Globalizacin,corrupcinyconveniosinternacionales: dilemasypropuestasparaEspaa

ManuelVilloriayJuanaLpezPagn

rea:EconomayComercioInternacional DocumentodeTrabajo42/2009 23/07/2009

RealInstitutoElcano MadridEspaa www.realinstitutoelcano.org

Globalizacin, corrupcin y convenios internacionales: dilemasypropuestasparaEspaa

ManuelVilloriayJuanaLpezPagn*
(1)Introduccin:lacorrupcincomoproblema Lacorrupcinhasidounproblemapermanentealolargodelahistoria,bastaconleera Herdoto; no obstante, cualquier analista racional de los procesos sociales y polticos podrapresumirque,enlaactualidad,dadoslosavancessocialeseinstitucionales,dicho fenmenoestaraenvasdereducirsesignificativamente.Sinembargo,enlavidarealla corrupcin globalmente no disminuye. Es ciertamente, difcil hacer comparaciones histricas, pero la realidad actual aporta, entre otras, dos variables que hacen que el fenmeno mantenga toda su viveza en la conciencia colectiva: por una parte, el mayor nmerodeintercambioscomercialesy,porotra,elmayorvolumendeinformacinsobre las actividades comerciales y polticas a nivel nacional e internacional. Las dos juntas provocan una percepcin de que la corrupcin es omnipresente. Y ambas estn vinculadasaunprocesodetransformacinsistmicaqueconocemosporglobalizacin. En suma, la corrupcin global no disminuye y aunque no es fcil sostener con datos objetivos e incontestables esta afirmacin, el anlisis de los estudios mundiales sobre percepcin de la corrupcin as parecen confirmarlo. Ms de dos tercios de las 159 naciones sondeadas a travs del ndice de Percepcin de la Corrupcin de Transparency International de 2005 (IPC) obtuvieron una puntuacin de menos de 5 sobre una puntuacinidealde10,loqueindicabalosaltosnivelesdecorrupcinenlamayorade los pases encuestados. No obstante, haba cinco pases con puntuacin superior a 9,3, como guas o ejemplos de pases con muy baja corrupcin. En 2008,1 de los 180 pases analizados, 128 tenan puntuacin inferior a 5 y no haba ningn pas con puntuacin superiora9,3. Porsuparte,elndicedepagadoresdesobornoTransparencyInternationalBribePayers Index (BPI) publicado el 14 de mayo de 20022 proporcionaba un panorama no muy optimista sobre el papel de las empresas de los principales pases exportadores en la realizacindesobornosacargospblicosenelextranjero.Dehecho,prcticamentetodos lospasesdesarrolladostenanunapuntuacinpeor,enelmismorangode0a10,cuando actuaban fuera que cuando actuaban en casa (IPC). Dicha situacin ha mejorado en el ndice de 2008 pero ms debido a cambios en la metodologa del estudio que a modificaciones perceptivas sustanciales. En todo caso, son precisamente las grandes economasemergenteslasquesalenpeorparadasenelndice:Rusia,China,Mxicoyla
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InstitutoUniversitariodeInvestigacinOrtegayGasset
IPC2005,IPC2007,TransparencyInternational. BPI2002,BPI2008,TransparencyInternational.

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India por ese orden son los pases cuyas empresas corrompen ms. Las economas emergentes, la mayora de ellas no signatarias del Convenio de la OCDE contra el soborno a funcionarios extranjeros en transacciones internacionales, parecen actuar con estndares morales ms relajados que el resto de pases exportadores con la relativa excepcin de Italia, lo cual puede generar una competencia perversa para la obtencin de contratos y subvenciones en pases de dbil institucionalidad. Una competencia perversa que puede llevar a los pases signatarios del Convenio a no cumplirlo debidamente; de hecho, las empresas espaolas, de acuerdo con el BPI, estaran en Latinoamrica situadas entre las ms corruptas; en concreto, de los siete pases ms exportadores a la regin Alemania, EEUU, Francia, Brasil, Italia, Espaa y China las empresasespaolassloseransuperadasporlaschinasensutendenciaasobornar. EnelEurobarmetroEspecial291,3de2008,sobreCorrupcin,lamediadeentrevistados queestabadeacuerdoconlaafirmacindequelacorrupcinesunproblemagraveen su pas era de tres de cada cuatro (75%). Con estos datos se empeoraba ligeramente la percepcin existente en 2005, cuando las respuestas afirmativas eran de un 72% (ver cuadro1).

SpecialEurobarometer291onCorruption,ComisinEuropea,Bruselas,2008.

Grfico1.Lapercepcindelacorrupcincomoproblemagrave

Fuente:Eurobarometer291,EuropeanCommission,2008.

Llegados a este punto, podemos concluir que la percepcin de los ciudadanos y los expertosenestamateriacoincide:lacorrupcinnodisminuyeapesardelasdenunciasy las medidas que a nivel nacional e internacional se han adoptado. La razn de este fenmenoesmultivariableyporellonopodemosconfiarenhallarunarespuestanica, aunque un factor clave en esta resistencia del virus a disminuir su fuerza es la globalizacin econmica y lo que este fenmeno conlleva. No procederemos a anlisis factoriales para comprobar cunto de la varianza explica esta variable, simplemente realizaremos una argumentacin tericamente consistente. En consecuencia, intentaremos,apartirdeahora,justificartericamenteestahiptesis. (2)Globalizacinycorrupcin Laglobalizacin,deacuerdoaunaexcelentedescripcindeJosepMaraPascual(2002), podra definirse como el proceso acelerado de interdependencia econmica, demogrfica,socialyculturalentrelosterritoriosdelplaneta,basadaeneldesarrollode lastecnologasdelainformacinycomunicacin,queconllevaunaumentodelvolumen e intensidad de los flujos de capitales, informacin, personas, mercancas y smbolos culturalesqueestnreestructurandolaeconoma,lasociedad,lacultura,laeducaciny,
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en consecuencia, la poltica (p. 26). La forma de visualizar la globalizacin es la de un sistemared,noladeunsistemajerrquico(Castells,2002). Sinembargo,aunquedecaigalajerarqua,hoymsquenuncaesnecesarioreconocerque elEstadotieneunpapelnodalenlasredesglobalesdeactores:lecorrespondeelpapelde facilitar el aprendizaje colectivo sobre nexos funcionales e interdependencias materiales entrelosdiferenteslugaresyesferasdeaccin;darespuestaalanecesidadderegulacin de los mercados globales; proporciona un entorno seguro a las empresas para que prosperen;seresponsabilizadelaleyyelordeninternos,delaproteccindelosderechos de propiedad y de la lucha contra las amenazas del terrorismo global; asegura el desarrollo de las infraestructuras de comunicacin; proporciona una fuerza de trabajo preparadamedianteelaseguramientodelaeducacinylaformacin;yaportaliquideze, incluso, ahora nacionaliza la banca para evitar el colapso del sistema financiero. No obstante, a pesar de todo, tambin hay que reconocer la crisis del Estadonacin tradicional,poralmenoscincorazones(Bobbitt,2002):(1)lasnormasinternaspierdensu primaca frente a acuerdos internacionales como los de reconocimiento y proteccin de losderechoshumanos;(2)eldesarrollodelasarmasdedestruccinmasivahaprovocado queladefensadelasfronterasdecadaEstadoporsmismoseaineficaz,impulsandola necesaria cooperacin e, incluso, la aceptacin de ciertas formas de accin preventiva fueradelasfronterasnacionales;(3)hayunaseriedeamenazastransnacionalesparalas que el Estado actuando aisladamente se muestra ineficaz (por ejemplo, los retos medioambientalesolasmigraciones);(4)elavancedelcapitalismoglobal,quereducela capacidaddelosEstadosparamanejarnacionalmentesuseconomas;y(5)laprogresin de las redes de comunicaciones globales, con su capacidad para penetrar fronteras y permearculturasycostumbres. As pues, en la actualidad nos encontramos con una irona: hemos globalizado la informacin, los mercados y el trabajo pero no hemos globalizado las instituciones polticas y democrticas. El mercado, de alguna forma domesticado en los Estados, ha saltadoalespacioglobalsincontrol.Nisecontrolansusefectosindeseados,niselimitasu tendencia autodestructiva. Algunos hablan de un capitalismo salvaje global o de una economa canalla (Napoleni, 2008). Las transformaciones polticas y sociales conocidas conelnombredeglobalizacinnosplanteanenormesretosparaelmantenimientodeuna cultura cvica nacional y para la construccin de una cultura cvica universal. Para empezar,lasatisfaccindelasnecesidadeseinteresesindividualesdeunasociedadslo puederealizarsedentrodeunaeticidadunitaria,eticidadquesloestencondiciones de aportar y garantizar el Estado. Slo dentro de un contrato social asumido puede el Estado desplegar sus controles. Sin embargo, el Estado, en las dinmicas de la globalizacin econmica, a pesar de la buena voluntad que pueda tener hacia la comunidad que debe proteger, acaba por hacer el trabajo sucio a los grandes intereses econmicostransnacionalesyseconvierteenungestorqueimponeladisciplinaparaque siga aumentando la rentabilidad del capital (Vallespn, 2000, pp. 100 y 118). En la economaglobalsurgeamenudolasombradelestadodenaturalezahobbesiano.

 Por su parte, las bolsas internacionales han asumido la tarea de valorar las polticas econmicas nacionales; y esa valoracin se hace teniendo en cuenta criterios de rentabilidad puramente econmica e inmediata (Habermas, 2000b). La igualdad econmicaylacohesinsocialsehaceninsoportableseconmicamente.Laconsecuencia esquesepuedeconstatardesdemediadosdelosaos70unretroceso,enlospasesdela OCDE,delospresupuestosdedicadosapolticassociales,ascomounendurecimientode lascondicionesdeaccesoalossistemasdeseguridadsocial.Estatendencia,decontinuar mantenindose, generar sociedades ms desiguales social y polticamente, atentando contralasbasesdegeneracindelaculturacvica. Adems, este Estado soberano ya no es algo indivisible, sino algo compartido con agencias internacionales; los Estados ya no tienen control total sobre sus propios territoriosylasfronterasterritorialesypolticassoncadavezmspermeablesy,conello, losprincipiosfundamentalesdelademocracialiberal,esdecir,elautogobierno,eldemos, elconsenso,larepresentacinylasoberanapopular,sevuelvenproblemticos(McGrew, citado por Habermas, 2000b, p. 84). Si no se toman medidas, la poltica nacional se reducirenelfuturoaunmsomenosinteligentemanagementdelaforzosaadaptacina los imperativos que las economas nacionales deben cumplir para preservar su posicin dentrodeunaeconomaglobal. ComodiceBauman(2003),lainseguridadnosafectaatodos,inmersoscomoestamosen un mundo fluido e impredecible de desregulacin, flexibilidad, competitividad e incertidumbre endmicas, pero cada uno sufre ansiedad por s solo, como un problema privado, como un resultado de fracasos personales Se nos pide, como ha observado cidamente Ulrich Beck, que busquemos soluciones biogrficas a contradicciones sistmicas; buscamos la solucin individual de problemas compartidos. Es improbable queesaestrategialogrelosresultadosquebuscamos,puestoquedejaintactaslasraces de la inseguridad; adems, es precisamente ese recurso a nuestro ingenio y recursos individualesloqueintroduceenelmundolainseguridaddequequeremosescapar(p. 169). Recapitulando, la globalizacin genera desigualdad y una perenne sensacin de inseguridad ante la conciencia de que cada uno debe luchar por s solo frente a la competenciageneralizada.Todoelloeselcaldodecultivoparaunavancedelaanomiay un fuerte deterioro de la tica pblica. En una realidad construida socialmente, todo puede legitimarse. La justificacin econmica legaliza la inmoralidad social. En la economaglobaltodovale,ycomoladistincinentreeconomanacionalyglobalhoyen daesprcticamenteinexistente,encadaEstadopuedeempezaravalertambintodo.La corrupcin, se nos transmite implcitamente, es parte ineludible de la lucha por la existencia. Algo inevitable y til que una empresa no debe desaprovechar y que un Estadonodebeentorpecer,siquiereayudarasueconoma.

En el mercado global las empresas operan muchas veces en un vaco de referencias morales compartidas. Ellas pueden llevar consigo los valores mayoritarios, implcitos y explcitos, de su Consejo de Administracin, pero luego operan en entornos sociales y culturalesmuydiferentes.Falta,enconsecuencia,unmarcodereferenciasoperativosobre elterreno,faltaelanclajedelastradicionescompartidas.Aelloseaadenlosdficitde autocontrol y contencin en ausencia de un capital social global, en ausencia de una vigilanciasocialquerefuercelosvnculosdecohesinyqueaporteconfianza(Coleman, 1989).Lafaltadereferenciasmorales,unidaaundficitprofundodecontrolsocial,son incentivos muy poderosos a la corrupcin. A ello se aade la sensacin de vivir en un entorno violento, sin reglas, que exige medidas extraordinarias. Las prcticas corruptas sonlegitimadascomomediosextraordinariosexigidosporsituacionesdeemergencia. Junto a ello, es preciso no olvidar que la inmensa mayora de las empresas an siguen teniendoidentidadesnacionales,locualconllevaunaobligacinparalosgobiernosdonde la empresa tiene su sede de defender los intereses de las mismas en el gran mercado global. La identidad se refuerza en entornos de globalidad como instrumento de autoestima y apoyo mutuo. La identidad y la globalidad son fenmenos simbiticos (Castells, 2002). Es decir, que esas empresas que actan de forma corrupta, en entornos globales, presionan para ser defendidas por sus Estados de todo tipo de investigacin penal.Larazndelademandaesquesustropelasenelexteriordebenservistas,hacia dentro,comomuestradepatriotismo,comodefensadelaeconomanacional.Elproblema es que la corrupcin es un fenmeno muy contagioso. Una vez que una empresa sale indemnedesudelitotodaslasdemsbuscarnlomismoyelEstadoquedarprisionero deladefensainicial. Desdeotraperspectiva,ladefensadelasempresasserealizaenunentornomuycercanoa laanomiatalycomo Merton(1980)ladefini.Laglobalizacineconmicaexpandecomo fingeneralizadolaadquisicinderiqueza.Elenriquecimientoseconvierteenundeseoy una esperanza para los miembros de las ms diversas sociedades. No obstante, las normas que permiten acceder a esos fines socialmente legitimados son claramente injustas,contienenunsesgoquelasinvalidacomonormasasumiblesgeneralizadamente. La consecuencia es que la globalizacin genera desigualdad, una desigualdad que provocaqueampliossectoresdelapoblacinmundialquedenimpedidosdealcanzarsus deseos. Esa frustracin, evidentemente, justifica la ruptura de las normas para amplios sectoresdelapoblacin.Lasempresasdelospasesenvasdedesarrolloloviven,engran medida as. Ms difcil es explicar la actuacin de las empresas de los pases ms desarrollados, desde esta perspectiva; no obstante, habra que recordar en este punto a Durkheim (1982) y su teora de las aspiraciones infinitas. Cuanto ms se tiene ms se quiere,enuncrculoviciosociertamentepatolgico. Finalmente,eldesarrollodelasnuevastecnologasdelainformacinycomunicacinha permitidoyfomentadoelnacimientodelapolticameditica.Unapolticamarcadaporel marketingylapersonalizacindelapoltica.Deahquesilacredibilidad,laconfianzay

elpersonajeseconviertenencuestionesdecisivasalahoradedecidirelresultadopoltico, la destruccin de la credibilidad y el asesinato del personaje se convierten en las armas polticasmsnovedosas(Castells,2008,p.5).Estageneralizacindelescndalopoltico, reforzadoahoraporlaglobalizacindelainformacin,provocaladeslegitimacindela polticaylospolticosyunciertocinismo,quereducelosnivelesdeindignacinfrentea lacorrupcin,sobretodocuandoseproducelejosyaportabeneficiosalpasaunquesea pormediosinmorales. (3)LasrespuestasnormativasinternacionalesqueafectanaEspaaenmateriadetica pblicayluchacontralacorrupcin Antetodoesteconjuntodeincentivosperversos,larespuestaglobalmssignificativaha sido la del reforzamiento de las bases ticas y el desarrollo de los instrumentos de combatealacorrupcinporvadeacuerdosyconveniosinternacionales.Unarespuesta jurdicaquevamosaanalizaracontinuacin.Entodocaso,yparaempezar,esimportante dejar claro que la tica no puede ni debe confundirse con el Derecho.4 Las obligaciones ticassondeunanaturalezadistintaalasjurdicas.Dehecho,alguienpodraincumplirel Derecho,endeterminadascircunstancias,precisamenteporrazonesmorales.Porejemplo, un pacifista que se niega a ir a la guerra. Y alguien, cumpliendo el Derecho, podra incumplirreglasticassilocumplierapormiedoalcastigoynoporconviccinmoralde que cumplir tal norma es lo que debe hacer. O, desde una postura utilitarista, si lo cumplieraciegamente,sabiendoquecausaraundaoenormealmayornmerosinque sebeneficiaseclaramentenadiedeello. Noobstante,elDerechoPositivoes,ineludiblemente,laexpresincoactivaysistemtica, dadoqueescreadayasumidaporelEstado,deprincipiosyvaloresqueelpoderpoltico considera deben imponerse para la propia supervivencia del sistema sociocultural, tal y como en ese momento est configurado o visto por quienes deciden. En ocasiones, el Derecho Positivo puede expresar valores inaceptables ticamente, como, por ejemplo, valoresdesuperioridadracialyodiohacialasminoras.Enesecaso,elDerechochocacon la tica y, ms an, expresa un modelo de organizacin poltica que merece el rechazo tico.Porello,podramosafirmarqueunEstadonodemocrticopuedeserunEstadocon Derecho, pero no un Estado de Derecho, como nos recuerda Elas Daz (2002), pues el EstadodeDerechodebebasarseenelrespetodelosderechoshumanos,expresin,asu vez,delprincipiodeladignidadinviolabledelserhumano.Deahqueloidealesqueel
4Kantdistingueentreunalegislacindederechoyunalegislacintica(pp.218219),aligualquedistingue entre unos deberes morales y unos deberes jurdicos (p. 239). La legislacin jurdica necesita realizarse de forma positiva, por el carcter coactivo del poder (pp. 231 y 312), sin embargo, para la legislacin tica no puede haber realizacin externa y, por ello, Kant la define como un legislacin interna (p. 220). Desde el puntodevistadelateoradelderechonoesposibleexigirquelosdeberesjurdicossecumplanporrazones morales, las instituciones estatales no pueden exigir una accin por conviccin moral, simplemente exigen queelderechosecumpla,seancualesseanlasrazones.Sinembargo,desdeunaperspectivamorallosdeberes hay que cumplirlos por conviccin moral. Y la conviccin moral, como fundamento subjetivo de la determinacindecumplirconeldeberseextiendealosdeberesjurdicos(p.410).

Derecho,esencialmentelasbasesconstitucionales,sealaexpresinnormativaycoactiva deunaticarespetuosadeladignidadhumanayfrutodelmximoconsensoposibleen unasociedad,consensoobtenidoporvadeliberativa.Enconsecuencia,larelacinentre Derecho y tica es inevitable, aun cuando no debamos confundir ambas expresiones socioculturales. En este texto vamos a hacer un repaso de ciertas obligaciones de raz tica en las convencionesycompromisosinternacionalesqueobliganaEspaaporhaberfirmadoy ratificado determinados convenios o por haber firmado acuerdos internacionales en la materia.Estasobligacionesdelasquevamosahablarson,exclusivamente,lasvinculadas a la tica pblica en sentido estricto o tica poltica, es decir, aquella tica aplicada que marca un conjunto de obligaciones y deberes a los cargos polticos y a los empleados pblicos. En general, la presencia de la tica en las convenciones internacionales ha sido y es importante, aun cuando ha sido muy difcil de plasmar de forma realmente operativa, entre otras razones porque la tica admite enfoques muy variados y principios incluso incompatibles entre s, y porque los valores recogidos normativamente son pluralmente interpretables y entran a menudo en conflicto. Ciertamente, la historia nos muestra que noessencilloponersedeacuerdomundialmenteenlosprincipiosticosuniversalizables, aun cuando la experiencia trgica de la Segunda Guerra Mundial facilit la aceptacin generalizada de la Declaracin Universal de derechos humanos, la cual representa la expresin jurdica de la tica pblica internacionalmente aceptada como referente. Una ticaderazdeontolgicakantianaquesefundaenelprincipioesencialdelrespetoala dignidadyautonomadelserhumano.Probablemente,laraznfundamentaldelxitode estaopcindeontolgicahasidoladificultadderechazar,conargumentosslidos,esos principiosynormasladignidaddelapersonahumana,elderechoalavida,lalibertad deexpresin,etc.porpartedecualquierpersonaquebusqueunasociedadjustaybien ordenada.Ensuma,enundebateentrepersonasracionalesyrazonableselprincipiodela dignidaddelapersonahumanaesirrechazabley,apartirdel,seranirrechazableslos derechosquesurgenineludiblementecomoconsecuenciadelmismo. Porello,podemosentenderporticapblicaelresultadodedefinirloqueestbienymal para la colectividad, aquello que podra constituir un patrn moral bsico de carcter universal y generalizable, dado lo racional y razonable de sus fines, valores y prescripciones de conducta, patrn compatible con la propia bsqueda razonable del bien. Esta tica afecta a los individuos en tanto en cuanto miembros de una sociedad (Habermas,2000a).Estatica,adems,recogeaquellosprincipiosyreglasquenadieque busqueunaconvivenciajustapodrarechazar.Yestatica,siserespetara,fundamentara una convivencia justa. La comunidad internacional ha considerado que la expresin normativadeesaticasonlosderechoshumanos.

Noobstante,enestetextonosetratarelpapeldelaticapblicaensentidoamplioen lasconvencionesinternacionales,sinoeldelaticapblicaensentidorestringidootica poltica,esdecir,laticaquedebeguiarlaconductadelosresponsablespolticosydelos empleados pblicos. Dentro de ella, podemos distinguir la tica propia de los niveles polticos y la tica administrativa o tica de los empleados pblicos. La tica administrativa,enconsecuencia,debeconsiderarsepartedelaticapoltica,entantoen cuanto,enltimainstancia,setratadedefinir,enamboscasos,quprincipiosyvalores debenregir unapartedelavidapblica. Losprincipios ticosenestembitodela tica poltica deben especificar: (1) los derechos y deberes que las personas deben respetar cuandoactanenunentornoenelquesusactosafectanseriamentealbienestardeotras personasydelasociedad;y(2)lascondicionesquelasprcticascolectivasylaspolticas deberansatisfacercuandotambinafectanalbienestardelaspersonasydelasociedad (Thompson,1985,p.555).Sobredichatica,podemosafirmarqueesunaticaaplicada. Estaticaintentaaplicarlosprincipiosfundamentadoresdelaconvivenciajustaalmbito delgobiernoylaAdministracinpblica.Elproblemaesqueenelmbitodelomoral y deloticoexisteunpluralismoenorme,porloquesehacemuydifcildefinirunpuntode partidacomndesdeelquejuzgarlaaccinadministrativa(Cortina,2007,pp.161yss.). En cualquier caso, a pesar de la ineludible aceptacin del pluralismo, es preciso buscar algunos fundamentos nucleares que nos eviten caer en el relativismo. Que dichos fundamentos sean verdades morales universales y estables, verdades autoevidentes o queseanmsbienmodestosintentosdeconstruirprincipiosracionalmenteysometerlosa la prueba del mejor juicio (Etzioni, 2006; Bernstein, 2006), es algo secundario en estos momentos. Lo importante es que tengamos una argumentacin racional y razonablementefundamentadoradelosprincipiosyquestasuperelapruebadelcontra argumento relativista. Un relativismo que dara por buena cualquier opcin fundamentadora de las decisiones pblicas o de la obediencia del empleado pblico, aunquestaconllevaraelgenocidiooelpisoteodeladignidadhumana.Unrelativismo rechazable, sin por ello tener que caer en fundamentalismos que eliminen el necesario pluralismo. Esos derechos y deberes que la tica poltica define deben, en primer lugar, y de forma insoslayable,empezarconelrespetoalosprincipiosdelaticapblicaensentidoamplio. Pues los primeros que han de proteger y promover los derechos fundamentales y libertadespblicassonlosresponsablespblicos.Deahquepuedaafirmarsequeenla defensadelosderechoshumanos,delademocraciaydelaigualdaddeoportunidadesse encuentraelmarcodelocorrecto,elmarcoqueinicialmentedelimitalafronteraentreel ejercicio honrado de toda accin pblica y su ejercicio inmoral. Y a partir del respeto a dichomarco,yendesarrollodelmismo,escuandoseempiezanagenerarvaloresyreglas deconductaquedebenserrespetadosyaplicadosenlavidacotidiana(Apel,citadopor Cortina,2007)paraejercerhonradamentelafuncinpolticaofuncionarial.

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Los convenios internacionales que regulan directamente esta tica aplicada son prcticamenteinexistentes,auncuandoexistenalgunoscdigosinternacionalesquehan sido asumidos por los gobiernos como guas de accin en esta materia, en concreto, el CdigoIberoamericanodeBuenGobierno.Sin embargo,losconveniosque regulanesta materiadeformaindirecta,atravsdelapersecucindelasactividadesantiticas,sobre todo de las actividades corruptas, s empieza a alcanzar un peso importante en la actividadconvenialinternacional. Poco a poco, en la comunidad internacional se va consolidando la idea de que la corrupcinesungraveproblemanosloparalospasesafectadosenmayormedidapor ella, sino tambin para la economa de mercado en su conjunto. Este pensamiento, fundado en investigaciones empricas de gran rigor y fiabilidad, ha llevado a mltiples iniciativas para intentar detener su expansin globalmente y para combatirla en sus diferentesfrentes.Nohayqueolvidarquelacorrupcin,sinosecombate,seexpandesin medida,hastaconvertirseensistmicaycolapsarlasinstitucionesdelospasesafectados; daando,porextensin,elfuncionamientodelaeconomainternacional. Losactoresquehanestadodetrsdeestecombateglobalhansidodetrestipos: (1) Los organismos internacionales, sobre todo Naciones Unidas y OCDE, con el apoyodeciertosgobiernosconpesointernacional;enconcreto,laOCDEhasidola impulsora del Convenio contra el soborno de funcionarios extranjeros en las transacciones comerciales internacionales de 1999; por su parte, la ONU ha impulsado la Convencin de Naciones Unidas contra la corrupcin de 2003, que entr en vigor en 2005, o el Global Compact, que en 2004 incorpor un dcimo principioquelasempresaslibrementeadheridassecomprometanarespetar:Las empresas trabajarn contra toda forma de corrupcin, incluidas la extorsin y el soborno. (2) Las empresas, algunas de las cuales han entendido que el juego limpio es el fundamentodeldesarrolloeconmicoylaproductividad;muchasdeellassehan incorporadoalGlobalCompactymuchasalPartneringAgainstCorruptionInitiative, lanzado en el World Economic Forum por dirigentes empresariales del sector industrialenlareuninanualdeDavosdeenerode2004. (3) Lasorganizacionesdelasociedadcivil,enespecial,TransparencyInternational(TI) y sus mltiples iniciativas. Todas ellos, en su conjunto, han conseguido generar unaciertapercepcindelproblema,abriendovasasuincorporacinalaagenda polticaglobal. En este texto veremos, en primer lugar, la aproximacin positiva a la tica poltica que supone el Cdigo Iberoamericano de Buen Gobierno, para, posteriormente, analizar brevemente las convenciones internacionales que enfocan indirectamente la materia, es

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decir, aquellas que fomentan la tica persiguiendo su ausencia, persiguiendo la corrupcin.Enesteitinerarioconvencional,comenzaremosconlosacuerdosmundialese intercontinentalesyfinalizaremosconloseuropeos. (3.1)ElCdigoIberoamericanodeBuenGobierno Los ministros de Administracin Pblica y de Reforma del Estado y los jefes de Delegacindelospasesiberoamericanos,reunidoslosdas22y23dejuniode2006,en Montevideo, Uruguay, bajo la iniciativa del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD) se constituyeron en la VIII Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del Estado, a fin de formalizar la adopcindelCdigoIberoamericanodeBuenGobierno.Endichareuninobtuvieron consensoenpresentaralaCumbredeJefesdeEstadoydeGobierno,queserealizaraen laRepblicaOrientaldeUruguay,losdas4y5denoviembredelpresenteaounaserie deRESOLUCIONES,laprimeradelascualesfuelade: AprobarlaadopcindelCdigoIberoamericanodeBuenGobiernoylacreacindela Escuela Iberoamericana de Administracin y Polticas Pblicas cuyos textos debidamentesuscritosseanexanaestedocumentoysolicitaralaSecretaraProTmpore delaXVICumbreIberoamericanaque,atravsdeloscanalescorrespondientes,sometaa consideracindelosJefes deEstadoydeGobierno elcontenidodelpresenteConsenso deMontevideo. Mstarde,durantelaXVICumbreAmericanadeJefesdeEstadoydeGobierno,losjefes deEstadoydeGobiernodelos22pasesqueconformanlaComunidadIberoamericana deNaciones,reunidosenMontevideoUruguaylosdas3,4y5denoviembrede2006, aprobaron una declaracin que comienza con el siguiente prrafo, que expresa un completoacuerdoconlosprincipiosdeticapblicamencionadosenlaintroduccin: reafirmamosnuestratotaladhesinalospropsitosyprincipiosconsagradosenlaCarta delasNacionesUnidas,alavigenciaplenadelademocracia,alrespetoalasoberanaya la no injerencia en los asuntos internos de los Estados, al respeto y promocin de los derechos humanos, al fortalecimiento del multilateralismo y del respeto a los principios delDerechoInternacional,alasolucinpacficadelascontroversiasyalrechazodeluso delafuerzaodelaamenazadelusodelafuerzaenelmbitointernacionalyalrechazoa laaplicacindemedidascoercitivasunilateralescontrariasalderechointernacional. Ymsadelanteafirman,enelprrafo15: Destacamos la adopcin, por la reunin de Ministros de Administracin Pblica, del CdigoIberoamericanodeBuenGobierno,ylacreacindelaEscuelaIberoamericanade Administracin y Polticas Pblicas, que contribuirn a una mayor eficacia gubernamentalycalidaddelagestinpblica,respetandolasoberanadelospasesysus legislacionesnacionales.

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 Enconsecuencia,adoptadodichoCdigo,losrasgosfundamentalesdelmismoson: Seinsertaenunadobletradicin.Porunaparte,labsquedadeunaticauniversal que sea fruto de un consenso en los principios y valores bsicos de la convivencia global, consecuencia de un dilogo de civilizaciones respetuoso de la pluralidad cultural y social de los diversos pueblos del planeta. Por otra, en las tendencias universales promotoras de la construccin de cdigos deontolgicos o de conducta queguenelejerciciocorrectodelasdiversasprcticasprofesionales. Reconoce que la actividad de direccin pblica o gobierno del Estado es absolutamenteimportanteparalalibertad,elbienestarylajusticiadeunasociedad. Enconsecuencia,deberaguiarseporsubieninternoelservicioalinterscomny nodesviarsedesurazndesercomofrutodelabsquedadeinteresessecundarios. Su fundamento es el siguiente: (a) los juicios acerca de lo correcto o incorrecto son juicios acerca de lo que estara permitido por unos principios que no podran ser rechazadosrazonablementeporpersonasaquienesmovieseelobjetivodeencontrar unosprincipiosderegulacingeneraldelaconducta;y(b)unactoesincorrectosi,y slo si, cualquier principio que lo permitiera fuera susceptible de ser rechazado razonablementeporpersonasconlamotivacindescrita. ElprocedimientoconfiguradordelosprincipiosbsicosdelaticaqueelCdigotiene comoreferenteeselsiguiente:(1)estaticabuscaprincipiosjustosquefundamenten laconvivenciasocial(Rawls,1971);(2)todoprincipioynormajustarequierendilogo conlosafectados;(3)eldilogoimplicaunacomunidaddehabla,unreconocimiento recproco de los interlocutores a la intervencin y a la rplica (Apel, 1991); (4) la justicia de los principios ser mayor cuanta ms libertad e igualdad exista entre los interlocutores, de forma que toda posibilidad de dominacin arbitraria de un interlocutor sobre otros (Pettit, 1999) y toda desigualdad de oportunidades (Rawls, 1971),alreducirlacalidaddeldebate,reducirnlajusticiadesusconclusiones;y(5) porello,seracorrectouniversalmenteaquelloquepodrajustificarseantelosdems sobre bases que ellos, si estuviesen adecuadamente motivados, no podran rechazar razonablemente, e incorrecto precisamente lo contrario, aquello que no podramos justificaranteotros(Scanlon,2003). Todoellonosllevaaafirmarque,paragarantizarestasopcionesticasesenciales,es precisoqueunbuengobiernoreconozca,respeteypromuevalosderechoshumanos ensutripledimensin:civil,polticaysocial.Ensuma,afirmadoloanterior,ningn actodegobiernopodrimplicarunadisminucindederechosciviles.Ningnactode gobierno podr implicar una disminucin de derechos polticos. Finalmente, ningn actodegobiernopodrimplicarunadisminucindederechossocialesbsicos. ElCdigoestableceensuarticuladoque:(1)seentiendeporbuengobiernoaquelque busca y promueve el inters general de su ciudadana respetando los derechos humanos y los valores y procedimientos de la democracia; (2) los principios bsicos queguanlaaccindegobiernosonelrespetoyreconocimientodeladignidaddela personahumana,labsquedapermanentedelintersgeneral,laaceptacinexplcita

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del gobierno del pueblo y la igualdad poltica de todos los ciudadanos, el respeto y promocindelasinstitucionesdelEstadodeDerechoylajusticiasocial. ElCdigo,apartirdelosprincipiosyvaloresfundamentalesreconocidos,searticula entrestiposdereglasdeconducta:(1)reglasvinculadasalanaturalezademocrtica delgobierno;(2)reglasvinculadasalaticagubernamental;y(3)reglasvinculadasa lagestinpblica. Ejemplosdereglasvinculadasalanaturalezademocrticadelgobiernoson: (1) Promover, reconocer y proteger los derechos humanos y las libertades de los ciudadanos y los pueblos, evitando toda actuacin que pueda producir discriminacinporrazndenacimiento,etnia,sexo,religin,opininocualquier otra condicin o circunstancia personal o social que atente contra la dignidad humana. (2) Someterse a la ley y al Derecho, y promover y respetar la independencia e imparcialidad del Poder Judicial, colaborando activamente en sus actividades investigadoras. (3) Asegurar la imparcialidad y objetividad de las actuaciones pblicas y la profesionalidaddelosempleadospblicos,combatiendo,entreotras,lasprcticas clientelares,nepotistasypatrimonialistas. (4) Promover la igualdad de derechos, oportunidades y trato entre hombres y mujeres,yremoverlosobstculosquepuedandificultarlamisma. (5) Combatirlapobrezaylaexclusinsocialycultural. (6) Propiciar, en el mbito de su iniciativa legislativa, el reconocimiento de los derechos ancestrales de los pueblos y comunidades indgenas, y promover accionesafirmativasparasulogro.

Comoejemplodereglasvinculadasalaticagubernamental,losmiembrosdelPoder Ejecutivo: (1) Evitarn el uso abusivo del poder, en especial los privilegios informativos, reguladoresycompetencialesparaperseguirapersonas,institucionesoempresas queactenenelmarcodelalegalidad. (2) Se abstendrn de toda actividad privada que pueda constituir un conflicto de interesesconsucargopblico. (3) Noaceptarnningntratodefavorosituacinqueimpliqueprivilegiooventaja injustificada,porpartedepersonasfsicasojurdicas. (4) Rechazarncualquierregalo,favoroservicio,personalofamiliar,encondiciones ventajosas que, ms all de los usos habituales, sociales y de cortesa, puedan condicionareldesempeodesusfunciones. (5) Se comprometern a que el desempeo de cargos en rganos ejecutivos de direccin de partidos polticos, o en asociaciones y fundaciones, en ningn caso menoscabarocomprometerelejercicioeficazeimparcialdesusfunciones.

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Reglasvinculadasalagestinpblica.Ejemplos: (1) Sernaccesibles,eneldesempeodesuscargos,alaciudadanayalospueblos,y atendern eficazmente y contestarn oportuna y fundadamente a todos los escritos,solicitudesyreclamacionesqueaqullosrealicen. (2) Administrarn los recursos materiales y financieros del Estado con austeridad, evitandocualquiertipodeusoimpropio. (3) Fomentarn la participacin de los ciudadanos y los pueblos en la formulacin, implantacinyevaluacindelaspolticaspblicas,encondicionesdeigualdady razonabilidad. (4) Promovern y garantizarn polticas y programas de carrera, capacitacin y formacinquecontribuyanalaprofesionalizacindelaadministracinpblica. (5) Promovern una administracin receptiva y accesible, y la utilizacin de un lenguaje administrativo claro y comprensible para todas las personas y los pueblos.

CumplimientodelCdigo:losgobiernosfirmantesdeterminarnautnomamente la forma de incorporacin a su prctica y derecho interno del contenido del presente Cdigo. Los gobiernos firmantes se comprometen a efectuar un seguimiento permanente sobre el cumplimiento del Cdigo para asegurar su eficacia.

PorelmomentonosetienennoticiasdequeelCdigohayasidoplenamenteincorporado alasprcticasinternasdelospasesfirmantes. (3.2)ConvencindelasNacionesUnidascontralaCorrupcin Conscientedelanecesidaddelucharconjuntaycoordinadamentecontralacorrupcin,la Asamblea General de la ONU reconoci en su resolucin 55/61, de 4 de diciembre de 2000,queseraconvenientecontarconuninstrumentojurdicointernacionaleficazcontra lacorrupcin,quefueraindependientedelaConvencindelasNacionesUnidascontrala DelincuenciaOrganizadaTransnacional,porloquedecidiestableceruncomitespecial para elaborar dicho instrumento internacional. La Asamblea General, en su resolucin 56/260,del9deabrilde2002,dispusoqueelComitEspecialencargadodenegociaruna convencin contra la corrupcin negociara una convencin amplia y eficaz sobre la materia. Asimismo, pidi al Comit Especial elaborar un proyecto de convencin que adoptarauncriterioamplioymultidisciplinarquetuvieraencuenta,entreotrascosas,los siguientes elementos indicativos: definiciones, mbito de aplicacin, proteccin de la soberana, medidas preventivas, penalizacin, sanciones y reparaciones, decomiso e incautacin, jurisdiccin, responsabilidad de las personas jurdicas, proteccin de los testigos y las vctimas, promocin y fortalecimiento de la cooperacin internacional, accinpreventivayluchacontralatransferenciadefondosdeorigenilcitoderivadosde actos de corrupcin incluido el lavado de activos, as como la repatriacin de dichos

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fondos, asistencia tcnica, recopilacin, intercambio y anlisis de informacin, y mecanismosdeseguimientodelaaplicacin. Ya anteriormente, el 12 de diciembre de 1996, en su 82 reunin plenaria, la ONU haba aprobado, en el marco de la lucha contra la corrupcin, el Cdigo Internacional de Conductaparalosservidorespblicos(A/RES/51/59).Endichocdigo,bastanteesencial, se establece la obligacin de los servidores pblicos de velar por el inters general, se promuevencomovaloresdereferencialaeficacia,laeficiencia,laintegridad,lalegalidad, la objetividad e imparcialidad. Posteriormente, en 1997, ya se promovi su expansin y mejora. El texto de la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin se elabor a lo largodesieteperodosdesesionesdelComitEspecial,entreel21deenerode2002yel1 deoctubrede2003,fechaenqueseterminelborradordelaConvencin.Elmismofue aprobadoel31deoctubrede2003porlaAsambleaGeneral.LaConvencinseaplicaala prevencin,lainvestigacinyelenjuiciamientodelacorrupcinyalembargopreventivo, laincautacin,eldecomisoylarestitucindelproductodedelitos. Paraprevenirlacorrupcin,laConvencinrecogeunalistadetalladadelasmedidasque preconizanlaaplicacindepolticasyprcticaspreventivas,lacreacinderganosatal efecto, la aplicacin de cdigos de conducta para los funcionarios pblicos y criterios objetivosparalacontratacinyla promocindelosfuncionariosyparalaadjudicacin de los contratos pblicos. Asimismo, aconseja promover la transparencia y la responsabilidadenlagestindelasfinanzaspblicasascomoenelsectorprivado,conel refuerzodelasnormasdecontabilidadyauditora.Tambinsehanestablecidomedidas destinadas a prevenir el blanqueo de dinero, y otras destinadas a garantizar la independenciadelpoderjudicial.Porltimo,lainformacindelpblicoylaparticipacin de la sociedad se fomentan como medidas preventivas. Por lo que se refiere la incriminacin,ladeteccinylarepresin,laConvencinanimaalosEstadosParteaque adopten las medidas legislativas y otras medidas necesarias para conferir el carcter de infraccinpenalaunalargalistadeacciones. Setratadelassiguientes: La corrupcin de funcionarios pblicos nacionales, extranjeros o de organizacionesinternacionalespblicas. La malversacin, apropiacin indebida u otras formas de desviacin de bienes porunfuncionariopblico. Eltrficodeinfluencias. Elabusodefuncionesyelenriquecimientoilcito.

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En suma, tras la aprobacin de la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin5 existen unas definiciones internacionales de los tipos penales ms importantesasociadosalacorrupcin(artculos15a23).As:elsobornodefuncionarios pblicosnacionalesyelcohechorealizadoporestosmismos,elsobornodefuncionarios pblicos extranjeros y de funcionarios de organizaciones internacionales pblicas, la malversacinopeculado,laapropiacinindebidauotrasformasdedesviacindebienes por un funcionario pblico, el trfico de influencias, el abuso de funciones, el enriquecimiento ilcito, el soborno en el sector privado, la malversacin de bienes en el sectorprivadoyelblanqueodelproductodeldelito.ElsobornosedefineporNaciones Unidas como la promesa, el ofrecimiento o la concesin a un funcionario pblico, en formadirectaoindirecta,deunbeneficioindebidoqueredundeensupropioprovechoo eneldeotrapersonaoentidadconelfindequedichofuncionarioacteoseabstengade actuarenelcumplimientodesusfuncionesoficiales.Yeltrficodeinfluenciassera,de nuevo segn Naciones Unidas, la promesa, el ofrecimiento o la concesin a un funcionario pblico o a cualquier otra persona, en forma directa o indirecta, de un beneficioindebidoconelfindequeelfuncionarioolapersonaabusedesuinfluenciareal o supuesta para obtener de una administracin o autoridad de un Estado un beneficio indebido que redunde en provecho del instigador original del acto o de cualquier otra persona.Ytambinlasolicitudoaceptacinporunfuncionariopblicoocualquierotra persona, en forma directa o indirecta, de un beneficio indebido con el fin de que el funcionario o la persona abuse de su influencia real o supuesta para obtener de una administracinoautoridaddeunEstadounbeneficioindebido.Finalmente,seestablece que: Cada Estado Parte adoptar las medidas legislativas y de otra ndole que sean necesariasparatipificarcomodelito,cuandosecometanintencionalmente,lapromesa,el ofrecimiento o la concesin, en forma directa o indirecta, a un funcionario pblico extranjerooaunfuncionariodeunaorganizacininternacionalpblica,deunbeneficio indebidoqueredundeensupropioprovechooeneldeotrapersonaoentidadconelfin de que dicho funcionario acte o se abstenga de actuar en el cumplimiento de sus funcionesoficialesparaobteneromanteneralgunatransaccincomercialuotrobeneficio indebidoenrelacinconlarealizacindeactividadescomercialesinternacionales. Asimismo,incitaalosEstadosParteaqueadoptenlasmedidasnecesariaspara: Establecerlaresponsabilidaddelaspersonasjurdicas. Permitir el embargo preventivo, la incautacin y el decomiso del producto de la corrupcin. Protegeralostestigos,peritosyvctimas. Protegeralosdenunciantes. Combatirlasconsecuenciasdelosactosdecorrupcin.

EnlaConferenciadeMrida,Mxico,del9al11dediciembrede2003,sefirmporcercade100pases.En estosmomentos,casicincoaosdespus,seharatificadoporms40pases,porloquehaentradoenvigor. Espaa firm la Convencin el 16 de septiembre de 2005 y la ratific el 9 de junio de 2006 (BOE, n 171, 19/VII/2006).
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Dar a los perjudicados como consecuencia de un acto de corrupcin el derecho a iniciar una accin legal contra los responsables de esos daos y perjuicios a fin de obtenerunaindemnizacin. Crear rganos especializados en la lucha contra la corrupcin encargados de la deteccinylarepresin. Fomentarlacooperacinconlasautoridadesencargadasdehacercumplirlaley. Fomentarlacooperacinentrelosorganismosnacionalesyelsectorprivado. Salvar los obstculos que puedan surgir como consecuencia de la aplicacin de la legislacinrelativaalsecretobancario. Tenerencuentalosantecedentespenalesdeunpresuntodelincuenteafindeutilizar esainformacinenactuacionespenales. Establecersujurisdiccinrespectoalosdistintostiposdeinfracciones:ensuterritorio, contraunodesusnacionales,porunodesusnacionales,etc.

CadaEstadoPartedebertambinadoptarlasmedidasnecesariasporloquerespectaal procedimiento, fallo y sanciones contra los funcionarios pblicos a fin de encontrar un equilibrioapropiadoentrelasinmunidadesysusinfraccionesylasconsecuenciasdelas mismas. La Convencin dedica un captulo a la cooperacin internacional. Los Estados Parte debern cooperar en materia penal, de extradicin y de traslado de las personas condenadas. La Convencin describe las distintas hiptesis. La asistencia judicial recproca ocupa buena parte de este captulo y, con el fin de promover una asistencia recprocalomsampliaposible,laConvencinexaminadistintassituaciones. LosEstadosPartepodrntambinprocederalaremisindeactuacionespenalescuando sea necesario, realizar investigaciones conjuntas y recurrir a tcnicas especiales de investigacin tales como la vigilancia electrnica. Las autoridades competentes cooperarn entre s mejorando los canales de comunicacin y la cooperacin en la realizacindeinvestigaciones. El captulo V trata de la recuperacin de activos. Su restitucin es un principio fundamentaldelaConvencin.Seanimaalasinstitucionesfinancierasaqueverifiquenla identidad de los clientes y de los beneficiarios finales de los fondos depositados en cuentas de valor elevado y a que impidan el establecimiento de bancos que no tengan presencia real y que no estn afiliados a un grupo financiero sujeto a regulacin. El captulo recoge por otro lado las medidas que deben adoptarse para la recuperacin directa de bienes, as como los mecanismos de recuperacin mediante la cooperacin internacional con fines de decomiso. Estos bienes debern restituirse segn las modalidades establecidas por la Convencin. Se promover la creacin de una dependencia de inteligencia financiera, y acuerdos y disposiciones bilaterales o multilateralesconobjetodereforzarlaeficaciadelacooperacin.

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Los Estados Parte debern tambin desarrollar programas de formacin especfica y aplicarunaasistenciatcnicamsamplia.Deberrealizarselarecopilacin,intercambioy anlisisdeinformacinsobrelacorrupcin,ascomoesfuerzosconcretosparaintensificar la cooperacin a distintos niveles, aumentar la asistencia financiera y material y asistir tcnicamentealospasesendesarrollooentransicin.SeestablecerunaConferenciade losEstadosParteenlaConvencinafindemejorarlacapacidaddelosEstadosParteyla cooperacin entre ellos para alcanzar los objetivos enunciados en la Convencin y promoveryexaminarsuaplicacin. La Convencin est abierta a la firma de las organizaciones regionales de integracin econmica siempre que al menos uno de los Estados miembros de tales organizaciones haya firmado la Convencin. Segn la redaccin de la misma, entrar en vigor el nonagsimodadespusdelafechaenquesehayadepositadoeltrigsimoinstrumento de ratificacin, aceptacin, aprobacin o adhesin. Hoy est en vigor pues la trigsima ratificacinyaseprodujohacemsdetresaos. Todas estas definiciones y compromisos obligarn al gobierno y al parlamento de cada Estado miembro a un cambio en la normativa penal cuando finalmente se ratifique la Convencin.EnelcasodeEspaa,lafirmaporelEstadoespaoldelaconvencinhace yatresaos,ysuposteriorratificacin,nosllevaaconsiderarsusnormascomolaclave conlaqueoperarenunfuturoprximoenlaluchacontralacorrupcin.Muyimportante esqueestosdelitosnoesnecesarioqueproduzcandaoalEstadoparaqueseapliquela normapenalcorrespondiente.Adems,estaconvencinvaaobligaralEstadoespaola formularpolticascoordinadasenlamateria,adarparticipacinalasociedadcivilenla lucha contra la corrupcin, a establecer prcticas eficaces y a evaluar peridicamente el cumplimiento de la misma. Ms an, la convencin exige la creacin de un rgano u rganos que apliquen estas polticas, aumenten y difundan los conocimientos sobre prevencinytengangarantizadosrecursoseindependenciasuficientesparaoperar. (3.3)OrganizacinparalaCooperacinyelDesarrolloEconmico(OCDE) Laglobalizacineconmica,especialmenteeldesarrollodelcomerciointernacional,unido a la ausencia de un verdadero gobierno mundial de la economa, ha provocado una expansindelossobornosenlastransaccionesinternacionales.Lacompetenciaglobalha llevadoamuchasempresasaasegurarsecontratosdeobrasysuministros,concesionesy explotacionesderecursosnaturalesatravsdelsobornoalosgobernantes,sobretodoen pases con dbil institucionalidad o ineficaz Estado de Derecho. Esa carrera por asegurarsecontratosmediantelacorrupcinempezaserverdaderamentepeligrosapara laeconomamundialy,sobretodo,paralagobernanzaplanetaria.Deahquehubieraque intentarpararesaderiva,delamejormaneraposible,conungranacuerdointernacional. En este sentido, EEUU durante el mandato de Bill Clinton llevo a cabo una importante campaaenelmarcodelaOCDEparatratardeconsolidarenlaagendainternacionalel temadelaluchacontralacorrupcin,cuyaconsecuenciainmediatafuelaaprobacinde

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una legislacin similar a la Ley de Prcticas Corruptas Internacionales6 en el seno de dicho organismo, as como la adopcin de distintas recomendaciones para prevenir y combatirlacorrupcinenlastransaccionescomercialesinternacionales. El17dediciembrede1997untotalde34pasesfirmaronenParselConveniodeLucha contra la Corrupcin de Agentes Pblicos Extranjeros en las Transacciones Comerciales Internacionales de la OCDE.7 El 15 de febrero de 1999, el Convenio entr en vigor. El Convenio tiene como objetivo asegurar una libre competencia, no viciada por prcticas corruptas. Este objetivo se ha traducido en el compromiso, asumido por los pases firmantes,deintroducirlasmodificacioneslegalesnecesariasparapodercastigarlosactos desobornoafuncionariospblicosextranjerosrealizadosporsusnacionales,conelfinde conseguir o conservar un contrato u otro beneficio irregular en la realizacin de actividadeseconmicasinternacionales.Enabrilde2007,laOCDEylaOrganizacinde Estados Americanos (OAS) firmaron un acuerdo para fortalecer la lucha contra la corrupcin, estableciendo un marco legal para la cooperacin entre ambas instituciones en la lucha contra la corrupcin y la modernizacin de los Estados. Concretamente, Mxico, Brasil, Chile y Argentina como partes latinoamericanas de la Convencin antisoborno, estn cumpliendo la labor de correa de transmisin para que la OCDE puedaverlogradoslosobjetivosenlaluchacontralacorrupcinenAmricaLatina. EnsusegundoinformesobreCumplimientodelaConvencin,TransparencyInternational, la organizacin encargada por la propia OECD de hacer un seguimiento paralelo del proceso, destac cmo algunos pases verdaderamente importantes para el comercio internacionalnosetomabanlaConvencinmuyenserio(vaselaTabla1).

LaLeydePrcticasCorruptasInternacionales,ForeignCorruptPracticesAct,promulgadaen1977enEEUUes uno de los ms importantes precedentes en el intento de disminuir los riesgos de una competencia internacionalbasadaenelsoborno. 7Hastaelmomento,34pasesdelos37miembros,entreellosEspaa,hanadaptadosulegislacinyratificado el Convenio. Igualmente, estos pases han sido sometidos a procesos de evaluacin en el seno de la propia OCDE,conelfindecomprobarlasuficienciadesulegislacinpenalinternayeldesarrollodelaConvencin. LatransposicindelConvenioenEspaasehatraducidoenunareformadelCdigoPenal;laratificacinse produjoacontinuacindelareformadelCdigo,el14deenerode2000.Lalegislacinespaolaharecibido unacalificacinpositivaporpartedelaOCDEque,conmaticessimilaresalospracticadosenlospasesms cumplidores, considera que Espaa cumple los compromisos del Convenio en esta materia. En concreto, el compromisodiolugaralaLeyOrgnica3/2000,de11deenero,queentrenvigorel2defebrerode2000,y que modific el Cdigo Penal en su artculo 445bis, por el que se incorpora como tipo penal el delito de sobornoaunfuncionarioextranjero,conlasmismaspenasquelasestablecidasparaeldelitodesobornoaun funcionario espaol. No obstante, en la actualidad se recomiendan a Espaa cambios en la redaccin del artculo, al tiempo que se reclaman otras modificaciones legales para que la aplicacin de los compromisos derivadosderatificarelconvenioseansatisfactorios.
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Tabla1.ProcesamientoseinvestigacionesenbasealaConvencinOCDE,2006 Pases Procesamientos Procesamientos Investigaciones Investigaciones 2005 2006 2005 2006 EEUU 35 51 17 52 Francia 3 8 1 Na Alemania 1 3 12 22 Japn 0 0 0 Na ReinoUnido0 0 4 Na Italia 1 1 1 1 Espaa 0 2 2 0
Fuente:SecondTIProgressReport:EnforcementoftheOECDConventiononCombatingBriberyofForeign PublicOfficials,TransparencyInternacional,2006.

Losdatosdeltercerinformenocambianmucholasituacin(vaselaTabla2),aunqueen 14 pases hay algunas mejoras. En estos momentos, la Convencin se encuentra en un difcilmomentoanteladecisindelgobiernodelReinoUnidodecerrarindebidamentela investigacindelcasoAlYamamah,enelcuallaempresabritnicaBAEfueacusada,con indicios firmes, de soborno en un contrato de armas en Arabia Saud. Cuatro grandes exportadores, como Francia, Alemania, los Pases Bajos y EEUU han asumido sus compromisos,Peroalgunosotrosgrandes,comoJapn,elReinoUnidoyCanadnohan aplicado la Convencin con seriedad mnima. En siete pases los procesamientos han afectadoagrandesmultinacionales,peroen15delos34pasesnohahabidoniunsolo procesamiento, y en 14 no ha habido ninguna investigacin o, al menos, informacin disponible sobre ello. Una de las razones que ms dificultan el cumplimiento de la Convencineslainadecuacindelmarcolegalaloscompromisosadquiridos.

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Tabla2.ProcesamientoseinvestigacionesenbasealaConvencinOCDE,2007 Procesamientos Investigaciones %exportacionesmundiales Pas %2006 2007 2006 2007 2006 Fuente/IMF(2006) 4+ Alemania 3 83+(63)(**) 43(21)(**) 8,87 Argentina 0 0 0 0 0,35 Australia 0 0 4(1)(**) 3 1,08 Austria 0 (U) 0 0 1,26 Blgica 4(*) 3 Algunos 0 2,36 Brasil 0 0 1,07 Bulgaria 3 3 2 0 0,14 Canad 1 1 Algunos (U) 3,16 Chile 0 0 0,38 CoreadelSur 5 5 2 0 2,62 Dinamarca 1 1 21(21)(**) 21(21)(**) 0,97 Eslovaquia 0 0 0 1(1)(**) 0,32 Eslovenia 0 0 0,18 Espaa 2 2 1 U 2,18 EEUU 67 50 60 55 9,99 Estonia 0 0 0 0 0,09 Finlandia 0 0 1 1 0,64 France 9 8 U (U) 4,09 Grecia (U) 0 U (U) 0,39 Hungra 18 18 27 26 0,60 Irlanda (U) (U) 3(3)(**) (U) 1,20 Italia 2 1 1 1 3,53 Japn 1 0 U (U) 4,78 Mxico 0 0 1 0 1,82 Noruega 2 2 U (U) 1,06 NuevaZelanda 0 0 0 2(2)(**) 0,21 PasesBajos 10(8)(**) 0 8 0 3,35 Polonia 0 (U) 0 (U) 0,94 Portugal 0 0 2 2 0,41 ReinoUnido 0 0 15 4 4,64 Rep.Checa 0 0 0 0 0,73 Suecia 1 1 14(12)(**) 12(12)(**) 1,35 Suiza 1 1 23(17)(**) 4 1,33 Turqua 0 0 0 0 0,77
(*)LaautoridadesbelgastienentambinbajoprocesamientoseiscasosenviadosaellasporlaOLAFyuncaso delaNATO. (**) Los nmeros con dicha seal son los casos derivados de la iniciativa Oil for Food incluidos en el nmerototal. (U)Informacinnodisponible. Fuente: Third TI Progress Report: Enforcement of the OECD Convention on Combating Bribery of Foreign PublicOfficials.TransparencyInternacional,2007.

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Enconcreto,lasinadecuacioneslegalesreportadasson: Inadecuada definicin del crimen de soborno en transacciones internacionales: Australia, Austria, Canad, Grecia, Irlanda, Corea, Espaa, Turqua y el Reino Unido. Prescripcionesdeldelitomuycortas:Francia,ItaliayEspaa.Tambinretrasosen Tribunales relevantes para la prescripcin del delito: Blgica, Bulgaria, Grecia e Italia. Lmitesjurisdiccionales:Argentina,Austria,Canad,Chile,Grecia,Irlanda,Japn yEspaa. Ausenciaderesponsabilidadcriminalparalasempresas:Argentina,Brasil,Chile, Repblica Checa, Alemania, Grecia, Hungra, Italia, Mxico, Polonia, Espaa, Suecia,TurquayelReinoUnido. Ausenciaderesponsabilidadcivilycriminalparalasempresas:Eslovaquia. Porotraparte,laproteccinaldenunciantedecorrupcinesinsuficienteen19pasesen elsectorpblicoyen23enelsectorprivado. (3.4)ElpapeldelBancoMundial AunqueelBancoMundialnohafomentadoningunaConvencinenespecial,alnosersu papel,lociertoesqueestayudandoaquelaluchacontralacorrupcinseincorporealas estrategiasinstitucionalesdelospasesreceptoresdeayuda.ElBancoMundial,desdeel ao 1995, trabaja intensamente en la promocin de polticas encaminadas a combatir el cohecho y la corrupcin tanto en las transacciones comerciales internacionales como al interiordelospases. LasmedidasdelBancoMundialparalucharcontralacorrupcinson,entreotras: (1) Condicionar la ayuda econmica y prstamos a los Estados a exigir un ambiente de transparenciagubernamental. (2) Promocionarlasreformaseneldiseoburocrticoconelfindesimplificarlostrmites administrativos. (3) Fomentarelserviciocivildecarrera. (4) Llevaracabocampaasnacionalesparafomentarlaconcienciacinciudadanaypara facilitarloscanalesdedenuncia. (3.5)ElFondoMonetarioInternacionalylabuenagestindegobierno El Fondo Monetario Internacional a lo largo de estos ltimos aos ha prestado especial atencin a lo que ha denominado buena gestin de gobierno. Esta buena gestin de gobierno se refiere fundamentalmente a los programas que el FMI tiene sobre asesoramientodepolticasfinancierasyderespaldoeconmicoparasupuestaenmarcha, ademsdelaprestacindeasistenciatcnicaquerealizaasus185pasesmiembros.

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 Lo que caracteriza esta poltica del FMI es su carcter preventivo, para lo cual ha aprobadoyadoptadomedidascuyoobjetivoprincipalhasidoestablecerlosmecanismos einstrumentosquecoadyuvenaunamejorgestindegobiernoenlosestadosmiembros conlafinalidaddedificultarlaposibilidaddeactuacionescorruptas. SondiversaslasrazonesporlascualeselFMIsehainteresadoporestabuenagestindel gobierno. Obviamente, existe un cierto isomorfismo institucional, dado el inters y la dinmicadedistintosorganismosinternacionalesosupranacionalesenrelacinalalucha contralacorrupcin,cuyoresultadosehavistomaterializadoendiversasconvencioneso declaraciones de principios, que abogan por el establecimiento de polticas anticorrupcin. Sin embargo, no slo es la inercia institucional la que condiciona la actuacin del FMI, sino que su propio mbito de actuacin le confiere una posicin legtimaparahablardegestindegobiernoodebuenagestindegobierno,yaquedicha expresin comprende, en sentido amplio, todos los aspectos de gobierno de un pas, incluidos, tambin, los aspectos relacionados a la accin de gobierno en poltica econmicayfinanciera. Es en este contexto econmico y financiero donde una inadecuada gestin de gobierno puede ofrecer mayores incentivos y posibilidades a la corrupcin, lo cual ir en detrimentodelaactividadeconmicaydelbienestardelosEstados.Porello,en1997,a instanciasdelaJuntadeGobernadoresdelFMI,elFondoelaborlaGuaparaunabuena gestin de gobierno y la lucha contra la corrupcin, que pudiera servir de referente a sus Estadosmiembros. Desde esta perspectiva, el FMI promociona entre los pases miembros una adecuada gestin de gobierno a travs de lasupervisin, el crdito y la asistencia para prevenir y luchar contra la corrupcin en los mbitos que son de su competencia. Dichos mbitos van desde la gestin de los recursos pblicos y la solidez del sector financiero, cuyo objetivoesinstaurarprocedimientoseinstitucionesslidasymstransparentes,hastael reforzamiento de las capacidades de los pases miembros a la hora de abordar los presuntoscasosdecorrupcin,asumiendoelasesoramientoenmateriadeformulacinde estrategiasydeelaboracindenormasanticorrupcin. ElFMIhaprocuradodesdelaaprobacindelaGuaparaunabuenagestindegobiernoque los pases miembros doten de un mayor grado de transparencia y responsabilidad el proceso de toma de decisiones, adoptando cdigos y normas internacionalmente reconocidasenrelacinalbuengobierno,tantoenelsectorfinancierocomoenelsector empresarial,connomuchoxitoporloquesehavistoposteriormente,sobretodoenel propiopassededelainstitucin:EEUU. Asimismo, en lo que concierne a las polticas fiscales, monetarias y financieras, el FMI tambin ha elaborado cdigos que definen los principios de transparencia

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acompandoles de manuales que describen buenas prcticas en materia de gestin transparente y responsable, ejemplo de lo cul es el Cdigo de buenas prcticas de transparenciafiscaldelFMIque,entreotrascuestiones,instaaqueseproduzcaundebate pblicoentrelospasesmiembrossobreeldiseoylosresultadosdelaspolticasfiscales yelaumentodelaresponsabilidaddelaaccindegobierno. Ensntesis,enloqueserefierealasorientacionesestablecidasparalosEstadosmiembros yparalapuestaenprcticadelosprincipiosquerigenlapolticadelFMIenmateriade buengobiernoydeluchacontralacorrupcin,elFondoinstaasusmiembrosasuscribir las Normas Especiales para la Divulgacin de Datos y a que participen en el Sistema GeneraldeDivulgacindeDatosdelpropioFMI. Sinembargo,noacabaaqulapolticadeluchacontralacorrupcinydebuengobierno delFMI,yaqueesteorganismotambinhaestablecidounmecanismodesalvaguardade su propia integridad institucional, aprobando un elenco de normas y reglamentos que sirvan de estmulo para garantizar una conducta tica y prevenir la posible corrupcin entre sus propios funcionarios. Estas reglas se plasman en un Cdigo de conducta del personal del FMI, que se encuentran respaldadas a su vez por amplios requisitos de certificacin y de divulgacin de datos financieros, todos ellos sujetos a sanciones disciplinariasencasodetransgresindelosmismos. Porltimo,esimportantellamarlaatencinsobredosinstrumentosqueelFMIhapuesto enmarchaconsiderandosupolticadeluchacontralacorrupcin:(1)lacreacindeuna Oficinadetica,quetieneasucargoelasesoramientoalFMIyasusfuncionariossobre asuntosticos,ascomolainvestigacindeloscasosdesupuestainfraccindelasnormas yreglamentosinternosdelFMI;y(2)enrelacinalasalvaguardadesusrecursoselFMI ha establecido, para los bancos centrales de los pases a los que otorga financiamiento, normas mnimas de control interno y contabilidad, y de publicacin de estados financierosverificados. Todas estas medidas ponen de manifiesto que, tal y como se apuntaba al inicio, los organismos internacionales con incidencia en las polticas nacionales ponen en valor la importancia de la gestin responsable, eficiente y eficaz de las polticas pblicas, como pruebaevidentedequelaactuacinsegnlosprincipiosticosydetransparencialejosde dificultarlaaccindegobierno,lafacilitan,lalegitimanylasalvaguardandelosviciosde laausenciadelamisma. (3.6)LosConvenioseuropeos (3.6.1)ElpapeldelConsejodeEuropayelGRECO.Enlaconferenciaquetuvolugaren LaValeta,en1994,losministroseuropeosdeJusticiaconsideraronquelacorrupcinera unagraveamenazaparalademocracia,elEstadodeDerechoylosderechoshumanos.Al ser el Consejo de Europa la institucin preeminente en la defensa de esos valores fundamentales, se le reclam que interviniera para defenderlos ante la amenaza de la

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corrupcin.Losministroseranconscientesdequelaluchacontralacorrupcinerams efectiva si se adoptaba un enfoque multidisciplinar y que era necesario adoptar una legislacin comn lo antes posible. Para ello, expresaron su convencimiento de que la efectivaluchacontralacorrupcinrequeracooperacintransfronterizaentrelosEstados miembros, as como entre los Estados y las instituciones internacionales, a travs de la adopcin de medidas coordinadas a nivel europeo y ms all de estas fronteras, lo que implicabaincorporaraestaluchacontralacorrupcinapasesquenoeranmiembrosdel ConsejodeEuropa. Los ministros de Justicia recomendaron al Comit de Ministros la instauracin de una GrupoMultidisciplinarioenCorrupcin,bajolaresponsabilidaddelComitEuropeode ProblemasCriminalesyeldeCooperacinLegal,conlatareadeexaminarqumedidas pudieran ser susceptibles de ser incluidas en un programa de accin internacional, as como que examinara la posibilidad de esbozar unas leyes modelo o unos cdigos de conducta, incluyendo convenciones internacionales en esta materia. Los ministros destacaronexpresamentelaimportanciadeestablecermecanismosdeseguimientodela implantacindetalesinstrumentos. A la luz de estas recomendaciones, el Comit de Ministros, de septiembre de 1994, establecielGrupoMultidisciplinarenCorrupcin(GMC),alqueseencarglaemisin de propuestas para definir leyes modelo, cdigos de conducta en reas seleccionadas y una convencin internacional contra la corrupcin, incluyendo un mecanismo de seguimiento de la implantacin de las medidas. En marzo de 1995 el GMC empez a trabajarypreparunprogramaprovisionaldeAccincontralaCorrupcin.Erasteun documento muy ambicioso que recoga los principales aspectos del fenmeno bajo consideracin. El documento provisional se someti a la consideracin del Comit de Ministrosque,enenerode1996,invitalComitEuropeodeProblemasCriminalesyal deCooperacinLegalaexponersusopiniones. ElComitdeMinistrosfinalmenteadoptelProgramadeAccinennoviembrede1996y dioinstruccionesalGMCdeimplantarloantesdel31dediciembrede2000.Enconcreto, encarg al GMC elaborar una o ms convenciones internacionales para combatir la corrupcin, incluyendo unmecanismodeseguimientodesuimplantacin,ytambinla elaboracin de un Cdigo de Conducta de los responsables pblicos. Ms tarde, en su reunin de Praga de junio de 1997, recomendaron, ante los problemas que plantea el crimen organizado y su conexin con la corrupcin, acelerar la implantacin del Programa de Accin e intensificar los esfuerzos para la adopcin de una convencin criminalcontralacorrupcin,lacualdeberafavorecerlacriminalizacincoordinadade los delitos de corrupcin y la mejora de la cooperacin en la persecucin de tales crmenes.Yesemismoao,enEstrasburgo,insistieronenlaadopcindeprincipiosgua paralaaprobacindeleyesyprcticastilesenlosEstadosmiembros.

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En noviembre de 1997 el Comit de Ministros del Consejo de Europa adopt los 20 principios gua de lucha contra la corrupcin para, entre otras medidas, coordinar la criminalizacindelacorrupcinnacionaleinternacional,asegurarlaindependenciaalos rganosencargadosdelucharcontraella,asegurarlaincautacindelosbienesfrutodela corrupcin, evitar que las empresas o personas jurdicas pudieran librarse de su responsabilidadcriminalenestosactos,promocionarlaespecializacindelosrganosy personas dedicados a luchar contra la corrupcin, etc. Y, adems, dio instrucciones al GMC para que completara la elaboracin de un instrumento legal que asegurara el cumplimiento de los principios y estableciera un mecanismo de seguimiento de su implantacin. En mayo de 1998 el Comit de Ministros cre el GRECO, Grupo de Estados contra la Corrupcin, e invit a los Estados miembros y a los no miembros a incorporarse al mismo,conlacondicindequeempezaraafuncionarapartirdelaincorporacinde14 Estados del Consejo. El 5 de mayo de 1998 se acord su constitucin efectiva y se aprobaron sus estatutos. Su funcionamiento se basa en una evaluacin mutua y una presin por parte de los otros miembros para la observancia generalizada de los PrincipiosGuaylaimplantacindelConvenio.Precisamente,yadesdefebrerode1996 se cre un grupo de trabajo en Derecho Criminal para que fuera elaborando la Convencin.Desdefebrerode1996hastanoviembrede1997elgruposereuni10vecesy complet dos lecturas completas del documento preliminar. En noviembre de 1997 se remitialGMCparasuconsideracin.ElGMCcomenzelexamenennoviembrede1997 yenfebrerode1998consultalComitEuropeodeProblemasCriminalesymstardeal Comit de Ministros, y en abril de 1998 el Comit de Ministros acept enviarlo a la Asamblea Parlamentaria. En noviembre de 1998 el Comit de Ministros adopt la Convencinyabrielperododefirmayratificacin. ElConveniocriminalcontralaCorrupcindelConsejodeEuropafirmadoporEspaael 10demayode2005,peroanpendienteenestemomentoderatificacinpretendesobre todolograrelestablecimientodeunosestndarescomunesenrelacinaloscrmenesde corrupcin, aun cuando no establece una definicin formal ni uniforme de corrupcin. Adems,trataasuntossustantivosyprocedimentalesqueserelacionandirectamentecon crmenesdecorrupcinypromuevelacooperacininternacional.Unodelosproblemas queseobservaquedificultanlacooperacininternacionaleseldeladefinicindepublic oficialenlasnormasinternasdecadaEstado.Atravsdelaarmonizacindeladefinicin de los crmenes de corrupcin, el requerimiento de la doble imputacin podra ser cubierto por todos los Estados firmantes, y mediante toda una serie de mecanismos de cooperacinexpresamentediseadossefacilitaralacomunicacinyayudamutuaentre lasdiferentesautoridades.Espaahapasadomuyrecientementelaterceraevaluacindel GRECO,sobresuimplementacindelaConvencincriminalsobrecorrupcin,haciendo especialhincapienloreferentealaredaccinlegaldeloscrmenesdecorrupcinylas normasdefinanciacindepartidospolticos.

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Posteriormente, en el ao 1999 se aprob la Convencin civil sobre la corrupcin, aprobadaporelComitdeMinistrosdelConsejodeEuropael9deseptiembrede1999 tambinfirmadaporEspaael10demayode2005peroanpendientederatificacin. LaConvencinsecentraenlosrecursosdelderechocivilparalacompensacindedaos provocados por actos de corrupcin. El texto incluye tanto cuestiones sustantivas como procedimentaleseincorpora,entreotrosaspectos,laobligacinparalospasesfirmantes de:regularunsistemadecompensacionespordaosderivadosdeactividadescorruptas, establecer los sistemas de pruebas, definir las responsabilidades pecuniarias para el Estadoderivadasdelacorrupcinporpartedeunservidorpblico,preverenelderecho interno la nulidad y efectos de los contratos en el marco de las actividades corruptas, favorecerlatransparenciayrigorenelejerciciodelaactividadcontable,yprotegeralos denunciantesdecorrupcin. En 2000, el Consejo aprob un Cdigo de conducta modelo para servidores pblicos (Recomendacin(2000)10,de11demayode2000,aprobadaenla106sesindelComit deMinistros).DichoCdigo:(1)insisterepetidamenteenlaimportanciadelalegalidad enlaactuacinpblicayenlanecesidaddefavorecerlaobjetividadylaimparcialidaden elejerciciodeloscargospblicos;(2)regulalassituacionesdeposibleconflictoentrelas rdenesdadasylalegalidad,abriendovasparaladenunciaderdenesilegalesoparala consultadesituacionesdudosas,insistiendoenlanecesariaproteccindelquedenuncia de buena fe; (3) define los conflictos de inters y promueve la declaracin de cualquier conflicto por parte del servidor pblico afectado; (4) establece normas de incompatibilidades,inclusoconelejerciciodeactividadespolticas;(5)definenormasde actuacinencasodeofertasindebidas;(6)recogelaobligacindeconfidencialidadconla informacinpblicaqueasestcatalogada;y(7)regulalasalidadelserviciopblicopara evitarventajasindebidas. Y,finalmente,en2007,elpropioConsejoaproblaRecomendacinCM/Rec(2007)7sobre buena Administracin, con tres temas: el Cdigo modelo en buena administracin, el derecho a la buena administracin y los principios de buena gobernanza. El Cdigo se basenelEuropeanCodeofGoodAdministrativeBehaviour,delaUE,aunqueaadealgn principio novedoso, como el principio de participacin y el de privacidad, no incluidos expresamenteenelCdigodelaUE.Shacereferenciaexpresaalprincipioderespuesta entiemporazonable,deimparcialidadydeseguridadjurdicayestablecetodaunaserie de reglas bsicas de procedimiento administrativo que por razones de espacio no se detallan. (3.6.2) La UE y la lucha contra la corrupcin. En el anlisis de los distintos marcos jurdicosinternacionalestambindebehacersemencinalmarconormativoqueofrecela UE que, en primera instancia, parte del artculo 29 del Tratado sobre la UE,8 en el que
ElTratadodelaUninEuropea(TUE),tambinllamadoTratadodeMaastrichtporhabersidofirmadoel7 de febrero de 1992 en la localidad neerlandesa que lleva dicho nombre, es el Tratado que modifica los TratadosfundacionalesdelasComunidadesEuropeas:elTratadodeParsde1951,losTratadosdeRomade
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expresamentesehacereferenciaalaprevencinyalaluchacontralacorrupcincomo uno de los objetivos para lograr la creacin y salvaguardia de un espacio europeo de libertad,seguridadyjusticia. Comoconsecuenciadeestaprevisin,surgierondistintasiniciativastalescomoelPlande accinparalucharcontraladelincuenciaorganizadade1997,queabogporunapoltica deluchacontralacorrupcinglobal,basadaenunaseriedemedidaspreventivas;elPlan de accin del Consejo de Viena de 1998 y el Consejo Europeo de Tampere de 1999 que delimitaron la corrupcin como un mbito de especial importancia en el que es preciso adoptarmedidasespecficas;ylaEstrategiadelMileniosobrelaprevencinyelcontrol deladelincuenciaorganizada,delao2000,quehareiteradolanecesidaddeaproximar laslegislacionesnacionalesydesarrollarunapolticacomunitariamultidisciplinarconel objetivo de instar a la ratificacin de los instrumentos jurdicos de lucha contra la corrupcindelaUEydelConsejodeEuropa. Sinembargo,lamanifestacinmscontundentedelaapuestadelaUEenlaluchacontra lacorrupcinhasidolaaprobacindelaComunicacindelaComisin,del28demayo de 2003, sobre una poltica global de la UE contra la corrupcin, como expresin de un compromiso poltico al ms alto nivel que hace balance de los progresos de la UE en la luchacontralacorrupcineindicalasmejorasnecesariasparadarleunnuevoimpulso, cuyoobjetivoesreducirtodaclasedecorrupcin,atodoslosniveles,entodoslospasese instituciones de la UE e incluso enotras zonas, definiendotambin aquellos mbitos en losquelaUEpodraadoptaradecuadamenteiniciativascontralacorrupcin. La Comunicacin parte de la definicin de corrupcin del Programa Mundial contra la CorrupcindelasNacionesUnidasqueladefinecomounabusodepoderparaobtener ganancias privadas, enunciando los principales elementos de la poltica contra la corrupcindelaUE. Ensntesis,laComunicacinabogapor:9(1)lasupervisinyelrefuerzodelaaplicacin delosinstrumentoscontralacorrupcin;(2)laadhesinalosconveniossobrecorrupcin del Consejo de Europa y la participacin en el grupo de Estados contra la corrupcin (GRECO); (3) el desarrollo y la mejora de las herramientas de investigacin y la asignacin de un personal ms especializado en la lucha contra la corrupcin; (4) la elaboracindenormascomunesdeintegridadparalasAdministracionespblicas;(5)el apoyoalosesfuerzosdelsectorprivadoporreforzarlaintegridadylaresponsabilidadde las empresas; (6) la intensificacin de la lucha contra la corrupcin poltica y la financiacinilegaldelosagentessocialesyotrosgruposdeinters;(7)lainclusindelos problemasvinculadosalacorrupcineneldilogoconlospasesterceros,adherentesy

1957yelActanicaEuropeade1986. 9 Comunicacin de la Comisin, del 28 de mayo de 2003, una poltica global de la UE contra la corrupcin [COM(2003)317finalnopublicadaenelDiarioOficial].

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candidatos;y(8)elmantenimientodelaluchacontralacorrupcincomoparteintegrante delaspolticasexteriorycomercialdelaUE. Sin embargo, la UE cuenta ya desde hace casi ms de una dcada de instrumentos especficosdeluchacontralacorrupcin,queacontinuacinsedetallan: (1) ConveniorelativoalaproteccindelosinteresesfinancierosdelasComunidades Europeas(1995).10MedianteesteconveniolaUEinstaalucharcontraelfraudeen relacin a los gastos e ingresos comunitarios utilizando medidas penales apropiadas, a travs de la persecucin del fraude, la imposicin de sanciones penales,labsquedadelaresponsabilidadpenaldelosdirectivosdeempresasy laaprobacindenormassobrecompetencia. (2) Convenio relativo a la lucha contra los actos de corrupcin en los que estn implicadosfuncionariosdelaUEodelosEstadosmiembros(1997).11Aefectosdel convenio es constitutivo de corrupcin pasiva el hecho de que un funcionario, intencionadamente,directamenteoporinterposicindeterceros,soliciteoreciba ventajasdecualquiergnero,parasmismooparauntercero,oaceptelapromesa deellos,pararealizaronorealizar,demaneracontrariaasusdeberesoficiales,un acto propio de su funcin o un acto en el ejercicio de su funcin. Cada Estado miembro tomar las medidas necesarias para garantizar que estas conductas se tipifiquencomoinfraccionespenales.
ActodelConsejo,del26dejuliode1995,porelqueseestableceelConveniorelativoalaproteccindelos intereses financieros de las Comunidades Europeas [Diario Oficial C 316 de 27/XI/1995]: con arreglo al Convenio, el fraude en materia tanto de gastos como de ingresos debe ser objeto de sanciones penales efectivas, proporcionadas y disuasorias en cada Estado miembro. Sobre la base del Convenio, cada Estado miembro debe adoptar las medidas necesarias para garantizar que estos comportamientos, as como la complicidad, instigacin o tentativa ligados a tales comportamientos, sean objeto de sanciones penales efectivas, proporcionadas y disuasorias. En caso de fraude grave, dichas medidas deben suponer penas de prisinylaposibilidaddeextradicin.CadaEstadomiembrotambindebeadoptarlasmedidasnecesarias parapermitirquelosjefesdeempresaocualquierpersonaqueejerzapoderesdedecisinodecontrolenel senodelasempresaspuedanserdeclaradospenalmenteresponsablesconarregloalosprincipiosdefinidos por su Derecho interno, en caso de fraude que afecte a los intereses financieros de la CE. Cada Estado miembro tomar las medidas necesarias para establecer su competencia sobre las infracciones que haya tipificado de conformidad con las obligaciones derivadas del Convenio. Si un fraude constituye une infraccinpenalyafectaalmenosadosEstadosmiembros,estosEstadoscooperarndemaneraefectivaenla investigacin,enlasdiligenciasjudicialesyenlaejecucindelasancinpronunciada,porejemplo,mediante la asistencia judicial mutua, la extradicin, la transmisin de diligencias o la ejecucin de las sentencias dictadasenotroEstadomiembro.EncasodediferenciaentreEstadosmiembrosderivadadelainterpretacin oaplicacindelConvenio,elcasodebeserexaminadoenprimerlugarporelConsejo.Sistenoencuentra unasolucinenunplazodeseismeses,unadelaspartesafectadaspuederemitirsealTribunaldeJusticiade lasComunidadesEuropeas(TJCE),quetambinescompetenteparalosconflictosentreunEstadomiembroy laComisinEuropea. 11ActodelConsejo,del26demayode1997,porelqueseestablece,sobrelabasedelaletrac)delapartado2 del artculo K.3 del Tratado de la Unin Europea, el Convenio relativo a la lucha contra los actos de corrupcin en los que estn implicados funcionarios de las Comunidades Europeas o de los Estados miembrosdelaUninEuropea(DiarioOficialC195de25/VI/1997).
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 (3) OficinaEuropeadeLuchacontraelFraude(OLAF),12creadaen1999,cuyamisin esprotegerlosinteresesfinancierosdelaUE,combatirelfraude,lacorrupciny cualquier otra actividad irregular, incluidas las irregularidades dentro de las instituciones europeas y mediante el cumplimiento responsable, transparente y eficiente de esta misin aspira a brindar un servicio de calidad a los ciudadanos europeos. (4) DecisindelConsejorelativaalaluchacontralacorrupcinenelsectorprivado (2003).13 La corrupcin activa y pasiva en el sector privado constituye un delito penalentodoslosEstadosmiembros,peroatravsdeestadecisinmarcoseinsta a la inclusin en el Derecho penal nacional de los conceptos de corrupcin privada, as como a la toma de medidas necesarias por parte de los Estados miembros para asegurar que los siguientes actos intencionados constituyan una infraccin penal cuando se lleven a cabo en el transcurso de actividades profesionales. (5) Informe de la Comisin al Consejo basado en la Decisin marco del Consejo relativaalaluchacontralacorrupcinenelsectorprivado(2007).14DichoInforme analiza las medidas adoptadas por los Estados miembros para alcanzar los objetivos de la Decisin marco y en este sentido concluye el Informe con la solicituddelaComisinEuropeadelaaprobacininmediatadelasdisposiciones legalesnecesariasparalucharcontralacorrupcinenelsectorprivado. (6) El artculo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unin, aprobada en Niza en diciembre de 2000, establece el derecho a una buena administracin por parte de las instituciones europeas, lo cual implica el derecho a ser tratado imparcialmente,a ser escuchado antes de tomar medidas que le perjudiquen o a quelaAdministracinjustifiquesusdecisiones.Enbasealmismo,seaprobpor al Parlamento Europeo en septiembre de 2001 el Cdigo Europeo de Buena Conducta Administrativa, el cual establece y regula toda una serie de principios que deben ser respetados por las instituciones europeas, como el de legalidad, proporcionalidad,ausenciadediscriminacinydeabusodepoder,imparcialidad, independencia, objetividad, transparencia, derecho de los ciudadanos a las expectativas legtimas, a la consistencia y al consejo informado, a la justicia, a la
LaOLAFejercesumisinrealizando,conindependencia,investigacionesinternasyexternas.Organizauna estrecha y peridica cooperacin entre las autoridades competentes de los Estados miembros con objeto de coordinarsusactividades,aportaalosEstadosmiembroslaasistenciaylosconocimientostcnicosnecesarios paraapoyarlosensusactividadesantifraude,contribuyealdiseodelaestrategiaantifraudedelaUEytoma lasiniciativasnecesariasparareforzarlalegislacinenlamateria. 13Decisinmarco2003/568/JAIdelConsejo,del22dejuliode2003,relativaalaluchacontralacorrupcinen elsectorprivado. 14InformedelaComisinalConsejo,del18dejuniode2007,basadoenelartculo9delaDecisinmarcodel Consejo2003/568/JAIdel22dejuliode2003relativaalaluchacontralacorrupcinenelsectorprivado.
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cortesa, a ser odos, a un tiempo razonable en la toma de decisiones, a ser contestados en la lengua del ciudadano (de las oficiales de la Unin), a ser informadosdelarecepcinyeltrasladoalaautoridadcompetentedelasquejaso comunicaciones,afundamentarlasdecisiones,aqueselesindiquenlosrecursos pertinentes frente a las decisiones, a la notificacin adecuada, a la proteccin de datospersonalesysercorrectamenteinformado. Finalmente la posicin de la UE en relacin a los instrumentos que otros organismos internacionales han aprobado Convenio de las Naciones Unidas contra la corrupcin, Convenio de la OCDE sobre la lucha contra la corrupcin de los agentes pblicos extranjeros en las transacciones comerciales internacionales, Convenio penal sobre la corrupcin del Consejo de Europa y Convenio civil sobre la corrupcin del Consejo de Europaesdeapoyoasusrespectivasadhesiones. Enestemismosentido,laUEhaadoptadoposicionescomunes15enelsenodelConsejode EuropaydelaOCDEenmateriadeluchacontralacorrupcin,queserefierenalmbito de aplicacin del proyecto de convenio de la OCDE, al alcance del concepto de agente pblicoextranjeroenelproyectodeconveniodelaOCDE,laintroduccindelconcepto detrficodeinfluenciasenelfuturoconveniodelConsejodeEuropa,laintroduccinde normasdecompetenciaquegaranticenungradodecompromisoequivalenteparatodos los Estados que participen en la represin de los actos de corrupcin activa en los dos convenios,ylainstauracindeunmecanismodeseguimientoeficazenlosdosconvenios. (4)Conclusiones Vivimos un momento de gran incertidumbre sobre el futuro de la economa mundial, parece que ha llegado el momento de replantearse seriamente la desregulacin y el abandono de la responsabilidad de control y evaluacin de los Estados sobre los mercados.Laraznfundamentaldeestasituacintienequeverconlaprdidadevalores yprincipiosticosenelsectorprivadoyconunaideologaqueencubrabajorazonesde eficiencia la rapia y el fraude generalizados. Las convenciones de que hemos dado cuenta intentan, de forma sincera y bienintencionada, dar respuesta al problema de la expansindelacorrupcinenelsectorpblico.Perolaverdadesqueestaexpansinera consecuenciaycausaalavezdelaexpansindelacorrupcinenelsectorprivadoydela conexinperversaentredineroypoltica. Estas convenciones han permitido avanzar en muchos campos, aunque modestamente. Sinembargo,losgrandescambiosquepermitiranavanzarseriamenteenlaluchacontra
Primera posicin comn (97/661/JAI), del 6 de octubre de 1997, definida por el Consejo sobre la base del artculo K.3 del Tratado de la Unin Europea, relativa a las negociaciones en el Consejo de Europa y en la OCDEsobrelaluchacontralacorrupcin.Segundaposicincomn(97/783/JAI),del13denoviembrede1997, definida por el Consejo sobre la base del artculo K.3 del Tratado de la Unin Europea, relativa a las negociacionesenelsenodelConsejodeEuropaydelaOCDEentornoalaluchacontralacorrupcin[Diario OficialL320de21/XI/1997].
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lacorrupcintodavanoestnenmarcha.Paraempezar,hayEstadospoderososqueno firman estas convenciones de las que hablamos y otros que aunque las firman las incumplen sistemticamente. Juegan en el mismo terreno que los dems pero esperan a quelosdemssiganlasreglasparaellosincumplirlasybeneficiarsedelainexistenciade un rbitro global. Esto desmotiva a los que cumplen y dificulta la implantacin de las convencionesyacuerdos. En2005TransparencyInternationalindicabaque:LarecienteratificacindelaConvencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin establece un marco legal global para el progreso sustentable contra la corrupcin. La Convencin, que entrar en vigor en diciembre de 2005, acelerar la recuperacin de fondos robados, forzar a los centros bancariosatomarmedidascontraellavadodedinero,permitiralasnacionesperseguir alascompaasextranjerasyaindividuosquehayancometidoactosdecorrupcinensu territorio, y prohibir los sobornos a funcionarios pblicos extranjeros. Los pases de menores ingresos que adopten e implementen la Convencin tendrn una oportunidad paraatraeralainversinextranjeraygenerarcrecimientoeconmico.16 Hoy,apenascuatroaosmstarde,nopodemosdecirque elfuturo quetaldeclaracin dibujaba se haya materializado, ms all de pequeos triunfos parciales y precarios. La falta de confianza y la inseguridad sobre la conducta ajena ha llevado a olvidar los esfuerzos comunes y a dejar a cada actor y pas luchar por conquistar mercados a su manera, es decir, de cualquier manera. Algunas empresas han persistido en el error de sobornareincumplirlosconveniosinternacionales,mientrassusgobiernosmirabanhacia otra parte, otras han mantenido los principios y han evitado competir sobre la base de sobornos y, finalmente, hay Estados que han sancionado los casos que han llegado a denunciarse y otros que, incluso, han cerrado las investigaciones abiertas. Esta falta de continuidad en los esfuerzos y la sensacin para los que cumplen de estar siendo engaados genera dificultades enormes para el xito del sistema internacional de lucha contralacorrupcin. Haymuchosbeneficiariosdelacorrupcinglobal.Desdeluegoquelosquepierdenson inmensamente ms numerosos, pero los que ganan, ganan mucho con esta situacin. Pasesconparasosfiscales,grandescorporacionesfinancierasquerecibendinerosucioy lo lavan sin remilgos, economas emergentes que no tienen reglas salvo las de enriquecerseacualquierprecio...Ellossonlosgrandesculpables,susgobiernospblicos yprivadosylaconexinentrelosdos. Seguimos teniendo problemas globales y gobiernos nacionales, y sin el gran salto que supondra empezar a tener instituciones de verdadero gobierno mundial no vamos a avanzar sino tmidamente. Los problemas legales de las convenciones son muy numerosos, especialmente cuando se inician investigaciones y empiezan a surgir comisiones rogatorias, sistemas legales muy diferentes, jueces autnomos, policas
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CPI,2005,TransparencyInternational,Berln.

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diferentes, etc. Pero, sobre todo, nos falta un verdadero acuerdo global para generar reglas del juego comunes, tribunales internacionales operativos, policas globales y sanciones globalmente compartidas. Mientras tanto, seguiremos intentando avanzar, haciendoesfuerzosgigantescosparapequeasmejoras,mejorassiempreenriesgoantela accin de los gorrones del sistema, los que se suman al carro de las reformas pero no cumplenningunodesuspostulados,alcanzandoconellounaposicinventajosafrentea los dems. Esperemos que la conciencia de esta circunstancia genere mayor presin a favordelcumplimientoynounabandonogeneralizadodeloscompromisos. De cara a Espaa, es esencial que nuestro pas adopte una postura favorable al cumplimiento de los convenios, que sea un referente moral y no un gorrn del sistema. Espaa debe aportar a la comunidad global ese poder blando de su compromiso con la ticapblicaylosvaloresdemocrticos.Paraello,siguiendoelesquemadeHeld(2005), deberamos contribuir a crear condiciones culturales para un compromiso internacionalmente asumido a favor de los gobiernos honrados y la persecucin de la corrupcin. Obviamente, no podemos ir al todo o nada desde ya, de ah la necesaria construccin de unas bases culturales que asienten los compromisos. Tambin, sera conveniente favorecer la consolidacin de ese Derecho cosmopolita, incorporndolo fielmente a los derechos nacionales, con extensin de la capacidad de los organismos y jurisdicciones internacionales y con garantas globales de cumplimiento. De estos derechos, habra que distinguir entre: (1) derechos bsicos y vinculantes, con objetivos inmediatos; (2) derechos alcanzables y vinculantes pero que en ciertas regiones seran alcanzadosamedioplazo;y(3)derechosideales,inalcanzablesacortoymedioplazo. En suma, Espaa debe invertir en la construccin de un gobierno y un mercado global cada vez ms justo y honrado. Nuestro pas debe ser consciente de que con el incumplimiento de las normas sobre tica pblica y lucha contra la corrupcin los mayores perjudicados sern aquellos Estados que, como el nuestro, al ser incapaces de construirunpoderduro,tendrnquevivirenunmundohobbesianodondeelpoderdel msfuerteydespiadadomarquelasreglasdeljuego. ManuelVilloria&JuanaLpezPagn InstitutoUniversitariodeInvestigacinOrtegayGasset

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