des obligations incombant ltat membre en vertu du PSC, touchent aux limites de ce quil est possible de faire en vertu des traits actuels en termes de coordination et dintervention de lUE dans le processus budgtaire national. Avec le two-pack, une fois adopt, lUE aura atteint les limites de sa comptence lgislative dans ce domaine. Aller plus loin en termes de contrle des politiques budgtaires nationales, par exemple en instaurant un droit europen d'exiger la rvision d'un budget national sur la base des engagements europens, ncessiterait une modification des traits. Les pistes suivantes (non exhaustives) pourraient tre explores: premirement, instaurer lobligation pour un tat membre de revoir son (projet de) budget national si lUE le lui demande en cas dcart par rapport aux obligations de discipline budgtaire pralablement fixes au niveau de lUE. Cela impliquerait de changer la nature de lavis sur les budgets nationaux prvu dans le two-pack pour lui confrer un caractre contraignant; deuximement, en sappuyant sur le processus de suivi et de coordination renforc mis en place par le two-pack, dans certaines situations particulirement graves dfinir, instaurer un droit d'exiger la rvision, sur la base des engagements europens, de dcisions dexcution budgtaire individuelles qui aboutiraient un cart grave par rapport la trajectoire dassainissement budgtaire fixe au niveau de lUE; troisimement, confrer lUE une comptence claire pour harmoniser les lgislations budgtaires nationales (sur le modle du trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance au sein de lUnion conomique et montaire20) et pour saisir la Cour de justice en cas de manquement. En ce qui concerne la politique conomique, la politique fiscale peut appuyer la coordination des politiques conomiques et contribuer lassainissement budgtaire et la croissance. En se fondant sur lexprience retirer des discussions structures sur les questions de politique fiscale, qui portent essentiellement sur les domaines dans lesquels des activits plus ambitieuses peuvent tre envisages, on pourrait lavenir imaginer, dans le contexte dune modification des traits, de prvoir la possibilit de lgifrer sur une coordination plus troite
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En tout tat de cause, le contenu de ce trait devrait tre intgr dans le droit de lUnion, comme le prvoit son article 16.

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dans ce domaine au sein de la zone euro. Un autre domaine, revtant la mme importance, dans lequel de telles avances pourraient tre envisages est celui des marchs du travail, compte tenu de lintrt de marchs efficaces, et en particulier dune main duvre mobile, pour la capacit dadaptation et la croissance dans la zone euro. La coordination et la surveillance des politiques sociales et de lemploi devraient tre renforces au sein du systme de gouvernance de lUEM et la convergence devrait tre encourage dans ces domaines. Les grandes orientations des politiques conomiques et les lignes directrices pour lemploi actuellement en vigueur pourraient tre renforces par leur fusion en un seul instrument. Ces modifications fourniraient la base ncessaire pour dvelopper une capacit budgtaire propre la zone euro qui lui permettrait de soutenir des rformes structurelles grande chelle et pour rendre possibles des formes de mutualisation de la dette qui faciliteraient la rsolution des problmes dendettement lev et de segmentation financire, qui comptent au nombre des fardeaux hrits de la crise.

3.2.2 Une capacit budgtaire propre la zone euro En sappuyant sur lexprience de la coordination ex ante systmatique des grandes rformes structurelles et sur linstrument de convergence et de comptitivit, la zone euro devrait tre dote dune capacit budgtaire spcifique. Celle-ci devrait tre autonome, en ce sens que ses revenus dpendraient uniquement de ressources propres, et elle pourrait en dernier ressort recourir lemprunt. Elle devrait tre efficace et prvoir des ressources suffisantes pour soutenir des rformes structurelles importantes dans une grande conomie en difficult. Cette capacit budgtaire propre la zone euro pourrait dans un premier temps tre dveloppe sur la base dactes de droit driv, comme il est expliqu au point 3.1.3. Sa monte en puissance aurait cependant tout gagner de nouvelles bases spcifiques confres par le trait, qui seraient ncessaires si cette capacit devait tre en mesure de recourir lemprunt.

3.2.3 Un fonds damortissement de la dette Le fait de renforcer nettement le cadre de gouvernance conomique et budgtaire pourrait permettre de rduire la dette publique lorsquelle sloigne trop des critres du pacte de stabilit et de croissance, par la cration dun fonds damortissement de la dette subordonn une stricte conditionnalit.

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La proposition initiale dun fonds europen damortissement de la dette en tant quinstrument de gestion immdiate de la crise a t labore par le conseil allemand des experts conomiques dans le cadre dune stratgie de rduction de la dette lchelle de la zone euro. Afin de limiter lala moral et de garantir la stabilit de la structure ainsi que le remboursement des paiements, ce conseil a propos la mise en place de diffrents dispositifs de contrle et de stabilisation, tels que: 1) une stricte conditionnalit, similaire aux rgles prvues dans les programmes du Fonds europen de stabilit financire et du mcanisme europen de stabilit; 2) des astreintes immdiates en cas de non-respect des rgles; 3) un contrle strict par une institution dsigne (par exemple, la Cour de justice de lUE); 4) un arrt immdiat de tout transfert de dette vers le fonds au cours de la phase de dploiement en cas de non-respect des rgles; 5) un nantissement des rserves internationales des tats membres (rserves de devises trangres ou dor) en garantie de leurs dettes et/ou une affectation de taxes (ventuellement nouvelles) pour couvrir le service de la dette (par exemple, recettes de la TVA), afin de limiter le risque li la dette. La Commission convient quun cadre conomique et budgtaire solide est une condition ncessaire la mise en place dun fonds damortissement efficace. Un pouvoir dintervention accru dans llaboration et la mise en uvre des politiques budgtaires nationales ainsi quun contrle renforc de ces politiques seraient justifis, ainsi quil est expliqu au point prcdent. Pour que les programmes dajustement soient crdibles, il conviendrait de crer de bonnes conditions budgtaires au moment de lentre dun tat membre dans le systme. cet gard, il conviendrait au minimum de respecter la trajectoire dajustement qui doit conduire la ralisation de lobjectif moyen terme tel que propos par la Commission. Un fonds europen damortissement de la dette subordonn une stricte conditionnalit (voir galement lannexe 3) pourrait fournir lassurance dune rduction crdible de la dette publique, en ramenant le niveau de cette dette sous la barre des 60 % prvue dans le trait de Maastricht. Lintroduction dun tel cadre pourrait galement tmoigner de la volont et de la capacit des tats membres de la zone euro de rduire leurs niveaux dendettement et de limportance quils attachent cette rduction, ce qui permettrait de baisser les cots globaux de financement des tats membres surendetts. En garantissant le financement de la rduction de la dette excessive un cot soutenable, en association avec des mesures dencouragement et un contrle continu de cette rduction, ce cadre donnerait aux tats membres de la zone euro la possibilit de rduire leurs dettes de manire faciliter les investissements dans des mesures propices la croissance. Il pourrait par ailleurs contribuer ce que la dette soit rduite en toute transparence et de manire coordonne dans lensemble de la zone euro, et venir ainsi complter les mesures de coordination des politiques budgtaires. La cration dun tel fonds damortissement de la dette ne pourrait tre envisage que dans le cadre dune rvision des traits actuels. Pour des raisons de responsabilit, lacte portant
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cration dun tel fonds devrait tre labor avec une grande prcision juridique en ce qui concerne le montant maximal de la dette transfrable, la dure maximale de lopration et toutes les autres caractristiques du fonds, afin de garantir la scurit juridique requise par les droits constitutionnels nationaux. Le fonds damortissement de la dette pourrait tre labor sur la base dun modle garantissant une responsabilit suffisante, qui pourrait tre le suivant: une nouvelle base juridique dans les traits permettrait la cration du fonds moyennant une dcision du Conseil, adopte lunanimit des membres de la zone euro avec laccord du Parlement europen, et sous rserve de ratification par les tats membres conformment leurs obligations constitutionnelles. Cette dcision fixerait le volume maximal, la dure et les conditions de participation au fonds. Une autorit europenne charge de la gestion de la dette, relevant de la Commission et responsable devant le Parlement europen, grerait ensuite le fonds conformment aux rgles fixes dans la dcision du Conseil. 3.2.4 Bons du Trsor europens (eurobills) La crise a eu pour effet important, entre autres, la rvaluation du risque de crdit souverain au sein de la zone euro. Aprs plus dune dcennie pendant laquelle les tats membres ont pu emprunter des conditions pratiquement identiques, les marchs ont recommenc appliquer des primes de risque diffrentes suivant les pays. Les obligations mises par les tats membres de la zone euro les plus faibles ont t ngocies avec des rendements considrablement plus levs, ce qui a eu des retombes ngatives sur la viabilit des finances publiques des tats concerns ainsi que sur la solvabilit des tablissements financiers dtenant ces titres parmi leurs actifs. Cette segmentation du risque de crdit, conjugue la distorsion nationale qui caractrise les tablissements financiers, sest rvl un puissant facteur de fragmentation financire au sein de la zone euro. Les banques surexposes aux emprunteurs souverains plus faibles ont de plus en plus de mal se refinancer et les conditions de crdit au secteur priv sont devenues trs diffrentes suivant la localisation de lemprunteur. Simultanment, la segmentation du march financier empche la transmission de la politique montaire et un assouplissement au niveau central ne se traduit pas par une amlioration approprie des conditions de prt l o elle serait plus justifie. la lumire de cette situation, des arguments solides plaident en faveur de la cration dun nouvel instrument de dette souveraine pour la zone euro. Une solution possible pour stimuler lintgration des marchs financiers de la zone euro, et en particulier pour stabiliser les marchs des emprunts dtat, serait le recours des bons du Trsor europens (eurobills). Cette mission en commun de dette court terme (chances maximales de 1 ou 2 ans) par les tats membres de la zone euro constituerait un instrument puissant pour lutter contre la fragmentation actuelle, en rduisant la spirale ngative entre ltat et les banques tout en limitant lala moral. En outre, il contribuerait aussi rtablir la bonne transmission de la politique montaire. Les eurobills pourraient progressivement remplacer les crances
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court terme existantes, sans augmenter le montant global des dettes court terme nationales de la zone euro. Ces eurobills pourraient contribuer complter les marchs financiers europens par la cration dun grand march intgr de titres court terme dans la zone euro. Vu le rle important des titres court terme pour la gestion de la trsorerie et la nature court terme des bons du Trsor, ces titres jouissent dune qualit de crdit particulirement leve. Paralllement, leur nature court terme et renouvelable permet dadapter rapidement les systmes de financement au comportement budgtaire des tats membres, ce qui encourage la discipline budgtaire. Une mission commune renforcerait la stabilit financire dans la mesure o elle garantirait la fourniture rapide de liquidits court terme tous les tats membres de la zone euro. Elle crerait galement un panier dactifs srs dans lensemble de la zone euro, ce qui faciliterait grandement la gestion des liquidits des tablissements financiers et rduirait ainsi les distorsions nationales souvent marques, qui se sont rvles trs prjudiciables dans les situations de crise. Les eurobills contribueraient aussi fortement la conduite de la politique montaire dans la zone euro, ds lors que les canaux de transmission seraient renforcs et harmoniss. Ils seraient donc pleinement compatibles avec lide dun fonds damortissement, quils viendraient complter. tant donn quil sagit dinstruments financiers requrant des garanties solidaires de la part des tats membres participants, il y aurait lieu de modifier les traits pour permettre leur dveloppement. Les eurobills ne se substituent pas une meilleure gouvernance conomique ni une meilleure discipline budgtaire. La mise en uvre dun tel instrument commun de la dette ncessiterait une coordination plus troite et un contrle plus strict de la gestion de la dette des tats membres afin de garantir des politiques budgtaires nationales viables et efficaces. Cette fonction de contrle et de gestion pourrait tre assure par un Trsor de lUEM relevant de la Commission. 3.3 Une vision plus long terme pour lUEM plus long terme, lUnion europenne devrait voluer vers une union bancaire, une union budgtaire et une union conomique compltes, qui requirent toutes, comme quatrime lment, une lgitimit et une responsabilit dmocratiques appropries dans le cadre du processus dcisionnel. Ce processus exigera une rforme majeure des traits. 3.3.1. Une union bancaire complte plus long terme, il est imprieux de parvenir une union bancaire complte pour lensemble des tablissements bancaires. La surveillance directe exerce par la BCE en vertu du rglement uniforme et des normes labors par lABE garantit une surveillance de qualit constamment leve dans lensemble de la zone euro. En plus des outils de la politique
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macroprudentielle au niveau de la zone euro, il existera un systme efficace pour surveiller et matriser les risques micro- et macroprudentiels au sein du systme financier. Ce systme et un systme commun de rsolution des dfaillances bancaires, combins des rgimes de garantie des dpts efficaces et robustes dans tous les tats membres, remettront durablement le secteur bancaire sur des bases solides et contribueront prserver la confiance dans la stabilit durable de la zone euro. Pour maximiser la confiance du public, il faudra galement mettre en place un filet de scurit financier crdible et puissant. Ce processus pourrait tre facilit, en fin de compte, par le dveloppement dune ressource sre de la zone euro. Une union bancaire complte combinant tous ces lments constitue un lment essentiel dune vision long terme de lintgration conomique et budgtaire21. 3.3.2 Une union budgtaire et conomique complte La phase finale de lUEM consisterait parvenir une union budgtaire et conomique complte. la fin du processus, cette union se prsenterait comme une union politique fonde sur un partage de souverainet adquat et dote dun budget central offrant une capacit budgtaire propre et un moyen dimposer des dcisions budgtaires et conomiques ses membres, dans des circonstances spcifiques et bien dtermines. La taille de ce budget central dpendrait du degr dintgration souhait et de la volont de mettre en uvre les changements politiques qui simposeraient. Une intgration aussi approfondie crerait les conditions dune mission commune de dette au moyen dobligations de stabilit, ainsi que lexplique la Commission dans son livre vert de 2011. Labsence dun budget central dot dune fonction de stabilisation est considre depuis longtemps comme une faiblesse potentielle de la zone euro par rapport dautres unions montaires fructueuses. Un budget central offrant une capacit budgtaire assortie dune fonction de stabilisation Larchitecture actuelle de lUEM repose sur des politiques budgtaires nationales dcentralises soumises un cadre rglementaire. La fonction de stabilisation de la politique budgtaire dans ce dispositif est cense tre dj exerce au niveau national, dans les limites des rgles du trait et du PSC. En effet, une conception classique des modalits de lUEM assigne aux politiques budgtaires nationales la tche de ragir aux chocs spcifiques dun
Voir la communication de la Commission intitule Feuille de route pour une union bancaire, qui expose la vision globale de la Commission concernant le dploiement de lunion bancaire et couvre notamment le rglement uniforme, un systme commun de protection des dpts et un mcanisme unique de rsolution des dfaillances bancaires, COM(2012) 510, http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/committees/reform/20120912-com-2012-510_fr.pdf
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pays et la politique montaire la tche de garantir la stabilit des prix et, ce faisant, de stabiliser la situation macroconomique lchelle de lUEM. En outre, les stabilisateurs automatiques nationaux reclent un haut potentiel de stabilisation dans les pays de lUEM, compte tenu de la taille assez importante des tats-providence. Sappuyant sur la capacit budgtaire, un outil de stabilisation lchelle de lUEM soutenant les ajustements aux chocs asymtriques, favorisant une intgration et une convergence conomiques accrues et vitant le dveloppement de flux de transfert durables pourrait devenir un lment dune vritable union conomique et montaire. Un tel mcanisme devrait tre strictement cibl de manire sattaquer aux asymtries et aux volutions conjoncturelles court terme et viter ainsi des transferts permanents sur lensemble du cycle. Il devrait favoriser les rformes structurelles et tre soumis des conditions politiques strictes, afin dviter tout ala moral. Un instrument commun spcialement conu pour assurer la stabilisation macroconomique pourrait fournir un systme dassurance o les risques de chocs conomiques seraient partags par lensemble des tats membres, rduisant ainsi les fluctuations des revenus nationaux. Cet instrument pourrait galement contribuer amliorer la mise en uvre des politiques budgtaires nationales tout au long du cycle. Il pourrait notamment encourager les restrictions budgtaires en priode dessor conomique, tout en offrant des marges de manuvre supplmentaires pour une politique budgtaire expansionniste en priode de ralentissement. Globalement, un instrument commun pourrait procurer des gains nets par rapport au pouvoir de stabilisation du dispositif actuel. Selon la conception retenue, le mcanisme pourrait se concentrer sur les chocs asymtriques ou stendre galement aux chocs communs la zone euro. Bien quelle soit plus globale, la seconde approche devrait nanmoins saccompagner de solides garanties de nature prserver la crdibilit budgtaire, tant donn quun renforcement du pouvoir de stabilisation face des chocs dfavorables communs passerait ncessairement par une augmentation effective du volume demprunt total de la zone euro pendant ces priodes de choc, et elle devrait donc tre finance par des excdents plus levs pendant les priodes de conjoncture favorable. Dans le cadre de cette approche, il conviendrait probablement de doter le budget central de la capacit demprunter et dmettre des obligations. Par ailleurs, la politique montaire resterait le principal instrument pour affronter les chocs communs. Dans sa conception la plus simple, un mcanisme de stabilisation visant stabiliser les chocs asymtriques pourrait ncessiter des paiements nets qui sont ngatifs en priode de conjoncture favorable et positifs en priode dfavorable. Par exemple, un systme simple consisterait dterminer les contributions/paiements nets des pays en fonction de leur cart de production (par rapport la moyenne). Aucune exigence supplmentaire ne sappliquerait lutilisation des paiements provenant du fonds. Dautres modalits pourraient galement faire en sorte que les paiements provenant du fonds soient affects une finalit prcise, avec des effets contracycliques (comme, par exemple,
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dans le systme amricain dallocations de chmage, o un fonds fdral rembourse 50 % des allocations excdant la dure standard concurrence dun maximum donn, sous rserve que le chmage ait atteint un certain niveau et continue daugmenter). Si laffectation des transferts pourrait renforcer le pouvoir de stabilisation, le risque que des gouvernements compensent limpact des transferts par des mesures budgtaires ayant des effets opposs ne peut tre totalement cart. Les mcanismes devraient fonctionner de manire viter les transferts permanents entre pays. En dautres termes, ils devraient tre conus pour viter quun pays soit pendant trop longtemps un contributeur net ou un bnficiaire net du mcanisme. Pour y parvenir, il est ncessaire que les diffrences de transferts nets au mcanisme entre pays ne rsultent pas dcarts absolus de revenus, mais plutt de situations conjoncturelles diffrentes. Des carts de revenus peuvent perdurer pendant des dizaines dannes, alors que des situations conjoncturelles relatives peuvent trs bien sinverser en lespace dune dcennie. Il convient de trouver un compromis entre la mesure dans laquelle les transferts doivent tre temporaires et la mesure dans laquelle les chocs asymtriques durables affectant la demande (p. ex. des sorties de capitaux associs un dsendettement) pourraient tre compenss22.

Aspects institutionnels Les modifications des traits fournissant les bases juridiques dune telle capacit budgtaire dote dune fonction de stabilisation pourraient notamment contribuer: crer une nouvelle base juridique explicite permettant de constituer un fonds servant des objectifs plus largement dfinis que ce qui est actuellement permis par larticle 136 du TFUE, y compris des objectifs de stabilisation macroconomique; crer une procdure budgtaire et relative aux ressources propres approprie;

crer un nouveau pouvoir dimposition au niveau de lUE, ou un pouvoir permettant daugmenter les recettes en empruntant sur les marchs (ce qui est actuellement interdit par les articles 310 et 311 du TFUE); crer un Trsor de lUEM au sein de la Commission;

et enfin, le cas chant, permettre aux tats membres de participer librement cette capacit budgtaire dans le cadre des prparatifs de leur adhsion la zone euro.
Des tudes font une analyse conomtrique de la contribution de mcanismes de transfert existants dans des tats fdraux labsorption de chocs asymtriques. titre dexemple, les estimations relatives la capacit de stabilisation des transferts entre tats fdrs amricains varient dans une fourchette comprise entre 10 % et 30 % du choc compens par le transfert pour les tats-Unis.
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Pour parvenir une union conomique et montaire profonde et vritable, il convient dadopter des mesures graduelles en sappuyant sur ce qui aura t ralis court et moyen termes et en instaurant une intgration accrue sur la base dune approche elle aussi graduelle (tape par tape et politique par politique). De cette manire, une coordination approfondie des politiques conomiques et budgtaires, combine des instruments de soutien financier la mise en uvre de priorits stratgiques dfinies conjointement, pourrait tre suivie en fin de compte de lmergence dun budget central dot de mcanismes communs de stabilisation, de lintgration du MES dans le cadre des traits de lUE et de mesures visant parvenir la mutualisation de lmission de dette souveraine entre les tats membres. Les progrs accomplis sur la voie dune union conomique et montaire profonde et vritable ncessiteraient moyen terme la mise en place dune structure assimilable un Trsor de lUEM au sein de la Commission, afin dorganiser les politiques communes entreprises avec la capacit budgtaire commune dans la mesure o elles font appel des ressources communes et/ou des emprunts communs. Cette structure reprsenterait la nouvelle autorit budgtaire et grerait les ressources communes. Elle devrait tre dirige par un membre minent de la Commission tel que le vice-prsident charg des affaires conomiques et montaires et de leuro, en bonne coordination avec le commissaire au budget et avec le soutien de structures collgiales appropries. Sil nest pas exclu dintgrer le MES dans le cadre des traits actuels de lUE, par la voie dune dcision en application de larticle 352 du TFUE et dune modification de la dcision de lUE relative ses ressources propres, il apparat, eu gard limportance politique et financire dune telle mesure et des adaptations juridiques quelle requiert, que cette option ne serait pas ncessairement moins complique quune intgration du MES par la voie dune modification des traits de lUE. Cette dernire option permettrait galement la mise en place de procdures dcisionnelles adaptes. Les diffrentes mesures mentionnes ci-dessus impliquent un niveau lev de transfert de souverainet et, partant, de responsabilits au niveau europen. Ce processus devrait saccompagner de mesures dintgration politique afin de garantir une lgitimit, une responsabilit et un contrle dmocratiques renforcs.

4. Union politique: lgitimit et responsabilit dmocratiques et gouvernance renforce dans une UEM vritable et approfondie 4.1. Principes gnraux Toute action visant la lgitimit dmocratique, pierre angulaire dune vritable UEM, doit reposer sur deux principes fondamentaux. Premirement, dans les systmes de gouvernance plusieurs niveaux, il convient de placer la responsabilit lchelon o la dcision dexcution est prise, tout en tenant dment compte de lchelon o la dcision a des incidences. Deuximement, dans le cadre du dveloppement de lUEM et de lintgration
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europenne en gnral, la lgitimit dmocratique doit toujours tre la mesure de la souverainet transfre des tats membres aux sphres europennes. Cela vaut tant pour les nouvelles comptences en matire de surveillance budgtaire et de politique conomique que pour les nouvelles rgles de lUE concernant la solidarit entre les tats membres. En bref, pour faire progresser la mutualisation financire, il faut faire avancer lintgration politique lavenant. La prsente section expose quelques pistes prliminaires et non exhaustives pour la poursuite des travaux. Il dcoule du premier principe quil revient avant tout au Parlement europen dassurer la responsabilit dmocratique sagissant des dcisions prises au niveau de lUE, en particulier par la Commission. Le renforcement du rle des institutions de lUE devra donc saccompagner dune augmentation correspondante de la participation du Parlement europen aux procdures de lUE. Paralllement, quelle que soit la forme de lUEM au final, les parlements nationaux continueront toujours de jouer un rle essentiel pour assurer la lgitimit de laction des tats membres au sein du Conseil europen et du Conseil, mais surtout des politiques budgtaires et conomiques nationales, mme si elles font lobjet dune coordination plus troite par lUE. La coopration entre le Parlement europen et les parlements nationaux revt aussi une grande utilit: elle renforce la comprhension mutuelle et lappropriation commune de lUEM en tant que systme de gouvernance plusieurs niveaux. Ds lors, des mesures concrtes visant lamliorer, conformment au protocole n 1 des traits de lUE et larticle 13 du TSCG, seraient les bienvenues. Cependant, la coopration interparlementaire en tant que telle ne garantit pas la lgitimit dmocratique des dcisions de lUE. Cette lgitimit requiert une assemble parlementaire compose de manire reprsentative et au sein de laquelle des votes peuvent tre mis. Le Parlement europen, et lui seul, constitue cette assemble pour lUE et donc pour leuro. Le principe consistant assurer un niveau de lgitimit proportionn aux transferts de souverainet et la solidarit au sein dune Union politique entrane deux considrations dordre gnral. Premirement, la question de la responsabilit se pose de manires fondamentalement diffrentes pour les mesures court terme qui peuvent passer par le droit driv, dune part, et pour les tapes ultrieures qui ncessitent une modification du trait, dautre part. Le trait de Lisbonne a amlior le modle unique de dmocratie supranationale de lUE et, en principe, tabli un niveau appropri de lgitimit dmocratique eu gard aux comptences actuelles de lUE. Ds lors, aussi longtemps que lUEM pourra tre dveloppe sur la base de ce trait, il serait inexact daffirmer que des problmes de responsabilit insurmontables existent. Par contre, les discussions portant sur les modifications moyen et long terme du trait envisages aux points 3.2 et 3.3 devront comprendre des rflexions sur les adaptations apporter au modle de lgitimit dmocratique de lUE. Deuximement, de graves problmes de responsabilit et de gouvernance apparatraient toutefois si laction intergouvernementale de la zone euro stendait largement au-del de ce quelle est aujourdhui. Ce serait notamment le cas si ce type daction tait utilis pour
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influencer les politiques conomiques menes par les tats membres. Cela poserait tout dabord des problmes de compatibilit avec le droit primaire de lUE dans ce domaine. Comme la confirm la Cour de justice, le trait confre lUnion la mission de coordonner les politiques conomiques des tats membres; le MES est conforme aux traits prcisment parce quil na pas pour objet dassurer cette coordination, mais de fournir un mcanisme de financement, et parce quil contient des dispositions expresses en vertu desquelles la conditionnalit prvue par le trait MES qui ne constitue pas un instrument de coordination des politiques conomiques vise assurer la compatibilit des activits du MES avec le droit de lUnion et les mesures de coordination prises par lUE. De plus, laction intergouvernementale ne pourrait confier aux institutions de lUnion, telles la Commission ou la BCE, quun nombre limit de missions, parmi lesquelles la coordination dune action collective ou la gestion dune assistance financire, exercer au nom des tats membres et qui ne doivent pas dnaturer les attributions que les traits confrent ces institutions23. En tout tat de cause, il est difficile dimaginer comment organiser la responsabilit parlementaire dune action europenne mene au niveau intergouvernemental dans le but dinfluencer les politiques conomiques des diffrents tats membres de la zone euro. Dans la mesure o il est ncessaire de renforcer les structures de gouvernance dans une UEM approfondie, celles-ci devraient donc tre conues, avec efficience et lgitimit, dans le cadre institutionnel de lUnion et conformment la mthode communautaire. 4.2 Optimiser la responsabilit et la gouvernance court terme Compte tenu des principes exposs, la discussion relative la manire de garantir une responsabilit dmocratique et une gouvernance optimales trait constant devrait tre centre sur des mesures concrtes, en particulier celles destines renforcer le dbat parlementaire dans le cadre du semestre europen. cet gard, le point de dpart devrait tre le dialogue conomique rcemment mis sur pied par le six-pack, qui prvoit des discussions entre le Parlement europen, dune part, et le Conseil, la Commission, le Conseil europen et lEurogroupe, dautre part. On pourrait ainsi prvoir dassocier le Parlement aux discussions sur lexamen annuel de la croissance ralis par la Commission et, en particulier, dorganiser deux dbats au Parlement des moments cls du semestre europen, cest--dire avant que le Conseil europen se penche sur lexamen annuel de la croissance ralis par la Commission et avant que le Conseil adopte les recommandations par pays. Cela pourrait tre mis en place au moyen dun accord interinstitutionnel entre le Parlement europen, le Conseil et la Commission. La Commission et le Conseil pourraient aussi participer aux runions interparlementaires des reprsentants du Parlement europen et des parlements nationaux qui se tiendraient durant le semestre europen. De plus, pour faciliter la tche des parlements nationaux, des membres de la

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Voir larrt dans laffaire C-370/12, Pringle, points 109 111 et 158 162.

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Commission pourraient assister leurs dbats concernant les recommandations adresses par lUE chaque pays, leur demande. Dans la pratique, il conviendrait de renforcer lapplication du principe consistant se conformer ou sexpliquer, selon lequel le Conseil est publiquement responsable (concrtement, devant le Parlement europen principalement) de toute modification quil apporte aux propositions de la Commission concernant la surveillance conomique telles que les recommandations par pays. Dans une UEM approfondie, le Parlement devrait aussi participer plus directement au choix des priorits pluriannuelles de lUnion exposes dans les lignes directrices intgres du Conseil (les grandes orientations des politiques conomiques et les lignes directrices pour lemploi). Le Parlement europen devrait tre inform rgulirement de llaboration et de la mise en uvre des programmes dajustement concernant les tats membres bnficiant dune aide financire, comme prvu dans le two-pack. Il convient de souligner que ces conditions de politique conomique imposes aux tats membres sinscrivent dans la coordination des politiques conomiques mene dans le cadre de lUE.

En outre, le Parlement europen a la possibilit dadapter son organisation interne une UEM plus forte. Par exemple, il pourrait crer une commission spciale sur les questions lies leuro qui serait charge du contrle et de la prise de dcisions en rapport avec la zone euro. De mme, dautres mesures concrtes peuvent encore tre prises trait constant pour amliorer le fonctionnement de lEurogroupe et de son organe prparatoire, conformment la dclaration du sommet de la zone euro du 26 octobre 2011. Enfin, et sans que cela soit propre lUEM, un certain nombre de mesures particulirement importantes peuvent tre prises pour favoriser lmergence dune vritable sphre politique europenne. Parmi celles-ci figurent notamment la dsignation des candidats la prsidence de la Commission par les partis politiques ainsi quune srie de mesures pragmatiques ralisables conformment au droit lectoral de lUE en vigueur, dans le contexte des lections europennes de 2014. En outre, la proposition de rvision du statut des partis politiques europens prsente rcemment par la Commission devrait tre adopte rapidement. 4.3 Questions examiner en cas de modification du trait Dans le contexte dune rforme du trait dbouchant sur loctroi de comptences supranationales supplmentaires lUE, il conviendrait denvisager les mesures dcrites ciaprs afin de garantir un renforcement correspondant de la responsabilit dmocratique.

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Premirement, pour des raisons de visibilit, de transparence et de lgitimit, les grandes orientations des politiques conomiques et les lignes directrices pour lemploi (qui, lheure actuelle, sont prsentes ensemble en tant que lignes directrices intgres mais reposent sur deux bases juridiques distinctes) devraient tre fusionnes en un instrument unique exposant les priorits pluriannuelles de lUnion et, lment essentiel, cet instrument devrait tre adopt par la procdure lgislative ordinaire prvoyant la codcision du Parlement europen et du Conseil. Deuximement, pour tre lgitime, un nouveau droit d'exiger la rvision d'un budget national sur la base des engagements europens, sil est jug ncessaire, pourrait prendre la forme dun acte lgislatif adopt en codcision. Cette solution, qui garantirait une lgitimit dmocratique maximale, est justifie, tant donn que les budgets annuels des tats membres sont galement adopts par leurs parlements et revtent gnralement un caractre lgislatif. Pour garantir une prise de dcision rapide, le trait devrait tre modifi de manire prvoir une nouvelle procdure lgislative spciale comprenant une seule lecture. Lintgration du MES dans le cadre de lUE, telle que propose dans le prsent document, permettrait au Parlement europen dexercer un contrle adquat sur ce mcanisme. Des adaptations institutionnelles pourraient galement tre envisages: Une commission de leuro institue au sein du Parlement europen pourrait aussi se voir confrer certaines comptences dcisionnelles spciales outre celles attribues aux autres commissions, par exemple une plus grande influence au cours des phases prparatoires au Parlement, voire la possibilit dexercer certaines fonctions ou dadopter certains actes la place de la plnire. Au sein de la Commission, toute mesure visant renforcer encore davantage24 la position du vice-prsident charg des affaires conomiques et montaires et de leuro ncessiterait dadapter le principe de collgialit et donc de modifier le trait. De telles mesures pourraient tre envisages long terme pour donner une orientation politique une structure apparente
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Il ne faut pas oublier quen octobre et novembre 2011, la position du commissaire charg des affaires conomiques et montaires a dj t renforce de manire significative par plusieurs actes adopts dans les limites des dispositions actuelles du trait, afin de garantir lindpendance, lobjectivit et lefficience dans lexercice des responsabilits incombant la Commission en matire de coordination, de surveillance et dexcution sagissant de la gouvernance conomique de lUnion et de la zone euro. En particulier, la suite dune modification du rglement intrieur de la Commission, les dcisions de la Commission dans ce domaine sont adoptes sur proposition du vice-prsident charg des affaires conomiques et montaires et de leuro par une procdure crite spciale permettant une prise de dcision plus objective et plus efficace. Le vice-prsident est galement habilit adopter, en accord avec le prsident, des dcisions au nom de la Commission dans plusieurs domaines lis au six-pack et en rapport avec les programmes dajustement conomique dans le cadre du MESF, du FESF et du MES. Enfin, toutes les initiatives de la Commission susceptibles davoir des incidencees sur la croissance, la comptitivit ou la stabilit conomique ncessitent la consultation pralable des services du vice-prsident.

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 un trsor de lUEM au sein de la Commission et renforcer la responsabilit dmocratique de cette structure. Dans ce contexte, une relation spciale de confiance et de contrle pourrait tre instaure entre le vice-prsident charg des affaires conomiques et montaires et une commission de leuro du Parlement europen. La nature de ces mesures devrait toutefois faire lobjet dune rflexion approfondie. Le principe de collgialit sapplique aux dcisions prises dans tous les domaines daction dans lesquels la Commission est comptente, de la concurrence la politique de cohsion. Il recouvre un mcanisme interne et collectif dquilibre des pouvoirs qui contribue renforcer la lgitimit de laction de la Commission. Par ailleurs, on appelle parfois renforcer lEurogroupe davantage en le chargeant de prendre des dcisions relatives la zone euro et ses tats membres. Cela ncessiterait une modification du trait, car la nature purement informelle de lEurogroupe tablie dans le protocole n 14 en fait un simple forum de discussion sans comptences dcisionnelles. Ceci dit, les traits en vigueur, et plus particulirement les articles 136 et 138 du TFUE, ont dj cr un modle selon lequel le Conseil adopte certaines dcisions par le seul vote des membres de la zone euro. Dans le prsent document, la Commission plaide en faveur de la cration de bases juridiques supplmentaires dans le trait suivant ce modle. Dans la pratique, la principale diffrence entre ce modle et un Eurogroupe dot de comptences dcisionnelles serait que, dans le second cas, les reprsentants des tats membres qui ne font pas partie de la zone euro seraient exclus non seulement du vote, mais aussi des dlibrations et des travaux prparatoires effectus des niveaux infrieurs celui des runions ministrielles. De lavis de la Commission, ce ne serait pas souhaitable, car cela reviendrait en ralit crer un Conseil de la zone euro en tant quinstitution distincte sans tenir compte de manire adquate de la convergence entre les membres actuels et futurs de la zone euro. En outre, il conviendrait que la modification du trait aborde spcifiquement le renforcement de la responsabilit dmocratique de la BCE en sa qualit dautorit de surveillance du secteur bancaire, notamment en autorisant le Parlement europen exercer un contrle budgtaire ordinaire sur cette activit de surveillance. Dans le mme temps, il pourrait tre envisag de modifier larticle 127, paragraphe 6, du TFUE afin de rendre la procdure lgislative ordinaire applicable et de supprimer certaines contraintes juridiques que cet article impose actuellement la conception du MSU (par exemple, intgrer une option de participation directe et irrvocable des tats membres nappartenant pas la zone euro au MSU, au del du modle de coopration troite, accorder aux tats membres nappartenant pas la zone euro et qui participent au MSU des droits parfaitement gaux dans le processus de dcision de la BCE et aller encore plus loin dans la sparation interne des processus de dcision en ce qui concerne la politique montaire et la surveillance). Une modification du trait confrant un statut particulier aux agences dans le domaine de la rgulation financire et renforant leur caractre supranational, donc leur responsabilit dmocratique, peut galement tre envisage. Non seulement, cela accrotrait trs fortement lefficacit des AES,
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mais cela faciliterait grandement ltablissement et le fonctionnement du mcanisme de rsolution unique crer. Un autre moyen de renforcer la lgitimit de lUE serait dtendre les comptences de la Cour de justice en supprimant larticle 126, paragraphe 10, du TFUE, autorisant ainsi les procdures dinfraction pour les tats membres, ou en crant de nouvelles comptences et procdures spciales, sans toutefois oublier que certaines questions ne se prtent pas un contrle juridictionnel complet. Si une rforme du trait devait porter sur des questions dpassant le cadre de lUEM, elle devrait notamment avoir pour objectif de gnraliser la procdure lgislative ordinaire, et donc la codcision entre le Parlement europen et le Conseil, votant la majorit qualifie, et de supprimer les procdures lgislatives spciales encore applicables dans certains cas. Enfin, une modification du trait pour permettre la mutualisation de lmission de dette souveraine, sappuyant sur une garantie conjointe et solidaire de lensemble des tats membres de la zone euro, entranerait des problmes spcifiques pour garantir une responsabilit dmocratique approprie. En effet, le problme de responsabilit sous-jacent est li au fait que cette garantie conjointe et solidaire, si elle est rclame par les cranciers, pourrait constituer une charge financire considrable pour les finances dun tat membre donn, dont le Parlement national est responsable, mme si cette charge est le rsultat de dcisions politiques qui ont t prises au fil du temps par un ou plusieurs autres tats membres, sous la responsabilit de leurs parlements. Tant que lUE ne dispose pas de pouvoirs trs tendus lui permettant de dterminer la politique conomique de la zone euro et que le Parlement europen ne peut dcider des ressources dun budget central important, ce problme fondamental de responsabilit ne pourra tre rgl simplement en confiant la gestion dune dette souveraine mutualise un organe excutif de lUE, mme si celui-ci est responsable devant le Parlement europen. linverse, le problme ne se poserait plus au sein dune union budgtaire et conomique part entire, qui disposerait dun budget central important tirant en grande partie ses ressources dun pouvoir dimposition autonome et cibl et de la possibilit pour lUE dmettre de la dette souveraine, ainsi que dans le cadre dune souverainet exerce en commun, grande chelle, en ce qui concerne la politique conomique au niveau de lUE. Le Parlement europen disposerait alors de pouvoirs renforcs de colgislation concernant cette imposition autonome et assurerait le contrle dmocratique ncessaire de toutes les dcisions prises par lexcutif de lUE. Les tats membres ne seraient pas conjointement et solidairement responsables de la dette souveraine des autres tats membres mais, tout au plus, de celle de lUE.

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Si le trait est modifi pour permettre, dans une phase transitoire, lmission deurobills court terme, et que les pouvoirs en matire de gouvernance conomique sont renforcs, un modle de responsabilit reposant la fois sur lUE et sur les tats devra tre labor. Le Parlement europen sera responsable pour les dcisions relatives la gestion des eurobills qui seront prises par un trsor public de lUEM au sein de la Commission. Toutefois, il convient que le Conseil prenne galement des dcisions, adoptes lunanimit des tats membres de la zone euro, avec lapprobation du Parlement europen, lors du premier tablissement et des renouvellements priodiques du systme des eurobills. Les tats membres pourraient prvoir, dans leurs systmes constitutionnels nationaux, le degr de responsabilit de leur parlement national quils estiment ncessaire pour approuver les dcisions relatives ltablissement et au renouvellement du systme. La proposition dun fonds damortissement de la dette soulve des problmes de responsabilit dune autre nature. Llaboration dun modle garantissant une responsabilit adquate pour un fonds damortissement de la dette prsuppose que sa base juridique puisse tre tablie avec une grande prcision juridique en ce qui concerne la dette ngociable maximale, la dure maximale de fonctionnement du fonds et tous les autres lments, afin de garantir la scurit juridique requise en vertu des lois constitutionnelles nationales. Le cas chant, une nouvelle base juridique inscrite dans le trait pourrait tre imagine, qui permettrait dtablir le fonds par dcision du Conseil, adopte lunanimit des tats membres de la zone euro, avec lapprobation du Parlement europen, et soumise ratification par les tats membres conformment aux dispositions de leur Constitution. Cette dcision fixerait le volume maximal, la dure et les conditions prcises de la participation au fonds. La Commission, responsable devant le Parlement europen, grerait ensuite le fonds conformment aux rgles prcises fixes dans la dcision du Conseil.

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ANNEXE 1: Linstrument de convergence et de comptitivit La progression vers une vritable union conomique et montaire dans le domaine de la coordination des politiques conomiques devrait tre fonde sur le systme actuel, mais dans le cadre dun processus renforc. Lappropriation nationale des rformes dans un tel cadre constituerait un lment essentiel, accompagne dune accentuation graduelle du rle jou par les orientations mises au niveau de la zone euro lorsque les tats membres ne prennent pas les mesures qui simposent. Des rpercussions accrues dans lunion montaire imposent un tel processus plus rigoureux de coordination des politiques conomiques des tats membres de la zone euro. Le lgislateur pourrait donc, sur la base des traits actuels, instituer un cadre intgr de suivi des politiques conomiques constitu de deux lments: 1) un mcanisme de coordination pralable systmatique de tous les projets de rforme dimportance majeure des tats membres, dans le cadre du semestre europen prvu larticle 11 du trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance au sein de lUnion conomique et montaire (TSCG); 2) un instrument de convergence et de comptitivit, dans le cadre de la procdure concernant les dsquilibres macroconomiques, fond sur des dispositions contractuelles entre la Commission et les tats membres de la zone euro et coupl la possibilit dun soutien financier. Ce cadre complterait la procdure concernant les dsquilibres macroconomiques, ainsi que le cadre existant de surveillance de la situation budgtaire des tats membres (le pacte de stabilit et de croissance). Il aurait une double finalit: premirement, de renforcer les procdures existantes, notamment la coordination pralable des rformes conomiques dimportance majeure; deuximement, de renforcer le dialogue avec les tats membres de la zone euro, en vue damliorer lappropriation nationale par lintroduction de dispositions contractuelles conclure entre la Commission et les tats membres. Ce cadre serait coupl un rgime spcifique de soutien financier, et cela constituerait la phase initiale de la mise en place dune capacit budgtaire pour lUEM. Les dispositions contractuelles et le soutien financier seraient regroups en un instrument de convergence et de comptitivit (ICC) pour lUEM. La Commission exposera dans les propositions venir les modalits prcises tant du mcanisme de coordination pralable des rformes que de linstrument de convergence et de comptitivit fond sur des dispositions contractuelles et assorti dun soutien financier. Ses propositions viseront galement rationaliser les procdures existantes qui ont t institues au cours du temps (semestre europen, programmes nationaux de rforme, procdure concernant les dsquilibres macroconomiques, etc.).

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Le processus envisag voluerait comme suit Les innovations apportes au semestre europen consisteraient en lintroduction dune coordination pralable systmatique des rformes conomiques dimportance majeure, un renforcement du dialogue avec les tats membres, lintroduction de dispositions quasi-contractuelles convenir entre la Commission et les tats membres de la zone euro (ci-aprs: les contrats), et un soutien financier li la mise en uvre des contrats. 1. La Commission publie les EAC et une proposition de lignes directrices intgres (grandes orientations des politiques conomiques - GOPE et lignes directrices pour lemploi LDE), qui exposerait les priorits et objectifs (quantifis ou non) pour lanne venir, tant en ce qui concerne les politiques des tats membres que celles de lUE. Les mesures au niveau de lUE pourraient inclure des propositions concrtes daction pour les co-lgislateurs aprs accord et lancement. Le Parlement europen serait consult (actuellement, cela nest obligatoire que pour les LDE; un accord politique serait conclu de le consulter sur lintgralit des lignes directrices). Paralllement, la Commission prsente le rapport sur le mcanisme dalerte, o sont identifis les tats membres considrs comme frapps de dsquilibres et qui feront ensuite lobjet dun bilan approfondi (en vue dapprcier lexistence de ces dsquilibres et, dans laffirmative, sils sont excessifs). 2. Sur la base de ces lignes directrices, chaque tat membre de la zone euro soumet un programme national de rforme, un document unique contenant des propositions de mesures politiques axes sur lamlioration de sa croissance et de sa comptitivit, ainsi quun programme de stabilit exposant ses projets budgtaires moyen terme. 3. La Commission value les programmes et prsente son valuation dans plusieurs documents de travail de ses services, dans lesquels elle met aussi en vidence les dfis subsistants. Ces documents seraient publis plus tt quaujourdhui, pour permettre un dialogue sur lanalyse de la Commission. Paralllement, cette dernire rdige une valuation horizontale des rformes conomiques dimportance majeure proposes dans les pays de la zone euro. Ce document horizontal et ses conclusions font lobjet dune discussion au sein de lEurogroupe/ECOFIN en vue dune coordination pralable systmatique des principaux plans de rforme. 4. Ensuite, la Commission soumet une proposition de recommandations spcifiques par pays (RSP) exposant les mesures politiques spcifiques convenues ainsi que le calendrier de mise en uvre envisag. Paralllement, elle prsente aux tats membres connaissant des dsquilibres excessifs une recommandation tablissant lexistence de
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ceux-ci et prconisant que les tats membres concerns prennent des mesures correctives. Le processus de dialogue informel sur lanalyse politique permettra aux recommandations spcifiques par pays dtre plus dtailles et adaptes chaque domaine daction, et dtre assorties dun chancier. Lesdites recommandations seraient centres sur un petit nombre dlments essentiels lis la croissance et aux remdes aux faiblesses dans ltat membre concern. Cet accent et cette spcificit accrus pourraient donner une plus grande impulsion aux efforts de rforme dans les tats membres. 5. Aprs ladoption des recommandations spcifiques par pays et des recommandations au titre de la procdure concernant les dsquilibres excessifs par le Conseil, les tats membres relevant des volets prventif et correctif soumettent (sur une base volontaire pour les premiers, obligatoire pour les seconds) une proposition de contrat exposant les mesures politiques spcifiques quils entendent mettre en uvre et un calendrier pour ces mesures, sur la base des recommandations susmentionnes. Pour les tats membres soumis la procdure concernant les dsquilibres excessifs, le plan de mesures correctives (PMC) correspondrait au contrat adopter avec la Commission. Pour ceux relevant du volet prventif de la procdure concernant les dsquilibres macroconomiques, le contrat consisterait en un plan de mesures similaire celui impos par la procdure concernant les dsquilibres excessifs. Pour les tats membres relevant du volet correctif, la ngociation du contrat correspond ladoption du plan de mesures correctives, de sorte que les articles 8 12 du rglement n 1176/2011 sont dapplication. Pour les tats membres relevant du volet prventif, une procdure et des dlais similaires devraient sappliquer, y compris en ce qui concerne le suivi et lvaluation de la mise en uvre des mesures prvues dans les contrats. Toutefois, aucune sanction nest applicable. Chaque anne, les tats membres prsenteraient un rapport sur lvolution de la mise en uvre de leurs contrats dans leurs programmes nationaux de rforme. 6. Les contrats seraient assortis dun soutien financier. Ils seraient lis aux RSP dcoulant de la procdure concernant les dsquilibres macroconomiques, qui ont pour objectif essentiel le renforcement de la capacit dajustement et de la comptitivit des tats membres, domaines dans lesquels des rformes auraient des rpercussions favorables majeures pour les autres tats membres et, partant, sont ncessaires pour assurer un bon fonctionnement de lUEM.
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Le soutien financier consisterait en un montant forfaitaire, allou par contrat et non des rformes spcifiques. La dfinition et lutilisation des montants concerns et les modalits de versement (qui pourrait tre effectu en plusieurs tranches) seront soumises une conditionnalit (mesures/rformes mettre en uvre par les tats membres) et devront galement tre prcises dans le contrat. Outre les sanctions et procdures y affrentes applicables aux tats membres relevant du volet correctif (comme prvu dans le rglement n 1174/2011), les contrats pourraient tre excuts du fait du pouvoir confr la Commission dadresser des avertissements (en application de larticle 121, paragraphe 4, TFUE) si un tat membre ne se conforme pas son contrat. Ces avertissements, que la Commission peut adresser automatiquement, pourraient inclure un appel aux tats membres de mettre fin leur manquement, assorti dun dlai. dfaut, le soutien financier peut tre retir. Le soutien financier sera financ par un Fonds ou un instrument financier spcial, comme indiqu dans le corps du texte. Il sera demand aux tats membres de la zone euro de contribuer ce Fonds, sur la base dune cl de contribution lie au PIB. Lorsque la Commission soumettra sa proposition relative au renforcement et la rationalisation des procdures existantes, elle examinera galement les risques de consquences non dsires que lintroduction dun tel soutien financier pourrait gnrer, comme lala moral (par exemple, la rcompense de performances relativement mdiocres) ou les pertes de poids mort (rformes qui auraient de toute faon t menes, mme sans mesure dincitation supplmentaire).

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ANNEXE 2: Reprsentation extrieure de la zone euro Le renforcement convenir de lintgration devra se reflter dans les relations extrieures, notamment par une volution vers une reprsentation conomique extrieure unifie de lUnion, en particulier de la zone euro. Un accroissement du rle de lunion conomique et montaire fait partie intgrante des efforts actuels en vue damliorer la gouvernance conomique dans la zone euro. Un des principaux enseignements de la crise est que, face un choc mondial requrant une rponse collective, le facteur dterminant pour influencer le type de rponse politique apporte par les institutions financires et les enceintes internationales est la dimension de la zone euro. Ces dernires annes, lUnion europenne est devenue, en particulier en raison de leuro, linterlocutrice naturelle des principales puissances conomiques lors des discussions sur la croissance mondiale, laide financire ou la rglementation financire. Toutefois, cause de la fragmentation actuelle de sa reprsentation dans les institutions financires et les enceintes internationales, la zone euro na pas une influence et un pouvoir de dcision proportionnels son poids conomique. Les efforts visant renforcer la gouvernance conomique de la zone euro doivent, pour tre pleinement efficaces, tre accompagns dune volution vers une reprsentation extrieure de la zone euro plus unifie et cohrente. Une telle volution devrait reflter le renforcement considrable de la gouvernance conomique intrieure actuellement en cours. La reprsentation extrieure de la zone euro25 devrait tre renforce pour lui permettre de jouer un rle plus actif tant dans les institutions et enceintes multilatrales que dans le dialogue bilatral avec les partenaires stratgiques, ce qui devrait aboutir la communication dun message unique sur des questions telles que la politique conomique et budgtaire, la surveillance macroconomique, les politiques de taux de change et la stabilit financire. Pour atteindre ces objectifs, il faudra un accord sur une feuille de route visant rationaliser et unifier la reprsentation extrieure de la zone euro dans les organisations conomiques et financires et les enceintes internationales. Une attention prioritaire devrait tre accorde au FMI, qui est par ses instruments de crdit et son activit de surveillance un acteur institutionnel essentiel de la gouvernance conomique mondiale. En ce moment, les 17 tats membres de la zone euro sont disperss entre huit groupes et prsidences et dtiennent jusqu cinq postes de directeurs. La prsence des institutions de lUE dans le FMI est actuellement trs limite. La Banque centrale europenne a le statut dobservateur au conseil dadministration du FMI et lIMFE. La Commission europenne ne possde ce statut quauprs de lIMFE.
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Cest--dire que lUE reprsente les tats membres de la zone euro conformment aux traits.

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Larticle 138, paragraphe 2, TFUE prvoit ladoption de mesures appropries pour assurer une reprsentation unifie au sein des institutions et confrences financires internationales. Lobjectif sous-tendant cet article du trait est dobtenir une reprsentation renforce et unifie de lUnion pour les tats membres de la zone euro dans ces institutions et confrences, lefficacit des modalits informelles actuelles de reprsentation de la zone euro ayant t juge insatisfaisante26. Il y a lieu de renforcer linfrastructure de coordination de la zone euro, Bruxelles et Washington. Le processus de coordination de la zone euro doit tre amlior, et les tats membres devraient tre tenus de se rallier des messages communs. Les groupes devraient tre rorganiss afin de regrouper les pays en groupes de la zone euro au sein du FMI, qui pourraient galement inclure de futurs tats membres de la zone euro. Paralllement, il conviendrait de chercher obtenir pour la zone euro un statut dobservateur au conseil dadministration du FMI. Tout cela suppose des ngociations avec ce dernier. Les membres de la zone euro partagent une monnaie unique, une politique montaire et de taux de change unique, ainsi que la gestion de leurs rserves de change par lintermdiaire du Systme europen de banques centrales. Les modifications apportes rcemment la gouvernance de la zone euro ont chang en profondeur le mode de coordination au niveau europen des politiques budgtaires et conomiques. Dans les questions concernant la zone euro, la Commission europenne est devenue une interlocutrice naturelle du FMI. En outre, plus rcemment, la Commission et la BCE ont coopr troitement avec le FMI dans la ngociation des assistances financires alloues certains tats membres de la zone euro et de lUE, et elles ont apport de faon gnrale leur collaboration au FMI en matire de surveillance. Dans ce contexte, loctroi du statut dobservateur la zone euro, reprsente par la Commission europenne (en association avec la Banque centrale europenne pour les questions de politique montaire), est essentielle pour renforcer les synergies de coopration entre le FMI et les institutions qui sont au cur de la gestion quotidienne de la zone euro. Pour atteindre lobjectif plus long terme dun sige unique de la zone euro au FMI, il conviendrait denvisager une approche globale permettant tous les acteurs concerns de prendre les mesures institutionnelles ncessaires cette fin. En termes de mesures concrtes, la Commission europenne: prsentera une feuille de route prvoyant des mesures de regroupement terme de la reprsentation de la zone euro au FMI en un sige unique; soumettra en temps voulu, en vertu de larticle 138, paragraphe 2, TFUE, des propositions formelles visant llaboration dune position commune en vue dobtenir pour la zone
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Voir galement le rapport final du groupe de travail VI sur la gouvernance conomique de la Convention europenne, WG VI 17, 21.10.2002, p. 8, ainsi que celui du groupe de travail VII sur laction extrieure, WG VII 17, 16.12.2002, pt. 66.

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euro un statut dobservateur au conseil dadministration du FMI, et ensuite un sige unique; soumettra une proposition damlioration de la coordination entre les tats membres en matire de questions lies au FMI ayant un rapport avec lUEM; envisagera dexercer les pouvoirs dont elle dispose en vertu de larticle 138, paragraphe 1, TFUE pour proposer des positions communes concernant les questions qui revtent un intrt particulier pour lUEM au sein des institutions et des confrences financires internationales comptentes; favorisera la reprsentation de la zone euro dans le contexte des relations bilatrales avec les principaux partenaires conomiques. Le cadre des discussions avec la Chine sur les questions macroconomiques et de taux de change (qui sont menes par une dlgation de la zone euro27), pourrait servir de modle.

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Cette dlgation est compose du commissaire charg des affaires conomiques et montaires, accompagn du prsident de lEurogroupe et du prsident de la Banque centrale europenne.

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ANNEXE 3: Un Fonds europen damortissement

Le concept de Fonds damortissement (FA) a t prsent pour la premire fois en 2011 par le conseil allemand dexperts conomiques. Lide centrale du FA est de fournir un cadre permettant de ramener la dette publique des tats membres de la zone euro des niveaux soutenables, en rduisant leurs cots globaux de financement en change dengagements supplmentaires en matire de gouvernance budgtaire.

Vu de manire schmatique, la dette publique des tats membres serait divise en deux parties: 1) lune, quivalent 60 % du PIB, plafond prvu par le pacte de stabilit et de croissance, qui resterait de la responsabilit de chaque tat membre; et 2) lautre, constituant la part de la dette dpassant le plafond de 60 % du PIB, qui serait transfre et regroupe en un FA, et qui appartiendrait donc ce dernier, bien que les tats membres soient tenus de rembourser de faon autonome la dette transfre dans un dlai spcifique (par exemple 25 ans). Le FA sautofinancerait en mettant ses propres obligations, qui seraient gres collectivement par tous les tats membres participants. Afin de rendre ces obligations du FA attrayantes et concurrentielles sur le march, les investisseurs devraient obtenir des garanties suffisantes au sujet de la qualit de crdit de leur titre. Lesdites obligations devraient donc idalement tre assorties dun cautionnement solidaire de tous les tats membres de la zone euro. Ce cautionnement solidaire conduirait un cot de financement relativement peu lev pour les tats membres participants et allgerait ainsi la charge globale de la dette qui pserait sur eux. Le calendrier de remboursement de chaque tat membre devra tre spcifi avec prcision et tre fond sur une mthode de calcul transparente spcifiant le type de versements (linaires ou variables selon la situation conomique, par exemple sous forme de pourcentage du PIB, ce qui adapterait les paiements annuels au cycle conomique). Le schma du systme est dcrit dans le tableau 1.

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Tableau 1: Schma du Fonds europen damortissement

tats membres Dtenteurs dobligations
Paiements priodiques dintrts Amortissements de titres chus

Type A Endettement national (jusqu 60% du PIB)

dobligations souveraines Type A

Paiements FA

Fonds damortissement

Type B Endettement national (excdant 60% du PIB)

Transfrs au FA

Endettement national total (excdant 60% du PIB)

Fonds damortissement

Paiements priodiques dintrts

dobligations du FA
Amortissements de titres chus

La mthode du FA pose un problme dala moral, ds lors que le cautionnement solidaire et les cots de financement plus faibles pour les tats membres qui sensuivent pourraient crer une incitation non souhaite laggravation de sa dette. Ce risque dala moral devra tre compens par des engagements supplmentaires des tats membres en matire de gouvernance conomique. titre de condition pralable la participation au FA, un processus dassainissement budgtaire et de rformes structurelles serait fix pour ltat membre concern, ce qui obligerait celui-ci rembourser de faon autonome le montant transfr dans un dlai dtermin. Les accords de consolidation et de rformes sont une condition essentielle de crdibilit, et ils pourraient inclure: i) laffectation spcifique de recettes fiscales aux obligations de paiement au Fonds damortissement, ii) des dpts en collatral, iii) lobligation de mener bien des rformes structurelles convenues antrieurement, ainsi que des mesures dassainissement. En cas de manquement, le transfert de dette nationale au Fonds damortissement pourrait tre arrt immdiatement.

En pratique, lamortissement de dettes arrivant chance et les nouveaux besoins de financement des tats membres participants seraient financs par les fonds gnrs par la vente dobligations du FA28 jusqu ce que les obligations transfres atteignent les montants convenus. Un cadre juridique/un contrat clairs et stricts rgissant ce transfert de dette seront

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La gestion du FA serait confie une institution ad hoc crer en vertu du trait, cest--dire une entit de gestion de la dette europenne au sein de la Commission, responsable devant le Parlement europen.

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ncessaires, portant notamment sur: i) les montants maximaux pouvant tre transfrs29, ii) le tableau de remboursement, et iii) la prminence des obligations mises par le FA sur les obligations nationales.

la suite du transfert au FA, la dette totale dun pays serait divise en deux parties: la dette nationale et les obligations mises par le FA30 (voir le tableau 2).

Tableau 2: Structure de la dette des tats membres dans le cadre dun rgime de Fonds damortissement
200 180 160 dette en % du PIB 140 120 100 80 60 40 20 0 AT BE CY DE EE EL ES FI FR IE IT LU MT NL PT SI SK

dette nationale

dette transfre au Fonds d'amortissement

Sources: Commission europenne, prvisions de lautomne 2012, prvisions relatives la dette pour 2013 La cration dun FA soulverait plusieurs difficults. Premirement, mme si lensemble de la zone euro tirerait profit dune baisse du risque souverain et systmique lie la rduction des montants globaux dendettement, en particulier dans les pays plus vulnrables, les tats membres bnficiant dune note de crdit leve semblent bnficier relativement peu du Fonds. Il y aurait donc lieu de mettre en place des mesures dencouragement leur participation. Deuximement, comme une dette excessive serait couverte par des cautionnements solidaires, elle serait convertie en un actif risque relativement peu lev, de sorte que leffet disciplinant sur le march serait significativement affaibli. En effet, cet
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Le contrat devrait galement tablir clairement que les montants transfrables convenus ne sont pas extensibles. 30 La dimension globale du FA pourrait atteindre 3 milliards dEUR (calcul effectu sur la base des prvisions de lautomne 2012 de la Commission europenne).

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lment serait transfr intgralement aux garants conjoints. Troisimement, le FA a pour but de rduire les niveaux dendettement et les tats membres ne devraient pas tre incits prolonger sans ncessit leur participation au FA avec pour seul objectif de faire baisser leurs cots de financement. Enfin, du point de vue du march, une dure limite du systme rduirait la liquidit du march dans la priode finale dudit systme, ce qui remettrait en question le rle et lutilisation des obligations mises en commun en tant que rfrence, ainsi que la probabilit de ltablissement de marchs spcifiques de produits drivs. Aprs lexpiration de lmission commune, le march des fonds dtat de la zone euro serait aussi peu intgr quaujourdhui et aucun des avantages potentiels de lmission commune ne serait obtenu.

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