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A Hidrovia Paraguai-Paran e seu Significado para a Diplomacia Sul-Americana do Brasil

MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES

Ministro de Estado Embaixador Celso Amorim Secretrio-Geral Embaixador Samuel Pinheiro Guimares

FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO

Presidente

Maria Stela Pompeu Brasil Frota

INSTITUTO RIO BRANCO (IRBr)

Diretor

Embaixador Fernando Guimares Reis

A Fundao Alexandre de Gusmo (Funag), instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira. Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo, Sala 1 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3411 6033/6034/6847 Fax: (61) 3322 2931, 3322 2188 Site: www.funag.gov.br

O Instituto Rio Branco (IRBr), criado em abril de 1945, o rgo do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) e tem como finalidade o recrutamento, a formao e o aperfeioamento dos diplomatas brasileiros. O IRBr organiza, regularmente, o Concurso de Admisso Carreira de Diplomata, e mantm o Curso de Formao, o Curso de Aperfeioamento de Diplomatas (CAD) e o Curso de Altos Estudos (CAE). Setor de Administrao Federal Sul Quadra 5, Lote 2/3 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3325 7000 /5/6 Site: www.mre.gov.br/irbr

Conselheira Eliana Zugaib

A Hidrovia Paraguai-Paran e seu Significado para a Diplomacia Sul-Americana do Brasil


XLVIII Curso de Altos Estudos

INSTITUTO RIO BRANCO

Braslia 2006

Direitos de publicao reservados Fundao Alexandre de Gusmo (Funag) Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 3411 6033/6034/6847/6028 Fax: (61) 3322 2931, 3322 2188 Site: www.funag.gov.br E-mail: pub1icacoes@funag.gov.br FOTO DA CAPA: Momommom Momomom momoommmoom Equipe Tcnica Coordenao: CLAUDIO TEIXEIRA ELIANE MIRANDA PAIVA Assistente de Coordenao e Produo: ARAPU DE SOUZA BRITO Programao Visual e Diagramao: PAULO PEDERSOLLI CLUDIA CAPELLA

Impresso no Brasil 2006

Zugaib, Eliana. A hidrovia Paraguai-Paran e seu significado para a diplomacia sulamericana do Brasil / Eliana Zugaib. Braslia : Funag, 2006. 438p. : il. ; 23 cm. (Cursos de Altos Estudos, n. 98) Anexo. ISBN: 1. Diplomacia poltica Brasil Amrica do Sul. 2. Poltica Amrica do Sul. 3. Hidrovia Paraguai - Paran. I. Fundao Alexandre Gusmo. II. Instituto Rio Branco. III. Ttulo. IV. Srie. CDD : 341.171
Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Decreto n 1.825 de 20.12.1907

Sumrio

INTRODUO ............................................................................... 15

CAPTULO I
A VISO ESTRATGICA DA INFRA-ESTRUTURA FSICA DA AMRICA DO SUL ........................................................................ 31 1. Antecedentes da valorizao do espao sul-americano ................ 33 2. Organizao do espao fsico sul-americano integrado: moldura poltico-diplomtica ............................................................ 43 3. A IIRSA e o novo paradigma da infra-estrutura sul-americana ......... 45 3.1. Eixos de integrao e desenvolvimento: conceito e antecedentes ... 49 3.2. A HPP na conformao dos eixos nacionais e na integrao regional ..52 3.3. O velho e o novo paradigma da infra-estrutura regional ................ 55 4. A prioridade atribuda integrao sul-americana no Governo Lula .... 58

C A P T U L O II
A NAVEGAO NOS RIOS DA BACIA DO PRATA: ANTECEDENTES HISTRICOS E CONSIDERAES GEOPOLTICAS ....................... 73 1. Modos tradicionais de utilizao dos rios da Bacia do Prata .......... 73 2. Antecedentes da livre navegao na Bacia do Prata ..................... 76 3. Modelo geopoltico de confrontao: caractersticas eruptura ........ 89 3.1. Causas do antagonismo geopoltico brasileiro-argentino ............ 89 3.2 Os atores das disputas na regio e seu comportamento externo .... 94

3.3. Caractersticas do modelo geopoltico na Bacia do Prata nas dcadas 60 e 70 ................................................... 98 4. O Processo da Bacia do Prata ...........................................104 4.1. O surgimento da aliana integradora: cooperao e conflito na Bacia do Prata ........................... 104 4.2. Duelo entre a Desembocadura e a Nascente ............ 108 4.2.1. Aproveitamento dos rios internacionais: consulta prvia versus acordo bilateral ................................111 4.2.2. A diplomacia das palavras versus a diplomacia dos fatos: consulta prvia versus informao prvia ........ 114 4.2.3. Novo determinismo geopoltico transversal: corredores de exportao ...................................................... 119 4.2.4. A ruptura do equilbrio de poder: expanso brasileira e retrocesso argentino ....................... 121 5. Superao relativa do modelo geopoltico: primeiros passos rumo cooperao .................................. 124 C A P T U L O III A HIDROVIA PARAGUAI-PARAN (HPP): SITUAO GEOGRFICA, CARACTERSTICAS DA NAVEGAO E ZONAS DE INFLUNCIA ........................ 133 1. Insero da HPP no mbito da Bacia do Prata ........... 133 1.1. Principais caractersticas geomorfolgicas dos rios Paraguai e Paran e suas implicaes para as condies naturais de navegabilidade e intervenes de melhoria ...................................................... 137 1.2. Caractersticas do rio Paraguai ..................................... 139 1.2.1. Caractersticas do Canal Tamengo ............................ 141 1.3. Caractersticas do rio Paran ........................................ 142 1.4. Breve descrio do Pantanal Mato-Grossense e de sua funo reguladora ...................................................... 143

2. A relevncia da HPP como via de integrao fsica e econmica dos pases platinos ......................................... 145 2.1. rea de influncia: aspectos econmicos e sociais relevantes .................................................................145 2.2. Vantagens comparativas do transporte fluvial ........... 148 2.3. Particularidades do Porto de Nova Palmira e do Rio da Prata ..............................................................................152 C A P T U L O IV APRESENTAO DO PROJETO HIDROVIA PARAGUAI-PARAN ............................................................ 163 1. As motivaes e as origens .............................................. 163 1.1. O contexto das motivaes ............................................ 163 1.2. A motivao econmico-comercial: a fronteira agrcola no Centro-Oeste brasileiro ...................................... 165 1.3. O enquadramento poltico-diplomtico ........................ 167 1.3.1. Gnese do projeto HPP: processo institucional rumo integrao ................................................................... 170 2. Projeto Hidrovia: antecedentes, objetivos e instrumentos de consecuo ................................................ 176 2.1. Antecedente remoto ........................................................ 176 2.2 O projeto Hidrovia: concepo e objetivos .................. 178 2.3. O enquadramento institucional ..................................... 181 2.4. O enquadramento jurdico-legal e normativo ............. 183 2.5. O significado para os pases beneficiados ................. 187 2.5.1. Argentina ....................................................................... 188 2.5.2. Bolvia ............................................................................ 190

2.5.2.1. Postura do Brasil na soluo dos problemas do Canal Tamengo ....................................................................... 192 2.5.3. Brasil ............................................................................... 196 2.5.4. Paraguai ........................................................................ 197 2.5.5. Uruguai .......................................................................... 199 2.6. Fontes de Financiamento ............................................... 200 2.7. Interconexo da HPP com a Hidrovia Tiet-Paran e outros modos de transporte ................................................ 203 CAPTULO V OS ESTUDOS DE VIABILIDADE TCNICA, ECONMICA E AMBIENTAL DAS MELHORIAS NA INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTE DA HIDROVIA .......................................................................... 209 1. O Programa da Hidrovia Paraguai-Paran .................... 210 1.1. Plano de Gesto Ambiental (PGA) ............................... 214 1.2. Plano de Ao Integrado (PAI) ...................................... 216 2. Estudos concludos e em andamento ............................. 218 2.1. Estudos Concludos ........................................................ 221 2.1.1. Estudo de Pr-viabilidade. Grupo de Trabalho Ad Hoc. Novembro de 1988 .................................................. 221 2.1.2. Estudo de Viabilidade Econmica. Internave Engenharia. Janeiro de 1990 ............................................... 223 2.1.3. Estudo de Viabilidade Tcnico-Econmica. Consrcio HLBE. Dezembro de 1997 ................................. 227 2.1.4. Estudos de Impacto Ambiental (Mdulo B2). Consrcio TGCC. Fevereiro de 1998 ................................... 234 2.1.5. Estudo Institucional-Legal, de Engenharia, Ambiental e Econmico-Financeiro Complementar entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb e Santa F. COINHI. Junho de 2004 .....................................237

3. Reaes da Sociedade Civil s recomendaes dos Estudos ............................................................................. 243 4. Estudos em andamento ..................................................... 246 4.1. Projeto Misso Portos/ Unio Europia (UE) ........... 246 4.2. Sistema de Informao da Hidrovia Paraguai-Paran .. 247 C A P T U L O VI O ESTGIO ATUAL DE IMPLEMENTAO DO PROJETO HIDROVIA E SEUS REFLEXOS NA MELHORIA DAS CONDIES DE NAVEGABILIDADE ... 251 1. Estgio atual ........................................................................ 251 1.1. Intervenes de manuteno em curso na Hidrovia ............................................................................... 255 1.2. Implementao do Acordo de Transporte Fluvial pela Hidrovia Paraguai-Paran ............................................ 258 1.3. Impactos das obras/servios de manuteno e da harmonizao da legislao ............................................ 261 2. Obstculos a serem transpostos ...................................... 264 2.1. Obstculos de natureza institucional-legal ................. 266 2.1.1. A questo da supranacionalidade na gnese do Tratado da Bacia do Prata ..................................................... 266 2.1.2. Supranacionalidade versus soberania no mbito do Acordo de Transporte Fluvial ........................................... 272 2.1.3. Posies sobre a natureza da entidade administradora da HPP no CIH ............................................. 274 2.2. Obstculos de natureza econmico-financeira .......... 285 2.3. Necessidade de complementao intermodal ........... 287 3. Posio dos pases membros do CIH sobre a utilizao da Hidrovia ............................................................. 289

C A P T U L O VII A POSIO BRASILEIRA: CONDICIONANTES E CONSEQNCIAS PARA O DESENVOLVIMENTO DO PROJETO HPP (COMPONENTE AMBIENTAL) ........ 299 1. A posio brasileira nas negociaes no CIH ................299 1.1. Antecedentes ................................................................... 299 1.2. Fundamentos da posio brasileira (Componente Ambiental) ................................................................................ 305 2. A evoluo da posio brasileira e sua influncia no processo negociador ........................................................ 310 2.1. Condicionantes da posio brasileira .......................... 324 3. Principais conseqncias da posio brasileira para o projeto Hidrovia .................................................................... 335 4. A posio brasileira e o novo paradigma da infra-estrutura sul-americana ................................................ 338 C A P T U L O VIII PERSPECTIVAS LUZ DA POSIO BRASILEIRA ..... 343 1. A posio brasileira e os novos rumos do projeto Hidrovia ..................................................................................... 343 1.1. Breves consideraes sobre Direito da Integrao ....349 2. Modelo fragmentado versus modelo integral ............ 356 3. A fase de transio: definio dos grandes temas .... 362 3.1. Duelo nascente/desembocadura reeditado ou projeto pentanacional? .......................................................... 370 3.1.1. Perspectivas luz da posio argentina ................. 374 3.1.2. Perspectivas luz da posio brasileira e da definio dos grandes temas ................................................ 378

3.1.3. Perspectivas de longo prazo luz das possibilidades de interconexo da HPP ............................ 382 4. Possveis cenrios ............................................................. 385 Concluso ................................................................................ 393 ANEXOS .................................................................................. 415

INTRODUO

INTRODUO

A vertente externa prioritria do atual Governo brasileiro foi claramente definida pelo Presidente Luiz Incio Lula da Silva no momento em que assumiu a Presidncia da Repblica, em janeiro de 2003, ao afirmar, na sesso de posse, no Congresso Nacional:
A grande prioridade da poltica externa durante o meu Governo ser a construo de uma Amrica do Sul politicamente estvel, prspera e unida, com base em ideais democrticos e de justia social. Para isso essencial uma ao decidida de revitalizao do MERCOSUL, enfraquecido pelas crises de cada um de seus membros e por vises muitas vezes estreitas e egostas do significado da integrao. O MERCOSUL, assim como a integrao da Amrica do Sul em seu conjunto, sobretudo um projeto poltico. Mas esse projeto repousa em alicerces econmico-comerciais que precisam ser urgentemente reparados e reforados1.

Claro tambm ficava o papel estratgico da revitalizao do Mercosul como ncleo irradiador da integrao continental e peachave de futura consolidao do espao comum sul-americano. A idia
1

SILVA, Luiz Incio Lula da. Discurso Inaugural, proferido na Sesso de Posse, no Congresso Nacional. Braslia, Congresso Nacional, em 01 jan. 2003. Texto disponvel em <www.mre.gov.br>. Acesso em 12 jun. 2004.

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de que o alicerce econmico-comercial do bloco pressupe o fortalecimento da integrao fsica regional passaria a permear o discurso poltico e a ao do atual governo. Essa convico encontra sustentculo na Iniciativa para a Integrao da Infra-estrutura Regional Sul-americana (IIRSA), considerada eixo principal de nossa relao sul-americana2, na prioridade que lhe atribuda na ata de fundao da Comunidade Sul-Americana de Naes3 e na busca de mecanismos inovadores para seu financiamento4. Nesse mbito, inscreve-se a Hidrovia ParaguaiParan (HPP), que atravessa o centro do continente, une naturalmente os pases do Mercosul e seu membro associado, a Bolvia, oferece oportunidade de meio de transporte competitivo e importante instrumento de consecuo do objetivo prioritrio da atual poltica externa.
2

SILVA, Luiz Incio Lula da. Declarao imprensa, feita por ocasio da visita do Presidente do Paraguai, Nicanor Duarte Frutos, ao Brasil. Braslia, Palcio Itamaraty, em 14 out. 2003. Texto disponvel em <www.mre.gov.br>. Acesso em 23 mar. 2004.

Ver em BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Nota imprensa no. 591, de 09 dez. 2004. Declarao de Cusco sobre a Comunidade Sul-Americana de Naes. Texto disponvel em <www.mre.gov.br>. Acesso em 11 dez. 2004. Na III Reunio de Presidentes Sul-Americanos, realizada em Cusco nos dias 08 e 09 de dezembro de 2004, foram impulsionados 31 projetos de integrao constantes do documento Agenda de Implementacin Consensuada 2005-2010, aprovado pela VI Reunin Del Comit de Direccin Ejecutiva de la Iniciativa IIRSA, nos dias 23 e 24 de novembro de 2004, na cidade de Lima. Informe disponvel em <www.iirsa.org>. Acesso em 11 dez. 2004. En el caso brasileo, hay una clara decisin del gobierno de transformar el Banco Nacional de Desarollo Econmico y Social (BNDES) en una importante agencia de fomento, no slo para el desarollo nacional, sino para el desarollo de la regin (...). Es evidente que tenemos que pensar que mientras no se creen instituciones ms slidas, mientras no se definan formas de financiacin ms importantes son necesarios (sic) activar mecanismos intermedios de transicin de gran importancia, como la dinamizacin de los convenios de crdito recproco (CCR), que estaban un poco paralizados por algunas medidas burocrticas en Brasil y que nosostros tuvimos la condicin de activarlos. Ver em GARCIA, Marco Aurlio. [Palestra proferida]. In: Seminario Regional sobre Integracin Productiva Argentina-Brasil, 10 jun. 2004, Hilton Hotel, Saln Buen Ayre, Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Texto desgravado. A questo de financiamento a projetos de infra-estrutura, no atual momento de definio de prioridades na execuo de projetos, tambm crucial e a maior participao do BNDES est sendo examinada. Est sendo intensificada a relao do banco brasileiro de desenvolvimento com a CAF e o FONPLATA, no sentido do seu maior envolvimento nos projetos da

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A HPP, via natural navegvel, encerra importante significado histrico, econmico e diplomtico. Constitui o eixo fluvial longitudinal mais extenso da Amrica do Sul, banha vasto e rico territrio, tanto do ponto de vista ambiental quanto de desenvolvimento econmicosocial, no centro do continente. Seu papel como opo de escoamento natural de cargas dos pases ribeirinhos em direo aos mercados regionais e internacionais tem sido resgatado no apenas em funo de seu interesse econmico, mas tambm como instrumento de integrao regional. O tema da navegao e do transporte fluvial no eixo ParaguaiParan mereceu particular nfase no mbito do processo institucional da Bacia do Prata, iniciado em 1967, quando se realizou em Buenos Aires a I Reunio de Chanceleres dos pases da regio. Constituiu uma
IIRSA. A idia, portanto, utilizar recursos do BNDES como instrumento financeiro na implementao de projetos de integrao regional atendendo a critrios tcnicos daquela entidade, levando em considerao as prioridades da poltica externa do Pas. Pensamos que isto permitir dar maior impulso ao processo de integrao regional e consolidar o papel que cabe ao Brasil no momento em que a Amrica do Sul busca meios de superar os entraves ao seu desenvolvimento. Ver em GUIMARES, Luiz Filipe de Macedo Soares. Poltica Geoeconmica da Amrica do Sul. [Trabalho apresentado]. S.L. 2003. (...) o BNDES tem servido de estmulo muito importante para o projeto de integrao fsica, de infra-estrutura, em pases vizinhos, desde que contem com a participao de empresas brasileiras. importante mencionar tambm que o BNDES tem procurado aumentar sua associao com a Corporao Andina de Fomento, exatamente com esse objetivo de estimular projetos de infra-estrutura, que possam melhorar a integrao com pases vizinhos. Ver em FELCIO, Jos Eduardo Martins. Amaznia e Amrica do Sul. [Entrevista concedida]. [S.l.][S.d.] Em discurso proferido na cerimnia de encerramento do Seminrio Integrao da Amrica do Sul: Desafios e Oportunidades, ocorrida no dia 16 out. 2003 em Buenos Aires, o presidente Luiz Incio Lula da Silva deu a conhecer haver instrudo o BNDES a financiar projetos de integrao fsica em cooperao com outras instituies, como a Corporao Andina de Fomento (CAF), o FONPLATA e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). No Seminrio Integrao da Amrica do Sul: I Encontro Brasil-Argentina, possibilidades de financiamento infra-estrutura, promovido pelo BNDES, o vice-presidente do banco, Darc Costa, anunciou a retomada do CCR e o financiamento de US$ 700 milhes a projetos de infra-estrutura de interesse do governo argentino, dentre os quais a Hidrovia Paraguai-Paran, no valor de US$ 80 milhes. Ver em NASCIMENTO, Daisy. Efeitos da falta de infra-estrutura no comrcio da Amrica do Sul tema de debate no Rio. Agncia Brasil, Rio de Janeiro, 23 ago. 2004. Disponvel em <www.agenciabrasil.gov.br>. Acesso em 23 ago. 2004.

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das reas de interesse prioritrio do Tratado da Bacia do Prata, assinado em Braslia em 1969, e foi objeto de tratamento especfico em reunies tcnicas de representantes governamentais institudas por resolues dos Chanceleres das naes platinas. Um dos aspectos discutidos nesse foro era o da melhoria das condies de navegabilidade dos rios da Bacia, mormente naqueles em que se requeriam obras de dragagem, retificao, sinalizao e balizamento, entre outras. O desenvolvimento do processo da Bacia do Prata esteve fortemente condicionado pelas divergncias entre o Brasil e a Argentina acerca da utilizao dos rios internacionais, sobretudo no que se referia ao seu aproveitamento energtico. A questo da navegao ou do transporte fluvial no chegou a ter incidncia direta nessas divergncias, na medida em que, desde o sculo XIX, aps a Guerra do Paraguai, j se havia consolidado o princpio da livre navegao nos rios internacionais da Bacia. Foi muito acentuada a influncia de vises geopolticas e estratgicas, em geral contaminadas por atitudes confrontacionistas. Tanto no Brasil quanto na Argentina, entre as dcadas de 1930 e de 1980, houve uma profuso de estudos geopolticos que tiveram ampla repercusso. O momento de inflexo que contribuiu para o arrefecimento dessas tendncias foi, sem dvida, o acordo sobre Itaipu e Corpus, de 1979, mediante o qual o Brasil e a Argentina lograram equacionar, de modo prtico, a controvrsia sobre a questo do aproveitamento dos rios internacionais de curso sucessivo e em particular das hidreltricas do alto Paran, dando incio a processo de entendimento e cooperao que, mais tarde, iria resultar na constituio do Mercosul e na formulao da aliana estratgica entre os dois vizinhos. A HPP constitui a primeira proposta de projeto regional de utilizao fluvial compartilhada na Amrica do Sul, de iniciativa brasileira, cuja importncia transcende seu significado geoeconmico no espao integrado da Bacia do Prata e do Mercosul. Alguns

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autores, sobretudo argentinos5, ressaltam o valor da Hidrovia como exemplo emblemtico da passagem do paradigma secular do antagonismo geopoltico, predominante at o incio ou meados da dcada de 1980, que se pautava pelo esquema de eixos longitudinais versus eixos transversais. A HPP serve assim como via do comrcio regional e inter-regional, contribuindo para integrar economicamente os territrios mediterrneos e possibilitando seu desenvolvimento sustentvel. Nesse contexto, o trabalho prope-se discutir a relevncia da HPP para a diplomacia brasileira na sua vertente de integrao fsica da Amrica do Sul, a partir dos antecedentes remotos e imediatos relativos ao tema da navegao fluvial na Bacia do Prata, e colocar em evidncia as origens e o desenvolvimento do chamado projeto Hidrovia6, bem como os interesses que nele tm o Brasil e os demais pases platinos. A monografia partiu da hiptese de que a valorizao da Hidrovia como eixo de carter longitudinal marcou mudana de
5

Ver em BOSCOVICH, Nicols. Geoestrategia para la Integracin Regional. Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1999. p. 91; FRAGA, Jorge Alberto. El Sistema del Plata visin geopolitica. In: Boletn del Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran factor de integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109,suplemento n. 763 G 11, pp.7783, invierno, 1991; ROMANO, Alfredo Hector Rizzo. Hidrovia Paraguay-Paran aspectos jurdicos y geopolticos. In: Boletn del Centro Naval: La Hidrovia ParaguayParan factor de integracin, Buenos Aires, ao 110, v.109, suplemento n. 763 G 11, p.104, invierno 1991; SORIANO, Carmelo. La Cuenca Del Plata: geopoltica y desarrollo socioeconmico. In: Boletn del Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran factor de integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109, suplemento n. 763 G 11, pp. 137 e 138, invierno 1991.

A iniciativa dos cinco pases platinos de reunir esforos para melhorar as condies de navegabilidade da Hidrovia Paraguai-Paran foi incorretamente denominada Projeto Hidrovia. A expresso cunhada e de uso corrente no reflete a natureza real da iniciativa, que manter as caractersticas naturais da via fluvial, com intervenes mnimas em alguns pontos crticos de seu curso, para garantir a manuteno das boas condies de navegao ininterrupta, diurna e noturna, ao longo de todo o ano, suficiente para embarcaes adaptveis ao rio. Ao contrrio, a expresso tem contribudo para gerar interpretaes errneas de que se trata de abrir uma grande pista fluvial, por meio de obras de engenharia de grande envergadura.

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paradigma geopoltico, em que a antiga lgica de antagonismos que caracterizou as relaes na Bacia do Prata, at o fim da dcada de 1970, foi substituda por esforos de instaurao do modelo de cooperao e complementao que dinamizou o processo de integrao regional, de que exemplo expressivo o Mercosul. Buscou-se desenvolver a argumentao de que essa mudana de paradigma geopoltico, embora real, tem alcance relativo, sobretudo em funo de vises diferenciadas sobre a utilizao da Hidrovia e de seus benefcios. O Brasil, por exemplo, sustenta que a Hidrovia um corredor fluvial navegvel que se encontra, em quase todo seu percurso, em condies naturais, devendo-se buscar o equilbrio que permita sua melhor utilizao com o menor impacto ambiental. Outros pases chegariam a buscar maiores vantagens econmicas do uso da Hidrovia, com a realizao de obras, que esbarrariam em diferentes limitaes, seja de carter ambiental, seja de carter econmico-financeiro. Sustentou-se o ponto de vista de que: (i) existe um valor intrnseco da Hidrovia para o Brasil como meio de transporte que pode beneficiar sobretudo a economia da regio Centro-Oeste, cujo desenvolvimento acelerado e crescente vinculao internacional exigem solues inovadoras e competitivas e (ii) a via fluvial serve de importante instrumento de integrao regional sul-americana. Sua funo, porm, no deveria ser magnificada isoladamente porque a melhoria das condies de navegabilidade no sistema fluvial Paraguai-Paran no diminui o papel de outros eixos e projetos de infra-estrutura, sejam longitudinais, sejam transversais, de interesse para a integrao sulamericana. Procurou-se demonstrar que a iniciativa de revalorizao da Hidrovia, anterior instituio do prprio Mercosul, viria a assumir a condio de projeto capaz de contribuir para dar contedo nova poltica de integrao, que comeou a ser gestada no final da dcada

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de 1980 e se expressa hoje na prioridade atribuda pelo Governo brasileiro Amrica do Sul. Para melhor compreender essas vertentes do projeto Hidrovia, procurou-se inseri-lo no mbito das estratgias de fortalecimento e ampliao da infra-estrutura regional, sub-regional e nacional e na perspectiva histrica da utilizao dos rios da Bacia do Prata e de suas implicaes geopolticas em que prevalecia o conflito dos eixos transversais e longitudinais, com o objetivo de monopolizar a circulao do trfego e da produo a partir das reas interiores. O projeto foi, assim, focalizado como exemplo de transio daquele paradigma de confrontao para outro de complementao e cooperao regional. O trabalho visou, principalmente, ao enfoque diplomtico, a partir do qual buscou realar o significado da participao do Brasil no projeto Hidrovia como instrumento da poltica de integrao fsica e econmica regional e situ-lo como uma das iniciativas que concorrem para os objetivos da poltica externa brasileira na Amrica do Sul. Atribuiu-se nfase aos aspectos econmicos e comerciais pelo que representam para as potencialidades de crescimento da regio e aos de carter ambiental, tendo em conta constiturem elementos-chave do posicionamento brasileiro nas negociaes no mbito do Comit Intergovernamental da Hidrovia (CIH) e de seus futuros desdobramentos. A pesquisa seguiu o mtodo dedutivo, tendo como ponto de partida a considerao dos interesses do Brasil na Bacia do Prata e evoluiu para a discusso dos aspectos particulares do transporte e da navegao fluvial que se relacionam com a HPP. Tratou-se de abordar dois temas especficos, a Hidrovia e a integrao da Amrica do Sul, de maneira a identificar sua inter-relao e inferir dessa abordagem os elementos de relevncia para o estudo. Trabalharam-se fontes j conhecidas sob tica diferenciada, com o intuito de chegar a novos patamares de interpretao acerca de pontos debatidos. Foi realizada anlise documental e bibliogrfica.

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Para responder hiptese, intentou-se observar, registrar e analisar os seguintes argumentos: (a) o projeto HPP representa mudana das vises geopolticas que tanto condicionaram os esforos de integrao regional e, portanto, do modelo de relacionamento do Brasil com seus vizinhos da Bacia do Prata; (b) nesse sentido, a HPP tornouse opo de infra-estrutura de transporte eficiente, competitiva e capaz de impulsionar o processo de integrao e de desenvolvimento sustentvel regionais; (c) a vocao natural do complexo ParaguaiParan servir de via de passagem para a integrao regional e poder viabilizar o propsito do Mercosul de agilizar a circulao de mercadorias, bens e servios, com reduo dos custos de transporte e de seguros; (d) para que a HPP possa cumprir plenamente a funo de via interior do Mercosul imprescindvel que sua navegabilidade seja assegurada em condies suficientes com vistas a incrementar a eficincia do comrcio regional e sua competitividade no mercado internacional; (e) a questo ambiental tem forte incidncia sobre o tema da HPP e representa elemento de complexidade no trato diplomtico da Hidrovia; e (f) a continuidade do projeto tem importncia para os esforos empreendidos no mbito da IIRSA, que resultou da I Reunio de Presidentes da Amrica do Sul, realizada em Braslia no ano 2000, e ganhou acrescida importncia na poltica de integrao sul-americana preconizada pelo Governo do Presidente Lula. O trabalho sustenta-se em oito captulos. O primeiro deles trata da integrao da Amrica do Sul como condio essencial para o desenvolvimento sustentvel da regio. Para crescer de maneira harmnica, objetivo bsico do Tratado da Bacia do Prata, os pases que a compem devem integrar suas economias, aumentando o intercmbio comercial, financeiro e tecnolgico, a partir de sua concepo como espao geoeconmico nico. Discute o enquadramento jurdico e poltico da integrao fsica, consubstanciada na IIRSA e ressalta os principais aspectos e princpios bsicos que norteiam a estratgia adotada nessa rea. Situa a relevncia da HPP

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como parte de amplo plano de remodelao, aperfeioamento e ampliao da infra-estrutura fsica regional, voltada para a promoo do desenvolvimento sustentvel. O segundo captulo dedica-se a breve retrospectiva histrica da livre navegao nos rios da Bacia do Prata, tema que ocupou grande parte das atenes da diplomacia brasileira no sculo XIX. Aponta os modos tradicionais de utilizao dos rios platinos como via de transporte e comunicao para demonstrar que a HPP no constitui projeto novo. , ao contrrio, realidade existente que apenas requer gesto unificada internacional eficiente e adequao demanda atual e potencial de trfego e s novas tecnologias de navegao e de movimentao de carga nos portos. Coloca em evidncia que a utilizao compartilhada da HPP vista como emblema da superao das rivalidades e antagonismos geopolticos do passado em favor de poltica de cooperao para a integrao. O terceiro captulo focaliza a descrio da distribuio geogrfica das bacias dos rios Paraguai e Paran, as mais importantes do sistema do Prata em termos de descarga e de rea de drenagem, que compreendem 2.605.000 km distribudos entre Brasil, Argentina, Paraguai e Bolvia. feita tambm meno particularidade da posio do Porto de Nova Palmira e do Rio da Prata no contexto da Hidrovia. So enfatizadas as principais caractersticas geomorfolgicas que tm influncia direta nas condies naturais de navegabilidade dos rios e nas intervenes para sua melhoria. Considerando-se a importncia do aspecto ambiental na promoo do desenvolvimento sustentvel da regio e seu papel central na elaborao da posio brasileira em relao s melhorias na HPP, contemplada neste captulo breve descrio do Pantanal Mato-Grossense, rea de preservao ecolgica e depresso sazonalmente inundada, integralmente situada geomorfolgica e hidrologicamente na rea de drenagem do alto Paraguai, para atenuar e reduzir o escoamento superficial da Bacia. So tambm objeto deste captulo os aspectos econmicos e sociais

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relevantes que encerram as zonas de influncia da Bacia do ParaguaiParan e que a justificam como via interior do Mercosul. O quarto captulo introduz o projeto Hidrovia. Uma vez superado o modelo de antagonismos e, embora a evoluo dos meios de transporte terrestre na dcada de 50 tenha provocado a diminuio da importncia dos rios Paraguai e Paran como vias de transporte e comunicao, o desenvolvimento dos estados do Mato Grosso, do Mato Grosso do Sul, de Rondnia e de outras reas distantes da costa atlntica, aliado aos anseios de integrao regional, fizeram renascer no Brasil o interesse pela via fluvial, como meio de transporte eficiente e competitivo, dando surgimento ao projeto Hidrovia. So, portanto, considerados, neste captulo, suas origens e motivaes, seus principais objetivos, seu enquadramento poltico e jurdico original, institucionallegal e normativo, bem como suas fontes de financiamento e seu significado para cada um dos pases beneficirios. Contempla, ainda que de forma sucinta, a postura de cooperao do Brasil na soluo dos problemas apresentados no Canal Tamengo e tece algumas consideraes sobre a importncia da interconexo da HPP com a hidrovia Tiet-Paran e com outros meios de transporte, que a integrem aos planos de desenvolvimento da infra-estrutura nacional e regional. O quinto captulo apresenta, em linhas gerais, histrico dos estudos tcnicos, j realizados e em andamento, sobre a viabilidade do projeto e de seu impacto ambiental. Atribui nfase s razes pelas quais os diversos estudos j realizados no produziram resultados concretos em termos de avano na implementao das obras de melhoria da via fluvial e s expectativas que se criaram nesse sentido em torno dos ltimos esforos envidados para complement-los. Os estudos realizados no passado acabaram no contando com a aprovao dos governos envolvidos no projeto, no apenas em funo de obstculos de ordem tcnica e de acompanhamento inadequado de sua evoluo por parte dos rgos especializados de cada pas, mas tambm em decorrncia de resistncias polticas que denotam um certo

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vestgio do padro de comportamento que permeou a lgica dos antagonismos. Salienta a importncia dos Planos de Ao Integrado (PAI) e de Gesto Ambiental (PGA), documentos que norteiam as intervenes dos cinco pases na Hidrovia, e os dados relevantes para a sustentao da posio brasileira, em especial no tocante a obras/ servios de manuteno em matria de melhoria da navegabilidade, segurana, previsibilidade, movimentao de carga, investimentos em infra-estrutura porturia, adaptao das embarcaes s caractersticas dos rios e renovao da frota, entre outros. So considerados como marco zero, para efeito de comparao, os dados apresentados no Estudo de Pr-viabilidade, realizado em 1988. Inclui ainda breves consideraes a respeito das reaes da sociedade civil, nacional e internacional, notadamente da parte de algumas ONGs como o World Wildlife Fund (WWF), s recomendaes emanadas dos referidos estudos. O sexto captulo prope-se examinar o estgio ainda embrionrio de implementao do projeto e suas implicaes na melhoria das condies de navegabilidade da Hidrovia. Procura, portanto, avaliar em que medida, a despeito dessa circunstncia, os avanos registrados a partir do enquadramento legal e normativo e da execuo de obras/servios de manuteno, j se traduzem em impactos na melhoria das condies de navegao em trechos da Hidrovia. Tais aspectos so discutidos com base em dados e indicadores disponveis (atrao de investimentos em termos de modernizao dos portos e renovao da frota, aumento da movimentao de carga, melhoria das condies de segurana, entre outros). Leva em conta o fato de que, sobretudo no trecho Cceres/Corumb, em funo da questo ambiental e das condies naturais favorveis navegao, prevemse apenas medidas de manuteno, sem a interveno de obras de engenharia. Os impactos positivos verificados serviro para comprovar a posio brasileira de que a HPP uma via natural navegvel e apenas demanda melhorias capazes de promover a utilizao racional e

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ordenada da navegao fluvial em proveito dos cinco pases. So igualmente apontadas as diferentes posies sobre a utilizao da Hidrovia e os principais obstculos ainda a serem transpostos, como o caso da criao de entidade multinacional encarregada de sua administrao, do mtodo de financiamento das obras e da necessidade de complementao intermodal. Procura ressaltar que a evoluo do projeto depender do encerramento da fase dos estudos e da capacidade de os pases alcanarem consenso em torno dessas questes sensveis pendentes de definio, na nova fase de transio para a execuo das futuras obras na Hidrovia, que se prenuncia em breve inaugurar. No stimo captulo, pretendeu-se ilustrar os fundamentos da posio brasileira em relao ao desenvolvimento da HPP, que se orienta, em ltima anlise, pela busca do equilbrio entre a melhor utilizao do potencial de navegao dos rios Paraguai e Paran e o menor impacto ambiental. Para tanto, so retomadas as constataes e consideraes tecidas nos captulos anteriores, sobretudo as de cunho histrico e as caractersticas naturais dos rios Paraguai e Paran no trecho brasileiro e suas reas de influncia, que incluem os estados do Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, em particular a regio do Pantanal Mato-Grossense, declarada rea de preservao ambiental. Esses elementos do sustentao posio defendida pelo Governo brasileiro de que a HPP uma via natural navegvel que sempre existiu e que o sistema Paraguai-Paran apresenta, no Brasil, condies naturais de navegao suficientes para o trnsito de embarcaes adaptveis ao rio. Posteriormente, so analisadas as condicionantes ambientais de natureza legal e judicial que levaram realizao de estudos complementares de viabilidade, bem como suas conseqncias para o andamento da execuo do projeto HPP. No ltimo captulo, partindo-se da constatao de que a HPP j existe como via natural navegvel e uma realidade para os cinco pases, no havendo, portanto, espao para retrocessos nesse sentido,

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contemplam-se dois cenrios futuros possveis: (a) o de que o projeto se encaminhe para o objetivo de atingir a capacidade mxima de transporte na Hidrovia por meio da realizao de obras de engenharia; e (b) o de que prevaleam as obras/servios de manuteno na maioria dos trechos, sobretudo o brasileiro, com o objetivo de promover a utilizao racional e ordenada da navegao fluvial, em proveito dos cinco pases e do projeto de integrao, procurando-se o equilbrio entre a melhor utilizao do potencial de navegao e o menor impacto ambiental. O trabalho sustenta o ponto de vista de que o projeto se encaminha para o segundo cenrio, considerando-se os seguintes fatores: as condicionantes impostas pela posio brasileira, cuja margem de flexibilidade em relao aos aspectos ambientais bastante limitada; a reduzida capacidade dos pases envolvidos de financiar eventuais obras em seus respectivos territrios, ainda que s de manuteno; o fato de que, dada a natureza dinmica dos rios, os resultados dos estudos tcnicos podem perder parte de sua validade no longo prazo; as probabilidades de interconectar a HPP com outros modos de transporte dentro do Brasil e no mbito da IIRSA e de alcanar acordo sobre gesto unificada que permita facilitar e dinamizar a navegao pela Hidrovia. O ponto de inflexo das negociaes e da evoluo do projeto deu-se a partir da entrega dos resultados dos estudos tcnicos complementares, em junho de 2004. Nesta etapa de transio para a fase de execuo das obras, a posio que o Brasil vier a assumir poder ser decisiva na determinao dos rumos da iniciativa, ao envolver a tomada de deciso sobre a alternativa tcnico-financeira a ser adotada e discusses relativas a possveis modos de administrao conjunta da HPP. O captulo final contempla, portanto, ensaio das perspectivas luz das posies brasileira e argentina, e da definio das questes pendentes, cunhadas como grandes temas, que apontam para as seguintes possibilidades de evoluo do projeto: (a) a de que haja consenso sobre os grandes temas, que muito provavelmente levar

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assinatura de Acordo de Alcance Parcial (AAP), tendo como agncia executora o Comit Intergovernamental Coordenador dos Pases da Bacia do Prata (CIC), e execuo integral do projeto, tal como idealizado e acordado no mbito do Comit Intergovernamental da Hidrovia Paraguai-Paran (CIH); (b) a de que haja consenso sobre os grandes temas, que leve assinatura de acordo multilateral que serviria de enquadramento para a execuo das obras por meio dos acordos bilaterais existentes, a custos menos elevados; (c) a de que no haja consenso sobre os grandes temas e leve a Argentina a lanar mo dos mecanismos bilaterais existentes com os pases menores para garantir a execuo das obras de melhoramento, no curto prazo, o que comprometeria os esforos empreendidos at o momento para imprimir enfoque global e sustentvel iniciativa, como instrumento de integrao; e (d) a de que no haja consenso e leve paralisia do curso de ao para a execuo de futuras obras na Hidrovia, dandose continuidade apenas s intervenes de manuteno, no curto e mdio prazos. Em suma, ao focalizar o tema da Hidrovia Paraguai-Paran, esta monografia busca analisar a evoluo, as perspectivas e o significado desse projeto para o Brasil e sua poltica de integrao no Mercosul e na Amrica do Sul.

C APTULO I

A VISO ESTRATGICA DA INFRA-ESTRUTURA FSICA DA AMRICA DO SUL

A VISO ESTRATGICA DA INFRA-ESTRUTURA FSICA DA AMRICA DO SUL

As tentativas de promover a transformao das fronteiras de separao em fronteiras de cooperao e unio, na Amrica do Sul, que assentam razes na diplomacia inaugurada por Rio Branco, encontram expresso mxima no governo do Presidente Luiz Incio Lula da Silva. A liderana exercida na conduo dos processos de revitalizao do Mercosul e de sua associao com a Comunidade Andina das Naes (CAN)7, ncleo da emergente Comunidade Sul-Americana de Naes8, cuja ata de fundao priorizou a integrao fsica continental, imprime sentido prtico e realista ao que se insinua ser el nico porvenir comn posible9 para os pases da regio.
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A associao MERCOSUL/CAN representar mercado de 350 milhes de habitantes, o quinto em nvel mundial. Os pases signatrios do acordo de associao comprometeram-se a criar condies para que, no curto prazo, em 2007, sejam liberados 90% do comrcio com os pases da regio e, no prazo de 15 anos, a desgravao seja total, com o que todo produto sul-americano circular sem travas pelo novo espao geogrfico que se cria. (Cf. BIELSA, Rafael. Nuestro Destino Sudamericano. Clarn, Buenos Aires, 08 dic. 2004. Seccin Opinin, p. 33.) O novo espao que se inaugura com a fundao da emergente Comunidade SulAmericana de Naes, conta com 360 milhes de habitantes e 17 milhes de km de superfcie, correspondentes a 85% do total da Amrica Latina e do Caribe e 45% de toda a Amrica. (Cf. NIEBIESKIKWIAT, Natasha. Doce Pases lanzan en Cusco la Comunidad Sudamericana. Clarn, Buenos Aires, p. 20, 08 dic. 2004.). Bielsa, op. cit., p. 33.

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Em reunio do Grupo do Rio, ocorrida nos dias 04 e 05 de novembro de 2004, no Rio de Janeiro, o governo brasileiro envidou esforos no intuito de se colocar como liderana regional, ampliando sua visibilidade internacional. Embora o objetivo de construir a integrao sul-americana tenha sido constante na ao externa brasileira, foi retomado com maior assertividade. Nesse mbito, o Brasil reafirma seu propsito de se aproximar da Amrica do Sul, e lider-la, em busca de soluo para problemas comuns da regio10. A III Reunio de Presidentes Sul-Americanos, realizada em Cusco, Peru, nos dias 08 e 09 de dezembro de 2004, engendrou a transposio do antigo ideal de integrao continental do plano terico para o plano da ao. A nova geopoltica da Amrica do Sul, que comeou a delinear-se h quatro anos, em Braslia, assumiu forma concreta transcorridos menos de dois anos do atual governo. Ponto de convergncia entre o discurso e a prtica, o mais categrico dos imperativos, o geogrfico, agora colocado a servio da soluo dos problemas regionais, por meio do aproveitamento dos recursos naturais da prpria regio e de sua incorporao corrente de comrcio internacional. A materializao do novo espao geoeconmico continental pde ser vislumbrada a partir da Reunio de Cpula de Cusco, em que se assumiu o compromisso de dar impulso implementao de 31 projetos de infra-estrutura fsica contemplados na IIRSA. Um dos trs nicos eixos longitudinais (ANEXO Figura 1) que compem a estratgia de integrao fsica da regio, a HPP atravessa o corao do continente, vertebra o Mercosul e elo de conexo com as Bacias dos rios Amazonas e Orinoco, o que lhe confere importncia como um dos instrumentos de consecuo da prioridade externa do governo Lula.
10 ONUKI, Janina. O Brasil, a Amrica do Sul e o Mundo. In: Colunas de RelNet. n. 10, ms 7-12, ano 2004. Disponvel em <www.relnet.com.br>. Acesso em 10 dez. 2004.

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1. ANTECEDENTES DA VALORIZAO DO ESPAO SUL-AMERICANO A Amrica do Sul e tem sido para o Brasil prioridade de poltica externa, por ser constitutiva de nossa identidade internacional11. A valorizao do espao sul-americano, como elemento dinmico capaz de gerar importantes interaes entre povos e suas formas de organizao12, confere dimenso geoestratgica aproximao com os pases vizinhos, e tem permeado as aspiraes da poltica externa sul-americana do Brasil, desde a primeira dcada do sculo XX, quando foi idealizada e iniciada pelo Baro do Rio Branco. Deixaria esse espao de ser mera referncia cartogrfica limtrofe para assumir as feies de fator constante da insero do pas na vida internacional. Fruto da expanso econmica, demogrfica e cultural europia iniciada no sculo XVI, a Amrica espanhola e a portuguesa guardam semelhanas, sob a marca ibrica de um passado comum, em que, no obstante, cedo verificaram ser conflitantes seus interesses em atividades
LAFER, Celso. Pronunciamento na abertura do Seminrio sobre Amrica do Sul. In: IEPES/IRBr/IPEA/BID. Seminrio sobre a Amrica do Sul: a organizao do espao sul-americano: seu significado poltico e econmico (2000: Braslia, DF). p. 8. Sobre o conceito de identidade internacional, ver em LAFER, Celso. A identidade internacional do Brasil e a poltica externa brasileira. So Paulo: Perspectiva, 2001. A integrao da Amrica do Sul uma prioridade do governo Lula. Acreditamos que a aproximao entre os dois pases do continente o melhor caminho para a construo de uma Amrica do Sul mais democrtica, prspera e justa. AMORIM, Celso. Entrevista ao jornal A Classe Operria, em 25/08/2004. Disponvel em <www.mre.gov.br>. Acesso em 03/09/2004. (...) ateno especial prioridade de nossa poltica externa, que a de integrao na Amrica do Sul. (...) temos verificado um forte empenho de trabalharmos em harmonia pela integrao fsica e pelo progresso econmico, social e poltico de cada um de nossos pases. AMORIM, Celso. Discurso proferido por ocasio do Dia do Diplomata, em 18/09/2003. Disponvel em <www.mre.gov.br>. Acesso em 03/09/ 2004. A Amrica do Sul base tanto para o Brasil quanto para os outros pases da regio. Se voc quer se projetar bem para o mundo, a sua base prxima tem de estar bem consolidada. AMORIM, Celso. Entrevista concedida revista Indstria Brasileira, em 01/10/2003. Disponvel em <www.mre.gov.br>. Acesso em 20/12/2004
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QUAGLIOTTI DE BELLIS, Bernardo. Uruguay en la Cuenca del Plata. In: DALLANEGRA PEDRAZA, Luis (Coord.). Los Pases del Atlntico Sur. Geopoltica de la Cuenca del Plata. Buenos Aires: Editorial Pleamar, 1983. p. 165..

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exploratrias, comerciais e colonizadoras13, herana que viria a se refletir em momentos de convergncias a que se interpuseram outros de rivalidades e tenses vividos especialmente por Brasil e Argentina, no espao platino, at o final da dcada de 1970. Como parte da marca ibrica comum, viriam as duas Amricas a emancipar-se das metrpoles europias, embora por processos distintos, dentro do quadro poltico e econmico mais amplo da desagregao do sistema colonial, que lhes conferiria o status de atores internacionais, cujas polticas externas, no sculo XX, priorizaram naturalmente as questes da estratificao internacional e do desenvolvimento. O tema da estratificao internacional no se fez visvel na poltica externa brasileira ao longo do sculo XIX, dados seu vetor principal de consolidao do espao nacional e o poder de gesto da ordem mundial que se limitava ao equilbrio das grandes potncias 14. Decorrncia de heterogeneidades dos processos histricos vivenciados pelos povos das Amricas espanhola e portuguesa, a consolidao do espao conquistado pelas potncias da Pennsula Ibrica configurou-se por meios distintos e sua organizao poltica obedeceu a diferentes formas de governo. O cantonalismo geopoltico15 imposto pelos espanhis para melhor
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ARAJO, Joo Hermes Pereira de. A Herana Colonial. In: ARAJO, Joo Hermes de; AZAMBUJA, Marcos e RICUPERO, Rubens. Trs Ensaios sobre Diplomacia Brasileira. Braslia: Ministrio das Relaes Exteriores, 1989. p. 3. LAFER, Celso, 2001, op. cit., p.67.

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Cantonalismo gepoltico impuesto tambin a los espaoles que para mejor defender y administrar sus tierras americanas las dividieron en cuatro Capitanas Generales y cuatro Virreynados; uno de ellos, el Virreynado del Ro de la Plata (1763), que corresponda, en parte a la subregin geogrfica de la Cuenca del Plata, abarcando parte de Bolivia, el Paraguay, Uruguay y Argentina. Sin embargo, los ncleos geohistricos espaoles cerrados, ya fuertemente disociados por las vastas planicie (sic) del Plata, no consiguieron mantener unido al todo formado por la unidad geogrfica de la Cuenca fluvial. Ver em CASTRO, Therezinha de. Brasil y la Cuenca del Plata. In: DALLANEGRA PEDRAZA, Luis. Los Pases del Atlntico Sur. Geopoltica de la Cuenca del Plata. Buenos Aires: Editorial Pleamar, 1983. p. 131.

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administrar suas terras americanas resultou na balcanizacin histrica16 de seus domnios, em contraste com os esforos bem sucedidos da Coroa portuguesa de manter unido o territrio conquistado nos limites do Tratado de Tordesilhas e para alm deles, o que justificaria, entre outros fatores, a incapacidade das naes hispnicas de formar, aps o processo de independncia, uma unidade ou aliana poltica latino-americana17. Por sua vez, as instituies monrquicas no Brasil conviviam com as Repblicas que se formavam na Amrica espanhola, condio em que as foras de atrao natural imantavam o pas ao continente europeu, distanciando-o de sua realidade mais imediata. Dessa forma, o Brasil esteve atrelado Europa at o final do sculo XIX e essa situao s comearia a reverterse em 1889, com o advento da Repblica, que traria em seu bojo a americanizao das relaes exteriores do Brasil18. No entanto, esse dado novo da insero do Brasil nas Amricas fez-se explcito j no texto do Manifesto Republicano de 1870, cuja passagem Somos da Amrica e queremos ser americanos19, pressagiava o caminho que seria ento percorrido, por impulso de Rio Branco, para preparar as bases em que se daria mais tarde a iniciativa de construo de um espao sulamericano integrado.
Consolidar la integracin y ampliarla en Amrica del Sur es un hecho clave para Amrica Latina; su balcanizacin histrica contribuy a nuestra debilidad y redujo nuestra capacidad de regateo por dcadas; debemos dialogar frente al ALCA con un potencial exterior que no existe en condiciones de balcanizacin, pero s superando esta situacin, consolidando, fortaleciendo y ampliando el Mercosur (...). Ver em WILLIAN RAMIREZ, Jos Cludio. Amrica do Sul no atual sistema internacional [Palestra proferida]. In: IEPES/IRBr/IPEA/BID. Seminrio sobre a Amrica do Sul: a organizao do espao sul-americano: seu significado poltico e econmico (2000: Braslia, DF). p. 45. TOMASSINI OLIVARES, Luciano Historia e Identidad en la Definicin Cultural de las Sociedades. [Palestra proferida]. In: IEPES/IRBr/IPEA/BID. Seminrio sobre a Amrica do Sul. A organizao do Espao Sul-americano: seu significado poltico e econmico. (2000: Braslia, DF). v.1. pp. 53-55.
18 CERVO, Amado Luiz; BUENO, Clodoaldo. Histria Poltica da Exterior do Brasil. So Paulo: tica, 1992. p.149. 19 PESSOA, Reynaldo Carneiro (Org.). A idia republicana no Brasil, atravs dos documentos: textos para seminrios. So Paulo: Alfa/mega, 1973. p.60. 17 16

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Uma vez solucionadas as questes de fronteira e consolidados os limites do territrio nacional, os esforos diplomticos puderam ser redirecionados para a promoo do desenvolvimento, que ocorreria no eixo de relativa igualdade entre pases com poder e situao internacionais comparveis20. Condio indispensvel a esse novo objetivo, que passaria a integrar a essncia de nossa diplomacia, era a garantia da paz na regio, para o que no mais deixaria de empenhar-se o Brasil em sua ao externa, voltada para a promoo da amizade e unio dos pases sul-americanos, sua realidade imediata21. Pavimentava-se, assim, a estrada das primeiras iniciativas promotoras da transformao das fronteiras de separao em fronteiras
De acordo com o Embaixador Rubens Ricupero, os esforos da diplomacia brasileira em prol da cooperao e do desenvolvimento seriam empreendidos, na realidade, em dois eixos, o de simetria ou relativa igualdade com os pases de poder e situao internacional comparveis aos do Brasil (Amrica Latina, mais tarde frica e sia) e o de assimetria ou de desigualdade com as naes das quais nos separa um diferencial aprecivel de poderio poltico e econmico (industrializados da Amrica do Norte, Europa, Japo, de um lado, e U.R.S.S. e socialistas, do outro). Ver em RICUPERO, Rubens. A Diplomacia do Desenvolvimento. In: ARAJO, Joo Hermes de; AZAMBUJA, Marcos e Ricupero, Rubens. Trs Ensaios sobre Diplomacia Brasileira. Braslia: Ministrio das Relaes Exteriores, 1989. pp. 193 e 194.
21 RICUPERO, Rubens. Rio Branco, definidor de valores nacionais. In: CARDIM, Carlos Henrique; ALMINO, Joo (Orgs.). Rio Branco: a Amrica do Sul e a modernizao do Brasil. Rio de Janeiro: EMC, 2002. p.90. Expresses dessa poltica, iniciada por Rio Branco j em 1909, foram os esforos diplomticos empreendidos, na dcada de 30, em busca de solues conciliatrias para os conflitos deflagrados entre Colmbia e Peru, em torno da questo de Letcia; entre Paraguai e Bolvia, por ocasio da Guerra do Chaco, e, mais recentemente, entre Peru e Equador, envolvidos em antigo contencioso territorial. A questo da paz na Amrica do Sul como condio essencial para o desenvolvimento e a segurana do pas era notada na poltica de Rio Branco. Fiel ao seu passado, o Brasil [ poca do chanceler] continuava a oferecer ao mundo testemunho inequvoco de amor concrdia e de entranhado sentimento de justia, prosseguindo com serena constncia na liquidao pacfica da pesada herana de litgios territoriais, pondo termo, prudente e cautelosamente, a situaes por vezes inquietantes, com a preocupao exclusiva de viver em paz com os seus vizinhos e em boa harmonia com todas as naes do mundo. JORGE, Arthur Guimares de Arajo. Rio Branco e as fronteiras do Brasil: uma introduo s obras do Baro do Rio Branco. Braslia: Senado Federal, 1999. p.154. Na concepo de Rio Branco, a melhor maneira de se proteger contra atentados soberania era garantir a estabilidade poltica da regio. 20

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de cooperao22, na Amrica do Sul, j a partir do incio dos anos sessenta, seguindo a tendncia aos processos de integrao regional, de que foi precursora a Europa na dcada de 50. A primeira delas, a Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC, 1960), resultaria na Associao Latino-Americana de Integrao (ALADI, 1980)23. A segunda, o Tratado da Bacia do Prata (1969), em cujo mbito se inscreve o projeto da Hidrovia Paraguai-Paran, chegou a incluir no rol de suas discusses a preocupao com a integrao do espao fsico sul-americano. Nesse sentido, a XII Reunio de Chanceleres da Bacia do Prata, realizada em 1981, em Santa Cruz de la Sierra, teve como um dos tpicos de interesse a questo da interligao das bacias do Orinoco, do Amazonas e do Prata, tema retomado como relevante na atualidade24. Seguiram-se a essas iniciativas, a criao, em 1969, do Grupo Andino, que se transformaria em Comunidade Andina das Naes
BUENO, Clodoaldo. O Baro do Rio Branco e o projeto da Amrica do Sul. In: CARDIM, Carlos Henrique, ALMINO, Joo (Orgs). Rio Branco, a Amrica do Sul e a modernizao do Brasil. Rio de Janeiro: EMC, 2002. p.359. COMUNICADO DE BRASLIA. Emanado da I Reunio dos Presidentes da Amrica do Sul, realizada em Braslia, no perodo de 31 de julho a 02 de agosto de 2000, texto mimeografado, pargrafo 36. PEA, Flix. Momentos y Perspectivas. La Argentina en el mundo y en Amrica Latina. Buenos Aires: Editorial de la Universidad Nacional de Tres de Febrero, septiembre, 2003. p. 169. Sobre a evoluo do pensamento poltico brasileiro acerca da integrao regional, veja CERVO, Amado Luiz. Eixos Conceituais da poltica exterior do Brasil (abril de 1998). In: Revista Brasileira de Poltica Internacional, ano 46, n. 1, pp. 69-74, 2003. O assunto acabara de ser tratado naquele ano, em Lima, no mbito de Reunio Especializada, convocada pelo Governo peruano, com o patrocnio da OEA. Dado o carter ambicioso do projeto, que tinha grandes implicaes para o Brasil em termos econmicos, buscou-se lhe dar tratamento cauteloso e realista. Esse enfoque prevaleceu por ocasio da reunio de Santa Cruz de la Sierra, na qual a Bolvia pretendia dar seguimento mais dinmico ao assunto, tendo apresentado, para tanto, projeto de resoluo encomendando o exame da questo no mbito da Bacia do Prata. Tal proposta no prosperou, contudo, tendo sido apenas includa na Ata Final uma referncia ao encontro de Lima. Ver em BRASIL. MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES. Informao da DAM-I. Braslia, 1985, texto mimeografado, p. 6.
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(CAN); o Tratado de 1973 celebrado entre o Paraguai e o Brasil, que possibilitou a construo da hidreltrica de Itaipu, cuja controvrsia ser tratada no captulo II; o acordo tripartite celebrado por Argentina, Paraguai e Brasil, em outubro de 1979, que representou a transposio das relaes Brasil/Argentina do patamar da confrontao para o da cooperao, como se procurar demonstrar mais adiante; o Tratado de Cooperao Amaznica (1978); o gasoduto Brasil/Bolvia (1999), cujas tratativas se haviam iniciado na dcada de 30; o Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento, assinado entre a Argentina e o Brasil em 1988, que proveria os fundamentos iniciais do Mercosul e a efetiva criao deste ltimo, em 1991, pelo Tratado de Assuno, que incorporaria o Paraguai e o Uruguai ao processo de integrao, e estabeleceria, num primeiro momento, laos de associao com o Chile e a Bolvia. Mais tarde, no governo Lula, abrir-se-iam perspectivas no s de aprofundar, mas de ampliar o bloco regional com a associao do Peru, em 2003, e a assinatura de acordo com a Venezuela, Colmbia e Equador, em outubro de 2004, de maneira que ficaria configurada a zona de livre comrcio entre o Mercosul e a CAN, com a possibilidade de futura associao do Mxico25. No entanto, essa tentativa de latino-americanizao da diplomacia brasileira26 viria a sofrer, mais recentemente, um reducionismo, embora no excludente, em funo da reviso do conceito
A reunio de chefes de Estado latino-americanos em Puerto Iguaz, em julho de 2004, quando o Brasil assumiu a presidncia Pro Tempore do Mercosul, marcou uma inflexo na aliana regional. Registrou avanos nos acordos com a CAN, aprovou o ingresso da Venezuela como membro associado e autorizou negociaes para que o Mxico venha a se incorporar nessa mesma condio. GARCIA, Marco Aurlio. Alm da Crise do Mercosul. Jornal O GLOBO, coluna Opinio, de 14 jul. 2004. A aspirao de unidade continental presidiu tambm o surgimento do Grupo do Rio, primeiro foro poltico exclusivamente latino-americano para harmonizar posies a respeito dos grandes problemas hemisfricos e conferir regio voz mais influente atravs da coordenao informal das atuaes do Brasil, Argentina, Mxico, Venezuela, Colmbia, Peru, Uruguai e Panam, este ltimo suspenso aps haver-se afastado da prtica democrtica. RICUPERO, Rubens, 1989. op. cit., p. 207.
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Ricupero, Rubens, 1989, op. cit., p.207.

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de Amrica Latina, em decorrncia do surgimento das foras contraditrias da globalizao e da regionalizao, contexto em que a dimenso geoeconmica adquiriu importncia vital nos esforos de integrao. Em funo dessa nova dinmica internacional, aumentou o grau de interdependncia do Mxico, da Amrica Central e do Caribe com os Estados Unidos, em contraste com a Amrica do Sul, cujas relaes regionais e internacionais so mais diversificadas, o que lhe confere especificidade no mbito latino-americano27. As tentativas de organizao do espao sul-americano de maneira a favorecer a paz e o desenvolvimento, vertente amalgamada ao externa brasileira a partir do incio do sculo XX, foram construdas sob o lastro da identidade histrico-cultural, dos valores democrticos dos pases que compem a regio e das particularidades que a singularizam em meio a outros contornos geogrficos de dimenses continentais. De fundamental importncia tm sido, nesse sentido, o distanciamento da regio da linha de frente das tenses prevalecentes no centro do sistema internacional e a leitura compartilhada que fazem os pases sul-americanos da dinmica do sistema internacional, fato que se reflete na prioridade atribuda a pontos comuns de suas agendas externas, sobretudo o da estratificao internacional e o do desafio do desenvolvimento28, indutores, em certa medida, dos esforos de integrao regional29.
FRAGA, Rosendo. Amrica do Sul: histria e identidade. [Palestra proferida]. In: IEPES/IRBr/IPEA/BID. Seminrio sobre a Amrica do Sul. A organizao do Espao Sul-americano: seu significado poltico e econmico. (2000: Braslia, DF). . p. 63. Meno ao artigo Amrica Latina frente al cambio de siglo, de Abraham F. Lowenthal, publicado no Journal of Democracy, em abril de 2000.
28 27

JAGUARIBE, Hlio. Mercosul e a nova ordem mundial. In: HUGUENEY FILHO, Clodoaldo, CARDIM, Carlos Henrique (Orgs.). Grupo de Reflexo Prospectiva sobre o Mercosul. Braslia: FUNAG/IPRI/SGIE/BID, 2002. p.177.

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Na dcada de sessenta, a exemplo do que ocorrera na Europa, os pases latinoamericanos, para poderem crescer e desenvolver-se, recorreram a polticas e modelos de cooperao regional, em busca do bem-estar de suas populaes por meio da liberalizao do comrcio. A integrao passava a ser, assim, considerada instrumento do crescimento econmico, da elevao do nvel de vida das comunidades e da superao dos limites do

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A regionalizao da Amrica Latina insere-se hoje no contexto da atual etapa do processo de globalizao que est vinculada revoluo tecnolgica e engloba todas as reas da civilizao atual, dentre as quais as da inter-relao dos mercados e das estratgias competitivas. Nessa linha do processo de integrao da Amrica Latina, surge, como primeiro ponto de apoio, o Mercosul, cuja consolidao e possibilidades de projetar-se para o resto da Amrica do Sul assentam suas bases sobre os fundamentos histricos e culturais latino-americanos30. Embora haja diferenas claras entre os pases da Amrica do Sul, no so elas antagnicas e seu reconhecimento viabiliza o aproveitamento das sinergias31 e permite transform-las em complementaridades. A projeo no espao sul-americano faz-se todavia mais vivel ao agregar o Mercosul plos de desenvolvimento conectados por eixos virios e econmicos, conformados por zonas caracterizadas pela densidade demogrfica e pela concentrao de capital financeiro e de atividade industrial. O Mercosul relaciona-se, por meio da ALADI, com o processo de integrao mais amplo com o resto da Amrica Latina, e insere-se no quadro mais abrangente de integrao e cooperao econmica na sub-regio meridional latino-americana, por mecanismos multilaterais e bilaterais, a maioria de carter setorial, dentre
estado nao, condio imprescindvel para enfrentar os desafios da globalizao. No entanto, esses processos de regionalizao encontrariam seu momento de crise nos anos 80 para ento renascer no incio da dcada de 90, na forma do chamado novo regionalismo. No novo regionalismo, o conceito de integrao compreende o reforo do aspecto econmico e supe ao mesmo tempo o surgimento e a manuteno de relaes polticas e sociais, cujo aprofundamento se transforma em uma espcie de identidade regional. Ver em INSTITUTO DE INVESTIGACIONES ECONMICAS (I.I.E.). El Balance de la Economa Argentina. Alianzas Inter-Regionales. Crdoba, Argentina: Talleres Grficos de Ediciones Eudecor SRL, 2003. pp. 52-55.
30 WILLIAN RAMIREZ, Jos Cludio. Amrica do Sul no atual sistema internacional. [Palestra proferida]. In: IEPES/IRBr/IPEA/BID. Seminrio sobre a Amrica do Sul. A organizao do Espao Sul-americano: seu significado poltico e econmico. (2000: Braslia, DF).pp. 42 e 43. 31

SALAZAR PAREDES, Fernando. Amrica do Sul: eixos sinrgicos. [Palestra proferida]. In: IEPES/IRBr/IPEA/BID. Seminrio sobre a Amrica do Sul. A organizao do Espao Sul-americano: seu significado poltico e econmico. (2000: Braslia, DF). . pp. 152 e 153.

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os quais cabe mencionar, sem dvida, o Tratado da Bacia do Prata, que abarca seus quatro membros plenos e a Bolvia32, e em cujo mbito geogrfico e econmico se desenvolve um dos projetos de integrao fsica mais interessantes, o da Hidrovia Paraguai-Paran (HPP). Ao iniciar-se o sculo XXI, o processo de globalizao resultava na tendncia cristalizao do sistema internacional em torno de grandes blocos ou pases continentais, o que fez do Mercosul e de sua ampliao o principal instrumento para assegurar a proteo de interesses regionais no sistema internacional e preservar, no longo prazo, as identidades nacionais dos pases membros33. Nessas condies, a conformao de um sistema regional sul-americano hoje a um s tempo imperativo e consenso e o Mercosul rene condies para exercer a funo de fora poltica e econmica aglutinadora, constituindo seu ncleo organizador34. A ampliao do Mercosul para um sistema de integrao sul-americana poder vir a conferir aos pases da regio:
(...) uma oportunidade nica de elevarem, dentro das condies favorecedoras desse mercado ampliado, a competitividade de seus sistemas produtivos. E lhes asseguraria um poder internacional de negociao incomparavelmente superior ao que pudessem ter individualmente, abrindo-lhes condies para terem acesso, no quadro da estratificao internacional do poder, ao patamar de pases relativamente autnomos. A viabilidade de formao desse sistema, sem
32 PEA, Flix. Momentos y Perspectivas. La Argentina en el mundo y en Amrica Latina. Buenos Aires: Editorial de la Universidad Nacional de Tres de Febrero, septiembre, 2003. pp. 169-171. 33 JAGUARIBE, Hlio,Mercosul e a nova ordem mundial. In: HUGUENEY FILHO, Clodoaldo, CARDIM, Carlos Henrique (orgs.). Grupo de Reflexo Prospectiva sobre o Mercosul. Braslia: FUNAG/IPRI/SGIE/BID, 2002. p. 173. 34

SILVA, Luiz Incio Lula da. Discurso proferido por ocasio da cerimnia de encerramento do Seminrio Integrao da Amrica do Sul: Desafios e Oportunidades. Buenos Aires. 16 out. 2003. Texto disponvel em <www.mre.gov.br>. Acesso em 05 jun. 2004.

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embargo de inmeros e complexos problemas a serem especificamente considerados, resulta do fato de que, na Amrica do Sul, a identidade cultural bsica dos pases da regio tem, como contrapartida, nveis equiparveis de desenvolvimento e significativas facilidades fsicas de intercomunicao35.

No obstante a superao dos obstculos histricos dos momentos de divergncias brasileiro-argentinas, transcorrer-se-iam ainda praticamente duas dcadas, at que fosse adotada viso geopoltica que ultrapassasse as fronteiras de seus prprios territrios e permitisse a necessria convergncia de estratgias nacionais e afinidades na viso de mundo. Com a ascenso ao poder dos presidentes Fernando Collor de Mello, no Brasil, e Carlos Menem, na Argentina, no incio da dcada de 90, comeava a haver mudana na estratgia integracionista, mais ambiciosa do que a at ento perseguida pelos dois pases, reflexo do comprometimento em maior ou menor grau com polticas neoliberais e da perspectiva de enfraquecimento do sistema multilateral de comrcio36. Apenas uma dcada mais tarde, a revalorizao do espao sul-americano viria a adquirir a forma de opo mais evidente e vivel para ampliar a capacidade dos pases da regio de enfrentar os desafios e tirar proveito das oportunidades da globalizao, o que constituiria uma das motivaes da realizao da I Reunio dos Presidentes da Amrica do Sul, em Braslia, no perodo de 31 de julho a 2 de agosto de 2000, moldura poltico-diplomtica dos atuais esforos de integrao fsica regional.
35 JAGUARIBE, Hlio. Amrica do Sul no atual sistema internacional. [Palestra proferida] In: IEPES/IRBr/IPEA/BID. Seminrio sobre a Amrica do Sul. A organizao do Espao Sul-americano: seu significado poltico e econmico. (2000: Braslia, DF). pp. 34 e 35.

O Programa de Integrao e Cooperao (PICE), de 1986, bem como o Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento de 1988, que o consolidou, seguia mtodo gradualista, baseado no desenvolvimento de laos de cooperao e complementao

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2. ORGANIZAO DO ESPAO FSICO SUL-AMERICANO INTEGRADO: MOLDURA POLTICO-DIPLOMTICA A integrao e o desenvolvimento da infra-estrutura fsica so duas linhas de ao que se complementam37, facilitadas, no caso da Amrica do Sul, por sua configurao geogrfica como unidade fsica contnua, propiciadora de oportunidades de cooperao econmica, entendida esta ltima como esforo coordenado para atingir objetivos comuns38, ou seja, a fuso de propsitos mutuamente benficos s partes envolvidas. Essas constataes motivaram a realizao da I Reunio de Presidentes da Amrica do Sul, com o objetivo de aprofundar a cooperao j existente no espao sul-americano e dele fazer um projeto, o que elevaria a outro patamar a convivncia dos pases que o integram. A iniciativa no era inovadora, no sentido de que ainda se inseria na linha do fio condutor da diplomacia sul-americana preconizada por Rio Branco. Entretanto, introduzia-lhe elementos novos, emanados da prpria dinmica das transformaes do cenrio internacional e das negociaes multilaterais, relacionados dimenso econmica do espao geogrfico, ao conceito de desenvolvimento sustentvel e viso sistmica do espao integrado. A diretriz original da diplomacia sul-americana, voltada para a unio, a amizade e o progresso dos povos sul-americanos, conforme explicitado no projeto do tratado de cordial inteligncia e de arbitramento entre Argentina, Brasil e Chile, redigido por Rio Branco em 1909, e conhecido como ABC, era agora
intra-setoriais entre as duas economias. Collor e Menem, ao contrrio, comprometeramse formalmente com ambicioso projeto de estabelecimento, em menos de quatro anos, de um mercado comum entre os quatro pases (Tratado de Assuno, 1991). Ver em SOUTO MAIOR, Luiz A. P. Eleies e o Futuro do Mercosul. In: Poltica Externa, v. 12(2), p. 89. setembro/outubro/novembro de 2003.
37 38

Comunicado de Braslia, op. cit., pargrafo 37.

MARCOVITCH, Jacques. Democracia e Valores. [Palestra proferida] In:IEPES/ IRBr/IPEA/BID. Seminrio sobre a Amrica do Sul. A Organizao do Espao Sulamericano: seu significado poltico e econmico. (2000: Braslia, DF). p. 111.

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aprofundada para favorecer o desenvolvimento, por meio da sinergia logstica/transporte/telecomunicaes/energia, que, ao agregar valor e reduzir custos, pode ampliar as vantagens comparativas regionais no processo de insero competitiva na economia mundial e estimular o comrcio e os investimentos39. Dessa perspectiva, passava a Amrica do Sul a ser concebida, pela primeira vez, como espao geoeconmico nico e sua integrao percebida como condio essencial para o desenvolvimento sustentvel regional. Como resposta s exigncias da nova dinmica da economia mundial, tornara-se imperativo para os pases sulamericanos integrar suas economias, aumentar o intercmbio comercial, financeiro e tecnolgico, dentro da regio, e com o restante do mundo, para crescer de forma harmnica40. A integrao deixava de ser vista como iniciativa puramente comercial para fundamentar-se em objetivos poltico-econmicos de natureza estratgica. Procurava o Brasil fortalecer seus laos na Amrica do Sul tambm com o propsito de aumentar seu peso relativo diante de pases de fora do seu entorno regional, e o da regio frente aos blocos econmicos, o que conferiu importante sentido poltico-estratgico integrao. As foras centrpetas, observveis entre pases que compartilham um espao geogrfico, liberadas pela superao relativa dos antagonismos geopolticos e das supostas pretenses hegemnicas no incio dos anos 80, permitiram que fossem retomados, com maior vigor, os preceitos originais da poltica sul-americana inaugurada por Rio Branco, cuja viso de futuro orientava-se pela diretriz do desenvolvimento como
39 ALEGRETT, Sebastian. Amrica do Sul articulao Mercosul e Comunidade Andina. [Palestra proferida]. In: IEPES/IRBr/IPEA/BID. Seminrio sobre a Amrica do Sul. A organizao do Espao Sul-americano: seu significado poltico e econmico. (2000: Braslia, DF). pp. 192 e 193.

SILVEIRA, Jos Paulo. Eixos de integrao da Amrica do Sul: A Contribuio Brasileira. Braslia: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, [S.d.]. Texto mimeografado. p.1.

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meio de reduzir o diferencial de poder, responsvel pela vulnerabilidade sul-americana41:


(...) A nao brasileira s ambiciona engrandecer-se pelas obras fecundas da paz, com os seus prprios elementos, dentro das fronteiras em que se fala a lngua dos seus maiores, e quer vir a ser forte entre vizinhos grandes e fortes (...). indispensvel que, antes de meio sculo, quatro ou cinco, pelo menos das maiores naes da Amrica Latina, por nobre emulao, cheguem, como a nossa grande e querida irm do Norte, a competir em recursos com os mais poderosos Estados do mundo42. (grifo da autora).

Uma outra constatao, a de que a ampliao da integrao econmica pressupe o fortalecimento da integrao fsica entre os pases43, levou os presidentes sul-americanos a contemplarem como rea prioritria sua modernizao e seu desenvolvimento, para o que decidiram criar um arcabouo legal, a Iniciativa para a Integrao da Infra-estrutura Regional Sul-Americana (IIRSA). 3. A IIRSA E O NOVO PARADIGMA DA INFRA-ESTRUTURA SUL-AMERICANA A precria integrao fsica do continente sul-americano representa um dos principais empecilhos insero competitiva da regio na economia internacional e no condizente com os termos do Captulo I, Artigo 1, do Tratado de Assuno, de acordo com os quais o Mercado Comum implica a livre circulao de bens, servios e
41 Interpretao do Embaixador Rubens Ricupero emanada da anlise que fez do discurso pronunciado por Rio Branco, no Rio de Janeiro, em 1905, por ocasio do III Congresso Cientfico Latino-americano, cujo texto consta da publicao Obras do Baro do Rio Branco. Vol. IX. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1946. pp. 76-77. (C.f Lafer, 2001, op. cit., p.84. 42 43

Ibidem. Silveira, op. cit., p. 3.

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fatores produtivos entre os pases, atravs, entre outros, da eliminao dos direitos alfandegrios e restries no tarifrias circulao de mercadorias e de qualquer outra medida de efeito equivalente44. Para superar essa deficincia, no se pode prescindir da melhoria e da ampliao da infra-estrutura existente, de forma a criar elos de ligao entre os pases, aproveitando as sinergias e as complementaridades entre as economias da regio, indispensveis ao desenvolvimento integrado e diminuio de suas assimetrias. Ao surgir como resposta adequada a essas exigncias, a IIRSA representou divisor de guas no planejamento de projetos de infraestrutura regional. Imprimiu-lhe nova perspectiva, em consonncia com os desafios das foras de globalizao e de regionalizao, ao estar a iniciativa orientada por trs princpios fundamentais, os da eficincia, da sinergia e da sustentabilidade. Instaurava-se, assim, novo paradigma de desenvolvimento da infra-estrutura na Amrica do Sul, cujo objetivo :
44 TRATADO PARA A CONSTITUIO DE UM MERCADO COMUM ENTRE A REPUBLICA ARGENTINA, A REPUBLICA FEDERATIVA DO BRASIL, A REPUBLICA DO PARAGUAI E A REPUBLICA ORIENTAL DO URUGUAI. Assuno, 26 mar.1991. Disponvel em <www.mercosul.gov.br/textos/ default.asp?Key=45>. Acesso em 8 out. 2004. Sabe-se que os maiores blocos econmicos do mundo, Unio Europia e NAFTA, cresceram e consolidaram-se apoiados em infraestrutura moderna e integrada. No entanto, ao iniciar-se o sculo XXI, a precria integrao fsica do nosso continente apresentava-se ainda como um dos maiores obstculos insero competitiva da regio na economia mundial, apesar dos esforos empreendidos nessa direo nas ltimas dcadas, sobretudo no ltimo decnio. O atraso no desenvolvimento de um sistema moderno e integrado de infra-estrutura justificava, poca, o declnio vertiginoso da presena da Amrica do Sul no comrcio internacional. A regio, que havia chegado a representar 12,5% das exportaes mundiais, em 1950, via sua participao reduzida a apenas 3,5%, em 1990. Da mesma forma, pode-se dizer que o comrcio entre as naes da Amrica do Sul, que corresponde a 20% de suas exportaes globais, pequeno em comparao ao de outros blocos regionais. Os parceiros comerciais do NAFTA, por exemplo, concentram, intrazona, cerca de 30% de seu comrcio total, enquanto no sudeste asitico o percentual chega a 31% e na Unio Europia, equivale ao comrcio com o restante do mundo. Ver em FONSECA, Paulo Sergio Moreira da. Amrica do Sul: eixos sinrgicos. [Palestra proferida]. In: IEPES/ IRBr/IPEA/BID. Seminrio sobre a Amrica do Sul. A organizao do Espao Sulamericano: seu significado poltico e econmico. (2000: Braslia, DF). pp. 126 e 127.

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(...)to promote patterns of development that will yield maximum returns from the resources available to each of the nations of South America, by emphasizing complementarity, opportunities to add value to products of the region, within the region, and operating to maximize social equity and environmental soundness as well as profitability. In the long run, avoiding the costs of environmental and social damages enhances economic efficiency(...) 45 .

Sobre o alicerce daqueles princpios, baseados nos conceitos de competitividade e sustentabilidade, e da experincia acumulada nas ltimas dcadas, foi elaborado, pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e pela Corporacin Andina de Fomento (CAF), Plano de Ao para a Integrao da Infra-estrutura Regional
Ver tambm em Silveira, op. cit. p. 3. Entre outras iniciativas de promoo da integrao fsica, na dcada de 1990, sobressaram-se a criao da Rede de Transportes e o Inventrio de Projetos Prioritrios para a Integrao da Amrica do Sul, aprovados pela Conferncia dos Ministros de Transportes, Comunicaes e Obras Pblicas da Amrica do Sul; as atividades do Grupo de Trabalho Multilateral sobre Corredores Terrestres Biocenicos e o trabalho realizado no mbito da Bacia do Prata e do Tratado de Cooperao Amaznica, cujo propsito integrar as redes de transporte. Destacam-se tambm a importante atuao de organizaes como a ALADI, a CEPAL, o Comit Intergovernamental da Hidrovia Paraguai-Paran, Secretarias e instncias governamentais da CAN e do Mercosul em favor da integrao regional. Instituies como o BID, a CAF e o FONPLATA financiaram um nmero importante de projetos de investimento em infra-estrutura, nos setores de transporte e energia. SILVA, Eliezer Batista da. Infrastructure for Sustainable Development and Integration of South America. [Estudo patrocinado pela Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), Corporacin Andina de Fomento (CAF), AVINA Foundation, Bank of America, Companhia Auxiliar de Empresas de Minerao (CAEMI) e Business Council for Sustainable Development Latin America (BCSD-LA)]. April, 1996. pp. 1 e 8. Texto mimeografado.
45 SILVA, Eliezer Batista da. Infrastructure for Sustainable Development and Integration of South America. [Estudo patrocinado pela Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), Corporacin Andina de Fomento (CAF), AVINA Foundation, Bank of America, Companhia Auxiliar de Empresas de Minerao (CAEMI) e Business Council for Sustainable Development Latin America (BCSD-LA)]. April, 1996. pp.1 e 2. Texto mimeografado.

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da Amrica do Sul46. Esse plano, que contm sugestes e propostas para ampliar a modernizao da infra-estrutura fsica da regio no prazo de dez anos, nas reas de energia, transportes e comunicaes, foi incorporado ao Comunicado de Braslia, documento emanado da I Reunio dos Presidentes da Amrica do Sul e aperfeioado por ocasio da Reunio Ministerial de Montevidu, realizada em dezembro de 2000. A verso aperfeioada do Plano de Ao incorporou a identificao de doze eixos de integrao e desenvolvimento, a includos o Multimodal Orinoco-Amazonas-Prata e o Martimo do Atlntico, dos quais fazia parte a Hidrovia Paraguai-Paran. Essa configurao foi revisada47 e resultou na criao de dois novos eixos o Andino Sul e o da Hidrovia Paraguai-Paran48, havendo sido seu total reduzido para dez49. Subjaz elaborao desse plano a adoo do conceito de Eixos de Integrao e Desenvolvimento, cuja configurao leva em conta, em particular, a situao dos pases que enfrentam dificuldades
46 Plan de Accin para la Integracin de la Infraestructura Regional en Amrica del Sur. Disponvel em <www.iirsa.org>. Acesso em 27 maio 2004. 47 A configurao original dos eixos de integrao e desenvolvimento foi revisada durante a V Reunio do Conselho de Direo Executiva (CDE) da IIRSA, realizada em Santiago do Chile, em dezembro de 2003. O Conselho de Direo Executiva (CDE) da IIRSA composto pelos ministros de planejamento e infra-estrutura dos doze pases da Amrica do Sul. Abaixo do CDE, funciona o Comit de Coordenao Tcnica (CCT), que exerce as funes de Secretaria Executiva da iniciativa e integrado pelo BID, CAF e pelo FONPLATA. O CCT tambm responsvel pelos trabalhos dos Grupos Tcnicos Executivos (GTE) que gerenciam os Eixos de Integrao e Desenvolvimento da Amrica do Sul e dos Processos Setoriais de Integrao. 48 BRASIL. MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO. Integrao da Infra-estrutura Regional Sul-americana IIRSA. Situao Atual.[2004?] 49 Se indic que la Hidrova Paraguay-Paran debe ser priorizada en IIRSA dada su importancia estratgica, convocando al GTE respectivo a la brevedad posible. IIRSA. Ata da V Reunio do Conselho de Direo Executiva. Chile. 4 e 5 dez. 2003. Disponvel em: <www.iirsa.org>. Acesso em 12 dez. 2004. Espao geoeconmico chave, a HPP um dos poucos eixos de circulao Norte/Sul da Bacia do Prata, do Mercosul ampliado e da Comunidade Sul-Americana de Naes. Une naturalmente os membros do Mercosul e seu associado, a Bolvia. elo de ligao fsica entre o Mercosul e a CAN, ncleo da emergente Comunidade. Um dos indcios de que a HPP venha a ser priorizada no mbito da IIRSA o fato de haver sido encomendado estudo de Visin de Negocios de la Hidrova Paran-Paraguay.

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geogrficas para ter acesso por via martima aos mercados internacionais50 e tem como norte o desenvolvimento sustentvel da regio, que inclui os aspectos econmicos, sociais, ambientais e tecnolgicos. A criao de eixos continentais de desenvolvimento abre o caminho para a insero, na ordem mundial, de uma Amrica do Sul mais simtrica, ao ser propiciadora da eliminao progressiva das desigualdades entre os pases da regio, assim como os eixos nacionais contribuem para diminuir os desequilbrios regionais internos. 3.1. EIXOS DE INTEGRAO E DESENVOLVIMENTO: CONCEITO E
ANTECEDENTES

H uma correlao entre os princpios bsicos que fundamentam os eixos de integrao e desenvolvimento nacional e aqueles traados para alcanar a integrao em escala continental. Esses princpios bsicos norteiam a escolha dos projetos de infra-estrutura que mais contribuem para aumentar a eficincia e a sustentabilidade do desenvolvimento econmico. Os eixos de integrao e desenvolvimento do Brasil encontram no Programa de Metas do governo do Presidente Juscelino Kubitscheck de Oliveira, na dcada de 50, seu antecedente mais distante. Concentrava-se o Programa nas reas de energia e transporte, com o objetivo de integrar o espao nacional, a partir da execuo de projetos, como ocorre no mbito da IIRSA51. Seu vnculo mais recente, no entanto, faz-se com o conceito de corredores de exportao, de natureza unidimensional, desenvolvido exclusivamente para criar fluxo transversal de transporte entre as regies do pas 52, com sada para o Atlntico. Essa concepo atendia s preocupaes geopolticas de
50 51

Comunicado de Braslia, op. cit., pargrafo 39.

FAUSTO, Boris. Historia Concisa de Brasil. Buenos Aires: Fondo de Cultura Econmico, 2003. p.210.
52

Silveira, op. cit., pp. 3 e 6.

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anular a importncia do eixo longitudinal, favorecedor do porto de Buenos Aires, e as pretenses argentinas de cooptar para sua rbita de influncia o Centro-Oeste brasileiro. Esse conceito, que representou retrocesso com respeito ao Programa de Metas, evoluiu nos ltimos trinta anos. No incio dos anos 90, foi aperfeioado e transformou-se em referncia para o planejamento ao reincorporar dimenso transporte as interaes com as reas de energia e telecomunicaes. No Plano Plurianual (PPA) 1996-1999, o conceito ganhou nova forma, ao ser o Programa de Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento nele includo como tentativa de traar estratgia de desenvolvimento para o Brasil que permitisse a reduo dos desequilbrios regionais e sociais, sob nova tica, a da geografia econmica e a dos fluxos de bens e servios. As prioridades passavam a ser a integrao das regies, a consolidao da ocupao do territrio e a abertura de novas fronteiras de desenvolvimento como elementos importantes para a gerao de emprego e renda, agregando-lhe, portanto, tambm a dimenso social53. A definio de projetos prioritrios includos no PPA 2000-2003, por sua vez, foi baseada em estudo que considerou o pas do ponto de vista de seus grandes eixos de integrao e desenvolvimento para detectar os principais entraves ao desenvolvimento das regies. Os eixos nacionais, como concebidos atualmente, nasciam de um olhar lanado sobre quatro grandes dimenses do territrio, os ecossistemas, os setores econmicos, a interao da rede de cidades e a malha multimodal de transportes. Tencionava-se, a um s tempo, dinamizar o desenvolvimento nacional e revelar oportunidades de integrao com os pases vizinhos54. Em sntese, enquanto o conceito de corredor vinculava-se idia de unir dois pontos distantes entre si em funo de sua projeo a mercados externos, o conceito de eixo consiste na criao de uma
53 54

Silveira, op. cit., p. 6. Moreira da Fonseca, op. cit., p. 134.

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faixa de densidade econmica, na qual confluem o transporte, a energia e as telecomunicaes, de maneira a beneficiar as atividades produtivas em todo o trajeto, com o cuidado de faz-lo de forma ambiental e socialmente sustentvel. O atual conceito de eixos apia-se em cinco princpios observados na escolha dos melhores projetos de infra-estrutura regional que tm a propriedade de aumentar a eficincia e o carter sustentvel do desenvolvimento econmico55. O primeiro desses princpios diz respeito sustentabilidade ambiental. A infra-estrutura regional deve adaptar-se capacidade e vocao do territrio e aos ecossistemas que a compem. Os projetos, portanto, devem ser concebidos de maneira a reduzir ao mximo os impactos ambientais negativos e estimular as iniciativas que contribuam para a conservao dos recursos naturais, gerando, ao mesmo tempo, empregos e renda. A eficincia econmica, segundo fundamento dos eixos de integrao, pressupe que os novos projetos integrem as modalidades de transporte e os sistemas de energia e de telecomunicaes, de forma a criar cintures de desenvolvimento multimodais56, que permitam reduzir os custos de implantao e otimizar os investimentos. O terceiro princpio remete-nos questo da sustentabilidade social. As repercusses sociais e sobre os meios de subsistncia das populaes atingidas por projetos de infra-estrutura devem ser examinadas nos nveis local e regional. A perspectiva geoeconmica, o quarto fundamento, est ligada forma de planejamento, que deve considerar o espao fsico como unidade econmica nica e basear as decises de investimento nos meios mais eficientes para se alcanarem a integrao e o progresso em todo o continente. Buscam-se, dentro dessa perspectiva, os empreendimentos que permitam a sinergia e a complementaridade entre os setores e as naes.
55 56

Silveira, op. cit., p. 3; Moreira da Fonseca, op. cit., p.127. Moreira da Fonseca, op. cit., p. 128.

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Finalmente, faz-se necessrio considerar a demanda atual e futura e o efeito multiplicador dos projetos de desenvolvimento. Diante da exigidade dos recursos naturais, a escolha dos empreendimentos deve pautar-se pelo critrio do essencial. Com base neste ltimo fundamento, tm prioridade os projetos que possam preencher os elos que faltam na infra-estrutura regional, o que desencadear a realizao de novos investimentos e impulsionar o desenvolvimento57. Portanto, a concepo que se tem da infra-estrutura sulamericana luz do novo enfoque a da sinergia promovida pela interao entre os setores de transporte, energia e telecomunicaes. Os cinco princpios que a permeiam possibilitam a construo de projeto de infra-estrutura global, que possa induzir o aumento da produo econmica, minimizar os impactos ambientais e garantir a melhoria da qualidade de vida da sociedade. Para viabilizar esse projeto, as aes levadas a cabo pelos governos incluem esforos conjuntos para reduzir os obstculos legais e institucionais ao maior intercmbio comercial entre os pases da regio e a busca de mecanismos inovadores entre os governos e os organismos financeiros multilaterais58. 3.2. A HPP NA CONFORMAO DOS EIXOS NACIONAIS E NA
INTEGRAO REGIONAL

A iniciativa de coordenao de um plano de infra-estrutura comum, que priorizou os eixos de integrao como meio de articulao das regies do pas entre si e com outras dos pases vizinhos, constituiu
57 58

Ver em Silveira, op. cit., pp. 3 e 4; Moreira da Fonseca, op. cit., pp. 127 e 128.

O novo enfoque adotado pela IIRSA oferece ainda a vantagem de que a definio de projetos emanados de viso comum da regio assegura posio consolidada frente aos investidores privados e aumenta a atrao dos empreendimentos, o que facilita a promoo de parcerias pblico-privadas. Permite ainda otimizar a alocao dos recursos, na medida em que os investimentos se concentram em projetos essenciais integrao e ao desenvolvimento sul-americanos, e aumentar o nvel de retorno sobre o capital a ser investido, o que amplia o interesse do setor privado na execuo desses empreendimentos. Ver em Silveira, op. cit., p. 12.

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uma das idias propostas para o relanamento do Mercosul, ao iniciar-se o sculo XXI. Buscava-se dinamizar o comrcio intraregional, ao estender aos membros do Mercosul, Bolvia e Chile, os eixos de integrao, aliados estratgia global para o aproveitamento dos recursos na prpria regio59, propiciando o estabelecimento de cadeias produtivas. Essa extenso da malha de transporte nacional para alm das fronteiras brasileiras resultou de Estudo sobre os Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento60. O referido Estudo fundamentou o planejamento estratgico dos projetos de infra-estrutura em quatro conceitos bsicos, as aes integradas nas reas de energia, transportes, telecomunicaes, entre outras; a abordagem geoeconmica; os investimentos pblicos e privados e os projetos estruturantes61 do desenvolvimento nacional, ou seja, aqueles capazes de gerar efeitos multiplicadores, que desencadeiem processo de investimentos, crescimento e desenvolvimento. Com base nessas diretrizes, foi identificado e implantado nmero significativo de projetos daquela natureza em todas as regies brasileiras, a maioria dos quais contribui para a integrao continental. Dentre os projetos brasileiros considerados estruturantes da integrao regional, inclui-se o conjunto das Hidrovias ParaguaiParan e Tiet-Paran, sistema de integrao situado no centro do continente e traduzido em mais de 5.800 km de rios navegveis, que, alm de cumprir o papel de meio de transporte, apresenta potencial de desenvolvimento que pode ser comparado ao ocorrido na Amrica do Norte, na bacia do Mississipi62.
BOSCOVICH, Nicols. El Mercosur y La Integracin Fsica. Ejes Fluviales: Actuales y Futuras Hidrovas Regionales. In: Geopoltica, ao XXVI, n. 71, p. 47, 2000. O Estudo sobre os Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento foi realizado por consrcio de consultoria para subsidiar a elaborao do PPA 2000-2003.
61 62 60 59

Silveira, op.cit., p. 7. Silveira, op.cit., p. 9.

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A abundncia de recursos naturais, comparvel apenas de alguns pases da frica Central e partes da ex-Unio Sovitica, constitui a chave do desenvolvimento econmico sustentvel da Amrica do Sul e dela faz um continente de oportunidades63. Sendo os sistemas de infra-estrutura elementos essenciais desse processo, imprescindvel que sejam tambm desenvolvidos de maneira sustentvel e propiciem acesso eqitativo quelas oportunidades. Nesse sentido, o sistema Paraguai-Paran constitui rea de importante potencial de intercmbio de bens e de riqueza em recursos naturais, que inclui reservas de 1,2 bilho de toneladas de ferro, 100 milhes de toneladas de mangans64 e grandes extenses de terras agricultveis. Esse potencial faz da HPP o grande eixo de integrao do Cone Sul, capaz de impulsionar a circulao de bens e pessoas nos pases do Mercosul e na Bolvia e de possibilitar o acesso competitivo de seus produtos no mercado internacional. A Hidrovia Tiet-Paran constitui outro elo de interligao do Brasil com o Mercosul, ao viabilizar a conexo direta da regio brasileira de maior atividade econmica com os pases vizinhos. Por esse meio, a soja e os combustveis produzidos no Brasil atingem a Argentina e, no caminho inverso, o trigo argentino ingressa no mercado paulista, assim como os produtos do Paraguai chegam a So Paulo e ao Porto
63 64

Ver em Batista da Silva, op. cit., pp. 11 e 12.

A reserva de minrio de ferro pode tornar-se a principal fonte de matria-prima para as indstrias siderrgicas do Paraguai, Argentina e sul do Brasil e a populao do Cone Sul, de quase 60 milhes de habitantes, torna a regio o mercado natural para a produo de ferro e de ao. Igualmente aquinhoado em recursos energticos, o sistema dos rios Paraguai-Paran e seus afluentes dispem de potencial para gerar 60.000 megawatts de energia, dos quais 40.000 so explorados. A Argentina dispe de reserva de 1,6 bilho de barris de petrleo e depsitos de 300 bilhes de metros cbicos de gs natural em Neuqun, no sudoeste do pas, assim como a Bolvia conta com 100 bilhes de metros cbicos daqueles recursos na poro noroeste de seu territrio. Calcula-se, ainda, que as reservas inexploradas de gs natural no noroeste da Argentina e no sul da Bolvia possam atingir 500 bilhes de metros cbicos. Ver em Moreira da Fonseca, op. cit., pp. 137 e 138; SCHILLING, Paulo. El Expansionismo Brasileo. Buenos Aires: Grfica Saavedro, dic. 1978, p.132; Batista da Silva, op.cit.; pp.42 e 43.

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de Santos. A conexo das hidrovias Paraguai-Paran e Tiet-Paran, por sistema intermodal que permita transpor a barragem de Itaipu, poder vir a aprofundar o processo de integrao regional, numa rea que rene 90 milhes de habitantes e 85% do PIB dos pases do Mercosul65. As potencialidades da regio podero ainda multiplicarse no caso em que, no futuro, se venham a conectar as bacias fluviais do continente - Prata, So Francisco, Amazonas e Orinoco e conformar o Litoral Fluvial Sul-americano, criando possibilidades inestimveis para o desenvolvimento sustentvel da poro mediterrnea da Amrica do Sul66. 3.3. O VELHO E O NOVO PARADIGMA DA INFRA-ESTRUTURA REGIONAL No incio da dcada de 2000, por iniciativa da diplomacia brasileira, reforaram-se os laos entre os pases sul-americanos sob o signo de nova perspectiva, que, no setor de infra-estrutura, materializou-se na mudana do paradigma que vinha orientando o planejamento e o desenvolvimento de projetos naquela rea. No passado, o planejamento da infra-estrutura, nos pases sulamericanos, era motivado por preocupaes de natureza geopoltica que induziam os governos, especialmente o do Brasil, a perseguir objetivos nacionais estratgicos e de segurana. Eram considerados prioritrios os projetos que contribussem para a ocupao do territrio, para a consolidao da presena nacional dentro de seus limites, e para a auto-suficincia econmica, como meio de satisfazer as necessidades de desenvolvimento
Moreira da Fonseca, op. cit., p. 139. Sobre a Hidrovia Paran Tiet, ver em BLOCH, Roberto D. Transporte Fluvial. Principales vas de navegacin. Caractersticas. Sistema de transporte en los ros ms importantes del mundo. Anlisis integral de la hidrova Paran-Paraguay. Principales Puertos. Actualidad y futuro. Terminales Interiores de Carga. Vehculos fluviales. Legislacin. Buenos Aires: Ad Hoc S.R.L., diciembre 1999, pp. 117-132. BOSCOVICH, Nicols. Geoestrategia para la integracin regional. Ejes Fluviales Claves y Complementarios para el Protagonismo Argentino en la Integracin Fsica del Mercosur. Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1999, pp. 45-47.
66 65

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dentro das fronteiras nacionais. Para alcanar esses objetivos, recorriam aqueles governos a polticas centralizadas de planejamento e de investimentos, que, se por um lado, resultaram no surgimento de plos de desenvolvimento econmico, por outro, conduziram a investimentos ineficientes em infraestrutura e a impactos scio-ambientais negativos. Essa viso compartimentada e isolacionista do espao fsico sul-americano tornou-se anacrnica com o advento das foras de globalizao e de regionalizao e o desenvolvimento econmico dos pases que compem a regio passou a depender, em grande medida, da habilidade de os governos incrementarem o comrcio regional e aumentarem sua participao no mercado internacional. A transposio para esse patamar pressupe, hoje, sobretudo, a ao coordenada dos governos dos pases da regio e a adoo de padres de eficincia e de competitividade de custos dos fatores que sustentam o comrcio, inter alia, as matrias-primas, a energia envolvida em sua produo e as redes de comunicao e transportes67. Impunha-se, portanto, no incio do sculo XXI, mudana substantiva do paradigma de desenvolvimento da infra-estrutura ento vigente. O novo paradigma passaria, assim, a fundamentar-se na perspectiva geoeconmica e nos princpios bsicos da eficincia e da sinergia, implcitos no conceito dos eixos de integrao e desenvolvimento. A eficincia, por sua vez, est ligada ao conceito de corredores multimodais68. Tendo presente que a maximizao da eficincia pode ser alcanada por meio da reduo dos custos, adquiriu relevncia o aproveitamento de corredores j existentes, tendo como foco a complementaridade, o que levou a reforar o compromisso de atribuir prioridade poltica ainda maior s iniciativas nacionais, bilaterais ou sub-regionais j em curso, com vistas modernizao e ao desenvolvimento da rede de infra-estrutura69, de que exemplo a HPP.
67 68 69

Batista da Silva, op. cit., p. 18. Comunicado de Braslia, op. cit., pargrafo 41. Comunicado de Braslia, op, cit., pargrafo 45.

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O outro pilar do novo paradigma, o princpio da sinergia, pressupe o conceito da simultaneidade aplicado ao desenvolvimento dos sistemas de macro-logstica, energia e telecomunicaes, cujo planejamento deve pautar-se pelo princpio da precauo70, com vistas a evitar danos ao meio ambiente. A adeso ao desenvolvimento sustentvel, com eqidade social, reveste-se hoje de acrescida importncia, uma vez que constitui uma das condies da concesso de financiamento. Abriam-se, dessa maneira, oportunidades de reduo dos custos de investimentos, ao maximizar-se a eficincia, e de minimizao dos impactos adversos ao meio-ambiente, ao fundamentarem-se os projetos de infra-estrutura em estudos prvios de viabilidade. Ao contrrio do que ocorria no antigo paradigma, esses estudos passaram a anteceder a aprovao dos projetos, o que assegura sua sustentabilidade e maior retorno dos investimentos. Pode-se afirmar, portanto, que a caracterstica central do novo paradigma traduz-se no processo de planejamento que contempla o equilbrio de trs dimenses complementares, a perspectiva geoeconmica, a sustentabilidade ambiental e os parmetros de mxima eficincia econmica, ambiental e social71. A infra-estrutura determinante do desenvolvimento sustentvel e este ltimo, por sua vez, elemento fundamental do novo paradigma, o que justifica a nfase atribuda, no setor de transportes, s vias fluviais, importantes instrumentos de integrao, sob essa tica, porque constituem modo de transporte competitivo em termos de custos e agente de menor
70 O consenso multilateral em torno do princpio da precauo foi alcanado por ocasio da Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento, em 1992, e encontra-se refletido no Princpio 15 da Declarao do Rio, que estabelece: where there are threats of serious or irreversible damage, lack of scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation. AZEVEDO, Maria Nazareth Farani. O princpio da precauo e o Acordo sobre Aplicao de Medidas Sanitrias e Fitossanitrias da OMC as implicaes para o processo de reforma agrcola. 2001. 185 f. Tese (Curso de Altos Estudos) - Instituto Rio Branco, Braslia, 06 de julho de 2001. p.19. 71

Batista da Silva, op. cit., p. 18.

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impacto sobre o meio ambiente72. Portanto, no caso das vias fluviais, a aplicao do novo paradigma parte da premissa de que o projeto de navegao deveria ser desenhado de forma a se adequar ao ciclo hidrolgico natural do ecossistema a que pertencem os rios73. As potencialidades de desenvolvimento sustentvel da Amrica do Sul, luz da nova perspectiva que se abre para a regio com a adoo do paradigma que se pode dizer da eco-eficincia, traduzemse na viso estratgica do espao sul-americano como unidade geoeconmica, incorporada IIRSA:
South America, although not today a major global economic unit, has the potential to become an economic unit even more innovative than the European Union or NAFTA. It already has sub-continental units such as the Andean Pact and MERCOSUR. Further, with its abundant natural resources and still-low population density, South America has the potential to be a model of regional integration and sustainable development. South America can be the first continent to implement the new paradigm of sustainable development by applying preventive rather than corrective planning74.

4. A PRIORIDADE ATRIBUDA INTEGRAO SUL-AMERICANA NO GOVERNO LULA O Presidente Luiz Incio Lula da Silva, quando da assuno da liderana do Pas, atribuiu ento acrescida relevncia integrao continental, coerente com a linha de ao anunciada durante a campanha eleitoral, em que foi firme em proclamar sua inteno de fortalecer
72 CORPORACIN ANDINA DE FOMENTO, CAF. Los ros nos unen. Integracin Fluvial Suramericana.. Santa F de Bogot, D.C., Colmbia: Editora Guadalupe Ltda., noviembre 1998, p. 33. 73 Batista da Silva, op. cit., p 46. 74 Idem. p. 4.

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ainda mais as relaes com os vizinhos sul-americanos, ao afirmar que deveremos dar nfase relao com nossos vizinhos, em especial a Argentina; nossa aliana com esse pas vital para o futuro do continente. Ao aludir a uma nova convergncia de pases da Amrica do Sul, visando a uma negociao mais equilibrada com os Estados Unidos, defendeu a necessidade de se avanar na definio e implementao de mecanismos de controvrsias e preparar a formao de um parlamento regional(...)75. Uma vez mais, prevalecia o fio condutor da poltica sulamericana do Brasil traada por Rio Branco, cujos elementos fundamentais incluem a promoo da paz, a igualdade entre os parceiros76 e a necessidade de promover a diminuio do diferencial de poder da regio frente s naes e blocos mais poderosos:
A integrao da Amrica do Sul um objetivo primordial da poltica externa do Presidente Lula (...). Concebemos essa integrao como meio de assegurar um papel influente da regio no sistema global (...). Preconizamos, assim, a Amrica do Sul como regio de paz, maior prosperidade e desenvolvimento econmico e social, o que constitui um dos objetivos mais importantes da poltica externa do governo do Presidente Lula77.

Fiel a essa linha de ao, o discurso do ento candidato Presidncia da Repblica j deixava claro seu firme propsito de dar
75 Os trechos citados foram extrados de SILVA, Luiz Incio Lula da. Presena soberana no mundo. In: Carta Internacional, ano X, n. 114, agosto de 2002. 76 Esclarece o Chanceler Celso Amorim que o fato de o Brasil ser a maior economia implica sua maior responsabilidade em fazer com que o processo de integrao seja saudvel, benfico para todos os pases, e no lhe imprime sentido hegemnico, como interpretam alguns. Entrevista concedida a Aloisio Milani, Spensy Pimentel e Andr Deak. Braslia, em 01 abr. 2004. A transcrio da ntegra do texto encontra-se disponvel no stio <www.radiobras.br>. Acesso em 05 jun. 2004. 77 SOARES, Luiz Filipe de Macedo. Poltica Geoeconmica da Amrica do Sul. [Palestra proferida] [S.d. S.l.], p.1.

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substncia, a partir do Mercosul, a poltica que reforasse a unio sulamericana, o que viria a se confirmar, na prtica, antes mesmo de assumir ele o governo, e de que exemplo a busca de soluo para a crise da Venezuela, que resultou na criao do Grupo de Pases Amigos. A essa iniciativa seguiram-se outras, mais tarde, como o comprovam os esforos empreendidos pelo Brasil para ajudar a promover o dilogo na Bolvia e apoiar decises que favoream a soluo pacfica dos problemas de segurana na Colmbia. Ao ser empossado, afirmava o presidente, com a mesma convico, em seu discurso inaugural:
A grande prioridade da poltica externa durante o meu Governo ser a construo de uma Amrica do Sul politicamente estvel, prspera e unida, com base em ideais democrticos e de justia social. Para isso essencial uma ao decidida de revitalizao do Mercosul (...)78.

Entendia, portanto, o novo governo que a consecuo desse objetivo, de que pedra angular a aliana estratgica entre o Brasil e a Argentina, depende, em ltima instncia, da revitalizao do Mercosul, pea-chave para a futura consolidao do espao comum sulamericano79 e, conseqentemente, prioridade da poltica externa brasileira. O sentido prtico da preocupao de revitalizar o Mercosul, compartilhada em certa medida pelos outros membros plenos, encontra expresso concreta no Programa acordado para o perodo 2004-2006. Ao determinar, entre outras medidas, a implantao gradual de um
78 SILVA, Luiz Incio Lula da. Discurso Inaugural, proferido na Sesso de Posse, no Congresso Nacional. Braslia, Congresso Nacional, em 01 jan. 2003. Texto disponvel em <www.mre.gov.br>. Acesso em 12 jun. 2004. 79

SILVA, Luiz Incio Lula da. Discurso proferido por ocasio do encerramento da IV Reunio Plenria do Frum Empresarial Mercosul/Unio Europia. Hotel Blue Tree, Braslia, em 29 out. 2003. Disponvel em <www.mre.gov.br>. Acesso em 12 jun. 2004.

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Parlamento do Mercosul, a eliminao gradual de barreiras integrao completa dos mercados nos quatro pases integrantes do bloco e o incio de nova agenda de integrao nos campos da produo e do desenvolvimento tecnolgico, imprimia-se com aquele Programa maior nfase prioridade da integrao fsica regional80. Encontra-se, ainda, no centro do discurso do atual governo, a percepo de que a conformao de uma Comunidade Sulamericana de Naes constitui instrumento para a superao das vulnerabilidades scio-econmicas regionais e, portanto, a de que a integrao ultrapassa os limites da simples liberalizao do comrcio81. A superao dos problemas internos brasileiros depende, em grande parte, do estabelecimento de parceria estratgica com os pases vizinhos, que permita maximizar as possibilidades da geografia econmica sul-americana e facilitar conexes com outras regies do globo82 . No mbito dessa perspectiva, a vertente estratgica da
O Projeto MERCOSUL 2006 e seus objetivos foram definidos politicamente na reunio realizada em Assuno, em junho de 2003. Considera o Professor Marco Aurlio Garcia que esse projeto permitir contornar as ameaas da globalizao assimtrica, criar economias de escala, um grande mercado que nos permita usar a capacidade produtiva dispersa, a inteligncia que se produziu na regio. Ver em GARCIA, Marco Aurlio. [Palestra proferida]. In: Seminrio Regional sobre Integracin Productiva Argentina-Brasil, 10 jun. 2004, Hilton Hotel, Saln Buen Ayre, Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Texto desgravado. p.5. O Programa 2004-2006 para o aprofundamento do Mercosul, sugerido pelo Brasil, determina, entre outras medidas, a consolidao da unio aduaneira e a eliminao gradual das barreiras integrao completa dos mercados nos quatro pases integrantes do grupo; a implantao de um Parlamento do Mercosul; medidas destinadas a ampliar a dimenso cidad do bloco; e o incio de uma nova agenda de integrao nos campos da produo e do desenvolvimento tecnolgico. O Programa evidencia a vontade compartilhada dos quatro Estados Partes do Mercosul de completar o processo de integrao econmico-comercial, ao mesmo tempo em que se aprofundam suas vertentes poltica, social e cultural. Ver em AMORIM, Celso. Aula Magna proferida na UFRJ. Rio de Janeiro. 12 mar. 2004. Disponvel em <www.mre.gov.br>. Acesso em 28 maio 2004.
82 SILVA, Luiz Incio Lula da. Poltica Externa Brasileira no Sculo XXI e o Papel da Parceria Estratgica Sino-Brasileira. Conferncia proferida na Universidade de Pequim, Repblica Popular da China, em 25 de maio de 2004. Disponvel em <www.planalto.gov.br>. Acesso em 15 jun. 2004. 81 80

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integrao consiste em explorar coletivamente o potencial de crescimento de nosso mercado comum e as oportunidades que nos aguardam no exterior83. Permeia ainda a diretriz da poltica externa do governo Lula a idia de que a nfase na integrao sul-americana no tem carter excludente, mas complementar, o que permitir intensificar a cooperao com toda a Amrica Latina e o Caribe, e da universalidade da diplomacia brasileira, que induz ao estreitamento das relaes com todas as regies do mundo. O peso relativo do Brasil e da Argentina, no contexto do Mercosul e do espao sulamericano, confere a sua relao bilateral influncia significativa na evoluo do sistema sub-regional e nas perspectivas da integrao da Amrica do Sul. As relaes entre os dois pases, muitas vezes marcadas pela rivalidade e pela desconfiana, tmse modificado nos ltimos tempos, o que favoreceu a intensificao e ampliao do processo de integrao. Hoje, no obstante as divergncias ainda por superar 84, os dois pases seguem sendo
83 SILVA, Luiz Incio Lula da. Discurso pronunciado por ocasio da cerimnia de encerramento do Seminrio Integrao da Amrica do Sul: Desafios e Oportunidades, no Hotel Sheraton, em Buenos Aires, 16 out. 2003. Disponvel em <www.mre.gov.br>. Acesso em 22 jun. 2004. 84

Embora haja aproximao de vises sobre as linhas gerais da poltica regional e hemisfrica, no se pode deixar de considerar o acirramento de divergncias sobre questes pontuais como por exemplo: (a) o espinhoso tema do assento permanente no Conselho de Segurana da ONU e (b) as disputas no plano comercial que envolvem pedido argentino para introduzir salvaguardas, ou seja, medidas de defesa contra importaes excessivas de determinados bens brasileiros, o que constitui violao do livre comrcio, em especial se adotadas em pases membros de um bloco que pretende ser um mercado comum. Essas divergncias no impedem, no entanto, os avanos no projeto de integrao porque h disposio poltica para superar essas dificuldades, como o confirma a declarao do prprio presidente Lula: O Brasil um pas que tem a maior economia da Amrica do Sul e do Mercosul e o parque industrial mais consolidado. Portanto, o Brasil o pas que tem que ter mais pacincia, mais generosidade e no permitir que um problema qualquer de um ou outro setor econmico se torne um problema da relao entre duas naes. O chanceler Celso Amorim, por sua vez, avalia que O problema no apenas econmico, mas tambm poltico. Trata-se de entender que eles (refere-se ao governo argentino) esto tentando reiniciar um processo de industrializao enquanto ns

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scios e parceiros e compartilham interesses comuns com os vizinhos sul-americanos. Os compromissos assumidos pelo atual governo na esfera do discurso tm ganhado lastro no campo da ao. O Presidente Lula tem sinalizado a prioridade atribuda integrao regional ao reunir-se, em alguns casos mais de uma vez, com Chefes de Estado sul-americanos, com o intuito de promover a aproximao comercial e a cooperao nos campos energtico, de comunicaes e de transporte, entre outros85. Foram registrados avanos importantes tanto no mbito do Mercosul86 quanto no da integrao com a Amrica do Sul, alguns dos quais pareciam impensveis
temos que fazer valer nossa competitividade. (cf. ROSSI, Clvis. Brasil prega mais pacincia com Argentina. Folha de So Paulo, So Paulo, 09 dez. 2004. Disponvel em: <www.mre.gov.br>. Acesso em: 09 dez. 2004). Prossegue o Chanceler, Acho que h outras solues mais criativas (refere-se ao pedido de salvaguardas) para solucionar a questo, como uma poltica industrial comum, joint ventures e financiamentos de compras governamentais (cf. Amorim pede solues mais criativas. In: O Estado de So Paulo, 09 dez. 2004. Disponvel em: <www.mre.gov.br>. Acesso em: 09 dez. 2004).
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AMORIM, Celso. Aula Magna, op. cit., p. 1. SILVA, Luiz Incio Lula da. Palavras proferidas durante Encontro com Estudantes Brasileiros. Havana, Cuba: Residncia de Protocolo do Conselho de Estado La Mansin, 27 set.2003. Disponvel em <www.mre.gov.br>. Acesso em: 28 maio 2004. O Consenso de Buenos Aires [assinado em 16 de outubro de 2003] exprime a identidade de vises quanto necessidade de conjugao entre crescimento econmico e justia social. O documento consigna a convico de que o Mercosul no somente um bloco comercial, mas constitui um catalisador de valores, tradies e futuro compartilhado. A Argentina e o Brasil comprometeram-se a fortalecer o grupo por meio do aperfeioamento de suas instituies comerciais e polticas e da incorporao de pases da Amrica do Sul como novos membros associados.[...]. [Na] Reunio de Cpula de Montevidu, [16 de dezembro de 2003], [...] a funo agregadora no subcontinente [...] [foi reforada com] a incorporao do Peru, como membro associado e a assinatura de acordo com os pases andinos. Houve, tambm, um redimensionamento do papel da Bolvia, que gozar do mesmo status que j tinha o Chile [...]. Os entendimentos com o governo do Peru so um modelo de como lidar com assimetrias, a partir do princpio de flexibilidade, por meio da incorporao de mecanismos de ajuste e de compromissos diferenciados entre as partes, de modo a permitir que a associao ao Grupo constitua um fator de desenvolvimento para as economias menores. AMORIM, Celso. Aula Magna proferida na UFRJ, em 12 mar. 2004. Disponvel em <www.mre.gov.br>. Acesso em : 28 maio 2004.

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h alguns anos porque talvez o momento no tivesse chegado, no houvesse condies polticas coincidentes nos vrios pases87. Conforme assinalaram os Presidentes Lula e Kirchner, na Ata de Copacabana, por ocasio do encontro que mantiveram no Rio de Janeiro, em 16 de maro de 2004, a partir do aprofundamento das relaes entre o Mercosul e a CAN, se buscar a construo de uma Comunidade Sul-Americana de Naes, cuja fundao acabaria sendo consubstanciada na Reunio de Cpula de Cusco, em dezembro do mesmo ano. Entende ao mesmo tempo o atual governo que a ampliao da integrao econmica pressupe o fortalecimento da integrao fsica entre os pases, fator cuja importncia havia sido enfatizada no Protocolo sobre Integrao Fsica, Adicional ao Acordo de Complementao Econmica nr. 36, assinado entre os governos dos Estados Partes do Mercosul e o governo da Repblica da Bolvia, e priorizada no mbito da I Reunio dos Presidentes, em que se criou a moldura legal para sua modernizao e desenvolvimento, a IIRSA. A Iniciativa viria a ser retomada ainda com mais vigor pelo governo Lula como o eixo
87 AMORIM, Celso. Entrevista concedida a Aloisio Milani, Spensy Pimentel e Andr Deak. Braslia, em 01/04/2004. Disponvel em <www.radiobras.br>. Acesso em: 15 jul. 2004. Ressalta-se, nesse aspecto, a incorporao do Peru ao Mercosul, como membro associado, e ao Acordo Mercosul/Comunidade Andina de Naes (CAN), cujas negociaes chegaram a bom termo em 2003 e culminaram com a convergncia dos dois principais blocos da Amrica do Sul, etapa fundamental para a conformao de um espao integrado sul-americano. Esse acordo representou avano no processo de integrao regional, na medida em que a aproximao lograda traduz-se concretamente em aliana econmico-estratgica, que compreende populao de cerca de 350 milhes de habitantes e PIB de mais de US$ 1 trilho, e da qual no se pode prescindir. Integrada por Bolvia, Colmbia, Equador, Peru e Venezuela, a CAN o segundo maior bloco econmico da regio. Com PIB total estimado em US$ 286 bilhes e populao de 109 milhes de habitantes, de acordo com dados de 1998, a CAN vem trabalhando intensamente para aumentar sua participao no comrcio internacional. A criao, em 1993, da zona de livre comrcio entre os pases da Comunidade, exceo do Peru, tem contribudo para o desempenho positivo do comrcio intrabloco que registrou, no perodo de 1990 a 1998, aumento de 267,5%, ou seja, 11,9% das exportaes totais da CAN. O objetivo para 2005 criar o mercado comum entre os cinco pases, envolvendo a livre circulao de bens, servios, capital e mo-de-obra, a coordenao macroeconmica e uma poltica externa comum. Ver em Moreira da Fonseca, op. cit., p.125.

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principal de nossa relao sul-americana88. A nfase atribuda aproximao entre os pases da Amrica do Sul expressa-se, portanto, tambm, por intermdio da IIRSA, instrumento aglutinador que tem por objetivo contribuir para a interconexo fsica das economias e dos habitantes da regio e para a integrao de cadeias produtivas que atravessem suas fronteiras. O atual governo tem, portanto, atribudo ateno prioritria construo de infra-estrutura regional que cumpra as funes de canal de desenvolvimento, estenda o progresso econmico e o bemestar s reas remotas e promova a insero mais competitiva de toda a regio na economia internacional. A persecuo dessa meta tem justificado a busca de mecanismos capazes de atrair investimentos para o desenvolvimento de projetos no setor, inclusive por meio de parceria pblico-privada89, e a deciso de envolver o BNDES90 no financiamento de projetos de integrao fsica, em cooperao com outras instituies como a CAF, o FONPLATA e o BID, com vistas a explorar plenamente as oportunidades que se abrem com a IIRSA. O PPA 2004-2007 explicita, como uma das preocupaes presentes nas aes voltadas para investimentos em infra-estrutura, a
88 SILVA, Luiz Incio Lula da. Declarao imprensa, feita por ocasio da visita do Presidente do Paraguai, Nicanor Duarte Frutos, ao Brasil. Braslia, Palcio Itamaraty, em 14 out. 2003. Texto disponvel em <www.mre.gov.br>. Acesso em: 23 mar. 2004. 89 SILVA, Luiz Incio Lula da. Discurso pronunciado por ocasio do Seminrio para Investidores Estrangeiros no Brasil Genebra, Sua, em 29/01/2004. Disponvel em <www.mre.gov.br>. Acesso em: 15 fev. 2004.

Por determinao do Presidente Lula, foi criada, em abril de 2003, no BNDES, diretoria para projetos de integrao fsica na Amrica do Sul; intensificados os contatos daquele Banco com a CAF, com vistas ampliao de sua participao no capital daquela entidade financiadora de projetos; realizado, em agosto de 2003, seminrio no BNDES, Rio de Janeiro, em associao com a CAF, com o objetivo de se proceder a levantamento das necessidades em matria de infra-estrutura e a exame das possibilidades de financiamento de obras de infra-estrutura na Amrica do Sul, ocasio em que cada pas do continente apresentou dois projetos de integrao fsica, passveis de financiamento por aquelas duas entidades. (Cf. Circular Telegrfica n. 48607/1423, de 18/12/2003).

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promoo da integrao fsica da Amrica do Sul. Atribui nfase explorao do potencial de uso multimodal, em especial por meio da melhoria das hidrovias interiores, que impulsione a abertura de sistemas de integrao com a fronteira econmica do territrio brasileiro e com os pases vizinhos91. A essa preocupao tm correspondido aes prticas para viabilizar mecanismos inovadores de financiamento do desenvolvimento na Amrica do Sul, de que so exemplos a revogao de medidas que impediam o maior uso dos Convnios de Crditos Recprocos (CCR), com vistas a estimular investimentos brasileiros na regio92, e a transformao do BNDES em um dos pilares do financiamento dos projetos da IIRSA no Brasil e nos pases vizinhos93. O atual governo tem insistido igualmente na importncia da sada para o Pacfico, ao abordar a questo da integrao fsica da Amrica do Sul94:
91

BRASIL. MINISTRIO DO PLANEJAMENTO,ORAMENTO E GESTO. Plano Plurianual 2004-2007, pp. 16, 51, 134-136.

92 SILVA, Luiz Incio Lula da. Palavras proferidas por ocasio da abertura da XXV Reunio do Conselho do Mercado Comum Mercosul. Montevidu, 16 de dezembro de 2003. Ver tambm GARCIA, Marco Aurlio. [Palestra proferida]. In: Seminario Regional sobre Integracin Productiva Argentina-Brasil, 10 jun. 2004, Hilton Hotel, Saln Buen Ayre, Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Texto desgravado. pp. 6 e 7. 93 CARVALHO, Guillherme. A estratgia da integrao da infra-estrutura da Amrica do Sul e o Governo Brasileiro. [Trabalho apresentado]. [S.l.], 2003. Disponvel em < w w w. f a s e . o r g . b r / a c e r v o _ f a s e _ r i t s / A r t i g o % 2 0 I I R S A . p d f # s e a r c h = a%20estratgia%20da%20integrao%20da% 20infraestrutura%20 da%20amrica%20do%20sul%20e%20o%20governo%20brasileiro>. Acesso em: 10 out. 2004. 94 O Presidente Lula tem mencionado reiteradamente a construo de cem quilmetros de via frrea que uniriam toda a rede sul do Brasil com a rede norte argentina, com a mesma bitola, chegando at o Chile. Esse pequeno investimento permitiria unir 20 mil quilmetros de vias frreas, que integrariam os principais portos do sul e sudeste do Brasil com o norte chileno e toda a mesopotmia, o norte e o nordeste argentinos. Ver em Silva, Luiz Incio Lula da. Discurso pronunciado no encerramento do seminrio Integrao da Amrica do Sul: Desafios e Oportunidades op. cit. Sobre o assunto ver tambm em EMBAIXADA DO BRASIL EM BUENOS AIRES. Telegramas ns. 1142/ 03, 2551/03 e 1160/04 e em FELCIO, Jos Eduardo Martins. Entrevista concedida sobre Amaznia e Amrica do Sul, [S.d]. Texto de transcrio obtido junto Assessoria de Imprensa do Itamaraty.

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O Presidente Lula tem dado imensa importncia integrao da Amrica do Sul, que est totalmente ligada a uma sada para o Pacfico. Alis, no s uma nica sada; vrias sadas. Pelo norte, mais ao sul ou ao centro do Brasil (...)95.

Entende-se, portanto, a importncia atribuda aos eixos biocenicos, que constituem alternativa para o escoamento dos produtos brasileiros para o mercado asitico96, e, em particular, aos projetos de navegao pelo Amazonas, contemplados na IIRSA, que possibilitam ligar o Oceano Pacfico foz do rio Amazonas, por meio de transporte intermodal97. Nesse
AMORIM, Celso. Entrevista concedida ao jornalista Bris Casoy, no Programa Passando a Limpo, em 04/10/2003. Disponvel em <www.mre.gov.br>. Acesso em : 28 maio 2004. Para citar alguns exemplos de sadas pelo Pacfico, estudos promovidos para analisar a viabilidade dos chamados Corredores Biocenicos nos eixos do Norte concluram que a exportao dos produtos industrializados da Zona Franca para o Extremo Oriente, atravs dos portos do Peru e do Chile, mais vantajosa em termos de custo do que pelo porto de Santos. Na regio Centro-Oeste, a criao de uma sada para o Pacfico, por 2000 km de rodovias na rota Cuiab, Santa Cruz de la Sierra e Cochabamba, na Bolvia, aos portos de Arica ou Iquique no Chile, tem sido a principal reivindicao dos Estados do Mato Grosso e do Mato Grosso do Sul, cuja integrao com a Bolvia e o Paraguai considerada fator determinante para o desenvolvimento da Regio. A Hidrovia Madeira-Amazonas, conectada s rodovias BR 364 e 317 cobre vasta regio do centro do continente, constituindo rtula de articulao entre o Centro-Oeste brasileiro, a Bolvia, o Peru e a costa do Pacfico. Na regio sul, a possvel conformao de um corredor biocenico, mencionado pelo Presidente, de bitola mtrica em toda sua extenso, entre o Brasil, a Argentina e o Chile, poder vir a constituir opo de escoamento pelos portos de Antofagasta e Iquique, no Pacfico. Alm das sadas pelo Pacfico, h outras opes que levam ao Atlntico, como por exemplo, a Hidrovia do Madeira que se conecta com a do Mamor e poder oferecer alternativa para o escoamento da produo de soja da Bolvia atravs do porto de Itacoatira, assim como a construo de uma segunda ponte sobre o Rio Paran e a extenso da Ferroeste at Ciudad del Este podero constituir meio de sada das exportaes paraguaias pelo porto de Paranagu. No momento, os portos de Santos e Paranagu constituem opes competitivas em termos de segurana, previsibilidade e prazos de percurso, o que tem justificado a preferncia dos usurios. Ver em Moreira da Fonseca, op. cit., p. 136, 137 e Batista da Silva, op. cit., pp. 46 e 47.
96 95

Choque de realidade na poltica externa. Gazeta Mercantil, So Paulo, 09 dez. 2004. Disponvel em <www.gazetamercantil.com.br>. Acesso em: 09 dez. 2004.

Felicio, [entrevista concedida] op, cit. natural que a Amaznia brasileira adquira relevncia no processo de integrao fsica continental ao fazer limite com oito pases sul-americanos e estar prxima rea de expanso da fronteira agro-pecuria. Ver em

97

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sentido, emblemtico o compromisso assumido pelos Presidentes Lula e Toledo, em Cusco, de implementar o projeto da Rodovia Interocenica, que liga Iapari, na fronteira do Estado do Acre, aos portos peruanos de Ilo e Matarani no Pacfico98. Embora a HPP tambm merea meno especfica em instrumentos bilaterais e multilaterais, assinados pelos Presidentes Lula e Kirchner99; seja considerada estruturante nos mbitos nacional e regional; oferea vantagens em termos de competitividade de custos de transporte para carga pesada; seja a via natural de integrao fsica do Mercosul e elo de sua ligao com a CAN, sua importncia no deveria ser magnificada isoladamente em funo da prioridade atribuda a alternativas de transporte, dentro e fora do mbito da IIRSA. No obstante, o projeto HPP uma das iniciativas mais importantes que concorrem para os objetivos da poltica externa
Choque de realidade na poltica externa. Gazeta Mercantil, 09 dez.2004. Disponvel em <www.gazetamercantil.com.br>. Acesso em: 09 dez. 2004. SILVA, Luiz Incio Lula da. Discurso proferido por ocasio da III Reunio de Presidentes da Amrica do Sul. Cusco. 08 dez. 2004. Disponvel em <www.mre.gov.br>. Acesso em: 09 dez. 2004.
99 A vontade poltica de dar curso ao Projeto da HPP tem sido consignada em declaraes conjuntas emanadas de encontros presidenciais de que so exemplos: (a) o Consenso de Buenos Aires, assinado por ocasio da Visita de Estado do Presidente Lula Argentina, em 16 de outubro de 2003; (b) a Declarao de Santa Cruz de la Sierra para a reativao da Hidrovia, resultante da XIII Reunio de Cpula Ibero-americana, realizada em Santa Cruz de la Sierra, em 15 de novembro de 2003, pela qual os presidentes determinaram aos chefes de delegao do CIH que realizem os mximos esforos a fim de que as obras recomendadas nos estudos complementares fossem executadas em 2004; e (c) a Ata de Copacabana, assinada quando do encontro de trabalho mantido pelos Presidentes Lula e Kirchner, no Rio de Janeiro, em 16 de maro de 2004, em que decidiram [...] tomar todas as medidas necessrias para a construo de uma linha ferroviria que, atravessando as provncias de Corrientes e Missiones, se conecte com a rede brasileira, nos Estados do Mato Grosso do Sul e So Paulo, possibilitando unir, atravs do Norte argentino e pelo mesmo caminho, os portos chilenos do Pacfico com a Hidrovia Paraguai-Paran e os portos brasileiros no Atlntico, potencializando, por sua vez, o desenvolvimento do corredor ferrovirio da mesopotmia argentina. Solicitaram, ainda, os presidentes, naquele documento, a pronta finalizao do estudo institucional-legal para as obras na HPP, com vistas a dar incio ao processo de licitao entre os pases integrantes da hidrovia. 98

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brasileira na Amrica do Sul, no que diz respeito revitalizao do Mercosul e integrao fsica continental. Encerra, ainda, valor intrnseco, como via tradicional de transporte e instrumento das antigas disputas na regio, que a singulariza e s pode ser entendido a partir da perspectiva histrica de sua utilizao, vertente a ser abordada no prximo captulo.

C APTULO II

A NAVEGAO NOS RIOS DA BACIA PRATA: ANTECEDENTES HISTRICOS


CONSIDERAES GEOPOLTICAS

DO E

NAVEGAO NOS RIOS DA

BACIA

DO

PRATA:

ANTECEDENTES HISTRICOS E CONSIDERAES GEOPOLTICAS

1. MODOS TRADICIONAIS DE UTILIZAO DOS RIOS DA BACIA DO PRATA A impetuosa fora aventureira do expansionismo europeu no sculo XVI, em busca do canal interocenico 100, trouxe portugueses e espanhis ao portal da descoberta da poro meridional do Novo Mundo, o rio da Prata. Caminho de entrada dos descobridores, os rios da Bacia do Prata j eram utilizados pelas populaes nativas como meio natural de transporte no continente sul-americano e seria o portugus Estevo Flores o primeiro europeu a navegar suas guas, mais precisamente, a desembocadura do rio Uruguai. No tardaria at que navegantes espanhis viessem a disputar o domnio daquela zona. Assim que, em 1516, Juan Diz de Sols o sucedeu na descoberta do chamado Mar Doce e, em 1520, Rodriguez Serrano adentrava o rio Uruguai. Sete anos mais tarde, por delegao da Coroa de Castela, expedio capitaneada por Sebastin Gaboto, navegador genovs, penetrava o rio Paran, explorando o territrio adjacente e
100

QUAGLIOTTI de BELLIS, Bernardo. Uruguay y la Cuenca del Plata. In: DALLANEGRA PEDRAZA, Luis (Coord.). Los Pases del Atlntico Sur. Geopoltica de la Cuenca del Plata. Buenos Aires: Editorial Pleamar, 1983. pp. 168 e 169.

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conquistando o hinterland101 da Bacia do Prata, enquanto o portugus Alejo Garca descobria o rio Paraguai. A navegabilidade dos rios garantiria, numa primeira fase de sua utilizao, a conquista e a colonizao de ampla regio do interior do continente sul-americano, a partir de 1533, quando zarpavam, respectivamente, de Lisboa e de Sevilha, uma frota portuguesa e outra espanhola. Ficavam, assim, assentadas as razes do histrico antagonismo hispano-lusitano pelo domnio do Prata102. Os rios Paran e Paraguai comearam a ser utilizados como via de transporte e de comunicao logo depois do descobrimento do Brasil, servindo tambm ao escoamento dos produtos locais para as metrpoles europias. Transcorridos aproximadamente quarenta anos desde a chegada de Pedro lvares Cabral s costas brasileiras, foi fundada a cidade de Assuno, a 1600 km do oceano e, portanto, em total dependncia daqueles rios103. Convertida em principal centro da conquista espanhola, por seu avanado desenvolvimento populacional e agropecurio, poca, Assuno engendrou intenso comrcio com as Provncias do Rio da Prata, como fonte supridora de gneros alimentcios104. Aquele ncleo passaria a desempenhar tambm, desde ento, papel chave no jogo de foras que conformaram as nacionalidades no Rio da Prata, pois, historicamente, constituiu o elo
Un hinterland es el contorno geoeconmico atrado por un centro, regin polarizada o puerto sobre un litoral martimo o fluvial. Esta atraccin no es slo resultante de la distancia con respecto a otro centro polarizante (menor distancia), sino fundamentalmente, del costo-kilmetro de los distintos medios de transporte, la disponibilidad y capacidad de carga en ellos, los tipos de productos para el intercambio y el carcter perecedero o no de los mismos. BOSCOVICH, Nicols. La Argentina en la Cuenca del Plata. In: DALLANEGRA PEDRAZA, Luis (Coord.). Los Pases del Atlntico Sur. Geopoltica de la Cuenca del Plata, op. cit., pp. 81 e 82.
102 101

SNCHEZ-GIJN, Antonio. La integracin en la Cuenca del Plata. Madrid: Ediciones de Cultura Hispnica, 1990, p. 44.

103

CLEAVER, Vitoria Alice. Discurso pronunciado na Escuela Nacional de Inteligencia. Buenos Aires, em 21 de abril de 1993, texto mimeografado, p. 2.

104 ARBO, Higinio. Libre Navegacin de los Ros. Rgimen jurdico de los ros de la Plata, Paran y Paraguay. Buenos Aires: Librera y Editorial El Ateneo, 1939. p. 63.

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entre o porto de Buenos Aires e o Alto Peru, bloqueando a passagem da expanso portuguesa do litoral atlntico em direo ao interior do continente. No obstante, depois de consolidados os enclaves costeiros, os colonizadores portugueses avanariam at as regies interiores, utilizando as passagens fluviais e terrestres para alcanar as zonas de conquista almejadas no centro do continente. A expanso ao Oeste, e para alm do ncleo sul-americano, iria representar, mais tarde, um trao predominante da tradio geopoltica brasileira105. A partir do sculo XVIII, ao dar-se a descoberta das minas de ouro na Amrica Portuguesa, os bandeirantes, em suas incurses em busca do metal precioso, atravessaram as regies Sul e Oeste do Brasil, margeando as nascentes dos rios Paran, Uruguai e, posteriormente, a do Paraguai. Afugentados pelos ataques dos caadores de ndios, os jesutas espanhis tiveram que abandonar o sudoeste dos quatro estados brasileiros meridionais e do Mato Grosso do Sul em poder dos portugueses, que, pelo interior, avanaram a linha de Tordesilhas e apoderaram-se das terras espanholas nas nascentes dos trs rios da Bacia, e que o uti posidetis iria consagrar pelo Tratado de Madri, em 1750. Impedidos de se manterem na desembocadura do Prata, os portugueses dirigiram-se ao sul pelas nascentes, anexando o que podiam, atrados pelo frtil vale do Iguau e pela plancie riograndense106. A navegabilidade dos rios da Bacia, que havia servido aos propsitos da conquista de zonas interiores estratgicas, dando origem s tradicionais rivalidades na regio, passou a exercer, at meados do sculo XX, importante papel como via de comrcio. A abertura do rio Paraguai navegao fluvial internacional em 1865 possibilitou, finda
105

KELLY, Philip. Temas Tradicionales de la geopoltica brasilea y el futuro de la geopoltica en el Cono Sur. In: KELLY, Philip y CHILD, Jack (Comp.). Geopoltica del Cono Sur y la Antrtida. Buenos Aires: Editorial Pleamar, 1990. p. 118.

106

CASTRO, Therezinha de. Brasil y la Cuenca del Plata. In: DALLANEGRA PEDRAZA, Luis (Coord.) Los Pases del Atlntico Sur. Geopoltica de la Cuenca del Plata, Buenos Aires: Editorial Pleamar, 1983. p. 132.

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a Guerra do Paraguai, o florescimento econmico do Centro-Oeste brasileiro, materializado no comrcio do acar, do lcool e da aguardente. A importncia da navegao no rio Paraguai comearia a declinar apenas a partir da crise econmica mundial de 1929, quando as refinarias da regio perderam competitividade para as concorrentes do Nordeste brasileiro, em decorrncia da queda dos preos internacionais do acar107. Nesse mesmo perodo, 90% do comrcio exterior paraguaio e boliviano efetuavam-se pelo rio Paran e outros meios de transportes argentinos108. A partir da dcada de 30, interesses geopolticos levariam valorizao de rodovias e ferrovias em detrimento daquelas vias fluviais, outrora eixo de penetrao no sistema do Prata. 2. ANTECEDENTES DA LIVRE NAVEGAO NA BACIA DO PRATA O tema da livre navegao nos rios da Bacia do Prata ocupou grande parte das atenes da diplomacia brasileira no sculo XIX, constituindo a busca de sua garantia um dos traos permanentes das intervenes do Imprio na regio. Essas intervenes estiveram em grande parte fundamentadas em razes de ordem geopoltica109, na
107 HAPPE, Barbara Maria, Os Caminhos da Sustentabilidade Cinco Anos depois da Rio 92: O Papel Poltico, Econmico e Social do Projeto da Hidrovia Paran-Paraguai (HPP) para o Brasil. Marburg, Alemanha: Philipps-Universitt, Institut Fr Politikwissenschaft, outubro, 1997. p. 18. 108 109

Boscovich, 1983, op. cit., p. 96.

De acordo com HAUSHOFER, Geopoltica a cincia da influncia da terra sobre a evoluo do Estado, servindo como diretriz poltica para a gesto dos negcios do Estado. Ver em COUTO e SILVA, Golbery. Questes sobre Geopoltica do Brasil. In: A Defesa Nacional, Rio de Janeiro, n. 698, p. 33, novembro-dezembro 1981. Philip KELLY e Jack CHILD, por sua vez, a definem como la influencia sobre las polticas exteriores y de seguridad de ciertos rasgos geogrficos, siendo los ms importantes la ubicacin entre los pases, las distancias entre reas, y los terrenos, climas y recursos dentro de los Estados ou la relacin entre la poltica de poder y la geografa. Ver em Resea: Geopoltica, integracin y conflicto en el Cono Sur y la Antrtida. In: Kelly, Philip y Child, Jack (Comp.). Geopoltica del Cono Sur y la Antrtida, op. cit., p. 3. Para Jorge FRAGA [...] rama de la Poltica que estudia y analiza la influencia e

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medida em que, por conquista110, logramos, no perodo colonial, o controle das nascentes dos rios Paraguai, Paran e Uruguai, interessandonos, portanto, manter a livre navegao em seu curso111. A viso geopoltica portuguesa desde aquele perodo evidenciava-se nas tentativas de estabelecer os limites atlnticos de seu imprio americano, a Bacia do Amazonas ao norte e a do Prata ao sul. Perseguiam, assim, os portugueses, o domnio dos dois nicos caminhos de penetrao naturais utilizveis poca, com a ambio de controlar toda a Amrica do Sul112. Com esse objetivo, fundariam a Colnia do Sacramento, em 1680, na margem oriental do Rio da Prata. Aquele enclave havia sido concebido em termos estratgico-militares para assegurar o domnio da navegao do Prata e de seus tributrios, que representavam a chave do acesso ao interior da parte meridional do continente113. Tinham em conta seus fundadores que a principal questo enfrentada pelas coroas de Espanha e de Portugal desde a poca dos descobrimentos era garantir:
incidencia de las caractersticas y factores geogrficos fsicos, econmicos, ideolgicos, sociales y culturales en la vida poltica de los Estados y en sus relaciones exteriores, a fin de extraer conclusiones tiles para su gobierno (...). Es evidente, ante esta y parecidas definiciones, que el espacio juega un rol preponderante en todo estudio geopoltico. El espacio geopoltico de un Estado puede ser entonces mayor o menor que el espacio que la Geografa Poltica le ha asignado, en funcin de las caractersticas apuntadas. En otras palabras, el espacio geopoltico de un Estado, tanto terrestre, cuanto martimo y areo, llegar hasta donde puede llegar la influencia poltica, econmica, ideolgica social o cultural del mismo. Ver em FRAGA, Jorge A. La Argentina y el Atlntico Sur. Buenos Aires: Editorial Pleamar, 1983. p. 63. No sculo XVIII, (...) a penetrao portuguesa na Amaznia prosseguiu, facilitada por sua vasta rede fluvial, apesar de que os franceses, j senhores de uma extensa rea, a tentassem impedir. O Brasil incorporou ento, trs quartas partes da maior bacia hidrogrfica do mundo(...).BANDEIRA, Luiz Alberto Moniz. O Expansionismo Brasileiro e a formao dos Estados na Bacia do Prata. Rio de Janeiro: Revan, 1998, p. 34. (...) No mbito meridional, com a obsesso de manter a Colnia do Sacramento, os espanhis ignoraram a penetrao no norte e no centro, entregando aos portugueses a maior parte da Bacia do Amazonas e o vasto hinterland. Castro, 1983, op. cit., p. 133.
111 112 110

Castro, 1983, op. cit. pp. 136 e 137.

SCHILLING, Paulo R. El expansionismo brasileo. Mxico: El Cid Editor, 1978. p. 18.

TOSI, Jorge Luis, Geopoltica Fluvial Argentina. Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1999. pp. 144 e 145.

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la posesin de ambas costas en el Ro de la Plata, pues significava la red acutica ms importante para penetrar, conquistar, dominar, explotar y expandirse en el vasto hinterland a travs de los grandes ros navegables, como el Paran y el Paraguay114.

Movida pela aspirao de dominar o esturio do Rio da Prata e pautada por sua poltica imperialista de agresso115, a Coroa Portuguesa logrou ampliar as fronteiras do Brasil, tendo o mercantilismo como fora propulsora da conquista territorial. Constitua, assim, uma das preocupaes fundamentais de D. Joo V (1706-1750) facilitar aos navios portugueses do comrcio a livre navegao116 do Rio da Prata, razo pela qual se impunha o controle de sua margem oriental. Embora tivessem perdido a Colnia de Sacramento para a Espanha, pelo Tratado de Santo Ildefonso (1777)117, os portugueses nunca
QUAGLIOTTI de BELLIS, Bernardo. La Cuenca del Plata en la Geopoltica del Cono Sur. In: KELLY, Philip y CHILD, Jack (Comp.). Geopoltica del Cono Sur y la Antrtida. Buenos Aires: Editorial Pleamar, 1990. p. 131.
115 114

CALGERAS, J. Pandi. A poltica exterior do Imprio. Ed. fac-similar Braslia: Senado Federal, 1998. v.1. p.161.

Moniz Bandeira, 1998, op. cit. p. 39. Meno carta do rei D. Joo V a Gomes Freire de Andrada, Lisboa, 23.03.1736. Durante o perodo colonial, a navegao dos rios da regio meridional do continente americano foi comum a todas as entidades governantes dependentes da Coroa de Espanha. A partir do sculo XVIII, juntamente com a preocupao de estabelecer os limites dos domnios portugueses e espanhis, surge a questo da navegao dos rios que atravessavam os territrios de uma e outra Coroa. Assim que os tratados de limites, celebrados entre as Coroas de Portugal e de Espanha, incluem disposies relativas aos rios. O artigo 18 do Tratado de Madri (1750) estabelecia que: La navegacin en aquella parte de los ros, por donde ha de pasar la frontera, ser comn a las dos naciones, y generalmente, donde ambas orillas de los ros pertenezcan a una de las dos coronas, ser la navegacin privativamente suya. Por sua vez, o Tratado de Santo Ildefonso (1777) dispunha em seu artigo 13 que: La navegacin de los ros por donde pasare la frontera o raya, ser comun a las dos naciones hasta aquel punto en que pertenecieren a entrambas respectivamente sus dos orillas; y quedar privativa dicha navegacin y uso de los ros a aquella nacin a quien perteneciere privativamente sus dos riberas, desde el punto en que principiare esa pertenencia; de modo que, en todo o en parte, ser privativa o comn la navegacin, segn lo fueren las riberas u orillas del ro (...). Ver em Arbo, op.cit., pp. 58 e 59.
117

116

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79

desistiram de possuir a banda oriental do Prata, provocando conflitos e invases. As tentativas de recuperar aquele territrio culminaram, em 1821, na sua anexao, como Provncia Cisplatina118. A partir do final do sculo XVIII, projetava-se da Europa viso geopoltica mais clara e definida do valor econmico do mercado sulamericano, tanto para a explorao de matrias primas como para a venda de produtos manufaturados. Nesse sentido, a crescente e significativa concentrao na Bacia do Prata conferia-lhe real importncia em termos de mercado de consumo, mantendo-a, juntamente com seu hinterland, sempre presente nos planos expansionistas polticos, estratgicos e econmicos do Velho Mundo119. A Gr-Bretanha e a Frana, que competiam por novos mercados comerciais, viriam a tomar para si a questo da abertura dos rios platinos livre navegao internacional, assunto que assumiria novas propores no sculo XIX, ao ultrapassar a esfera dos pases ribeirinhos. A navegao atravs do Rio da Prata e de seus afluentes tornouse vital para os portugueses no sculo XVIII, em cuja primeira metade ocorreram a ocupao do Oeste e a explorao do ouro. As ligaes entre o Oeste e o interior da colnia passaram a depender daquele esturio, cujos tributrios, o Paran e o Paraguai, conformavam o trajeto mais direto e a nica via de comunicao entre o Rio de Janeiro e os territrios do Mato Grosso e de Gois, as terras mais ricas e frteis do Brasil120. O Rio da Prata adquiria, dessa forma, dimenso geopoltica essencial articulao da Amrica portuguesa. O tema da livre navegao na Bacia do Rio da Prata surge de forma mais clara a partir de 1816/17, com a invaso portuguesa na banda oriental daquele rio. Justamente nessa poca, aps a queda de Napoleo, estipulava-se, no Tratado de Paz de Paris de 1814, que a navegao do Reno seria livre em todo o seu curso navegvel para
118 119 120

Moniz Bandeira, 1998, op. cit., p.40. Quagliotti de Bellis, 1990, op. cit., pp. 131 e 132. Ibidem. Ver em Tosi, op. cit., p. 147.

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todos os Estados. Caberia a um futuro Congresso o posterior estabelecimento dos direitos a que fariam jus os Estados ribeirinhos, da maneira mais eqitativa e favorvel ao comrcio de todas a naes, com o propsito de que essa norma viesse a se estender a todos os rios internacionais europeus121. Como conseqncia, o Congresso de Viena (1815), sob a inspirao do imperialismo liberal da Inglaterra, disps que as potncias, cujos Estados esto separados ou atravessados por um mesmo rio navegvel, comprometiam-se a regulamentar a sua navegao de comum acordo, tendo por base determinadas normas, dentre as quais a de que a navegao seria inteiramente livre para fins de comrcio. Por meio de convenes especiais para cada um dos rios, a partir de 1821, foi estabelecida a liberdade de navegao para todos os navios comerciais, sem distino de bandeira. Assim, atitudes de governos nacionalistas e protecionistas que viessem a acarretar o fechamento desses rios poderiam resultar em conflitos122, o que justificaria as intervenes franco-britnicas no Prata, em 1838 e em 1845. A tentativa de soluo dos conflitos ocorridos em torno da disputa pelo domnio da banda oriental do Rio da Prata, por mediao da Gr-Bretanha, levou criao da Repblica do Uruguai. Ao dividir o rio geopoliticamente em duas esferas de influncia, a uruguaia e a argentina, aquela potncia europia veria triunfar sua estratgia de
A liberdade de navegao comeou a estabelecer-se por etapas, primeiro para os Estados ribeirinhos. Nesse sentido, a deciso tomada no Tratado de Paz de Paris constitua um avano em relao ao primeiro antecedente do princpio da livre navegao, relativo aos rios Escalda e Mosa. Ocorrido poca da Revoluo Francesa, em 1792, consagrava a livre navegao apenas para os pases ribeirinhos ao declarar que los ros son propiedad comn e inalienable de todas las comarcas regadas por sus aguas, por lo que ningn Estado del curso inferior podr impedir su uso a los del curso superior. Ver em Tosi, op. cit., p. 37; BLOCH, Roberto D., Transporte Fluvial. Buenos Aires: AD HOC, dic. 1999, pp. 41 e 42; Arbo, op.cit., p. 26 e RIZZO ROMANO, Alfredo Hector. Hidrova Paraguay-Paran. Aspectos Jurdicos y Geopolticos. In: : Boletn del Centro Naval: Hidrova Paraguay-Paran Factor de Integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109, suplemento, n. 763-G-11, vol. 109, ao 110, pp. 98-100, invierno, 1991.
122 121

Tosi, op.cit., pp. 38 e 167; Bloch, op. cit., p. 42.

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estabelecer Estado-tampo para evitar que uma das partes envolvidas no conflito viesse a obter a pretendida supremacia na regio123. A Conveno Preliminar de Paz, assinada em 27 de agosto de 1828, entre o Imprio do Brasil e as Provncias Unidas do Rio da Prata, assegurou a independncia do Uruguai. As partes contratantes comprometeram-se a envidar esforos para manter a navegao dos rios daquele sistema aos sditos brasileiros por um perodo de quinze anos, at que fosse negociado um tratado definitivo de paz, o que nunca chegou a se concretizar124. Permaneceria, portanto, em aberto a questo da navegao dos rios platinos. Comearia, assim, a delinearse o processo de consagrao do princpio da livre navegao, que viria a ser arduamente perseguido pelo Brasil. A partir de ento, o assunto foi considerado sob o prisma contratual125 e sua incluso em todos os documentos celebrados com os pases vizinhos, que pudessem contemplar o tema da navegao fluvial, passou a constituir preocupao constante da diplomacia do Imprio. Como se poder observar, o papel do Brasil foi notvel no desenvolvimento da tese da abertura do Rio da Prata ao comrcio de todas as bandeiras, faanha que as duas grandes potncias europias, a Gr-Bretanha e a Frana, no haviam conseguido obter por meio de intervenes no Prata para demover Juan Manuel de Rosas de seus desgnios exclusivistas com respeito ao direito de navegao naquele rio e afluentes126. A ameaa livre navegao na Bacia do Prata quando se encontrava Rosas frente do governo de Buenos Aires, entre outros motivos, envolveria o Brasil no episdio blico de que foi palco todo o
123 124

Castro, 1983, op. cit., p. 135.

SOARES, lvaro Teixeira. Diplomacia do Imprio no Rio da Prata. Rio de Janeiro: Brand, 1955. pp. 86-88. Arbo, op. cit. pp. 81-83.
125 ARAJO, Joo Hermes Pereira de. O Segundo Reinado (Captulo III). In: ARAJO, Joo Hermes de; AZAMBUJA, Marcos e RICUPERO, Rubens. Trs Ensaios Sobre Diplomacia Brasileira. Braslia: Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia, 1989. p. 67. 126

Soares, Teixeira, op. cit. pp., 88 e 118.

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Rio da Prata entre 1839 e 1851127. Rosas perseguiria nesse perodo a incorporao do Uruguai e a neutralizao da poltica do Imprio naquela regio128. Em conformidade com as aspiraes da burguesia mercantil, procuraria ele fortalecer o monoplio do porto de Buenos Aires sobre o comrcio do Rio da Prata e manter seu exclusivismo, fechando o rio e seus afluentes navegao estrangeira. Os fundamentos jurdicos do fechamento dos rios assentavam-se na alegao da inexistncia de instrumento legal que regulamentasse a sua utilizao, que, conforme preconizava o artigo adicional Conveno Preliminar de 1828, deveria ser provido por um tratado definitivo de paz que no chegou a ser assinado. O sucesso dessa pretenso dependia, no entanto, da capacidade do governo de Buenos Aires de controlar o porto de Montevidu, impedindo-o de transformar-se em alternativa ao comrcio com a mesopotmia platina, e de decretar a nacionalizao do Prata e de seus tributrios, conferindo-lhes o status de rios internos, por meio da integrao do Uruguai e do Paraguai ConfederaoArgentina. Dessa forma, reconstituiria o Vice-Reinado do Prata129, que se havia dissolvido em 1810130. A pretenso exclusivista de Rosas com respeito navegao da Bacia do Prata arrastaria o governo do Imprio ao confronto cada vez mais direto com Buenos Aires. O fechamento dos rios ameaava a integridade do territrio brasileiro, uma vez que isolava por completo a Provncia do Mato Grosso. Ao mesmo tempo, prejudicava certos setores do comrcio europeu131, o que justificaria o envolvimento das duas potncias europias nas lutas travadas na regio do Prata.
SANGUINETTI, Julio Mara. O Baro do Rio Branco e o Uruguai. In CARDIM, Carlos Henrique; ALMINO, Joo (Orgs.) Rio Branco, a Amrica do Sul e a Modernizao do Brasil. Rio de Janeiro: Ministrio das Relaes Exteriores (FUNAG/IPRI/IRBr), EMC Edies, 2002, p. 478.
128 129 130 127

Soares, Teixeira, op. cit., p. 92. Moniz Bandeira, 1998 , op. cit., pp. 58 e 59.

Ver em SENZ QUESADA, Mara. La Argentina. Historia del Pas y de su Gente. Buenos Aires: Editorial Sudamericana, mayo de 2001, pp. 218-226.
131

Moniz Bandeira, 1998, op. cit., p. 59.

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Na ausncia do tratado definitivo de paz, previsto na Conveno Preliminar de 1828, no se admitiu, na prtica, a livre navegao dos rios e a ocupao da ilha de Martin Garcia pelo governo de Buenos Aires daria a este a faculdade de proibir o trfego em direo ao Norte132. Sob o governo de Rosas, Buenos Aires, que tambm drenava e centralizava as riquezas dos demais territrios platinos, anulando a concorrncia de Montevidu e enriquecendo-se com o comrcio, resistiria abertura das portas do Prata ao trfego de todas as bandeiras do mundo, indiferente s reivindicaes das potncias europias. A Frana, cujos sditos haviam tido seus direitos desconhecidos e seus bens seqestrados por Rosas, seria a primeira potncia a entrar em conflito com Buenos Aires, levando o governo de Paris a dar o primeiro passo do bloqueio do Prata (1838). Com seus interesses comerciais lesados pelas lutas intestinas de Rosas (guerra entre dois partidos no Uruguai; campanha contra os Farrapos na Provncia de So Pedro do Rio Grande), o governo ingls seria tambm envolvido no conflito, o que resultou na ao naval conjunta franco-britnica no Prata (1845-47)133. Com a ascenso de Dom Pedro II ao trono e o fim da guerra dos Farrapos no Rio Grande, a diplomacia brasileira envolveu-se nos problemas do Prata134. Em setembro de 1844, o Imprio reconheceu formalmente a independncia do Paraguai135 e, com o intuito de prestar auxlio a Montevidu136, em 7 de outubro daquele mesmo ano, assinou um Tratado de Aliana, Comrcio e Limites com o governo paraguaio, cujo artigo IV estabelecia liberdade recproca de comrcio e navegao nos rios e portos de ambos pases para seus respectivos navios mercantes. Era o primeiro passo dado pela diplomacia brasileira no sentido de conseguir a liberdade de navegao no Prata e seus
132 133 134 135 136

Soares, Teixeira, op. cit., p. 88. Idem, pp.94, 95, 99. Idem, p. 103. Moniz Bandeira, 1998, op.cit., p. 67. Os portos uruguaios haviam sido bloqueados por Rosas desde janeiro de 1841.

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afluentes137. Em 1845, Rosas, em aliana com o General Manuel Oribe, ex-presidente do Uruguai e poca frente do Partido Nacional no governo provisrio instalado em Cerrito, perto de Montevidu, decidiu impor verdadeiro bloqueio fluvial a tudo quanto fosse destinado ao territrio paraguaio, decretando o rio Paran de propriedade exclusiva da Confederao Argentina138. Ao persistir a situao de insegurana na Amrica do Sul, provocada por Rosas, em 25 de dezembro de 1850, Brasil e Paraguai assinaram o decisivo Tratado de Aliana Defensiva, no qual se consolidava a liberdade de navegao fluvial assegurada no tratado de outubro de 1844139. Por fora de seu artigo III, ambas as Partes se comprometiam a auxiliar-se mutuamente a fim de que a navegao do rio Paran at o Rio da Prata ficasse aberta aos sditos de ambas as naes140. Interessada pelo destino do Uruguai e para defender-se da investida de Rosas, a diplomacia brasileira procurava desenvolver aes que lhe permitissem avanar no tabuleiro do Prata. Desde 1848, o Brasil havia passado a intervir de maneira mais direta no processo da derrubada de Rosas, aproximando-se do General Justo Jos de Urquiza, governador de Entre Rios, atravs da diplomacia de Montevidu141. Visando pacificao do conflagrado Rio da Prata, onde a Confederao Argentina guerreava contra o governo legal do Uruguai, o Brasil promoveu negociaes que culminaram na assinatura, em 29 de maio de 1851, de um tratado de aliana ofensiva e defensiva com a Repblica do Uruguai e os Estados de Entre Rios e Corrientes142. Esse ato no apenas estabelecia a devoluo da ilha de Martin Garcia ao Uruguai, como confirmava o princpio da livre navegao que vinha sendo contemplado nos instrumentos firmados pelo Brasil desde a
137 138 139 140 141 142

Soares, Teixeira, op. cit., pp. 113 e 114. Idem. p.113. Pereira de Arajo, op. cit., pp. 59 e 60. Soares, Teixeira, op. cit., p. 114. Tosi, op. cit., p. 156. Pereira de Arajo, op. cit., p. 59.

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Conveno Preliminar de Paz de 1828, ao refletir em seu texto a anuncia dos governos de EntreRios e de Corrientes navegao do rio Paran por embarcaes dos pases aliados143. No entanto, a diplomacia do Imprio no perdia de vista seus objetivos de assegurar relaes mais estveis com o Uruguai e conquistar de forma definitiva a abertura da navegao do Rio da Prata. Essa motivao justificaria a celebrao, com a Repblica do Uruguai, de dois tratados, em 12 de outubro de 1851 - o de Limites, que estabeleceu definitivamente a fronteira entre o Brasil e aquele pas vizinho, e o de Comrcio e Navegao, que garantiu a neutralidade da ilha de Martin Garcia. Esse ltimo ato seria fundamental:
Consagrava-se plenamente a poltica seguida pelo Imprio de conseguir a liberdade de navegao do Rio da Prata para os navios de ambas as partes contratantes. Pelo artigo XV, as Altas Partes Contratantes se obrigavam a convidar os outros Estados ribeirinhos do Prata e seus afluentes a celebrarem um acordo semelhante, com o fim de tornar livre para os ribeirinhos a navegao dos rios Paran e Paraguai144.

Esses tratados seriam sucedidos por uma srie de novos atos que permitiria consolidar a aliana estabelecida em 29 de maio de 1851, iniciada pelo Convnio de 21 de novembro do mesmo ano, cujo artigo XIV reafirmava o compromisso da livre navegao:
(...).Los Gobiernos de Entre Ros y Corrientes se comprometen a emplear toda su influencia cerca del Gobierno que se organizar en la Confederacin Argentina, para que ste acuerde y consienta la libre navegacin del Paran y de los dems afluentes del Ro de la Plata, no slo para buques pertenecientes a los
143 144

Tosi, op. cit., p. 160. Soares, Teixiera, op. cit., p. 117.

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Estados aliados, sino tambin para los de todos los otros ribereos que se presten a la misma libertad de navegacin, en aquella parte de los mencionados ros que les pertenecer145.

De forma cartesiana e progressiva, o Brasil seguiria traando obstinadamente sua estratgia para ver garantida a livre navegao dos rios da Bacia do Prata, dando um passo a mais nesse sentido, em 6 de abril de 1856, ao assinar, com o Paraguai, o Tratado de Amizade, Navegao e Comrcio. Com base no artigo II daquele Tratado, a livre navegao dos rios Paran e Paraguai seria concedida aos navios mercantes das partes contratantes, nas regies em que ambas fossem ribeirinhas146. A astcia com que era conduzida a diplomacia do Imprio nessa questo contornaria o no cumprimento, na prtica, daquele artigo, pela celebrao com o pas vizinho de uma Conveno adicional, em 12 de fevereiro de 1858, que representava progresso em relao ao referido Tratado ao franquear ao comrcio de todas as naes a navegao dos rios Paraguai e Paran nos trechos pertencentes a ambos pases147. Por esses instrumentos ficavam resolvidas as questes controvertidas com o Paraguai, especialmente as ligadas efetiva liberdade de navegao fluvial148. importante observar que, em 1853, um ano aps a queda de Rosas, para a qual haviam contribudo as intervenes do Brasil no Prata, a Constituio argentina incorporava em seu texto a garantia da liberdade de navegao nos rios interiores da Confederao a todas as bandeiras, sujeitas to somente aos regulamentos impostos pela autoridade nacional149. Em 7 de maro de 1856, a diplomacia brasileira j havia obtido outra vitria nessa empreitada. O Tratado de Amizade, Comrcio e
145 146 147 148 149

Tosi, op. cit., p. 160. Soares, Teixeira, op.cit., p. 122; Arbo, op. cit., pp. 164-168. Ibidem. Pereira de Arajo, op. cit., p. 60.

Ibidem. Com o propsito de endurecer a presso sobre Montevidu, durante a chamada Grande Guerra (1839-1851), Rosas proibiu a navegao dos rios interiores aos navios estrangeiros, medida que levou Frana e Gr-Bretanha a intervirem na chamada questo

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Navegao assinado com a Confederao Argentina reconheceu a liberdade de navegao no Rio da Prata pelos pases ribeirinhos150, princpio que foi reafirmado pela Conveno de 20 de novembro de 1857, a qual fazia referncia expressa plena liberdade de trnsito para os navios de guerra brasileiros no trecho argentino daqueles rios151. O Tratado teve o mrito de dissipar as presses exercidas por Rosas sobre as provncias e propiciar seu progresso econmico, que decorreu da abertura da Bacia do Prata ao livre comrcio internacional, com que se beneficiaram os pases ribeirinhos152. A mencionada Conveno foi sancionada pelo Protocolo de 25 de fevereiro de 1864, assinado em Buenos Aires, e consagrada solenemente pelo Tratado da Trplice Aliana de 1 de maio de 1865153, assinado entre o Brasil, a Argentina e o Uruguai, cuja finalidade era uniremse os signatrios em aliana ofensiva e defensiva na guerra promovida pelo governo do Paraguai154. A questo da livre navegao dos rios Paran e Paraguai era tratada no artigo 11 que estipulava:
Derrubado o atual governo da Repblica do Paraguai, os aliados faro os ajustes necessrios com a autoridade que ali se constituir para assegurar a livre navegao dos rios Paran e Paraguai, de sorte que os regulamentos ou leis daquela Repblica no possam estorvar, entorpecer ou onerar o trnsito e a navegao direta dos navios mercantes e de guerra dos Estados
oriental para assegurar a livre navegao nos rios argentinos. A discusso no Parlamento britnico para solucionar o conflito determinou a retirada do Reino Unido do bloqueio anglo-francs (1845-1847) por entender que a reivindicao argentina da navegao de seus rios interiores era justa e no queria continuar afetando os interesses da comunidade britnica em Buenos Aires. Em 1850, ao firmar a paz com a Frana (Conveno Arana Lepredour), Rosas veria reconhecido o direito exclusivo da Confederao de navegar os rios interiores. Ver em Senz Quesada, op.cit., pp. 320, 321, 328.
150 151

Soares, Teixeira, op.cit., p.124.

PIO CORRA, Manuel. O Mundo em que Vivi. Rio de Janeiro: Editora Expresso e Cultura, 1996, volume 2, p. 1045.
152 153 154

Soares, Teixeira, op. cit., p. 125. Ibidem. Pereira de Arajo, op. cit., p. 63.

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aliados, dirigindo-se para seus territrios respectivos ou para territrio que no pertena ao Paraguai (...)155.

O mesmo direito seria assegurado aos navios brasileiros pelo Tratado de Paz firmado pelo Brasil e pelo Paraguai em 9 de janeiro de 1872156, que no apenas reproduziu mas ampliou os direitos j consagrados nos tratados anteriores, nos quais se havia garantido amplamente a liberdade de navegao nos rios da Bacia. Therezinha de Castro assim resume o desfecho dessa batalha rdua e bem sucedida da diplomacia do Imprio: (...)terminadas las luchas (1870), qued garantida la libre navegacin de la Cuenca del Plata; beneficiandose los puertos de Buenos Aires y Montevideo. Se beneficiaban dentro del aspecto fisiopoltico de la Cuenca presentndose entonces en un eje natural Norte-Sur y que, con la inclinacin Noroeste-Sudeste, llevaba a los pases interiorizados: Bolivia y Paraguay, a obtener de la Argentina y Uruguay la salida directa al Atlntico157. Entretanto, com esta direo Norte-Sul iria mais tarde entrecruzar-se a tendncia Leste-Oeste: Posteriormente, dentro del enfoque geopoltico de que la llave de control de la Cuenca del Plata se encontraba en el Paraguay, se torn posible la implantacin del eje transversal de salida de los dos pases interiorizados, tambin por la costa brasilea158. A despeito da consagrao do princpio da livre navegao na Bacia do Prata, os compromissos assumidos nos Tratados de 1851
155

TRATADO DA TRPLICE ALIANA, Disponvel em<www2.uol.com.br/ linguaportuguesa/triplicealianca.htm>. Acesso em: 05 abr. 2004. 156 Pio Corra, op. cit., p. 1045. 157 Castro, 1983, op. cit., p. 137. 158 Ibidem.

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viriam, surpreendentemente, a ser questionados pelo governo argentino, na dcada de 1970, a propsito do aproveitamento hidreltrico do alto Paran. 3. MODELO
RUPTURA GEOPOLTICO DE CONFRONTAO: CARACTERSTICAS E

3.1. CAUSAS DO ANTAGONISMO GEOPOLTICO BRASILEIRO-ARGENTINO O antagonismo geopoltico argentino-brasileiro teve suas razes mais profundas e remotas na herana da relao conflituosa vivida pelas respectivas metrpoles durante o perodo colonial. Essa confrontao centenria caracterizou-se por fases muito marcadas. No entanto, para efeito da tese que nos propomos defender, concentraremos nossa anlise na etapa moderna da confrontao entre o Brasil e a Argentina, a partir do modelo idealizado por Mrio Travassos, na dcada de 30, quando os dois pases passaram a traar suas diretrizes geopolticas antagnicas para os mbitos regional e continental159, sobretudo no
O Brasil contou ao longo de sua histria com homens que souberam valorizar o territrio como fator de poder, como por exemplo, Alexandre de Gusmo, autor do Tratado de Madri, que reconheceu o direito das conquistas portuguesas e dos bandeirantes; o poltico Jos Bonifcio e o Baro do Rio Branco. Nos anos vinte, o trabalho de Everardo Backheuser A estrutura poltica do Brasil (1926), veiculou conceitos fundamentais sobre territrio, raa, destino, estado e populao, que viriam a ser utilizados por outros autores brasileiros em seus pronunciamentos geopolticos, que sofreram tambm a influncia das idias de Ratzel, Haushofer e Kjllen graas a Backheuser. A partir da dcada de trinta, sobressaem-se como principais protagonistas da geopoltica brasileira Mario Travassos, autor, em 1931, da obra Projeo Continental do Brasil; o prprio Everardo Backheuser com sua Geopoltica Geral do Brasil; o Brigadeiro Lisias A. Rodrguez que, em 1937, escreveu Projeo do Brasil e Golbery do Couto e Silva, com sua Geopoltica do Brasil. A esses seguiram Carlos de Meira Mattos, cujas principias obras so Brasil: Geopoltica e Destino, Projeo Mundial do Brasil, Geopoltica Pan-Amaznica, Geopoltica e Trpicos e Therezina de Castro com sua obra Rumo Antrtida, entre outras. Essas doutrinas de confrontao que, na corrente de pensamento brasileira, assentavam suas bases na observao da realidade nacional, foram menos claras na Argentina. Duas dcadas antes do surgimento da obra de Travassos, o ViceAlmirante Segundo R. Storni (Intereses argentinos en el mar) fundamentava suas teses no carter insular da Argentina, no do ponto de vista geogrfico como tal, mas do da geografia social, as quais eram influenciadas pelos interesses das elites agropecurias e, portanto,
159

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caso do Brasil160, com o objetivo de superar o pas vizinho e conquistar a liderana na Amrica do Sul161. A audcia e o estilo provocador dos postulados de Travassos dariam incio a mudana de perspectiva geopoltica na Amrica do Sul, ao colocarem em relevo seus
desconectadas da realidade latino-americana e voltadas a uma intensa unio comercial e cultural com o centro de gravidade da civilizao. A viso mercantilista de ultramar de Storni foi criticada pelos geopolticos que o sucederam sobretudo porque pressupunha implicitamente o isolamento da Argentina em relao aos vizinhos da Bacia do Prata. No entanto, os estudos geopolticos na Argentina comearam a tomar corpo terico a partir de 1940, com J. Atencio e J.P. Briano, embora durante dcadas a pedra angular da geopoltica argentina se tenha submetido ao problema brasileiro (os efeitos da aliana Brasil-EUA nos anos sessenta; as teses de Golbery do Couto e Silva; a projeo geopoltica brasileira no Atlntico Sul e na Antrtica). Na dcada de setenta, destacaram-se Miguel A. Basail; Reynaldo G. Bandini (Contexto Mundial e a insero da Argentina); Juan E. Guglialmelli (Nacin y soberania), Felipe Merini, representante de uma geopoltica pragmtica, entre outros. Somente nos anos 80 manifestou-se uma verdadeira tomada de conscincia com respeito reinsero do pas no novo contexto sul-americano. Ver em BOSCOVICH, Nicols. Geoestrategia para la Integracin Regional. Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1999, pp. 23-26; QUAGLIOTTI de BELLIS, Bernardo. La cuenca del Plata en la geopoltica del Cono Sur. In: KELLY, Philip e CHILD, Jack (Comp.). Geopoltica del Cono Sur y la Antartida. Buenos Aires: Editorial Pleamar, 1988. pp.132-138; SNCHEZ-GIJN, Antonio. La integracin en la Cuenca del Plata. Madrid: Ediciones de Cultura Hispnica, 1990. p. 94.
160

O Brasil, herdeiro de Portugal, demonstrou sempre mentalidade mais ocenica , em contraste com a Argentina, descendente de uma Espanha mais orientada continentalidade. Enquanto a desembocadura do rio da Prata era para a Argentina, na ao geocntrica de Buenos Aires, o terminal de rotas no oceano, 80% da populao brasileira encontrava-se ao longo da costa atlntica desde o Oiapoque ao Chu. Por outro lado, ao contrrio da Argentina, envolvida apenas no Cone Sul, o Brasil articulava-se com as duas Bacias fluviais do Continente, recebendo impulsos das foras continentais atravs do vale longitudinal do Prata e transversal do Amazonas. As comunicaes amplamente desenvolvidas pelo Brasil para romper a natural geografia dos rios da Bacia do Prata no sentido Norte-Sul, atravs das conexes Leste-Oeste, que favoreciam a sada da produo em direo ao Atlntico, buscavam ao mesmo tempo a sada rumo ao Pacfico para alcanar seu objetivo de potncia biocenica. Ver em Castro, 1983, op. cit. pp. 138 e 139. Em aberto contraste com as debilidades das pretenses geopolticas ocenicas da Argentina e do Chile, situavam-se as doutrinas geopolticas do Brasil que enfatizavam o uso estratgico do espao continental sul-americano. Durante mais de um sculo, o Brasil perseguiu uma poltica de projeo continental distinta dos objetivos ocenicos que impulsionaram a Argentina e o Chile a competir pelo domnio do extremo sul do continente e pelo controle das passagens ocenicas. Ver em CAVIEDES, Csar N., La Aparicin y desarrollo de doctrinas geopolticas en los pases del Cono Sur. In: KELLY, Philip e CHILD, Jack (Comp.) . Geopoltica del Cono Sur y la Antrtida. Buenos Aires: Editorial Pleamar, 1990. p. 13. Schilling, op. cit., pp. 149 e 150.

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antagonismos fundamentais: Atlntico versus Pacfico e Amazonas versus Prata162. O cenrio dessa disputa refletiu-se no conflito dos eixos transversais contra os eixos longitudinais163, rompendo a ordem natural estabelecida com a consagrao do princpio da livre navegao ao trmino da Guerra do Paraguai. Embora essa disputa, cujo principal objetivo era monopolizar a circulao do trfego e da produo do hinterland, acentuara-se a partir dos anos 1970, j vinha sendo aconselhada por Travassos desde 1931164, e daria origem poltica dos corredores de exportao. As relaes acrimoniosas entre o Brasil e a Argentina atingiram o seu ponto crtico em meados da dcada de 70 com a acelerao do processo de aproveitamento hidreltrico levado a cabo pelo Brasil na Bacia do alto Paran. Curiosamente, esse mesmo rio converter-se-ia no principal eixo da integrao da Bacia, ao ensejar, no final dessa dcada, a pavimentao das bases de uma futura e efetiva aliana regional165. As rivalidades alimentadas no passado pela disputa do controle do esturio do Prata, cuja chave se encontrava no domnio da banda oriental do rio, hoje Repblica do Uruguai, e na garantia
162

Ver em TRAVASSOS, Mrio. Projeo Internacional do Brasil. 2. ed. So Paulo: Nacional, 1935. p.19; e em Snchez-Gijn, op. cit., p. 72.

El conflicto de ejes transversales contra ejes longitudinales, con el objeto de monopolizar la circulacin del trfico y la produccin desde el extenso hinterland, fue el ms claro escenario de la pugna argentino-brasilea. Nuestro vecino prioriz la creacin de un nuevo determinismo geoestratgico transversal en el Cono Sur por intermedio de conexiones fluviales interiores entre cuencas y corredores ferroviarios-carreteros con terminales en la cadena de sus puertos profundos en el oceano Atlntico: Minas GeraesVictoria, Santa Cruz de la Sierra-Corumb-Santos, Foz Iguaz-Paranagu, Paso de los Libres-Porto Alegre-Ro Grande. BOSCOVICH, Nicols. Geoestrategia para la Integracin Regional. Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1999. p. 25.
164 165

163

Castro, 1983, op. cit., p. 147.

De natureza eminentemente internacional, o Paran abrangia os principais centros econmicos e demogrficos do Brasil, da Argentina e do Paraguai e apresentava resposta parcial para as necessidades energticas daqueles pases, donde a importncia das represas de Itapu, Corpus e Yaciret. Castro, 1983, op.cit., p. 157.

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do princpio da livre navegao, passariam a se deslocar para o campo do aproveitamento dos recursos hdricos que conformam o sistema fluvial. Seria o Paraguai desta vez o pas-chave e as negociaes para o estabelecimento do regime de utilizao dos rios internacionais o campo de batalha que enfrentaria a diplomacia brasileira para lograr seus objetivos de primazia na regio. As razes seculares e mais recentes do antagonismo regional tm conotaes distintas. As pretenses hegemnicas estiveram, no passado, ligadas expanso e consolidao dos domnios territoriais e do comrcio. O controle da desembocadura atlntica dos rios platinos, o chamado centripetismo rioplatense166, permitia o pleno domnio do acesso ao interior, donde sua importncia estratgica para a Argentina e a necessidade de assegur-lo. A posse das nascentes nas bacias superiores do Paran, Paraguai e Uruguai, por sua vez, tornava possvel a utilizao dos rios como vias de penetrao e de conquista dos territrios interiores e justificava os esforos do Brasil para conservar sobre elas sua soberania e influncia, conquistadas progressivamente desde o Tratado de Tordesilhas. As razes profundas da confrontao moderna foram o atraso e o isolamento das zonas remotas, sobretudo as provncias do norte argentino e os Estados centrais do Brasil, em particular o do Mato Grosso, suscetveis de serem atrados pelo vizinho mais ativo na promoo das comunicaes e do transporte. Assim, fizeram parte dos principais objetivos geopolticos do Brasil e da Argentina, no apenas integrar suas regies interiores a seus centros econmicos e demogrficos, mas tambm isol-las da influncia e penetrao do
166

Boscovich, 1999, op. cit., p. 28. Com relao ao conceito de centripetismo geopoltico, Therezinha de Castro elucida que la ubicacin de Buenos Aires confirmaba, en la poca, el hecho de que cuando las corrientes fluviales como la de los ros Paraguay, Paran y Uruguay, divergentes en sus nacientes, convergen hacia el mar en una nica direccin caso especfico del Plata conforman un centro geopoltico comn. En esas condiciones, Buenos Aires se mantiene siempre dentro del centripetismo geopoltico, en el comando de un ncleo colonial comn, dentro del fenmeno natural de unificar el conjunto (...). Castro, 1983, op. cit., p. 131.

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pas vizinho167. A partir dos anos 60, somar-se-iam a esses objetivos a busca, pelo Brasil, da preponderncia na rea energtica como forma de romper o equilbrio de poder na regio. Permanecia como trao comum da disputa, o duelo entre a nascente e a desembocadura168, no passado, em busca de seu domnio; no presente, em torno do aproveitamento dos recursos energticos do alto Paran. Os geopolticos argentinos viam, com alarme, o ressurgir do Brasil nas dcadas de 60 e 70. Os geopolticos brasileiros, por sua vez, avivavam essa inquietao com suas declaraes, percebidas como hegemnicas e imperialistas169. As desavenas ocasionadas pelo desvio da tradicional orientao Norte-Sul da configurao das correntes comerciais e de transporte, que favorecia a Argentina, para a LesteOeste, que beneficiava o Brasil, seriam recrudescidas pela espinhosa questo do aproveitamento racional dos recursos hdricos do sistema do Prata, tendo como foco principal sua utilizao como meio de transporte e como fonte energtica. Portanto, do ponto de vista geopoltico, as causas do conflito encontravam-se nos inconciliveis interesses brasileiros e argentinos com respeito ao eixo que marca o rio Paran, principal curso de gua da Bacia. No caso do Brasil, a tendncia era horizontalidade, eixo perseguido historicamente desde o Tratado de Tordesilhas, que favorecia seus portos de guas profundas e trazia para sua rbita de influncia o Paraguai e a Bolvia. Argentina, convinha manter o curso natural das guas no sentido Norte-Sul, que desembocava no esturio do Prata, pois possibilitava a sada de seus produtos agrcolas da mesopotmia, das reas produtoras de cereais e frutas do litoral e dos produtos agro-pecurios da Pampa Hmeda, ao mesmo tempo em que facilitava a sada do Paraguai e da Bolvia
167 168

Boscovich, 1999, op. cit., pp. 28 e 29.

Expresso utilizada por Therezinha de Castro em Brasil y la Cuenca del Plata, op. cit., p. 139.
169

Snchez-Gijn, op. cit., p. 80.

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para o mar, podendo, dessa forma, exercer influncia sobre a economia daqueles pases170. 3.2. OS ATORES DAS DISPUTAS NA REGIO E SEU COMPORTAMENTO EXTERNO A expresso dois grandes, utilizada pelos geopolticos, nas dcadas de 60 e de 70, para referirem-se ao Brasil e Argentina, no contexto da Bacia do Prata, justificava-se na medida em que constituam os dois nicos Estados com meios instrumentais suficientes para alcanar seus objetivos nacionais e regionais171. Entre os dois principais protagonistas, o Brasil possua vantagens que lhe asseguravam maior influncia sobre a ordem de fato e de direito reinante na regio. Essas vantagens advinham, em grande parte, por um lado, do fato de dispor o Brasil da condio privilegiada de pas de guas acima, o que lhe permitia controlar o curso dos trs rios que conformam a Bacia, por encontrarem-se suas nascentes em territrio brasileiro. Por outro, da exclusiva possibilidade de que dispunha de operar simultaneamente com os dois eixos da Bacia, o natural Norte-Sul e o tradicional LesteOeste, utilizado desde a poca dos bandeirantes e mais tarde equipado com portos modernos de guas profundas (Santos, Paranagu e Rio Grande). O traado Leste-Oeste, alm de assegurar ao pas a almejada relao biocenica, permitia-lhe, por sua posio geogrfica, provocar a sada do comrcio sul-americano por seus portos de guas profundas, com o que obtinha o controle do comrcio exterior dos demais pases platinos172. Alm disso, atravs de sua poltica constante e pragmtica, o Brasil mantinha relaes mais fluidas com os outros pases platinos do
170 DALLANEGRA PEDRAZA, Luis. Situacin Energtica Argentina y La Cuenca del Plata. In: DALLANEGRA PEDRAZA, Luis (Coord.). Los Pases del Atlntico Sur. Geopoltica de la Cuenca del Plata. Buenos Aires: Editorial Pleamar, 1983. p. 18. 171 DALLANEGRA PEDRAZA, Luis. Analisis Estructural del Comportamento Externo de los Pases del Plata. In: Geopoltica, Buenos Aires, ao X, n. 29, pp. 80 e 81, 1984. 172

Ibidem.

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que a Argentina, cujas relaes ficavam merc das oscilaes de polticas que variavam entre integracionistas e anti-integracionistas, de acordo com a mudana de governos locais e nos pases vizinhos173. Com isso, o Brasil lograva manter um melhor sistema de alianas com os pases menores, como foi o caso do Paraguai, para atingir seus objetivos na Bacia do Prata. O prprio Paraguai, por sua posio chave na Bacia, alcanou em maior medida seus objetivos do que a Argentina, cuja possibilidade relativa era superior174. Tradicionalmente, o Paraguai adotou o papel de pas pndulo e seus interesses orientavam-se no sentido de tirar o melhor proveito de suas relaes com o Brasil e a Argentina e dos esforos de desenvolvimento por eles empreendidos. Acabaria inclinando suas preferncias pelo Brasil, que soube satisfazer melhor e em maior medida do que a Argentina suas aspiraes. Embora o Paraguai constitusse, geopoliticamente, pas de grande importncia para que a Argentina alcanasse o objetivo de manter a vigncia do eixo Norte-Sul175, faltou a seus governantes habilidade poltica que, somada carncia de planos concretos com respeito aos empreendimentos hidreltricos no alto Paran, cederia terreno s investidas brasileiras para trazer o Paraguai para sua rbita de influncia. A atuao geopoltica do Paraguai seguiria duas linhas bsicas impostas por sua geografia: (a) manter variedade de vias de comunicao alternativas com o Atlntico, em direo ao sul, por via fluvial, atravs da Argentina e, em direo ao leste, por ferrovias e rodovias, atravs do Brasil e (b) aproveitar ao mximo a explorao dos recursos hdricos de seu territrio, que lhe permitiram levar a cabo jogo astuto no equilbrio de poder no rio Paran, em magnitude desproporcional ao seu peso especfico.
Ver em LANUS, Juan Archibaldo. De Chapultepec al Beagle. Poltica Exterior Argentina: 1945-1980. Buenos Aires: Emec Editores, 2000. pp. 285-296.
174 175 173

Castro, 1983, op.cit., p.137. Dallanegra Pedraza, 1983, op.cit., pp. 19 e 20.

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No entanto, o isolamento daquele pas do prprio interior do continente, separado da Bolvia pela deserta zona do Chaco e do nordeste argentino pela provncia de Formosa, despovoada e em depresso econmica, constituam condies adversas limitadoras de sua liberdade de ao. Essa situao facilitou ao Brasil, nos anos 60 e 70, o exerccio de deliberada poltica de incorporao daquele pas esfera de sua influncia176. A Bolvia tambm adotava polticas pendulares, mas com caractersticas diferentes das paraguaias. Desde sua derrota na Guerra do Pacfico, em 1870, sua principal preocupao passou a ser a sada para o mar, sendo que a alternativa de acesso ao Atlntico dar-se-ia atravs da estrada de ferro Santos-Arica177. O Brasil detinha a chave da sada da Bolvia ao alto Paraguai, por meio do qual podia aceder aquele pas ao sistema Paran-Prata, o que equivale a dizer que o Brasil tambm detinha a chave das comunicaes entre a Bolvia e o Paraguai, pases que no podiam comunicar-se pelo alto Paraguai soberanamente porque mais ao norte de Porto Busch o rio no lhes pertencia178. Embora se tenham pensado alternativas de sada ao Atlntico pela regio argentina, seriam extremamente onerosas e a poltica argentina em relao a essa questo resumia-se concesso Bolvia de duas zonas francas em seus portos179. Essa extrema dependncia da Bolvia em relao aos dois grandes para suas comunicaes e exportaes, reflexo de sua geografia dividida e da evoluo de sua histria, determinava seu comportamento geopoltico circunspecto e cauteloso180. Segundo alguns autores, a Bolvia estaria fadada a desenhar uma poltica internacional de difcil equilbrio, que no deveria ser pendular, mas de amizade equilibrada com todos os vizinhos181.
176 177 178 179 180 181

Snchez-Gijn, op. cit., p. 88. Dallanegra Pedraza, 1983, op.cit., p. 20. Snchez-Gijn, op. cit., p. 85. Dallanegra Pedraza, 1983, op.cit., p. 20. Ver em Snchez-Gijn, op. cit., p. 86. Ibidem.

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No caso do Uruguai, a neutralidade era quase que inerente ordem natural dos fatos. Sua condio histrica de estado-tampo, ou de algodo entre cristais182, reduzia sua atitude reflexo sobre as implicaes das complexas geopolticas de seus dois nicos e grandes vizinhos, o Brasil e a Argentina183. De qualquer forma, ao Uruguai certamente conviria o eixo Norte-Sul, uma vez que o talvegue184 do rio da Prata se encontrava perto de suas costas, um dos lugares mais apropriados para a construo de porto de guas profundas (costa da Rocha). As condies de seu territrio, sem obstculos naturais e interposto entre So Paulo e Buenos Aires, habilitavam o pas a constituir a zona de unio entre as duas cidades e centro de servios da regio platina185. No entanto, o Uruguai, assim como a Argentina, ao no dispor de porto ocenico, foi facilmente sensibilizado pelos planos brasileiros de imposio do eixo transversal Leste-Oeste ao trfego comercial do interior da Bacia do Prata, muito embora debilitassem a importncia dos portos de Montevidu e de Buenos Aires. A estratgia brasileira visava a favorecer nossos portos atlnticos, especialmente o de Rio Grande, situado a poucos quilmetros ao norte da fronteira uruguaia. Essas razes fundamentariam o desgnio dos geopolticos e lderes polticos uruguaios de construir um grande porto ocenico que viesse a proteger os interesses comerciais polarizados no rio da Prata186. Schilling define, com poder de conciso e viso de futuro, a complexa situao geopoltica da Bacia do Prata, do ponto de vista do perfil de seus atores:
182 183 184

Snchez-Gijn, op. cit. p.89. Meno a Lord Ponsonby. Idem, pp. 88 e 89.

Palavra de origem germnica Thalweg, cujo significado conceitual corresponde linha mais profunda do rio e, portanto, onde a corrente mais rpida. Nos rios navegveis, implica o canal de navegao. ALLENDE, Guillermo, L. Derecho de Aguas (con acotaciones hidrolgicas). Buenos Aires: Eudeba Editorial Universitaria, 1971. p. 158. Dallanegra Pedraza, 1983, op.cit., p. 28. Snchez-Gijn, op. cit., pp. 90.

185 186

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(...)la regin presenta la siguiente situacin: dos pases grandes, Brasil y Argentina, con no disimuladas tendencias expansionistas, y tres pases chicos (geogrfica, demogrfica o econmicamente chicos): Uruguai, Bolvia y Paraguay. Estos dos ltimos son pases mediterrneos, sin salida al mar: prisioneros geopolticos (...) Su liberacin depende fundamentalmente de la integracin. Uruguay, estratgicamente ubicado en la Cuenca del Plata, entre los dos grandes y el ocano Atlntico, con posibilidades de construir un superpuerto en La Paloma (para los barcos del futuro), podra tener un papel fundamental en el futuro de la regin integrada187.

Outro fator relevante a ser considerado quanto ao equilbrio de foras desses atores o fato de o Brasil ser o pas menos dependente da Bacia do Prata para desenvolver-se. Seu territrio banhado pela parte mais extensa e mais importante da Bacia Amaznica e dispe de longa costa litornea estrategicamente situada em relao aos mercados dos EUA, da Europa e da frica, de considervel potencial hidreltrico fora da regio da Bacia, alm de incalculveis recursos naturais (vegetais e minerais)188. Dadas essas circunstncias, agregadas ao fato de que a Bacia nasce em territrio brasileiro e o Paraguai, pas detentor da chave de seu controle, pendia para a rbita de influncia do Brasil, ficava praticamente definida a maior probabilidade de o eixo horizontal triunfar sobre o vertical, marcando o predomnio brasileiro na regio, poca. 3.3. CARACTERSTICAS DO MODELO GEOPOLTICO NA BACIA DO PRATA NAS DCADAS DE 60 E DE 70 O antagonismo geopoltico e as pretenses supostamente hegemnicas com relao aos pases menores da regio da Bacia do
187 188

Schilling, op. cit., p. 133. Ibidem.

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Prata, de que foram atores Brasil e Argentina, a partir dos anos 30 at o final dos anos 70, tm suas causas mais remotas nas rivalidades provocadas pelas disputas em torno do domnio dos espaos geopolticos na Amrica Latina, herdadas das coroas de Portugal e de Espanha189. A compreenso das causas mais recentes das hostilidades e permanente dificuldade de dilogo que caracterizaram as relaes dos dois grandes naquele perodo no pode deixar de levar em considerao os vnculos e as polticas que ambos pases mantiveram com os EUA, no ps-guerra. Quando do trmino do segundo conflito mundial, o Brasil, pas aliado, havia logrado consolidar uma aliana com a nao mais poderosa do mundo, que o considerou o pas chave do continente e merecedor, portanto, da ajuda econmica que possibilitou seus primeiros desenvolvimentos siderrgicos190. AArgentina, que adotara posio de distanciamento e neutralidade no conflito, havia sido, ao contrrio, relegada ao isolamento diplomtico e suspiccia de Washington, que s seriam rompidos na dcada de 50. Essa situao externa da Argentina alimentou, durante anos, a desconfiana de setores de vrios grupos dirigentes brasileiros191. Alm disso, h que se considerar que, no final dos anos 30, se encerrava a etapa da supremacia argentina na regio, durante a qual havia aquele pas desenvolvido uma agressiva poltica de penetrao das zonas interiores da Bacia. Os territrios interiores e isolados do Brasil no fugiam tampouco a essa dependncia de Buenos Aires. A comunicao e o abastecimento do Mato Grosso estavam totalmente atrelados navegao pelos rios da Prata, Paran e Paraguai192.
189 190 191 192

Quagliotti de Bellis, 1990, op.cit., p. 133. Ver em Lans, op.cit., p. 283. Ibidem.

A Argentina contava com portos fluviais e martimos eficientes, os rios eram freqentemente navegados, foram construdas vias frreas e estradas que atravessavam as fronteiras dando acesso a todas as capitais dos pases vizinhos, de forma que a zona de influncia platina, o hinterland, transcendia o territrio nacional e se integrava com vastas regies de pases vizinhos. Em 1928, o PIB argentino era equivalente ao de toda a Amrica Latina e o dobro do brasileiro. Aproximadamente 90% do comrcio exterior paraguaio

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As pretenses da Argentina na Bacia do Prata, e conseqentemente a de tornar-se potncia latino-americana, fundamentavam-se em teses geopolticas, cujas premissas bsicas consistiam em: (a) escoar obrigatoriamente toda sua produo pelo Rio da Prata, evitando que fosse transportada, atravs do Brasil, quaisquer que fossem as razes de convenincia de custos de frete e (b) estabelecer relao de preponderncia com o Paraguai e a Bolvia, considerados o heartland193 do Cone Sul, o que justificaria a deciso de privilegiar a realizao de projetos com aqueles pases, uma vez que considerava mais fcil influir sobre sua vontade do que se entender com o Brasil194. Da mesma forma que o distanciamento argentino em relao a Washington causava suspeitas nos meios dirigentes brasileiros, analistas argentinos semeavam desconfianas com relao ao Brasil. Alegavam que havia profundas divises no Cone Sul emanadas do papel do Brasil na regio. Para muitos deles, a estreita relao poltica, militar e econmica do Brasil com os EUA sinalizava que o Brasil no era verdadeiramente uma nao latino-americana e que a Argentina deveria resistir ao seu surgimento como potncia regional e mundial, com a finalidade de bloquear o domnio da rea por parte dos EUA, atravs do substituto brasileiro195.
fazia-se pelos rios Paraguai e Paran. Com o objetivo de atrair a Bolvia para a rbita de influncia do Rio da Prata, criou-se a Comisso do Canal Lateral do Rio Bermejo, com o objetivo de proporcionar quele pas uma sada fluvial ao Atlntico pelo Rio Paran-Rio da Prata e um porto franco em Rosrio. Boscovich, 1999, op. cit., pp. 26 e 27.
193

O conceito de Heartland refere-se a territrios privilegiados por sua localizao (Mackinder). Ver em SALAZAR PAREDES, Fernando. [Palestra proferida]. In: IEPES/ IRBr/IPEA/BID. Seminrio sobre a Amrica do Sul. A organizao do espao sul-americano: seu significado poltico e econmico (2000: Braslia, DF). v.1. p.158.

194

Lans, op. cit., p. 299 e BANDEIRA, Luiz Alberto Moniz. Brasil, Argentina e Estados Unidos. Conflito e integrao na Amrica do Sul. (Da Trplice Aliana ao Mercosul 1870-2003). Rio de Janeiro: Revan, 2003. p. 412.

195 Ver em Kelly, Philip; Child, Jack (Comp.), 1990, op. cit., p. 5. O golpe militar de 1964 possibilitou a total e incondicional adeso do Brasil ao bloco ocidental, com o que passaria a atuar fundamentalmente como representante do imperialismo norte-americano no sul do continente, como instrumento para atingir o status de potncia hegemnica. Schilling, op. cit., pp. 20 e 22.

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As desavenas entre o Brasil e a Argentina assentavam-se, portanto, nessas bases de desconfiana mtua e sob o pano de fundo, no cenrio internacional, da confrontao bipolar dos dois centros do poder mundial, Washington e Moscou, com radical divrcio polticoideolgico, pedra angular da chamada doutrina da Sorbone196. Os partidrios daquela doutrina, da qual foi terico o General Golbery do Couto e Silva, e entre os quais inclua-se o Marechal Castelo Branco, convictos de que no restava alternativa seno aceitar conscientemente a misso de se associar poltica dos Estados Unidos no Atlntico Sul (...) [e que] o quase monoplio de domnio naquelas reas deve ser exercido pelo Brasil exclusivamente (...)197, ensejariam a incorporao estratgia traada pela Escola Superior de Guerra de vrias teses, que refletiam a um s tempo a opo por adaptar-se quela situao caracterizada pela fatalidade e o cuidado de assegurar ao Brasil situao privilegiada nas relaes de poder no Cone Sul. Essas teses, que subjazem ao modelo geopoltico adotado na regio, seriam materializadas nas polticas: (a) do satlite privilegiado198, segundo a qual os EUA deveriam reconhecer o destino manifesto do Brasil na Amrica do Sul, dadas suas condies superiores em relao s da Argentina, baseadas em sua economia no competitiva com a dos EUA, pela tradicional amizade com aquele pas e pelos recursos de que dispe para uma troca leal199; (b) das fronteiras ideolgicas200, que se inseriam no mbito da estratgia global da luta contra o comunismo; (c) do cerco201, que previa a incorporao de reas estratgicas, imprescindveis para a segurana do regime poltico e do sistema social vigentes no Brasil, bem como para garantir seu futuro de
196 197

Schilling, op. cit., p. 22.

SILVA, Golbery do Couto e. Conjuntura poltica nacional: o Poder Executivo & Geopoltica do Brasil. 3.ed. Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1981. p.52.
198 199 200 201

Schilling, op. cit., p. 22. SILVA, Golbery do Couto e, 1981, op. cit. p. 51. Schilling, op. cit., pp. 23, 196, 197 e 257. Idem, p.147.

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grande potncia e (d) das fronteiras vivas202, cuja sustentao estratgica eram o rpido aumento demogrfico e o acelerado desenvolvimento econmico dos espaos vazios do hinterland brasileiro, para evitar que cassem sob o domnio estrangeiro203. Temores de penetrao sub-reptcia de estrangeiros atravs das fronteiras em reas remotas levavam as doutrinas geopolticas a enfatizarem a integridade territorial, a fomentarem programas de segurana nacional e a se oporem aos objetivos de desenvolvimento dos pases vizinhos204, procurando atra-los para a esfera de sua influncia poltica e econmica205. A estratgia de Travassos, que orientaria seus seguidores at a dcada de 80, tinha como diretriz bloquear a penetrao no Rio da Prata, com vistas a neutralizar as influncias platinas206. Destinava-se a alterar de forma radical a organizao espacial do Cone Sul, mediante a conteno da agressiva poltica argentina de domnio do interior da Bacia. Para atingir esse objetivo, no bastaria apenas abrir os eixos transversais, que dariam origem ao novo determinismo geopoltico transversal. Essa estratgia impunha o direcionamento ao Atlntico brasileiro e a sada pelos rios amaznicos207, em detrimento do eixo natural e histrico NorteSul e conseqentemente dos portos de Buenos Aires e de Montevidu. Era necessrio tambm neutralizar as vantagens comparativas do transporte fluvial, o que levaria ao bloqueio de projetos para o melhoramento das condies de navegao do rio Paraguai e construo da represa de Itaipu, sem eclusas, quase na fronteira com a Argentina208. Portanto, nas dcadas de 60 e de 70, fazia tambm parte
202 203 204 205 206

Idem, p.260. Ibidem. Caviedes, op. cit., p. 13. Schilling, op. cit., p. 147.

Ver em TRAVASSOS, Mrio. Projeo Internacional do Brasil. 2. ed. So Paulo: Nacional, 1935. pp.121-126 e 158-159; e em Boscovich, 1983, op. cit., p. 97. Boscovich, 1983, op. cit., p. 97. Boscovich, 1999, op. cit. p. 28.

207 208

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da estratgia perseguir um ritmo de desenvolvimento muito superior ao do pas vizinho e colocar obstculos ao seu processo de desenvolvimento209. As doutrinas geopolticas brasileiras, sobretudo as preconizadas pelo General Golbery do Couto e Silva, tinham tambm como premissa a tese de Federico Ratzel210 de que o espao poder e, portanto, fundamentavam-se na valorizao do territrio nacional, tendo como objetivo sua integrao total, quando aplicada internamente, e sua projeo sobre os espaos circunvizinhos, quando aplicada externamente. Um dos objetivos nacionais permanentes, que inspiravam a ao poltica do Brasil, preconizados por Golbery, era justamente a manuteno do status quo territorial na Amrica do Sul, contra qualquer tendncia revisionista ou a formao de blocos regionais, polticos ou simplesmente econmicos, que possam constituir uma ameaa para a prpria paz do continente (...) 211. Em contraposio, circunstncias polticas internas no permitiram que a Argentina elaborasse teses de concepo espacial unitria, havendo aquele pas desenvolvido poltica fronteiria marcada por diferenda, rivalidades e disputas de limites e de jurisdio com o Chile, o Brasil, a Bolvia e o Uruguai, respectivamente212. As pretenses do Brasil, na realidade, extrapolavam os limites do status de poder regional, com as necessidades de crescimento que impunham. A meta era atingir o patamar de grande potncia, de acordo com o destino que julgava manifesto em suas dimenses territoriais, demogrficas, econmicas e geopolticas, o que levaria o Governo do General Artur da Costa e Silva (1967-1969) a romper com as doutrinas
Dois exemplos claros dessa estratgia foram os acordos firmados pelo Brasil, com a Bolvia, para a explorao das jazidas de ferro de Mutn e, com o Paraguai, para a gerao de energia no rio Paran, insumos dos quais dependia o futuro da Argentina como potncia industrial. Ver em Schilling, op. cit. p. 149.
210 211 212 209

Quagliotti de Bellis, 1990, op. cit., p.134, em meno a Ratzel. Boscovich, 1999, op. cit., p. 51. Quagliotti de Bellis, 1990, op. cit., pp. 133 e 134.

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da interdependncia, segurana coletiva e fronteiras ideolgicas, corolrios da aliana com os EUA, restaurando o interesse nacional como fundamento permanente de uma poltica externa soberana 213. O modelo brasileiro impunha-se, ganhando terreno facilitado pelo comportamento argentino caracterizado pelo favorecimento de setores dominantes em detrimento do interesse nacional; pela ausncia de planos que privilegiassem a participao das reas interiores do pas na vida nacional; pela viso pouco clara sobre sua insero no mbito regional e por poltica externa dissociada da consecuo dos interesses nacionais214. 4. O PROCESSO DA BACIA DO PRATA215 4.1. O SURGIMENTO DA ALIANA INTEGRADORA: COOPERAO E CONFLITO NA BACIA DO PRATA A Bacia do Prata foi historicamente espao nevrlgico de rivalidade e confrontao e, ao mesmo tempo, de comunicao e unio entre os pases da regio. A idia de vincular esses pases por meio de esforo conjunto, visando a promover sua integrao fsica e a organizar
213 214

Moniz Bandeira, 2003, op. cit., p. 410. Dallanegra Pedraza, 1983, op. cit., pp. 51 e 52.

215 O Processo da Bacia do Prata constitui, no que diz respeito a seu aspecto institucional, sistema dinmico e sui generis, de que participam diretamente os prprios Governos, atravs de seus funcionrios tcnicos. Prev esse processo, como sua mais alta instncia, as Reunies de Chanceleres dos Pases da Bacia do Prata, e, abaixo, o Comit Intergovernamental Coordenador (CIC), organismo de carter permanente, encarregado basicamente de executar tarefas encomendadas pela Reunio de Chanceleres. Os Grupos de Peritos e Grupos de Trabalho propiciam ao CIC o indispensvel assessoramento tcnico, consubstanciando-se, assim, um mecanismo gil e objetivo destinado a dar plena execuo aos elevados propsitos do Tratado da Bacia do Prata. Esses Grupos foram reformulados por ocasio da VII Reunio dos Chanceleres, realizada em Cochabamba, em 1975, atravs da Resoluo nr. 60, que procedeu ao agrupamento das atividades do CIC em reas bsicas de trabalho. BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores, DAM-I. Informao sobre o Processo da Bacia do Prata, [S.d.], texto mimeografado, p. 10.

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o aproveitamento dos seus recursos naturais, nascera na Argentina, sob o governo do Presidente Arturo Illia (1963-1966), que iniciou consultas nesse sentido em 1965. Um ano depois, em 2 de junho de 1966, pouco antes de sua queda, formalizara convite ao Brasil, Uruguai, Paraguai e Bolvia para a I Reunio Ordinria de Chanceleres, que seria realizada em fevereiro de 1967, em Buenos Aires216. A particularidade de a Argentina ser um pas de guas abaixo, o que a colocava em posio de desvantagem em relao ao Brasil, motivou o governo Illia a dar esse primeiro impulso em busca de entendimento no mbito da Bacia, com o intuito de desenvolver projetos conjuntos e evitar que a realizao de obras guas acima viesse a causar danos no curso de seus rios que cabia Argentina. Com efeito, a iniciativa do governo Illia, que no havia conseguido alcanar acordos que permitissem concertar estratgia comum sobre o aproveitamento energtico dos rios, configurava tentativa de multilateralizar217 dilogo que no havia prosperado desde a queda do Presidente Arturo Frondizi. No entanto, com a ascenso de Juan Carlos Ongania (1966-1970) ao poder, o projeto da Bacia do Prata, que havia sido concebido como instrumento de cooperao sub-regional, adquiria conotao distinta e passaria a ser utilizado para mediar a rivalidade com o Brasil218. Segundo a percepo dominante no governo do general Ongania, a Bacia e o aproveitamento hidreltrico de seus rios constituam instrumento de poder e de influncia geopoltica. A poltica externa de Ongania, que assinaria o Tratado da Bacia do Prata, iria pautar-se pela perspectiva de reconstruir o Vice-Reinado do Rio da Prata, sob a modalidade das fronteiras ideolgicas. O que estava em jogo, portanto, no era o desenvolvimento de uma poltica de cooperao, mas o da tradicional disputa geopoltica argentino-brasileira219. Subjazia a essa
216 217 218 219

Ver em Moniz Bandeira, 2003, op. cit., p. 411. Lans, op. cit., p. 298. Idem. pp. 298 e 299. Moniz Bandeira, 2003, op. cit., p. 412; Lans, op. cit., pp. 298 e 299.

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poltica a ambio argentina de estabelecer sua preponderncia sobre o Paraguai e a Bolvia, considerados o heartland do Cone Sul, para alcanar o status de potncia latino-americana, estratgia que justificaria a poltica argentina de privilegiar a realizao de projetos com aqueles pases e com o Uruguai. A preocupao com a guerra anti-subversiva explicaria, por sua vez, a deciso de centralizar o vnculo do pas com seus vizinhos, especialmente o Paraguai, na infra-estrutura viria, favorecendo, no entanto, apenas as ligaes Norte-Sul, por considerar as Leste-Oeste contrrias aos interesses geopolticos argentinos. Esses interesses pressupunham o escoamento de toda a produo, inclusive as do heartland, pelo porto de Buenos Aires. Adotaria ainda Ongania modelo de integrao para dentro220, que priorizava projetos exeqveis dentro do territrio nacional, opondo-se integrao energtica da Argentina na Bacia do Prata, por depender de entendimento com os vizinhos. Essa conduta viria a ser criticada na dcada de 80, por ser percebida como uma das principais causas do atraso argentino que levara o pas paralisia nessa rea221. O esprito de competio que marcara a gnese do processo da Bacia do Prata aflora com limpidez, tambm do lado brasileiro, no registro que faz o Embaixador Pio Corra das memrias de sua participao na II Reunio de Chanceleres da Bacia do Prata, ocasio em que se fez aprovar, por unanimidade, proposta de sua autoria para que se reconhecesse ao Rio Grande a condio de porto de importncia relevante para a Bacia do Prata222, embora estivesse situado na bacia da Lagoa Mirim. Via ele, com orgulho, naquela resoluo, a consagrao de sua tese sobre o papel futuro desse porto como alternativa ao de Buenos Aires para o escoamento da produo das provncias da mesopotmia argentina. Mais adiante, confessava
220 221 222

Ibidem; Idem. pp. 299 e 305-307 Lans, op. cit., pp.300-305. Pio Corra, op. cit., p.1032.

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abertamente haver insistido junto ao Ministrio da Marinha para obter autorizao para que a Flotilha Fluvial brasileira, baseada em Ladrio, visitasse o porto argentino de Corrientes, com o objetivo de enfatizar a presena militar do Brasil nas guas do Rio Paraguai, no momento em que eram lanadas as bases do que seria uma estrutura orgnica de colaborao entre os pases da Bacia do Prata223. Embora o Brasil suspeitasse de que a iniciativa argentina era pretexto para atrelar o pas a compromissos que pudessem deter seu desenvolvimento nacional, no a pde ignorar, uma vez que a ela j haviam aderido os dois pases menores e fazia parte de seus interesses favorecer o aperfeioamento da infra-estrutura de transportes e comunicaes da regio. Isso porque, na viso de longo prazo, pavimentaria o caminho para futura integrao econmica, ao estarem includas na rea de influncia do projeto as zonas produtivas mais importantes e dinmicas da Amrica do Sul, em extenso contnua de Buenos Aires a So Paulo, cujos mercados j mantinham tradicional e intenso intercmbio224. Essas divergncias de propsitos e interesses no impediriam, no entanto, que a criao e o estatuto do Comit Intergovernamental Coordenador dos Pases da Bacia do Prata (CIC) fossem aprovados j na II Reunio dos Chanceleres, em Santa Cruz de la Sierra (1968), e o Tratado da Bacia do Prata por eles assinado quando de sua terceira reunio, em Braslia (23 de abril de 1969). Essas duas iniciativas de institucionalizao do Processo da Bacia do Prata balizariam o caminho que levaria um dia ao Acordo que cimentou a unio dos pases da Bacia do Prata em um sistema de integrao econmica justaposto ao Mercosul225. Antes disso, foi extensa a controvrsia suscitada na rbita do Tratado da Bacia do Prata em torno de vrios pontos essenciais (o pleito das represas do alto Paran, a explorao das jazidas de ferro de Mutn, a atrao dos portos atlnticos brasileiros) que, durante
223 224 225

Ver em Pio Corra, op. cit., pp. 1032, 1045, 1054 e 1055. Moniz Bandeira, 2003, op. cit., p. 411. Pio Corra, op. cit., p. 1030.

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mais de uma dcada, paralisaram a tarefa de cooperao multilateral, consagrada no Tratado da Bacia do Prata, ademais de provocar desconfiana e confrontao diplomtica226. 4.2. DUELO
ENTRE A

DESEMBOCADURA E

NASCENTE227

Comearia a reinar, desde o incio, no seio da aliana integracionista proposta por Arturo Illia, desacordo bsico relacionado com a natureza das rivalidades regionais dos pases que a compem. Ao lado das reiteradas declaraes favorveis ao desenvolvimento conjunto da Bacia do Prata228, a Argentina vinhase preocupando com a questo da regulamentao dos usos dos rios internacionais e lideraria agora desacordo nessa matria, ao lanar, j na II Reunio de Chanceleres dos Pases da Bacia do Prata, a tese de seu aproveitamento multinacional. De acordo com essa tese, nenhum pas possuidor das nascentes da Bacia poderia, em matria
226 Quagliotti de Bellis, 1990, op. cit., pp. 137-144. O projeto de explorao de El Mutn, com a conseqente criao de plo de desenvolvimento, era de interesse brasileiro e argentino. Juntamente com Urucum, transformaria a rea de influncia boliviana de Santa Cruz de la Sierra em entroncamento econmico e geopoltico vital de toda a Amrica do Sul. Mrio Travassos determinava o tringulo formado em territrio boliviano pelas cidades de Cochabamba/Sucre/Santa Cruz de la Sierra como o espao econmico que, sob influncia brasileira, neutralizaria geopoliticamente a Bacia do Prata, mais precisamente, o desenvolvimento siderrgico da Argentina. 227

Expresso utilizada por Therezinha de Castro para referir-se s diferenas dos princpios geopolticos integracionistas adotados pelo Brasil e pela Argentina, em funo de sua presena e localizao no mbito da Bacia do Prata. Essa presena e localizao destacavam-se em dois pontos fortes: So Paulo, no planalto, e Buenos Aires, na plancie. Os dois maiores centros econmicos e demogrficos da Amrica do Sul, que refletiam, em ltima anlise, o que chamou de duelo entre a nascente e a desembocadura. Ver em, Castro, 1983, op. cit., p. 139.

228 O interesse dos pases da Bacia do Prata pelo seu estudo e aproveitamento vinha de longa data. Desde o princpio do sculo expressou-se a vontade de conceber projetos de forma conjunta e de favorecer programas nacionais de benefcio regional. Vrias reunies latino-americanas ocuparam-se do assunto, valendo destacar a Conferncia Regional dos Pases do Prata, realizada em Montevidu, em 1941.

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de aproveitamento hdrico, adotar medidas que afetassem direta ou indiretamente os demais ribeirinhos. Dessa maneira, declarava a Argentina que o Brasil, possuidor das nascentes dos rios platinos, deveria, antes de qualquer empreendimento, consultar todas as naes integrantes do curso mdio e inferior daqueles rios 229. Essa preocupao tornou-se mais aguda ante o vigoroso programa de aproveitamento hidreltrico levado a cabo pelo Brasil na bacia do alto Paran. O motivo alegado da apreenso argentina era a repercusso das obras brasileiras sobre o regime das guas daquele rio no seu trecho inferior, o que poderia influir nas condies de navegabilidade. A real motivao, entretanto, residiria no receio de que a potncia energtica de que poderia dispor o Brasil nas regies sul e centro-sul, aliada a outros fatores, como a populao, faria pender irreversivelmente a seu favor o equilbrio estratgico, poltico e econmico da regio do Prata230. Ao propor a aliana de integrao da Bacia do Prata, a Argentina esperava que a institucionalizao de foro multilateral, com atribuio para examinar a viabilidade de estudos e planejamentos conjuntos da regio, viesse a favorecer a consagrao do princpio da consulta prvia. Sua estratgia poltica era atrelar o Brasil a sistemtica que, vinculandoo a processo de deciso supranacional, tolheria, em ltima anlise, sua autonomia para desenvolver projetos nacionais231. O Brasil, por sua vez, no desejava contrair obrigaes que o constrangessem ou restringissem sua liberdade de executar projetos isolados, dentro de suas fronteiras, ou realizar empreendimentos bilaterais, como vinha fazendo com o Uruguai, na bacia da Lagoa Mirim, e, com o Paraguai, para a explorao do potencial hidrulico de Sete Quedas232. Assim que, diante do
229 230

Castro, 1983, op. cit., p. 138.

Ver em BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Informao da DAM-I, A questo do aproveitamento dos rios internacionais na Bacia do Prata, [S.d.], texto mimeografado, p. 1.
231 232

Idem, p. 3. Moniz Bandeira, 2003, op. cit., pp. 411 e 412.

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convite da Argentina aos chanceleres da Bacia do Prata para um encontro em Buenos Aires com vistas formao do agrupamento sub-regional, o Brasil e o Paraguai apressaram seus planos de aproveitamento compartilhado do rio Paran, desde Salto Grande de Sete Quedas at a foz do rio Iguau, consagrando-os na Ata de Iguau, assinada por seus chanceleres em junho de 1966. Com isso, chegariam I Reunio de Chanceleres dos Pases da Bacia do Prata, com esse fato consumado233. No momento em que se pensava no Tratado da Bacia do Prata, o Brasil construa, portanto, a Usina de Urubupung e negociava o contrato de Itaipu. A partir de ento, o Brasil perseguiria, com xito, ao longo do processo da Bacia do Prata, o objetivo de evitar a consagrao das teses argentinas sobre o uso dos rios internacionais, preocupado em equacionar o problema da conceituao jurdica do aproveitamento agrcola e industrial desses rios, de acordo com seus interesses nacionais234.
233 234

Snchez-Gijn, op. cit., p. 133.

A VII Conferncia Interamericana de Montevidu, realizada em 1933, aprovou a Declarao nr. 72, que passou a constituir norma positiva do Direito Internacional Pblico Americano e cujo artigo 2 estipula que nenhum pas pode, sem o consentimento do outro ribeirinho, introduzir nos cursos de guas de natureza internacional, para o aproveitamento industrial ou agrcola de suas guas, alterao de qualquer espcie que resulte prejudicial margem do outro Estado interessado. O mesmo princpio aplica-se naquele documento aos rios de curso sucessivo. A evoluo pragmtica do conceito daria origem figura jurdica do dano sensvel, invocada pela Argentina com respeito s obras realizadas pelo Brasil no curso superior do rio Paran. Em 1962, por ocasio da sesso do Conselho da OEA para tratar do pleito entre a Bolvia e o Chile relativo ao desvio por este ltimo de uma parte importante do rio Lauca, o jurista e representante brasileiro Ilmar Penna Marinho expressou que a questo merecia a ateno dos pases americanos tambm pela circunstncia de que o aproveitamento das guas de um rio contguo ou sucessivo podia envolver a transgresso da Declarao nr. 72. Props, ento, a realizao de uma Conferncia Interamericana Especializada para legislar sobre a matria luz do desenvolvimento tecnolgico e das necessidades econmicas dos pases empenhados no aproveitamento das guas dos rios internacionais sucessivos. A conferncia no se realizaria uma vez que, com a Revoluo de 1964, o novo governo instalado adotou posio contrria sobre a matria. Ver em Boscovich, 1983, op.cit., pp. 90-93 e em Snchez-Gijn, op. cit., pp. 130 e 139.

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4.2.1. APROVEITAMENTO DOS RIOS INTERNACIONAIS: CONSULTA PRVIA


VERSUS ACORDO BILATERAL

Para resolver o impasse argentino-brasileiro da consulta prvia versus acordo bilateral, cujo debate j se havia iniciado no mbito do Grupo de Peritos do Recurso gua, celebrou-se a IV Reunio de Chanceleres dos Pases da Bacia do Prata, em 1971, na capital paraguaia, ocasio em que se adotou a Declarao de Assuno que, de forma clara, precisa e objetiva consagrou, na Resoluo nr. 25, os dois princpios cardeais que passariam a reger a questo do aproveitamento de rios internacionais na regio:
(a) Nos rios internacionais contguos, sendo a soberania compartilhada, qualquer aproveitamento de suas guas dever ser precedido de um acordo bilateral entre os ribeirinhos; (b) Nos rios internacionais de curso sucessivo, no sendo a soberania compartilhada, cada Estado pode aproveitar as guas em razo de suas necessidades sempre que no cause prejuzo sensvel a outro Estado da Bacia235.

Ao reconhecer a Argentina aquela distino jurdica, ficava legalmente excludo do contexto da Bacia do Prata o princpio da consulta prvia no que se refere aos rios de curso sucessivo. Com efeito, o referido instrumento apenas condicionou o aproveitamento desse tipo de rio ao princpio da responsabilidade de no causar danos, obrigao que se estendia aos Estados ribeirinhos superiores e inferiores. Introduzia-se, ao mesmo tempo, conceito totalmente novo, no que diz respeito aos rios internacionais contguos, o da soberania
Declarao de Assuno sobre o Aproveitamento de Rios Internacionais. Resoluo nr. 25, assinada por ocasio da IV Reunio Ordinria de Chanceleres dos Pases da Bacia do Prata, em 03 de junho de 1971.
235

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compartilhada, que tambm atendia aos interesses do Brasil236, ao bilateralizar o sistema de relaes dentro da regio237. Se, por um lado, a incluso do conceito de dano sensvel na Declarao de Assuno representava xito, ainda que limitado, da diplomacia argentina, por outro, a aceitao dos termos daquele instrumento jurdico era avaliada nos meios diplomtico e geopoltico argentinos como desastrosa. A Resoluo nr. 25 foi interpretada pelo ex-embaixador Hugo Gobbi como o eixo da poltica brasileira e o nico instrumento a justificar seus movimentos tticos na rea238. A opo pelo conceito de soberania compartilhada em lugar de recursos compartilhados era percebida como injustificada e danosa aos interesses argentinos na regio, ao mesmo tempo em que a expresso prejuzos sensveis apresentava debilidades por constituir figura qualitativa e quantitativamente difcil de precisar. Entendia-se, em ltima anlise, que a referida Resoluo deixava sem proteo os rios de curso sucessivo e minava o esprito e a letra do Tratado da Bacia do Prata, acordo em sua essncia multinacional, animado por clima de cooperao e solidariedade239. O Brasil, ao contrrio, passava a considerar a Declarao de Assuno como uma das pedras angulares sobre a qual repousava o esquema cooperativo na Bacia do Prata, por constituir o dispositivo jurdico que regulamentava a matria e pelo fato de haverem os seus princpios orientado os dois atos internacionais relativos aos aproveitamentos hidreltricos binacionais mais importantes na regio. Declarao referiam-se expressamente o Tratado de Itaipu (abril de 1973), assinado entre o Brasil e o Paraguai, e o Tratado de Yaciret (dezembro de 1973), concludo entre a Argentina e o Paraguai240.
236 237 238 239 240

Lans, op. cit., p. 300. Dallanegra Pedraza, 1983, op.cit., p. 83. Boscovich, 1983, op. cit., p. 92. Idem. pp. 92 e 94.

Pronunciamento do Chefe do Departamento das Amricas na Cmara dos Deputados, Ministrio das Relaes Exteriores, DAM-I, texto mimeografado. Braslia, 1975, p. 5.

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Na seqncia cronolgica e linear do processo da Bacia do Prata, surgiria outro documento de real transcendncia, a Resoluo de Jupi sobre enchimento e operao de represas, aprovada por ocasio da III Reunio do Grupo de Peritos do Recurso gua, realizada, em Braslia, em novembro de 1972, e endossada pela V Reunio de Chanceleres, celebrada em Punta del Este, em dezembro do mesmo ano. Recomendava-se
(...) aos Estados que executem aproveitamento hidreltrico nas guas de rios internacionais de curso sucessivo, nos trechos submetidos a sua jurisdio, que, a respeito dos programas de operao e enchimento das represas de obras dessa natureza, sigam prticas anlogas que foi cumprida no caso da represa de Jupi, para o pblico conhecimento de dados tcnicos relativos a ditos programas 241.

luz da Declarao de Assuno e da Resoluo de Jupi, o Governo brasileiro dava por encerrada a discusso, naquele foro, do tema relativo ao aproveitamento dos recursos hdricos internacionais na Bacia do Prata, uma vez que estabeleciam a fundamentao jurdica da posio brasileira no assunto. Nessas condies, sentindo que lhe estavam vedados, no mbito da Bacia do Prata, os caminhos para a consagrao de suas teses de aproveitamento de recursos naturais, a Argentina, inconformada, passou a investir em outros foros a fim de obter apoio internacional, com o objetivo precpuo de frear a construo de Itaipu, cujo projeto j estava latente desde a Declarao de Uruguaiana242,
241 BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Informao da DAM-I, [ S.d.], op. cit., p. 4. 242 A Declarao de Uruguaiana sobre questes de poltica regional e internacional assinada pelos Presidentes Frondizi e Jnio Quadros, em 22 de abril de 1961, contemplou o mtodo da consulta prvia. Ademais, os presidentes abordaram o tema do aproveitamento do Salto de Sete Quedas, que logo se transformaria em Itaipu. Jnio Quadros props que esse aproveitamento energtico se realizasse de forma conjunta

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recorrendo para isso ao Direito Internacional, ttica que ficou conhecida como a batalha dos princpios jurdicos ou a guerra dos papis243. 4.2.2. A DIPLOMACIA DAS PALAVRAS VERSUS A DIPLOMACIA DOS FATOS:
CONSULTA PRVIA VERSUS INFORMAO PRVIA

Em junho de 1972, a delegao argentina Conferncia do Meio Ambiente, realizada em Estocolmo, faria a primeira tentativa de recuperar o terreno perdido em Assuno. No entanto, diante do impasse causado pela firme oposio do Brasil consagrao do princpio da consulta prvia, o problema seria transferido para a Assemblia-Geral da ONU, que adotou a Resoluo 2995 (XXVII). Essa Resoluo consubstanciava o Acordo de Nova Iorque (29/09/1972), assinado pelos chanceleres Gibson Barbosa e Eduardo Mc Loughlin, que haviam chegado a frmula aparentemente transacional 244. O Brasil admitia que na explorao e desenvolvimento de recursos naturais os Estados no devem causar efeitos prejudiciais em zonas situadas fora de sua jurisdio nacional e comprometiam-se as partes a dar conhecimento oficial e pblico dos dados tcnicos relativos aos trabalhos a serem empreendidos pelos Estados dentro de sua jurisdio nacional245. O entendimento alcanado, uma vez mais, ficara muito aqum das expectativas argentinas. O Brasil no se comprometera com a consulta prvia, figura que pressupunha o efeito suspensivo, como
por ambos pases. Por decreto de 6 de junho de 1961, o presidente brasileiro criou Grupo de Trabalho, em Braslia, com instrues expressas de convidar grupo tcnico argentino para colaborar com dados topogrficos e hidrogrficos. Com a queda dos dois governos, um ano depois de Uruguaiana, esses planos foram interrompidos, cedendo lugar saga hidreltrica. Ver em Lans, op. cit., pp. 294-296 e 299.
243 244 245

Lans, op. cit., pp. 301 e 305. Schilling, op. cit., p.139. Ibidem.

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queria a Argentina, mas apenas a inform-la, o que equivalia, em ltima anlise, a mant-la alijada de qualquer deciso, j que o Acordo de Nova Iorque no estabelecia quem deveria decidir sobre os eventuais efeitos prejudiciais. Ademais, o prprio documento assinado deixava claro que a informao no facultava a nenhum Estado retardar ou impedir os programas e projetos de aproveitamento (...)246. O ambiente na Argentina, onde a esquerda peronista dominara o governo Cmpora (maio a outubro de 1973), j era de hostilidade ao Brasil247, e agravou-se por ocasio do enchimento da represa de Ilha Solteira no rio Paran, quando a atitude do Brasil foi interpretada pela parte argentina como demonstrao de falta de vontade de facilitar a informao a respeito, em tempo hbil. Embora o Acordo pudesse haver resistido s crticas que suscitou, no sobreviveu ao episdio de Ilha Solteira, conhecido como traje de banho248, que precipitou sua denncia, em 10 de julho de 1973, pelo Chanceler Juan Carlos Puig, cuja atuao j se fazia em nome de um governo peronista249. Nem a denncia, contudo, do Acordo de Nova Iorque, nem mesmo o complexo mecanismo da Bacia do Prata, com seus comits e grupos de trabalho, haviam servido Argentina para ganhar tempo e recuperar seu atraso no aproveitamento dos rios internacionais, sobretudo o do alto Paran. O anncio de Ilha Solteira no viria sozinho. O Brasil no se demoveu de sua determinao de dar curso preparao de seus projetos. O mais importante deles, Itaipu, seria formalizado em 26 de abril de 1973 e, j em maio, com a aprovao de seu tratado
246 247

Ibidem. Moniz Bandeira, 2003, op. cit., p. 420. 248 O Ministro Plenipotencirio Expedito Freitas Resende, encarregado das questes do Prata no Itamaraty, encontrando-se em traje de banho numa piscina de natao, informou o embaixador argentino no Brasil, Jos Maria Alvarez de Toledo, que o Brasil procederia ao enchimento da represa de Ilha Solteira. O fato causou grande mal-estar ao governo de Buenos Aires e o Brasil resistia a formalizar uma informao que a Argentina julgava indispensvel. Ver em Lans, op. cit., p. 301 e 302 e em Snchez-Gijn, op. cit., p. 140-141. 249 Snchez-Gijn, op. cit., p. 141.

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constitutivo, por Decreto Legislativo, era dado incio ao cronograma de execuo de suas obras250. A assinatura desse Tratado encerrava importante significado para os interesses geopolticos dos dois grandes na regio. Itaipu era para o Brasil um projeto essencialmente poltico e, na viso de muitos analistas, enquadrava-se na estratgia da Escola Superior de Guerra para estabelecer a supremacia brasileira na regio. Ao optar por soluo binacional em detrimento de outra multinacional, como pretendia a Argentina, o Paraguai abandonaria, pela primeira vez, desde a paz imposta pela Trplice Aliana em 1870, sua posio pendular em relao aos dois atores principais do jogo geopoltico na Bacia. Com efeito, o Paraguai optava pelo Brasil, incorporando-se praticamente a ele251. Contrariamente ao esperado, ao substituir Cmpora na presidncia, Pern promoveu perodo de distenso no relacionamento com o Brasil, ao abandonar a tica centrada na disputa pelo poder e na avaliao geopoltica anti-integracionista com que os governos militares vinham tratando a questo do Prata e que havia levado o pas paralisia. Convencido da ineficcia das batalhas jurdicas e por entender que o fundamental era o aproveitamento dos rios e no as normas que o deveriam regulamentar, Pern inaugurava uma nova era em busca da recuperao do tempo perdido, durante a qual o pas deveria passar a expressar-se politicamente atravs de fatos e da realizao de obras, colocando fim chamada diplomacia dos papis na Bacia do Prata252. No demoraria at que o interesse do Paraguai de contrabalanar a aparncia de que havia feito opo pelo Brasil, aliado ao desejo dos peronistas de apresentar reao de fato conduo da questo de Itaipu pelos governos anteriores, resultaria na assinatura, em dezembro de 1973, do Tratado argentino-paraguaio
250 251 252

Lans, op. cit., p. 302 e 305. Schilling, op. cit., p. 140 e 146. Ver em Moniz Bandeira, 2003, op. cit., pp. 420-421 e em Lans, op. cit., p. 305.

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para a construo de Yaciret. Ao mesmo tempo, eram impulsionados os projetos de Corpus e Salto Grande, at ento estancados. Esses trs temas passariam a permear as relaes dos dois pases a partir da VI Reunio Ordinria de Chanceleres. Destacou-se poca a spera questo da compatibilizao de Itaipu e Corpus, assunto a respeito do qual j se haviam cruzado consideraes geopolticas antagnicas no momento mais tenso das rivalidades entre o Brasil e a Argentina, com acentuada postura no alinhada da Argentina e o alegado ocidentalismo pr-norte-americano do Brasil. Aquela questo colocaria uma vez mais prova o Tratado da Bacia do Prata253. A Argentina assinava, naquele mesmo ano, com o Uruguai, o Tratado do Rio da Prata, que colocava fim ao litgio sobre seus limites fluviais e seria, mais tarde, o piv do questionamento do Tratado de Paz, Amizade, Comrcio e Navegao de 1856 e da Conveno Fluvial, de 20 de novembro de 1857, pelo Governo do General Jorge Rafael Videla, que inaugurou, em maro de 1976, a restaurao do regime autoritrio, conhecida como o Processo de Reorganizao Nacional. Em resposta nota que recebera do Brasil solicitando esclarecimentos sobre os efeitos do Tratado do Rio da Prata, o novo governo questionou implicitamente a validade daqueles atos internacionais celebrados no sculo XIX, que asseguravam a livre navegao no Rio da Prata, ao assinalar que Buenos Aires no estava integrada Confederao Argentina, quando esta ltima os firmou com o Imprio do Brasil. No incio de 1977, o Brasil reagiu com firmeza atitude de Buenos Aires. Reclamou, por nota, pronunciamento a respeito das incertezas levantadas acerca da livre navegao no Prata, cuja garantia viria a ser dada em julho de 1977, quando da reabertura das negociaes para superar as divergncias sobre a construo das represas de Corpus e Itaipu. Concorreram para essa garantia, os srios problemas externos enfrentados pela Argentina, com a Gr-Bretanha,
253

Snchez-Gijn, op. cit., p. 143 e 144. Ver tambm em Lans, op. cit., pp. 307-311.

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em torno das Ilhas Malvinas, e, com o Chile, por causa da disputa na regio do Canal de Beagle254. Apesar dos esforos empreendidos no incio da instaurao do Processo de Reorganizao Nacional, o clima para o dilogo com o Brasil no se restabeleceu e a tica geopoltica para o encaminhamento da cooperao na Bacia do Prata foi retomada por Videla255. Pretendia ele impor poltica de equilbrio na regio, onde o Brasil j havia incorporado a Bolvia, o Paraguai e o Uruguai ao seu hinterland comercial e expandia-se na direo do Pacfico256. Com essa nova orientao poltica, a obra de Yaciret-Apip no foi iniciada e as atividades dos projetos de Garabi, San Pedro e Roncador, sobre o rio Uruguai, considerados de maior interesse para o Brasil do que para a Argentina, foram condicionadas a um acordo sobre Corpus, cuja cota negociada, mais tarde, acabaria sendo inferior inicialmente oferecida pelo Brasil. Assim, no s a alternncia de poder na Argentina havia impedido o pas de recuperar o tempo perdido, conforme pretendeu Pern, como o Brasil perseguia com determinao sua poltica de fazer obras. A presena brasileira no alto Paran j no mais se limitava s obras de aproveitamento hidreltrico. Estendia-se tambm s novas conexes rodovirias e ferrovirias desenvolvidas no sentido Leste-Oeste que rompiam a natural geografia dos rios da Bacia, no sentido Norte-Sul, e favoreciam a sada da produo do hinterland em direo ao Atlntico, atravs dos superportos de Santos,
Ver em Moniz Bandeira, 2003, op. cit., pp. 430, 431, 434 e 435. Sobre o incidente das incertezas levantadas pelo governo argentino acerca da livre navegao no Rio da Prata, ver tambm a ntegra das notas trocadas entre os governos brasileiro e argentino, em O Estado de So Paulo,, So Paulo, p. 11, 05 ago. 1977.
255 Ver em Moniz Bandeira, 2003, op. cit., p. 430 e Senz Quesada, op.cit., pp. 656664. 256 Essa incorporao do hinterland pelo Brasil era feita por meio da assinatura de acordos bilaterais de cooperao econmica para a explorao de recursos naturais e execuo de projetos fronteirios e de integrao fsica com a Bolvia, Chile, Equador, Colmbia, Venezuela e Peru. Ver em Moniz Bandeira, 2003, op. cit., p. 424. 254

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Paranagu e Rio Grande, tornando obsoletos os de Buenos Aires e de Montevidu257. 4.2.3. NOVO DETERMINISMO GEOPOLTICO TRANSVERSAL: CORREDORES
DE EXPORTAO

Embora a poltica dos corredores de exportao j fosse aconselhada por Travassos desde 1931258, a integrao econmica que pressupunha s viria a se acentuar a partir de 1974. s razes de ordem geopoltica por ele invocadas de que, para fugir do poder concntrico de Buenos Aires na desembocadura do Prata, os pases mediterrneos gostariam de dispor de novos caminhos em direo ao Atlntico259, somar-se-iam as necessidades geradas pelo acelerado desenvolvimento industrial brasileiro que demandava o incremento das exportaes, atribuindo ao comrcio exterior papel estratgico. Assim, o Plano Nacional de Desenvolvimento para o perodo 1972/74 passou a considerar a implementao dos corredores de exportao como canais de sada em massa entre as reas produtoras e os pontos de destino dos produtos. Com o objetivo de neutralizar o atrativo dos eixos convergentes de Buenos Aires e equilibrar seu exclusivo geocentrismo, considerou-se necessrio estabelecer outras sadas brasileiras de forma a eliminar o isolamento do interior do Prata. Essa deciso deu origem aos corredores de exportao, a partir dos anos 60, quando o Brasil adotou a filosofia de que exportar era uma necessidade nacional. Parte da poltica de integrao brasileira, esse empenho foi maior na Bacia do Prata devido a sua importncia no Cone Sul como plo geopoltico, circundado por todo o Atlntico Sul. No por coincidncia, os primeiros
257 258

Dallanegra Pedraza, 1983, op. cit, p. 49.

Ver em Boscovich, 1983, op.cit., pp. 96, 97, 107-109; Castro, 1983, op. cit., pp. 146-156 e Snchez-Gijn, op. cit., pp. 73, 74 e 77.
259

Castro, 1983, op. cit., p. 147.

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terminais de exportao encontravam-se na Bacia do Prata, ofereciam facilidades mais adequadas e estavam localizados na confluncia de rodovias, ferrovias e vias fluviais. Alm de servirem centros agrcolas e os plos industriais de Porto Alegre/Rio Grande, Curitiba/Paranagu, Rio de Janeiro/So Paulo/Santos, atraam os centros do interior como Corumb/Campo Grande/Braslia/Goinia260. A abertura desses corredores, que competiam com o sistema argentino de comunicaes com o interior, facilitou muito tambm a ligao entre o hinterland da Bacia do Prata e o litoral Atlntico, induzindo a Bolvia, o Paraguai, o Uruguai e a prpria Argentina, por intermdio das Provncias de Entre Rios e Misiones, a escoar sua produo pelo corte transversal da Bacia, sobretudo atravs dos portos de Santos, Paranagu e Rio Grande261. Esses portos, reaparelhados e modernizados passaram a competir, vantajosamente, com o de Buenos Aires. Alm de estar mais distante da mesopotmia, o porto argentino apresentava profundidades inadequadas para a atracao de navios de grande calado, exigindo constantes trabalhos de dragagem em conseqncia do contnuo assoreamento causado pelo depsito de grandes quantidades de massa aluvial depositada no esturio pelo sistema Paran-Paraguai, em contraste com as condies do porto de Rio Grande, de guas profundas e obstculos superveis com dragagem de pouca importncia. A propsito de pareceres independentes nesse sentido dados pelas empresas Nerdeco e Vianni Dragaggi, o Embaixador Pio Corra deixa o seguinte registro de suas memrias:
Estava vindicada a minha afirmao de que Rio Grande poderia e deveria, no futuro, substituir Buenos Aires para o escoamento das exportaes da rica Mesopotmia Argentina (sic), bem como em
260

Ver em CASTRO, Therezinha de. El Cono Sur y la situacin Internacional. In: KELLY, Philip; CHILD, Jack (Comp.). Geopoltica del Cono Sur y la Antartida. Buenos Aires: Editorial Pleamar, 1990. p. 91. Moniz Bandeira, 2003, op. cit., p. 419 e 420.

261

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parte as do Paraguai. A isso tendera meu esforo na Conferncia de Santa Cruz de la Sierra para fazer reconhecer Rio Grande como porto de relevante importncia para a Bacia do Prata262.

Enquanto o Brasil conseguia promover mudana radical na organizao espacial do Cone Sul, a Argentina perdia o poder de presso sobre a Bolvia e o Paraguai. Era tambm afetada economicamente, uma vez que os corredores de exportao reduziam a importncia comercial e poltica do porto de Buenos Aires, ao libertar, como previa Travassos, de sua dependncia e controle, aqueles prisioneiros geopolticos263. O Brasil fortalecia, assim, sua influncia na Bacia do Prata, o que, para alguns autores, significava restabelecer a hegemonia que ali mantivera at 1876, quando se consolidou a vitria da Trplice Aliana264. Com a expanso brasileira e o retrocesso argentino, rompia-se o equilbrio regional no Cone Sul. 4.2.4. A
RUPTURA DO EQUILBRIO DE PODER: EXPANSO BRASILEIRA E

RETROCESSO ARGENTINO

A tenso geopoltica vivida entre os anos 30 e 70 pelos pases da Bacia do Prata havia girado em torno do conflito dos trfegos alternativos entre as direes Norte-Sul e Leste-Oeste, do aproveitamento dos recursos energticos da Bacia e da influncia dos dois grandes sobre os trs pases menores. Em meados dos anos 70, o Brasil podia considerar-se, de fato, vencedor dos trs diferenda. Havia consumado a poltica dos corredores de exportao, que minava a utilidade dos canais tradicionais de comrcio, e concretizado Itaipu, que impedia a otimizao do uso dos recursos da Bacia e interrompia a navegabilidade, guas acima do Paran, alm de haver conquistado, como sustentam alguns autores, tutelagem mais ou
Pio Corra, op. cit., v.. 2, pp. 1054 e 1055. A expresso prisioneiros geopolticos foi cunhada por Golbery do Couto de Silva. Ver em SILVA, Golbery do Couto e. Conjuntura poltica nacional: o Poder Executivo & Geopoltica do Brasil. 3.ed. Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1981. p. 55. 264 Moniz Bandeira, 2003, op. cit., p. 420.
263 262

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menos discreta sobre a Bolvia e o Paraguai265. Assim, o Brasil, de forma progressiva, transformava-se em denominador da Bacia 266. AArgentina, por sua vez, via-se diminuda em suas posies na Bacia, por estar atrelada a tradicional padro de comportamento isolacionista em relao regio e a poltica externa pouco hbil direcionada ao Paraguai, pas detentor, em ltima instncia, do poder de deciso sobre o aproveitamento hidreltrico do alto Paran e sobre o eixo de transporte e comunicao que predominaria na Bacia. No pde, portanto, evitar, por um lado, a perda do controle do manejo do eixo natural da Bacia, na direo Norte-Sul, submetendo sua economia e sua geopoltica ao eixo Leste-Oeste, e, por outro, a desvantagem de no haver desenvolvido poltica hdrica na regio que se traduzisse na realizao efetiva de obras267. Enquanto a Argentina concentrava-se na defesa de princpios jurdicos para fazer prevalecer seus interesses geopolticos na Bacia do Prata, o Brasil avanava em sua poltica desenvolvimentista, despendendo esforos em fazer obras268. Ao privilegiar o regime de regulamentao da utilizao dos rios em detrimento de seu aproveitamento, a Argentina iria deparar-se, no incio da dcada de 80, com preocupante situao de desvantagem em relao ao Brasil, detentor de trinta e cinco obras hidreltricas na Bacia do Prata, contra uma nica obra argentina, Salto Grande, iniciada no governo do general Pern269. Com efeito, a expanso econmica do Brasil, cujo PIB desde 1968 comeara a crescer com taxas de 9%, 10% e 11% ao ano, contrastou com a relativa estagnao da Argentina, e acarretou desequilbrio de poder cada vez maior na Amrica do Sul, verdadeira
265 266

Snchez-Gijn, op. cit., p. 92.

DALLANEGRA PEDRAZA, Luis. Prlogo. In: DALLANEGRA PEDRAZA, Luis (Coord.). Los pases del Atlntico Sur. Geopoltica de la Cuenca del Plata. Buenos Aires: Editorial Pleamar, 1983. p. 8.
267 268 269

Ibidem. Lans, op.cit., p. 300. Idem, p. 306.

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essncia da controvrsia entre os dois pases em torno do projeto de Itaipu270. Revertia-se radicalmente a posio de supremacia alcanada pela Argentina entre as dcadas de 20 e de 50. O PIB brasileiro que poca urea vivenciada pela Argentina representava apenas 0,9 do argentino, o ultrapassaria em 3,8 vezes nos anos 80271. A influncia poltica e econmica conquistada pelo Brasil rompia irreversivelmente o equilbrio de poder na Amrica do Sul, em seu favor, permanecendo a Argentina sem condies de contrabalan-la. Esse fato era explicitamente reconhecido pelos EUA, que, em 1976, elevaram ao nvel de potncia emergente o relacionamento com o Brasil272. poca, a escalada dos problemas externos enfrentados pela Argentina com o Reino Unido (Ilhas Malvinas) e com o Chile (Canal de Beagle), bem como a percepo pelo Brasil do declnio do vizinho, cuja importncia internacional reduzia-se progressivamente, concorreram para que se chegasse a um entendimento sobre Corpus. A fragilidade em que se encontrava a Argentina explicaria sua aceitao da cota de 105 m sobre o nvel do mar, inferior aos 112,5 m que haviam sido oferecidos pelo Chanceler Antnio Azeredo da Silveira, na VI Reunio de Chanceleres. Em 19 de outubro de 1979, colocavase fim s divergncias sobre o aproveitamento hidreltrico do alto Paran, com a assinatura do Acordo Tripartite de Cooperao TcnicoOperativa entre os Aproveitamentos de Itaipu e Corpus, celebrado pelos governos do Brasil, da Argentina e do Paraguai273, a respeito do qual assim se exprimiu Therezinha de Castro:
De esta manera, las relaciones Argentino-Brasileas, que se haban deteriorado en la dcada de 1960-70, fueron suavizadas por el Acuerdo Cooperativo Itaip-Corpus (...).
270 271 272 273

Moniz Bandeira, 2003, op. cit., p. 414. Snchez-Gijn, op. cit., p. 80. Moniz Bandeira, 2003, op. cit., p. 423. Lans, op.cit., pp. 309 e 311.

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Abarcando definiciones de cotas, sobre la base de concesiones mtuas segn el Acuerdo Itaip-Corpus, promete transformar el perfil geopoltico de la Regin Platina274.

5. SUPERAO RELATIVA DO MODELO GEOPOLTICO: PRIMEIROS PASSOS


RUMO COOPERAO

Houve, ao longo do processo de institucionalizao da Bacia do Prata, at o final da dcada de 70, contradio sistemtica entre os fatos e o objetivo primordial do Tratado que o regulamenta, especificado em seu artigo primeiro, que dispe promover o desenvolvimento harmnico e a integrao fsica da Bacia do Prata em suas reas de influncia direta e pondervel275. Os objetivos originais do Tratado constitutivo desse sistema de integrao no apenas caram no esquecimento, mas os pases membros tambm orientaram suas polticas de maneira totalmente alheia possibilidade de atingi-los. As razes da inrcia em relao aos propsitos integradores deviam-se sua incompatibilidade com as premissas do modelo geopoltico que permeou as relaes dos pases da regio at o final da dcada de 70. As determinantes externas desse modelo emanavam da previsibilidade da bipolarizao do poder mundial. Por sua vez, as internas atrelavam-se a um passado histrico em que o Brasil e a Argentina estiveram em constante estado de rivalidade no plano regional, que pressupunha a atrao dos pases menores da Bacia a suas respectivas reas de influncia. A esses fatores, contrrios a qualquer esforo de cooperao que levasse ao desenvolvimento harmnico, somava-se o fato de a maioria dos diferentes governos que se foram sucedendo nos pases da Bacia, sobretudo na Argentina, haverem adotado variedade de
274 275

Castro, 1983, op. cit., p. 144.

BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Coleo de Atos Internacionais, no.633 Tratado da Bacia do Prata. Rio de Janeiro, 1971. p.4.

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posies que oscilaram do integracionismo ao anti-integracionismo. Alm disso, a exemplo do que ocorrera no perodo colonial, Brasil e Argentina continuavam voltados essencialmente para outros continentes, de costas para os pases vizinhos, em busca de parcerias econmicas e polticas alm-mar, como o demonstrava a prpria estrutura do comrcio exterior dos dois pases. A falta de percepo conjunta sobre as relaes regionais e sua insero internacional, aliada instabilidade dos regimes da maioria dos pases da regio, exceo do Brasil, provocava a descontinuidade de suas polticas externas, o que eliminava as possibilidades de haver coerncia ou coordenao entre seus objetivos276. Nessas condies, a institucionalizao da Bacia do Prata serviu, naquele perodo, mais como instrumento para solucionar diferenda resultantes das posies adotadas pela Argentina e pelo Brasil do que para promover os objetivos de integrao sub-regional consagrados em seu tratado constitutivo. Pode-se dizer que, at ento, se tratava de uma sub-regio congregada por pacto cuja declarao de forma era orientada pelo princpio integrador, mas, na prtica, marcado por geopolticas divergentes. A passagem do paradigma da confrontao para outro de complementaridade foi possibilitada pelas transformaes ocorridas, a partir dos anos 80, no sistema internacional e na regio, em particular, nas relaes entre o Brasil e a Argentina, cujo salto conceitual reconhece suas razes mais imediatas nos tempos do Convnio de Uruguaiana e alcana sua maturidade na negociao do Acordo Tripartite de 1979277. Esse salto conceitual caracterizou-se pela superao da hiptese de conflito permanente como ponto de partida das relaes entre os dois vizinhos; pela insero de suas relaes bilaterais no quadro mais amplo das relaes internacionais e regionais;
276 277

Dallanegra Pedraza, 1984, op. cit., p. 84.

PEA, Flix. Momentos y Perspectivas. La Argentina en el mundo y en la Amrica Latina. Buenos Aires: Editorial de la Universidad Nacional de Tres de Febrero, 2003. p. 81.

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pela identificao de pontos de convergncia, de longo prazo, em percepes de desafios e possibilidades derivados da leitura compartilhada da situao internacional e pela busca de solues conjuntas para problemas bilaterais concretos278. Embora o Acordo Tripartite representasse ponto de inflexo nas relaes entre o Brasil e a Argentina, ao arrefecer a rivalidade e eliminar a hiptese de conflito permanente como vetores de seu relacionamento bilateral, a aproximao entre os dois pases j vinha sendo gestada por uma srie de fatores. Um deles foi o reconhecimento das disparidades de poder existentes a favor do Brasil, que levou a diplomacia militar argentina adoo de um pragmatismo exemplar que contou com o beneplcito da diplomacia econmica279. Desde o comeo dos anos 70, o milagre econmico do Brasil e o estancamento da Argentina contriburam para o desmantelamento progressivo do velho esquema geopoltico de rivalidades, na medida em que os crculos militares e diplomticos argentinos passaram a adotar a tese de que a disputa contnua colocaria a Argentina em irremedivel situao perdedora. A partir dessa perspectiva, as variveis de conflito foram relegadas a segundo plano e as alternativas de cooperao com o Brasil priorizadas pelas potencialidades que encerrava o entendimento bilateral para a superao das dificuldades enfrentadas280. No caso do Brasil, que havia optado por declarada poltica unilateral em relao Argentina 278 279

Ver em Pea, op.cit., pp. 81 e 82.

A abertura da economia argentina, promovida pelo presidente Videla, permitiu que o Brasil aumentasse cada vez mais suas exportaes de manufaturados para a Argentina e pudesse competir com a Alemanha Ocidental, a Coria do Sul e o Japo, devido proximidade geogrfica, que reduzia o custo do frete. Em 1980, como reflexo da visita de Figueiredo a Buenos Aires e do agravamento da crise que a elevao das taxas de juros pelo Federal Reserve Board acarretou para o Continente, o Brasil consolidou-se, com intervalo apenas em 1981, como segundo fornecedor da Argentina. Ver em Moniz Bandeira, 2003, op. cit., pp. 437-443. Ver em RUSSEL, Roberto. La Argentina: Diez aos de polticas exteriores hacia el Cono Sur y Brasil. In: KELLY, Philip; CHILD, Jack (Comp.). Geopoltica del Cono Sur y la Antrtida. Buenos Aires: Editorial Pleamar, 1990. p. 76.
280

A NAVEGAO NOS RIOS DA BACIA DO PRATA

127

que acabara criando conflito de alcance internacional com o embate na ONU sobre a questo da consulta prvia - e bilateral com respeito aos pases menores, a integrao da Bacia realizava-se em ritmo crescente atravs de acordos bilaterais com o Paraguai, a Bolvia e o Uruguai 281. Apesar do forte carter anticomunista dos regimes militares, a Argentina e o Brasil, em maior ou menor grau, aproximavam-se da URSS, tendncia que se acentuou a partir de meados da dcada de 70, a fim de ampliarem, internacionalmente, sua margem de autonomia relativa, na medida em que suas relaes econmicas e polticas com os EUA se tornavam cada vez mais conflitantes282, sobretudo durante a presidncia de Jimmy Carter. Ao afrouxar o Brasil seus laos anteriores com o scio do Norte, estava em condies de ser novamente bem recebido no redil latino-americano283, fato que abriu o caminho para o restabelecimento da confiana, ainda que relativa, entre os dois pases, pressagiando uma nova era na geopoltica do Cone Sul. Embora o primeiro impulso verdadeiramente integrador tenha ocorrido nas presidncias de Sarney e Alfonsin, o apoio do Brasil aos direitos reivindicados pela Argentina sobre as ilhas Malvinas foi de importncia significativa para a reaproximao dos dois pases, ainda durante o governo Figueiredo. Por ironia, a Argentina conseguiria aliviar as dificuldades decorrentes do embargo comercial e econmico que lhe havia sido imposto pela CEE e pelos EUA, burlando-o dadas as facilidades oferecidas pelo Brasil para que pudesse escoar parte de sua produo agropecuria atravs dos portos de Santos, Paranagu e Rio Grande, atravs dos mesmos corredores de exportao que, nos anos 70, comearam a concorrer e a reduzir a importncia econmica e geopoltica de Buenos Aires284.
281 282 283 284

Castro, 1983, op. cit., pp. 145 e 152. Moniz Bandeira, 2003, op. cit., p. 436. Ver em Kelly e Child, 1990, op. cit., p. 5. Moniz Bandeira, 2003, op. cit., pp. 449 e 450.

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A invaso das Malvinas no deixou, no entanto, de reavivar velhos esteretipos sobre a imprevisibilidade e volatilidade da ao externa argentina, que levaria o governo brasileiro a assumir posio cautelosa e fundamentada de wait and see com respeito concretizao de vrias iniciativas de cooperao bilateral, tarefa que deveu tambm aguardar o retorno da democracia285. Vrios autores atribuem democratizao quase simultnea do Brasil e da Argentina a coincidncia do ideal latino-americano dos presidentes Sarney e Alfonsin, na medida em que lhes permitiu garantir a aplicao de suficiente capital poltico necessrio concretizao dos propsitos integradores. No estavam, no entanto, os protagonistas da passagem do estado de confrontao ao de cooperao alheios s transformaes ocorridas no sistema internacional. Ao contrrio, a leitura compartilhada daquela realidade era condicionante da reaproximao brasileiro-argentina. As bases de sustentao do modelo geopoltico de confrontao comeavam a ruir diante das vertiginosas transformaes que ocorriam paralelamente no sistema internacional, desde os anos 70, a partir da revalorizao do petrleo, que o chanceler Helmut Schmidt definiu como crise de redistribuio do poder286. A dcada de 80 foi marcada pela superao progressiva do conflito Leste-Oeste e pela fragmentao do Terceiro Mundo. Com o fim da oposio ideolgica global entre o socialismo e o capitalismo, a ordem internacional deixava de ser exclusivamente organizada em torno dos eixos Leste-Oeste e NorteSul para entrar em fase de crescente competio econmica e tecnolgica287. Atenuava-se o bipolarismo, e a transio do mundo
285 286

Ver em Russell, op. cit. pp., 77, 80-81.

HELMUT SCHMIDT. The Strugle for the World Product. In: Foreign Affairs, v. 52 (3), abril 1974, pp. 437-451.
287 Ver em ALMEIDA, Paulo Roberto de. As duas ltimas dcadas do sculo XX: fim do socialismo e retomada da globalizao. In: SARAIVA, Jos Flavio Sombra (Org.). Relaes Internacionais. Dois sculos de histria. Entre a ordem bipolar e o policentrismo (de 1947 a nossos dias). Braslia: Instituto Brasileiro de Relaes Internacionais (IBRI), 2001. pp. 91-174.

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emergente de Yalta produzia nova configurao de poder entre as superpotncias, de difcil previsibilidade. O elemento diferencial nas relaes dos pases desenvolvidos era a perda relativa do poder dos EUA e a confrontao industrial, tecnolgica e nuclear surgiam como temas dominantes de suas relaes288. Se no campo poltico-diplomtico predominavam o declnio do socialismo e o surgimento da multipolaridade estratgica, no econmico era inegvel a tendncia globalizao e regionalizao, com a formao de espaos comuns de dimenses continentais, que se transformavam em centros de poder. internacionalizao produtiva, comercial e financeira decorrente da crescente interdependncia das economias contrapunham-se os processos de diversificao do Sul, com o reforo dos blocos regionais e a emergncia da sia, por um lado, e a estagnao de grande parte da Amrica Latina, por outro. Deparavam-se, portanto, os pases da subregio com o desafio de buscar modos de insero em mundo polarizado em macro centros de poder onde as individualidades nacionais contavam com escassas possibilidades de sobreviver e menos ainda de desenvolver-se adequadamente289. No incio dos anos 80, os problemas enfrentados pelos pases sul-americanos tinham suas razes em causas intrnsecas ou em fatos e situaes que lhes escapavam ao controle e afetavam a todos igualmente. Nessas condies, as disputas entre a Argentina e o Brasil na regio perderam qualquer sentido, at mesmo no plano retrico290. A crise da dvida externa, o protecionismo comercial do mundo industrializado e a necessidade de preservar a regio do conflito LesteOeste operariam como elementos aglutinantes dos pases da regio. A partir dessa realidade e do advento dos preceitos democrticos, a
288 289 290

Pea, op. cit., pp. 57 e 58. Ver em Boscovich, 1990, op.cit., p.31.

Ver em Hlio Jaguaribe. Novo Cenrio Internacional. Rio de Janeiro: Editora Guanabara, Rio de Janeiro, 1986. p. 177.

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subordinao dos interesses regionais aos objetivos estratgicos do conflito entre as superpotncias cedia lugar concertao de polticas que permitissem regionalizar os problemas e solues e impulsionar o processo de integrao. A existncia palpvel de problemas e interesses comuns passaria a orientar as polticas externas dos dois pases, levando-os a assumir posies concertadas nos foros multilaterais, aprofundando, assim, a tendncia reaproximao bilateral iniciada em 1979291. No entanto, a crescente convergncia de paradigmas entre os dois pases, fruto de inevitveis adaptaes prpria dinmica da economia internacional, no seria suficiente para sepultar por completo a herana da vivncia de seus caminhos histricos e mentalidades prprias, que continuariam a permear suas relaes bilaterais at o presente, refletindo-se em desconfianas veladas e diferenas de vises, que dificultam a negociao de polticas e iniciativas conjuntas e a conformao de uma real aliana estratgica292. No restam dvidas de que a unidade regional dependeria, a partir da abertura proporcionada pelo Acordo Tripartite, da consolidao do entendimento entre o Brasil e a Argentina, que comeava a delinear-se no mbito do Tratado da Bacia do Prata, transformado durante anos em foro de mediao de suas controvrsias. O desenvolvimento integrado da Bacia passaria, portanto, a constituir autntico desafio geopoltico e as bases para efetiva aliana regional que viria sobrepor-se no futuro s desavenas do passado, ao levar os pases da rea a unirem esforos para evitar dependncia externa. A proposta brasileira de revalorizao da Hidrovia Paraguai-Paran foi o primeiro passo nessa direo, antecedendo a criao do prprio Mercosul, sua expresso mxima.
291 292

Russell, op. cit., pp.81-83.

Ver em GONALVES, Jos Botafogo e LYRIO, Mauricio Carvalho. La Alianza entre Brasil y Argentina. In: Archivos Del Presente, Buenos Aires, ao 8, n. 31, p. 21, 2003.

C APTULO III

A HIDROVIA PARAGUAI-PARAN (HPP): SITUAO GEOGRFICA, CARACTERSTICAS


DA NAVEGAO E ZONAS DE INFLUNCIA

A HIDROVIA PARAGUAI-PARAN (HPP): SITUAO GEOGRFICA, CARACTERSTICAS


DA NAVEGAO E ZONAS DE INFLUNCIA

1. INSERO DA HPP NO MBITO DA BACIA DO PRATA A Amrica do Sul conta com trs importantes bacias hidrogrficas, a do Amazonas, a do Orinoco e a do Rio da Prata (ANEXO - Figura 2), que, se conectadas, ofereceriam a possibilidade de se navegarem 50.000 km de vias fluviais293. A unio desses sistemas, que hoje funcionam de forma isolada, tema que chegou a despertar planos ambiciosos sobre a integrao fsica das trs bacias, os quais, entretanto, sempre se chocaram com dificuldades prticas, inclusive de ordem econmica. Contudo, tais planos costumam ser valorizados politicamente por lderes da regio (como, por exemplo, o ex-Presidente Belaunde Terry, do Peru, e o atual Presidente da Venezuela, Hugo Chvez), na medida em que poderiam contribuir para incrementar o espao econmico regional e melhor aproveitar seus recursos e vantagens comparativas. Gerariam esses sistemas os elementos necessrios a nossa insero competitiva na economia mundial, uma vez que o transporte aqutico considerado ideal para o intercmbio de grandes volumes de mercadorias no perecveis, por suas vantagens competitivas econmicas e ambientais.
293 CAF. Los Ros nos unen. Integracin Fluvial Suramericana. Santa Fe de Bogot, Colombia: Jorge Perea Borda, 1998. p. 28.

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A Bacia do Prata, amplo espao geopoltico regional, compreende superfcie de 3.200.000 km, equivalente a aproximadamente 18% da rea total da Amrica do Sul, e superada em tamanho apenas pelos sistemas fluviais do Amazonas, do Congo e do Mississipi294. Esse sistema fluvial regido pelo Tratado da Bacia do Prata, assinado por ocasio da I Reunio Extraordinria de Chanceleres dos pases que a integram295, realizada em Braslia, em abril de 1969, cujo Artigo 1o dispe: As Partes Contratantes convm em conjugar esforos com o objetivo de promover o desenvolvimento harmnico e a integrao fsica da Bacia do Prata e de suas reas de influncia direta e pondervel296. Ao estender os efeitos do Tratado para alm dos limites geogrficos compreendidos pela Bacia do Prata, de forma a englobar as reas de influncia direta e pondervel, o Artigo 1o pressupe a busca do aproveitamento e desenvolvimento sustentvel dos recursos naturais da regio com base no conceito de espao econmico que prevalece sobre o de espao geogrfico e poltico. A integrao fsica far-se-, no mbito do Tratado, por meio de obras de infra-estrutura que permitam a livre circulao de bens, servios e pessoas. Com esse objetivo, promovem-se a identificao de reas de interesse comum e a realizao de estudos, programas e obras, bem como a formulao de entendimentos
294

CASTRO, Therezinha de. Brasil y la Cuenca del Plata. In: DALLANEGRA PEDRAZA, Luis (Coord.).. Los Pases del Atlntico Sur. Geopoltica de la Cuenca del Plata. Buenos Aires: Editorial Pleamar, 1983. p. 123.

Realizou-se em Buenos Aires, em 1967, por iniciativa do governo argentino, a I Reunio de Chanceleres da Bacia do Prata, oportunidade, em que subscreveram Declarao Conjunta, na qual consignaram a deciso de levar a cabo estudo conjunto e integral da Bacia do Prata, com vistas realizao de um programa de obras multinacionais, bilaterais e nacionais de utilidade para o progresso da regio. Essa deciso viria a materializar-se na assinatura do Tratado da Bacia do Prata, em Braslia, em abril de 1969, por ocasio da I Reunio Extraordinria de Chanceleres.
296

295

BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Coleo de Atos Internacionais, no. 633 Tratado da Bacia do Prata. Rio de Janeiro, 1971. p.4.

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operativos ou instrumentos jurdicos297 que contribuam para, inter alia, facilitar e assistir os pases em matria de navegao e aperfeioar as interconexes rodovirias, ferrovirias, fluviais, areas, eltricas e de telecomunicaes. Portanto, no pareceria descabido afirmar que preocupaes dessa natureza, aliadas de considerao dos aspectos integrais da Bacia, conferem ao referido Tratado carter precursor do novo paradigma proposto para o desenvolvimento da infra-estrutura fsica sul-americana. Do ponto de vista de sua distribuio geogrfica, estende-se a Bacia do Prata de forma heterognea pelos territrios da Argentina (32,3%), Brasil (44,2%), Bolvia (6,4%), Paraguai (12,7%) e Uruguai (4,4%)298 (ANEXO Tabela 1). No entanto, se vista sob a tica do artigo 1o do Tratado da Bacia do Prata, ou seja, a da zona de influncia direta e pondervel, essa distribuio adquire outra conotao. O Brasil, que dispe da maior rea platina, o que tem a menor porcentagem de seu territrio total (17%) sob a influncia da Bacia, em comparao ao Paraguai, cujo territrio encontra-se nela contido integralmente (100%); ao Uruguai (79,34%); Argentina (37%) e Bolvia (18,5%)299. O sistema platino (ANEXO Figura 3), que forma em sua desembocadura vasto esturio entre o Uruguai e o extremo oriental da plancie argentina, constitudo por trs grandes eixos fluviais: os rios Paraguai, Paran e Uruguai, cujas nascentes encontram-se no planalto
297 298

Ibidem.

BOSCOVICH, Nicols. Geoestrategia para la Integracin Regional. Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1999. p. 46.
299 Castro, op. cit., p. 124. Ver tambm em FRAGA, Jorge Alberto. El Sistema del Plata. Visin Geopoltica. In: Boletn del Centro Naval: . La Hidrova Paraguay-Paran. Factor de Integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109, suplemento n. 763-G-11, p. 77, invierno 1991; BLOCH D. Roberto. Transporte Fluvial. Buenos Aires: Ad-Hoc, 1999. p. 45. No que diz respeito s populaes afetas s reas de influncia da Bacia, de acordo com Fraga, o desequilbrio ainda mais visvel, ao corresponder a populao daquelas reas a 54,6% de brasileiros; 36% de argentinos; 4,7% de uruguaios, 3,8% de paraguaios e 0,9% de bolivianos.

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brasileiro300. A bacia hidrogrfica do Paran-Paraguai a mais importante do sistema do Prata, em termos de descarga (75%) e rea de drenagem (84%)301, e cobre extensa regio de 2.605.000 km no Brasil, na Argentina, no Paraguai e na Bolvia. O rio Paran, o maior deles, drena 58% da Bacia do Prata, passando pelos territrios do Brasil (59%), da Argentina (37,4%) e do Paraguai (3,6%). Enquanto o rio Paraguai, seu tributrio mais importante, banha o restante da Bacia, atravessando reas do Brasil (33.3%), do Paraguai (33,3%), da Argentina (16,7%) e da Bolvia (16,7%)302. Esses rios esto divididos, do ponto de vista da navegao comercial, em trs sees distintas, respectivamente, o alto, o mdio e o baixo Paran e o alto, o mdio e o baixo Paraguai. Conformada pelos principais rios do sistema do Prata, a HPP nasce no rio Paraguai, na localidade de Cceres, situada no interior do estado do Mato Grosso, inclui o Canal Tamengo e continua at sua desembocadura no rio Paran, de onde se prolonga para atingir seu ponto extremo, o Porto de Nova Palmira, sobre a desembocadura do rio Uruguai, na banda oriental do Prata (ANEXO Figura 4). Apesar de existir relativa homogeneidade nas caractersticas hidrolgicas e morfolgicas ao longo dos 3.442 km de hidrovia, h sensveis diferenas nas condies de navegabilidade, sobretudo nas pocas de estiagem, que, no mbito do projeto HPP, levaram a sua diviso em quatro trechos desde a nascente at a desembocadura, representativos daquelas diferenas. O primeiro deles compreende 413 km, de Cceres a Ponta do Morro; o segundo, de Ponta do Morro Foz do Rio Apa, num percurso de 858 km; o terceiro, da Foz do Rio Apa confluncia do rio Paran, em extenso de 932 km; e o quarto, da confluncia do rio Paran ao
300 301

Castro, op. cit., p. 124.

PONCE, Victor M. Descrio Geogrfica, Pantanal e Hidrovia. Disponvel em <http://ponce.sdsu. edu/hidroviareportportuguesechapter2.html>. Acesso em: 25 nov.2003. Meno a Bonetto (1975).
302

Ibidem. Meno a Anderson et al. (1993).

A HIDROVIA PARAGUAI-PARAN (HPP)

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rio da Prata, com 1240 km303 (ANEXO Tabela 2). A Argentina o pas que possui a maior frente fluvial da Hidrovia, com 1661 km, dos quais 375 compartilhados com o Paraguai, seguida do Brasil, com 1653 km, sendo que nessa extenso 393 so lindeiros com o Paraguai e 48 com a Bolvia. O Paraguai coloca-se em terceiro lugar, com 1321 km, dos quais 563 passam exclusivamente em seu territrio; e, em quarto lugar, encontra-se a Bolvia, com apenas 48 km compartilhados com o Brasil. O Uruguai no dispe de nenhum trecho304. Para se compreenderem os objetivos do projeto de melhoria das condies de navegabilidade da HPP, importante ter presente as caractersticas fsicas e hidrolgicas dos rios que a formam e o valioso ecossistema que encerra, em grande medida ainda inalterado, no qual se inclui o Pantanal Mato-Grossense. 1.1. PRINCIPAIS CARACTERSTICAS GEOMORFOLGICAS DOS RIOS PARAGUAI E PARAN E SUAS IMPLICAES PARA AS CONDIES NATURAIS
DE NAVEGABILIDADE E INTERVENES DE MELHORIA

Ao compreender os rios Paraguai e Paran, e levando-se em conta sobretudo sua longa extenso, a HPP oferece condies naturais de navegao consideradas bastante satisfatrias, limitando-se as restries de calado a alguns meses e a anos crticos305. De fato, exceo dos rios da Bacia Amaznica, nenhuma outra via fluvial do mundo, em condies naturais, permite o trfego contnuo de
GRUPO DE TRABAJO AD HOC DE LOS PASES DE LA CUENCA DEL PLATA. Hidrova Paraguay-Paran. Estudio de Pr-Factibilidad. [S.l], nov. 1988. p. 22.
304 FRAGA, Jorge Alberto. Cuenca del Plata, Ro de la Plata e Hidrova; tendencias geopolticas y esfuerzos de integracin. In: Revista de la Escuela Nacional de Inteligencia. Secretara de Inteligencia de Estado, Repblica Argentina, v. II, n. 1, p. 119, primer cuatrimestre, 1993. Ver tambm em CAF. Los Ros nos unen. Integracin Fluvial Suramericana, op. cit., p. 178. 305 INTERNAVE ENGENHARIA. Hidrovia Paraguai-Paran. Estudo de Viabilidade Econmica. Relatrio Final. Volume I, item 1.4/1, cpia disponvel no arquivo do CIC. 303

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embarcaes de 1,5 m de calado, durante todo o tempo, na maioria dos anos, por mais de 3.400 km306. Um dos problemas que se colocam, principalmente no rio Paraguai e em menor grau no rio Paran, com conseqncias para a navegabilidade de seus cursos, est relacionado com seu regime hidrolgico anormal, que provocou a interrupo do trfego no rio Paraguai, especificamente no trecho Corumb/Puerto Quijarro onde se encontravam as minas de ferro de Mutum e Urucum, em perodo de guas baixas, entre 1962 e 1973307. Com o perodo de guas altas, em 1974, reiniciou-se de forma ativa a navegao no rio Paraguai, particularmente com o transporte de minrio de ferro e mangans, soja e seus subprodutos, trigo, petrleo, calcrio para a produo de cimento e produtos florestais. De acordo com estudos realizados, o aumento das guas do rio Paran, a partir de 1972, deveu-se construo de inmeras represas em territrio brasileiro, a partir do anos 50, o que no aconteceu com respeito ao rio Paraguai. Considera-se, portanto, provvel a repetio de perodos prolongados de guas baixas308. O regime hidrolgico da HPP apresenta perodo de guas baixas entre julho e novembro e de guas altas entre dezembro e abril, sendo que este ltimo coincide com a poca da colheita de cereais e, portanto, de trfego mais intenso. Existe, contudo, no sistema platino, ordem natural sui generis, graas complementaridade de seus recursos hdricos. Estudos realizados indicam que as boas condies de navegabilidade dos rios Paraguai e Paran se devem ao efeito regulador das reas inundadas do Pantanal
306 307

Grupo de Trabalho Ad Hoc de los Pases de la Cuenca del Plata. op. cit., p. 20.

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES ECONMICAS (I.I.E.). El Balance de la Economa Argentina. Alianzas Inter-Regionales. Crdoba, Argentina: Talleres Grficos de Ediciones Eudecor SRL, 2003. pp. 103, 104.

308

Idem. p. 104. Ver tambm em DALMEIDA, Carlos Eduardo. Caractersticas e viabilidade tcnica e econmica da Hidrovia. In: OPORTUNIDADES EMPRESARIAIS NA HIDROVIA PARAGUAI-PARAN, 1990, So Paulo. A Hidrovia Paraguai-Paran: oportunidades empresariais (sntese dos trabalhos apresentados). So Paulo: ILAM, 1990. p. 14.

A NAVEGAO NOS RIOS DA BACIA DO PRATA

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Mato-Grossense, ao baixssimo declive daqueles rios e defasagem do regime pluviomtrico entre as bacias de seus tributrios309. 1.2. CARACTERSTICAS DO RIO PARAGUAI O rio Paraguai, com 2.500 km de extenso, nasce no estado do Mato Grosso, na serra de Tapirapu, perto de Vila de Parecis, e torna-se navegvel a 250 km, guas abaixo, nas proximidades de Cceres, para ento ingressar, em distncia de 30 km, na regio do Pantanal310, pela qual percorre aproximadamente 300 km. O trecho de 650 km entre Porto Cceres e Corumb, de muita sinuosidade e pouca profundidade, mais que duplica a distncia em linha reta e as maiores dificuldades localizam-se acima da confluncia de seu afluente, o rio Cuiab, com obstculos srios em seu leito e profundidades de apenas 2 ou 3 metros nos pontos crticos no perodo de estiagem311. Em estudo pioneiro do engenheiro Luis Tossini, realizado no ano de 1931, l-se desde Cceres a Barra Norte de Bracinho unos 160 kilmetros el ro Paraguay sigue un curso sinuoso en un valle entre colinas bajas y una llanura aluvial bien definida312.
309

Grupo de Trabalho Ad Hoc de los Pases de la Cuenca Del Plata. op. cit., p. 20. O Paran cresce no vero e tem seus volumes mnimos no inverno, porm, um de seus principais afluentes, o rio Iguau, que contribui com 16% desse volume, tem comportamento sazonal diferente. Suas caractersticas so similares s do rio Uruguai, com nascentes nas margens do Atlntico, onde as chuvas ocorrem nos meses de inverno. O mesmo sucede com o Paraguai, cujas cheias anuais na zona de confluncia tem de 3 a 4 meses de defasagem com respeito s do Paran. Esse fenmeno acontece, apesar das precipitaes nas bacias superiores dos dois rios ocorrerem nas mesmas pocas do vero, em funo da presena no territrio brasileiro, guas acima de Corumb, do Pantanal, maior plancie inundvel da Amrica do Sul. Ver em Boscovich, 1999, op. cit., p. 101. I.I.E. op. cit., p. 95.

310 311

Boscovich, 1999, op. cit., pp.107, 108 e 318. Ver tambm em Grupo de Trabalho Ad Hoc de los Pases de la Cuenca Del Plata. op. cit. pp. 22 e 25.

312 Boscovich, 1999, op. cit., p. 318. Meno a estudo realizado por Luis Tossini em 1931.

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Esses trechos que apresentam dificuldades para o transporte fluvial tm, no entanto, encontrado solues mais fceis e menos onerosas que a alternativa da sada pela bacia amaznica ou o investimento em ferrovias e rodovias at os portos do Atlntico, como o caso da dragagem de alguns setores e a utilizao de embarcaes especiais de baixo calado para navegar a extenso de Porto Cceres/Corumb313. O trecho Ponta do Morro/Foz do rio Apa, que ainda percorre terrenos baixos do Pantanal Mato-Grossense e do Chaco Paraguaio, o mais favorvel navegao de todo o rio Paraguai, devido baixa sinuosidade e largura de 180 m, embora com algumas limitaes de calado em bancos de areia, guas abaixo de Corumb, e a necessidade de desmembramento de comboios314. Na poro inferior desembocadura do rio Apa, o Paraguai bastante largo, apresenta numerosas ilhas e leito menor relativamente sinuoso e instvel, serpenteando entre bancos de areia at Assuno, onde se encontram os passos arenosos mais crticos do rio, ao sul de Corumb, alm de alguns passos rochosos, que dificultam a navegao ao norte e ao sul da capital paraguaia315. Os trechos entre Cceres e Corumb e entre Assuno e a confluncia do rio Apa so considerados os mais crticos no mbito do projeto Hidrovia, em funo da riqueza ecolgica, complexidade e fragilidade do Pantanal e fundamentalmente de seu papel regulador de todo o sistema hidrolgico Paraguai-Paran316.
Foram desenhadas por Bruno Pellizzetti, para o governo brasileiro, embarcaes especiais, com calado baixo e maior manga do que a das convencionais, para substituir os trens de pequenas barcaas que operam com dificuldade em decorrncia do contnuo desarme de trens em curvas fechadas, que eleva o custo do transporte a US$ 40 a tonelada apenas para o trecho Cceres/Corumb. O uso das novas embarcaes diminuiria o custo do frete para US$ 11 a tonelada. Ver em Boscovich, 1999, op. cit., p. 319.
314 315 316 313

Grupo de Trabalho Ad Hoc de los Pases de la Cuenca Del Plata. op. cit., pp. 25-28. Idem, pp. 28-34.

ANGULO CABRERA, Gildo. La navegabilidad en el ro Paraguay: proyectos portuarios bolivianos. In: Boletn del Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran. Factor de Integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109, suplemento n. 763 G-11, pp. 151-153, invierno 1991. Ver tambm em MAZONDO, Jos Osvaldo. La Navegacin en la Cuenca del Plata. In: Boletn del Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran. Factor de Integracin, op. cit., p. 232.

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Apesar da existncia de freqentes obstculos produzidos por sedimentos de areia e numerosos meandros, o Paraguai permite o trfego comercial de baixo calado em longas distncias, devido ausncia de desnveis317. 1.2.1. CARACTERSTICAS DO CANAL TAMENGO Afluente da margem direita do Paraguai, o Canal Tamengo constitui o principal acesso da Bolvia Hidrovia, com extenso de 10,5 km, localizado na Provncia de Germn Busch, um pouco acima de Corumb, ao conectar aquele rio Lagoa de Cceres. Conforma fronteira com o Brasil, seus primeiros 7 km so de soberania compartilhada e os 3,5 km restantes, de Arroyo Concepcin desembocadura do Paraguai, so exclusivamente brasileiros. Apresenta larguras de 80 a 100 m e suas profundidades permitem a navegao de embarcaes de calado de 2,75 m (8 ps), durante 9 meses do ano, ficando interrompido seu trnsito durante os meses de estiagem e em pocas de seca318. Embora, habitualmente, o rio Paraguai alimente a Lagoa de Cceres, em alguns casos, o fluxo inverte-se e o canal leva gua Lagoa. Conseqentemente, qualquer modificao resultante do alargamento ou aprofundamento do canal pode provocar alteraes inesperadas no equilbrio hidrolgico do sistema319. Em funo disso, o governo municipal de Corumb e entidades ambientalistas chegaram a impedir a dragagem de curto trecho do canal para permitir o calado de 3,3 m (10 ps), que possibilitasse o deslocamento dos comboios que transportam soja boliviana pelo Porto de Aguirres320.
BOSCOVICH, Nicols. La Argentina en la Cuenca del Plata. In: DALLANEGRA PEDRAZA, Luis (Coord.). Los Pases del Atlantico Sur. Geopoltica de la Cuenca del Plata. Buenos Aires: Editorial Pleamar, 1983. p. 66.
318 319 320 317

I.I.E. op.cit., pp. 27 e 28. Bloch, op. cit., p. 83. Boscovich, 1999, op. cit., p. 113.

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1.3. CARACTERSTICAS DO RIO PARAN O rio Paran, com 3.700 km de extenso, o mais longo dos trs rios que formam o eixo platino, tambm nasce no planalto brasileiro e orienta-se em direo ao sul, em busca do Rio da Prata. Em seu curso superior, apresenta vrias cataratas e quedas dgua, servindo de limite entre o Brasil, o Paraguai e a Argentina321. No Brasil, recebe importantes tributrios, entre os quais o Paranapanema, o Tiet, o Rio Grande e o Paranaba, cujas nascentes esto prximas ao Atlntico. A partir da confluncia com o rio Iguau, compartilhado pela Argentina e pelo Paraguai, at receber a contribuio do rio Paraguai, para ento se tornar exclusivamente argentino at sua desembocadura. As condies naturalmente oferecidas pelo rio Paran como via de navegao so excepcionais, exceo feita a escassos trechos do alto Paran322. Estudo realizado pela Universidad Nacional del Litoral (Argentina), e divulgado em julho de 1995, conclua a respeito do trecho entre a represa de Yaciret e Confluncia, no alto Paran: En este tramo existen varios pasos con insuficiente profundidad y/o ancho; se aade a esto la presencia de un fondo rocoso en un sector de aproximadamente 20 km de extensin, inmediatamente aguas abajo de la represa323. Depois de a ele juntar-se o rio Paraguai, apresenta ntida conformao de rio de plancie e vasta amplitude no leito maior, que chega a adquirir mais de 20 km na regio de Rosrio, com grandes extenses retas favorveis ao trnsito de grandes comboios. O trecho
321 322 323

Castro, op. cit., p. 127. Boscovich, 1983, op. cit., p. 77; Boscovich, 1999, op. cit., p. 210.

Boscovich, 1999, op. cit., p. 274. Referncia ao Estudo elaborado pela Faculdade de Engenharia e Cincias Hdricas, da Universidade Nacional do Litoral, da Repblica Argentina, sob a direo dos Engenheiros Hctor H. Prendes, Mario Schreider, Mario L. Amsler e Jos Huespe. Divulgado em julho de 1995, o referido Estudo intitula-se Estudio de las Condiciones de Navegabilidad de los ros Paran y Paraguay, al Norte de Santa Fe, en territorio argentino.

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superior do rio, no territrio argentino, conhecido como Paran mdio, apresenta condies bastante favorveis navegao fluvial e tem profundidades mnimas de 2,75m garantidos, em princpio, por dragagens peridicas. H, no entanto, alguns passos crticos arenosos, cujas profundidades naturais variam muito, porm, em geral, no registram nveis inferiores a 1,8m, durante todo o ano, independentemente das obras de dragagem. Essas profundidades naturais podem, na realidade, at chegar a aumentar substancialmente, dado o efeito da autodragagem naquele trecho324. As salincias rochosas, que poderiam representar riscos navegao, se encontram devidamente balizadas e a mudana de posio dos canais obriga a constantes balizamentos dos passos na dragagem. No baixo Paran, trecho navegado por embarcaes martimas, os canais de navegao so amplos e pouco sinuosos e no apresentam, portanto, restries navegao de embarcaes martimas de 7,5 m e 6 m (22 e 18 ps) de calado, respectivamente em Rosrio e em Santa F. No delta do Paran, encontram-se numerosas ilhas, canais e braos, com importante sedimentao de areia e as profundidades so mantidas por dragagem de no mnimo 9,7 m, no canal principal, utilizado para embarcaes martimas325. 1.4. B REVE
DESCRIO DO

PANTANAL M ATO-G ROSSENSE

E DE

SUA FUNO REGULADORA

A bacia do Paraguai compreende imensa plancie interior, com relevo extremamente plano, disposio geomorfolgica peculiar que propiciou o surgimento de extenso grupo de alagadios, o Pantanal Mato-Grossense. Integralmente localizado na regio do alto Paraguai, ao norte de Corumb, encontra-se circundado de alguns dos mais importantes biomas sul-americanos,
324 325

Grupo de Trabalho Ad Hoc de los Pases de la Cuenca del Plata. op. cit., pp. 34 e 35. Grupo de Trabalho Ad Hoc de los Pases de la Cuenca del Plata. op. cit., pp. 38-39.

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a floresta mida amaznica, as savanas submidas do Brasil central, a floresta mida atlntica e a floresta semi-rida da fronteira boliviano-paraguaia326. Maior plancie sazonalmente inundvel da Amrica do Sul, cuja rea pode alcanar 300.000 km, o Grande Pantanal, como tambm denominado, por ser constitudo de grupo de alagadios, alm de encerrar ecossistema e biodiversidade, em grande parte ainda inalterados, suas inundaes peridicas revestem-se de essencial importncia como agentes reguladores do regime hidrolgico dos rios que conformam a HPP327, ao produzirem efeito retardador do fluxo de gua proveniente da bacia superior, que pode ser assim definido:
El Gran Pantanal acta como una gigantesca esponja que absorbe y retiene por tres o cuatro meses las aguas de crecidas de verano y evita la coincidencia con las crecidas del Paran, que produciran efectos anuales desastrosos en todo el Paran Medio, el Inferior y el ro de la Plata328.

Esse efeito serve, portanto, no apenas para manter a rica biodiversidade do Pantanal, mas tambm beneficia a navegao, uma vez que, ao evitar a coincidncia de picos de estiagem e cheias dos rios Paraguai e Paran, abrevia a estao da seca ao longo do sistema fluvial e previne inundaes catastrficas no mdio e baixo Paran329. A canalizao e o realinhamento dos canais podem comprometer a funo de esponja de gua exercida pelo Pantanal, responsvel pela excepcional estabilidade do fluxo de gua do Paraguai, assim como as obras de dragagem e retificao do rio podem ocasionar
326 327 328 329

Ponce, op. cit., p. 3. Meno a Tricart (1982) e Prance e Schaller (1982). CAF, Los Ros nos unen. Integracin Fluvial Suramericana, op. cit., pp. 192, 193. Boscovich, 1999, op. cit., p. 101. Bloch, op. cit., p. 82.

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o aumento da velocidade do fluxo de gua e provocar eroso costeira. Processo esse sujeito acelerao causada pela intensificao do trfego. A esses riscos, some-se o da contaminao das guas tambm decorrente do aumento do trfego e da crescente urbanizao ao longo da via fluvial330. 2. A RELEVNCIA DA HPP COMO VIA DE INTEGRAO FSICA E ECONMICA
DOS PASES PLATINOS

A associao dos cinco pases sobre as bases do Mercosul e em torno da utilizao conjunta da Hidrovia tem importncia fundamental dos pontos de vista geopoltico e geoeconmico. Deixa de lado velhas rivalidades e quebra isolamentos seculares, levando o desenvolvimento ao interior subcontinental. Integra mercados, ao constituir traado norte-sul que une naturalmente os pases platinos, e engloba interesses econmicos e industriais convergentes do Cone Sul. 2.1. REA
RELEVANTES DE INFLUNCIA331: ASPECTOS ECONMICOS E SOCIAIS

A seguinte assertiva expressa com clareza e propriedade o valor estratgico e as potencialidades que encerra a zona de influncia da HPP para o desenvolvimento sustentvel dos territrios mediterrneos do Cone Sul:
Bloch, op. cit., pp. 81 e 85. Sobre os riscos provocados por eventuais intervenes na regio do alto Paraguai, ver em CAF, Los ros nos unen, op. cit., p. 193; Bloch, op. cit., pp. 81-89; Boscovich, 1999, op.cit., pp. 100-103.
331 Trata-se da rea em que produtores e consumidores poderiam ter interesse em utilizar a via de navegao para o transporte de mercadorias produzidas ou consumidas em comparao com os modos de transporte alternativos (rodovirio e ferrovirio) disponveis. Ver em HLBE. Estudos de Viabilidade Tcnica, Econmica e Institucional da Hidrovia Paraguai-Paran. Resumo Executivo, p. 12. 330

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El rea de influencia de la Hidrova ParaguayParan constituye una regin de gran valor estratgico. Sus potencialidades econmicas, variedad morfolgica y climtica, riqueza en materia de infraestructura portuaria, potencialidad productiva, disponibilidad energtica, diversidad cultural y, finalmente, su situacin geopoltica de privilegio en el Cono Sur la convierten en una regin muy apta para la planificacin de estrategias alternativas de desarrollo sustentable332.

Com base em estudos que levaram em considerao os novos e projetados corredores de fluxos de mercadorias, especialmente de exportao, claramente definidos para outros modos competitivos do transporte fluvial, foram identificadas como reas de influncia do projeto HPP, parte do estado do Mato Grosso e o Mato Grosso do Sul, no Brasil; o Departamento de Santa Cruz, na Bolvia; a totalidade do territrio do Paraguai; oito provncias do Norte, do Nordeste e do Centro da Argentina (parte do NOA, Formosa, Chaco, Santa F, Misiones, Corrientes, Entre Rios, e o Norte da Provncia de Buenos Aires) alm do Departamento de Colnia, no Uruguai. Essa rea de influncia compreende extenso de 720.000 km e populao de mais de 40 milhes de habitantes333. interessante notar que, inicialmente, os Estudos de Viabilidade Econmica da Hidrovia Paraguai-Paran, realizados pela INTERNAVE, haviam includo, em princpio, na rea de influncia em territrio brasileiro, o estado de Rondnia e 112
332

RUIZ ESTELLANO, Gualberto. Diagnstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en Amrica del Sur (DITIAS) Modo Fluvial (Cuenca del Plata). Montevideo: Asociacin Latinoamericana de Integracin, 2000. p.52.

CAF. Los Ros nos unen. Integracin Fluvial Suramericana. Santa F de Bogot, Colmbia: Jorge Perea Borda, noviembre, 1998, p. 181. Ver tambm em I.I.E., op. cit., p. 99.

333

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municpios do Mato Grosso e do Mato Grosso do Sul, a partir de estimativas dos fluxos de transporte e das cargas cativas, ou seja, aquelas que por convenincia econmica manifesta so transportadas pela HPP334. No entanto, posteriormente, anlise geral dos custos de transportes alternativos indicou que a rea de influncia em territrio brasileiro, para o transporte de gros, principal mercadoria a escoar, compreenderia apenas 25 municpios do estado do Mato Grosso. Revelou a anlise que, para os demais municpios, os custos de escoamento pelos portos de Paranagu e Santos eram muito mais vantajosos e, no caso de Rondnia, a alternativa dos rios Madeira e Amazonas (Porto Velho-Belm) mais econmica335. A zona de influncia da HPP cobre vastos territrios interiores de uma das regies mais ricas e desenvolvidas da Amrica Latina, com extensa rea de terras cultivveis e aproveitveis para a agropecuria, a includas as novas fronteiras agrcolas brasileira e boliviana, por onde se expandem vertiginosamente as plantaes de soja. Encontram-se, nos limites da zona de influncia da HPP, importantes reservas de petrleo e de gs natural (Argentina e Bolvia) que, em territrio argentino, abarcam uma das regies mais desenvolvidas e industrializadas, onde esto as principais instalaes industriais siderrgicas, petroqumicas e refinarias de petrleo. Engloba, igualmente, as importantes jazidas de ferro e mangans de Urucum (Brasil) e Mutum (Bolvia), cuja produo vem sendo canalizada por embarcaes especiais, a custos que lhe conferem maior competitividade no mercado internacional, alm dos afloramentos de calcrio de Vallemi, no Paraguai, prximos desembocadura do rio Apa, que esto sendo aproveitados
334 INTERNAVE ENGENHARIA. Hidrovia Paraguai-Paran. Estudo de Viabilidade Econmica. Relatrio Final, Volume III, fevereiro de 1990, item 3.4/1. 335 PAEZ, Rodolfo. Historia del Problema. Sntesis de la Solucin. In: Boletn del Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran. Factor de Integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109, suplemento n. 763 G-11, pp. 334 a 336, invierno 1991. Ver tambm SGUT, Martin. Integracin en el Sector Transporte en el Cono Sur. Puertos y vas navegables. Buenos Aires: BID-INTAL, 1997, pp. 59 e 60.

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industrialmente para a produo de cimento, calcrio agrcola e cal, em territrio boliviano. Alm disso, as reservas de minrio de ferro podero tornar-se a principal fonte de matria-prima para as indstrias siderrgicas do Paraguai, da Argentina e do sul do Brasil336. Essa zona oferece tambm oportunidades de sinergia com a rea energtica e possibilidades de interconexes multimodais com outros meios de transporte (ANEXO Figura 5). O sistema ParaguaiParan e seus tributrios possuem potencial de gerao de energia eltrica de aproximadamente 60.000 megawatts, dos quais 40.000 j esto sendo explorados337, alm de extensa malha porturia (ANEXO Figura 6). 2.2. VANTAGENS COMPARATIVAS DO TRANSPORTE FLUVIAL A respeito das vantagens comparativas do transporte fluvial, afirma o relatrio El Balance de la Economa Argentina en 2003:
Actualmente el comercio del MERCOSUR moviliza 45 millones de TM al ao. Y sin obra alguna la Hidrova transport 10 millones de TM, que de acuerdo a proyecciones al 2010 alcanzar 20 milliones de TM. Por carretera o ferrocarril (el 70% de la produccin de la zona de influencia del Alto Paran) el costo es de US$ 50 a US$ 120, con una duracin de tres das hasta un puerto de ultramar (Brasil).
336 337

Grupo de Trabalho Ad Hoc de los Pases de la Cuenca del Plata. op. cit., pp. 12-16.

SILVA, Eliezer Batista da. Infrastructure for Sustainable Development and Integration of South America. [Estudo patrocinado pela Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), Corporacin Andina de Fomento (CAF), AVINA Foundation, Bank of America, Companhia Auxiliar de Empresas de Minerao (CAEMI) e Business Council for Sustainable Development Latin America (BCSD-LA)]. , April, 1996. pp. 42 e 43. Veja tambm em FONSECA, Paulo Srgio Moreira da. O Processo de Integrao da Amrica Latina e do Caribe. [Palestra Proferida] In: IEPES/IRBr/IPEA/BID. Seminrio sobre a Amrica do Sul. A organizao do Espao Sul-americano: seu significado poltico e econmico. (2000: Braslia, DF). v.1, p. 137 e 138.

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Mientras que por va fluvial el costo es de US$ 15 a US$ 20 y con un tiempo estimado de 16 das aproximadamente338.

De acordo com o mesmo relatrio, se realizadas as intervenes de dragagem, balizamento e sinalizao necessrias na HPP, os tempos de percurso reduzir-se-iam consideravelmente, de 3 a 5 dias do Porto de Rosrio a Assuno e 7 dias at Corumb. De Nova Palmira a Assuno a viagem tardaria 5 dias e at Corumb, apenas 8 dias, com a vantagem de menor custo de frete incidente no produto de exportao, devido tambm navegao noturna ininterrupta. Os vrios estudos realizados so unnimes com respeito s significativas vantagens comparativas do transporte fluvial em relao ao ferrovirio e ao rodovirio, sempre que se trate de movimentar cargas no perecveis de grande volume e peso e baixo valor agregado, em distncias superiores a 400 km. Essas vantagens traduzem-se em baixos custos de frete; grande capacidade de escoamento de carga; facilidade de transporte de cargas indivisveis, muito volumosas ou pesadas; economia de combustveis e menor impacto ambiental. A ttulo de ilustrao, e tendo em conta a capacidade de carga para transportar equivalente a 1.600 toneladas, por via fluvial, seria necessria apenas uma barcaa, enquanto, por ferrovia, utilizar-se-iam 40 vages e, por rodovia, 80 caminhes339 (ANEXO Tabela 3). Em 1964, a Comisso Mista Brasil-EUA j havia chegado a concluses semelhantes ao mencionar o uso das hidrovias sulamericanas, salientando como exemplo o transporte fluvial em grande escala de mangans das minas de Urucum, nas proximidades de
338 339

I.I.E. op.cit., p. 106.

Bloch, op. cit., pp. 32-35. Meno ao documento da Unio Europia Poltica de Transporte y el Ambiente. Veja tambm em I.I.E. op. cit., p. 98 e em Boscovich, 1999, op. cit., pp. 72 a 75, 109, 110 e 229.

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Corumb, realizado por barcaas, atravs das rotas do Paraguai e do Paran, do Porto de Corumb ao de Nova Palmira340. E, por sua vez, relatrio anterior da mesma Comisso Mista, publicado em 1955, pelo Institute of Inter-American Affairs, sob o ttulo Brazilian Technical Studies, aconselhava:
Onde existem rios e onde suas caractersticas fsicas so tais que possa ser desenvolvido um transporte hidrovirio sobre uma poro substancial de seu curso, nenhum outro meio de transporte a granel j utilizado provou ser to econmico (...). um auxiliar poderoso na penetrao econmica e na explorao de reas no-desenvolvidas (...) onde existem rios aproveitveis e onde o grosso da carga a ser movimentada cai dentro da primeira categoria (...), o transporte hidrovirio interior deve ser
340

Ver em Boscovich, 1999, pp. 109, 110 e Boscovich, 1983, pp. 81-84, em que descreve as concluses da Comisso Mista Brasil-EUA de 1964: Un ejemplo de transporte fluvial en gran escala en Amrica del Sur es el mineral de Urucum (manganeso), en las proximidades de Corumb, estado de Mato Grosso, realizados a travs de barcazas de 2.000 toneladas c/u, en nmero de 10, que transportan 20.000 t por tren, empujadas por un remolcador de 2.500 HP. El transporte se hace por las rutas Paraguay y Paran desde el puerto de Corumb, en Mato Grosso, a travs de 2.400 km al puerto uruguayo de Nueva Palmira; la tripulacin del convoy es de 21 personas y el viaje de ida y vuelta se hace en 32 das, incluida carga y descarga; se gastan 162 ton. de combustible y exige 6.720 horas hombre(...) La vida til de cada convoy de este tipo, sin apreciable gastos de conservacin y mantenimiento es de 30 aos y su costo del orden de C.R.$ 1.200.000.000. Para transportar la misma carga, a la misma distancia, seran necesarios 1.000 camiones haciendo dos viajes con una potencia total de 150.000 Hp, consumiendo 4.800 t de combustible, exigiendo 64.000 horas-hombre, una infra-estructura de caminos, transporte de combustibles para abastecimiento 25 por ciento del transporte total de las 20.000 t de mineral etc. La vida til de un camin es de cinco aos, considerando el 50 por ciento de las piezas repuestas. De esta manera, mientras un convoy de barcazas y remolcador se deprecia en 30 aos, se deprecian 18.000 camiones a un precio de C.R. $ 90.000.000.000 (...). De lo anterior surge que es necesario utilizar 60 veces ms potencia usando camiones en lugar de barcazas, lo mismo que 28 veces ms combustible, 9,5 veces ms horas/hombre y 77 veces ms capital fijo (amortizacin camiones o barcazas). Esas sustanciales diferencias ponen de manifiesto la ventaja del transporte fluvial para largas distancias superior a 400/500 km para cargas especialmente de mucho volumen y peso y no perecederas. O sea, que no requieran un menor tiempo de traslado que por otros medios ms rpidos (tren, camin o avin).

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desenvolvido de preferncia a qualquer outro meio de transporte341.

No por outra razo que o uso de vias fluviais constitui fator bsico da economia das naes desenvolvidas para transportar matrias-primas para suas indstrias, o que se justifica, alm de outras vantagens, por sua capacidade de carga e seu custo por quilmetro vrias vezes inferior ao dos outros meios de transporte, o que implica importante economia em investimento de materiais, combustvel e mode-obra342. De acordo com estimativas do CIH, quando a Hidrovia estiver funcionando plenamente, o transporte fluvial competir com o rodovirio em melhores condies. Calcula-se que a via fluvial oferecer custo de US$ 20 por tonelada, em relao aos US$ 50 a US$ 65 do rodovirio e aos US$ 38 a US$ 45 do ferrovirio343. Embora se possa afirmar que o transporte fluvial ideal para produtos de grande volume em relao ao seu valor e que, por sua natureza, no exigem transporte de curto prazo, no se pode perder de vista que suas vantagens se fundamentam na existncia de zonas industriais e agrcolas desenvolvidas ao longo do rio; de porto importante em sua desembocadura ou em suas proximidades; de adequadas conexes com outros meios de transporte terrestre (ferrovias e rodovias) e de centros de transferncia de cargas, que permitam o transporte multimodal344. Alm de reunir essas condies, a HPP representa meio para a circulao de mercadorias entre as regies mediterrneas e vnculo fundamental com a economia mundial, atravs do porto de Nova Palmira. Encerra elementos relevantes do novo paradigma proposto
341

BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Diviso da Amrica Meridional (DAMI). Hidrovias e Interligao de Bacias Hidrogrficas, Seo de Publicaes, 1968, p. 16. Boscovich, 1983, op. cit., p. 83.

342

152

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para o desenvolvimento da infra-estrutura da Amrica do Sul, sobretudo o de sinergia com a rea energtica, por seu potencial e capacidade instalada, e propicia a formao de cadeias produtivas, ao abrigar em sua zona de influncia a um s tempo reservas naturais, concentrao de plos industriais e mercado consumidor significativos. 2.3. PARTICULARIDADES PRATA
DO

PORTO

DE

NOVA PALMIRA

E DO

RIO

DA

Em 1983, o Contra-Almirante Jorge Fraga j assinalava em seu livro La Argentina y el Atlntico Sur que a necessidade de revitalizar a atrao do Rio da Prata no mbito de sua bacia, estava associada tendncia ao progressivo aumento do uso de embarcaes de maior calado, na Argentina, em decorrncia da regra bsica de que, quanto maior a tonelagem, menor o custo do frete. Com base nessa tendncia, poder-se-ia prever a prtica, no futuro, do uso de navios de calado da ordem de 12 a 15 m (45 a 55 ps). Essa observao levava, por sua vez, considerao das condies hidrogrficas do rio, em funo das dificuldades apresentadas pelo Porto de Buenos Aires345, cuja profundidade limita-se a 10 m (30 ps) e em cujo leito acumulamse depsitos significativos de sedimentos, provenientes sobretudo do rio Bermejo, que obriga a realizao de constantes obras de dragagem346. Essa constatao remete s discusses sobre a construo de um porto de guas profundas, em Punta Mdanos, que suprisse as deficincias do de Buenos Aires. Autores uruguaios defendiam a
Bloch, op. cit., pp. 77 e 107. Outros clculos estabelecem que a incidncia do frete passar do atual US$ 0,009 t/km a US$ 0,005 t/km, similar que se registra no rio Mississipi, nos EUA.
344 345 343

Bloch, op. cit., p. 31.

FRAGA, Jorge Alberto. La Argentina y el Atlntico Sur. Conflictos y Objetivos. Buenos Aires: Editorial Pleamar, 1983. pp. 104 e 105. Fraga, 1993, op. cit., p. 120.

346

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153

convenincia de se construir o referido porto em guas de jurisdio uruguaia, como empreendimento binacional uruguaio-argentino, na localidade de Coronilla, perto do limite com o Brasil, ou em La Paloma, nas proximidades da cidade de Rocha, antiga aspirao do Uruguai. O Paraguai e a Bolvia estiveram sempre mais prximos diplomaticamente do Brasil do que o Uruguai no tratamento do tema da Bacia do Prata. Assim, o Uruguai, mais independente, em funo de sua tradicional neutralidade, procurou valer-se da desfavorvel geografia martima argentina e de suas dificuldades para lograr o controle de um porto profundo na desembocadura do Prata, com vistas a transformar sua condio de Estado tampo em de pas chave:
Uruguay posee un gran valor por su posicin ante la difusin de los recursos del gran espacio regional al cual pertenece. Observando ste tanto en su visin de Cuenca del Plata como en la relacin Cono Sur Uruguay se destaca ms cercano a la Argentina que al Brasil, recostndose sobre sus costas el tringulo geoeconmico: Buenos AiresCrdoba-Asuncin. Sin embargo, su equidistancia respecto a Brasil y Argentina, le permite conformar una posicin estratgica importante, ya que tambin para Brasil, el frente platense-atlntico uruguayo en funcin de la regin le es importante para un gran sector de su rea platina347.

No entanto, pode-se dizer que o Uruguai coloca-se, em termos estratgicos, em posio muito mais importante para a Argentina do que para o Brasil, que domina com suas imensas costas todo o Atlntico Sul. Para a Argentina, o Uruguai vital porque controla sua artria de
347

SNCHEZ-GIJN, Antonio. La Integracin en la Cuenca del Plata. Madrid: Ediciones Cultura Hispnica, 1990, p. 91. Meno a QUAGLIOTTI de BELLIS, Bernardo. Uruguay en la Cuenca del Plata. In: DALLANEGRA PEDRAZZA, Luis (Coord.). Los Pases del Atlntico Sur. Geopoltica de la Cuenca del Plata. Buenos Aires: Editorial Pleamar, 1983. p. 162.

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comunicaes com o resto do mundo, o rio da Prata. Estando o mencionado tringulo geoeconmico prximo ao Uruguai, torna-se evidente a vulnerabilidade da Argentina em relao quele pas vizinho, o que no ocorre com o Brasil348. Assim, com o intuito de transformar-se em pas-chave, o Uruguai investiu em tentativas de busca de alternativas prprias, e at mesmo binacionais com a Argentina, para garantir a construo ou aparelhamento de porto que competisse com os brasileiros da costa atlntica, por posicionar-se mais prximo ao Prata. Nesse contexto, alistou Nova Palmira, Fray Bentos e Montevidu entre os sistemas de transferncia flvio-martimos (barcaa-navio), tratando de assegurar a este ltimo 13 m (40 ps) de calado, e passou a contemplar a construo de porto de guas profundas em La Paloma ou em Coronilla. Do ponto de vista argentino, eventual empreendimento binacional poderia servir para frear as tentativas do Brasil de atrair a produo rioplatense em direo a seus portos, mas no constitua alternativa ao porto de guas profundas a que almejava a Argentina, sob sua jurisdio, na desembocadura do Rio da Prata, cuja misso seria atuar como fator de reativao do trfego fluvial de toda a Bacia do Prata 349, a fim de manter o tradicional controle de sua desembocadura. Ao no se haver concretizado a construo do cogitado porto de guas profundas em Punta Mdanos, alternativas de revitalizao da navegao na Bacia, que oferecessem melhores resultados e maiores vantagens do que o de Buenos Aires, surgiriam mais tarde no mbito do projeto HPP. Ademais dos portos brasileiros e uruguaios, apareceria tambm projeto do Brasil, por intermdio de seu setor privado, de porto pentanacional na desembocadura do Prata, em guas de 20 m (60 ps) de profundidade e em posio que, segundo autores argentinos, muito provavelmente, estaria em guas uruguaias, de
348 349

Snchez-Gijn, op. cit., p. 90. Fraga,1983, op. cit., p. 105.

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155

acordo com o princpio da eqidistncia aplicado pelo Tratado do Rio da Prata para delimitar jurisdies adjacentes entre a Argentina e o Uruguai350. A adoo desse princpio em detrimento do critrio do paralelo, que historicamente poderia parecer mais adequado na interpretao argentina, foi considerada vitria do Uruguai, uma vez que o Brasil ficava definitivamente afastado da banda oriental do Prata e era subtrada da Argentina vasta poro de seu mar territorial, juntamente com seus recursos (78.000 km)351. A proposta de se construir um terminal em guas profundas no Rio da Prata, como ilha flutuante ou como instalao fixa, ademais da estabelecida para o complemento de carga pelo Tratado do Rio da Prata e sua Frente Martima, que pudesse servir a HPP, tampouco foi levada a cabo. Caso o fosse, provavelmente teria suscitado problemas nas relaes argentino-uruguaias, uma vez que o Uruguai aspirava a que processo similar se efetuasse atravs dos portos de Montevidu ou Nova Palmira sobre o rio Uruguai352. O Uruguai sempre colocou seus portos disposio dos pases da Bacia do Prata que pudessem necessit-los, no caso, a Argentina, o Paraguai e a Bolvia. A vizinhana com a Argentina o torna lgico, mas o Uruguai oferece colaborao tambm Bolvia e ao Paraguai, h aproximadamente 5 dcadas. Com a construo de doca oficial, a capacidade de transferncia de cargas de Nova Palmira elevara-se de 400.000 para 750.000 toneladas anuais353,
350 FRAGA, Jorge Alberto. El Sistema del Plata. Visin Geopoltica. In: Boletn del Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran. Factor de Integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109, suplemento n 763-G-11,. p. 81, invierno, 1991. Ver tambm em Paez, Rodolfo, op. cit., p. 330. 351 352

Fraga, 1983, op. cit., p. 101.

ALETTI AUFRANC, Jos Maria. La Cuenca del Plata.. In: Boletn del Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran. Factor de Integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109, suplemento n . 763-G-11, p. 327, invierno 1991.
353

RUIZ ESTELLANO, Gualberto. La posicin humilde pero firme, del Paraguay. In: Revista de la Escuela Nacional de Inteligencia. Secretara de Inteligencia de Estado, Repblica Argentina, vol. II, n. 2, pp. 106, 107, segundo cuatrimestre, 1993.

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transformando-se, poca, em um dos terminais passveis de integrar a HPP. Situado no outro extremo de Cceres, a 3.442 km, o Uruguai tinha seus portos j instalados, como o caso de Nova Palmira e Fray Bentos, e vocao para vender servios, j que, por sua dimenso territorial e pela natureza de seus solos, no chegaria a ser grande exportador de gros354. A pretenso uruguaia de converter Nova Palmira em porto terminal de transferncia de carga do sistema Paraguai-Paran, apoiada pelo Brasil, no seria, num primeiro momento, corroborada pela Argentina, por razes bvias, sob a justificativa de que se deveria evitar o monoplio, que produz maiores custos e atritos entre os pases intervenientes355. Em meio a essas circunstncias, o Brasil surpreendeu com a proposta de retomada do eixo natural Norte-Sul, mediante projeto de melhoria das condies de navegabilidade da Hidrovia ParaguaiParan, objeto do prximo captulo. Antes, porm, interessante notar que a deciso de excluir o Rio da Prata do Projeto da HPP, tomada na terceira reunio de consultas sobre a Hidrovia, em que a chancelaria uruguaia logrou que se a denominasse Hidrovia Paraguai-Paran e, entre parnteses, Porto Cceres- Porto de Nova Palmira, acabaria gerando, no incio, ressentimentos entre alguns setores argentinos, que insistiam em a ela se referir como HPPP (ParaguaiParan-Prata)356. Mais do que isso, deixariam aqueles setores, sobretudo
354 SANGUINETTI, Jorge. Conferencia sobre aspectos Socio-Polticos y Econmicos de la Hidrova. In: Revista Geogrfica, [S.l.] n. 114, pp. 81 e 82, jul.-dic. 1991. 355

CASTILLO, Jos Luis. Hidrova Paraguay-Paran. In: Boletn del Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran. Factor de Integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109, suplemento n. 763-G-11, p. 307, invierno 1991.

356 VENESIA, Gualberto. Hidrova Paran-Paraguay. Disponvel em <http:// www.desarrolloyregion.com/ampliar.asp?contentId=86>. Acesso em: 16 jun. 2004. Ver tambm em Sanguinetti, op. cit., p. 82; MALINS, Luis Alberto. El aspecto comercial. In: Boletn del Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran. Factor de Integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109, suplemento n. 763-G-11, vol. 109, p. 310, invierno 1991; e RODRIGUEZ ZA, Jorge. Puertos Preciosos. Buenos Aires: Circulo Militar, 1993. pp. 123-127. Com respeito questo comenta Za que, ao necessitar escoar sua produo por via mais econmica que a ferrovia e a rodovia at o porto de Santos,

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nos meios militares e geopolticos, transparecer desconfiana em relao inteno genuna do Brasil de retomar a HPP como via de integrao, na medida em que Nova Palmira poderia representar ameaa ao centripetismo do porto de Buenos Aires, reavivando antigas rivalidades357. Essa desconfiana aparece claramente em estudo realizado por Nicols Boscovich, em 1990, no qual deixava o seguinte registro:
Se pueden observar maniobras de marginamiento al privilegiarse a Nueva Palmira como puerto terminal del sistema; los peligros de que se incluya en los acuerdos la construccin y administracin multinacional de un puerto profundo en jurisdiccin del ro de la Plata (penta-puerto isla); la iniciativa de crear empresas navieras de bandera boliviana y paraguaya con participaciones accionarias internacionales; y la reiteracin uruguaya para la creacin de un ente plurinacional para administrar la Hidrova, siendo que el tramo ms importante est en territorio argentino. No se debe caer en la ingenuidad de imaginar que el Brasil, que siempre tuvo un claro pensamiento en la concepcin de sus grandes obras de infraestructura y ahora debe renunciar a algunas de sus ms caras directrices geopolticas (...) no tratar de disminuir las crecientes
Brasil dise un plan de hidrovas que no pudo llevarse a cabo no ms que en partes. Entonces arregl con el Uruguay el uso del Puerto de Nueva Palmira sobre la desembocadura del Ro Uruguay en la Plata. Y de esa manera, teniendo asegurado con un tratado el uso del Paran-Paraguay, no necesita incluir el Plata en el futuro tratado de la Hidrova. (...) por tener su salida natural por el Plata deber denominarse PARAGUAY-PARAN-PLATA (HPPP) con absoluta propriedad. interessante notar que o Estudo de Pr-factibilidade, op. cit., p. 39, considera que Nova Palmira ya se encuentra en el Ro de la Plata, contrariamente ao que afirma a maioria dos autores.
357 Em palestra proferida no mbito de seminrio internacional sobre hidrovias, realizado em Harvard, em abril de 1996, o Vice-Ministro de Relaes Exteriores da Argentina, Fernando Petrella, mencionou que seu pas poderia eventualmente considerar a incluso do rio da Prata no Acordo de Transporte Fluvial pela Hidrovia Paraguai-Paran. O ex-presidente Luis Alberto Lacalle, que presidia o Painel, foi enftico em discordar do diplomata argentino.

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ventajas geoestratgicas que ir adquiriendo la Argentina con la utilizacin plena y ptima de los corredores fluviales. Maniobrar para diluir el poder de decisin de nuestro pas mediante el acuerdo para la creacin de entes administrativos y empresas multinacionales, y privilegiando en el emprendimiento a los otros pases ms dbiles de la regin358.

No obstante, h vises diferenciadas sobre essa questo. Se em determinado momento pareceu que Nova Palmira fosse concorrente dos portos argentinos, essa inferncia no encontra fundamento na realidade dos fatos, uma vez que, em toda a zona do baixo Paran, a Argentina tem capacidade porturia instalada para movimentar 30 milhes de toneladas enquanto Nova Palmira dispe de instalaes para armazenagem de apenas um milho e meio de toneladas359. O atual Secretrio-Executivo do Comit Intergovernamental da Hidrovia (CIH), Engenheiro Juan Antonio Basadonna, por sua vez, em palestra proferida no Instituto de Estudios Regionales de Rosrio, afirmou que o Rio da Prata foi excludo do acordo da Hidrovia porque os interesses de Buenos Aires e Montevidu no queriam dele depender360.
Defendeu a tradicional posio do Uruguai de excluir o Rio da Prata daquele acordo multilateral. Na ocasio, o diretor da Administrao Nacional de Portos do Uruguai ponderou que eventual incluso do Rio da Prata no Acordo de Transporte da Hidrovia inevitavelmente levaria reviso do Tratado de limites do Rio da Prata e sua Frente Martima, o que poderia significar ameaa para vrios dos benefcios alcanados pelo Uruguai com a assinatura do mencionado tratado bilateral. interessante notar tambm que, na III Reunio Extraordinria do CIH, as delegaes da Bolvia e do Paraguai insistiram na tese de que o Acordo de Transporte Fluvial pela Hidrovia Paraguai-Paran deveria necessariamente abranger o Rio da Prata, no que foram contestadas pelos representantes argentino e uruguaio.
358

BOSCOVICH, Nicols. Hacia la integracin fluvial en la Cuenca del Plata. In: Boletn del Centro Naval. La Hidrova Paraguay-Paran. Factor de Integracin. Suplemento n 763 G-11, vol. 109, ao 110, Buenos Aires, feb. 1993. pp. 112 e 113. Venesia, op. cit., p. 6.

359 360

BASADONNA, Juan Antonio. Conferencias sobre Hidrovas: Integracin y Federalismo, geopoltica e Hidrodesarrollo. [Palestra proferida]. Ciclo de Conferncias organizado pelo Instituto de Estudios Regionales de Rosrio, realizado em 24 de junho de 2004, ao qual a autora deste trabalho esteve presente.

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No parece restarem dvidas, no entanto, de que, ao ser lanada a idia de revitalizao do eixo Norte/Sul, pelo Brasil, o que causou reaes iniciais de inconformidade entre vrios autores argentinos, criou-se a expectativa de recuperao do centripetismo da desembocadura do Rio da Prata, em guas argentinas361. Embora simbolizasse a alterao do paradigma da confrontao, a gnese do projeto da Hidrovia deu-se em ambiente de suspiccia e competitividade, que se reflete ainda hoje na dificuldade de concertar posies, como se depreender dos prximos captulos.

361

O Dr. Roberto M. de Luise, consultor do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento de Apoio ao Ministrio das Relaes Exteriores no Mercosul, comentava a respeito da necessidade de definir onde seriam realizadas as transferncias de cargas na Hidrovia, em palestra proferida sobre La Hidrova y el Mercosur; tendencias modernas hacia la integracin, que, embora o transporte fluvial seja, por definio, mais econmico do que o terrestre, mais caro que o martimo e, portanto, os transportadores procuraro sempre minimizar o trajeto por via fluvial em favor do martimo. Com base nesse raciocnio, ressaltou que os portos argentinos de Rosrio oferecem grandes possibilidades para a operao de embarcaes de ultramar. In: Revista de la Escuela Nacional de Inteligencia, Secretara de Inteligencia de Estado, Repblica Argentina, vol. II, n. 1, p. 126, primer cuatrimestre, 1993.

C APTULO IV

APRESENTAO DO PROJETO HIDROVIA PARAGUAI-PARAN

APRESENTAO DO PROJETO HIDROVIA PARAGUAI-PARAN

1. AS MOTIVAES E AS ORIGENS 1.1. O


CONTEXTO DAS MOTIVAES

A HPP foi, historicamente, o eixo geopoltico de penetrao colonizadora e de transporte macio de cargas nas regies interiores da Bacia do Prata. Durante sculos, mantiveram-se os rios que a formam como principais vias naturais de comunicao e de comrcio de bens do hinterland da Bacia do Prata362. A partir de meados do sculo XX, os interesses brasileiros de promoo da integrao nacional levaram o pas a priorizar os eixos de transporte no sentido Leste/Oeste, em detrimento do Norte/ Sul, dando incio ao longo perodo de confrontao com a Argentina, traduzido na disputa dos eixos transversais versus eixo longitudinal. Essa iniciativa foi facilitada pelo baixo preo do petrleo at 1974 e pela poltica de acmulo de capital que permitiu ao Estado brasileiro, protecionista e condicionado por vises geopolticas, traar sua estratgia na rea de transporte, sem levar em considerao a questo
362

SPALLANZANI, Plinio. Integracin del Ro Uruguay a la Hidrova Paraguay-Paran. Navegacin en la Cuenca del Ro Uruguay. In: Boletn del Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran, Factor de Integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109, suplemento n. 763-G-11, p. 238, invierno 1991.

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dos custos363. Grande parte da zona economicamente ativa tinha ainda o privilgio de estar localizada nas proximidades da costa atlntica, o que a tornava dependente dos portos do Rio Grande, Paranagu, Santos e Rio de Janeiro e dispensava, portanto, a otimizao do uso da Hidrovia364. A partir dos anos 50, a concorrncia competitiva do transporte terrestre, especialmente o rodovirio, em relao ao fluvial, causou a reduo do trfego nos rios Paraguai e Paran a um quinto de seus valores mximos registrados at ento365, culminando com o quase abandono da navegao no alto Paraguai, alm do corte no alto Paran, ocasionado pela construo da represa de Itaipu. Essa situao viria a agravar o lento processo de deteriorao das condies oferecidas pela via de navegao, que j carecia de obras de melhoramento, inclusive no que diz respeito infra-estrutura e operao porturia366. A ausncia de investimentos na manuteno da infra-estrutura e no desenvolvimento de polticas de transporte adequadas acentuou a diminuio do volume de carga transportado pela via fluvial, e as tentativas de recuper-la nos anos 60 e 70, parte os empecilhos de ordem geopoltica, no se sustentavam em justificativas econmicas claras367.
KOUTOUDJIAN, Adolfo. Demanda y geopoltica en la Hidrova Paraguay-Paran. In: Revista de la Escuela Nacional de Inteligencia, Secretara de Inteligencia de Estado, Repblica Argentina, vol. II, n. 1, p. 122, primer cuatrimestre, 1993.
364 363

MALINS, Luis Alberto. El Aspecto Comercial. In: Boletn del Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran, Factor de Integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109, suplemento n 763-G-11, p. 310, invierno 1991. Koutoudjian, op.cit., p. 122.

365 366

SANGUINETTI, Jorge. Conferencia sobre aspectos Socio-Polticos y Econmicos de la Hidrova. In: Revista Geogrfica, [S,l.], n. 114, p. 75, jul./dic. 1991. GRUPO DE TRABAJO AD HOC DE LOS PASES DE LA CUENCA DEL PLATA. Hidrova Paraguay-Paran. Estudio de Pr-Factibilidad. [S.l.], nov. 1988. p. 4. A perda de competitividade do transporte fluvial, que , em princpio, mais econmico do que o ferrovirio e o rodovirio, estava tambm associada concesso de subsdios a esses meios de transporte e utilizao de embarcaes precrias no alto Paraguai, por falta de condies apropriadas para o uso de grandes comboios, alm da inexistncia de infraestrutura adequada para as operaes de carga/descarga e de transbordo. Ver em Sanguinetti,
367

APRESENTAO DO PROJETO HIDROVIA PARAGUAI-PARAN

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Na dcada de 80, superadas as rivalidades entre Brasil e Argentina, e diante da forte tendncia polarizao do mundo em macro-centros de poder regional, a integrao econmica e fsica tornara-se um imperativo do desenvolvimento, incompatvel com a poltica de corredores de trfego antagnicos. Elemento fundamental do que viria a ser a futura geopoltica de complementao regional, a integrao econmica e fsica passaria a adquirir espao prioritrio nas agendas externas brasileira e argentina, com a adeso gradual de outros pases e blocos regionais, como soluo para problemas internos dos pases da regio e para a sua insero competitiva no mercado internacional. J no mais se esbarrava no obstculo da preferncia atribuda pelo Brasil ao escoamento de sua produo pelos portos do Atlntico, privilegiando a integrao nacional em detrimento da regional e da opo pelo meio de transporte mais econmico. 1.2. A MOTIVAO ECONMICO-COMERCIAL: NO CENTRO-OESTE BRASILEIRO
A FRONTEIRA AGRCOLA

Coincidentemente, na dcada de 80, colhiam-se os resultados justamente da implementao da poltica de integrao nacional, fundamentada em incentivos concedidos pelo governo federal para induzir o fluxo de migraes internas em direo s reas remotas do territrio brasileiro. A resposta quela poltica foi surpreendente. J em meados da dcada de 70, atrados pelas facilidades de crdito agrcola, linhas especiais de financiamento e reduo da taxa de juros, entre outros incentivos, comearam a afluir produtores de soja dos estados do sul para a regio de Chapado dos Parecis, no Mato Grosso. E, em apenas 10 anos, o Centro-Oeste (Mato Grosso, Mato Grosso do Sul
op. cit., p. 75; BRAIDOT, Nestor P. Un proyecto actual, una realidad futura? In: Boletn del Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran, Factor de Integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109, suplemento n 763-G-11, p. 285, invierno 1991.

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e Rondnia) passava a ser responsvel por quase 50% da produo de soja no Brasil. O aumento do cultivo de soja naquele Estado, cujo potencial de expanso de 30 milhes de hectares368, alou o Brasil posio de segundo produtor mundial do cereal, superado pelos EUA, e elevou a 11% a participao do produto na pauta de exportaes brasileiras, correspondentes a 1,5% do PIB do pas369. Com a expanso da fronteira agrcola no Centro-Oeste brasileiro e, em menor medida, em regies da Bolvia, do Paraguai e do Nordeste argentino, o desenvolvimento acelerado da regio interior da Bacia do Prata e o crescente vnculo internacional de sua economia passariam a exigir solues de transporte competitivas. Essa necessidade viria a justificar a revalorizao da via fluvial, uma vez que, se navegados de Corumb ao Atlntico, em boas condies, os fretes graneleiros flvio-martimos poderiam chegar a representar economia da ordem de 50% em comparao a outros meios de transporte terrestre370; sendo, portanto, a Hidrovia, o meio mais vivel de garantir competitividade aos produtos do hinterland platino, no mercado europeu, em relao aos provenientes da Amrica do Norte. Nessas condies, as necessidades de desenvolvimento das regies mediterrneas e interiores da Bacia do Prata constituram um
Esse potencial de expanso corresponde a trs vezes a rea brasileira cultivada com soja e o Estado do Mato Grosso a regio que apresenta maiores condies de expandir o cultivo de soja, no curto prazo. Essa resposta deveu-se s excelentes condies climticas e do solo da regio bem como do desenvolvimento de pesquisa na rea de criao de novas variedades de soja e da afluncia de expressiva massa de recursos humanos especializados emigrada de outros centros produtores do pas. Ao reunir essas qualidades, que lhe garantem alto valor protico e, conseqentemente, maior rendimento industrial, a produo de soja do Centro-Oeste passou a merecer a preferncia dos compradores internacionais de gros. Ver em FENSTERSEIFER, Milton e SILVA, Ricardo Arioli. Mato Grosso, HPP e Integracin. In: Boletn del Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran, Factor de Integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109, suplemento n 763-G-11, pp. 290 e 291, invierno 1991. Os autores so ex-presidentes da Associao de Produtores de Gros de Chapado dos Parecis.
370 369 368

Koutoudjian, op. cit., p. 122.

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dos fatores de induo do processo de mudana concreta do antigo paradigma de antagonismos para outro pautado pela almejada complementaridade harmnica. Exemplo claro dessa nova realidade foi a busca pelo Brasil de sada fluvial na direo Norte-Sul, o que levou o pas a propor projeto compartilhado para melhorar as condies de navegao dos rios Paraguai e Paran. A iniciativa era de interesse tambm da Argentina, no apenas por questes de ordem geopoltica, j consideradas anteriormente, mas sobretudo porque percebida como indispensvel para impulsionar o desenvolvimento econmico do Norte (NOA) e do Nordeste (NEA) argentinos371, assim como tambm o era para o Paraguai e as regies do oriente boliviano372. 1.3. O ENQUADRAMENTO POLTICO-DIPLOMTICO O processo da Bacia do Prata teve incio, em 1967, antes mesmo da assinatura de seu tratado constitutivo, quando se realizou em Buenos Aires, a convite do Governo argentino, a I Reunio de
371

BOSCOVICH, Nicols. Geoestrategia para la Integracin Regional. Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1999, p.95.

372

Porm, no se pode deixar de considerar que a idia de revalorizao da via fluvial foi, na realidade, suscitada pelo Uruguai. Ao ensejo da visita realizada ao Brasil, em agosto de 1987, o ento Ministro dos Transportes do Uruguai, Doutor Jorge Sanguinetti, em contato com seu homlogo brasileiro, props a utilizao, pelo Brasil, dos portos de Nova Palmira e/ou Fray Bentos, ambos com profundidades para grande calado, situados nas proximidades da desembocadura do rio Paraguai, para o escoamento da produo do Centro-Oeste brasileiro aos mercados internacionais. A oferta despertou grande interesse no Ministrio dos Transportes e na Portobrs, tendo em vista que a viabilizao da Hidrovia viria a suprir grave deficincia de meios de transporte nos Estados do Mato Grosso e de Rondnia, produtores de soja, minrio de ferro, mangans e madeira. Julgava-se poca que a reabilitao da via fluvial exigiria obras de retificao, dragagem e balizamento naquele curso dgua, estimadas inicialmente pela Portobrs em cerca de US$ 100 milhes, envolvendo trabalhos no s no trecho brasileiro, como tambm nos trechos compartilhados com a Bolvia e o Paraguai. O tema foi ento considerado pela XIV Reunio Ordinria dos Ministros de Transportes e Obras Pblicas do Cone Sul, que, em novembro de 1987, decidiu acolher com simpatia a proposta do Brasil de convocar Reunio de Ministros de Transportes da Bacia do Prata, com a finalidade de lanar bases para plano de desenvolvimento integral do sistema fluvial Paraguai-Paran e de suas reas de influncia.

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Chanceleres dos pases que integram a regio. Na oportunidade, foi assinada Declarao Conjunta em que se destacava o propsito desses cinco pases de levarem a cabo estudo integral da Bacia, com vistas realizao de programa de obras multinacionais, binacionais e nacionais. No mesmo ato, os chanceleres anunciaram a criao de rgo permanente para o acompanhamento e centralizao de informaes relacionadas a iniciativas de interesse para a regio, o Comit Intergovernamental Coordenador dos Pases da Bacia do Prata (CIC), que viria a surgir no mbito da II Reunio de Chanceleres. Alm de aprovarem o Estatuto do CIC, os Chanceleres assinaram, na ocasio, a Ata de Santa Cruz de la Sierra, pela qual encomendaram ao Comit a preparao de projeto de tratado que institucionalizaria o processo de cooperao recm iniciado. Na mesma Ata, definiram as iniciativas prioritrias, consubstanciando-se programa de projetos concretos, especficos ou compartilhados pelos cinco pases membros, para os quais se aprovava a realizao de estudos prvios a sua execuo. Dentre os projetos compartilhados, figurava o de medidas para a melhoria das condies dos rios Paraguai, Paran, Uruguai e Prata, com vistas sua navegao permanente; e, dentre os apresentados individualmente pelos pases membros, inclua-se o da modernizao e possvel incorporao do Porto do Rio Grande ao sistema platino, vitria diplomtica cara ao Embaixador Pio Corra. De acordo com os termos da referida Ata, decidiam os Chanceleres:
(...) Estudiar los problemas a resolver y proyectar las medidas a tomar (dragado, remocin de obstculos, sealizacin, balizamiento, etc.) para permitir la navegacin permanente y asegurar su mantenimiento en los ros Paraguay, Paran, Uruguay y de la Plata, especialmente en los tramos de Corumb-Asuncin, Asuncin-Confluencia, ConfluenciaRo de la Plata, Salto Grande-Nueva Palmira, y prever el sistema ms adecuado para la recuperacin de las inversiones

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que resulte necesario efectuar y la compensacin de los servicios que demande el cumplimiento de este programa (...) Teniendo en cuenta la posicin especial del puerto de Ro Grande, que brinda intensa cooperacin al rea de la Cuenca del Plata a la que est conectada por ferrocarril y carretera, se recomienda la promocin de estudios con vistas a su modernizacin y posible integracin al sistema (...)373.

As circunstncias em que ocorreu a coexistncia desses dois projetos ilustra uma das razes de o processo da Bacia do Prata haverse prestado durante longos anos mais como foco para solucionar os diferenda entre as posies adotadas pelo Brasil e pela Argentina do que para o desenvolvimento dos objetivos consagrados no tratado constitutivo da Bacia do Prata, que seria assinado em 1969, por ocasio da I Reunio Extraordinria de Chanceleres. Inspirado nos propsitos da Declarao de Buenos Aires e da Ata de Santa Cruz de la Sierra, o Tratado estabelece em seu artigo 1o que As partes contratantes convm conjugar esforos com o objetivo de promover o desenvolvimento harmnico e a integrao fsica da Bacia do Prata e de suas reas de influncia direta e pondervel374, em cujo mbito se insere o projeto HPP, instrumento natural de integrao fsica da regio375.
373 Acta de la II Reunin Ordinaria de Cancilleres de los Pases de la Cuenca del Plata. In: PARAGUAY. Cuenca del Plata. Conferencias de Cancilleres, Documentos Bsicos (1967-1977). IX Reunin de Cancilleres, Asuncin,: Ministerio de Relaciones Exteriores,pp. 52-53, 5/8 dic. 1977.

BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Coleo de Atos Internacionais, no.633 Tratado da Bacia do Prata. Rio de Janeiro, 1971. p. 3. Idem, pp. 3 e 4. Para atingir os objetivos previstos no Artigo 1o. do Tratado da Bacia do Prata, seu pargrafo nico estipula que os pases partes devero promover a identificao de reas de interesse comum e a realizao de estudos, programas e obras, bem como a formulao de entendimentos operativos e instrumentos jurdicos que julguem necessrios e que propendam, inter alia, facilitao e assistncia em matria de navegao e ao aperfeioamento das interconexes rodovirias, ferrovirias, fluviais, areas, eltricas e de telecomunicaes.
375

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Passados menos de dois anos, em junho de 1971, os Chanceleres reunidos em Assuno, ao mesmo tempo em que aprovavam a controvertida Resoluo nr. 25 sobre o aproveitamento dos rios internacionais, j declaravam, pela Resoluo nr. 3, de inters prioritario para la Cuenca del Plata, los trabajos de mejoramiento de los ros Paraguay, Paran, Uruguay y de la Plata, como vas navegables para asegurar su uso permanente376. 1.3.1. GNESE DO PROJETO HPP: PROCESSO INSTITUCIONAL RUMO
INTEGRAO

A preocupao com as intervenes de melhoramento dos rios do sistema platino era registrada desde a II Reunio de Chanceleres dos Pases da Bacia do Prata, antes mesmo da assinatura de seu tratado constitutivo377. Como decorrncia, foi aprovada na XVII Reunio Ordinria de Chanceleres, a resoluo nr. 210 (XVII), na qual se reiterava ser de inters prioritario de los pases miembros el
Acta de la IV Reunin de Cancilleres de la Cuenca del Plata, realizada em Assuno, em 3 de junho de 1971. In: PARAGUAY. Cuenca del Plata. Conferencias de Cancilleres. Documentos Bsicos (1967-1977). IX Reunin de Cancilleres. Asuncin: Ministerio de Relaciones Exteriores de Paraguay, p.80, 5/8 dic. 1977. No entanto, h autores que enfatizam que o interesse em assegurar a navegao contnua na HPP, em toda sua extenso, de Porto Cceres, no interior do Mato Grosso, a sua desembocadura, no Rio da Prata, foi expressamente manifestada, pela primeira vez, na XIV Reunio Ordinria dos Ministros de Transporte e Obras Pblicas do Cone Sul, realizada, em La Paz, em 1987. PAEZ, Rodolfo. Historia del Problema. Sntesis de la Situacin. In: Boletn del Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran, Factor de Integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109, suplemento n 763-G-11, p. 331, invierno 1991. Ver tambm DURRIEU, Mario A. e VAIHINGER, Carlos A. Las enseanzas de Storni y la situacin actual. In: Boletn del Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran, Factor de Integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109, suplemento n. 763-G-11, p.217, invierno 1991; CASTILLO. Jose Luis. Hidrova Paraguay-Paran. In: Boletn del Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran, Factor de Integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109, suplemento n. 763-G-11, p.304, invierno 1991; MAJAS, Antonio Pedro. Aspectos jurdicos e institucionais da Hidrova ParaguaiParan. In: Revista Martima Brasileira. v. 111 (7/9 e 10/12), p. 149, jul./set. e out./ dez/ 1991.
377 376

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desarrollo del transporte fluvial determinado por los ros Paraguay, Paran y Uruguay378. Tardariam, contudo, duas dcadas at que o plano da retrica cedesse espao ao dos fatos concretos. A partir de ento, o processo de incorporao do Programa da Hidrovia ao sistema do Tratado da Bacia do Prata, que culminaria com a aprovao das resolues nrs. 238 e 239379, pela XIX Reunio de Chanceleres, em 1989, obedeceu a uma cronologia surpreendentemente rpida, baseada em situao econmica concreta e em ao poltica decidida, motivada pela necessidade de integrao, que j vinha sendo pressentida desde o incio da dcada de 80, porm no se havia materializado. Os pases envolvidos nesse objetivo comum tinham presente que a Hidrovia no era simples projeto de transporte, mas espao econmico para a integrao e o desenvolvimento da regio. Essa aproximao fsica estava ligada aos anseios de irmanar vnculos polticos e de crescimento econmico atravs da inter-relao de seus mercados. O Mercado Comum Europeu e a unio comercial entre Estados Unidos, Canad e Mxico davam mostras suficientes de que a Amrica Latina no poderia mais postergar o incio do processo de sua prpria integrao. Ao unir os pases platinos, a Hidrovia representava necessidade histrica e econmica, devendo ser o primeiro passo em direo integrao regional e continental. Constitua o ncleo do surgimento e desenvolvimento dos espaos internos latino378 Resoluo N. 210 (XVII), acordada por ocasio da XVII Reunio Ordinria dos Chanceleres da Bacia do Prata. Texto mimeografado. Disponvel nos arquivos do Comit Intergovernamental dos Pases da Bacia do Prata (CIC). Note-se que a Resoluo N. 3 (IV), emanada da IV Reunio de Chanceleres dos Pases da Bacia do Prata, realizada em Assuno, em 3/6/1971, j explicitava os mesmos termos da Resoluo N. 210, de forma mais contundente: Resolve: 1. Declarar de inters prioritario para la Cuenca del Plata, los trabajos de mejoramiento de los ros Paraguay, Paran, Uruguay y La Plata, como vas navegables para asegurar su uso permanente.

O Programa da Hidrovia foi incorporado ao sistema do Tratado da Bacia do Prata pela resoluo n. 238 (XIX) e a resoluo nr. 239 (XIX) criou o Comit Intergovernamental da Hidrovia Paraguai-Paran (CIH).

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americanos, para integrar seus mercados e viabilizar a competitividade conjunta da regio com o resto do mundo. A demanda de soluo urgente para a crise econmica por que atravessavam os pases da Bacia do Prata tambm fundamentava a determinao poltica de seus governantes, que se deparavam com a difcil tarefa de viabilizar maior eficcia ao transporte de sua produo aos portos de ultramar, sobretudo a graneleira ao norte da Hidrovia e as tradicionais exportaes de minrio de ferro, para lograr maior margem de desenvolvimento. Nesse sentido, a Hidrovia convertia-se em experincia piloto capaz de demonstrar a viabilidade da integrao, no apenas por responder necessidade quase vital do desenvolvimento das regies interiores, mas por catalisar a convergncia de interesses pblicos e privados em funo de problemas comuns, que demandavam solues conjuntas. Alm de recuperar o protagonismo fluvial, a Hidrovia criava expectativas de impulsionar as produes agropecuria e industrial da regio, gerar empregos, elevar a qualidade de vida das populaes ribeirinhas e incentivar a participao da iniciativa privada na promoo de novos plos de desenvolvimento nas regies interiores. Em meio a esse clima propcio ao processo de integrao regional, em 4 e 6 de abril de 1988, realizou-se, em Campo Grande, Encontro Tcnico, em que os pases da Bacia do Prata expressaram seus pontos de vista e apresentaram projetos e medidas para dinamizar o transporte nos rios Paraguai e Paran, ao qual seguiu-se, nos dias 7 e 8 subseqentes, o I Encontro Internacional para o Desenvolvimento da Hidrovia Paraguai-Paran380. Na ocasio, os Ministros de Obras Pblicas e Transportes da Bacia do Prata aprovaram a execuo de estudo de pr-viabilidade econmica com o intuito de organizar e
380 O Ministrio dos Transportes da Repblica Federativa do Brasil preparou documento intitulado Primeiro Encontro Internacional para o Desenvolvimento da Hidrovia Paraguai-Paran, para subsidiar as discusses do encontro, no qual figura entre as recomendaes a elaborao de estudo de viabilidade tcnica e econmica, visando obteno de financiamento e a realizao de estudos e projetos de engenharia, objetivando a concretizao das obras. Cpia do documento encontra-se disponvel nos arquivos da sede do CIC, em Buenos Aires.

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consolidar a informao disponvel em cada pas e de identificar as alternativas mais adequadas para o desenvolvimento da Hidrovia. Com vistas a coordenar a elaborao do referido estudo e preparar proposta de criao de Comisso Executiva da Hidrovia, para ser submetida XVIII reunio dos Chanceleres381, decidiram constituir Grupo de Trabalho Ad Hoc, integrado por representantes dos cinco pases, com mandato at a concluso do estudo de pr-viabilidade382. Em novembro do mesmo ano, os Ministros de Obras Pblicas e Transportes, reunidos na cidade de Canela, Rio Grande do Sul, tomaram conhecimento do documento preliminar denominado Estudio de Pr-factibilidad: Hidrova Paraguay-Paran e decidiram manter o mandato do Grupo de Trabalho Ad Hoc, que proporia as bases e supervisionaria a elaborao de estudo de viabilidade econmica da Hidrovia. Deliberaram ainda adiar a proposta de criao de Comisso Executiva de carter supranacional, cuja apresentao estava prevista para a XVIII Reunio de Chanceleres, at que esse ltimo estudo estivesse concludo e se dispusesse de sua anlise e avaliao383. No obstante aquela deciso, o Governo da Bolvia apresentou projeto de resoluo XVIII Reunio de Chanceleres, pelo qual sugeria que se declarasse, desta vez, a implementao da Hidrovia de interesse prioritrio para a Bacia do Prata, com base na resoluo nr. 210 (XVII), ao mesmo tempo em que recomendava fixar prazos para a instalao da Comisso Executiva (90 dias) e convocar sua primeira reunio (180 dias, no mximo)384. Na mesma ocasio, props a Bolvia
GRUPO DE TRABAJO AD HOC DE LOS PASES DE LA CUENCA DEL PLATA. Hidrova Paraguay-Paran. Estudio de Pr-Factibilidad. [S.l.], nov. 1988. pp. 1 e 2.
382 383 381

Ibidem.

Acta de la reunin de los Ministros de Obras Pblicas y Transportes de los Pases de la Cuenca del Plata. Canela, Rio Grande do Sul, 25 de noviembre de 1988. In: BOLIVIA. Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Tratado, Actas, Informes Hidrova Paraguay-Paran. Santa Cruz de la Sierra. Diciembre de 1991. p. 12. BRASIL. Embaixada em Buenos Aires. Telegrama oficial nr. 434, de 16/03/89. Ver tambm Nota da Embaixada da Repblica da Bolvia VA-097/017/89, dirigida ao Comit Intergovernamental Coordenador dos Pases da Bacia do Prata (CIC), em 16/03/89.
384

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a realizao de Conferncia de Armadores da Bacia do Prata, idia acatada e consubstanciada na resoluo 227 (XVIII), e, em junho do mesmo ano, apresentou aquele pas o documento Lineamientos de Orientacin para implementar la Res. 227 (XVIII) de la Reunin de Cancilleres de la Cuenca del Plata, sugerindo que a mesma fosse cumprida no curtssimo prazo385. No demoraria at que, em setembro de 1989, reunidos, na cidade de Santiago do Chile, os Ministros de Obras Pblicas e Transportes da Bacia do Prata, com o propsito de tomar conhecimento dos trabalhos do Grupo Ad Hoc, decidissem:
(...)teniendo en cuenta la importancia transcendental para la regin que tendra el proyecto de transporte fluvial a travs de la Hidrova de los ros ParanParaguay, y reconociendo la necesidad de dar pasos concretos conducentes a realizar ese proyecto, declaran que han concordado en impulsar al ms alto nivel poltico dicho proyecto como factor de integracin de los pases de la Cuenca del Plata, comprometiendo la voluntad de los gobiernos para su pronta concrecin(...) 386 .

Dentre as decises tomadas na ocasio, figuravam ainda a da criao do Comit Intergovernamental da Hidrovia ParaguaiParan (CIH), em substituio Comisso Executiva prevista nas Atas de Campo Grande (abril de 1988) e de Canela (novembro de 1988), e a do estabelecimento de Secretaria pro tempore, com
CIC. Nota n. 198/89, de 18 de julho de 1989, que encaminha a Nota VA-369/076/89 da Embaixada da Repblica da Bolvia, de 28/06/89.
386 385

Acta de la Reunin de los titulares de Obras Pblicas y Transportes de la Cuenca del Plata, realizada na cidade de Santiago do Chile, em 1 de setembro de 1989. In: BOLIVIA. Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Tratado, Actas, Informes Hidrova Paraguay-Paran. Santa Cruz de la Sierra. Diciembre de 1991. p. 17.

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sede em Buenos Aires, cuja atribuio era organizar e preparar as reunies do CIH387. Ato contnuo, os Chanceleres dos Pases da Bacia do Prata emitiam, no ms seguinte, diante de reconhecida necessidade de se darem passos firmes na concretizao do projeto Hidrovia, a Declarao de La Paz, em que endossavam a deciso poltica dos ministros de transportes de impulsionar no mais alto nvel a implementao da iniciativa. Instavam ao mesmo tempo a Secretaria pro tempore a convocar o CIH, no mais breve prazo, para agilizar as gestes junto aos organismos nacionais e internacionais com vistas a deles obter assistncia financeira ao projeto e a assessoria necessria adoo de frmula jurdicoinstitucional para seu funcionamento definitivo388. Dando curso ao compromisso de elevar o projeto de melhoria das condies de navegabilidade da HPP ao mais alto nvel poltico, como fator de integrao dos pases da Bacia do Prata, em 1o de maro de 1990, seus Presidentes emitiram a Declarao de Montevidu, pela qual, animados del espritu integracionista que caracteriza a sus pueblos389, decidiram instruir os chanceleres a organizar, em
387

Ibidem. As tarefas dessa Secretaria seriam desempenhadas por grupo interministerial de apoio, formado por funcionrios argentinos da Secretaria de Transportes do Ministrio de Relaes Exteriores e Culto. Ver em CASTILLO, Jose Luis. Hidrova ParaguayParan. In: Boletn del Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran, Factor de Integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109, suplemento n 763-G-11, p. 305, invierno 1991. Declaracin de La Paz, emitida na cidade de mesmo nome, em outubro de 1989. In: BOLIVIA. Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Tratado, Actas, Informes Hidrova Paraguay-Paran (Puerto Cceres-Puerto de Nueva Palmira). Santa Cruz de la Sierra. Diciembre de 1991. p. 13. Em novembro de 1989, dois meses aps a reunio de Santiago, delegao da Secretaria pro tempore visitou a sede do BID para tratar de uma srie de passos preliminares. A inteno era criar condies para a preparao e execuo de projeto de cooperao tcnica que dotasse o CIH e os governos intervenientes de adequada capacidade para colocar em andamento o programa de intervenes na Hidrovia. Ver em Castillo, op. cit., p. 305.

388

389 Declaracin de Montevideo, emitida pelos Presidentes dos cinco pases da Bacia do Prata, na cidade de mesmo nome, em 1 de maro de 1990. In: BOLIVIA. Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Tratado, Actas, Informes. Hidrova Paraguay-Paran (Puerto Cceres-Puerto de Nueva Palmira). Santa Cruz de la Sierra. Diciembre de 1991, p. 15.

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coordenao com a Secretaria pro tempore, em abril do mesmo ano, a primeira reunio do CIH, com o intuito de se proceder imediata execuo das aes necessrias continuidade dos trabalhos consignados na Ata de Santiago do Chile, a qual acabaria realizando-se no dia 07 de maio de 1990. Essa breve resenha da cronologia dos fatos que deram origem ao projeto Hidrovia, antes mesmo da criao do Mercosul, coloca em evidncia a convergncia de interesses dos cinco pases em torno do desenvolvimento da Hidrovia como fator de integrao, atribuindo-lhe prioridade mxima, conforme explicitado em praticamente todas as declaraes de alto nvel, presidenciais e ministeriais. Embora alguns autores insistam em afirmar que o projeto Hidrovia foi impulsionado pela iniciativa privada390, e, em certa medida, ter para isso contribudo, no resta dvida de que a rapidez com que foi incorporado ao Sistema da Bacia do Prata corrobora a tese proposta de que seu surgimento lhe confere sentido poltico como smbolo da transformao do padro geopoltico na regio e como contribuio para dar contedo nova poltica de integrao que comeava a aflorar e que hoje se expressa na prioridade atribuda pelo governo Lula Amrica do Sul. 2. PROJETO HIDROVIA: ANTECEDENTES, OBJETIVOS E INSTRUMENTOS DE
CONSECUO

2.1. ANTECEDENTE REMOTO A Hidrovia foi historicamente o eixo de penetrao de carga no interior da Bacia do Prata e, durante sculos, a forma de transporte
390 Afirma Boscovich que o projeto HPP nasceu por impulso da iniciativa privada, em reunio convocada pela Cmara de Comrcio Argentino-Brasileira, em 1988, da qual participaram empresrios e produtores de Cuiab, em que se negociaram vrios acordos setoriais, com a interveno daquela Cmara binacional e da Secretaria de Indstria, Comrcio e Turismo do Estado do Mato Grosso. O documento emanado da reunio, estabelecia que os mecanismos de intercmbio acordados dependeriam em grande medida de soluo satisfatria para o problema do transporte e assinalava que a nica soluo possvel era a via navegvel, mediante a utilizao do rio Paraguai. Ver em Boscovich, op. cit., p. 93.

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que monopolizou os trfegos de importao e exportao da regio. bem verdade que a Hidrovia sempre existiu e se prestou a usos tradicionais por longos anos. Porm, a viso do valor estratgico da via como projeto, hoje percebida em decorrncia da necessidade de desenvolvimento do hinterland da Bacia do Prata e de sua vinculao com os mercados internacionais, j a havia tido o Marechal Eloy Portelli, por ocasio da expedio realizada ao rio da Prata, em 1815. Deixava ele, poca, o seguinte registro do que se poderia chamar proposta de projeto da Hidrovia apresentada ao ento Prncipe Regente:
La venida de esta tropa disfrazada con esta primera intencin [ocupar o Uruguai] no es la misin de la expedicin (...). La margen oriental del Ro de la Plata y la continuacin por el ro Paran y el Paraguay parece que la destin la naturaleza para que fuera el lmite natural del Brasil (...). La Capitana de Mato Grosso est alejada y es tal vez la ms importante del Brasil. Posee grandes recursos naturales. Con el tiempo se ver aumentada la poblacin. Para ello es necesario el medio de promover la exportacin fcil de sus productos a las capitanas del mar Atlntico (...). Pero para realizar esta navegacin por la desembocadura del Ro de la Plata es necesario que toda la margen oriental el ro Paraguay, Paran y Ro de la Plata pertenezca sin el menor impedimento a la corona de Portugal (...) quedando dentro de los lmites las ciudades de Asuncin, Corrientes, Santa Luca, Santa Fe, Rosario, Colonia del Sacramento, Montevideo y Maldonado, a fin de proteger nuestras fronteras con firmeza de las continuas irrupciones de los pueblos que la habitan391.
391 Memorial sobre la Expedicin al Ro de la Plata y las ventajas que de ello pueden resultar a las capitanas del centro del Brasil. Esse documento histrico, parte integrante de coleo privada de documentos sobre questes platinas (1808-1825), em portugus e em espanhol, de propriedade da Princesa Carlota Joaquina e doada por um de seus herdeiros, no incio do sculo XX, ao embaixador argentino em Portugal, Luis M.

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2.2 O PROJETO HIDROVIA: CONCEPO E OBJETIVOS Passar-se-iam quase dois sculos at que os fatos confirmassem a astuta e extempornea anteviso do valor estratgico da via fluvial como soluo mais imediata e natural para o desenvolvimento da regio central do Brasil, proposta que encontra hoje, em parte, e em contexto distinto, sua reedio no projeto Hidrovia. Grande parte do delineamento da iniciativa, que viria a dar forma ao programa conjunto de intervenes para a melhoria das condies de navegabilidade dos rios Paraguai e Paran, tem suas bases assentadas no Estudio de Pr-factibilidad392, concludo em novembro de 1988, que assim o define:
(...) la Hidrova Paraguay-Paran, ms que un proyecto de transporte, es una realidad existente que solamente requiere su adecuacin a los nuevos trficos que estn surgiendo, a las nuevas tecnologas de navegacin y de movimiento de cargas en los puertos y una gestin unificada internacional393.

Considerava ainda o estudo serem o custo do transporte e a confiabilidade elementos de grande importncia para a viabilidade econmica da Hidrovia, entendido esse ltimo como la garanta de atencin de las demandas en los momentos oportunos394.
Cantilo, foi trazido luz por JORGE RODRIGUEZ ZA, em sua obra intitulada Puertos Preciosos, Buenos Aires: Crculo Militar, 1993, pp. 125 e 126. Trata-se do documento nr. 427 da referida coleo. O Documento Estudio de Pr-factibilidad: Hidrova Paraguay-Paran, elaborado pelo Grupo de Trabalho Ad Hoc de los Pases de la Cuenca del Plata, consolida e complementa os relatrios elaborados por cada um dos cinco pases intervenientes sobre as reas mais importantes de seus territrios, com o objetivo de apresentar, de forma ordenada, os temas por eles julgados mais relevantes para o estudo de viabilidade econmica da hidrovia.
393 394 392

Grupo de Trabalho Ad Hoc de los Pases de la Cuenca del Plata. op. cit., p. 4.

Segundo estimativas do CIH, se a hidrovia vier a funcionar em plena capacidade, o transporte fluvial concorrer com o rodovirio, em melhores condies. Calcula-

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Deduz-se dessas assertivas e das motivaes de ordem polticoeconmico-comercial, que levaram proposta do projeto Hidrovia, seu objetivo imediato. Sob a tica do transporte, busca converter o eixo fluvial em meio eficiente e competitivo, compatvel com os novos trfegos e com as modernas tecnologias de navegao, carregamento, descarregamento e manipulao de todo tipo de produtos e mercadorias. Prev portos interiores modernos, terminais para barcaas e grandes estaes de transferncia flvio-martimas no trecho meridional, para reduzir os tempos de navegao e os custos de fretes e de operao porturia395. Criavam-se expectativas de que o projeto traria benefcios significativos de reduo de custos de transporte e aumento das exportaes da regio, principalmente as de minrio de ferro e de soja396. Entendia-se, dessa forma, que a eficincia da via fluvial natural dependia da otimizao de suas condies de navegabilidade, de se permitir
se que a via fluvial oferecer custo de US$ 20 por tonelada, em relao aos US$ 50 a 65 por rodovia e os US$ 38 a 45 por trem. Outros clculos estabelecem que a incidncia do frete passar do atual US$ 0,009 t/km a US$ 0,005 t/km, similar que se registra no rio Mississipi. Ver em BLOCH, Roberto Transporte Fluvial. Buenos Aires: Ad Hoc, diciembre, 1999. p. 77. Por sua vez, afirma o Estudio de Prfactibilidad que estudos realizados pela BRASCEP para a Portobrs/Electrosur (1982), do conta de que mesmo em condies naturais a Hidrovia oferece valores competitivos em relao a outros meios de transporte, pp. 114-116. Essa preocupao decorria do fato de que as vias fluviais de corrente livre esto sempre sujeitas s alternativas aleatrias do regime hidrolgico, que impedem alcanar o alto nvel de confiabilidade, caracterstico das vias fluviais canalizadas, em que os nveis de gua e, portanto, as condies de trfego so totalmente controlveis pelas represas. Nessas condies, as variaes de fluxos de cargas durante o ano devem ser compensadas por redes de armazenamento de cargas na origem e no destino, que por essa razo adquirem o carter de condio essencial para as vias navegveis de corrente livre, como o caso do rio Paraguai, sujeito grande variao de regimes hidrolgicos, como o demonstra a observao ao longo de mais de 70 anos no trecho Ladrio/Assuno. Grupo de Trabalho Ad Hoc de los Pases de la Cuenca del Plata. op. cit., pp. 114 e 115.
395 396

Boscovich, 1999, op. cit., p. 87.

PANAYOTOU, Theodore. A Hidrovia Paraguai-Paran: Perspectiva de um Economista Ambiental. In: O Projeto de Navegao da Hidrovia Paraguai-Paran. Relatrio de uma Anlise Independente. Braslia: Fundao Centro Brasileiro de Referncia e Apoio Cultural (CEBRAC) e Environmental Defense Fund (EDF), Captulo Oito, p. 187, 1997.

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una navegacin constante a grandes convoyes de empuje las 24 horas del da, durante todo el ao, entendindose adems condicin prioritaria para este objetivo, el balizamiento y la sealizacin diurna y nocturna397. Ainda no mbito da I Reunio do CIH, realizada em Buenos Aires em 07 de maio de 1990, ao definirem esse objetivo do projeto, seus membros decidiram, alm de priorizar a navegao da Hidrovia, consider-la seu motor de impulso, uma vez que dela dependeria a reao da demanda do transporte fluvial e, conseqentemente, a reativao porturia e a renovao da frota, duas aes decorrentes daquele objetivo. Explicitavam, ao mesmo tempo, os membros do CIH, que a prioridade se faria por meio de obras de implantao e manuteno, que incluam, entre outras, as de dragagem inicial, modificao e alinhamento dos canais de navegao, aprofundamento em bancos de areia e passos pouco profundos, remoo de fundos rochosos, sinalizao e balizamento398. Portanto, o projeto, em sua concepo inicial, divide-se em trs componentes: (a) o acondicionamento de 3.442 km da via navegvel entre Cceres e Nova Palmira; (b) o desenvolvimento de sistema porturio que permita a cada pas dispor de acesso competitivo ao rio e (c) a utilizao de frota adaptada s caractersticas da nova via acondicionada399. Reveste-se tambm a iniciativa de fundamental importncia para o Mercosul ampliado, seu objetivo de maior alcance. Permitir operar
Informe Final de la Primera Reunin del Comit Intergubernamental de la Hidrovia Paraguay-Paran, realizada em Buenos Aires, em 7 de maio de 1990. In: BOLIVIA. Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Tratado, Actas, Informes Hidrova Paraguay-Paran. Santa Cruz de la Sierra. Diciembre de 1991. p.23.
398 397

Ver em BOLIVIA. Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Tratado, Actas, Informes Hidrova Paraguay-Paran. Santa Cruz de la Sierra. Diciembre de 1991. p.23. Ver tambm em CCT (?). Trminos de Referencia de los Estudios de Ingeniera y Plan de Ejecucin para la Hidrova Paraguay-Paran, desde el Puerto de Nueva Palmira a Cceres. [S.l.], [199?]. p.3.

COMISIN DE LA COMUNIDAD EUROPEA. Misin Hidrova. Informe sntesis, abril/mayo, 1993.

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eixo fsico de integrao entre seus quatro membros plenos e a Bolvia e oferece a possibilidade de elo de ligao com a infra-estrutura fsica da CAN.
Ella [Hidrovia] es un escenario de convergencia entre el Mercosur y la Comunidad Andina de Naciones y resulta a ser, adems, un eslabn decisivo en las conexiones interocenicas que pueden multiplicar indefinidamente las posibilidades comerciales de nuestra regin. (...) arteria navegable que se proyectar como la real y verdadera columna vertebral del comercio regional (...) la hidrova resulta ser la solucin prctica que se encuentra al alcance de la mano, para lograr un transporte competitivo y, por ende, un comercio regional eficiente y sustentable (...) Pero lo ms trascendente de todo, (...) el embarque y transporte por la hidrova representa un marco, una referencia de gravitante importancia para el proceso de integracin latinoamericano en la bsqueda del desarrollo armnico y la integracin fsica de nuestros pases, como camino para el desarrollo econmico y comercial de nuestra regin y el bienestar de nuestros pueblos400.

2.3. O ENQUADRAMENTO INSTITUCIONAL A preocupao com a criao de estrutura institucional para o projeto Hidrovia esteve presente desde as primeiras reunies ministeriais. A idia inicial em favor de Comisso Executiva supranacional, consubstanciada nas atas do I Encontro Internacional sobre a Hidrovia e da Reunio de Ministros de Obras Pblicas e
ROJAS PENSO, Juan F. La Hidrova y su impacto en el comercio de la regin. In: HIDROVA, LA INTEGRACIN POSIBLE. [S.l.], [199?]. Texto mimeografado, p. 3. Texto disponvel no arquivo da Embaixada do Brasil em Buenos Aires.
400

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Transportes dos Pases da Bacia do Prata, realizada em Canela, em novembro de 1988, foi substituda pela do Comit Intergovernamental da Hidrovia (CIH). Essa deciso, tomada por ocasio do encontro ministerial de Santiago do Chile, em 1o de setembro de 1989, tinha o propsito de conferir bases mais permanentes s tarefas executadas pelo Grupo de Trabalho Ad Hoc. Institudo pela Resoluo n. 239 (XIX) e apoiado tcnica e administrativamente por Secretaria, com sede na cidade de Buenos Aires, o CIH assim definido em seu regulamento:
(...) o rgo do Sistema do Tratado da Bacia do Prata encarregado de coordenar, propor, promover, avaliar, definir e executar as aes identificadas pelos Estados membros relativas ao Programa Hidrovia Paraguai-Paran (Porto de Cceres-Porto de Nova Palmira), assim como de gestionar e negociar, prvia anuncia das autoridades nacionais pertinentes de cada pas, acordos de cooperao tcnica e subscrever aqueles que no forem reembolsveis, para o desenvolvimento de um sistema eficiente de transporte fluvial, constituindo-se no foro de entendimento para os assuntos relacionados com este tema (...)401.

Mais tarde, o CIH viria a instituir uma Comisso de Coordenao Tcnica (CCT), rgo consultivo conformado por engenheiros e especialistas ambientais, que passaram a reunir-se com o intuito de apresentar programa para melhorar as condies de segurana e confiabilidade da via fluvial, de forma coordenada entre os cinco pases, a partir de suas propostas de ao nas reas de infra-estrutura e de meio-ambiente402.
Estatuto do Comit Intergovernamental da Hidrovia Paraguai-Paran (Porto CceresPorto de Nova Palmira). In: BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Hidrovia Paraguai-Paran. Documentos Bsicos. Braslia, 10 de maro de 1998. Captulo II, Artigo 2, p.2.
402 BRASIL. Ministrio dos Transportes. Termos de Referncia. Projeto Bsico da Hidrovia Paraguai-Paran. Engenharia e Meio Ambiente, no trecho Corumb/Ladrio/ Santa F, Maio de 2001, p. 4. A CCT foi criada durante a XXV Reunio do CIH, como rgo tcnico-consultivo do CIH. 401

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Desde o incio, a Hidrovia suscitou grande interesse no setor privado (armadores e operadores), elemento dinamizador do eixo fluvial, o que levou criao da Comisso Permanente de Transportes da Bacia do Prata (CPTCP), em abril de 1989, em Santa Cruz de la Sierra, por grupo de empresrios dos cinco pases relacionados com o transporte martimo e integrantes de suas respectivas Cmaras de Comrcio. A criao da CPTCP imprimiu, poca, ritmo acelerado s aes do CIH, sobretudo pela colaborao prestada nos trabalhos de harmonizao das legislaes dos cinco pases, com o intuito de permitir o livre acesso de seus armadores Hidrovia403. Ao setor privado, parte integrante do desenvolvimento da frota, reserva-se papel determinante na gesto e organizao dos portos, ao exercer aquele segmento a funo primordial de fora multiplicadora dos investimentos, com vistas a aumentar o efeito estruturante da via fluvial404. 2.4. O ENQUADRAMENTO JURDICO-LEGAL E NORMATIVO Uma vez instalada a estrutura institucional do projeto Hidrovia, uma das primeiras aes importantes do CIH foi dar incio s negociaes de normas comuns aos cinco pases relativas navegao e ao comrcio fluvial. Em dezembro de 1991, por ocasio de sua VII Reunio Ordinria, realizada em Santa Cruz de la Sierra, concluam-se
403

MUOZ MENNA, Juan Carlos. El Sector Privado y la Hidrova. In: Boletn del Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran, Factor de Integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109, suplemento n. 763-G-11, p. 302, invierno 1991. Ver tambm em Castillo, op. cit., p. 312; Bloch, op. cit., pp. 92 e 93 e Boscovich, 1999, op.cit., p. 109.

404 Ao se reunirem, pela segunda vez, em Buenos Aires, em agosto de 1990, e tendo presente esse fato, os membros do CIH destacaram a importncia da participao do setor privado no Programa da Hidrovia e acordaram que caberia a cada pas estabelecer o grau de seu envolvimento na execuo das obras de melhoria da via fluvial. Informe de la II Reunin del Comit Intergubernamental de la Hidrova Paraguay-Paran, realizada em Buenos Aires de 14 a 17 de agosto de 1990. In: BOLIVIA. Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Tratado, Actas, Informes. Hidrova Paraguay-Paran (Puerto CceresPuerto de Nueva Palmira). Santa Cruz de la Sierra. Diciembre de 1991. pp. 34 e 35.

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as negociaes do Acordo de Transporte Fluvial pela Hidrovia Paraguai-Paran405, que, juntamente com seus seis Protocolos Adicionais, seria assinado, em Las Leas, Repblica Argentina, em 26 de junho de 1992406, quando da VII Reunio Extraordinria do CIH, e entraria em vigor em 13 de maro de 1995407. Por ocasio da XXIII Reunio do CIH, realizada em setembro de 2003, em Santa Cruz de la Sierra, os pases membros manifestaram inteno de prorrogar a vigncia do referido Acordo, que expira em maro de 2005408. Durante
405 Por ocasio da III Reunio Extraordinria do CIH, realizada em 27 de setembro de 1991, em Buenos Aires, as delegaes acordaram que a estrutura do regime de transporte para a Hidrovia deveria ser flexvel, abrangendo a aprovao de um acordo quadro que contivesse princpios gerais e a celebrao de Protocolos Adicionais sobre assuntos especficos. Favoreceram tambm o princpio da liberalizao e simplificao de normas e procedimentos com vistas a reduzir substancialmente os custos de transporte e a permitir maior competitividade. Recomendaram harmonizar as legislaes e incluir no Acordo normas destinadas a propiciar o mximo de segurana navegao e a previnir a contaminao. Ver em BRASIL. Embaixada em Buenos Aires. Telegrama nr. 1160, de 28/09/91. 406 Sem prejuzo de sua vinculao jurdica com o Tratado da Bacia do Prata, de 1969, o Acordo de Transporte Fluvial pela Hidrovia Paraguai-Paran e seus Protocolos Adicionais (sobre assuntos Aduaneiros, Navegao e Segurana, Seguros, Condies de Igualdade de Oportunidades para uma maior Competitividade, Soluo de Controvrsias e Cessao Provisria de Bandeira) foram subscritos no mbito da ALADI, como Acordo de Alcance Parcial do Tratado de Montevidu, assinado em 1980. Note-se que, no incio, a Argentina ops-se celebrao do Acordo de Transporte e favoreceu a institucionalizao da Hidrovia por meio de um Tratado especfico, em funo de interesses como reserva de bandeiras e praticagem defendidos por funcionrios do Ministrio da Marinha que estiveram envolvidos no projeto Hidrovia desde o primeiro encontro em Campo Grande, e tambm por entender o San Martn, sobretudo seu negociador, poca, o Embaixador Felix Pea, que seria prefervel no vincular o Acordo ao Tratado da Bacia do Prata, cujos organismos considerava emperrados e anacrnicos e, portanto, incapazes de levar adiante projeto do porte da HPP. Essa posio foi flexibilizada na III Reunio Extraordinria do Comit, tendo em vista a adoo de poltica interna que visava mxima desregulamentao possvel para favorecer a reduo dos custos do transporte na Argentina.

O Acordo de Transporte Fluvial pela Hidrovia Paraguai-Paran e seus protocolos adicionais foram aprovados pelo Congresso Nacional do Brasil, pelo Decreto Legislativo n. 32 de 16 de dezembro de 1994 e passaram a vigorar a partir de sua ratificao e notificao, em10 de janeiro de 1995.
408 BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores,Circular Telegrfica, n. 47629/833, de 06/11/2003.

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a Reunio Extraordinria do CIH, realizada em Buenos Aires, no dia 16 de setembro de 2004, as delegaes aprovaram deciso na qual expressaram a vontade de proceder prorrogao do Acordo, por perodo de 15 anos, a partir de sua protocolizao na ALADI, o que se far pelo VII Protocolo Adicional409. O referido enquadramento jurdico-legal da HPP fundamentouse no convencimento de que, para se lograr a integrao regional, seria necessrio dispor de servios de transporte e comunicaes eficientes e atualizados, para o que a Hidrovia se apresentava como meio adequado, por constituir importante fator natural de integrao fsica e econmica da Bacia do Prata. Desde que garantidas, porm, a liberdade de trnsito fluvial e de transporte de pessoas e bens; a livre navegao; a eliminao das barreiras e das restries administrativas, bem como a supresso de regulamentao suprflua410. O Acordo prev como rgos responsveis por sua aplicao, o CIH e a Comisso do Acordo (CA). Seguindo a metodologia do Tratado da Bacia do Prata, o CIH funciona como seu instrumento poltico, e a CA como seu rgo tcnico, cujas funes se restringem a estudar, propor, recomendar, zelar e informar o CIH sobre o cumprimento das disposies do Acordo. Agregue-se a isso que cada pas tem direito a um voto e as decises so tomadas por unanimidade, com a presena de todos411. O grande objetivo do instrumento celebrado em Las Leas consiste em facilitar a navegao e o transporte fluvial longitudinal ao longo da HPP, mediante o estabelecimento de enquadramento normativo comum que favorea a eficincia e a modernizao de tais atividades e
409 Ver em CIH. Acta de la Reunin Extraordinaria del Comit Intergubernamental de la Hidrova Paraguay-Paran, realizada em Buenos Aires, nos dias 16 e 17 de setembro de 2004; e em BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Despacho Telegrfico para a ALADI nr. 326, de 18/10/04. 410 Acordo de Transporte Fluvial pela Hidrovia Paraguai-Paran (Porto de CceresPorto de Nova Palmira), Prembulo. In: BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Hidrovia Paraguai-Paran. Documentos Bsicos. Braslia, 10 de maro de 1998, p. 1. 411

Idem. p. 6.

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permita o acesso, em condies competitivas, aos mercados de ultramar 412. Por conseguinte, aplicvel navegao, ao transporte de bens e pessoas e ao comrcio, ficando expressamente excludos de seu escopo o trfego transversal 413 e a navegao de cabotagem. O fenmeno mais destacado do esprito integracionista do Acordo o princpio de igualdade de tratamento, consagrado em seu Captulo III, do qual derivam os seguintes elementos fundamentais: o tratamento idntico e recproco para o movimento de embarcaes dos pases signatrios; a obrigao de compatibilizar e uniformizar legislaes para criar condies de igualdade de oportunidades e favorecer a maior competitividade aos pases signatrios414. Considera-se o Acordo de Transporte Fluvial como um dos exemplos mais claros do novo Direito Internacional, condicionado pela macro-regionalizao dos recursos do planeta; pela adoo do consenso como mtodo da elaborao legislativa; pela defesa do equilbrio ecolgico e pela queda das barreiras ideolgicas415. No que diz respeito questo ambiental, o Captulo XV, Artigo 34, garante aos signatrios o direito de adotarem medidas para proteger o meio ambiente, de acordo com suas respectivas legislaes, descartando o risco de seu eventual nivelamento por baixo. Esse dispositivo torna delicada a tarefa da Comisso do Acordo, incumbida de a um s tempo
412 ALZUETA, Adrin, M. Derecho de Navegacin. Problemas Jurdicos derivados de la Hidrova Paraguay-Paran. In: UNIVERSIDAD NACIONAL DEL LITORAL. Secretara de Posgrado y Servicios a Terceros. Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales. Coleccin Jurdica y Social. pp. 6 e 8. Ver tambm em Bloch, op. cit., p. 71. 413

No entender do superintendente da Adminstrao da Hidrovia do Paraguai (AHIPAR), Dr. Fermiano Yarzon, o trfego de barcaas no sentido transversal, que pode afetar as margens dos rios, demandaria reviso do Acordo a fim de submet-lo tambm regulamentao comum. Informao verbal prestada autora por ocasio da Reunio Extraordinria do CIH realizada, em Buenos Aires, nos dias 15 e 16 de setembro de 2004. Ver em Alzueta, op. cit., p. 15 e Bloch, op. cit., p. 73. Alzueta, op. cit., p. 3.

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assegurar a modernizao e a intensificao do trfego na Hidrovia e garantir a segurana e a proteo do meio ambiente416. 2.5. O SIGNIFICADO PARA OS PASES BENEFICIADOS O sistema fluvial Paraguai-Paran desempenha importante papel para a integrao e possibilita o desenvolvimento sustentvel em sua rea de influncia, ao integrar zonas de produo agrcola e mineral s de processamento industrial situadas no esturio do Prata417. Como assinalado no Captulo I, o espao regional integrado requer sistema de transporte e comunicaes que outorgue sustentao material e logstica integrao produtiva, comercial e tecnolgica. Nesse sentido, a Hidrovia projeto de infra-estrutura e, como tal, fator bsico da integrao regional e das relaes comerciais intra e inter-regionais. Os benefcios advindos das intervenes para a melhoria das condies de navegabilidade dessa via fluvial natural poder conferir-lhe, assim, o carter de coluna vertebral do comrcio regional418. Proporciona, por meio de considervel reduo dos custos de transporte, o aumento da competitividade e das possibilidades de exportao dos produtos da regio, alentando com isso o crescimento das economias regionais e favorecendo a integrao econmica, poltica e social dos pases que se encontram sob sua rea de influncia419.
416 HAPPE, Barbara Maria. Os Caminhos da Sustentabilidade Cinco Anos depois da Rio 92. O Papel Poltico, Econmico e Social do Projeto Hidrova Paran-Paraguai (HPP) para o Brasil Marburg, Alemanha:Philipps- Universitt Marburg. Fachbereich Gesellschaftswissenschaften und Philosophie, Institut Fr Politikwissenschaft, outubro, 1997, p. 24. Meno a comentrio feito por um dos membros brasileiros da Comisso do Acordo, F. Fixel. 417

BRASIL. Ministrio dos Transportes. Termos de referncia. Projeto Bsico da Hidrovia Paraguai-Paran. Engenharia e Meio Ambiente no trecho Corumb/Ladrio Santa F. Maio de 2001. Modelo Matemtico, p. 3. Rojas Penso, op. cit., p. 3.

418 419

BLOCH, Roberto D. Transporte Fluvial. Buenos Aires: Ad Hoc, diciembre, 1999. pp. 68, 69.

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tambm projeto de importncia geopoltica. Contribui para diminuir as assimetrias, uma vez que, ao propiciar aos chamados pases menores a oportunidade de desenvolver suas economias, forjar maior equilbrio entre os membros do Mercosul, elemento indispensvel ao processo de integrao. importante notar que, embora a iniciativa do projeto HPP assente suas ncoras em interesses coincidentes quanto aos seus altos objetivos integrao regional, obteno de cooperao regional e aproveitamento comercial mais eficiente da principal artria do sistema fluvial da Bacia do Prata envolve interesses distintos quando se considera a relao custo benefcio do projeto para cada pas. Esses interesses adquirem ainda distintos matizes de acordo com as caractersticas da localizao geogrfica e do perfil produtivo desses pases. 2.5.1. ARGENTINA Na Argentina, o projeto Hidrovia encerra significado geopoltico ao representar a restaurao do eixo longitudinal, objetivo perseguido ao longo de dcadas de disputa com o Brasil, para, entre outras razes, manter agregados ao seu territrio a mesopotmia e as regies do Norte (NOA) e do Nordeste (NEA). Como assinalou Nicols Boscovich ao tecer comentrio sobre os benefcios que traria a Hidrovia para o Brasil e para a Argentina: El Brasil ver extraordinariamente facilitadas sus posibilidades de desarrollar sus regiones mediterrneas la interiorizacin brasilea y la Argentina soldar geoeconmicamente el NOA, el NEA y la Mesopotamia a una unidad espacial abarcativa de todo el pas420. parte essa conotao, constitui dado importante dispor a Argentina da maior extenso de vias navegveis do sistema ParaguaiParan (1661 km), cuja otimizao contribuir para incrementar o
420

BOSCOVICH, Nicols. El futuro argentino en la Cuenca del Plata. La Hidrova ParaguayParan-Ro de la Plata. In: Geopoltica, Buenos Aires, ao XVI, n. 40, p. 41, 1990.

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comrcio com vasta zona do interior do pas, ao permitir a integrao ferroviria/fluvial que converta zonas marginais em produtivas421. O empreendimento da Hidrovia reveste-se, ainda, de fundamental relevncia, sobretudo por constituir o rio Paran a coluna vertebral da zona de maior desenvolvimento do pas, uma vez que, ao banhar o eixo Santa F/Rosrio/Buenos Aires, abarca 85% do Produto Interno Bruto e 75% da populao argentinos422. Mais de 60% das exportaes agrcolas so embarcadas sobre o rio, representando aproximadamente 25% do total das exportaes do pas423. Sua passagem pela Argentina outorga-lhe tambm outro benefcio relevante, j que no trecho inferior do Paran se localizam os portos com maiores facilidades de transbordo e de armazenagem para o comrcio de ultramar424. Embora a participao do pas no projeto demande esforos para oferecer alternativas porturias sada dos produtos da regio com destino a portos de ultramar, tendo em conta os 2.000 km de rios que correm em territrio argentino, j eram realizados ao longo das
A Eclusa de Yaciret possibilitar um crescimento agrcola em Missiones e, com as privatizaes, o ramal ferrovirio que chega a Formosa e Barranqueiras poder abrir caminho produo do NOA, permitindo, assim, a integrao ferroviria/fluvial que converta zonas marginais em produtivas. Ver em SAYAGO, Pablo Ferres. Cuenca del Plata. Transporte Fluvial y Martimo. In: Boletn del Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran, Factor de Integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109, suplemento n 763-G-11, p. 247, invierno 1991. BRAIDOT, Nestor P. Un Proyecto Actual, una realidad futura? In: Boletn del Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran, Factor de Integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109, suplemento n 763-G-11, p. 284, invierno 1991. Ver tambm em Grupo de Trabalho Ad Hoc de los Pases de la Cuenca Del Plata, op. cit., p. 13. Bloch, op. cit., p. 68. Comenta ainda Bloch (p.78) que 70% das exportaes agrcolas argentinas so transportadas pelos rios da Prata e Paran. O transporte de cereais costumava demandar 900 barcos anuais. Com o aumento da profundidade do rio, sero necessrios apenas 600 barcos. Um barco tipo Panamax com capacidade para 60.000 t at pouco tempo podia carregar mais de 25.000 t nos portos do Paran, e se o projeto Hidrovia for implementado, poder encher seus pores nesses portos. Ver tambm em I.I.E. El Balance de la Economa Argentina, op.cit., p. 311.
424 SGUT, Martin. Integracin en el Sector Transporte en el Cono Sur. Puertos y vas navegables. Buenos Aires: BID-INTAL, 1997, p. 5. 423 422 421

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ltimas dcadas importantes investimentos na infra-estrutura de armazenamento, recebimento e embarque de gros e subprodutos, fundamentalmente pelo setor privado425. Sendo a Argentina o pas que dispe da maior frota em operao na Hidrovia, de interesse que se melhorem as condies de navegabilidade dos rios e se utilizem os servios de seus portos localizados ao longo de mais de 400 km do rio Paran426. Outra vantagem adicional que proporciona o projeto Argentina a oportunidade de reduzir os custos diretos do pas, uma vez que os investimentos em infra-estrutura porturia do rio Paran podero vir a ser compartilhados com o setor privado. Abre-se espao tambm oportunidade de desenvolver economia de escala mais eficiente, o que requer instalaes porturias adequadas e grandes volumes de cargas, compatveis com a tendncia ao trfego do comrcio martimo internacional em grandes containers de uso mltiplo para lograr reduo de custos427. 2.5.2. BOLVIA A relevncia da Hidrovia para a Bolvia extrapola os aspectos econmicos. sua oportunidade de conseguir a to ansiada sada ao mar que a liberte das limitaes impostas por sua mediterraneidade428, ainda que no abram os bolivianos mo da sada biocenica como deixou claro Ren Sanchez Maesse:
425 Braidot, op. cit., p. 285. O setor privado argentino est investindo 900 milhes de dlares na ampliao da planta de produo de Rosrio. Ver em BASADONNA, Juan Antonio: depoimento [20 out.2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004.

CLEAVER, Vitria Alice. Discurso pronunciado na Escola Nacional de Inteligencia de la Repblica Argentina. Buenos Aires, 21 de abril de 1993, p. 16, disponvel no arquivo da Embaixada do Brasil em Buenos Aires. Veja tambm em MAZONDO, Jos Osvaldo. La Navegacin en la Cuenca del Plata. In: Boletn del Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran, Factor de Integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109, suplemento n 763-G-11, p. 235, invierno 1991.
427 428

426

Sanguinetti, op. cit., p. 81 e Boscovich, 1990, op. cit., p. 41. Mazondo, op. cit., p. 235.

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La utilizacin plena de esta va de agua constituye una alternativa dinmica, con vistas a consolidar definitivamente nuestro acceso al Atlntico. Todo ello, sin apartarnos en ningn momento de las polticas orientadas al derecho que nos asiste en el Ocano Pacfico. (...) Para Bolivia, la utilizacin de la Hidrova Paraguay-Paran constituye la va ms efectiva para la implementacin de un sistema de transporte fluvio-martimo intermodal, econmico y competitivo, que le permita la explotacin de sus recursos renovables y no renovables, con vistas a lograr el libre intercambio de sus productos y potencial econmico con los pases de la Cuenca del Plata y con el resto del continente, integrando y proyectndola hacia un beneficioso comercio429.

A Hidrovia fator essencial para o crescimento do pas. Com seu enclausuramento mediterrneo, precisa da via fluvial para o escoamento da produo agropecuria de Santa Cruz de la Sierra e das minas de Mutum aos mercados internacionais, cuja utilizao permitir tambm gerar fretes de retorno e baratear os custos de importao430. A necessidade de abastecimento da regio Sul, especialmente Santa Cruz de la Sierra, sua cidade industrial, vital. O Departamento de Santa Cruz responsvel pelo cultivo de mais de 45% das terras agricultveis bolivianas e mais de 40% da produo agropecuria nacional, alm de concentrar o maior potencial hidrocarbonfero do pas e as importantes jazidas de ferro e mangans de Mutum431.
SANCHEZ MAESSE, Ren. Nueva Tesis Geopoltica. In: Revista de la Escuela de Inteligencia, Buenos Aires, Vol. II, n. 2, pp. 116 e 120, segundo cuatrimestre, 1993. A Bolvia tambm precisa da HPP para baratear suas importaes, como por exemplo, os carregamentos de trigo que, ao ingressarem pelos portos do Chile, cuja infra-estrutura inadequada, se expem muitos meses s intempries e correm o risco de contaminao e perda de valor. Ver em Braidot, op. cit., p. 287.
431 430 429

Boscovich, 1990, op. cit. p. 110.

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O caso da regio oriental boliviana anlogo ao do Mato Grosso. As alternativas que lhe restam so as ferrovias brasileiras ou argentinas. At pouco tempo atrs, o oriente boliviano dependia economicamente da extrao de minrios da zona ocidental, cuja comercializao fazia-se primordialmente pelos portos do Oceano Pacfico. Porm, o desenvolvimento da zona de Santa Cruz de la Sierra, impulsionado pela explorao do petrleo e, mais recentemente, pelo cultivo da soja, despertou o interesse pela valorizao do transporte fluvial432. Essa contingncia explica, de certa forma, a precipitao do governo boliviano de propor j na XVIII Reunio de Chanceleres que se declarasse de interesse prioritrio a implementao da Hidrovia. Essas so as principais razes que explicam a prioridade atribuda pelo governo boliviano melhoria das condies de navegabilidade do Canal Tamengo, mediante a dragagem de Porto Aguirre desembocadura do rio Paraguai. 2.5.2.1. POSTURA DO BRASIL NA SOLUO DOS PROBLEMAS DO CANAL TAMENGO A Hidrovia beneficia particularmente o oriente boliviano, regio que cresce em ritmo vertiginoso e j se converte em plo de desenvolvimento do pas, que aos poucos diversifica sua economia, antes atrelada extrao mineral. A esse respeito, afirmava Jorge Sanguinetti:
Y es por eso que Brasil actu con generosidad tambin, dejando viejos conflictos y confrontaciones para poder buscar y darle a travs de ese Canal Tamengo, las salidas
O escoamento da soja para o mercado europeu fazia-se por ferrovia brasileira at a costa atlntica a um custo que, se bem elevado, era suportvel tendo por base o preo da mercadoria. A queda do preo da soja e o aumento considervel do custo do transporte por via terrestre fez com que os bolivianos, por intermdio das Cmaras de Comrcio, impulsionassem com maior vigor o rompimento de sua mediterraneidade, mediante a utilizao da via fluvial, com sada ao Rio da Prata. Malins, op. cit., p. 311.
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de Bolivia al ro Paraguay, y a travs del sistema del Ro Paraguay y Paran, la salida al Atlntico433.

O acesso da regio ao rio Paraguai, na fronteira com o Brasil, viabilizado pelo sistema Tamengo, hidrologicamente dependente desse rio e pertencente quase integralmente ao Brasil434. As autoridades bolivianas tm manifestado preocupao com problemas apresentados principalmente em decorrncia da reduo do fluxo de gua do Canal Tuiui que desgua na Lagoa Cceres, supostamente causada por obstculos de cimento no lado brasileiro. Alegam que estudos hidrolgicos indicam a possibilidade de a Lagoa de Cceres vir a secar e ameaar sua nica sada de acesso ao mar435. O tratamento do assunto passou a ser recorrente nas reunies do CIH e, em setembro de 2003, por ocasio da III Reunio de Comandos Navais Fronteirios Brasil-Bolvia, decidiu-se pela realizao de estudos para o levantamento das causas do assoreamento do Sistema Tamengo e possveis solues para a questo. Em maio de
433 434

Sanguinetti, op. cit., p. 80.

Para os territrios do Norte boliviano (zona de Beni), o acesso ao Oceano Atlntico, por meio da Bacia do Amazonas alternativo, j que no contam com acessos rodovirios e ferrovirios at La Paz ou Santa Cruz de la Sierra. A rede rodoviria brasileira oferece opo para a sada dos produtos dessa regio prxima ao porto de Manaus, onde atracam embarcaes de ultramar, com sada ao Atlntico. Bloch, op. cit., p. 162. Assim como o sistema Tamengo inunda os campos por meio das enchentes do rio Paraguai e de precipitaes extraordinrias, tambm pode chegar a secar em pocas de estiagem severa. H evidncia de que esteve completamente seco no perodo de 19601969, ainda que o rio Paraguai tenha mantido os nveis crticos de gua. ANGULO CABRERA, Gildo. La Navegabilidad en el Ro Paraguay: Proyectos Portuarios Bolivianos. In: Boletn del Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran, Factor de Integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109, suplemento n 763-G-11, p. 157, invierno 1991. Comenta ainda Angulo Cabrera que possveis alternativas de sada ao Atlntico seriam Puerto Busch ou a canalizao do Bermejo que uniria grande parte do territrio boliviano com um porto no curso das guas do rio Paraguai, proporcionando acesso mais prximo ao Atlntico do que Puerto Busch ou o canal Tamengo, distncia que seria reduzida em 1300 km. Outras opes de a Bolvia ligar-se Hidrovia seriam as Lagoas de Uberaba, Gaiba e Mandiore, que se comunicam com o Paraguai por pequenos canais brasileiros navegveis temporariamente. Ver tambm em BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Circular Telegrfica n. 42864/154, de 01/03/2002.
435

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2004, por sugesto do chefe da delegao brasileira, acordou-se aprofundar os mencionados estudos, para o que foi criada Comisso Mista Tcnica Brasil-Bolvia, com a misso de realizar trabalhos de investigao e apresentar propostas de soluo para o problema, no que diz respeito a aspectos hidrolgicos e ambientais436. Outra reivindicao do governo boliviano diz respeito flexibilizao das limitaes da dimenso de comboios que transitam pelo Canal Tamengo, impostas pela Marinha do Brasil e justificadas por questes de segurana de navegao e da possibilidade de que a tomada de gua da cidade de Corumb possa afetar seriamente a vida de cerca de 125 mil habitantes437. Embora essas regras sejam condicionadas por questes de segurana438 e no impliquem discriminao de bandeira, representam custos excessivamente onerosos para os exportadores bolivianos. Nesse sentido, o governo boliviano formulou pedido para que as Normas e Procedimentos da Capitania Fluvial do Pantanal fossem revistas para permitir o trfego de comboios maiores no trecho compreendido entre o Farolete Balduno e o sistema de captao de gua de Corumb, com vistas a evitar que a obrigatoriedade de seu desmembramento prejudique a economia do pas. Em ateno ao pleito do governo boliviano, o Brasil disps-se a diminuir o prazo de concluso dos estudos iniciados pelos dois pases, destinados a avaliar a possibilidade de mudana da configurao de comboios e de atribuir
MELO, Renato Batista de. Consideraes sobre a Hidrovia Paraguai-Paran. BRASIL. Marinha do Brasil. Diviso de Assuntos Martimos e Ambientais. Braslia, 1 set. 2004. pp.9 e 10. Texto mimeografado. 437 BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Circular Telegrfica nr. 46065/321, de 19/05/2003. 438 As restries aplicam-se no apenas passagem na tomada de gua da cidade de Corumb, mas a todo o trecho que se estende at o Farolete Balduno, em funo das caractersticas do fundo rochoso do rio no espao entre o Farolete e sua margem. Ver em BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Despacho telegrfico n. 415 para a Embaixada em La Paz, de 06/10/2003, que relata as conversaes mantidas entre os chefes das delegaes brasileira e boliviana margem da XXXIII Reunio do CIH, realizada em Santa Cruz de la Sierra, de 22 a 25 de setembro de 2003.
436

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tratamento diferenciado s embarcaes de acordo com o tipo de carga transportada e do risco que representa para o meio ambiente439. Embora as regras de trfego de comboios tenham sido alteradas, em reunio bilateral realizada em maio de 2004, no atendem plenamente a reivindicao boliviana. A existncia de obstculos na rea as reduzidas larguras e profundidades em determinados trechos e pocas do ano, bem como a presena de algumas construes, como o sistema de captao de gua da cidade de Corumb e o Farolete Balduno constituem o principal impedimento passagem de comboios com 4 barcaas (2x2+1) em tempo integral, como quer a Bolvia440. O esprito de cooperao no atendimento das reivindicaes bolivianas foi consignado no Comunicado Conjunto dos Presidentes Lula e Mesa:
(...) os presidentes coincidiram que a Hidrovia Paraguai-Paran constitui um eixo de desenvolvimento scio-econmico binacional e regional. Nesse sentido, determinaram o exame de medidas que, preservando o meio ambiente, facilitem a navegao e as operaes fluviais nas guas jurisdicionais da Bolvia e do Brasil e a busca de uma soluo para a questo da tomada de gua no Canal Tamengo441.

O Comunicado, associado s iniciativas mencionadas, corrobora a postura de colaborao do governo brasileiro na soluo dos problemas apresentados no Canal Tamengo.
Ver em BRASIL. Ministrio das Relaes Exteirores. Despacho telegrfico n. 415 para a Embaixada em La Paz, de 06/10/2003.
440 441 439

MELO, Renato Batista de. op. cit., p.8.

BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Comunicado Conjunto dos Presidentes da Repblica Federativa do Brasil, Luiz Incio Lula da Silva, e da Repblica da Bolvia, Carlos D. Mesa. Braslia. 18 nov. 2003. Disponvel em <www.mre.gov.br/portugues/ imprensa/nota_detalhe.asp?ID_RELEASE=2014>. Acesso em: 13 mar. 2004.

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2.5.3. BRASIL O Brasil o pas da regio que menos depende da Bacia do Prata para seu desenvolvimento. Dispe da maior e mais importante parte da Bacia Amaznica, com 4,5 milhes de km; extenso litoral de 8,5 mil km, bem posicionado em relao aos EUA, Europa e frica, alm de possuir potencial hidreltrico que pode alcanar 100 milhes de kW, fora da regio platina, e grandes reservas de recursos naturais, vegetais e minerais442. A HPP tem importncia para o pas como rota de exportao alternativa443 aos portos martimos saturados da costa atlntica e pode conferir competitividade produo da regio Centro-Oeste. Os principais produtos transportados pela HPP so a soja e o minrio de ferro. Em decorrncia de limitaes ambientais impostas pela presena do Pantanal Mato-Grossense, o excedente de produo de soja da zona de expanso da fronteira agrcola encontra alternativa de escoamento aos mercados internacionais pela rota Madeira/Amazonas, at o porto de Itacoatiara. Porm, a produo de minrio de ferro de Corumb constitui carga cativa da Hidrovia e, portanto, depende de seu funcionamento eficiente para expandir-se. Nessas condies, poder-se-ia afirmar que a viabilizao da Hidrovia depende mais da participao do Brasil do que o Brasil da Hidrovia, se considerarmos, tambm, que no pode a via de transporte desenvolver-se, organizar-se e oferecer vantagens econmicas em termos de reduo de custos se no captar carga pesada abundante e permanente: los resultados de las evaluaciones econmica y financiera son altamente sensibles a los flujos generados de mineral de hierro444. A explorao mineral constitui, nesse sentido, elemento
442

SCHILLING, Paulo. El Expansionismo Brasileo. Argentina: Grfica Saavedra, 2 ed., diciembre, 1978, p. 133. SGUT, Martn. op. cit., p. 5.

443 444

RATTNER, Henrique. Consideraes Scio-econmicas e Polticas sobre o Projeto da Hidrovia Paraguai-Paran. In: DUNNE, Thomas et al. O Projeto de Navegao da Hidrovia Paraguai-Paran. Relatrio de uma Anlise Independente. Braslia: CEBRAC/ EDF, julho de 1997, p. 103. Meno ao Captulo 14, pp.14-103, do Estudo HLBE.

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fundamental de sua viabilizao como via de transporte barato. Apenas as colheitas de cereais, com seus ciclos de demanda, no so suficientes para garantir seu desenvolvimento em condies competitivas445. Se a importncia da HPP relativa para o Brasil como meio de transporte, tendo em vista dispor o pas de outras vias alternativas, ainda que mais dispendiosas, reveste-se de relevncia fundamental como instrumento de consecuo dos objetivos da poltica externa sulamericana do Brasil. Elo fsico natural de ligao entre os pases do Mercosul, capaz de dinamizar o intercmbio de bens e servios e de pessoas dos pases que o integram, constitui tambm o eixo de conexo com a infra-estrutura dos pases andinos e, portanto, base para a construo progressiva de uma comunidade sul-americana das naes446. 2.5.4. PARAGUAI A Hidrovia oferece ao Paraguai soluo alternativa mais econmica para sua mediterraneidade e a possibilidade de incrementar suas exportaes447. A utilizao eficiente da Hidrovia permitir reduzir consideravelmente os custos das exportaes paraguaias, sobretudo as de soja, que vinham sendo concentradas na sada pelo porto de Paranagu448. A otimizao da via fluvial traduz-se na expectativa de o pas integrar-se mais estreitamente com seus vizinhos e de lhe assegurar
FERRES SAYAGO, Pablo. Cuenca del Plata. Transporte Fluvial y Martimo. In: Boletn del Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran, Factor de Integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109, suplemento n 763-G-11, p. 245, invierno 1991. BRASIL. Ministrio das Relaes Exteirores. Circular Telegrfica n. 51389/1175, de 15/07/2004, que transmite notas divulgadas imprensa sobre decises tomadas no mbito do Mercosul a respeito da construo progressiva de uma Comunidade Sulamericana de Naes e do Aqfero Guarani.
447 448 446 445

Mazondo, op. cit., 235.

ROJAS CUEVAS, Cayo Oscar. La Hidrova: El gran desafio. In: Boletn del Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran, Factor de Integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109, suplemento n 763-G-11, p. 186, invierno 1991.

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insero internacional competitiva: (...) para el Paraguay, es indudable que la HPP se constituye en un proyecto de estratgica importancia que genera muchas expectativas, teniendo en cuenta su condicin de pas sin costa martima. El desarrollo de la Hidrova permitir por esta va un acceso a los puertos de ultramar449. Ainda no aspecto econmico, a HPP (...) revitalizar el uso de sus puertos principales, Asuncin (que debe ser el eje de la Hidrova por su lugar estratgico) Concepcin y Villeta. Mejorar [adems] la navegabilidad de sus ros interiores, enlaces fluvioferrocarrileros como alternativas de transportes ms econmicos. O pas contar, assim, com sistema de transporte fluvial mais competitivo do que o dos corredores existentes, com a dinamizao de sua economia, ao gerar novas demandas:
El mejoramiento de los ros Paraguay y Paran incrementar la demanda de transporte en forma considerable. Solo en el tramo paraguayo, desembocadura del ro Apa-Asuncin, generar una carga adicional importante estimada en el doble de la actual, lo que posibilitara, con asistencia financiera adecuada, la construccin de barcazas por empresarios del Paraguay con las ventajas econmicas que ello implica450.

Ao buscar via de transporte econmico para compensar sua mediterraneidade, o Paraguai desenvolveu a segunda maior frota em operao na Hidrovia, considerada imprescindvel para incrementar sua produo de soja. Do ponto de vista social, a HPP potencializar, ainda, o incremento de fontes de trabalho, apresentando soluo para
449 ARRIOLA, Javier (Jefe de Navegacin Fluvial del Ministerio de Relaciones Exteriores del Paraguay): depoimento [24 nov.2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Assuno, 2004. 450

Ibidem.

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as comunidades ribeirinhas que se encontram margem da atividade econmica do pas451. 2.5.5. URUGUAI O Uruguai entrada e sada da Bacia, uma vez que o talvegue do Rio da Prata encontra-se em suas costas, as mais altas e mais profundas:
(...) esta regin de la Cuenca del Plata, en particular el rea directamente vinculada con el Ro de la Plata, es de suma importancia por cuanto sirve de salida definitiva al hinterland del Cono Sur, en materia fluvial a travs de la hidrova ParaguayParan, Uruguay y sus afluentes navegables; que cuenta adems con los puertos brasileos pero va carretera que hace ms costoso el flete (Ro Grande, Itaja, Paranagu y Santos para la zona centro del hinterland, con sistema mltiple)452.

As condies favorveis do territrio uruguaio, sem obstculos naturais e interposto entre So Paulo e BuenosAires, habilitam-no a constituir sua zona de unio e centro de servios da regio platina453. Situado no outro extremo de Cceres (3442 km), o Uruguai dispe dos portos de Nova Palmira e de Fray Bentos, que constituem zonas francas, e facilitam o exerccio de sua vocao para vender servios. Na avaliao de Jorge Sanguinetti, esse seria o destino natural do pas, por no chegar a ser grande exportador de cereais pelas limitaes impostas pela dimenso de seu territrio e pelas caractersticas de seus solos454. Nutre, portanto, o
451 452

Ibidem.

QUAGLIOTTI de BELLIS, Bernardo: depoimento [30 out. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Montevidu, 2004.
453 DALLANEGRA PEDRAZA, Luis. Situacin Energtica Argentina y la Cuenca del Plata. In: DALLANEGRA PEDRAZA, Luis (Coord.). Los Pases del Atlntico Sur. Geopoltica de la Cuenca del Plata. Buenos Aires: Editorial Pleamar, 1983. p. 18. 454

Sanguinetti, op. cit., p. 81.

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Uruguai a expectativa de receber boa parte da produo gerada na Bacia e transportada pela Hidrovia com destino aos mercados externos. O desenvolvimento de Nova Palmira poder criar plo econmico significativo, utilizando o porto como trampolim transocenico 455 que lhe permita ser enclave industrial de magnitude. Suas boas condies de acesso e sua localizao o perfilam como porto de transferncia flvio-martima, que poder adquirir maior importncia medida que se aprofunde o canal Martn Garcia. H que se considerar, porm, que Nova Palmira no multifuncional, por no se encontrar conectada rede ferroviria456. 2.6. FONTES DE FINANCIAMENTO Por deciso tomada no mbito da I Reunio do CIH, os investimentos em obras de manuteno na via fluvial devem ser realizados por cada uno de los pases en su respectivo tramo o en forma bilateral en tramos compartidos457. Dessa maneira, os recursos financeiros para a implementao das decises tomadas no mbito do CIH derivam dos oramentos internos de cada pas membro, naquilo que for de estrita responsabilidade das autoridades nacionais, em seus respectivos territrios, e de financiamentos levantados junto a organismos financeiros internacionais, a exemplo do BID,
Braidot, op. cit., p. 288. Comenta o autor que o Uruguai vem impulsionando a conformao de um ente ou empresa multinacional capaz de obter crditos internacionais e de fixar as prioridades das obras de que necessita para otimizar o uso da Hidrovia, entre as quais figura o projeto de instalao de altos fornos para processar o ferro de Corumb e planta processadora de cevada que satisfaria a demanda gerada pelas cervejarias prximas ao canal fluvial.
456 457 455

Bloch, op. cit., pp. 98 e 99.

CIH. Informe de la Primera Reunin del Comit Intergubernamental de la Hidrova Paraguay-Paran, realizada em Buenos Aires em 7 de maio de 1990. In: BOLIVIA. Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Tratado, Actas, Informes Hidrova Paraguay-Paran. Santa Cruz de la Sierra. Diciembre de 1991. p. 24.

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FONPLATA458 e CAF, no que diz respeito a obras de maior envergadura e projetos de interesse comum, que se apliquem, em princpio, a toda a extenso da Hidrovia. O levantamento de fundos desses organismos foi canalizado, at o momento, para a realizao dos estudos de viabilidade do projeto Hidrovia. Os primeiros estudos de pr-viabilidade tcnico-econmica, de engenharia, cartografia, balizamento, sinalizao e de impacto ambiental contaram com recursos da ordem de US$ 7,5 milhes459, ao abrigo do Convnio sobre Cooperao no Reembolsvel460, do
458 O Convnio Constitutivo do Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata (FONPLATA) foi assinado por ocasio da VI Reunio de Chanceleres da Bacia do Prata, celebrada em Buenos Aires em 1974. Administrado por uma Assemblia de Governadores e uma Diretoria-Executiva, o Fundo comeou a operar em 1977, conta com capital prprio, proveniente de quotas integralizadas pelos cinco pases e capacidade de endividamento externo, ou seja, de contratar acordos com agncias financeiras, nacionais e internacionais, assim como com organismos pblicos ou privados de assistncia tcnica. Sua criao gerou expectativas, no incio, no que diz respeito possibilidade de levar a cabo projetos no mbito da regio. No obstante, seu objetivo financiar a realizao de estudos de pr-viabilidade, viabilidade e desenho final de projetos, porm no para a construo de obras de infra-estrutura , que requerem aportes substantivos. Ver em Dallanegra Pedrazza, Luis. Situacin Energtica Argentina y la Cuenca del Plata, op, cit., pp. 15-16. 459 460

Cleaver, op. cit., p. 14.

No mbito do Projeto PNUD RLA/90/012, o BID financiou a execuo de estudos referentes aos mdulos A (cujo propsito foi empreender melhoramentos prioritrios nas condies de navegao dos segmentos mais importantes da Hidrovia Paraguai-Paran desde o Porto de Nova Palmira at Corumb/Porto Quijaro) e B (que compreende dois estudos: um de engenharia e o plano de execuo para a Hidrovia; outro, de avaliao do impacto ambiental do projeto). Para o estudo do mdulo A foram reservados recursos da ordem de US$ 1,1 milho; para o mdulo B (engenharia) cerca de US$ 2 milhes; e para o mdulo B (impacto ambiental), US$ 2, 8 milhes, alm de US$ 200 mil para o plano cartogrfico. Incluindo outras aes menores, os recursos previstos no convnio de cooperao tcnica no reembolsvel chegaram casa dos US$ 7,5 milhes. A CEE manifestou reiteradamente interesse em realizar o Estudo de Impacto Ambiental da Hidrovia, por se tratar de tema de alta sensibilidade na Europa, poca, sobretudo depois do acidente de Chernobyl. Foram, no entanto, apresentadas muitas dificuldades para a compatibilizao entre as regras dos dois organismos, sobretudo no que diz respeito licitao para a elaborao conjunta dos estudos, alm do fato de que o empreendimento conjunto atrasaria o cronograma de atividades acordado para o projeto do PNUD. Embora a CEE tenha apresentado proposta de finanaciamento da totalidade do Estudo de Impacto Ambiental, no teve condies de fornecer os esclarecimentos solicitados no prazo acordado.

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Projeto Regional RLA/90/012461, e de outro similar assinado com o FONPLATA 462 . A necessidade de realizao de estudos complementares para a execuo de futuras obras de dragagem e balizamento na Hidrovia levou a CAF a aprovar, em 2003, a concesso de fundos para cooperao tcnica ao CIH, no valor de US$ 885 mil, por meio do Projeto Regional RLA/02/010463. As possibilidades de captao de recursos para as intervenes de melhoria e a diversificao de suas fontes de financiamento tendem a aumentar medida que a IIRSA ingressa em etapa de implementao e uma vez que a via fluvial foi considerada novo eixo de integrao e desenvolvimento regional e dever ser priorizada por seu valor estratgico464. A integrao fsica regional, contemplada na IIRSA, importante tema da agenda da poltica externa brasileira para a Amrica do Sul no governo Lula, que tem empreendido esforos para que as obras da iniciativa saiam do papel465. Em suas iniciativas, contribui
461 O Projeto Regional do PNUD/BID (RLA/90/012) de apoio ao desenvolvimento da Hidrovia foi aprovado pelo CIH por ocasio de sua I Reunio Extraordinria, realizada em 21 de junho de 1991. O referido projeto envolveu recursos da ordem de US$ 700 mil em cooperao tcnica no reembolsvel do PNUD e do BID para o Programa da Hidrovia.

PEREIRA RUZ DAZ, Porfrio. Discurso de abertura da VI Reunio do CIH, realizada em Assuno, de 21 a 23 de agosto de 1991. In: BOLIVIA. Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Tratado, Actas, Informes Hidrova Paraguay-Paran. Santa Cruz de la Sierra. Diciembre de 1991. p. 199.
463

462

CAF. Financiados estudios para desarrollo de la Hidrova Paraguay-Paran. In: CAF noticias. 11 mar. 2003. Disponvel em <www.caf.com/view/index.asp>. Acesso em: 18 dez. 2004. A Diretoria Executiva do FONPLATA, consciente de la importancia de este emprendimiento aprovou tambm financiamento para os projetos Estudios sobre el Desarrollo de las Zonas Productivas en las reas de Influencia Portuarias (US$ 485 mil) e Realizacin de Estudios para el Desarrollo de un Sistema de Informacin del Programa Hidrova Paraguay Paran (US$ 50 mil). SGUT, Martn. Puertos y vas navegables. Buenos Aires: BID-INTAL, 1997. Disponvel em <www.iadb.org>. Acesso em: 02 nov. 2003.

464 Ver em IIRSA. Ata da VI Reunin del Comit de Direccin Ejecutiva, ocorrida em 23 e 24 nov. 2004, em Lima, Peru. Se indic que la Hidrova Paraguay-Paran debe ser priorizada en IIRSA dada su importancia estratgica, convocando al GTE respectivo a la brevedad posible. Ver em Acta de la V Reunin del Comit de Direccin Ejecutiva ocorrida em 04 e 05 dez. 2003, em Santiago, Chile. Atas disponveis em <www.iirsa.org >. Acesso em: 18 dez. 2004.

VALENTE, Rubens. Planos de Lula para integrar continente preocupam ONGs. In: Folha de So Paulo, So Paulo, 26 out. 2003.

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para que se imprima ao mecanismo objetividade, dinamismo e rapidez na obteno de resultados466 e para viabilizar fontes de financiamento. Para a consecuo desses resultados e na tentativa de agilizar o acesso a recursos (...) se destac el consenso entre los pases sobre la necesidad de que las instituciones del CCT [Comisin de Coordinacin Tcnica] as como otras agencias y bancos de desarrollo tales como el BNDES participen activamente en la implementacin de estos mecanismos467. Nesse mbito, o BNDES contempla liberar cerca de US$ 700 milhes para projetos de interesse do governo argentino que estejam amplamente contemplados na Iniciativa, dos quais US$ 80 milhes seriam canalizados para a HPP468. 2.7. INTERCONEXO DA HPP COM A HIDROVIA TIET-PARAN E
OUTROS MODOS DE TRANSPORTE

O Estudio de Pre-factibilidad j aconselhava a extenso natural da Hidrovia por seus tributrios, a fim de permitir sua integrao com as vias fluviais secundrias, a ampliao da rea de influncia direta da artria principal e a gerao de cargas hidrovirias em outras zonas carentes de transporte, por meio intermodal469. No plano nacional, a ligao mais importante faz-se com a Hidrovia TietParan (ANEXO Figura 7), condio para que o projeto se torne
466

BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Circular Telegrfica n. 48607/1423, de 18/12/2003.

467 IIRSA. V Reunin del Comit de Direccin Ejecutiva, ocorrida em 04 e 05 dez. 2003, em Santiago, Chile. Disponvel em <www.iirsa.org >. Acesso em: 18 dez. 2004. 468 Alm do BNDES, por determinao do presidente Lula, outros organismos (BID, CAF e FONPLATA) j manifestaram interesse em financiar projetos da IIRSA. MARIN, Denise Chrispim e FERNANDES, Adriana. CMN aprova incentivo a obras de integrao na Amrica do Sul. In: O Estado de So Paulo, So Paulo, 30 jan.2004. A esse respeito, comentava Antonio Juan Sosa, vice-presidente corporativo da CAF, que nunca haviam antes trabalhado to intensamente [CAF e BNDES]. Valente, op. cit. p. 2. 469

Grupo de Trabalho Ad Hoc de los Pases de la Cuenca del Plata, op. cit., pp. 118 e 119.

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rentvel para o Brasil470. Tal ligao, mediante a construo de sistema de eclusas na represa de Itaipu, impensvel h duas dcadas devido hiptese de conflito blico entre o Brasil e a Argentina, ou de rodovia, possibilitaria o transporte eficiente entre So Paulo e Buenos Aires. Esses sistemas hidrovirios integrados conformariam rea de influncia de 4,8 milhes de km, com 90 milhes de habitantes, representando mais de 85% do PIB do Mercosul471. Caso se venham a superar os obstculos geogrficos, dentre os quais o de salto de quase 115 m em Itaipu, as hidrovias Paraguai-Paran e Tiet-Paran podero ainda conectar-se com as Bacias dos rios Tocantins, Tapajs, Madeira, Amazonas, Negro e, a partir desta ltima, com o rio Orinoco472. No plano regional, uma das possibilidades mais concretas seria a conexo entre as cidades de Paran e Santa F por rodovia at Valparaso, que, uma vez pavimentada at o mencionado porto chileno, garantiria o trfego permanente entre a Argentina e o Chile473. O desenvolvimento dos portos interiores na Hidrovia estabelece pontos de transbordo. A ligao da HPP com o Chile pode ser tambm viabilizada at Antofagasta, pela ferrovia General Belgrano, na regio de Barranqueras (Resistencia-Chaco)474. Contemplam-se ainda duas
470 Ver em Happe, op. cit., p. 27. A Hidrovia Tiet-Paran exerce influncia em rea de 1,5 milhes de km, 75 milhes de habitantes e responde por cerca de 70% do PIB brasileiro. Fator de induo do desenvolvimento econmico regional, permite tambm maior integrao entre a regio oeste de So Paulo, Mato Grosso do Sul, Gois, Minas Gerais e Paran. 471

CAMPOS, Welber Vinicius Ala, FREGONA, Marcelo Jos, XAVIER, Plnio. Capacidade Real de Transporte da Hidrovia Tiet-Paran (Trecho Tiet). In: SEMINRIO DE FORMATURA ESCOLA DE ENGENHARIA DE LINS, [S.d.], So Paulo. Disponvel em <www.seminarioformatura.hpg.ig.com.br/index.htm>. Acesso em: 27 nov. 2001. Bloch, op. cit., pp. 108 e 109.

472 473

RUIZ ESTELLANO, Gualberto. Diagnstico del Transporte Internacional y su Infraestructura en Amrica del Sur (DITIAS) Modo Fluvial (Cuenca del Plata). Montevideo: Asociacin Latinoamericana de Integracin, 2000. p.48. SANTANNA, Jos Alex. Transporte Terrestre. Argentina : BID-INTAL, 1997. p.73. Em encontro mantido no Rio de Janeiro, em 16 de maro de 2004, os presidentes Lula e Kirchner deixaram registro, no documento assinado naquela ocasio intitulado

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outras formas de interconexo com o Chile, por ferrovia, caso o sistemas fluviais Tiet-Paran e Paraguai-Paran venham a se unir. Uma delas, Tiet-Paran/Paraguai-Paran/Antofagasta, pela linha frrea SaltaSocompa-Antofagasta, via corredor dos Libertadores, na altura de Santa F-Rosrio. A outra, Tiet-Paran/Paraguai-Paran/Valparaso, via San Francisco, Crdoba e Mendonza, pelo Corredor Transandino Central, at Valparaso.

Ata de Copacabana, de sua vontade poltica de tomar todas as medidas necessrias para a construo de uma linha ferroviria que, atravessando as provncias de Corrientes e Misiones, se conecte com a rede brasileira, nos Estados do Mato Grosso do Sul e So Paulo, possibilitando unir, atravs do Norte argentino e pelo mesmo caminho, os portos brasileiros do Atlntico, potencializando, por sua vez, o desenvolvimento do corredor ferrovirio da mesopotmia argentina.

C APTULO V

OS ESTUDOS DE VIABILIDADE TCNICA, ECONMICA E AMBIENTAL DAS MELHORIAS NA INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTE DA HIDROVIA

OS ESTUDOS DE VIABILIDADE TCNICA, ECONMICA E AMBIENTAL DAS MELHORIAS NA INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTE DA HIDROVIA

A celeridade que caracterizou a incorporao do Programa da HPP ao Sistema da Bacia do Prata - motivada poca sobretudo pela necessidade de se promover a integrao do Cone Sul como nica sada para o desenvolvimento da regio e sua insero competitiva no mercado internacional - no encontrou paralelo nos encontros e atividades que se seguiram para definir os parmetros tcnica e economicamente mais apropriados, que devero nortear a elaborao, licitao e execuo dos projetos finais das futuras obras previstas na Hidrovia. Essa percepo era antecipada, em 1993, com certa desconfiana, por autores argentinos, como o deixou transparecer Adolfo Koutoudjian ao advertir sobre a morosidade do programa de futuras obras na HPP:
El excesivo nfasis en los estudios de factibilidad o integracin puede desviar la atencin de la verdadera esencia del problema, que no es otra que lograr un ptimo eje de transporte que, con el tiempo, podr ser un eje de desarrollo y soldadura de la integracin del MERCOSUL475.
KOUTOUDJIAN, Adolfo. Demanda y geopoltica en la Hidrova Paraguay-Paran. In: Revista de la Escuela Nacional de Inteligencia. Secretara de Inteligencia de Estado de la Repblica Argentina, vol. II, n. 1, p. 121, primer cuatrimestre, 1993.
475

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1. O PROGRAMA DA HIDROVIA PARAGUAI-PARAN A I reunio do CIH realizou-se ainda sob o clima de entusiasmo que levara revalorizao da Hidrovia como meio de transporte competitivo. Na ocasio, alcanou-se consenso sobre algumas questes que viriam a constituir o alicerce das negociaes para definir os parmetros da execuo das futuras obras na HPP. Versavam essas questes sobre matria de navegabilidade, meio ambiente e modalidade de financiamento das obras. Decidiu-se atribuir enfoque global Hidrovia e priorizar a melhoria de suas condies de navegabilidade 476, por meio de obras de implantao e de manuteno477, para permitir una navegacin constante a grandes convoyes de empuje las 24 horas del da, durante todo el ao478.
476 A navegabilidade foi considerada o motor propulsor da Hidrovia, uma vez que dela depende a reao da demanda do transporte fluvial e conseqentemente a reativao porturia e o reequipamento da frota. Ver em CIH. Informe Final de la Primera Reunin del Comit Intergubernamental de la Hidrova Paraguay-Paran (Puerto Cceres-Puerto Nueva Palmira). In: BOLIVIA. Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Tratado, Actas, Informes Hidrova Paraguay-Paran. Santa Cruz de la Sierra. Diciembre de 1991. p. 23. 477

De acordo com o documento Plano De Ao Integrado (PAI). Matriz de Atividades, emanado da 5 Reunio do CCT, em maio de 1998, e incorporado a sua ata na forma de Anexo III, ficou estabelecida a diferenciao dos conceitos de obra e de servio, conforme o objeto material do empreendimento. Por exemplo, consideram-se servios na Hidrovia a sinalizao nutica e a dragagem, enquanto o derrocamento uma obra. As obras/servios de implantao da Hidrovia caracterizam-se pela institucionalizao da Hidrovia em trechos de rios naturalmente navegados, com regras e regulamentos especficos, empresas de navegao regulamentadas e obrigadas a cumprir as regras de segurana de navegao e de transporte, portos e terminais pblicos, infra-estrutura viria (balizamento/sinalizao, gabarito de navegao, etc.), poder de polcia, entre outros. As obras/servios de manuteno da Hidrovia dizem respeito conservao da capacidade da via previamente disponvel, dentro das regras de procedimentos tradicionalmente adotados, enquanto que as obras de melhoramento da Hidrovia caracterizam-se pela execuo de um novo projeto de ampliao da infra-estrutura da via fluvial, com o fim de possibilitar a navegao de comboios maiores. Texto mimeografado. Documento disponvel nos arquivos do CIH, em Buenos Aires.

CIH. Informe Final de la Primera Reunin del Comit Intergubernamental de la Hidrova Paraguay-Paran (Puerto Cceres-Puerto Nueva Palmira). In: BOLIVIA. Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Tratado, Actas, Informes Hidrova Paraguay-Paran. Santa Cruz de la Sierra. Diciembre de 1991. p. 23.

478

Os Estudos de Viabilidade

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Buscava-se estabelecer programa de ao coordenada entre os cinco pases para otimizar o potencial da navegao. Procurou-se, para isso, conhecer as alternativas e sua viabilidade tcnica, econmica e ambiental - para assegurar a navegao durante todo o ano, com segurana e confiabilidade, mesmo em perodos de guas baixas, diminuindo-se assim o risco de interrupo prolongada da navegao, como j havia ocorrido no passado. Acordou-se que a avaliao do impacto ambiental das obras deveria ser considerada para a Hidrovia como um todo e o financiamento das intervenes custeado pelos usurios, por meio da cobrana de taxa ou pedgio479. Essa era a modalidade indicada para a recuperao dos investimentos que deveriam ser feitos individualmente pelos pases em seus respectivos territrios ou de forma conjunta nos trechos compartilhados480. Indicavam-se, ao mesmo tempo, alguns projetos prioritrios para serem executados no curto prazo481. Com o propsito de evitar atrasos na execuo desses projetos, as delegaes acordaram, quando da II Reunio do Comit, considerar dois mdulos distintos para diferenar as intervenes prioritrias de curto prazo (Mdulo A), das
479 480 481

Idem. pp. 23 e 24. Idem. p. 24.

Foram os seguintes os projetos prioritrios indicados: (a) pela Argentina, balizamento e sinalizao, para permitir a navegao diurna e noturna desde Confluncia at a desembocadura do rio Paran no rio da Prata, e dragagem de passos crticos localizados no mesmo trecho, para permitir a navegao com, no mnimo, 10 ps de calado durante todo o ano; (b) pela Bolvia, melhoramento da navegabilidade do sistema Tamengo, assinalando, ao mesmo tempo, apoio execuo do projeto de Porto Busch, e balizamento e sinalizao do corredor Man-Csped; (c) pelo Brasil, balizamento e sinalizao diurna e noturna no trecho brasileiro (Corumb-Cceres), estudo de impacto ambiental e estudos acerca da navegabilidade; (d) pelo Paraguai, balizamento e sinalizao diurna e noturna desde Confluncia at Assuno, dragagem de passos crticos, nesse mesmo trecho, para permitir a navegao com, no mnimo, 10 ps de calado durante todo o ano, e derrocamento de Remanso Castillo e (e) peloUruguai, balizamento e sinalizao diurna e noturna no acesso de Nova Palmira. Ver em BOLIVIA. Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Tratado, Actas, Informes Hidrova Paraguay-Paran. Santa Cruz de la Sierra. Diciembre de 1991. p.25.

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de mdio e longo prazos (Mdulo B), metodologia que viria a ser adotada na elaborao dos estudos de impacto ambiental e de viabilidade tcnico-econmica do programa de futuras obras na Hidrovia. Essa diviso de trabalho foi proposta pelo Brasil para solucionar dificuldade de ordem poltica, surgida no grupo tcnico, que consistia na oposio pelos demais pases membros elaborao de estudos mais aprofundados, temendo atraso na liberao de recursos para o financiamento do projeto de futuras obras. Para atender solicitao da Bolvia, que contou com o apoio do Brasil, fundamentada na deciso de tratar de homogeneizar los parmetros fsicos mnimos actuales de la Hidrova482, passou-se a denominar mdulo A1 los proyectos prioritarios del tramo Asuncin/Santa Fe, incluyendo adems el Canal Tamengo, y como mdulo A2 los proyectos prioritarios del tramo Asuncin/Puerto Quijarro483. As atividades do Programa da Hidrovia tiveram incio com o estudo de engenharia relativo s obras e aes de curto prazo e de menor envergadura, destinadas melhoria das condies de navegao, previstas no Mdulo A, por meio das quais se buscavam a restaurao dos canais existentes no trecho Santa F/Corumb/Porto Quijarro e a sinalizao entre Nova Palmira e Corumb484. O Mdulo B1, iniciado
482

CIH. Informe Final de la Primera Reunin del Comit Intergubernamental de la Hidrova Paraguay-Paran (Puerto Cceres-Puerto Nueva Palmira). In: BOLIVIA. Ministerio de Relaciones Exterior y Culto. Tratado, Actas, Informes Hidrova Paraguay-Paran. Santa Cruz de la Sierra. Diciembre de 1991. p. 24. Trecho homogneo o segmento da HPP pelo qual se processa, com segurana, confiabilidade e com as mesmas caractersticas tcnicas, a navegao comercial de grande porte. A HPP formada pelos seguintes trechos homogneos: a) Nova Palmira-Santa F caracterstica predominante da navegao martima; b) Sante F-Assuno caracterstica predominante da navegao flviomartima; c) Assuno-Corumb navegao fluvial; e d) Corumb-Cceres navegao fluvial. Ver em CCT. VIII Reunio da CCT, ocorrida em 19 nov. 1999. [S.l.].Anexo V Projeto para a determinao dos nveis de referncia (Termo de Referncia). Texto mimegrafado. Disponvel nos arquivos do CIH, em Buenos Aires. Idem. p. 36.

483 484

CAF. Los ros nos unen. Integracin Fluvial Suramericana. Santaf de Bogot, D.C., Colombia: Editora Guadalupe Ltda., noviembre 1998. p. 179.

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em maro de 1996, incluiu estudos de problemas de maior envergadura, de alcance de mdio e longo prazos, como o de viabilidade das obras de engenharia na Hidrovia e de sinalizao do trecho Cceres / Corumb. Ao mesmo tempo, o Mdulo B2 daria incio a Estudo de Impacto Ambiental, pelo qual se perseguia, de maneira especial, a proteo do Pantanal Mato-Grossense e do Delta do Paran, em territrio argentino, devendo-se para tanto, caracterizar a situao vigente naquelas reas de interesse, no que diz respeito a seus aspectos fsicos, biticos, scio-econmicos e culturais485. Em vista do interesse que os estudos despertaram nos vrios segmentos da sociedade, em especial as entidades ambientalistas, considerou-se tambm necessria a criao de Conselho ou Foro Consultivo que os vinculasse ao Programa da Hidrovia, com vistas a imprimir-lhe transparncia, idia consubstanciada na Declarao Conjunta dos Chanceleres dos Pases da Bacia do Prata, emitida em Montevidu, por ocasio de sua V Reunio Extraordinria, em 14 de dezembro de 1997. O referido Foro ou Conselho Consultivo, integrado por entidades representativas da sociedade civil com interesses comuns diretos ou indiretos na Hidrovia486, inaugurava espao de participao em que aqueles setores pudessem propor, examinar e sugerir ao Comit aes ou modificaes nos aspectos organizacionais, institucionais, operacionais e jurdicos do Programa da Hidrovia. As sugestes de atualizao dos programas por rgos no governamentais e pela sociedade civil seriam submetidas apreciao da CCT e a posterior aprovao do CIH487. Tal procedimento permitiu ampla troca de idias
485 486

Idem. pp. 179 e 181.

Como representantes com interesses diretos mencionem-se a comunidade indgena, aborgene e ribeirinha, os armadores, os operadores porturios e os trabalhadores. O grupo de interesse indireto corresponde Sociedade Civil em geral, ou seja, Municpios e/ou Prefeituras, Universidades, ONGs e outras representaes que por sua atividade especfica se relacionem com a Hidrovia.
487

CCT. Plan de Accin Integrado (PAI). Matriz de Atividades. O referido documento figura como Anexo III da Ata da 5. Reunio da CCT, realizada em Buenos Aires, no perodo de 27 a 29 de maio de 1998. p. 1.

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e de informaes, processo transparente e participativo que constituiu, sem dvida, iniciativa pioneira na regio. Na mesma Declarao, os Chanceleres registravam a importncia de o CIH formular Programa de Ao com base nos estudos tcnicos disponveis, que preveja um planejamento seqencial de melhoramentos, conforme as demandas da navegao e do transporte fluvial dentro dos parmetros ambientais adequados488. Com base nessa manifestao, foram elaborados, no mbito da CCT, o Plano de Ao Integrado (PAI), o Plano de Gesto Ambiental (PGA) e os termos de referncia para a elaborao do Estudo Institucional-Legal, de Engenharia, Ambiental e Econmico Complementar para o desenvolvimento das obras da Hidrovia Paraguai-Paran. O PAI e o PGA, que nortearo intervenes dos cinco governos na HPP, foram aprovados na VII Reunio da CCT, realizada em 27 de maio de 1999, e referendados pelas decises 6/RJ/5-99 e 7/ RJ/5-99, tomadas na Reunio Extraordinria de Chefes de Delegao do CIH, realizada em 28 de maio de 1999. O Programa de Melhoramento da Infra-estrutura da Hidrovia Paraguai-Paran (PMHPP) e o PGA, descritos abaixo, passariam a constituir os principais componentes do Programa da Hidrovia, cujas atividades seriam previstas e programadas, como se mencionou anteriormente, em planos de curto, mdio e longo prazos489. 1.1. PLANO DE GESTO AMBIENTAL (PGA) A preocupao com o aspecto ambiental permeou o processo negociador do projeto de execuo de futuras obras na Hidrovia desde as primeiras reunies do CIH e da CCT. Ao se reunirem pela primeira
488

CIC. Declarao Conjunta dos Chanceleres dos Pases da Bacia do Prata, emitida por ocasio da V Reunio Extraordinria dos Chanceleres dos Pases da Bacia do Prata, realizada em Montevidu, em 14 de dezembro de 1997. p. 1.

489

CCT. Programa de la Hidrova Paraguay-Paran. O documento figura como Anexo II Ata da 5. Reunio da CCT, realizada em Buenos Aires, no perodo de 27 a 29 de maio de 1998, e tem por objetivo definir as aes de curto, mdio e longo prazos na Hidrovia. p. 1.

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vez, os integrantes do CIH definiram uma srie de parmetros bsicos para o desenvolvimento da melhoria das condies de navegao pela Hidrovia, dentre os quais, o de que la evaluacin del impacto ambiental (...) debe ser considerada en forma global para toda la Hidrova, sin que ello implique la postergacin de obras prioritarias que puedan ser efectuadas en forma inmediata y que no ocasionen un perjuicio ecolgico incontrolable490. Essa preocupao intensificou-se no processo negociador e as exigncias de ordem ambiental adquiriram carter mais estrito devido, em grande parte, rigidez da legislao brasileira. Assim, durante a 3a Reunio da CCT, foram lanadas as bases do que viria a ser o Plano de Gesto Ambiental, dentre cujos componentes figuraria o Programa de Monitoramento, Controle e Mitigao de Impactos Ambientais, que inclui a implementao de Estaes de Monitoramento Ambiental (EMA), cujas atividades devem preceder o incio das aes ou obras do PAI. Indicava-se, na V Reunio da CCT, a necessidade de se adequarem os Estudos de Impacto Ambiental (EIA) existentes para servirem de instrumento decisrio da aprovao das obras de envergadura para o melhoramento da HPP. O Brasil reiterava, naquela ocasio, a necessidade de se atribuir enfoque global a todas as intervenes na Hidrovia tanto no que diz respeito s aes de manuteno das condies de navegabilidade, quanto s intervenes de maior magnitude. Essas manifestaes de preocupao com a preservao ambiental culminaram com a concluso do PGA, na VII Reunio da CCT, que reflete o conjunto de aes propostas pelos pases para monitorar, mitigar e/ou promover medidas de compensao para as aes de melhoramento e infra-estrutura, no mbito de suas soberanias exclusivas e compartilhadas. O PGA foi definido para a totalidade da via navegvel e sua implementao, avaliao e acompanhamento obedece
490 CIH. Informe Final de la Primera Reunin del Comit Intergubernamental de la Hidrova Paraguay-Paran, op. cit. p. 24.

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a linha de ao constituda de duas fases. A primeira delas refere-se s aes imediatas de levantamento e avaliao, que consideram as intervenes diretas na Hidrovia. Para essas aes, resultantes do PAI, buscar-se-, sempre, no comprometer a qualidade ambiental, antes, durante e aps sua implementao, mediante a habilitao ambiental prvia das aes propostas em cada pas. A segunda consiste da implementao de programas ambientais. As aes previstas no PAI devem ser paralelas, integradas, relacionadas e iniciadas de acordo com o planejamento que cada pas estabelea em funo de seus procedimentos tcnicos, administrativos e legais, no mbito de sua jurisdio491. 1.2. PLANO DE AO INTEGRADO (PAI) O PAI, de carter dinmico, formado pelo conjunto de obras e respectivos estudos de viabilidade tcnica e ambiental, inscritos em Matriz de Atividades pelos pases beneficirios da Hidrovia, cuja inteno, inicialmente, era desenvolv-los no prazo de 5 anos, a partir de 1998. A Matriz corresponde, portanto, consolidao dos programas de trabalho dos diversos pases, compatibilizados no mbito da CCT, e aprovados pelos Chefes de Delegao do CIH, com vistas a que o resultado final das aes propostas pelos pases em seus respectivos territrios guarde harmonia entre os diversos trechos homogneos da Hidrovia. As propostas originalmente inscritas no PAI refletem a viso de cada pas sobre os melhoramentos necessrios Hidrovia, de acordo com suas disponibilidades fsico-financeiras. Para os trechos compartilhados, subentende-se que, ao serem as aes
491

CIH. Plan de Gestin Ambiental - Anexo III del Informe Final de la Reunin Extraordinaria de Jefes de Delegacin del Comit Intergubernamental de la Hidrova Paraguay-Paran. Santa Cruz de la Sierra, 28 maio 1999. Ver tambm em COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, junio de 2004. Vol. VI, Captulo 12, Gestin Ambiental, p. 55.

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propostas inscritas no PAI, j exista acordo prvio entre as partes interessadas492. Permite aos cinco pases manter atualizada Matriz de Atividades, parte operacional do PMHPP493, traado para cada um dos trechos homogneos da Hidrovia e concebido de forma sistmica e integrada: El Plan de Accin Integrado (...) constituye la expresin de la decisin de abordar con una visin de conjunto, las acciones que emprendan los pases en procura de mejorar las condiciones de navegabilidad de la Hidrova494. O objetivo que se prope o PMHPP o de mejorar las condiciones de seguridad y confiabilidad para la navegacin de embarcaciones de caractersticas similares a las ya existentes, de una manera coordinada entre los cinco pases495. O PMHPP tem
492 493

CCT. Plan de Accin Integrado (PAI). Matriz de Atividades. op. cit. p. 1.

Por ocasio da 2. Reunio da Comisso de Coordenao Tcnica (CCT), realizada em Buenos Aires, nos dias 24 e 25 de novembro de 1997, a delegao brasileira apresentou proposta das aes previstas no trecho Rio Apa/Cceres no mbito do Programa de Melhoramentos da Hidrovia Paraguai-Paran, de Curto Prazo, entendido como conjunto de aes nas reas de infra-estrutura viria, de operao dos portos, de segurana da navegao e em condies ambientalmente sustentveis. A proposta brasileira foi elaborada em resposta solicitao contida no Inciso X da Ata da XXV Reunio do CIH, apoiada no Inciso VI da Ata da 1. Reunio da CCT. O documento apresentado e elaborado pelo Ministrio dos Transportes, intitulado Proposta de Programa de Melhoramentos da Hidrovia Paraguai-Paran Curto Prazo descreve cada ao de melhoramento e de manuteno para o perodo de trs anos (1997 a 1999) e fornece previses para os dois anos subseqentes (2000 e 2001). Com base nos resultados apresentados pelos Estudos realizados pelo HLBE/TGCC, o programa para o melhoramento da Hidrovia do Paraguai foi definido prioritariamente para o trecho da foz do rio Apa a Corumb, mantendo-se nos padres atuais o que vai desde aquela cidade at Cceres. Ver em Proposta de Programa de Melhoramentos da Hidrovia Paraguai-Paran Curto Prazo p. 4. O referido documento consta como anexo da Ata da 2 Reunio da CCT acima mencionada.
494

CIH. Declaracin de Jefes de Delegacin de la Hidrova Paraguay-Paran, por ocasin de la Reunin Extraordinaria de Jefes de Delegacin del Comit Intergubernamental de la Hidrova Paraguay-Paran. Santa Cruz de la Sierra, 28 maio 1999. BRASIL. Ministrio dos Transportes. Secretaria de Transportes Aquavirios. Departamento de Hidrovias Interiores. Termos de Referncia. Projeto Bsico de Engenharia para a Definio das Obras e Servios Necessrios Manuteno da Hidrovia Paraguai-Paran, p. 4. Meno ao comunicado de imprensa emitido pelos chefes de delegao que compem o CIH, por ocasio de sua XXVIII reunio realizada em Cuiab, em 27 de outubro de 2000, no qual o conceito do PMHPP foi reiterado.

495

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como premissa manter as condies naturais dos rios e, portanto, compe-se de


(...) tareas de dragado en los pasos crticos existentes tal como se viene realizando desde hace muchos aos como as tambin de sealizacin y balizamiento, que buscan aprovechar las condiciones naturales del ro con mnimas acciones en determinados puntos del actual curso navegable 496 .

O Programa Hidrovia corresponde, assim, ao conjunto das aes de melhoramento de infra-estrutura e de gesto ambiental compatibilizadas pela CCT que cada pas pretende realizar no mbito de sua soberania. Essas aes visam a mejorar el trfico y aumentar la seguridad, garantizando el transporte efectivo de mercancas en la regin, adems de conservar el medio ambiente de acuerdo a los criterios de desarrollo sostenible497. 2. ESTUDOS CONCLUDOS E EM ANDAMENTO As caractersticas do programa de intervenes na HPP evoluram muito desde as tratativas iniciais e os primeiros estudos realizados pela INTERNAVE, que no levavam em conta, na medida necessria, os aspectos ambientais. As reaes negativas provocadas por seus resultados levaram o CIH a considerar os aspectos ambientais como uma das vertentes mais importantes do programa. Com esse objetivo, foram tomadas medidas para que os termos de referncia dos estudos que se seguiram passassem a contemplar, de forma
496 497

Ibidem.

CCT. Programa de la Hidrova Paraguay-Paran. O documento figura como Anexo II da Ata da 5. Reunio da CCT, realizada em Buenos Aires, no perodo de 27 a 29 de maio de 1998, p. 1.

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adequada, a prioridade atribuda anlise dos impactos ambientais. Desde ento, os princpios do desenvolvimento sustentvel, de transparncia e de participao pblica498 foram decididamente incorporados ao Programa da Hidrovia. Uma das primeiras medidas concertadas entre Brasil, Argentina, Paraguai, Uruguai e Bolvia, vinculadas HPP, foi a tomada de deciso de encomendar estudos integrais de viabilidade tcnico-econmica e de impacto ambiental das obras de manuteno e de melhoramento da via fluvial499. Essa deciso cristalizou-se no mbito do CIH com a assinatura, em 1991, de acordo de cooperao tcnica regional celebrado com o PNUD e de convnio de cooperao tcnica no reembolsvel com o BID, por meio dos quais foi financiada, com a contribuio do FONPLATA, grande parte dos estudos realizados para dar cumprimento ao objetivo primordial do Programa da Hidrovia, que consistia em incrementar as boas condies de navegabilidade desde o Porto de Cceres at o de Nova Palmira, com vistas a mejorar la calidad de vida de las comunidades nativas y
498

Reunidos em Punta del Este, em 7 de dezembro de 1995, os Presidentes da Repblica Argentina, da Repblica Federativa do Brasil, da Repblica do Paraguai, da Repblica Oriental do Uruguai e o Vice-Presidente da Repblica da Bolvia procederam a uma avaliao do projeto Hidrovia Paraguai-Paran. Na ocasio, emitiram Declarao Conjunta em que ressaltaram a importncia do processo de participao pblica por meio da discusso ampla e aberta dos aspectos mais relevantes em matria ambiental para a elaborao dos estudos de base desse projeto. Foram realizadas trs reunies de participao pblica, em Maldonado, Uruguai (dezembro de 1995); em Assuno, (agosto de 1996) e em Campo Grande, Brasil (novembro de 1996). Veja relato da segunda reunio de participao pblica, realizada em Assuno, em 24/07/96, ocasio em que foram discutidos os relatrios preliminares das consultoras HLBE/TGCC. A deciso dos Estados membros de efetuar os estudos integrais e com a participao das comunidades permitiu submeter o programa anlise dos setores regionais e internacionais interessados no mesmo, por meio de consultas por internet e da promoo de vrias reunies de participao pblica nos pases da Bacia do Prata entre 1995 e 1997, nas cidades de Maldonado (Uruguai), Assuno (Paraguai), Campo Grande (Brasil), Paran (Argentina) e Santa Cruz de la Sierra (Bolvia). Foram tambm realizados Seminrio Hidrolgico no Instituto de Cincia e Tcnica Hdricas, na cidade de Buenos Aires, em 19 de novembro de 1996, com a participao de prestigiosos especialistas dos EUA e da Europa; Seminrio Indgena realizado, em Corrientes, Argentina, em 3 e 4 de abril de 1997, alm de diversos outros eventos auspiciados pela ALADI nos pases membros da Bacia do Prata.

499

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ribereas, a partir de la recuperacin de las economas regionales500. A magnitude do projeto original501 viria a sofrer alteraes ao longo das negociaes, em funo de limitaes de ordem ambiental, sobretudo no trecho brasileiro Cceres/Corumb, que levariam deciso de manter as condies naturais de seu canal navegvel e, portanto, de atribuir tratamento diferenciado aos diversos trechos da Hidrovia502. Com base nessa deciso, a composio dos comboios, guas acima de Assuno, passaria a ter configurao reduzida, devido s restries de calado, da largura do canal navegvel e das curvas mais fechadas naquele trecho do rio Paraguai. De fato, por ocasio da Reunio Extraordinria de Chefes de Delegao, realizada em Buenos Aires, em 22 de agosto de 1995, a Delegao do Brasil obteve acordo para que a elaborao dos estudos de viabilidade das futuras obras na Hidrovia considerasse a natureza diferenciada dos diversos ecossistemas existentes na regio do Pantanal e a suprimisse de todo e qualquer plano de obras503.
CIH. Secretara Ejecutiva. Programa Hidrova Paraguay-Paran. Sntesis. Documento anexo Nota SEHPP/AR Nr. 048/98, da Secretaria Executiva do CIH, 25 de fevereiro de 1998. pp. 1 e 4. Documento disponvel na Embaixada do Brasil em Buenos Aires.
501 A idia inicial era tornar navegvel o curso de gua de extenso total de 3.442 km, conformado pelos trechos sucessivos dos rios Paraguai e Paran desde a cidade de Cceres (Mato Grosso), at Nova Palmira (Uruguai), a uma profundidade mnima de 10 ps, 24 horas por dia, durante todo o ano. 502 503 500

CCT. Programa de la Hidrova Paraguay-Paran, op.cit. p.2.

CIH. Informe Final de la Reunin Extraordinaria de Jefes de Delegacin del Comit Intergubernamental de la Hidrova Paraguay-Paran. Buenos Aires, 22 de agosto de 1995. Decidiram, ainda, naquela oportunidade, criar comisso de tcnicos especialistas dos cinco pases, sob a denominao Unidade Coordenadora, encarregada de monitorar a elaborao dos referidos Estudos, concebidos para considerar alm da dragagem e da sinalizao, suas implicaes em extensa zona de influncia direta no curso navegvel. Foram, assim, criadas por ocasio da XXII Reunio do CIH, realizada entre os dias 19 e 23 de 1996, em Santa Cruz de la Sierra, a Comisso Especial (COE) e a Unidade Coordenadora, respectivamente, pelas Decises 9/XXII e 10/XXII. No se contemplam obras de retificao do rio ou de alterao de suas caractersticas morfolgicas. CIH. Secretara Ejecutiva. Programa Hidrova ParaguayParan. Sntesis. Documento anexo Nota SEHPP/AR Nr. 048/98, da Secretaria Executiva do CIH, 25 de fevereiro de 1998, p. 5.

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Na avaliao de Theodore Panayotou, o programa de obras na HPP encerra aspecto inovador em relao a outros empreendimentos de desenvolvimento de semelhante porte, uma vez que seus estudos de viabilidade econmica e impacto ambiental foram concebidos para serem conduzidos conjuntamente, com o propsito de incorporar as consideraes sobre o meio ambiente desde as etapas iniciais do processo de planejamento504. Por sua configurao de anlise integral, aquele programa de estudos gerou a expectativa, poca, de que, uma vez finalizado e, supostamente, nos prazos estabelecidos, o CIH se encontraria en los umbrales de la ejecucin de las obras, que permitirn mejorar notablemente la navegacin, particularmente la seguridad del trfico, intensificando el comercio intra y extra-regional, con la significacin que este tiene en la calidad de vida de los pueblos505. Essa expectativa viria a ser frustrada em decorrncia dos resultados apresentados pelos primeiros estudos, considerados insuficientes, o que demandou sua complementao, atrasando muito o incio da fase de execuo das obras de melhoramento. 2.1. ESTUDOS CONCLUDOS 2.1.1. ESTUDO DE PR-VIABILIDADE. GRUPO DE TRABALHO AD HOC. NOVEMBRO DE 1988 Em cumprimento atribuio que lhe fora conferida quando de sua criao, no I Encontro Internacional para o Desenvolvimento da
PANAYOTOU, Theodore. A Hidrovia Paraguai-Paran: A Perspectiva de um Economista Ambiental. In: DUNNE, Thomas et. al. O Projeto de Navegao da Hidrovia Paraguai-Paran. Relatrio de uma Anlise Independente. Braslia: CEBRAC/EDF, jul. 1977. p. 187. Comenta ainda o autor que pelo menos em termos de metodologia, a realizao de estudos prvios representa um passo adiante, diferente da prtica usual de produzir estudos de impacto ambiental simplesmente como uma cortina de fumaa, uma vez que todas as decises sobre a implantao do projeto j tenham sido tomadas. 505 CIH. Secretara Ejecutiva. Programa Hidrova Paraguay-Paran. Sntesis. Documento anexo Nota SEHPP/AR Nr. 048/98, da Secretaria Executiva do CIH, 25 de fevereiro de 1998. p. 6.
504

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HPP, o Grupo de Trabalho Ad Hoc procedeu consolidao e complementao dos estudos de pr-viabilidade econmica da Hidrovia, preparados pelos cinco pases a respeito de reas de seus respectivos territrios, atribuindo especial importncia a sua utilizao integrada. Refletiram os mencionados estudos os temas julgados por aqueles pases de maior relevncia para a anlise de viabilidade econmica das intervenes na Hidrovia, que viria a ser conduzida pela empresa brasileira Internave Engenharia506. Tratava-se de levantamento do estado da arte no se destinando, portanto, a anlises propositiva e conclusiva. Ressaltava o estudo que a Hidrovia se encontra en su estado natural, havendo sido realizadas, at 1988, poucas obras em seu curso, tais como limpeza do leito, dragagens espordicas de manuteno e remoo de rochas em pontos mais crticos. Indicava ainda que as boas condies naturais de navegao na Hidrovia devem-se ao efeito regulador do Pantanal Mato-Grossense, ao baixssimo declive dos rios e defasagem do regime pluviomtrico entre as bacias dos tributrios do Paraguai e do Paran507. Embora a Hidrovia j se encontrasse balizada e sinalizada, poca, desde Nova Palmira at Cceres, no o era de forma homognea e existiam trechos muito deficientes, especialmente para a navegao noturna, no rio Paraguai, ao norte de Corumb508. De acordo com os dados disponibilizados pelo estudo, trafegavam pela HPP, em 1987, aproximadamente 600 embarcaes fluviais e flvio-martimas, em sua maioria com mais de 30 anos, algumas com casco de madeira, obsoletas e em condies precrias, com capacidade total para transportar cerca de 500.000 tpb (ANEXO Tabelas 4 e 5), dispondo a Argentina de 70% daquela capacidade509.
GRUPO DE TRABAJO AD HOC DE LOS PASES DE LA CUENCA DEL PLATA. Hidrova Paraguay-Paran. Estudio de Pr-Factibilidad. [S.l.], nov. 1988. pp. 1 e 2.
507 508 506

Idem. p. 20. Idem. pp. 46-48.

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Estimava-se ainda que o maior movimento de carga nos principais portos do trecho brasileiro (Corumb/Ladrio), naquele ano, correspondia a carregamentos de minrio de ferro (80%), alm de mangans (7%), de cimento (6%) e outros. Do total da carga movimentada naqueles portos (474.301 toneladas), 96,1% desciam o rio e apenas 3,9% faziam o percurso de subida510. Esse movimento representava aproximadamente 50% do total da carga movimentada em todos os portos do trecho brasileiro da Hidrovia, que atingia 948.602 t (ANEXO Tabela 6). Ainda de acordo com o Estudo, foram movimentadas, 1.015.000 t e 1.913.000 t, nos trechos paraguaio e argentino, respectivamente. Considerando-se que a movimentao de cargas bolivianas incluam-se nas estatsticas dos portos brasileiros e argentinos, trafegaram na Hidrovia, em 1987, 3.876.602 t de carga511 (ANEXO Tabela 7). 2.1.2. ESTUDO DE VIABILIDADE ECONMICA. INTERNAVE ENGENHARIA. JANEIRO DE 1990 Reunidos em Assuno, em outubro de 1988, os representantes dos pases no Grupo Ad Hoc aceitaram o oferecimento do Brasil para elaborar o Estudo de Viabilidade Econmica da Hidrovia ParaguaiParan. Encomendados Internave Engenharia, em 1989, os trabalhos foram iniciados em abril do mesmo ano e concludos e aprovados pelo mencionado Grupo, em janeiro de 1990512.
Considerava-se a frota suficiente para o fluxo de mercadoria ao longo da Hidrovia, com a ressalva de que na poca da safra de cereais o transporte entre os portos nacionais argentinos monopolizava a frota do pas, deixando descoberto o transporte de minrios brasileiro e boliviano e de cimento paraguaio. Grupo Ad Hoc de los Pases de la Cuenca del Plata, op. cit., pp. 74 e 81.
510 Idem. pp. 84 e 85. Veja tambm BRASIL. Ministrio dos Transportes. I Encontro Internacional para o Desenvolvimento da Hidrovia Paraguai-Paran. Campo Grande, MS, abril, 1988. p. 25. 511 512 509

Grupo de Trabalho Ad Hoc de los Pases de la Cuenca del Plata, op. cit., pp. 83, 89 e 90.

INTERNAVE Engenharia. Hidrovia Paraguai-Paran. Estudo de Viabilidade Econmica. Relatrio Final. Vol. I, pp.1.1/1-2.

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O objetivo dos estudos realizados pela Internave foi o de examinar as possibilidades de se utilizar a Hidrovia mais plenamente como um fator capaz de promover maior acelerao ao processo de desenvolvimento e integrao econmica da Regio513, e recuperar o valor estratgico da via natural que atravessa economias importantes. Esse propsito se refletiria na anlise parcial514, centrada quase exclusivamente em aspectos geoeconmicos, com vistas avaliao das potencialidades e restries ao desenvolvimento integrado da regio. Portanto, as concluses a que chegaram os consultores, dissociadas das provveis implicaes ambientais do projeto, confirmavam a viabilidade do empreendimento, cujos investimentos foram estimados em US$ 250 milhes515. No obstante, recomendavam os consultores a realizao de uma srie de estudos de natureza diversa, dentre os quais o de impacto ambiental das obras fluviais e porturias e o de aumento de trfego para toda a Hidrovia, suas regies marginais e reas porturias. O produto final deveria incluir Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e Relatrio de Impacto no Meio Ambiente (RIMA), com indicaes de medidas de mitigao dos impactos negativos516. Outra preocupao registrada entre as recomendaes do Estudo foi a de desenvolvimento de projeto de rebocadores e chatas adaptados s condies particulares da Hidrovia, tendo em vista algumas caractersticas como,
513 514

Idem. pp. 2/2.

A anlise era de carter parcial no sentido de que no levava em devida conta aspectos ambientais, porm, considerava o sistema hidrovirio como um todo, isto , hidrovia, frota e portos, por entender que o projeto de melhoria da Hidrovia por si s no seria suficiente para atrair cargas potenciais.
515 INTERNAVE Engenharia, op.cit. Vol. III, pp. 5.1/10 e 5.1/13. Conclua tambm o Estudo que os trabalhos mais dispendiosos para se alcanar a melhoria das condies de navegabilidade correspondiam aos trechos Cceres/Ponta do Morro (412 km) em territrio brasileiro, e Foz do Rio Apa/Assuno (542 km), em territrio Paraguaio. No decorrer de 10 anos, os custos atingiriam, respectivamente, US 10.800/km e US$ 13.300/ km. 516

Idem. pp. 5.2/1 a 5.2/4.

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por exemplo, a grande quantidade de vegetao flutuante e fundo arenoso com muitos passos rasos, que justificavam a elaborao de projetos especficos de embarcaes517. Fizeram tambm parte do rol de verificaes pelos Consultores que: (a) as limitaes navegao eram devidas, em maior parte, s restries de calado em certos perodos do ano ou em anos de condies hidrolgicas desfavorveis e (b) os trechos que requerero maior dispndio em melhoramento seriam Cceres/Ponta do Morro e Foz do Apa/Assuno. As maiores obras demandadas na Hidrovia seriam a abertura do Canal Tamengo e o derrocamento do Passo de Remanso Castilho (km 1645 do trecho Assuno/Vallem), duas operaes sensveis do ponto de vista do impacto ambiental518. Outra concluso que evidenciava o carter parcial da anlise realizada era a de que, ao final da implementao do plano de melhoramentos da via fluvial, previsto para o ano 2000, deveriam poder trafegar, durante todo o ano, entre Nova Palmira e Ponta do Morro, comboios com at 24.000 t de carga e, entre Ponta do Morro e Cceres, comboios com at 13.500 t de carga, de forma contnua, dia e noite, e sem necessidade de desmembramento. Constatava-se igualmente que os fluxos de carga no Rio Paraguai eram muito pequenos em relao capacidade da via fluvial e que o movimento de subida em geral era menor do que o de descida, exceto no extremo superior entre Ladrio e Cceres, trecho em que o trfego j era muito reduzido e no havia fluxo de carga de descida519. Apesar das deficincias apresentadas, a Argentina qualificou positivamente o estudo, porm, manifestou-se favorvel a iniciar as obras pelas alternativas tcnicas de menor porte e aumentar o valor dos investimentos de acordo com as necessidades, uma vez que aquele pas no se encontrava na ocasio em condies de comprometer-se
517 518 519

Idem. p. 5.2/17. Idem. p.5.1/10. Idem. p.5.1/3-13.

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com a realizao das obras de grande envergadura recomendadas e entendidas poca como faranicas. A concluso a que chegaram os estudos de que o projeto, que visava a implantar canal de 50 metros de largura por 3 metros de profundidade em toda a extenso de Santa F a Cceres520, era fsica e economicamente vivel provocou forte reao por parte de ONGs que, um ano mais tarde, fariam realizar anlises do potencial de custos e benefcios ambientais do projeto Hidrovia. Esses estudos independentes viriam a demonstrar a inviabilidade do projeto quando levados em considerao os custos ambientais nele envolvidos, sobretudo os decorrentes de grave efeito adverso sobre o Pantanal521. As presses exercidas pelas organizaes, com base nas consideraes feitas por cientistas independentes, e a inconsistncia dos estudos, em funo do carter parcial das anlises, levaram o BID a rejeitar o relatrio da Internave Engenharia e a solicitar outro, mais aprofundado e completo, sobre a viabilidade do projeto. Em maro de 1995, o CIH encomendou dois novos estudos, com 18 meses de durao cada um, os quais seriam administrados
PAINEL DE ESPECIALISTAS. Resultados e Recomendaes. In: DUNNE, Thomas et al. O Projeto de Navegao da Hidrovia Paraguai-Paran. Relatrio de uma Anlise Independente. Braslia: CEBRAC/EDF , jul. 1997. p. 15.
521 520

HUSZAR, P. et al. Realidade ou fico? Uma Reviso dos Estudos Oficiais da Hidrovia Paraguai-Paran. Sumrio Executivo. Toronto, Canad: WWF, 1999. p. 3. A Wetlands for the Americas solicitou uma anlise do potencial de custos e benefcios ambientais do projeto Hidrovia, preparado por um grupo multidisciplinar de cientistas que, alm de demonstrar que o projeto no era vivel quando levados em considerao os custos ambientais potenciais, ressaltava a existncia de outros custos ambientais potenciais que deveriam ser examinados no momento em que fosse efetuada avaliao mais completa do projeto. Dentre eles, o relatrio deu especial importncia ao grave efeito adverso que o projeto teria sobre o Pantanal. Sobre o assunto, ver em BUCHER, E.H., et al. Hidrovia: An initial environmental examination of the Paraguay-Paran waterway. Manomet, MA: Wetlands for the Americas Publication, 1993. p.10. Outro relatrio sobre os aspectos econmicos do projeto Hidrovia foi preparado pelo WWF, o qual demonstrava que, com base em termos puramente econmicos, o projeto no representaria bom investimento para os pases interessados. Sobre o assunto, ver em CEBRAC, ICV, WWF (eds.) et al. Quem paga a conta? Anlise da viabilidade econmico-financeira do projeto da Hidrovia Paraguai-Paran. Brasil. 1994.

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pelo Escritrio das Naes Unidas para Servios de Projetos (UNOPS) e cujas anlises deveriam estar vinculadas a fim de identificar e calcular o impacto ambiental e, desse modo, oferecer viso completa dos custos e benefcios do projeto de futuras obras na Hidrovia. O primeiro estudo, Anlise Econmica e de Engenharia, foi levado a cabo pelo consrcio de empresas de consultoria Hidroservice, Louis Berger e EIH (HLBE), e o segundo, Estudo de Impacto Ambiental (EIA), realizado pelo consrcio Taylor Engineering Inc., Golder Associates Ltd., Consular Consultores Argentinos Associados S.A. e Connal Consultora Nacional (TGCC). interessante notar que na V Reunio do CIH os consultores do BID j alertavam tambm para a possibilidade de ser solicitado o aprofundamento de estudo global em reas especficas, como a do Pantanal, e revelavam que algumas representaes junto ao CIH haviam exercido presso para abreviar os prazos de tramitao, com o objetivo de chegar rapidamente fase de execuo das obras. No obstante, sensibilidades relacionadas a aspectos ambientais causariam considervel atraso na concluso dos estudos. 2.1.3. ESTUDO DE VIABILIDADE TCNICO-ECONMICA. CONSRCIO HLBE. DEZEMBRO DE 1997 A contratao dos estudos dos Consrcios HLBE e TGCC fez-se tambm ao abrigo do Convnio assinado com o BID, em setembro de 1991522, cujos termos de referncia dividiram o Projeto em trs mdulos: (a) Mdulo A, referente a projetos de melhoria de curto prazo para o trecho da Hidrovia compreendido entre Santa F e
522

Os Estudos contaram com aportes do BID, do FONPLATA, do PNUD e dos Governos dos pases envolvidos. Ver em SUGUT, Martn. Integracin en el Sector Transporte en el Cono Sur. Puertos y vas navegables. Buenos Aires: BID-INTAL, 1997. p. 59. Para a execuo dos projetos definidos nos trs mdulos de estudos, o convnio assinado com o BID previu a constituio de Unidade Coordenadora com a atribui;o de acompanhar as atividades previstas, com o apoio de especialistas dos setores de engenharia fluvial, transporte fluvial e terrestre, dragagem e balizamento, avaliao de projetos e meio ambiente.

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Corumb, incluindo o Canal Tamengo, com o objetivo principal de restaurar el sistema de navegacin existente523. Esses estudos de viabilidade tcnico-econmica incluam tambm a elaborao de desenhos finais de engenharia e documentos de licitao das obras e servios de navegao de menor envergadura destinados a melhoramentos na Hidrovia, por meio de dragagem em areia e alguns derrocamentos em 92 passos crticos524 nos principais canais de navegao no trecho Santa F/Corumb/Puerto Quijarro (Canal Tamengo) e de aperfeioamento do sistema de sinalizao entre Nova Palmira e Corumb, para adapt-lo aos padres modernos e permitir a navegao noturna; (b) Mdulo B1, referente preparao de plano e programa seqencial de desenvolvimento de mdio e longo prazos para toda a Hidrovia, inclusive o trecho Corumb-Cceres, ia alm da etapa de restaurao, com o propsito de lograr um sistema fluvial que constitusse alternativa competitiva em relao aos outros modos de transporte, por meio da plena realizao de seu potencial525. O referido plano incluiu tambm obras de navegao, desenvolvidas nos estudos do Mdulo A, e a sinalizao completa do trecho Corumb-Cceres e (c) Mdulo B2, referente a estudo abrangente e avaliao do impacto ambiental que as obras de implantao podero causar sobre a macro-regio, desenvolvidos pelo TGCC 526. Em funo das
CCT (?). Trminos de Referencia de los Estudios de Ingeniera y Plan de Ejecucin para la Hidrova Paraguay-Paran, desde el Puerto de Nueva Palmira a Cceres. [S.l.] [199?]. p.6.
524 Os passos crticos correspondem a trechos considerados restritivos navegao. Ver em HIDROSERVICE, LOUIS BERGER, EIH. Estudios de Ingeniera y Viabilidad Tcnica y Econmicas del Mejoramiento de las Condiciones de Navegacin de la Hidrova Paraguay-Paran (Puerto Cceres-Puerto Nueva Palmira). Informe Final. Resumen Ejecutivo, 1996. p.21. Cpia eletrnica disponibilizada pelo Secretrio Executivo do CIH. 525 CCT (?). Trminos de Referencia de los Estudios de Ingeniera y Plan de Ejecucin para la Hidrova Paraguay-Paran, desde el Puerto de Nueva Palmira a Cceres, op. cit., p. 6. 526 523

Hidroservice Louis Berger, EIH. op. cit., p.2.

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diferentes caractersticas morfolgicas do leito do rio, foram propostos, para cada ponto crtico, intervenes como dragagem de sedimentos, derrocamento, retificao de curvas e meandros, balizamentos e obras fixas para reduo de manuteno527. Observa o estudo que, no perodo 1974-1993, foram registradas, no trecho Confluncia-Corumb, com curtos perodos de baixas pouco pronunciadas, profundidades suficientes para a navegao livre, permitindo a passagem de embarcaes com 3 m (10 ps) de calado. Essa situao permitiu que se desenvolvesse a navegao no trecho Assuno/Corumb, pouco utilizado anteriormente por falta de profundidade, assim como contribuiu para melhorar tambm a navegao entre Assuno e Nova Palmira. As boas condies de navegabilidade deram origem ao desenvolvimento de atividades mineiras e agrcolas na rea de influncia da Hidrovia, guas acima de Assuno, dependentes em grande medida do transporte hidrovirio e que representaram em 1993, fluxo total da ordem de 2.000.000 t de cargas a granel (minrio de ferro e mangans, soja e subprodutos, trigo, petrleo e derivados, calcrio e clinquer, madeira e outros)528. Advertiam, no entanto, os consultores, que no se descarta a possibilidade de que a ocorrncia de perodos crticos registrados anteriormente ao ano de 1974 venha a se repetir, o que causaria a interrupo do transporte e, portanto, o colapso das atividades econmicas em amplas reas da Bolvia, do Paraguai e do Brasil. Essa previso de colapso das atividades fundamenta-se sobretudo na constatao de que boa parte da carga transportada cativa da Hidrovia, ou seja, no dispe de modos alternativos econmicos, como o caso do minrio de ferro e mangans das minas do entorno de Corumb529.
527

BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal. Consideraes sobre a Avaliao de Impacto Ambiental do Desenvolvimento da Hidrovia Paraguai-Paran, Braslia, [S.d.]. p. 2. Hidroservice Louis Berger, EIH, op.cit., p.9.

528 529

Para o rio Paraguai, guas acima de Assuno, no h documentao formal que estabelea a obrigatoriedade de dragado e manuteno da via navegvel. guas abaixo, no trecho Santa F/Assuno, existe um Acordo entre a Argentina e o Paraguai que

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Henrique Rattner, contudo, j observava, poca, que o custo de implementao das obras no trecho Assuno/Corumb (investimentos iniciais e manuteno) correspondiam a 72% do custo total das intervenes na Hidrovia. Dadas as indefinies sobre quem arcaria com os custos do projeto e a falta de anlise mais detalhada sobre as possibilidades de transporte da produo do Centro-Oeste do Brasil e da prpria produo do Paraguai e da Bolvia (gros, clinquer e minrios), a viabilidade daquele trecho para o horizonte do projeto era passvel de questionamento: O fato de a Hidrovia Paraguai-Paran no constar das prioridades do governo brasileiro, de seu retorno econmico ser duvidoso para o Brasil, e de seus impactos ambientais sobre a regio do Pantanal Mato-Grossense serem graves e muito provveis, apesar de difcil quantificao econmica, aumentam as dvidas sobre o projeto, especialmente acerca do trecho AssunoCorumb530. Outro ponto a ser destacado nos estudos o fato de importantes alternativas de transporte no haverem sido levadas em considerao em suas anlises, como por exemplo a ferrovia Santa Cruz de la Sierra/ Corumb/Bauru e as Hidrovias Madeira-Amazonas e AraguaiaTocantins, projetos com potencial para desviar carga da HPP, diminuindo sua rentabilidade. Especialmente no caso do corredor
compromete a manuteno da via navegvel para embarcaes de at 3 m (10 ps) de calado. A preocupao em evitar colapso das atividades econmicas no trecho Assuno/ Corumb levou o Consrcio HLBE a propor que o Acordo de Transporte Fluvial pela Hidrovia Paraguai-Paran de 1992 fosse ampliado para incluir o compromisso formal dos cinco Estados Membros de executar e manter as obras que permitam assegurar a navegabilidade da Hidrovia. Hidroservise Louis Berger, EIH, op.cit., pp. 9-10.
530 RATTNER, Henrique. Consideraes Scio-econmicas e Polticas Sobre o Projeto da Hidrovia Paraguai-Paran. In: DUNNE, Thomas et al. O Projeto de Navegao da Hidrovia Paraguai-Paran. Relatrio de uma Anlise Independente. Braslia: CEBRAC/ EDF, jul. 1997. pp. 103, 104. Ver tambm SCUDDER, Thayer e CLEMENS, Michael. A Hidrovia Paraguai-Paran: Um Exame dos Estudos de Viabilidade e Avaliao Ambiental no Contexto de Desenvolvimento Regional. In: DUNNE, Thomas et al. O Projeto de Navegao da Hidrovia Paraguai-Paran. Relatrio de uma Anlise Independente. Braslia: CEBRAC/EDF, jul.1997. pp. 51-90; e Panayotou, op. cit., pp. 185-207.

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Madeira-Amazonas e do complexo Araguaia-Tocantins531, a omisso fazia-se difcil de compreender por especialistas independentes, tendo em conta haver sobreposio na rea de influncia532 no Mato Grosso e os projetos constarem poca da lista de empreendimentos de infra-estrutura de alta prioridade pelo governo brasileiro, sendo que a Madeira-Amazonas j se encontrava em operao533. Dentre as alternativas de transporte em desenvolvimento na regio, apenas a Ferronorte, que liga Cuiab regio Centro-Sul do Brasil, foi includa na anlise. O HLBE e o TGCC mostravam que a ferrovia absorveria o transporte de gros (soja) produzidos no Mato Grosso e inviabilizaria economicamente o trecho Corumb-Cceres se entrasse em operao antes de 2020. No obstante, endossavam implicitamente as obras no trecho do Rio Paraguai acima de Corumb, na hiptese de que os custos de transporte pela Ferronorte viessem a subir e os trabalhos previstos no Mdulo B1 fossem realizados:
531 Em 1997, foi inaugurado terminal graneleiro no porto de Itacoatiara, no Estado do Amazonas, com capacidade inicial para movimentar cerca de 300 mil toneladas de soja provenientes da regio Centro-Oeste do Brasil, atravs de transporte rodoferrovirio, que inclui o aproveitamento dos rios Madeira e Amazonas, com previso poca de reduzir os custos da soja exportada em relao soja embarcada nos portos de Santos e Parangu em US$ 30,00 por tonelada. O complexo AraguaiaTocantins, interligado ao sistema ferrovirio Norte-Sul/Carajs, permitiria o deslocamento da produo agrcola da regio Centro-Oeste do Brasil at o terminal de Ponta da Madeira, em So Lus do Maranho, onde se encontra o terminal de Itaqui, por onde so embarcados os minrios da regio de Carajs. Esse sistema multimodal hidrorodoferrovirio poderia tambm vir a ser utilizado para o transporte de minrios da regio. Meno a matrias publicadas pela Folha de So Paulo, em 26/10/97, p. 212 e Gazeta Mercantil, em 21/01/97, p. A-2. (Cf. Rattner, op. cit., pp. 102-103). 532 O Estudo HLBE e TGCC define rea de influncia como aquela em que produtores e consumidores poderiam ter interesse em utilizar a via de navegao para o transporte de mercadorias produzidas ou consumidas, em comparao com os modos de transporte alternativos (rodovirio e ferrovirio) disponveis. Como se v, as alternativas hidrovirias que se encontravam em desenvolvimento (Madeira/Amazonas e Araguaia/ Tocantins) foram omitidas da anlise. Ver em Hidroservice, Louis Berger, EIH, op. cit., p. 12.

Painel de Especialistas. Captulo Um. Resultados e Recomendaes, op. cit., p. 38. Ver tambm em SGUT, Martn. Integracin en el Sector Transporte en el Cono Sur. Puertos y vas navegables. Buenos Aires: BID-INTAL, 1997. p. 60.

533

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(...) las proyecciones del trfico hidroviario correspondiente [Cceres/Corumb], se han basado en las condiciones de navegacin actuales, sin mejoras, que representan un costo de transporte relativamente elevado, del orden de US$ 50 por t para el viaje Cceres-Nueva Palmira, resultando en una baja atractividad de la Hidrova, por lo que las cargas se desvan a los modos alternativos, carretero y ferroviario. Una vez que hayan sido consideradas estas mejoras (en los trabajos del Mdulo B1), se agregar, posiblemente, un flujo importante de soja al trfico de la Hidrova, mejorando su economa534.

Embora as concluses do relatrio estivessem, at certo ponto, em conformidade com a inteno do Brasil de no realizar obras estruturais ou de dragagem naquele trecho, em pleno Pantanal, baseavam-se em fundamentos econmicos que justificavam a inviabilidade de investimentos no trecho em funo de futura entrada em operao da Ferronorte. No refletiam, portanto, a posio brasileira e levariam o Brasil a solicitar reviso das concluses no mbito da anlise do relatrio preliminar, para que viessem a ser fundamentadas em razes ambientais e no fato de que as expectativas de evoluo da carga no trecho em questo podero ser atendidas pelas condies atuais da via, com melhorias no que se refere apenas sinalizao, balizamento e manuteno, no se justificando, assim, a previso de obras estruturais535. Ao admitirem o baixo atrativo do trecho Cceres/Corumb, para o transporte de soja da rea de expanso da fronteira agrcola e considerando-se que parte substancial do trecho Assuno/ Corumb correspondia a carga cativa, minrios de ferro e de mangans, concluam os consultores que os resultados das
534 535

Hidroservice, Louis Berger, EIH, op.cit., p.26.

BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Despacho telegrfico n. 1406, de 15/ 11/96.

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avaliaes econmica e financeira eram altamente sensveis aos fluxos gerados de minrio de ferro536. importante notar que o estudo indicava que o cultivo intensivo da soja era fato novo e registrava taxas explosivas nas regies do Mato Grosso, Santa Cruz e Norte da Argentina. Nas demais regies produtoras, o Mato Grosso do Sul e o Paraguai, el cultivo de soja puede ser considerado tradicional y ya se muestra estabilizado (inclusive con permanencia del rea cultivada)537. As crticas ao relatrio preliminar dos Estudos do HLBE pelas delegaes, que o classificavam como muito vago, impreciso e incompleto (...) em nenhum momento mostra o relatrio de que bases e de que clculos derivam suas concluses 538, coincidiriam em grande parte com as que teceriam mais tarde as ONGs com respeito ao relatrio final, cujas concluses afirmavam que as conseqncias para o meio ambiente da regio seriam insignificantes539 e que o projeto
536 537

Hidroservice, Louis Berger, EIH, op.cit., pp.32 e 37.

Hidroservice, Louis Berger, EIH, op.cit., p.15. As obras de dragagem consideradas para o Canal Tamengo constituram um dos pontos mais sensveis na conduo dos estudos, pelos impactos ambientais negativos que poderiam produzir e por tratar-se da maior obra individual de toda a Hidrovia. Assim, na II Reunio da Comisso Especial do CIH (COE), outubro de 1996, foram levantadas preocupaes com a alternativa de configurao tima de comboios selecionada pela Consultora para operar no Canal Tamengo. Sugeria-se, quela altura, a elaborao de estudo adicional e de Impacto Ambiental complementar das obras de dragagem previstas para aquela localidade, onde foram utilizados critrios diferentes dos aplicados aos outros trechos da Hidrovia, por considerar-se que a entrada e sada do Canal no eram adequadas para o movimento de comboios de configurao 4x4, alternativa proposta pela Consultora, e poderia afetar a tomada de gua de Corumb, sendo necessria tambm a apresentao de plano de mitigao. CIH. Acta de la II Reunin de la Comisin Especial del CIH (COE), realizada em Buenos Aires, no perodo de 7 a 9 de outubro de 1996. Anexo III Consultas, p. 11. Na referida reunio, foi analisado o relatrio preliminar dos Estudos de viabilidade econmica realizados pela HLBE. Veja tambm BRASIL. Embaixada do Brasil em Buenos Aires, telegrama nr. 1452, de 11/10/96.
538 539

BRASIL. Embaixada do Brasil em Buenos Aires, telegrama nr. 1452, de 11/10/96.

COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, junio de 2004. Vol. IX, Plan de Gestin Ambiental, p. 12.

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seria vivel tanto do ponto de vista econmico quanto de engenharia540. 2.1.4. ESTUDOS DE IMPACTO AMBIENTAL (MDULO B2). CONSRCIO TGCC. FEVEREIRO DE 1998 O Estudo de Impacto Ambiental (Mdulo B2), elaborado pelo Consrcio liderado pela empresa Taylor, apresenta diagnstico do meio fsico, antrpico e bitico da regio, analisa a viabilidade das intervenes propostas quanto aos aspectos ambientais e sugere programas de mitigao e controle para minimizar seus eventuais impactos. No mbito de sua XXIII Reunio, realizada na cidade de Corrientes, Argentina, nos dias 3 e 4 de abril de 1997, o CIH aprovou, pela deciso 8/XXIII, o Relatrio Final do Mdulo 2 e disps que os pases membros o submetessem considerao de seus rgos competentes. A avaliao do impacto ambiental das obras propostas pelo estudo indicava que
540

Com base nessa concluso, o Consrcio recomendava a seguinte alternativa: de Santa F a Assuno, comboios de 4x5, em canal de 90 metros de largura, 3 metros de calado e capacidade de at 36.000 t; e no trecho de Assuno a Corumb/ Ladrio, comboios de 4x4, em canal de 90 metros de largura, 2,6 metros de calado e capacidade de 24.000 t. Os consultores recomendaram inicialmente a composio tima de comboios de 4x4 para o trecho Santa F-Assuno. Porm, a pedido do pases beneficirios, foi estudada posteriormente a viabilidade da composio 4x5, com calado de 3 m ao sul de Assuno e 4x4, com calado de 2.6 m at Corumb/Ladrio. Os resultados econmicos dessa alternativa mantiveram-se muito prximos do valor timo. Ver em CIH. Acta de la 2. Reunin de la Comisin Especial del CIH (COE), realizada em Buenos Aires, nos dias 07, 08 e 09 de outubro de 1996. De Corumb/Ladrio a Cceres, trafegam comboios com formao de 2x3, com restries em alguns trechos, compostos por chatas de 45 m de comprimento por 12 m de largura, com calado de 1,5 m e capacidade para at 4.000 t de carga. BRASIL. Ministrio dos Transportes. Secretaria de Transportes Aquavirios. Departamento de Hidrovias Interiores. Termos de Referncia. Projeto Bsico de Engenharia para a Definio das Obras e Servios Necessrios Manuteno da Hidrovia Paraguai-Paran. Maio 2001. pp. 2 e 3. Ver tambm Hidroservice, Louis Berger, EIH, op. cit., p.31.

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(...) el impacto del Proyecto en el medio fsico ser de muy escasa significacin, muy inferior a las modificaciones que se producen por las variaciones naturales del ro (...) los nicos impactos sern producidos durante la ejecucin de las obras, pero los mismos estarn acotados en magnitud y a pequeas reas en la zona de trabajo541. Os resultados do estudo, portanto, apontaram no sentido da viabilidade ambiental do projeto, uma vez que os efeitos foram considerados em geral de reduzida intensidade, localizados e temporrios, no tendo sido comprovadas hipteses de modificao perceptvel do regime hidrolgico dos rios ou de danos ao Pantanal542. A anlise feita pelo IBAMA dos documentos Diagnstico Integrado Preliminar e Avaliao do Impacto Ambiental dos Melhoramentos da Hidrovia Paraguai-Paran, no entanto, concluiu que o mesmo no atendia legislao ambiental brasileira e no apresentava detalhamento dos meios fsico, bitico e scio-econmico, recomendando a elaborao do Estudo de Impacto Ambiental EIA/ RIMA543. O Ministrio do Meio Ambiente confirmava essa avaliao em apresentao feita no mbito da II Reunio da Comisso de Coordenao Tcnica (CCT), realizada em Buenos Aires, nos dias 24 e 25 de novembro de 1997, ao registrar Verificou-se que os estudos apresentados carecem de dados e informaes para determinar as intervenes fsicas passveis de ser (sic) executadas. Para tanto, torna-se necessria a complementao
541 542

Hidroservice, Louis Berger, EIH, op.cit., pp.34 e 36.

BARROS, Sebastio do Rego. Controvrsia sobre a Hidrovia Paraguai-Paran. In: Gazeta Mercantil, 28/4/97, p. A3.
543 BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA). Parecer Tcnico s/n, de 30 de julho de 2004, p. 1. Cpia disponibilizada por meio eletrnico. Consta como Anexo ao documento Parecer Conjunto dos Ministrios do Meio Ambiente e dos Transportes sobre os Estudos Complementares realizados pelo COINHI.

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de estudos anteriormente definio e/ou execuo de qualquer tipo de interveno544. As autoridades ambientais brasileiras encontraram, portanto, razes para incerteza ao analisar os resultados do estudo e foram levadas posio de gradualismo e cautela quanto definio das obras na Hidrovia545. Quando as verses preliminares dos dois estudos (HLBE e TGCC) foram publicadas em 1996, o WWF solicitou sua reviso, elaborada por grupo multidisciplinar de peritos internacionais e iniciada em fevereiro de 1997546. A inteno do WWF no foi prover estudo de impacto ambiental (EIA) alternativo, mas, chamar a ateno para uma srie de equvocos conceituais, processuais e de medio, bem como erros de clculo na anlise econmica e de engenharia que, uma vez corrigidos, modificariam substancialmente as concluses do HLBE547. Comprovariam a inviabilidade econmica
544

BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. Consideraes sobre a Avaliao de Impacto Ambiental do Desenvolvimento da Hidrovia Paraguai-Paran. Braslia, [S.d.]. p. 7. Consta como Anexo II da Ata da II Reunio da Comisso de Coordenao Tcnica (CCT), realizada, em Buenos Aires, nos dias 24 e 25 de novembro de 1997.

545 O Brasil elaborou uma proposta de trabalho que consiste, em primeiro lugar, no aprofundamento dos estudos, pelo desenvolvimento de modelo de simulao matemtica para a previso de nveis de gua ao longo do trecho brasileiro da Hidrovia, de Corumb ao Rio Apa, de forma a melhor caracterizar as necessidades de eventual dragagem nos passos crticos identificados pelo estudo de viabilidade tcnica. Com base nessas informaes, e na previso do fluxo de transporte para os prximos cinco anos seriam definidos os projetos de dragagem, os quais seriam acompanhados dos correspondentes estudos de impacto ambiental. Ver em VIOTTI, Maria Luiza Ribeiro. Subsdios sobre as posies brasileiras em relao Hidrovia Paraguai-Paran. Braslia, 26 de novembro de 1997, p. 6. 546 Sobre avaliaes crticas dos estudos realizados pelos consrcios HLBE e TGCC, ver em HUSZAR, P. et al. Realidade ou fico: Uma Reviso dos Estudos Oficiais da Hidrovia Paraguai-Paran. Sumrio Executivo. Toronto, Canad: WWF, 1999; DUNNE, Thomas et al. O Projeto de Navegao da Hidrovia Paraguai-Paran. Relatrio de uma Anlise Independente. Braslia: CEBRAC/EDF, jul. 1997 e SOLBRIG, Otto et al. Bright Future or Development Nightmare? Cambridge, MA: David Rockefeller Center for Latin American Studies, Harvard University, 1996. 547

HUSZAR, P. et al. Realidade ou fico: Uma Reviso dos Estudos Oficiais da Hidrovia Paraguai-Paran. Coordenado por Andr Leite. Toronto, Canad: WWF, 1999, p. 5.

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do projeto e a incidncia de impactos ambientais superiores aos considerados pelo TGCC. Concluam que a abordagem parcial dos estudos de viabilidade econmica do HLBE privilegiava obras de maior envergadura e o relatrio final do EIA conduzido pelo TGCC apresentava resultados otimistas em relao ao potencial impacto ambiental, baseados em anlise restrita s modificaes e sinalizao do canal fluvial, excluindo as intervenes de melhoria das instalaes porturias e de embarque de carregamentos548. Consideravam os crticos que as imperfeies metodolgicas apontadas nos estudos no os credenciavam para embasar segura tomada de deciso poltica sobre o investimento no projeto HPP. Alm disso, criticavam o fato de estarem os estudos centrados na busca da eficincia econmica, negligenciando o conceito da eqidade. Nessas condies, os impactos das obras deveriam acentuar os problemas advindos da m distribuio da renda na regio. Recomendava, assim, a ONG, que os planos de dragagem em grande escala do rio Paraguai, no trecho Cceres-Corumb, fossem suspensos e submetidos elaborao de EIA mais abrangente e descartadas as intervenes irreversveis, como a retirada de rochas e a diminuio do curso do rio549. 2.1.5. ESTUDO INSTITUCIONAL-LEGAL, DE ENGENHARIA, AMBIENTAL E ECONMICO-FINANCEIRO COMPLEMENTAR ENTRE PUERTO QUIJARRO (CANAL TAMENGO), CORUMB E SANTA F. COINHI. JUNHO DE 2004 Reunidos em Buenos Aires nos dias 16 e 17 de novembro de 2000, os Chefes de Delegao do CIH concordaram quanto necessidade de se elaborar projeto para as futuras obras de engenharia na Hidrovia como um todo e a ele incorporar o PGA, referendado na XXVIII Reunio, em outubro de 2000, em Cuiab. Para atender a esse objetivo, fizeram-se necessrios estudos complementares sobre os
548 549

Idem. pp.13, 15 e 17. Idem. pp. 29, 30 e 33.

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componentes ambiental, tcnico-econmico e institucional-legal do projeto Hidrovia550, encomendados ao Consrcio Integrao Hidroviria (COINHI), por intermdio do PNUD e financiados pela CAF551. Para acompanhar e analisar os trabalhos do Consrcio, foi constituda a Comisso de Contraparte Tcnica (CCT), composta por tcnicos dos cinco pases552. A licitao pblica do estudo, concluda em maro de 2003, teve como objeto central, alm da elaborao do projeto executivo para levar a cabo os trabalhos de melhoria da navegao na Hidrovia, excluindo-se o trecho entre Cceres e Corumb: (a) propor mecanismos institucionais e legais para possibilitar a contratao e realizao das obras de melhoria da navegao, no trecho Porto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb e Santa F; b) elaborar os documentos para a licitao das obras de dragagem e sinalizao da Hidrovia; c) atualizar e/ou complementar os estudos de engenharia, ambientais e econmico-financeiros, com o intuito de propor plano de ao que contemplasse o redimensionamento das obras, a estimativa
550

BRASIL. Ministrio dos Transportes. Secretaria de Transportes Aquavirios. Departamento de Hidrovias Interiores. Termos de Referncia. Projeto Bsico de Engenharia para a Definio das Obras e Servios Necessrios Manuteno da Hidrovia Paraguai-Paran. Maio 2001. Refere-se ao trecho Corumb/Ladrio/Santa F p. 2.

O Acordo de Cooperao Tcnica celebrado entre o CIH, a CAF e o PNUD para a realizao do Estudo Institucional-Legal, de Engenharia, Ambiental e Econmico Complementar para o Desenvolvimento de Obras na Hidrovia Paraguai-Paran, entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb e Santa F, foi assinado por ocasio da XXXI Reunio do CIH, realizada em Buenos Aires, no perodo de 18 a 20 de setembro de 2002. Ver em BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Circular Telegrfica n. 44249/819, de 27/09/2002.
552 A criao da Comisso de Contraparte Tcnica (CCT) foi aprovada por ocasio da XXIX Reunio do CIH, realizada em Montevidu nos dias 23 e 24 de agosto de 2001. No caso do Brasil, a CCT integrada por representantes dos Ministrios das Relaes Exteriores, dos Transportes, da Administrao da Hidrovia do Paraguai (AHIPAR), do Meio Ambiente e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA). Ver em BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Circular Telegrfica n. 41767/653, de 30/08/2001. No confundir com a Comisso de Coordenao Tcnica (CCT) criada anteriormente, e que tem a mesma composio.

551

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de seus custos de realizao e de manuteno e a avaliao da possibilidade de financiar parcial ou totalmente a execuo dos trabalhos atravs de pedgio, a ser pago pelos usurios. Os estudos de engenharia incluram a realizao de levantamentos e o projeto de obras em 22 passos crticos553 (ANEXO Tabela 8). Para o componente ambiental, a licitao estabeleceu a necessidade de realizar levantamentos ambientais, de determinar o quadro da situao e de propor estratgia de desenvolvimento de plano de gesto que considerasse a reduo do alcance do projeto original, do qual foi excluda a realizao de obras no trecho Cceres-Corumb, alm das responsabilidades a serem atribudas ao concessionrio das obras554. O objetivo especfico do componente ambiental foi o de
(...) recopilar la informacin de base de los 22 pasos crticos seleccionados, permitiendo as la elaboracin de un diagnstico integrado para cada paso a fin de presentar un Plan de Gestin Ambiental, a ser cumplido por el Concesionario, que permita en el futuro, la ejecucin de obras de dragado y balizamiento en la Hidrova ParaguayParan, bajo principios ambientalmente sustentables 555.

O cronograma curto imposto pelos Termos de Referncia, 240 dias, de maio de 2003 a janeiro de 2004, impediu o Consrcio de satisfazer o desejo do Brasil, do Paraguai e da Bolvia de realizar avaliaes de impacto ambiental, exigncia das legislaes internas daqueles pases556. A brevidade do prazo estabelecido no poderia,
COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, junio de 2004. Vol. I Informacin Ambiental, Captulo 1 , p. 7.
554 555 556 553

Idem. p. 10. Idem. p. 11. Ibidem.

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de qualquer forma, gerar a expectativa de anlise aprofundada que requer estudo amplo e global557. A identificao de impactos ambientais a que se procedeu corresponde a mera avaliao ambiental preliminar, um screening558. Alm disso, a anlise realizada para os 22 passos crticos, previamente selecionados pelos pases, no pode ser extrapolada para o restante do total de 92 passos crticos identificados anteriormente pelo Consrcio HLBE/TGCC, os quais exigiro estudos ambientais especficos, de acordo com suas condies e contextos, caso venham a requerer algum tipo de interveno559. A avaliao dos Ministrios dos Transportes e do Meio Ambiente sobre o Relatrio Final dos Estudos, entregue em julho de 2004, foi a de que o Componente Ambiental apresentou vrias lacunas e omisses, que j haviam sido identificadas nos relatrios parciais. Nessas condies, concluram os tcnicos que o referido componente s pode ser considerado como avaliao ambiental preliminar e no substitui o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e o Relatrio de Impacto Ambiental (RIMA). O parecer conjunto daqueles Ministrios recomendou a aceitao dos estudos, com ressalvas, podendo ser utilizados apenas como subsdio no vinculativo ao processo decisrio da execuo das obras, no constituem endosso ou autorizao automtica de qualquer obra no territrio brasileiro560.
Os prprios consultores fazem a observao de que todos os componentes tiveram que iniciar suas tarefas ao mesmo tempo, em funo do curto prazo concedido para a concluso dos Estudos, o que impediu que insumos bsicos para o Componente Ambiental, tal como o projeto de dragagem, fossem conhecidos com antecedncia. 558 COINHI, op.cit., Vol. VII Diagnstico Ambiental Integrado, p. 11. 559 COINHI, op. cit., Vol. IX Pln de Gestin Ambiental, pp. 13, 14, 19. Conforme observam os prprios consultores, a limitao do conceito de integralidade decorrncia da circunscrio do objeto do Estudo aos 22 passos crticos, definida pelos Termos de Referncia. Ver em COINHI, op. cit., Vol. I Informacin Ambiental, Captulo 1, p. 11. 560 BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente e dos Transportes. Parecer Conjunto sobre o Estudo Institucional-Legal, de Engenharia, Ambiental e Econmico Complementar para o desenvolvimento das obras na Hidrovia Paraguai-Paran no trecho compreendido entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb e Santa F. Braslia, 02 de agosto de 2004, p. 2. Ver tambm em BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente,
557

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De acordo com dados disponibilizados no relatrio final do componente econmico-financeiro, foram transportadas pela Hidrovia, em 2002, 8.122.962 t, que correspondem a aproximadamente 32% do total de 25.300.000 t dos produtos e pares de origem-destino considerados pelo estudo561. Embora quase 32% das cargas da zona de influncia transitem pela HPP, se a produo de soja brasileira e argentina no fosse considerada, essa percentagem atingiria 82% (ANEXO Tabela 9). O restante das cargas consideradas na referida tabela em geral cativo da HPP, exceo da farinha de soja da Bolvia, da madeira e do item outros, por serem inelsticas ao preo. A carga originada na Argentina corresponde a 35% do trfego hidrovirio, seguida pelo Paraguai (28%), Brasil (26%) e Bolvia (12%)562. Os estudos constataram que o incremento da produo do complexo soja, registrado entre 2002 e 2003, na zona de influncia no Brasil (17,4%) e na Argentina (15%) e as projees para os prximos anos no se refletiram em aumento de trfego direcionado para a HPP. Isso porque a grande parte da produo e exportao de ambos pases no usuria da via fluvial e essa situao dever manter-se no futuro, dada a localizao das reas de produo do cereal e da disponibilidade de outras vias de escoamento563 (ANEXO Tabela 10). No caso do
Parecer Tcnico, s/n, de 30 de julho de 2004; BRASIL. Ministrio dos Transportes. Nota Tcnica nr. 07/2004 DFNIT/SFAT, de 16 de julho de 2004; e BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Despacho Telegrfico n. 977, de 10/09/2004, que contm as instrues delegao brasileira reunio da CCT e reunio extraordinria do CIH, realizadas em Buenos Aires, no perodo de 14 a 17 de setembro de 2004, para analisar o Relatrio Final do COINHI. 561 COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004. Vol. II, p. 14, 26-31. 562 Idem. p. 107. 563 COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, junio de 2004. Componente Econmico-Financiero. Adenda. p. 7.

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Brasil, a rea de expanso da fronteira agrcola encontra-se no Mato Grosso, que tem utilizado como via de transporte a Hidrovia Madeira/ Amazonas e a BR 163 (Cuiab a Santarm), que oferecem vantagens em relao Hidrovia, cujo trecho Cceres/Corumb navegado por comboios de capacidade reduzida564. Assim, uma das principais concluses a que chegou o estudo a de que las cargas que aprovecharn la HPP son fundamentalmente aquellas que han usado la misma va tradicionalmente, no aparecen cargas nuevas significativas565. As curvas de demanda de transporte so inelsticas para a maior parte das cargas que so relativamente cativas, concluso a que j havia chegado tambm o Consrcio HLBE. No caso do minrio de ferro, poderia surgir aumento de carga se o preo do transporte pela Hidrovia chegasse a ser inferior a US$ 8 por tonelada566. Nessas condies, o estudo leva a crer que, do ponto de vista estritamente financeiro, el proyecto no es rentable, requiere un subsidio inicial y subsidios para cada ao de la concesin567, ao exigir investimento
564

MAGGI, Blairo Borges. Conferncia de imprensa concedida na Embaixada do Brasil em Buenos Aires, em 28/07/04. Ver tambm GALVO, Anderson (Cleres Consultora): depoimento por telefone [04 ago. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004.

565 COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004. Componente Econmico-Financiero. p. 145. Convm lembrar que, conforme registrado na pgina 82 do Estudio de pr-factibilidad de la Hidrova Paraguay-Paran, elaborado sob a coordenao do Grupo de Trabalho Ad Hoc, op. cit., o primeiro transporte de soja pela via fluvial foi realizado, em carter experimental, em 1987. Utilizou-se integralmente a Hidrovia, de Cceres at Nova Palmira, havendo sido feito, em Ladrio, transbordo da carga para chatas de maior capacidade do que as utilizadas no transporte guas acima. Esse transbordo poderia haver sido evitado com a utilizao de embarcaes adequadas via (chatas, formao de comboios). 566 COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004. Componente Econmico-Financiero. pp. 116 e 132. 567

Idem. p. 146.

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inicial e de manuteno significativos, que ocasionariam desvios de carga e perda de benefcios econmicos, se fossem cobertos apenas por recursos arrecadados com pedgio. 3. REAES DA SOCIEDADE CIVIL S RECOMENDAES DOS ESTUDOS Os estudos da Internave e do consrcio HLBE/TGCC sofreram duras crticas de organizaes ambientalistas, notadamente o WWF, a Coalizo Rios Vivos568 e a Wetlands for the Americas569. Opunham-se seus dirigentes s recomendaes de obras de maior envergadura pela Internave. Argumentavam, no caso das recomendaes apresentadas pela HLBE, que os dados e a metodologia utilizados pelos consultores eram insuficientes ou inadequados e no poderiam, portanto, validar as concluses sobre a viabilidade da Hidrovia quando levado em conta o impacto ambiental das obras propostas. De modo geral, uma das principais crticas formuladas por essas organizaes era a de que os trabalhos realizados no se coadunavam com a realidade ambiental
A Rios Vivos uma coalizo de organizaes no governamentais e comunidades articuladas para conter os processos de degradao cultural, social e ambiental e implementar polticas sustentveis que possibilitem criar uma nova relao entre o homem e o ambiente. Diferencia-se pela capacidade de coordenar aes locais, regionais e internacionais. Atua diretamente com a mobilizao das comunidades tradicionais e indgenas na defesa de seus ecossistemas. Seus membros esto na Amrica Latina, na Europa e nos Estados Unidos. A Rios Vivos hoje uma das mais importantes redes da Amrica Latina, sendo um referencial para as aes da sociedade civil. Centenas de organizaes, comunidades, instituies de pesquisa e cientistas esto conectados atravs da Coalizo. O objetivo principal da Coalizo Rios Vivos o fortalecimento das alianas entre as organizaes, redes e a sociedade civil na perspectiva de promover mudanas no atual modelo de desenvolvimento. Informao disponvel em <www.riosvivos.org.br>. Acesso em 23 dez. 2004.
569 568

Wetlands for the Americas programa levado a cabo pela ONG Wetlands International a leading global non-profit organisation dedicated solely to the crucial work of wetland conservation and sustainable management. Well-established networks of experts and close partnerships with key organisations provide Wetlands International with the essential tools for catalysing conservation activities worldwide. Our activities are based on sound science and have been carried out in over 120 countries. Informao disponvel em <www.wetlands.org>. Acesso em 23 dez. 2003.

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dos pases membros, sobretudo no Brasil, onde est localizada a rea de proteo ambiental do Pantanal 570. Essas consideraes resultariam, mais tarde, em dezembro de 2000, na ao civil pblica impetrada pelos Ministrios Pblicos Federal e do Estado do Mato Grosso, em funo da qual o Presidente do Tribunal Regional Federal da 1a Vara Federal do Mato Grosso decidiu que o EIA global dever preceder o incio de qualquer interveno na Hidrovia571. As presses exercidas pelas ONGs fundamentavam-se na premissa de que as recomendaes emanadas dos estudos constituam posio governamental. No observavam que tais recomendaes limitavam-se opinio tcnica dos consultores e serviriam como referncia para possveis aes que viessem a ser empreendidas pelos pases intervenientes. Nessas condies, antes mesmo de concludos os estudos de viabilidade tcnica, o BID era acusado de j haver liberado financiamento para a execuo das obras. A posio de confronto dessas organizaes foi atenuada, em certa medida, graas postura aberta e de dilogo com as ONGs implantada pelo Brasil dentro do CIH, quando assumiu sua presidncia, em 1995572. O processo de consultas estabelecido entre o CIH e as ONGs constituiu um turning point para o movimento conservacionista, chamado a atuar nas discusses sobre a Hidrovia de forma ativa e no reativa. Obedecendo a essa linha de ao, realizou-se em Buenos Aires, em 22 de agosto de 1995, Reunio Extraordinria do CIH, para avaliar
570 BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Despacho Telegrfico n. 443, 20/06/ 2003. 571 CONSULTOR JURDICO. Deciso descumprida. In: Revista Consultor Jurdico, 23 de maro de 2001. Disponvel em <http://conjur.uol.com.br/textos/4851>. Acesso em 23 ago. 2004. 572

Em encontro mantido com representantes do Itamaraty, poca, a ento presidente do WWF, Kathryn Fuller, manifestou claramente estar confiante que o projeto inclua slida preocupao com a questo ambiental e que poderia vir a ser um exemplo de aplicao do conceito de desenvolvimento sustentvel.

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a campanha de oposio Hidrovia, promovida por ONGs ambientalistas573. Na ocasio, foram identificadas como preocupaes bsicas questes de natureza tcnica relacionadas a hipteses de execuo de obras de maior envergadura, tais como retificao do curso do rio Paraguai, derrocamentos e dragagens excessivas, tendo em conta seus provveis impactos sobretudo no Pantanal MatoGrossense. As conversaes mantidas no encontro resultaram na coincidncia de posies adotadas pelos representantes do CIH e das ONGs sobre vrias questes, consignadas no Comunicado emitido ao final da Reunio. Entendiam inter alia que a elaborao dos estudos de viabilidade das futuras obras na Hidrovia deveriam considerar a natureza distinta dos diversos ecossistemas existentes na regio banhada pelos rios Paraguai e Paran; a necessidade de sua preservao e de se atribuir tratamento diferenciado regio do Pantanal, onde as intervenes na via fluvial limitar-se-iam s obras de sinalizao, balizamento, melhoria das comunicaes e medidas de segurana navegao, mantendo-se as caractersticas naturais do ecossistema574. Os termos comuns a que chegaram as ONGs nessa reunio no eliminaram por completo o potencial de divergncia, que poder vir tona quando da divulgao dos estudos complementares. A coalizo Rio Vivos, a ttulo de exemplo, protestou, por carta, contra a deciso do CIH de encomendar a elaborao dos referidos estudos575, ainda que tivessem excludo o trecho Cceres/Corumb.
573 Foram convidadas a participar da reunio a WWF, a Wetlands for the Americas e a Rios Vivos, que congregam nmero expressivo de pequenas organizaes de cunho regional, alm do CEBRAC, cuja atuao restringe-se ao Brasil. Estiveram tambm presentes na reunio representantes do BID e do PNUD, entidades co-responsveis pela coordenao dos estudos de viabilidade tcnica e impacto ambiental que estavam sendo elaborados poca. 574 575

BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Fax circular n. 115, de 30/08/95.

BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Circular Telegrfica n. 45470, de 14/ 03/2003.

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4. ESTUDOS EM ANDAMENTO 4.1. PROJETO MISSO PORTOS/ UNIO EUROPIA (UE) O Projeto Misso Portos, estabelecido em cooperao tcnica com a UE, contempla prioritariamente aspectos ligados modernizao, ao acesso e ao aparelhamento dos portos da Hidrovia. A UE contribuiu com fundos para a realizao dos estudos com o intuito de estabelecer programa para atender s necessidades de infraestrutura de treze portos da HPP, selecionados pelos cinco pases por constiturem elementos bsicos, elos dos corredores multimodais que se devem desenvolver na zona de influncia da Hidrovia. O objetivo dos estudos identificar os melhores projetos de investimento dos pontos de vista financeiro, econmico, social e ambiental para cada um dos portos selecionados, cuja documentao serviria de subsdio para a elaborao dos termos de referncia que constituem a base para a licitao dos projetos de engenharia576. O estudo foi dividido em trs fases: (a) prognstico de trfego, inventrio da situao vigente e auditoria ambiental, (b) projeto de investimento, de acordo com a fase anterior e (c) capacitao de pessoal, para os nveis gerencial, mdio e operacional577. Os resultados e propostas decorrentes da misso de tcnicos de alto nvel enviada pela UE aos pases da regio, entre 4 de abril e 16 de maio de 1993, constaram de relatrio apresentado durante a Reunio Extraordinria de Chefes de Delegao do CIH, realizada em Buenos Aires, em 25 de fevereiro de 1994. Na mesma ocasio, considerou-se que o programa de cooperao Desenvolvimento das reas Produtivas nos Hinterlands Porturios, proposto pelo FONPLATA578, poderia
576 CIH. Secretara Ejecutiva. Programa Hidrova Paraguay-Paran. Sntesis. Documento anexo Nota SEHPP/AR Nr. 048/98, da Secretaria Executiva do CIH, 25 de fevereiro de 1998. p. 6. 577 578

CAF. Los ros nos unen. Integracin Fluvial Suramericana, op. cit., p. 181.

BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Despacho Telegrfico n. 1068, de 25/ 10/94.

Os Estudos de Viabilidade

247

constituir valioso aporte como complemento ao programa contemplado com a UE, ao enfatizar o desenvolvimento das regies interiores sob a influncia dos portos situados ao longo da Hidrovia. Em dezembro de 1997, iniciavamse os estudos sobre o desenvolvimento dessas zonas produtivas, por meio de cooperao tcnica no reembolsvel do FONPLATA, com o objetivo de captar os aspectos operativo-comerciais de cada um dos portos previamente selecionados pelos pases intervenientes579. Durante a XXXIII Reunio do CIH, seus representantes decidiram realizar gestes junto Secretaria Executiva da UE para dar continuidade segunda fase do estudo580. Est prevista a vinda de misso tcnica da UE, no primeiro semestre de 2005, ocasio em que se negociar a segunda fase do projeto, relativa ao estudo de obras de engenharia de cinco portos: Nueva Palmira (Uruguai), Barranqueras (Argentina), Concepcin (Paraguai), Puerto Busch (Bolvia) e Ladrio (Brasil)581. 4.2. SISTEMA DE INFORMAO DA HIDROVIA PARAGUAI-PARAN Encontra-se igualmente em execuo, com a participao da Associao Latino-Americana de Integrao (ALADI) e a contribuio do FONPLATA, estudo para a implementao do Projeto Sistema de Informao da Hidrovia Paraguai-Paran582. O referido Sistema
579 CIH. Secretara Ejecutiva. Programa Hidrova Paraguay-Paran. Sntesis. Documento anexo Nota SEHPP/AR n. 048/98, da Secretaria Executiva do CIH, 25 de fevereiro de 1998. p. 6. 580 Embora o Brasil no se oponha ao projeto de cooperao com a UE, o licenciamento de novas obras no trecho brasileiro da Hidrovia est sujeito prvia realizao de estudos de impacto ambiental a serem encomendados pelo Ministrio dos Transportes/ AHIPAR, conforme determinao do acrdo proferido pelo Tribunal Regional Federal da Primeira Regio, em 20/03/2001. Ver em BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Circular Telegrfica n. 47629/833, de 06/11/2003. 581 BASADONNA, Juan Antonio (Secretario Ejecutivo - CIH): depoimento [21 dez. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004. 582 CIH. Secretaria Executiva. Nota SEHPP/AR n. 50/98 dirigida ao Presidente da Diretoria Executiva do Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata (FONPLATA), Dr. Luis Fernando Terrazas Salas, [S.d.]. Na referida nota, o Secretrio Executivo, Jesus G. Gonzalez e o Secretrio-Geral da ALADI, Antonio J.C. Antunes tecem comentrios sobre o Projeto.

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formado por Banco de Dados integrado, no qual ser concentrado todo tipo de informao de interesse para o projeto Hidrovia, tais como dados tcnicos, econmicos e estatsticos da via fluvial a serem colocados disposio do usurio. De acordo com os termos de referncia preparados pela ALADI e do Convnio de Cooperao Tcnica No Reembolsvel da Hidrovia, assinado entre o CIH e o FONPLATA583, a execuo do referido Sistema foi concebida em trs mdulos, o primeiro dos quais correspondeu realizao de estudo para desenhar o Sistema, cujo objetivo suministrar a los usuarios interesados, tanto gubernamentales como del sector privado, las informaciones necesarias, oportunas y actualizadas, que permitan realizar los controles, evaluaciones y previsiones requeridas para una operacin optimizada de esta va fluvial584. O segundo remete celebrao de acordos que assegurem o provimento da informao e o desenho detalhado do Sistema. O terceiro se prope consolidar e manter a operao do Sistema de Informao. A fase de implementao, contudo, no chegou a ter seguimento.

583

O referido Acordo (Convenio OCT/NR/CIH-3/980) foi assinado por ocasio da XXVII reunio do CIH, realizada em Santa Cruz de la Sierra, Bolvia, em abril de 1999. Ver em BRASIL. Consulado em Santa Cruz de la Sierra. Telegrama n. 100 , de 13/04/99.

584 ALADI. Trminos de Referencia (Proyecto). Perfil del Sistema de Informacin de la Hidrova Paraguay-Paran. Montevidu, s/n e [S.d.]. p. 1. Ver tambm FONPLATA, nota CITE: SE/CIH-019/98, de 8 de julho de 1998 e seus anexos, Convenio sobre Cooperacin Tcnica No Reembolsable OCT/NR/CIH-3/98 e Trminos de Referencia; FONPLATA, nota CITE:SE/CIH-20/98, de 8 de julho de 1998 e seu anexo Acuerdo entre la Secretara Ejecutiva del Comit Intergubernamental de la Hidrova ParaguayParan (CIH) y la Secretara General de la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI).

C APTULO VI

ESTGIO ATUAL DE IMPLEMENTAO DO

PROJETO

HIDROVIA

E SEUS REFLEXOS NA

MELHORIA DAS CONDIES DE NAVEGABILIDADE

ESTGIO ATUAL DE IMPLEMENTAO DO

PROJETO

HIDROVIA

E SEUS REFLEXOS NA MELHORIA

DAS CONDIES DE NAVEGABILIDADE

1. ESTGIO ATUAL Quando os pases platinos decidiram empreender ao conjunta para revalorizar a HPP como meio de transporte barato capaz de impulsionar e dar contedo ao emergente processo de integrao, alm de aumentar o potencial exportador dos principais produtos da regio, encontrava-se a via fluvial en su estado natural585 e, de modo geral, em condiciones de navegabilidad bastante satisfactorias586. Essas condies naturais de navegabilidade, variveis nos diversos trechos da Hidrovia, atribuem-se ao efeito regulador do Pantanal MatoGrossense, ao baixo declive dos rios Paraguai e Paran e defasagem do regime pluviomtrico de suas bacias tributrias, fatores que contribuem para simplificar as obras de melhoramento da navegabilidade no curso daqueles rios587. O transporte fluvial na regio chegou a seu ponto mximo nas dcadas de 1950 e 1960, quando foi realizada quantidade considervel
585 GRUPO DE TRABAJO AD HOC DE LOS PASES DE LA CUENCA DEL PLATA. Hidrova Paraguay-Paran. Estudio de Pr-Factibilidad. [S.l.], nov. 1988. p. 20. 586 587

Ibidem. Ibidem.

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de obras de dragagem de manuteno e outras vinculadas melhoria das condies de navegao588, como limpeza do leito, retirada de rochas em pontos mais crticos e obras fixas de carter experimental589. A partir de ento, aquele sistema entrou em declnio ao perder competitividade para os meios rodovirio e ferrovirio, cuja expanso se fazia com base em subsdios governamentais. O declnio do uso da Hidrovia viria acompanhado da reduo das obras de melhoria da navegao, principalmente as de dragagem de manuteno, que passaram a ser realizadas de forma irregular e espordica. Em decorrncia da suspenso das obras de manuteno, los canales de navegacin han retornado a su comportamento morfolgico natural590, havendo-se deteriorado as condies de navegabilidade no sistema fluvial dos rios ParaguaiParan, o que provocou, em alguns trechos, graves limitaes de calado e interrupo do trfego em pocas de estiagem. As incertezas geradas por essas condies agravaram a subutilizao da via fluvial, cuja revalorizao no final da dcada de 80 demandou esforos conjuntos para elevar sua eficincia. Com esse objetivo, os cinco pases beneficirios da via navegvel encomendaram estudos para identificar os problemas apresentados e desenvolver programa prioritrio de medidas corretivas. Tratava-se de restaurar o sistema de navegao existente, com intervenes de curto prazo, que incluam dragagem, possivelmente modificaes menores no canal de navegao nos trechos de Santa F a Corumb e Canal Tamengo, e melhoria do sistema de sinalizao de Nova Palmira a Corumb de forma a permitir a navegao noturna591.
CCT (?). Trminos de Referencia para el Mejoramiento de las condiciones de Navegacin en la Hidrova Paraguay-Paran desde el Puerto de Santa Fe a Corumb y en el Canal Tamengo, Mdulo A (obras de curto prazo), encomendados ao Consrcio HLBE. [S.l.] [199?].p.4.
589 590 591 588

Grupo de Trabalho Ad Hoc de los Pases de la Cuenca del Plata. op. cit., p. 20. CCT (?). Mdulo A, op.cit., p.4.

CCT (?). Trminos de Referencia para el Mejoramiento de las condiciones de Navegacin en la Hidrova Paraguay-Paran desde el Puerto de Santa Fe a Corumb y en el Canal Tamengo, Mdulo B (obras de mdio e longo prazos), encomendados ao Consrcio HLBE. [S.l.] [199?]. p. 6.

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As aes de mdio e longo prazos, por sua vez, foram destinadas ao desarrollo de la hidrova ms all de la etapa de restauracin, a fin de lograr un sistema fluvial de primera clase que proporcione una alternativa competitiva al sistema vial y ferroviario592. Contemplavam-se, para atingir esse objetivo, obras de melhoria em toda a Hidrovia por meio de programa seqencial que permitisse a plena realizacin del potencial de ese medio de transporte593. No entanto, preciso no perder de vista que o projeto original sofreu redimensionamento no curso das negociaes, ao haver sido o trecho Cceres/Corumb excludo de todo e qualquer plano de obras594. Esse plano consiste hoje em melhorar as condies de navegao na Hidrovia para convert-la em curso natural de transporte eficiente e competitivo, reduzindo-se o tempo de navegao e os custos de frete. Para tanto, deve abarcar trs setores, os rios propriamente ditos, as frotas e os portos. Espera-se que o setor pblico se ocupe principalmente das vias navegveis e o setor privado fundamentalmente das frotas e dos portos595. O Paran um tpico rio de plancie, com pouco declive e quase no apresenta obstculos navegao. J o rio Paraguai, entre Corumb e Assuno, serpenteado e a maior concentrao de passos crticos navegao de toda a hidrovia encontra-se em territrio paraguaio, dentre os quais os de Arrecifes, Guggiari e Remanso Castillo,
592 593 594

Ibidem. Ibidem.

As principais crticas das ONGs ao primeiro estudo de viabilidade econmica da Hidrovia de que seus resultados no se coadunavam com a realidade ambiental dos pases membros, sobretudo no Brasil, onde est localizada a rea de proteo ambiental do Pantanal MatoGrossense, provocaram aes no Ministrio Pblico. Essas aes resultaram no Acrdo proferido em janeiro de 2001 pelo Tribunal Federal Regional da Primeira Regio. A deciso, formulada com base no princpio da precauo, proibiu a realizao de qualquer obra no trecho brasileiro da HPP (dragagem de profundidade, obras porturias de todo o tipo, modernizao das vias de acesso, etc.) enquanto no fosse concludo Estudo de Impacto Ambiental e Relatrio de Impacto Ambiental (EIA/RIMA) de Cceres desembocadura do Rio Apa. Sobre os desdobramentos do assunto, ver Captulo VII deste trabalho. BLOCH, Roberto D. Transporte Fluvial. Buenos Aires: Ad Hoc, diciembre 1999. p. 69.

595

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sendo este ltimo o de maior importncia para a navegao. A eliminao desses setores de formao rochosa, especialmente nas imediaes da ponte Remanso Castillo, demandar o uso de explosivos e escavaes alm de melhoria de acesso ponte. Por sua vez, o trecho entre o rio Apa e Assuno considerado o mais difcil, podendo a navegao ser interrompida durante mais de seis meses em anos de seca596. No seria, portanto, exagero afirmar que o Paraguai possui a chave da HPP, uma vez que aquele trecho o que requer maiores trabalhos de dragagem e sinalizao. Nessas condies, a soluo dos problemas apresentados entre o rio Apa e Assuno significa a abertura do caminho para os demais pases beneficirios da Hidrovia. Sin solucionar el tramo ro Apa/Asuncin, no hay navegacin continuada, y por lo tanto no hay hidrova tal como se la ha concebido597. Do ponto de vista da execuo das futuras obras mnimas de engenharia previstas na Hidrovia e objeto dos referidos estudos, podese afirmar que o projeto se encontra ainda em fase incipiente. Embora os estudos complementares tenham sido concludos e entregues, seus resultados ainda no foram formalmente aceitos pelo CIH e o incio das obras depende da definio dos chamados grandes temas598, dentre os quais esto contemplados a natureza da entidade administradora da execuo das obras, do procedimento de sua licitao e da modalidade de seu financiamento. No obstante, aes paralelas de manuteno da via fluvial empreendidas pelos pases em seus respectivos territrios j se tm
596 597

CCT (?). Mdulo A, op.cit., pp.7 e 8.

FERRES SAYAGO, Pablo. Cuenca del Plata. Transporte Fluvial y Martimo. In: Boletn del Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran. Factor de Integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109, suplemento n . 763- G- 11, p. 247, invierno 1991. CIH. Ata da Reunio Extraordinria do CIH, realizada em Buenos Aires, nos dias 16 e 17 de setembro de 2004. Ver tambm em BRASIL. Embaixada em Buenos Aires. Telegrama n. 2095, de 24/09/04.
598

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traduzido em impactos positivos na melhoria de suas condies naturais de navegabilidade. 1.1. INTERVENES
DE MANUTENO EM CURSO NA

HIDROVIA

Os estudos de impacto ambiental e de viabilidade tcnicoeconmica das possveis alternativas de aproveitamento timo da Hidrovia j representam considervel esforo no sentido de reunir base de conhecimento para definir a ao coordenada entre os cinco pases, com vistas melhor utilizao do potencial de navegao com o menor impacto ambiental. Independentemente da concluso dessa primeira fase, os pases membros do CIH tm realizado obras de dragagem de manuteno, balizamento e sinalizao em seus respectivos trechos para manter o canal navegvel. Mais do que isso, foram tomadas tambm medidas de melhoria no trecho inferior da Hidrovia. Em 1996 j se haviam iniciado as obras de dragagem no trecho Santa F/Oceano, para elevar a profundidade do canal a 32 ps599. No trecho brasileiro da HPP, as obras de melhoria das condies de navegabilidade tm sido realizadas com regularidade pela Administrao da Hidrovia do Paraguai (AHIPAR) e pela Marinha do Brasil600. As aes compreendem: (a) sinalizao dos trechos Cceres/
COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004. Vol. VI, Informacin Ambiental. p. 64.
600 599

Os trabalhos de manuteno das condies de navegao desenvolvidos pela AHIPAR e pelo Comando da Marinha do Brasil, no trecho brasileiro da Hidrovia, foram enfaticamente elogiados pelo Presidente da Comisin Permanente de Transporte de la Cuenca del Plata (CPTCP), entidade que rene os armadores que navegam pela Hidrovia, Dr. Horacio Lpez, cuja postura tem sido sempre muito crtica em relao ao Brasil. O elogio foi feito por ocasio da Reunio Extraordinria do CIH, realizada em Buenos Aires, nos dias 16 e 17 de setembro de 2004. Ver em BRASIL. Embaixada em Buenos Aires. Telegrama n. 2095, de 24/09/04. De modo igualmente enftico, Horacio Lpez afirmou ter sido o Brasil el pas que ms inverti en el mantenimiento de la Hidrova. LPEZ, Horacio (Presidente da CPTCP): depoimento [24 nov. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004.

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Corumb, pela AHIPAR, e Corumb/Foz do rio Apa, pela Marinha do Brasil; (b) dragagem de manuteno; (c) servios e projetos de proteo do meio ambiente e (d) preparao de cartas eletrnicas at a foz do rio Apa, com a possibilidade de que se venham a estender at Assuno601. A AHIPAR tem implementado ainda sistema de controle da gua, das matas ciliares e da segurana das embarcaes602. Alm dessas iniciativas, o Ministrio dos Transportes destinar R$ 30 milhes em 2005 para a reativao do porto de Ladrio, cujas intervenes devero respeitar controle ambiental603. Os esforos de recuperao do porto prevem logstica de incorporao de servios aduaneiros ininterruptos604. Como resultado do esprito de colaborao com que o Brasil tem procurado solucionar os obstculos navegao no Canal Tamengo, conforme visto no captulo IV, foram realizados estudos de viabilidade para a soluo das dificuldades apresentadas pela atual infra-estrutura de tomada de gua da cidade de Corumb, havendo o governador do Mato Grosso do Sul, Jos Orcrio Miranda dos Santos, demonstrado interesse em transform-la em subaqutica605. A iniciativa encontra-se na fase de convocatria para a licitao do projeto executivo das obras de sua modificao606. Em territrio argentino, a dragagem do trecho do rio Paran, compreendido entre a desembocadura do Rio da Prata e o porto de Santa F, tem sido feita por meio de contrato de concesso a consrcio
601 CIH. Ata da Reunio Extraordinria do CIH, realizada em Buenos Aires, nos dias 16 e 17 de setembro de 2004. Ver tambm em BRASIL. Embaixada em Buenos Aires. Telegrama n. 2095, de 24/09/04. 602 BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Despacho Telegrfico n. 986, de 10/ 09/04. 603 604

Ibidem.

CIH. Ata da Reunio Extraordinria do CIH, realizada em Buenos Aires, nos dias 16 e 17 de setembro de 2004. Ver tambm em BRASIL. Embaixada em Buenos Aires. Telegrama n. 2095, de 24/09/04. BRASIL. Embaixada em La Paz. Telegrama n. 1176, de 03/09/04. BRASIL. Embaixada em Buenos Aires. Telegrama n. 2095, de 24/09/04.

605 606

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privado que prev a manuteno de sua profundidade a 32 ps para a navegao de navios ocenicos607. Tendo em conta essa concesso, o projeto de intervenes na HPP limitou-se, no que se refere dragagem, ao trecho guas acima de Santa F, estendendo-se as obras de ajuda navegao at Nova Palmira. No rio Paraguai, guas acima de Assuno, no h obrigatoriedade formal de dragagem e manuteno da via navegvel, o que levou o Consrcio HLBE a recomendar, a exemplo do disposto nas Convenes dos rios Reno e Danbio, que o Acordo de Transporte Fluvial fosse ampliado para incluir o compromisso formal dos cinco pases de executar e manter as obras que assegurem a navegabilidade na via fluvial608. Ao contrrio, guas abaixo, no trecho Assuno/Santa F, existe acordo celebrado entre a Argentina e o Paraguai que garante a manuteno da via navegvel para embarcaes de at 10 ps de calado609. A dragagem de manuteno do trecho do Paran, compartilhado pela Argentina e pelo Paraguai, tem sido feita por ao conjunta, mediante acordo assinado pelos dois governos, tomando-se como referncia as condies e definies estabelecidas pelo Estudo realizado pelo consrcio HLBE para o mdulo A610.
607

HLBE. Estudo de Viabilidade Tcnico-Econmica da Hidrovia Paraguai-Paran. Resumo Executivo. [S.l.], 1997. p. 2. Cpia eletrnica disponibilizada pelo Secretrio Executivo do CIH. Ver tambm em BLOCH, Roberto D., op. cit., p. 78. HLBE, op.cit., pp. 10 e 11. A questo da garantia das condies de navegabilidade considerada de vital importncia para as atividades econmicas e comerciais da rea de influncia, uma vez que condicionante do cumprimento dos contratos comerciais de exportao e importao e da manuteno de preos do frete nos mercados nacionais e internacionais.

608

609

Uma vez terminados os estudos e por decreto presidencial argentino n. 1106/ 97, de 24/10/97, avaliaram-se as condies para a extenso do contrato existente de dragagem e sinalizao at Santa F e dessa localidade at Assuno, pelo rio Paraguai. Ver em HLBE, op.cit., p. 10. PARAGUAY. Ministerio de Relaciones Exteriores. Programa de la Hidrova Paraguay-Paran. Descripcin de los Tramos, p. 1. O documento consta como anexo ao Fax VAME/DGI/n. 61/98, dirigido ao ento Secretrio Executivo do CIH, Sr. Jesus Gonzalez, de 18/06/98. Ver tambm em BID/INTAL. Programa Hidrova Paraguay-Paran. Anlisis de Compatibilizacin de Legislacin. Mdulo I: Tratados Internacionales de Navegacin. Serie Compatibilizacin de

610

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A deciso da Argentina de manter unilateralmente a dragagem e o balizamento que permitam a navegao de ultramar de Santa F at o oceano tenderia a incorporar nova variante ao Acordo de Transporte pela Hidrovia Paraguai-Paran que seria a de realizar o transbordo de comboios de barcaas em qualquer um dos portos profundos do Paran inferior com o intuito de diminuir ainda mais o frete para os produtos que saiam ou entrem do exterior, sem necessidade de chegar at Nova Palmira611. No Uruguai, tm sido realizadas reformas significativas no porto de Nova Palmira que compreendem o melhoramento dos silos e da maquinaria e a ampliao das docas, com reflexos positivos na movimentao de carga. H ainda investimento estrangeiro em porto complementar na zona de Barranca de Los Loros612. 1.2. IMPLEMENTAO DO ACORDO HIDROVIA PARAGUAI-PARAN
DE

TRANSPORTE FLUVIAL

PELA

Ao CIH coube a tarefa de implementar o objetivo, consagrado no Acordo de Transporte Fluvial, de propiciar sua utilizao em
Legislacin. Buenos Aires, noviembre de 1990. O documento consta como anexo da carta do Sr. Eduardo A. Zalduendo ao Diretor do BID, datada de 16 de novembro de 1990, e apresenta uma anlise dos tratados e acordos internacionais assinados entre os pases beneficirios da Hidrovia e entre estes e pases extraregionais, relacionados com a utilizao dos rios Paraguai-Paran. Menciona o documento, na pgina 8, que a Argentina e o Paraguai j mantinham desde fevereiro de 1941 acordo sobre dragagem e balizamento do rio Paraguai a uma profundidade mnima de 6 ps (1,83 m), o qual foi mais tarde substitudo por acordo de 1969 que criou uma Comisso Mista Tcnica, com sede em Assuno, e previa a manuteno de profundidade de 2,135 m no trecho do rio Paraguai entre Assuno e Confluncia. ALZUETA, Adrin M. Derecho de Navegacin. Problemas Jurdicos derivados de la Hidrova Paraguay-Paran. In: Coleccin Jurdica y Social, n. 31, Secretaria de Posgrado y Servicios a Terceros, Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales, Universidad Nacional del Litoral, agosto de 1995, pp. 21 e 22.
612 QUAGLIOTTI DE BELLIS, Bernardo: depoimento [30 out. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Montevidu, 2004. 611

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conformidade com os princpios de liberdade de navegao, livre trnsito, livre participao das bandeiras no trfego entre os pases signatrios, igualdade e reciprocidade de tratamento, segurana de navegao e proteo do meio ambiente. O Comit tem desenvolvido trabalho nesse sentido, empenhando-se em estabelecer normas uniformes de modo a permitir que a navegao se realize com o menor ndice de risco possvel, a eliminar travas e procedimentos que dificultem a operao da via navegvel e a corrigir assimetrias entre as legislaes nacionais em matria de cobrana de taxas, incentivos, capacitao profissional e exigncias relativas tripulao. Por ocasio da V Reunio Extraordinria dos Chanceleres dos Pases da Bacia do Prata, realizada em Montevidu, em 14 de dezembro de 1997, foram aprovados por Resoluo nica, 11 Regulamentos613 do referido Acordo, adotados pelo CIH, dentre os quais figuram os relativos ao Regime nico de Dimenses de Comboios e o Regulamento nico de Balizamento. Aesses 11 Regulamentos somaram-se, mais tarde, outros trs614, finalizados durante a XXVIII Reunio do CIH, realizada em Cuiab, em 2000.
613

A Declarao Conjunta emanada da IV Reunio Ordinria dos Ministros de Transportes, Comunicaes e Obras Pblicas da Amrica do Sul, de 28 de novembro de 1997, elevou considerao da V Reunio Extraordinria dos Chanceleres da Bacia do Prata (Montevidu, 14/12/97) a necessidade de incorporao imediata dos regulamentos acordados no mbito do CIH aos ordenamentos jurdicos de cada um de seus pases membros, para garantir a igualdade de oportunidade a todos os usurios da Hidrovia e assegurar sua eficincia e confiabilidade. O conjunto de 11 Regulamentos, aprovados pelos Chanceleres e protocolizados na ALADI composto de: Regulamento nico para o Transporte de Mercadorias sobre o Convs das Embarcaes; Regulamento nico de Balizamento; Glossrio Uniforme dos Servios da Hidrovia; Regulamento para Prevenir Abalroamentos na Hidrovia; Regulamento para Determinao da Arqueao das Embarcaes; Plano de Comunicaes para a Segurana da Navegao na Hidrovia; Regime nico de Dimenses Mximas de Comboios; Regulamento nico para designao de Borda-Livre das Embarcaes da Hidrovia; Regulamento Sobre a Adoo de Requisitos Exigveis Comuns para a Matrcula de Embarcaes, Inscrio de Contratos de Utilizao e Intercmbio de Informao sobre Matrcula de Embarcaes, Altas, Baixas e Modificaes; Regulamento nico de Vistorias e Inspees de Embarcaes e Regime nico de Infraes e Sanes da Hidrovia. 614 Os trs Regulamentos adicionais finalizados na Reunio do CIH, realizada em Cuiab so: Regulamento de Segurana para as Embarcaes da Hidrovia Paraguai-Paran; Regime Uniforme sobre Praticagem na Hidrovia e Planos de Formao e Capacitao para o Pessoal Embarcado na Hidrovia.

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A referida Resoluo previa em seu artigo 2o que os governos dos pases membros procedessem incorporao dos regulamentos em seus respectivos ordenamentos jurdicos internos. Em cumprimento ao referido artigo, o Uruguai j concluiu os trmites de internalizao de todos os regulamentos. O Brasil e a Bolvia j assimilaram os 11 primeiros e o processo de incorporao dos regulamentos 12, 13 e 14 encontra-se em fase final de tramitao nos dois pases615. O Paraguai616 e a Argentina tm enfrentado dificuldades para internalizar tais regulamentos, sobretudo os relativos a Dimenses Mximas dos Comboios, a Infraes e Sanes e a Inspeo das Embarcaes617, sob a justificativa de que estariam desatualizados618. No deixa, no entanto, essa postura, de encobrir as presses exercidas pelos armadores locais para que se aumentem as dimenses mximas dos
615

CIH. Ata da Reunio Extraordinria do CIH, realizada em Buenos Aires, nos dias 16 e 17 de setembro de 2004. Ver tambm em BRASIL. Embaixada em Buenos Aires. Telegrama n. 2095, de 24/09/04. No Brasil, a traduo do regulamento Nr. 12 encontrase em fase de reviso, uma vez que a palavra pilotaje foi traduzida inadequadamente e os regulamentos n. 13 e n. 14 encontram-se em processo de protocolizao.

Durante a reunio preparatria V Reunio Extraordinria dos Chanceleres da Bacia do Prata, o Paraguai procurou evitar a aprovao in toto do conjunto dos regulamentos e introduzir meno a fatores condicionantes com relao ao processo de incorporao dos regulamentos ao ordenamento jurdico interno de cada pas. (Cf. BRASIL. Embaixada em Montevidu. Telegrama n. 1262, de 18/12/97).
617

616

BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Circular Telegrfica n. 47629/833, de 06/11/2003, que relata os trabalhos da XXXIII Reunio do CIH, realizada em Santa Cruz de la Sierra, de 22 a 25 de setembro de 2003. Comenta ainda a referida circular telegrfica que, diante da inteno do Paraguai e, em menor grau da Argentina, de modificar os regulamentos que ainda no internalizaram, o Brasil assumiu a posio de princpio de no aceitar modificaes nos regulamentos j aprovados pelo CIH, antes de serem incorporados aos ordenamentos jurdicos de todos os pases membros. Essa posio tinha por objetivo evitar que se colocasse em risco o trabalho legislativo do CIH e se abrisse perigoso precedente de insegurana jurdica para os usurios da Hidrovia. Revogava ainda a deciso tomada pela delegao brasileira na XXIX Reunio do CIH de rever, a pedido da delegao argentina, pelo menos trs regulamentos: Regime nico de Dimenses Mximas de Comboios; Regime nico de Infraes e Sanes na Hidrovia e Regime nico de Segurana.

618

MELO, Renato Batista de. Consideraes sobre a Hidrovia Paraguai-Paran. BRASIL. Marinha do Brasil. Diviso de Assuntos Martimos e Ambientais. Braslia, 1 set. 2004. p.3. Texto mimeografado.

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comboios, principalmente nos trechos paraguaio619 e argentino e se flexibilizem as normas de segurana na Hidrovia620. 1.3. I MPACTOS
DAS OBRAS / SERVIOS DE MANUTENO E DA

HARMONIZAO DA LEGISLAO

Os efeitos positivos das obras/servios de manuteno desenvolvidas ao longo da Hidrovia j se traduzem em termos de melhores condies de navegabilidade na via fluvial, maior segurana para o usurio e o conseqente aumento do volume de carga transportada e de investimentos pelo setor privado na infra-estrutura da HPP621. Os dados sobre os efeitos concretos das obras de manuteno so eloqentes ao observar-se que o Mercosul movimenta atualmente 45 milhes de toneladas ao ano, das quais 10 milhes foram
No caso do Paraguai, o Diretor da Marinha Mercante, Maidana Bentez, reconheceu, por ocasio da Reunio de Ministros dos Transportes e Obras Pblicas da Bacia do Prata, realizada em 25 de abril de 2000, em Montevidu, que as dificuldades de internalizar os regulamentos do Acordo no ordenamento jurdico paraguaio decorrem, em grande medida, da oposio do setor privado. (Cf. BRASIL. Embaixada em Montevidu. Telegrama n. 458, de 28/04/2000). Na avaliao do Presidente da CPTCP, a lo mejor hay que hacer algunas obras de retoque para convoyes ms grandes, pero yo creo que con las dimensiones actuales la Hidrova funciona perfectamente. Veremos si con el tiempo es necesario o es posible aumentar los convoyes y retocar el ro. LPEZ, Horacio (Presidente da CPTCP): depoimento [24 nov. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004.
620 621 619

Renato Batista de Melo, op.cit., pp.3 e 4.

De acordo com dados fornecidos pelo Ministro dos Transportes do Uruguai, Dr. Cceres, em 2000, os investimentos privados realizados para aprimorar a infra-estrutura da HPP atingiam a ordem de US$ 600 milhes, o que contrastava com o at ento reduzido investimento estatal na via navegvel. (Cf. BRASIL. Embaixada em Montevidu. Telegrama nr. 458, de 28/04/2000). El mejoramiento de los ros Paraguay y Paran incrementar la demanda de transporte en forma considerable. Slo en el tramo paraguayo, desembocadura del ro Apa-Asuncin, generar una carga adicional importante estimada en el doble de la actual, lo que posibilitara, con asistencia financiera adecuada, la construccin de barcazas por empresarios del Paraguay con las ventajas econmicas que ello implica. ARRIOLA, Javier (Jefe de Navegacin Fluvial/Ministerio de Relaciones Exteriores de Paraguay): depoimento [24 nov. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004.

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transportadas pela HPP622 e que as projees para o ano 2020 indicam a elevao desse volume para 20 milhes de toneladas623. No que diz respeito ao trecho brasileiro da Hidrovia, o rio Paraguai navegvel 24 horas por dia durante todo o ano, havendo sido registrados aumentos contnuos na movimentao de carga que passou de 948.602 toneladas624, em 1987, para 2.290.268 toneladas no primeiro semestre de 2004625 (ANEXO Grfico 1). Tomando-se por base os dados relativos a 1987, disponibilizados no Estudo de Pr-viabilidade e colocados em evidncia no Captulo V, verifica-se que o movimento total de carga na Hidrovia
H discrepncia entre os dados coletados de fontes governamentais e da iniciativa privada, da a diferena entre os dados apresentados pelo Estudo COINHI e pelo El Balance de la Economa Argentina. Segundo o governo paraguaio, los principales resultados se obtuvieron luego de la firma del Acuerdo de Transporte Fluvial por la Hidrova Paraguay-Paran, en el 1992, inicindose una etapa con un aumento considerable del volumen de carga transportada por la Hidrova, aumento de la flota de los pases, mejoramiento de los puertos del Estado y creacin de puertos privados; debido principalmente a la confianza que gener este sistema de transporte, dando un impulso a la actividad econmica de la regin, como la produccin de soja, entre otras (...).Segn los datos con los que contamos, a la fecha, el Programa Hidrova ParaguayParan ha logrado un desarrollo sin precedentes en estos ros. Entre 1988 y 2000 el transporte de mercaderas se multiplic aproximadamente por diez, pasando de 1,2 a casi 12 millones de toneladas al ao. En cuanto al volumen transportado, la soja y sus derivados son los productos ms importantes, seguidos por el hierro y los combustibles. El trfico de bajada supera cuatro veces al de subida, y el 80 % de este ltimo corresponde a los combustibles. Sin embargo, el tonelaje que circula es todava notoriamente inferior al tonelaje potencial. Por este motivo, los pases de la Hidrova deben seguir impulsando el avance del Programa con la intencin de desarrollar un sistema competitivo. ARRIOLA, Javier (Jefe de Navegacin Fluvial/Ministerio de Relaciones Exteriores de Paraguay): depoimento [24 nov. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004.
623 INSTITUTO DE INVESTIGACIONES ECONMICAS (I.I.E.). El Balance de la Economa Argentina. Alizanzas Inter-Regionales. Crdoba, Argentina: Talleres Grficos de Ediciones Eudecor SRL, 2003, p. 106. 624 622

BRASIL. Ministrio dos Transportes. I Encontro Internacional para o Desenvolvimento da Hidrovia Paraguai-Paran. Campo Grande, MS, abril de 1988. p. 26.

BRASIL. Ministrio dos Transportes. Companhia Docas do Estado de So Paulo. Administrao da Hidrovia do Paraguai (AHIPAR). Grfico Anual de Movimentao de Cargas na Hidrovia. Documento digitalizado.

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mais do que duplicou se comparado com os nveis atuais, passando de 3.880.000 t626 para 8.122.962 t, em 2002627. Os sucessos registrados em termos de aumento de carga em 2003, ainda que a tendncia prevista para 2004 fosse de estabilizao, provocou reao positiva no setor privado que atualmente investe na ampliao da frota628. De acordo com dados fornecidos pela CPTCP, desde 1988 at setembro de 2004, o setor privado desenvolveu 53 instalaes porturias, 3 na zona de Nova Palmira (Uruguai), 3 em Puerto Quijarro (Bolvia), 23 no Paraguai, 7 no Brasil e 17 na Argentina. As embarcaes que operam na Hidrovia triplicaram durante o mesmo perodo, configurando frota em operao de 1015 barcaas e 100 rebocadores629. Esses investimentos no se detiveram, estando previstos 12 novos projetos porturios adicionais: 5 na Bolvia, 2 no Uruguai e 5 na Argentina, e devero multiplicar-se caso se realizem as futuras obras de melhoramento na Hidrovia630. As significativas reformas realizadas no porto de Nova Palmira j se traduzem em crescimento de 57,4% de sua movimentao, em 2002, e em 53,1% em 2003631. Faltaria ainda, no entanto, garantir a previsibilidade do tempo de navegao, hoje um dos fatores de competitividade para a colocao dos produtos, sobretudo as commodities, no mercado internacional632.
626 Grupo de Trabalho Ad Hoc de los Pases de la Cuenca del Plata, op. cit., pp. 85, 86, 89 e 90. 627 COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004. Componente Econmico-Financiero. p.14. 628 629

Idem, p.8.

LOPEZ, Horacio. Texto de Interveno feita no mbito da Reunio Extraordinria do CIH, realizada em Buenos Aires, nos dias 16 e 17 de setembro de 2004. p. 1.
630 631

Ibidem.

QUAGLIOTTI DE BELLIS, Bernardo: depoimento [30 out. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Montevidu, 2004.
632

(...) el sector privado necesita (...) previsibilidad. Hay muchos contratos que son a trmino, que deben cumplirse, y que las fechas son obligatorias. Y no puede depender de que el ro tenga 1 o 2 pies ms o menos, y en base a eso perder un contrato

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Essa garantia s poder ser dada se realizado o projeto de obras mnimas na Hidrovia, o que depender no apenas da concluso da fase dos estudos de viabilidade tcnica e impacto ambiental, mas tambm do consenso em torno dos chamados grandes temas, objeto do item 2 abaixo. Assim como as obras de manuteno contribuem para a melhoria das condies de navegabilidade na Hidrovia, os esforos de harmonizao das legislaes e normas nacionais em matria de navegao e comrcio pelos rios Paraguai e Paran tm desempenhado importante papel para o estabelecimento da desregulamentao633 e regras comuns de disciplina da utilizao da via fluvial. Os regulamentos e protocolos aprovados e internalizados at o momento no ordenamento jurdico dos cinco pases tm-se traduzido em maior segurana da navegao, proteo da vida humana e preservao do meio ambiente634. 2. OBSTCULOS A SEREM TRANSPOSTOS Os principais obstculos a serem transpostos na fase de transio da etapa dos estudos para a da execuo das obras so os
internacional. Eso es inaceptable. Hay contratos que en este momento no se estn aceptando por eso. DAMATO, Eduardo (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de Argentina/Comit Intergubernamental de la Hidrovia Paraguay-Paran / Delegacin Argentina): depoimento [19 out. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004. Antes da assinatura do Acordo de Transporte Fluvial pela Hidrovia Paraguai-Paran um comboio que descia de Corumb a Buenos Aires tinha que apresentar 14 documentos diferentes. (Cf. ROJAS CUEVAS, Cayo Oscar. La Hidrovia el Gran Desafo. In: Boletn del Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran. Factor de Integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109, suplemento n. 763-G-11, p. 189, invierno 1991. (...) con la vigencia del Acuerdo de Transporte Fluvial se ha generado un escenario de seguridad jurdica cuyos resultados son elocuentes, hoy se habla de ms de 10 millones de toneladas, ms de un milln de toneladas estticas de oferta de bodegas, inversin privada que supera los mil millones de dlares en flota, puertos y otros servicios. FERRUFINO, Leonidas (Asesor de la Presidencia del CIH/Bolivia): depoimento [4 out. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004.
634 633

Renato de Melo Batista, op.cit., p. 15.

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que compem os grandes temas. Dentre eles, de particular importncia e sensibilidade a definio de futura entidade administradora da Hidrovia, preocupao explicitada desde as primeiras discusses acerca de sua revalorizao, no I Encontro Internacional para o Desenvolvimento da Hidrovia Paraguai-Paran635. O assunto ressurgiria, em vrias oportunidades636, na agenda das reunies que se seguiram antes e depois da incorporao do programa da Hidrovia ao Sistema da Bacia do Prata. A sensibilidade poltica da questo, um dos indicadores mais representativos do grau de superao do antigo modelo geopoltico pautado pela lgica dos antagonismos em favor de outro de integrao e complementao, faria com que a deciso sobre a natureza da entidade administradora da Hidrovia, a ser tomada em alto nvel, fosse sistematicamente postergada. Ao mesmo tempo, no houve evoluo da posio brasileira com respeito tese da supranacionalidade condizente com o progressivo aprofundamento do processo de integrao, conforme evidenciar o captulo VIII. A maior flexibilizao de outros pases, por sua vez, parece estar ligada a interesses diretos no uso mais intenso da Hidrovia e, portanto, na
635 BRASIL. Ministrio dos Transportes. I Encontro Internacional para o Desenvolvimento da Hidrovia Paraguai-Paran. Campo Grande (MS), abril de 1988. pp. 36-37.

Lanada a preocupao de se estabelecer mecanismo adequado para uma gesto eficiente da Hidrovia baseada em viso sistmica e estratgica do transporte fluvial internacional, o assunto viria a ressurgir em vrias oportunidades, como, por exemplo, na IV Reunio do Grupo Ad Hoc (criado pelos Ministros dos Transportes e Obras Pblicas dos Pases membros da Bacia do Prata, em Campo Grande, em 1988), realizada em Assuno, nos dias 17 e 18 de agosto de 1989; nos estudos de prviabilidade, de viabilidade e complementares do programa da Hidrovia; nos estudos encomendados ao INTAL e intitulados Alternativas jurdico-institucionales para el funcionamento definitivo del Comit de la Hidrova Paraguay-Paran (1991); na IV Reunio do CIH, realizada em Colnia do Sacramento, no perodo de 27 de fevereiro a 01 de maro de 1991; na XII Reunio do CIH, realizada em dezembro de 1993; na reunio dos chefes de delegao do CIH, realizada em Buenos Aires, em novembro de 2000 e na Reunio Extraordinria do CIH, realizada em Buenos Aires, nos dias 16 e 17 de setembro de 2004.

636

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agilizao do processo decisrio que permita abreviar o prazo de concretizao das obras, eliminando-se o obstrucionismo inerente negociao multilateral. 2.1. OBSTCULOS DE NATUREZA INSTITUCIONAL-LEGAL A gnese do Tratado da Bacia do Prata foi marcada, num primeiro momento, por divergncias entre os principais protagonistas, que se manifestaram firmemente em defesa de processos decisrios baseados nos princpios da soberania (Brasil) e da supranacionalidade (Argentina), como instrumentos para fazer prevalecer seus interesses nacionais na regio. Tratava-se, para o Brasil, de vencer o embate para que o princpio da responsabilidade jurdica dos Estados tivesse primazia sobre qualquer regra ou mecanismo de aplicao compulsria que limitasse o poder soberano nacional637. Um breve paralelo entre o processo de gnese do Tratado da Bacia do Prata e o de institucionalizao do Programa da HPP permite verificar a presena de elementos semelhantes, presentes nas discusses sobre a natureza a ser atribuda entidade administradora da HPP e no Acordo de Transporte Fluvial pela Hidrovia Paraguai-Paran. 2.1.1. A QUESTO DA SUPRANACIONALIDADE NA GNESE DO TRATADO DA BACIA DO PRATA A expresso de interesse dos pases da Bacia do Prata por seu estudo e aproveitamento, manifestada em alto nvel, antecedeu em vrias dcadas o processo de sua institucionalizao. Desde o incio do sculo, expressou-se a vontade de conceber projetos conjuntos e de favorecer programas nacionais de benefcio regional. Vrias reunies latino637

A vitria da diplomacia brasileira nesse embate ficou consagrada na Declarao de Assuno sobre Aproveitamento de Rios Internacionais, assinada por ocasio da IV Reunio de Chanceleres dos Pases da Bacia do Prata, realizada na capital paraguaia, em 1971.

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americanas ocuparam-se do assunto, havendo-se destacado a Conferncia Regional dos Pases do Prata, realizada em Montevidu em 1941. A Declarao Conjunta emanada da reunio de Presidentes, realizada em Punta del Este, no perodo de 12 a 14 de abril de 1967, constituiu a base poltica para a continuidade dos esforos empreendidos com vistas institucionalizao do grupo de pases que compem a Bacia do Prata638. Registrava a Declarao a importncia da ao multilateral voltada para projetos de infra-estrutura, como meio de promover a integrao da Amrica Latina, e recomendava a elaborao de sistemas conjuntos de projetos relativos a bacias hidrogrficas, dentre as quais a do Rio da Prata era citada expressamente. Porm, cronologicamente, pode-se dizer que o processo da Bacia do Prata teve seu incio institucional com a celebrao, em 1967, da I Reunio de Chanceleres dos pases que integram a regio. A Declarao Conjunta assinada naquela oportunidade destacava o propsito dos pases platinos de realizarem estudo integral da Bacia, com vistas ao programa de obras multinacionais, binacionais e nacionais. No mesmo ato, os chanceleres anunciaram a criao de rgo permanente para o acompanhamento e centralizao de informaes relacionadas com as iniciativas de interesse para a regio, o CIC, cujo estatuto viria a ser aprovado na II Reunio de Chanceleres639. Durante o primeiro encontro, j se formava o embrio de um dos princpios bsicos, em que, por iniciativa nossa [Brasil], iria basear-se todo o processo decisrio no foro da Bacia do Prata: o da unanimidade640.
638

SNCHEZ-GIJN, Antonio. La integracin en la Cuenca del Plata. Madrid: Instituto de Cooperacin Iberoamericana, Ediciones de Cultura Hispnica, 1990, p. 135. Meno a BETIOL, Larcio. Itaipu: Modelo Avanado de Cooperao Internacional na Bacia do Prata. Rio de Janeiro: Editora da Fundao Getlio Vargas, 1983. p. 34.

639 Declaracin Conjunta de los Cancilleres de los Pases de la Cuenca del Plata, Buenos Aires, 27 de febrero de 1967, assinada por ocasio da I Reunio de Chanceleres da Bacia do Prata. In: PARAGUAY. Cuenca del Plata.Conferencias de Cancilleres. Documentos Bsicos 1967-1977. IX Reunin de Cancilleres, Asuncin, 5/8 de diciembre de 1977. p. 43.

BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Informao sobre o Aproveitamento dos Rios Internacionais na Bacia do Prata, MRE: Diviso da Amrica Meridional (DAM-I), [S.d.]. p. 2.

640

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Foi em Santa Cruz de la Sierra que o Brasil conseguiu estabelecer a base fundamental da evoluo do processo institucional do Prata. A preocupao globalizante da Declarao da I Reunio que previa o estudo conjunto e integral da Bacia641 foi substituda por programa de projetos compartilhados pelos cinco pases ou especficos apresentados por um ou mais pases, o que atendia aos interesses do Brasil, favorvel a procedimento de identificao de reas prioritrias e contrrio idia de planejamentos globais, como queria a Argentina. Alterava-se, assim, a deliberao inicial de se fazer realizar estudo global da Bacia para ento discutir e estudar os diversos casos. A partir da II Reunio, os projetos prioritrios de integrao deveriam ser negociados caso a caso, de acordo com sua especificidade642. Mais do que isso, de acordo com a ata da Reunio, os critrios de prioridade no prevalecern contra las razones de carcter poltico que los gobiernos encuentren valederos para decidir la ejecucin de proyectos determinados643. Na ocasio, ficava tambm institucionalizado o regime de reunies peridicas de chanceleres, em carter de autoridade superior para trazar la poltica a ser seguida con vistas al desarrollo
I Reunin de Cancilleres de los Pases de la Cuenca del Plata (Buenos Aires, 27 de fevereiro de 1967). Declaracin Conjunta. In: PARAGUAY. Ministerio de Relaciones Exteriores. Cuenca del Plata. Conferencias de Cancilleres. Documentos Bsicos 19671977. IX Reunin de Cancilleres, Asuncin, 5/8 de diciembre de 1977. p. 43. A partir de ento, ficava modificado o enfoque metodolgico do sistema. O quadro geral da Bacia seria analisado com a juno das diversas partes, ou seja, os projetos prioritrios. Estabelecia-se a primazia do mtodo indutivo sobre o dedutivo. O prprio Tratado da Bacia do Prata define claramente o carter indutivo que se decidiu imprimir ao processo, ao sintetizar a finalidade dos Estados signatrios de promover o desenvolvimento harmnico e a integrao fsica da regio e ao prescrever a metodologia a ser seguida, ou seja, a identificao de reas de interesse comum, a realizao de estudos, projetos e obras, bem como a formulao de entendimentos operativos e instrumentos jurdicos julgados necessrios. Acta de la II Reunin de Cancilleres de los Pases de la Cuenca del Plata (Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, 18-20 de Mayo de 1968). In: PARAGUAY. Ministerio de Relaciones Exteriores. Cuenca del Plata. Conferencias de Cancilleres. Documentos Bsicos 19671977. IX Reunin de Cancilleres, Asuncin, 5/8 de diciembre de 1977. p. 54.
643 642 641

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armnico y equilibrado de la regin 644 e os chanceleres encarregavam o CIC de preparar projeto de tratado para afianzar la institucionalizacin de la Cuenca del Plata645. Assim, uma vez fixados os primeiros parmetros do esquema de cooperao que se iniciava, a criao do CIC e a adoo da regra da unanimidade e do mtodo indutivo, as discusses levadas a cabo na elaborao do tratado encomendado pelos chanceleres centrar-se-iam fundamentalmente em consideraes sobre a natureza que deveria assumir a instituio destinada a agregar o grupo de pases da Bacia do Prata. A adoo daqueles parmetros viria a limitar646 as pretenses argentinas de impor, por meio de processo decisrio supranacional, a consagrao de arcabouo jurdico para regulamentar os usos dos rios internacionais e assim colocar freio aos avanos brasileiros na rea energtica graas a vigoroso programa de aproveitamento hidreltrico no alto Paran. Nessa nova fase, a posio da Argentina seria condicionada ao revisionismo em relao que havia assumido ao impulsionar o incio do processo da Bacia do Prata. Nessas condies, ao longo do processo de discusses, Bolivia y Paraguay se inclinaban por una Asociacin de los Pases de la Cuenca del Plata, organismo que tendra carcter supranacional. La tesis de los pases mayores era opuesta a la cesin de soberana647. O representante boliviano sustentava a posio de que
644 645 646

Idem, p. 51. Idem, p. 52.

O Brasil optou pela participao ativa no processo da Bacia do Prata por entender que a alternativa de dele marginalizar-se resultaria na falta de oposio de maior peso s iniciativas da Argentina de tentar fazer valer suas teses jurdicas. Essa deciso permitiu que se modificasse o sentido e a orientao que aquele pas desejava imprimir ao sistema do Prata. (Cf. BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. A Questo do Aproveitamento dos Rios Internacionais na Bacia do Prata. Braslia: Diviso da Amrica Meridional I (DAM-I), [S/d.])
647

Snchez-Gijon, op. cit., p. 135.

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la Cuenca del Plata debera funcionar como una entidad destinada a ir perfeccionando cada vez ms sus mecanismos, agregando, por ejemplo una secretara tcnica, y llegando a construir en cierto modo una organizacin comunitaria, que pueda tener facultades, con el tiempo, para tomar decisiones supranacionales 648.

Por sua vez, o representante argentino defendia


la necesidad de que fueran los gobiernos los verdaderos actores de todo este proceso de la Cuenca. La creacin de un organismo me parece podra traer como consecuencia el hecho de que la figura de los gobiernos quedara de alguna manera algo diluda dentro de la organizacin que por voluntad de los mismos gobiernos se creara (...)649.

Seguindo a mesma linha da posio argentina, o Ministro das Relaes Exteriores, Juracy Magalhes, deixava clara a posio brasileira, antes mesmo de iniciadas as discusses sobre o assunto, ao afirmar, em 1967:
El carcter esencial de ese esfuerzo comn es el de coordinar, bajo la gide de cada estado, las actividades que puedan repercutir en toda el rea, sin sacrificio de la soberana, de la fisionoma de cada pas y de los particularismos regionales que enriquecen, de manera a veces misteriosa, el espritu de la comunin nacional650.
648 649

Ibidem. Meno Ata n. 48 do CIC, pp. 12-13.

Snchez-Gijn, op. cit., p. 135. Meno publicao Tratado de la Cuenca del Plata. BID-INTAL, nr. 5, Buenos Aires, junio 1983, pp. 6-7.
650 Idem, p. 136. Meno publicao Boletn de Integracin. Buenos Aires, INTAL, diciembre 1967. p. 629.

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A prpria relao de foras caracterstica da dinmica do relacionamento entre os integrantes da Bacia do Prata poca, que to bem se reflete na terminologia os dois grandes e os pases menores empregada pelos geopolticos para defini-la, explicaria a prevalncia no mbito do CIC da posio defendida pelo Brasil651 e pela Argentina favorvel a evitar que os Estados se obrigassem juridicamente a qualquer tipo de conduta, abrindo mo do exerccio de sua soberania. Com isso, o Tratado da Bacia do Prata, que viria a ser assinado em 1969, no contemplou a criao de organismo novo, ficando firmemente estabelecido o critrio da prioridade nacional sobre qualquer interpretao supranacional. A garantia de soberania irrestrita e a legitimidade da liberdade de ao dos Estados ficavam consignadas no artigo VI do Tratado, segundo o qual o estabelecido no presente Tratado no impedir as Partes Contratantes de concluir acordos especficos ou parciais, bilaterais ou multilaterais, destinados consecuo dos objetivos gerais de desenvolvimento da Bacia652. Esse mesmo artigo viria a ser atualmente invocado para justificar proposta de manter a execuo das obras e a administrao da Hidrovia no mbito da Bacia do Prata, como forma, entre outras razes, de evitar esquemas supranacionais, conforme se verificar neste captulo. A oposio do Brasil e da Argentina aplicao do conceito de supranacionalidade ou de personalidade jurdica internacional ao prprio Sistema permeou as consideraes sobre a natureza jurdica do Tratado da Bacia do Prata, havendo prevalecido uma vez mais a
O maior poder de influncia do Brasil em relao Argentina, poca, explica-se como assinalado no captulo II deste trabalho, pelo fato de dispor da condio privilegiada de pas de guas acima, ou seja, dispunha do controle das nascentes do rios e da possibilidade de operar simultaneamente os dois eixos da Bacia do Prata, o Norte-Sul e o Leste-Oeste.
652 651

Tratado da Bacia do Prata. In: BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Hidrovia Paraguai-Paran. Documentos Bsicos. Braslia: MRE, Seo de Publicaes. Coleo de Atos Internacionais, nr. 633, 10 de maro de 1988. p. 8.

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tese brasileiro-argentina de atribuir-lhe carter de una simples unin de Estados653. O regime institucional criado pelo Tratado no tem personalidade internacional654, no uma organizao internacional, mas mero sistema de rgos655. 2.1.2. SUPRANACIONALIDADE VERSUS ACORDO DE TRANSPORTE FLUVIAL
SOBERANIA NO MBITO DO

Embora negociados em contextos distintos, as caractersticas do Tratado da Bacia do Prata e as do Acordo de Transporte Fluvial guardam semelhanas em alguns aspectos. Ambos fundamentam-se na regra da unanimidade e no princpio da autodeterminao dos Estados, que impem limitaes ao estabelecimento de entidade supranacional. Essas limitaes encontram-se implcitas, no caso do Acordo de Transporte Fluvial, em seu artigo 34, segundo o qual nenhuma das disposies do presente Acordo poder limitar o direito dos pases signatrios de adotar medidas para proteger o meio
653 Snchez-Gijn, op.cit., p. 138. Meno a NOHLEN, Dieter y FERNNDEZ B. Mario. Cooperacin y Conflito en la Cuenca del Plata. In: Estudios Internacionales, n 55, Santiago do Chile, jul-sept. 1981. p. 418. 654 Diz-se que uma entidade sujeito de direito internacional ou tem personalidade internacional quando se lhe atribudo algum direito, faculdade ou obrigao no ordenamento jurdico internacional. Ver em RAVINA, Arturo Octavio (Coord.), et al.. La organizacin institucional de la Hidrova Paraguay-Paran como programa de navegacin internacional. In: Integracin Latinoamericana. Hidrovia Paraguay-Paran: viejo cauce para una integracin renovada, Buenos Aires, INTAL, ao 16, n. 168, p. 27, jun. 1991. Tenha-se em mente que o CIC o nico rgo do Sistema do Prata a ter personalidade jurdica. 655 Sabchez-Gijn, op.cit., p. 138. Meno a ZEBALLOS, Carlos A. El sistema de la Cuenca del Plata: aspectos institucionales. In: El derecho de la integracin en Amrica Latina 1979-1982. INTAL-BID, Buenos Aires, 1983, p. 236; CAUBET, Christian G. Diplomacia, geopoltica e direito na Bacia do Prata. In: Poltica e Estratgia, vol. 2, nr. 2, p. 339, abril-junho, 1984. Essa opinio era compartilhada pelo INTAL, que julgava ser o CIC o nico rgo do sistema com personalidade internacional, o que leva avaliao de que um tratado prximo a uma declarao de intenes, porque flexvel, aberto, no compromete especificamente a nada e no estabelece prazos de execuo programtica.

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ambiente, a salubridade e a ordem pblica, de acordo com suas respectivas legislaes internas656. O prprio artigo 25 do Acordo, que dispe que cada pas ter um voto e as decises sero tomadas por unanimidade e com a presena de todos o pases signatrios, implica el derecho de veto y se convierte en un mecanismo que puede impedir la adopcin de aquellas medidas necesarias para el avance del Proyecto657. A exemplo do ocorrido quando das decises tomadas para o estabelecimento do Tratado da Bacia do Prata, preferiu-se continuar con el ejerccio pleno y absoluto de la soberana de los estados ribereos y en general con el principio tradicional de que la ley del lugar rige el acto658. Ao se decidir pela criao do Comit Intergovernamental da Hidrovia (CIH) e da Comisso do Acordo (CA), como instrumentos poltico e tcnico de sua implementao, foi obedecida a tradicional metodologia adotada no mbito da Bacia do Prata. O Acordo no deixou espao para a criao de entidade independente com funo de administradora responsvel pelo funcionamento da Hidrovia. Eventual soluo dessa natureza, que hubiera llevado indirectamente a la internacionalizacin de los ros659, figura favorvel criao de entidades supranacionais, foi descartada.
Acordo de Transporte Fluvial pela Hidrovia Paraguai-Paran. In: BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Hidrovia Paraguai-Paran. Documentos Bsicos. Braslia: MRE, Seo de Publicaes. Coleo de Atos Internacionais, nr. 633, 10 de maro de 1998. p. 9.
657 RAVINA, Arturo Octavio. Algunos aspectos crticos del Acuerdo de Transporte Fluvial por la Hidrova Paraguay-Paran (Puerto Cceres-Nueva Palmira). In: Integracin Latinoamericana. Integracin: un escenario multidimensional, Buenos Aires, INTAL, ao 17, n. 185, p.50, Dic., 1992. 658 ALZUETA, Adrin M. Derecho de Navegacin. Problemas Jurdicos derivados de la Hidrova Paraguay-Paran. In: Coleccin Jurdica y Social, n. 31, Secretaria de Posgrado y Servicios a Terceros, Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales, Universidad Nacional del Litoral, agosto de 1995. pp. 21 e 22. 659 656

Ibidem. Ainda de acordo com Alzueta, com base nas diferentes experincias havidas em matria de regulamentao do uso de vias fluviais navegveis que atravessam vrios pases, os especialistas concordam que a soluo ideal a internacionalizao daquelas vias, uma vez que permite a criao de figuras supranacionais que exercem autoridade sobre o curso navegvel e atuam acima do princpio da autodeterminao dos Estados.

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2.1.3. POSIES DA HPP NO CIH

SOBRE A NATUREZA DA ENTIDADE ADMINISTRADORA

A exemplo do ocorrido no caso do Tratado da Bacia do Prata, a preocupao com a natureza da entidade que vir a assumir as funes de administradora da Hidrovia esteve presente desde os primeiros contatos que levaram deciso de declarar o projeto de interesse prioritrio. Ficava tambm clara, desde a gnese do processo de institucionalizao do Programa da Hidrovia, a diviso de posies do Brasil e dos demais pases beneficirios da revalorizao da via fluvial com respeito a essa questo. As diferenas no refletem, no entanto, maior ou menor grau de resistncia dos pases superao do paradigma da confrontao, uma vez que o posicionamento em favor de entidade dotada de maior independncia parece estar muito mais atrelado ao grau de interesse que tem cada um deles na Hidrovia e vantagem que podem tirar do projeto. O documento preparado pelo Ministrio dos Transportes do Brasil para o I Encontro Internacional para o desenvolvimento da Hidrovia Paraguai-Paran j chamava a ateno para o fato de que a gesto multilateral eficiente da HPP pressupe viso sistmica do transporte fluvial internacional e sugeria a criao de um Conselho Administrativo-Operacional-Regional dos pases ribeirinhos, semelhante ao que, h muitas dcadas, existe na Europa como as Comisses Internacionais do Reno e do Danbio660. Esse parece ter sido pronunciamento isolado, ao longo de todo o processo negociador, em que o Brasil se declarou favorvel a esquema de administrao da Hidrovia baseado em acordo multilateral independente. Mais tarde, a prpria definio da Hidrovia constante do Estudo de Pr-viabilidade traria tona a importncia de una gestin unificada
660

BRASIL. Ministrio dos Transportes. I Encontro Internacional para o Desenvolvimento da Hidrovia Paraguai-Paran. Campo Grande (MS): abril de 1988. p. 37.

O Estgio atual de Implementao do Projeto

275

internacional661, considerada um dos elementos-chave da eficincia da via fluvial. Na IV Reunio do Grupo Ad Hoc, criado pelos Ministros de Transportes e Obras Pblicas dos Pases membros da Bacia do Prata, realizada em Assuno nos dias 17 e 18 de agosto de 1989, o tema da possvel criao de comisso permanente para a administrao da Hidrovia tomou forma ao constar da lista de sugesto de temas para a agenda da Reunio dos Ministros que se realizaria no Chile, em 1 de setembro de 1989662. Decidiriam os Ministros de Transportes e Obras Pblicas que os pases membros do CIH consultarn y pedirn asesoramiento y asistencia para, entre otros aspectos, proponer frmulas jurdicoinstitucionales para resolver el funcionamiento definitivo del Comit663. Em 1991, o INTAL/BID conclua estudo encomendado sobre a possvel estrutura de entidade administradora da Hidrovia que pudesse vir a ser adotada pelos governos. Esse estudo664 fundamentou-se em documento denominado Gua de conversaciones665, resultante de consultas mantidas com as autoridades governamentais dos cinco pases platinos.
661 662

Grupo de Trabalho Ad Hoc de los Pases de la Cuenca del Plata, op. cit., p.4.

GRUPO DE TRABALHO AD HOC DE LOS PASES DE LA CUENCA DEL PLATA.. Acta de Asuncin N. 3, IV Reunio do Grupo Ad Hoc, realizada em Assuno nos dias 17 e 18 de agosto de 1989, disponvel no arquivo do CIC. Sugeria tambm o grupo que, no caso em que se decidisse pela criao de uma comisso permanente, os Ministros de Transporte e Obras Pblicas solicitariam ao INTAL assessoria sobre o funcionamento da referida comisso. Em caso negativo, o Grupo Ad Hoc prepararia o regulamento do funcionamento da Comisso Executiva prevista na Ata de Campo Grande. Acta de la Reunin de los Ministros de Obras Pblicas y Transportes de la Cuenca del Plata, realizada em Santiago do Chile em 1 de setembro de 1989. In: BOLIVIA. Ministerio de las Relaciones Exteriores y Culto. Tratado, Actas, Informes. Hidrova ParaguayParan (Puerto Cceres-Puerto Nueva Palmira). Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, Diciembre 1991. pp. 17 e 18.

663

664 O referido estudo, intitulado Alternativas jurdico-institucionales para el funcionamiento definitivo del Comit de la Hidrova Paraguay-Paran foi publicado em Buenos Aires, em 1991, sob a referncia BID/INTAL/DP 445/91, publ. n. 360.

O documento Gua de conversaciones, elaborado pelo INTAL, contm resenha explicativa das atribuies e competncias passveis de serem atribudas eventual entidade administradora da Hidrovia, com vistas a estabelecer a finalidade do referido organismo e definir seu status institucional.

665

276

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As respostas dadas pelos Estados Gua de conversaciones quanto ao perfil da entidade que se ocuparia da Hidrovia foram dspares e levaram o INTAL a concluir que seria impossvel apresentar modelo que pudesse ser aceito por todos os pases666. Alguns consideraram que tal entidade deveria ter natureza eminentemente coordenadora, enquanto outros a contemplavam na forma de organismo executivo, dotado de certo poder regulador. No entanto, a maioria das respostas coincidia em que el futuro Ente de la Hidrova tendr, al menos, algn derecho o alguna obligacin en el plano del derecho internacional667, o que significa que, em princpio, a maioria dos pases estaria disposta a fundamentar juridicamente a entidade em um tratado internacional e que deveria ela carecer, pelo menos em um primeiro momento, de faculdades supranacionais, posio semelhante assumida pela Bolvia 668 em relao ao Tratado da Bacia do Prata, conforme mencionado anteriormente. Diante desse quadro, por ocasio de sua IV Reunio, os membros do CIH optaram pela Alternativa E 669 apresentada
INTAL/BID. Alternativas jurdico-institucionales para el funcionamiento definitivo del Comit de la Hidrova Paraguay-Paran . Buenos Aires: INTAL/BID/DP 445/91, publ. n. 360, p. 30. RAVINA, Arturo Octavio (Coord.) et al. La organizacin institucional de la Hidrova Paraguay-Paran como programa de navegacin internacional. In: Integracin Latinoamericana. (Hidrovia Paraguay-Paran: viejo cauce para una integracin renovada). Buenos Aires: INTAL, ao 16, n. 168, p. 26, junio de 1991. Ver tambm em INTAL/BID. Alternativas jurdico-institucionales para el funcionamiento definitivo del Comit de la Hidrova Paraguay-Paran. Buenos Aires: INTAL/BID/DP 445/91, publ. n. 360, pp. 27-29.
668 (...) todos los pases estn de acuerdo en la necesidad de promover un trabajo integral de obras en la Hidrova, no obstante, no se tiene diseado una estructura supranacional que tenga la capacidad de sostener una propuesta de este orden. FERRUFINO, Leonidas (Asesor de la Presidencia del CIH/Bolivia): depoimento [4 out. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004. 669 CIH. Informe Final de la Segunda Parte de la IV Reunin del Comit Intergubernamental de la Hidrova Paraguay-Paran (Puerto Cceres-Puerto Nueva Palmira), realizada em Buenos Aires no perodo de 06 a 09 de abril de 1991. In: BOLIVIA. Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Tratado, Actas, Informes. Hidrova Paraguay-Paran (Puerto Cceres-Puerto de Nueva Palmira). Santa Cruz de la Sierra. 667 666

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pelo INTAL, de carter transitrio que utilizaria instituies existentes e daria origem elaborao de regulamento provisrio para o funcionamento do Comit 670 . Sem soluo de continuidade, a natureza de estrutura permanente deveria seguir sendo estudada. A posio assumida pelo Brasil na reunio visava a manter o status quo institucional da Hidrovia, de forma a que o CIH permanecesse como entidade informal coordenadora, e a postergar a avaliao do mecanismo futuramente necessrio a sua administrao para quando avanassem as tarefas de responsabilidade do Comit. Essa postura fundamentava-se em razes de ordem financeira e em funo de admitida importncia relativa da HPP para o pas, embora se reconhecesse o interesse em melhorar as condies institucionais e de navegabilidade da Hidrovia para torn-la alternativa eficiente e econmica ao escoamento da produo do Centro-Oeste. Por um lado, dificuldades de ordem econmico-financeira no permitiam vislumbrar a atribuio de prioridade aos investimentos na iniciativa, em horizonte de cinco anos. Por outro, os benefcios imediatos que
Diciembre de 1991, p. 77. Ver tambm em INTAL/BID. Alternativas jurdicoinstitucionales para el funcionamiento definitivo del Comit de la Hidrova ParaguayParan . Buenos Aires: INTAL/BID/DP 445/91, publ. n. 360, pp. 44-49. RAVINA, Arturo Octavio (Coord.) e al. La organizacin institucional de la Hidrova ParaguayParan como programa de navegacin internacional. In: Integracin Latinoamericana. (Hidrova Paraguay-Paran: viejo cauce para una integracin renovada). Buenos Aires: INTAL, ao 16, n. 168, pp. 39-41, junio de 1991.
670 CIH. Informe Final de la Segunda Parte de la IV Reunin del Comit Intergubernamental de la Hidrova Paraguay-Paran, op. cit., p. 77. Ver tambm em Informe de la Comisin n. 1 de Asuntos Jurdicos. In: BOLIVIA. Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto Tratado, Actas, Informes. Hidrova Paraguay-Paran (Puerto Cceres-Puerto de Nueva Palmira). Santa Cruz de la Sierra. Diciembre de 1991, pp. 79 e 80. Durante a Primeira Parte da IV Reunio do Comit, realizada em Colnia do Sacramento, nos dias 27 e 28 de fevereiro e 1 de maro de 1991, foi considerado o documento Anlise das Formas Jurdicas Relativas Regulamentao das Atividades dos Estados com Relao ao Programa da HPP (Porto Cceres-Porto Nova Palmira), com vistas a definir os objetivos, composio e natureza jurdica de possvel entidade internacional encarregada de implementar o programa da Hidrovia.

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pudessem advir para o pas do uso da Hidrovia no justificavam investimentos no trecho brasileiro. Entendia-se que a baixa competitividade do Brasil na Hidrovia em funo do desequilbrio em termos de quantidade de tonelagem de porte bruto ento existente entre nossa frota e as da Argentina e do Paraguai sugeriam que apenas quando o Pas alcanasse maior participao nos fluxos de carga daquele curso dgua justificar-se-iam investimentos de vulto no seguimento brasileiro. A posio brasileira de manter o status quo institucional da Hidrovia prevaleceria sobre a orientao contrastante seguida por pases como o Uruguai e, em menor escala a Argentina, que pretendiam transformar o CIH em entidade jurdica, administrativa e gestora, dotada de competncia mais ampla e de maior independncia. A posio da Argentina e dos demais pases em favor da criao de rgo formal para a Hidrovia, por meio de tratado especfico, que poca visava sobretudo a ultrapassar de uma s vez a difcil tarefa de compatibilizao legislativa, apresentava nuanas, revelando-se o Uruguai defensor explcito do conceito da supranacionalidade671. O Uruguai viria a ser o nico pas a no se manifestar em favor da institucionalizao da Hidrovia por meio da incluso do CIH no mbito do Tratado da Bacia do Prata. A Argentina, por sua vez, venceu as resistncias iniciais672 e concordou em associar-se ao projeto de
671 Exemplificam essa postura: (a) o pronunciamento do Chanceler Gros Espiell, na I Parte da IV Reunio do CIH, em Colnia, em 1991, quando props a constituio de comisso de juristas dos cinco pases da regio para elaborar projeto de tratado multilateral para a Hidrovia e, por esse instrumento, criar-se-ia um rgo administrador dotado de natureza formal; (b) os comentrios tcnicos da delegao uruguaia, tecidos em 1996, sobre os estudos desenvolvidos pelo consrcio HLBE Recomendaciones para la Organizacin Administrativa y Gerencial de la Implementacin del Proyecto em que se sugeria asimismo podra ser que el CIH cambiara su formulacin actual para constituirse en un Ente Supranacional del estilo de la Comisin Administradora del Ro Rhin, Danubio, etc. Carta dirigida pela delegada do Uruguai, Dra. Adela Marina Legazgue ao ento Secretrio Executivo do CIH, Sr. Jess Gonzlez, datada de 5 de junho de 1996. 672

A rea poltica da Chancelaria argentina encontrava dificuldades para aceitar a posio brasileira, em decorrncia de interesses conflitantes. Sofria presses de armadores, porturios, do prprio porto de Buenos Aires em relao aos portos a montante e vice-

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resoluo, de iniciativa brasileira, submetido XIX Reunio de Chanceleres para a incorporao do Comit ao sistema platino, alinhando-se tambm posio brasileira de manter a regra da unanimidade para a tomada de decises na esfera do CIH. Os comentrios sobre a posio que o Brasil deveria assumir com respeito institucionalizao da HPP, tecidos por nossos Embaixadores em Buenos Aires e em Montevidu poca, eram eivados de resqucios dos traos que caracterizaram o padro de comportamento norteado pela lgica dos antagonismos. Recomendavam eles que a definio da posio brasileira deveria ter como ponto de partida a experincia julgada inestimvel do sistema do Prata. O Embaixador em Montevidu ia alm em suas consideraes ao propor soluo salomnica para a divergncia de posies defendidas pelo Brasil e pelo Uruguai, semelhante que hoje se cogita como proposta na fase de transio, e que ser explicitada adiante. No seu entender, seria vivel conciliar a posio uruguaia com a brasileira, que favorecia a permanncia do projeto no sistema da Bacia do Prata, onde j se encontravam consagradas nossas teses sobre recursos naturais compartilhados e sobre os rios internacionais de curso sucessivo.
versa, envolvendo nesse debate os governos provinciais e o governo federal. Esses interesses eram canalizados pelo San Martin e pela Subsecretaria de Transportes do Ministrio da Economia, onde alguns funcionrios eram defensores intransigentes de temas como a reserva de bandeiras e praticagem, opondo-se conseqentemente celebrao de acordo de transportes em favor da institucionalizao da Hidrovia por meio de tratado especfico. A prpria Secretaria-Executiva do CIH havia sido ocupada por pessoa ligada a empresas de dragagem, que exercia o cargo de diretor de construes porturias e vias navegveis em funo de sua participao na campanha eleitoral de Menem. O Embaixador Felix Pea, negociador argentino, tambm preferia no vincular a Hidrovia ao Tratado da Bacia do Prata, cujos organismos considerava emperrados e anacrnicos, sem condies de levar adiante projeto de tamanha envergadura. Durante as discusses mantidas na IV Reunio do CIH, a argentina voltou a insistir, no plenrio e na reunio de chefes de delegao, na proposta de constituir grupo de juristas para estudar o tema da institucionalizao do CIH, por meio da celebrao de tratado multilateral independente para a Hidrovia. A delegao brasileira considerava prematura a negociao de um tratado para a Hidrovia antes de se avanar no processo de eliminao das travas burocrtico-institucionais que impediam o funcionamento fluido da Hidrovia.

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Acreditava ele que, ao abrigo do artigo VI do Tratatado da Bacia do Prata, o qual prev a celebrao de acordos especficos voltados para o desenvolvimento da regio, poderia ser negociado instrumento multilateral especfico para a Hidrovia, como defendia o Uruguai, o qual estaria subordinado ao Tratado da Bacia do Prata, como pretendia o Brasil. Portanto, a negociao de instrumento multilaterial dessa natureza, vinculado ao sistema institucional da Bacia do Prata, na qualidade de acordo de hierarquia jurdica inferior, no implicava alterao do referido Tratado, por fora de seu artigo VI, nem tampouco do estatuto do CIC, que poderia permanecer seu rgo de coordenao em nvel poltico. Sugeria, ainda, que o CIH poderia vir a ser o rgo administrador da Hidrovia, uma vez que o novo instrumento lhe conferiria natureza formal, sobretudo de carter tcnico, ao subordin-lo s decises das reunies de chanceleres no mbito do Tratado. Em ltima anlise, ao ter presente que o sistema da Bacia do Prata passava, naquele momento, por uma reavaliao, com vistas ao seu revigoramento, julgava o chefe da misso diplomtica brasileira no Uruguai que o projeto Hidrovia poderia vir a dar-lhe novo impulso, por sua envergadura, por estar plenamente compreendido nos objetivos bsicos do Tratado e por ser catalisador do interesse de todos os pases membros. As divergncias de posies j manifestadas nas respostas dadas ao INTAL denotam as dificuldades que encerram futuras negociaes sobre o assunto e justificam a atitude de posterg-las sucessivamente, a partir de 1991, poca em que se lhe foi atribuda a devida nfase para depois arrefecer e reaparecer esporadicamente no mbito das reunies do CIH. O tratamento da questo viria a ser retomado quando dos estudos de viabilidade e complementares, transformando-se em um dos principais obstculos a serem transpostos na fase de

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transio para a etapa de execuo de futuras obras na Hidrovia673. O tema voltou a ser suscitado pela Secretaria Executiva do CIH no documento Hipteses para por em marcha as obras da Hidrovia Paraguai-Paran, analisado na Reunio dos Chefes de Delegao do CIH, realizada em Buenos Aires, nos dias 16 e 17 de novembro de 2000. Propunha a Secretaria a criao de uma Comisso Administradora, com poderes para tomar decises de carter compulsrio, contratar a execuo de obras, gerenciar os bens patrimoniais e ditar normas sobre a navegabilidade na Hidrovia. Fiel tradicional posio defendida pelo Brasil, o chefe da delegao brasileira manifestou-se energicamente contrrio proposta, induzindo ao consenso sobre sua inviabilidade674. Posteriormente, em reunio realizada em janeiro de 2004, a CCT deu por concluda a tarefa do Consrcio COINHI com respeito ao componente institucional-legal, por entenderem as delegaes que a anlise da criao de organismo comitente deveria ser feita no mais alto nvel, aps a concluso dos estudos675. Procurou o Consrcio apresentar alternativas realistas que evitassem a figura de entidade supranacional, por esbarrarem em resistncias, e que dispensassem a aprovao parlamentar pelos Estados membros. Dentre as opes apresentadas, est
673 Ver Ata da Reunio Extraordinria do CIH, realizada em Buenos Aires nos dias 16 e 17 de setembro de 2004. 674 Justificava o chefe da delegao brasileira em sua interveno que a proposta era inadmissvel porque implicava que um rgo supranacional, com grande autonomia, poderia decidir sobre obras em territrio nacional, sobretudo em regio de grande sensibilidade ambiental, bem como sobre as normas a que deveriam submeter-se as empresas transportadoras brasileiras. Ademais, representaria duplicao de esforos com respeito s atribuies do CIC, que dispe de mandato para decidir sobre projetos na Bacia do Prata. Ver tambm em BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Despacho Telegrfico n. 948, para a Embaixada em Buenos Aires, de 17/11/2003 e Despacho Telegrfico n. 49, para a Embaixada em Buenos Aires, de 21/01/04.

BRASIL. Embaixada do Brasil em Buenos Aires. Telegrama n. 163, de 26/01/ 2004.

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contemplada a Alternativa C676, que sugere a assinatura de acordo executivo no mbito do Tratado da Bacia do Prata, a ser instrumentalizado pela Reunio de Chanceleres, pelo qual se aprovaria a execuo do programa de melhoria na HPP e se outorgariam as faculdades de entidade comitente a um de seus rgos. Alm de atender aos interesses brasileiros, a proposta do COINHI assemelha-se apresentada pelo Secretrio-Geral do CIC677, que sugere a assinatura de acordo executivo multilateral especfico e de alcance parcial, fundamentado no Artigo VI do Tratado da Bacia do Prata, e prev prazo de 33 meses para licitar e executar as obras de melhoria na HPP. Ao justificar a proposta, lembra que
esta ha sido la solucin tradicionalmente adoptada por los pases-parte para crear los entes o comisiones binacionales que se encargan de la administracin de ciertos ros o tramos de vas navegables que forman parte de la Cuenca o para la construccin y admnistracin de emprendimientos hidroelctricos y otras
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COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004. Componente Institucional y Legal (CIL), pp.44-48.

O Secretrio-Geral e Diretor do Programa Marco do CIC props que o CIC retome papel protagnico na coordenao das atividades realizadas no mbito de sua competncia institucional e que assuma a funo de administrar a execuo de projetos e programas que se realizem nos territrios soberanos dos pases da Bacia, dentre os quais, o da HPP, considerado exemplo emblemtico de iniciativas essenciais e prioritrias para a regio, cuja concretizao tem sido protelada. Sugere para o caso especfico da administrao da HPP, a assinatura de Acordo Executivo no mbito do Tratado da Bacia do Prata, protocolizado como Acordo de Alcance Parcial pela ALADI. (Cf. CIC. Nota N. 365/04S, de 16/07/2004 do Secretrio-Geral do CIC, Hlio de Macedo Soares, dirigida Presidenta em Exerccio, Embaixadora Maria M. Lorenzo Alcal, Representante Poltico Titular perante o CIC. O Brasil reagiu, preliminarmente, em favor da proposta, apontando como uma das vantagens o fato de que a comisso de administrao de aportes financeiros dos projetos permaneceria na regio, o que fortaleceria o prprio CIC.

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obras realizadas en el mbito de la misma. A difirencia de los acuerdos binacionales, lo que proponemos es la firma de un Acuerdo Ejecutivo (Executive Agreement) de carter multilateral para aprobar el plan maestro de obras, licitar, adjudicar y administrar el mantenimiento de la HPP en el tramo entre Santa Fe, Corumba, Puerto Quijarro, Canal Tamengo. En suma, un acuerdo ejecutivo, multilateral, especfico, y de alcance parcial porque se aplicar a un tramo de la HPP, tal como lo prev el artculo VI del Tratado 678.

A reao preliminar do Brasil a essa proposta foi, em princpio, favorvel679, dentre outras razes, pelo fato de que fortaleceria o prprio CIC, uma vez que a comisso de administrao de aportes financeiros dos projetos permaneceria na regio. Essa soluo coincide com a posio externada pela alta chefia do Itamaraty em 1991 a propsito do processo de institucionalizao da HPP de que preciso transformar os velhos smbolos da confrontao em smbolos de cooperao (...). A vitalidade do sistema do Prata pode, a meu ver, ser rapidamente recuperada, no s atravs da incorporao imediata do Programa Hidrovia, mas por intermdio de uma reformulao do FONPLATA e do CIC para gerar projetos que possam repercutir rapidamente na infra-estrutura fsica da Bacia680. interessante notar que, na mesma poca, no mbito das negociaes sobre a regulamentao do CIH, a delegao argentina privilegiava a alternativa que o colocava sob o guarda-chuva do
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CIC. Nota N. 365/04S, de 16/07/2004 do Secretrio-Geral do CIC, Hlio de Macedo Soares, op. cit., p.3.

BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Despacho Telegrfico para a Embaixada em Buenos Aires, n. 816, de 21/07/2004.
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BRASIL. Embaixada em Buenos Aires. Telegrama n. 989, de 16/08/91.

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Tratado da Bacia do Prata e props a elaborao de projeto de resoluo que previa a transferncia das funes do CIH para o CIC, reformado em sua composio e funes e conseqentemente da Secretaria do CIH para a do CIC. O posicionamento que os pases vierem a assumir diante das alternativas apresentadas denotar o interesse em imprimir maior ou menor agilidade implementao do PMHPP e poder tambm refletir as assimetrias de suas constituies quanto adaptao ao emergente Direito da Integrao681. As constituies do Paraguai (1992) e da Argentina (1994), posteriores assinatura do Tratado de Assuno (1991), so as que desenvolveram em maior medida normas constitucionais sobre o Direito da Integrao, sendo a paraguaia a nica a mencionar expressamente a admisso de uma ordem jurdica supranacional682. A deciso sobre o delicado tema da delegao de competncias a organismo comitente constituir, ademais, importante indicador da real natureza integradora do projeto da Hidrovia, uma vez que:
(...) todo proceso de integracin se concreta a partir del acto por el cul un Estado delega potestades. Esto no significa, necesariamente, cesin de soberana, sino de

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Diz-se do Direito da Integrao que es el conjunto de normas, conductas y valores que rigen los procesos de integracin, involucrando en ellos a las instituciones que posibilitan su desarrollo. (Cf. COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004. Componente Institucional y Legal (CIL). p. 6).

COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004. Componente Institucional y Legal (CIL). pp. 9-17. Sobre o Paraguai, ver em ARRIOLA, Javier (Jefe de Navegacin Fluvial/Ministerio de Relaciones Exteriores de Paraguay): depoimento [24 nov. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004.

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facultades y atribuciones sin cuya delegacin cualquier proceso de integracin resulta ilusorio. El punto neurlgico de la integracin est ah. La superficialidad o intensidad del vnculo de integracin, guarda directa proporcin con la proporcin de facultades delegadas. A mayor delegacin, ms profundo s el relacionamiento; a menor transferencia, ms dbiles sern los lazos de integracin683.

2.2. OBSTCULOS DE NATUREZA ECONMICO-FINANCEIRA As obras e intervenes de manuteno das condies de navegabilidade dos rios que conformam a Hidrovia, de responsabilidade de cada Estado ribeirinho, diferem das projetadas para melhorar as condies de navegao na via fluvial. Neste ltimo caso, a obrigao de arcar com o nus financeiro delas decorrentes no da responsabilidade exclusiva dos pases ribeirinhos, mas pressupe a cobrana de pedgio ou outra forma de imposto, em princpio, estabelecido na proporo do uso realizado da Hidrovia684. A seleo da melhor alternativa econmica para o projeto de futuras obras implicar buscar forma de financiamento que atenda a um s tempo aos critrios de maximizao da eficincia econmica e de eqidade na distribuio dos custos incorridos nos diferentes trechos nele contemplados685. As dificuldades decorrero da necessidade de conciliar a diferena de custos das obras de melhoria em cada trecho
683 COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004. Componente Institucional y Legal (CIL). p. 12.

RAVINA, Arturo Octavio (Coord.) et al. La organizacin institucional de la Hidrova Paraguay-Paran como programa de navegacin internacional. In: Integracin Latinoamericana. Hidrovia Paraguay-Paran: viejo cauce para una integracin renovada. INTAL, ao 16, n. 168, p. 23, junio de 1991.
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da Hidrovia e o prprio enfoque integral que se imprimiu ao projeto, a partir dos estudos complementares. As futuras obras so consideradas, assim, como uma unidade e, portanto, executadas de uma s vez. marcante a disparidade de custos entre o trecho mais curto, Assuno/Rio Apa, e o mais longo, Assuno/Santa F, onde incidem, respectivamente, a maior e a menor taxa de investimento por quilmetro686. Caso no se chegue a uma soluo que atenda aos princpios da maximizao da eficincia econmica e da eqidade na distribuio dos custos, deparar-nos-amos com o absurdo de o projeto multinacional, de natureza eminentemente integradora, criar categorias de beneficirios e perdedores, dentre os quais o mais prejudicado seria o Paraguai e o mais aquinhoado a Argentina. Tal situao acentuaria as assimetrias entre os pases, comprometendo o desenvolvimento harmnico da regio, esprito do artigo 1o do Tratado da Bacia do Prata, marco institucional do projeto. Da a importncia e complexidade da questo, que colocar prova o exerccio do esprito de cooperao, em que necessariamente se ter que abrir mo de vantagens prprias em benefcio do todo.
entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004.Componente Econmico-Financiero. pp. 128, 132-135. No trecho 2 (Assuno/desembocadura do rio Apa), totalmente includo em territrio paraguaio e considerado o mais curto em extenso (25% da extenso total do projeto), esto previstas as maiores taxas de investimento por quilmetro (41% do total e 21.1 mil US$/km). Essa situao contrasta com a do trecho 1 (Santa F/Assuno), o mais longo dos trs contemplados no estudo (47% da extenso total do projeto), parte do qual se encontra sob a soberania exclusiva da Argentina e parte sob soberania compartilhada com o Paraguai. Nessa extenso, o investimento por quilmetro atinge a menor taxa (16% do total e 4,4 mil US$/km). O terceiro e ltimo trecho comea na desembocadura do rio Apa, termina em Corumb e inclui o Canal Tamengo. Sua poro norte encontra-se em territrio brasileiro, compartilhado em alguns trechos com a Bolvia e o Paraguai e exclusivamente boliviano apenas no Canal Tamengo. Representa 27% da extenso total do projeto e prev investimentos (42% do total) e valor mdio por quilmetro (25.7 mil US$/km) intermedirios, se comparados com os outros trechos. COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004.Componente Econmico-Financiero. p. 129.
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2.3. NECESSIDADE DE COMPLEMENTAO INTERMODAL Alm dessas dificuldades ainda por superar, impe-se a necessidade de complementao intermodal, condio para se alcanarem a eficincia e a competitividade da via fluvial. Nesse sentido, as concluses finais do estudo de viabilidade econmica realizado pela Internave coincidiam com as observaes feitas no I Encontro Internacional para o Desenvolvimento da Hidrovia Paraguai-Paran, de que a gesto da Hidrovia deveria buscar a complementao intermodal687. Ressaltavam os consultores que a prpria natureza do transporte hidrovirio impe o conceito da intermodalidade como condio de sua eficincia e competitividade, uma vez que, ao evitar onerosas rupturas de carga, as plataformas intermodais garantem o baixo custo do transporte. Nesse sentido, a Hidrovia pode vir a ser meio estruturante da malha viria da regio e, por isso, requer plano coordenado de investimentos nos demais modos de transporte, nos acessos e nos terminais intermodais688. Mais recentemente, os estudos complementares realizados pelo COINHI apontaram a importncia dos investimentos nos meios de transporte complementares para alimentar e estimular o trfego na Hidrovia. De acordo com os estudos, existem projetos
687 BRASIL. Ministrio dos Transportes. I Encontro Internacional para o Desenvolvimento da Hidrovia Paraguai-Paran, realizado em Campo Grande, MS, abril de 1988. p. 38. Ver tambm em INTERNAVE ENGENHARIA. Hidrovia Paraguai-Paran. Estudo de Viabilidade Econmica. Relatrio Final, Vol. II. So Paulo, fevereiro de 1990, p. 2.10/3. Apontam as concluses do Estudo que a baixa eficincia da Hidrovia estava relacionada a questes relativas navegabilidade crtica em muitos trechos, de pouca confiabilidade em seu todo, e relacionadas com a falta de intermodalidade, em especial com o setor ferrovirio, mas tambm com a malha rodoviria.

INTERNAVE ENGENHARIA. Hidrovia Paraguai-Paran. Estudo de Viabilidade Econmica. Relatrio Final, Vol. III. So Paulo, fevereiro de 1990, p. 5.2/25.

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de transporte dentro da rea de influncia da HPP que, se concretizados, podero mudar as caractersticas da rede de transporte atual. Dentre esses, alguns podem vir a se tornar competitivos689 e outros complementares690. Esses ltimos dependero de melhoramentos na infra-estrutura de transporte que complementem a utilizao da HPP. Trata-se de obras que permitiro reduzir os custos de transporte ou de transferncia em alguns trechos ou entroncamentos691.
689 O estudo complementar realizado pelo Consrcio COINHI considerou como projetos competitivos da Hidrovia: (a) a extenso da ferrovia Ferronorte, projeto de longo prazo, cujo objetivo ligar Santos a Santarm e Porto Velho, com bitola de 1,60 m. O empreendimento est progredindo por trechos, havendo chegado atualmente at o Alto Araguaia. Sua extenso em uma primeira etapa est prevista para chegar at Cuiab (MT); (b) a construo do trecho ferrovirio Santa Cruz de la Sierra-Cochabamba, na Bolvia, que permitiria a conexo biocenica entre Santos e Arica; (c) as eclusas de Itaipu (provisoriamente a construo de um anel rodovirio para salvar a represa). J foram instalados dois portos, guas acima e guas abaixo da represa; (d) a construo da BR 163 de Sinop a Santarm; construo das rodovias de Campo Novo do Parecis e de Sorriso a Cachoeira Rasteira; implementao da Hidrovia do rio Tapajs do ltimo ponto a Santarm. Esses so projetos que se est impulsionando no Brasil com o fim de facilitar a sada dos produtos do Estado do Mato Grosso pelo rio Amazonas e (e) os corredores de integrao da IIRSA: eixos Porto Alegre/Jujuy/Antofagasta; Bolvia/ Paraguai/Brasil; Brasil/Bolvia/Paraguai/Chile/Peru. Ver em COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004. Componente Econmico-Financiero. pp. 74-75. 690 O estudo complementar realizado pelo Consrcio COINHI considerou como projetos complementares Hidrovia: a pavimentao da rodovia Santa Cruz-Puerto Surez; a pavimentao de 70 km entre Cuiab e Puerto Piuv (com esta obra evitar-se-ia a sinuosidade do Rio Paraguai na zona do Pantanal); a adequao do ramal ferrovirio de Campo Grande a Ponta Por de Novoeste e a pavimentao do trecho Ponta Por-Porto Murtinho; o melhoramento da infra-estrutura e da operao da Ferrovia Belgrano Cargas na Argentina; a repavimentao da BR-267 entre Rio Brilhante e Porto Murtinho; o Terminal Multimodal de Porto Murtinho; o Terminal Multimodal de Porto Esperana e a recuperao de Porto Busch e construo de acesso terrestre. Ver em COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, junio de 2004.Componente Econmico-Financiero. pp. 72-73.

O efeito de simulao da pavimentao da rodovia Santa Cruz-Puerto Surez e o melhoramento da ferrovia Belgrano indicaram significativo aumento da participao porcentual da Hidrovia a partir de 2009. Tambm a ttulo de exemplo, a definio da

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3. POSIO HIDROVIA

DOS PASES MEMBROS DO

CIH

SOBRE A UTILIZAO DA

A posio assumida pelos pases platinos no processo de negociao no mbito do CIH decorre do grau de importncia econmico-comercial, geopoltica e ambiental da Hidrovia para cada um deles, assim como dos obstculos de ordem tcnica e ambiental navegao contnua enfrentados em seus respectivos territrios. So igualmente determinantes dessas posies as presses exercidas por grupos de interesse do setor privado e de organizaes ambientalistas. Esses fatores refletem-se nas vises diferenciadas que tm os pases da utilizao do sistema Paraguai-Paran e de seus benefcios e explicam a tendncia demonstrada por alguns a buscar maiores vantagens econmicas (maximizao) e outros o equilbrio entre os ganhos econmicos e a preservao ambiental (otimizao). Existe, no entanto, interesse comum dos cinco pases na utilizao da Hidrovia como meio de transporte competitivo que poder contribuir para o desenvolvimento de suas regies interiores e para dinamizar o processo de integrao regional, manifestado por meio da vontade poltica de seus dignatrios, plasmada em diversas declaraes conjuntas692. Conforme observaram os consultores da Internave:
zona de influncia dos estudos complementares exclua reas pertencentes ao Estado de Mato Grosso, uma vez que seu objeto se limitava ao trecho Corumb/Santa F. No entanto, decidiu-se agreg-las posteriormente, tendo em conta que, potencialmente, podem gerar trfego na Hidrovia, dependendo das condies de acesso. COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004. Componente Econmico-Financiero. pp. 6, 68, 72, 73 e 98.
692

Declarao de Santa Cruz de la Sierra, assinada por ocasio da XIII Cpula Iberoamericana, em 15 de novembro de 2003, pela qual os presidentes determinavam aos chefes de delegao do CIH que realizassem os mximos esforos a fim de que as obras recomendadas nos estudos complementares comeassem a ser executadas ainda em 2004; Consenso de Buenos Aires, assinado por ocasio da Visita de Estado do Presidente Lula Argentina em 16 de outubro de 2003; Ata de Copacabana, assinada quando do encontro de trabalho mantido pelos Presidentes Lula e Kirchner, no Rio de Janeiro, em 16 de maro de 2004.

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a base geoeconmica [da Bacia do Prata] oferece um quadro de complementaridade singular, quando se observa a regio como um todo. Esta singularidade sugere fortemente a possibilidade de uma ao integrada, a nvel econmico e sob inspirao poltica, que d maior competitividade s economias nacionais e amplie espaos para o desenvolvimento social. Mesmo onde existam atividades econmicas idnticas, no setor agropecurio, mineral, industrial ou de servios, a soma de competncias poder representar sinergia na rea econmica693.

Apesar do interesse comum e da base geoeconmica complementar, as vantagens advindas da utilizao da via fluvial so percebidas diferentemente, determinando nuanas desse interesse que se traduzem na diferenciao de posies dos pases beneficirios da Hidrovia. Nessas condies, de modo geral, a importncia da via fluvial adquire magnitude para a Argentina por sua dimenso econmica; para a Bolvia e para o Paraguai, sobretudo, por sua dimenso geopoltica, em funo de sua mediterraneidade, e para o Uruguai por sua vocao de provedor de servios. No caso especfico do Paraguai, as implicaes financeiras e ambientais decorrentes da concentrao de pontos crticos em seu territrio so atenuantes de sua posio, exigindo-lhe maior cautela. Para o Brasil, a importncia da HPP relativa como via de escoamento da produo da regio Centro-Oeste, tendo em conta dificuldades de ordem ambiental e a disponibilidade de outros meios alternativos de transporte. Revestese, no entanto, de maior relevncia do ponto de vista poltico, ao constituir um dos elementos indispensveis ao processo de integrao regional. O trecho mais extenso da Hidrovia encontra-se em territrio argentino e as provncias sob sua maior influncia representam a
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INTERNAVE ENGENHARIA, op.cit., Vol. II, p. 2.10/2.

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parcela principal das atividades econmicas do pas (85%)694 e sua maior concentrao populacional (2/3). Alm disso, a navegao fluvial, no contexto da Bacia do Prata, constitui vantagem comparativa da Argentina695, uma vez que detm o pas seus maiores caudais, destitudos de obstculos naturais, exceo feita a alguns curtos trechos do alto Paran, a que se somam os benefcios do centripetismo geofluvial em sua desembocadura ocenica, a que se referia Therezinha de Castro696. O benefcio do centripetismo acentua-se hoje em razo do programa de melhoria das condies de navegabilidade da HPP e da existncia de portos mais bem aparelhados. No caso da Bolvia, a rea com maior interesse na Hidrovia o Departamento de Santa Cruz de la Sierra que contm um tero da superfcie territorial do pas, para onde se tem deslocado a atividade econmica em busca de recursos energticos e terras agricultveis697. Alm de constituir a principal artria para escoar a produo de gros, pelo fato de dar-lhe acesso nico ao mar, a Hidrovia assume dimenses dramticas, uma vez que representa eixo de integrao determinante para o pas698.
694

BRAIDOT, Nestor P. Un proyecto actual, una realidad futura? In: Boletn del Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran, Factor de Integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109, . suplemento n 763-G-11, p. 285, invierno 1991.

BOSCOVICH, Nicols. Geoestrategia para la Integracin Regional. Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1999, p. 63. Ao se referir poca colonial, Therezinha de Castro comenta que La ubicacin de Buenos Aires confirmaba que cuando las corrientes fluviales como los ros Paraguay, Paran y Uruguay, divergentes en sus nacientes, convergen hacia el sur en una nica direccin, conforman un centro geopoltico comn. CASTRO Therezinha de, Brasil y la Cuenca del Plata. In: DALLANEGRA PEDRAZA, Luis (Coord.). Los Pases del Atlntico Sur. Buenos Aires: Editorial Pleamar, 1983. p. 131. Essa realidade geopoltica da poca colonial adquire maior relevncia na atualidade em decorrncia da priorizao do transporte fluvial na Bacia do Prata com os projetos de melhoria das condies de navegabilidade. INTERNAVE ENGENHARIA. Hidrovia Paraguai-Paran. Estudo de Viabilidade Econmica. Relatrio Final, Vol. II. So Paulo, fevereiro de 1990, p. 2.10/1.
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BRASIL. Embaixada em Buenos Aires. Telegrama n. 2271, de 11/11/2003.

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O Paraguai, contido integralmente na rea de influncia da Bacia, conduziu seu processo de crescimento mais recente fundamentando-o quase que exclusivamente no aproveitamento energtico dos recursos hdricos e de terras frteis agricultveis699, cuja produo depende inteiramente do escoamento fluvial, dada sua mediterraneidade. Como agravante, encontra-se em seu territrio a maior concentrao de passos crticos navegao. Essa situao, aliada posio central que ocupa na Bacia, confere-lhe a possibilidade de lanar mo de sua tradicional poltica pendular para elimin-los700. Para o Uruguai, assim como para a Argentina, a HPP via de comunicao com o interior, alm de serem seus portos martimos entrepostos naturais para o transbordo de todo o transporte fluvial da regio. O Rio da Prata trao dominante da economia e do intercmbio uruguaio com os outros pases. Ao lanar a idia da revalorizao da Hidrovia, o Uruguai respondia a sua vocao natural na rea de servios e tinha como objetivo dotar os portos orientais, especialmente Nova Palmira e Fray Bentos, de melhores condies de atendimento. Com isso, alimentavam as autoridades uruguaias poca a expectativa de que o projeto viesse a gerar aumento significativo da demanda internacional pelos servios porturios do pas. Ao mesmo tempo, a iniciativa servia ao propsito de aproximar o Uruguai do Paraguai e da Bolvia, que se mostrava especialmente sensibilizada pela idia em decorrncia de sua mediterraneidade.701
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INTERNAVE ENGENHARIA, op.cit., Vol. II, p. 2.10/1.

Nesse sentido, com respeito s obras de curto prazo no territrio nacional, o Paraguai parte da premissa de que a Hidrovia existe y est en funcionamiento e desenvolve suas atividades nos trechos compartilhados com base em acordos bilaterais com os pases limtrofes, a Argentina e o Brasil. No que diz respeito s obras de melhoria das condies de navegabilidade, adere ao consenso como membro do Programa da Hidrovia no entendimento de que as obras sero feitas em sua totalidade de acordo com o princpio do desenvolvimento sustentvel. CCT. Acta de la 2a Reunin de la Comisin de Coordinacin Tcnica, realizada em Buenos Aires, nos dias 24 e 25 de novembro de 1997.
701 importante notar que se criavam expectativas exageradas com a estimativa do ento Presidente do BID, Enrique Iglesias, de que com investimentos da ordem de US$

O Estgio atual de Implementao do Projeto

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Com isso, elucidava o Embaixador do Brasil no Uruguai, poca, que as expectativas criadas extrapolavam os benefcios na rea de servios porturios, a iniciativa concorreria tambm para valorizar o papel do Uruguai na Bacia do Prata. A Argentina tambm reivindica para seus portos a condio de entreposto de transbordo desde o incio das negociaes, o que aparece claramente nos comentrios ao relatrio preliminar aos estudos realizados pela Internave, em que censurava a omisso da possibilidade de transferncia em plataforma fixa ou flutuante no Paran de las Palmas (Zona Campana Canal Mitre) que permitiria atuar com vantagem em relao a Nova Palmira, uma vez que: (a) permite a transferncia direta a navios de at 32 ps de calado; (b) os percursos para os comboios de empurre so menores para os portos do Paran e ainda menores para os correspondentes a navios de ultramar702. Essa posio traduz-se hoje nas presses sobretudo das autoridades e do setor privado provinciais para elevar a 40 ps de calado a dragagem dos portos de Santa F703.
700 milhes gerar-se-iam condies para movimentar cerca de 15 milhes de toneladas em relao aos 5 milhes que se acreditava trafegar pela Hidrovia em 1990. Esperava-se que a Hidrovia viesse a desempenhar papel semelhante ao do rio Reno na Europa e que seria um catalisador do desenvolvimento sub-regional, multiplicando as implantaes de indstrias e de plos de expanso econmica em seu curso. Considerava o Embaixador do Brasil no Uruguai, poca, que o projeto Hidrovia significava um captulo importante do relacionamento bilateral com o Brasil, na medida em que o xito da iniciativa dependeria da gerao de carga no trecho brasileiro para viabiliz-la e, portanto, possvel frustrao nesse sentido poderia ter efeitos negativos no relacionamento bilateral.
702

Comentrios da delegao argentina ao Relatrio preliminar da primeira etapa do Estudo de Viabilidade Econmica da HPP, elaborado pela Internave. O referido documento Diagnstico foi analisado na Reunio do Grupo Ad Hoc (criado em Campo Grande em 1988), realizada em Foz do Iguau, nos dias 13 e 14 de julho de 1989. Os Comentrios esto disponveis nos arquivos do CIC.

Encontro sobre Fortalecimento das Relaes das Regies do Mercosul para o Maior uso das Hidrovias, realizado em Rosrio, Argentina, no dia 27 de agosto de 2004, sob a coordenao do Secretrio-Geral do CIC, Hlio de Macedo Soares, e do Presidente da Bolsa de Comrcio de Rosrio, Federico Boglione, do qual a autora deste trababalho participou como ouvinte. O relato do encontro est registrado no Telegrama da Embaixada do Brasil em Buenos Aires, n. 1845, de 30/08/2004.

703

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Esses so alguns dos elementos que permitem ilustrar que Argentina, Uruguai, Bolvia e Paraguai tendem implicitamente a privilegiar as vantagens econmicas do uso da Hidrovia e, nesse sentido, indiretamente, buscaram sua maximizao. No caso especfico da Argentina e do Uruguai, torna-se evidente que o aumento de trfego tem reflexos diretos no movimento de seus principais portos, particularmente os de Buenos Aires, Montevidu e Nova Palmira704. Nessas condies, o Brasil passou a ser voz unssona em defesa do melhor equilbrio entre as maiores vantagens econmicas e o menor impacto ambiental e conduziu ao consenso sobre a otimizao do uso da Hidrovia. Essa posio fundamenta-se na questo ambiental, que adquiriu maior sensibilidade depois que o Pantanal Mato-Grossense foi declarado Reserva da Biosfera Mundial705, e na situao privilegiada, ressaltada anteriormente, de ser o nico pas a se beneficiar a um s tempo do eixo longitudinal e dos corredores transversais que levam ao Atlntico, priorizados no Plano Plurianual, o que acaba por relativizar a importncia da HPP. Como detentor do controle das nascentes dos rios que conformam a Hidrovia, mantm maior poder de influncia em relao aos pases a jusante, que podem ser afetados por eventuais intervenes no trecho brasileiro. Essas circunstncias e o processo decisrio por unanimidade706 explicam, at certo ponto, o xito do Brasil de promover a aproximao das posies em torno da questo ambiental, reorientando a direo que se pretendia imprimir inicialmente ao programa mais voltado para
704

MELO, Renato Batista de. Consideraes sobre a Hidrovia Paraguai-Paran. Braslia: Ministrio da Defesa. Comando da Marinha do Brasil. Diviso de Assuntos Martimos e Ambientais, 01/09/2004. p. 13.

705 A sensibilidade internacional com relao Hidrovia ampliou-se consideravelmente com a declarao da UNESCO que concedeu ao Pantanal Mato-Grossense o status de Reserva da Biosfera Mundial, em 09 de novembro de 2000.

preciso levar em considerao tambm que o fato de os organismos internacionais de fomento terem passado a condicionar o financiamento a obras de infra-estrutura ao bom manejo ambiental contribuiu para o consenso em torno da questo ambiental.

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O Estgio atual de Implementao do Projeto

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a maximizao do uso da Hidrovia707. No entanto, a nfase atribuda pelo Brasil ao componente ambiental como determinante do componente tcnico-financeiro, que levou realizao de estudos de viabilidade e de impacto ambiental mais aprofundados, no deixou de ser percebida pelos demais pases como forma de obstrucionismo dos avanos para a fase de execuo das obras. Essa percepo pode ser depreendida das crticas de que o Brasil no estaria mais disposto a continuar apoiando o programa da Hidrovia, feitas por ocasio da XXIX Reunio do CIH e que j havia ficado clara no discurso de abertura da XVI Reunio do Comit, pelo Chanceler paraguaio, Embaixador Luis Mara Ramirez Boettner, em que afirmava:
Deseo referirme al aspecto ambiental, hoy da tema de moda y que fuera olvidado en el pasado por los pases ms desarrollados y que ahora son fervorosos defensores del medio ambiente y queriendo imponer normas de esta naturaleza a los pases en va de desarrollo, muchas vezes frenando el progreso de estos pases. Esperamos que en la evalucin que se haga del impacto ambiental, que no primen ideas quizs no enteramente ambientalistas y que nos frenan en nuestro desarrollo708.
707 (...) Internave quera hacer una ruta (...).En ese momento se hablaba de rectificar curvas, de modificar las riveras, de hacer cuencos para pasar las embarcaciones, y era una obra de mil millones de dlares. LPEZ, Horacio (Presidente da CPTCP): depoimento [24 nov. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004. Se ha soado inicialmente en una autopista fluvial, se han llevado a efecto varios estudios, no obstante, el pensamiento ms racional es el que han encarado los gobiernos con una propuesta concreta obras mnimas necesarias para garantizar la navegacin permanente durante los 365 das del ao. FERRUFINO, Leonidas (Asesor de la Presidencia del CIH/Bolivia): depoimento [4 out. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004.

RAMIREZ BOETTNER, Luis Mara. Discurso de abertura da XVI Reunio do CIH, realizada em Assuno, nos dias 20 e 21 de outrubro de 1994. Disponvel nos arquivos do CIC.

708

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Os elementos aqui ressaltados ajudam a compreender os esforos empreendidos pela diplomacia brasileira para conduzir os demais pases ao consenso que garantiria a primazia do componente ambiental sobre o econmico-financeiro e do mtodo integral sobre o fragmentado, como se pretende demonstrar no prximo captulo.

C APTULO VII

POSIO BRASILEIRA: CONDICIONANTES E

CONSEQNCIAS PARA O DESENVOLVIMENTO DO PROJETO

HPP (COMPONENTE

AMBIENTAL)

POSIO BRASILEIRA: CONDICIONANTE E CONSEQNCIAS PARA O DESENVOLVIMENTO DO PROJETO

HPP

(COMPONENTE AMBIENTAL)

1. A POSIO BRASILEIRA NAS NEGOCIAES NO CIH 1.1. ANTECEDENTES A posio brasileira na coordenao de esforos para levar a cabo as intervenes de melhoria das condies de navegabilidade da HPP esteve fortemente marcada, no incio das negociaes no mbito do CIH, por vestgios do paradigma geopoltico da confrontao. Esses vestgios faziam-se claros na coexistncia entre a opo por imprimir carter multinacional iniciativa de revalorizar a HPP e a determinao de manterem-se os mecanismos vigentes no mbito da Bacia do Prata, que durante dcadas garantiram a prevalncia dos interesses nacionais sobre os regionais, por meio da tomada de deciso soberana sobre os projetos desenvolvidos em territrio nacional. Os principais mecanismos que asseguravam essa tomada de deciso materializavam-se no mtodo indutivo e na regra da unanimidade. Ilustrativas dessa situao so as instrues delegao brasileira por ocasio da I Reunio do CIH. Ao mesmo tempo em que se afirmava que o Brasil considerava a Hidrovia mais como um mecanismo de integrao fsica regional do que como meio de acesso ao fluxo comercial transocenico, justificavase que a deciso sobre as intervenes na via fluvial deveria obedecer

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ao mtodo indutivo, atrelando-se posio adotada tradicionalmente pelo pas na Bacia do Prata. A justificativa fundamentava-se no fato de que, por se tratar de amplo programa, composto por inmeros projetos, dever-se-ia aprovar cada iniciativa proposta em funo dos interesses regionais e dos recursos financeiros disponveis para sua execuo. Seguindo o mesmo raciocnio, os estudos de impacto ambiental deveriam, em princpio, ser efetuados para cada projeto aprovado e no para a Hidrovia como um todo709. A posio brasileira viria a refletir-se no critrio do gradualismo adotado na I Reunio do CIH para priorizar as obras e na ressalva de que a avaliao do impacto ambiental, embora fosse considerada de forma global, no implicaria a postergao de obras prioritrias que pudessem ser levadas a cabo imediatamente sem ocasionar prejuzo ecolgico incontrolvel710. Essa ressalva assemelhava-se aos argumentos que haviam levado o Brasil a conter a tese argentina da consulta prvia e a garantir a realizao de empreendimentos bilaterais, guas acima, estigmatizados na construo de Itaipu. A referida conduta, tpica do paradigma da confrontao, permeava tambm os resultados da II Reunio do Comit, realizada em Buenos Aires, em agosto de 1990, quando os pases resolveram reservar-se o direito de executar obras em seus respectivos territrios, mediante o sistema que lhes parecesse mais conveniente, dentro do enquadramento poltico e normativo comum711.
709

Essa posio contrapunha-se com o disposto no artigo 225, inciso IV, pargrafo 4o da Constituio Federal, recm promulgada poca.

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CIH. Informe Final de la Primera Reunin del Comit Intergubernamental de la Hidrova Paraguay-Paran (Puerto Cceres-Puerto de Nueva Palmira). In: BOLIVIA. Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Tratado, Actas, Informes. Hidrova Paraguay-Paran (Puerto Cceres-Puerto de Nueva Palmira). Santa Cruz de la Sierra (Bolivia). Diciembre, 1991. p. 24.

CIH. Informe de la II Reunin del Comit Intergubernamental de la Hidrova ParaguayParan (Puerto Cceres-Puerto de Nueva Palmira). In: BOLIVIA. Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Tratado, Actas, Informes. Hidrova Paraguay-Paran (Puerto CceresPuerto de Nueva Palmira). Santa Cruz de la Sierra (Bolivia). Diciembre, 1991. p. 35.

711

A POSIO BRASILEIRA

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Procurava o Brasil, ao mesmo tempo, garantir a preservao de outro trao emblemtico das disputas brasileiro-argentinas, os fluxos de comrcio conquistados, os chamados corredores de exportao. Depreende-se essa atitude da argumentao do chefe da delegao brasileira na II Reunio do CIH de que a importncia atribuda Hidrovia no deveria implicar diminuio do uso das demais modalidades de transporte na regio, particularmente a malha terrestre j existente no Brasil, que possibilitava o acesso dos pases mediterrneos ao Oceano Atlntico712. No se tratava de garantir a intermodalidade necessria eficincia do transporte fluvial, mas de evitar a perda dos fluxos de comrcio do hinterland em direo aos portos martimos da costa atlntica brasileira. Essa posio j era aconselhada pelo chefe da misso em Montevidu, que defendia a associao do tratamento do tema Hidrovia s ligaes rodoferrovirias no Brasil por entend-las importantes para os fluxos comerciais e para a integrao regional. Com base nessa argumentao, propunha iniciativa que visasse ao aperfeioamento conjunto dos sistemas rodovirios da Bacia do Prata que, somada aos objetivos do Projeto Libertadores713, viria a reequilibrar os esforos uruguaios de apresentar a HPP como alternativa excludente das demais opes de transporte da regio e assegurar que o tratamento do tema no fosse feito em detrimento dos corredores de exportao em territrio brasileiro714. No obstante a presena desses vestgios, inauguravam-se
712 O esforo de convencimento foi feito pelo chefe da delegao brasileira, Embaixador Thompson Flores, a propsito do pedido do chefe da delegao uruguaia, Dr. Jorge Sanguinetti, de atualizao do Estudo da Internave sobre os custos dos diversos modos de transporte. 713

O Projeto Libertadores buscava a integrao de 16.000 km de vias frreas dos pases do Cone Sul, do Brasil ao Chile, abrangendo quatro ramais ferrovirios: (a) o corredor transcontinental, do Brasil a Arica; (b) o corredor dos Libertadores, de Buenos Aires a Antofagasta; (c) o corredor atlntico, do Brasil Argentina, passando pelo Paraguai e pelo Uruguai e (d) o corredor transandino central, de Valparaso a Buenos Aires.

714 Recorde-se a esse propsito que, como evidenciado no Captulo IV deste trabalho, a motivao da proposta brasileira de revalorizar a Hidrovia surgiu de idia uruguaia de utilizar o porto de Nova Palmira como alternativa para aliviar os portos j saturados da costa atlntica, o que convinha ao Uruguai como alternativa para revitalizar o setor servios, sua vocao natural.

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as negociaes sobre o projeto Hidrovia com ampla coincidncia entre nossa postura e a do governo argentino, que ocupava a Secretaria Pro-Tempore da Hidrovia, sobretudo no que diz respeito ao enquadramento institucional da HPP no mbito do Tratado do Prata. A preocupao ambiental e de colaborao com a Bolvia na soluo dos problemas no Canal Tamengo tambm estiveram presentes desde a primeira reunio de coordenao interna da parte brasileira sobre o projeto Hidrovia, realizada no Itamaraty, em 28 de maro de 1990. Na ocasio, o representante do Ministrio dos Transportes aludiu necessidade de se elaborar estudo de impacto ambiental da Hidrovia, porm, como passo necessrio para se solicitar financiamento da iniciativa a entidades internacionais. Justificava o funcionrio que seria prefervel proceder-se a estudos parciais e paulatinos de impacto ambiental, de forma a no prejudicar a continuidade do projeto. A preocupao com o componente ambiental viria, no entanto, a evoluir qualitativamente, refletindo-se no consenso em torno da otimizao do uso da Hidrovia e na sustentabilidade do projeto. Identificavam-se tambm naquela reunio preparatria, dentre os temas prioritrios, a melhoria da navegao, em que se incluam obras de derrocamento e dragagem em passos crticos, balizamento e sinalizao, alm de soluo para o Canal Tamengo, considerado fundamental para proporcionar Bolvia sada ao rio Paraguai. No encontro interno que se seguiu, os representantes do Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica (DNAEE) e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA) manifestaram preocupao com a possibilidade de que eventuais futuras obras de correo e retificao do rio Paraguai viessem a alterar o equilbrio hdrico daquele curso dgua e de seus afluentes, sobretudo no trecho Cceres/Corumb, onde se encontra o sensvel ecossistema do Pantanal Mato-Grossense. Essa prudncia levaria a delegao brasileira a restringir a indicao de obras e projetos prioritrios de curto prazo (Mdulo A) ao balizamento e sinalizao diurna e noturna

A POSIO BRASILEIRA

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entre Cceres e Corumb, a estudo de impacto ambiental e a estudos gerais sobre a navegabilidade no trecho brasileiro715. Mais tarde, por ocasio da II Reunio do CIH, a propsito do critrio adotado na reunio anterior do Comit de homogeneizar a navegabilidade da via fluvial em todo o seu percurso, o Brasil j colocava a questo do impedimento legal de implementar qualquer obra no trecho brasileiro antes de concludo o diagnstico de impacto ambiental, elemento que condicionaria a evoluo de nossa posio e do prprio projeto executivo como um todo. A importncia relativa da Hidrovia para o Brasil e a nfase atribuda preservao ambiental levantaram em algumas ocasies suspiccia de que no estaramos mais dispostos a continuar apoiando o projeto. A primeira delas surgia no mbito da V Reunio do CIH, em maio de 1991, quando, para afastar sinalizaes erroneamente interpretadas no sentido de perda de interesse do Brasil pelo projeto, os negociadores brasileiros deixaram claro ao lado argentino, em reunio de alto nvel, disposio de negociar tratado-quadro de natureza poltica para a Hidrovia e o propsito de no reduzir o ritmo das negociaes do Acordo de Transporte Fluvial pela HPP, instrumento jurdico imprescindvel eliminao dos entraves burocrticoinstitucionais a sua transformao em meio de transporte eficiente e competitivo716. A desconfiana com respeito ao autntico propsito do governo brasileiro em levar adiante o projeto ressurgiria em outras ocasies, dentre as quais, a XXIX Reunio do CIH, cujo tema central era a celebrao do acordo CIH/CAF para o financiamento dos estudos
715 CIH. Informe Final de la Primera Reunin del Comit Intergubernamental de la Hidrova Paraguay-Paran (Puerto Cceres-Puerto de Nueva Palmira), op. cit., .p. 25. 716 Essa posio era reforada pelo apoio emprestado proposta boliviana de elevar o assunto ao mais alto foro platino, incluindo-o na agenda da Reunio dos Chanceleres, o que servia tambm ao propsito de sinalizar a renovao dos vnculos do programa da Hidrovia com o Tratado da Bacia do Prata, considerado pedra angular do excelente relacionamento que prevalecia entre os pases da regio.

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complementares relativos s futuras obras de melhoria e gesto ambiental na Hidrovia. Uma vez mais era reafirmado o compromisso do Brasil com as aes e programas da HPP, declarao secundada pelo Uruguai e pela Bolvia717, e justificada no fato de o pas despender aproximadamente US$ 9 milhes por ano com manuteno, investimentos e estudos ambientais no trecho brasileiro, alm de implementar o Programa Pantanal, com investimentos da ordem de US$ 165 milhes destinados a beneficiar o meio-ambiente, as populaes ribeirinhas e, por extenso, os usurios da HPP718. Alguns dos elementos que marcaram a gnese da posio brasileira diluir-se-iam, como o caso da convico dos benefcios do mtodo indutivo e da preocupao de que o programa de melhoria da HPP reduzisse a importncia dos eixos de transporte transversais em territrio nacional. Quanto ao mtodo indutivo, no houve abdicao do direito de deciso sobre as obras realizadas em territrio nacional, mas o que se poderia chamar de soluo de compromisso entre os mtodos indutivo e dedutivo. Com a criao do PAI, os pases mantiveram o poder de deciso soberana sobre as obras nacionais, evitando, porm, que o projeto se reduzisse a uma simples somatria de intervenes nacionais, ao lanar mo do mecanismo de sua compatibilizao no mbito da CCT, com base no enfoque integral. O abandono da preocupao de que a HPP se tornasse concorrente dos eixos transversais ocorreria, mesmo porque, com o tempo, verificarse-ia que os fluxos de carga transportados pela HPP so cativos em
717 O Chefe da delegao uruguaia registrava os avanos logrados durante a presidncia pro tempore do Brasil representados na concluso dos termos de referncia para os estudos complementares, o que permitiu a transio para a fase da licitao do consrcio que o realizaria. O Chefe da delegao boliviana, por sua vez, ratificou o interesse brasileiro na Hidrovia referindo-se Declarao Presidencial de Tarija, divulgada por ocasio da visita do ento Presidente Fernando Henrique Cardoso Bolvia, no perodo de 26 a 28 de junho de 2001, que reafirma a prioridade da HPP para os dois pases, com especial meno ao Canal Tamengo, de vital importncia para a Bolvia (Cf. BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Circular Telegrfica, n. 41767, de 30/08/2001). 718 BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Circular Telegrfica, n. 41767, de 30/ 08/2001.

A POSIO BRASILEIRA

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sua maioria719 e, portanto, sua viabilidade econmica no depende, em princpio, do desvio de carga de outros meios de transporte720. Alguns dos elementos aqui apontados fariam parte do fio condutor de nossa posio em defesa dos interesses nacionais e regionais no projeto Hidrovia, constituindo o componente ambiental sua linha mestra. 1.2. FUNDAMENTOS DA POSIO BRASILEIRA (COMPONENTE AMBIENTAL) Pode-se afirmar que a posio brasileira acerca da utilizao da Hidrovia repousa hoje sobre trs premissas: (a) a Hidrovia Paraguai-Paran no projeto novo, mas via de transporte e comunicao que sempre existiu e cumpriu ao longo da histria importantes funes econmicas e de ocupao territorial721; (b) encontra-se em seu estado natural e em condies suficientes para a navegao722 de embarcaes adaptveis ao rio723; (c) as aes
719 COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004. Componente Econmico-Financiero. Vol. II, pp. 107 e 145. 720 Ao contrrio, a elevao do volume de carga no curso da HPP parece depender muito mais da dinamizao da atividade econmico-produtiva que engendra em sua rea de influncia, com os benefcios que traz em seu bojo para as populaes ribeirinhas. Em uma srie de artigos escritos em 1999, o Vice-Ministro de Relaes Econmicas Internacionais da Bolvia e ex-Secretrio-Geral da ALADI, Dr. Isaac Maidana, tece comentrios sobre os benefcios do projeto para aquele pas, graas a sua vertente integracionista. Menciona, entre outros, dados ilustrativos da iniciativa como fator dinamizador do desenvolvimento econmico-social e estratgico dos pases beneficirios, que a produo de soja boliviana, escoada pela Hidrovia, cresceu de 134 mil toneladas em 1988 para mais de um milho de toneladas em 1998. (cf. CONSULADO DO BRASIL em SANTA CRUZ DE LA SIERRA. Telegrama n. 159, de 09/06/99). 721 BARROS, Sebastio do Rego. Controvrsia sobre a Hidrovia Paraguai-Paran. In: Gazeta Mercantil, So Paulo, pgina A3, 28 abr, 1997. 722 GRUPO DE TRABAJO AD HOC DE LOS PASES DE LA CUENCA DEL PLATA. Hidrova Paraguay-Paran. Estudio de Pr-Factibilidad. [S.l.], nov. 1988. p. 20. 723 HUGO, Mauricio. Hidrovia Paraguai-Paran. Um Projeto Sinnimo de Polmica. In: Rumos do Desenvolvimento. Novembro/1997, p. 13. Referncia declarao da ento chefe da DAM-I, Conselheira Maria Luiza Ribeiro Viotti, de que nossa idia procurar adaptar as barcaas ao rio e nunca o contrrio, o que significa que sero mnimas as obras no Rio Paraguai. Essa posio vem sendo reiterada nos pronunciamentos do Ministro Pedro Fernando Brtas Bastos, na qualidade de chefe da delegao brasileira.

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coordenadas dos cinco pases na via fluvial devem buscar o equilbrio que permita sua melhor utilizao econmica com o menor impacto ambiental724. A posio defendida pelo Brasil de que a HPP via natural navegvel que sempre existiu e que o sistema Paraguai-Paran apresenta, no trecho brasileiro, condies naturais de navegao suficientes para o trnsito de embarcaes adaptveis ao rio encontra sustentao no apenas em evidncias histricas. Fundamenta-se tambm em dados estatsticos recentes sobre os impactos positivos das obras de manuteno, atualmente realizadas pelos cinco pases, traduzidos na dinamizao do trfego pela Hidrovia e nos investimentos do setor privado em instalaes porturias e na renovao e ampliao da frota. Os rios Paraguai e Paran so de inegvel importncia histrica e estratgica para os pases da Bacia do Prata. Desde a poca colonial, esses rios so utilizados, em estado natural, como via de transporte de mercadorias e de acesso regio. A prpria fundao da cidade de Assuno, em 1537, constitui evidncia do valor histrico-estratgico da Hidrovia para a regio platina. No Brasil, o rio Paraguai favoreceu, desde o sculo XVII, a penetrao de bandeiras procura de ouro e de trabalho indgena725. Ncleos de ocupao territorial, as cidades de Cceres e Corumb (ento chamada Albuquerque) surgiram, em 1778, em torno da criao de gado bovino, e, em 1898, foi fundado Porto Murtinho, cuja
724

VIOTTI, Maria Luiza Ribeiro. Roteiro para interveno na Audincia Pblica convocada pela Comisso de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias da Cmara dos Deputados. Braslia, 21 ago.1997. p. 6. Texto mimeografado. Essas premissas, por sua vez, encontram fundamento na realidade histrica, nas caractersticas morfolgicas e hidrolgicas naturais do rio Paraguai, nas peculiaridades da funo exercida pelo Pantanal Mato-Grossense e na singularidade de sua fauna e flora, assim como nas diretrizes ambientais plasmadas no ordenamento jurdico interno e no compromisso com o desenvolvimento sustentvel da regio, assumido na Rio 92.

725

FAUSTO, Boris. Historia Concisa de Brasil. Buenos Aires: Fondo de Cultura Econmica de Argentina, S.A., 2003, 1. edicin en espaol, 2003, p. 46.

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principal atividade era o embarque do mate no rio Paraguai. A partir de ento, o transporte pelo rio tem sido fator presente na ocupao e no desenvolvimento da regio. Apenas dcadas mais tarde foram viabilizadas as conexes terrestres com os plos dinmicos da economia na costa atlntica brasileira726. Como descreve Nicols Boscovich:
La Hidrova Paraguay-Paran es un corredor existente, de uso intensivo en pocas pasadas. Corumb, ciudad histrica al margen del ro Paraguay y frente a la localidad boliviana de Puerto Surez, fundada en 1778, reciba navos de mediano porte que navegaban el ro de la Plata, el Paran y el Paraguay llevando el trigo y el cemento argentino junto con los finos tejidos y productos para consumo de Francia e Inglaterra (...). El transporte de mineral en la regin tiene, as mismo, ms de 50 aos. El hierro y el manganeso de las minas de Urucum, que abastecen a las siderrgicas argentinas, llegaban al Japn en operaciones con transbordo en Nueva Palmira. Despus de la guerra, los convoyes Urucum de la United Steel Co. comenzaron con el trfico fluvial de mineral, construyndose instalaciones de transbordo en ese puerto uruguayo. Bolivia tambin reciba a comienzos de siglo buques ultramarinos, y Miguel Surez Arana fund Puerto Surez con un muelle para navos procedentes de Rotterdam, Hamburgo y otros puertos europeos 727.
726 VIOTTI, Maria Luiza Ribeiro. Notas para a Exposio da Conselheira Maria Luiza Viotti, Chefe da Delegao Brasileira junto ao Comit da Hidrovia Paraguai-Paran, na Reunio de Participao Pblica, realizada em Campo Grande, em 30 de novembro de 1996, p.1. Cpia enviada Embaixada do Brasil em Buenos Aires, pelo fax ARTBREM 28, de 17/02/97. 727 BOSCOVICH, Nicols. Geoestrategia para la Integracin Regional. Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1999. pp. 87 e 88.

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O rio Paraguai entre Corumb e Cceres constitui trecho crtico por incluir o Pantanal Mato-Grossense, de vital importncia para a manuteno da diversidade biolgica e da regulao dos recursos hdricos de toda a bacia do Paraguai-Paran, que produz efeito positivo na navegao, ao estender o perodo de guas profundas. Qualquer mudana drstica no ecossistema poder afetar os cinco pases beneficirios da Hidrovia e provocar impacto ambiental importante729. Advm tambm da o poder de influncia do Brasil, ao deter o controle das nascentes dos rios que compem a Hidrovia. Nessas condies, nos sistemas de corrente livre, como o do ParaguaiParan, a capacidade de trfego condicionada pela limitao de calado e pelos obstculos naturais que dificultam e restringem a passagem de embarcaes, formando gargalo no trfego normal730. No obstante,
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728 As condies de navegao diferem nos trechos Cceres/Barra Norte do Bracinho e Barra Norte do Bracinho/Corumb, em decorrncia de suas caractersticas morfolgicas distintas. No caso especfico dos dois trechos mencionados, esses obstculos apresentam-se nos segmentos de curvaturas muito acentuadas, que exigem o desdobramento dos comboios ou no permitem o cruzamento de embarcaes e, portanto, limitam a capacidade de trfego. INTERNAVE ENGENHARIA. Hidrovia Paraguai-Paran. Estudo de Viabilidade Econmica. Relatrio Final, Vol. I, So Paulo, 1990, p. 2.3/141. No primeiro trecho, onde se encontra o Porto de Cceres, o rio Paraguai segue curso sinuoso entre colinas baixas em vale e plancie aluvial bem definidos, e apresenta durante trs meses do ano calado mximo entre 1,2 e 1,5 m, em anos secos e normais, sendo que nos nove meses restantes pode flutuar entre 1,5 e 2,3 m. No segundo trecho, o rio possui morfologia completamente distinta, bastante estreito, variando sua largura entre 40 e 100 m. O calado mximo flutua entre 1,3 e 2,4 m, durante seis meses em anos secos, e entre 1,8 e 2,7 m em anos normais. Para os outros seis meses, o calado disponvel varia entre 2,4 m e 2,9 m em anos secos e entre 2,7m e 3,2 m em anos normais. Enquanto a capacidade mxima de empuxo no primeiro trecho, limitada por curvas acentuadas, de 22 metros de largura por 150 m de comprimento, no segundo, a largura reduz-se para 11 metros, mantendo-se o comprimento. CCT (?). Trminos de Referencia de los Estudios de Ingeniera y Plan de Ejecucin para la Hidrova ParaguayParan, desde el Puerto de Nueva Palmira a Cceres. Mdulo B (obras de mdio e longo prazos), encomendados ao Consrcio HLBE.[ S.l.] [199?]. pp. 8-9.

CCT (?). Trminos de Referencia de los Estudios de Ingeniera y Plan de Ejecucin para la Hidrova Paraguay-Paran, desde el Puerto de Nueva Palmira a Cceres. Mdulo B (obras de mdio e longo prazos), encomendados ao Consrcio HLBE. [S.l.] [199?]. p. 7. Cabe assinalar que a capacidade de trfego est intimamente ligada espera das embarcaes nas passagens difceis e, portanto, o fluxo muito elevado de comboios condicionados a esperas acaba tornando o transporte antieconmico.
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as exigncias da navegao fluvial e as caractersticas dos rios permitem o seu aproveitamento econmico nas condies de corrente livre731. A versatilidade do transporte na Hidrovia, que admite o uso de comboios compostos por barcaas e um empurrador, passveis de configuraes variadas, permite atribuir tratamento diferenciado regio do Pantanal. Esse aproveitamento viabiliza-se, no entender das autoridades brasileiras, por meio da utilizao racional do sistema Paraguai-Paran, que pressupe a adaptao das embarcaes ao rio e no o contrrio, o que significa que sero mnimas as intervenes no rio Paraguai, ficando descartados custos ambientais que pudessem advir de obras estruturais. O uso de embarcaes apropriadas, aliado s obras de instalao e melhoria da sinalizao, balizamento e dragagem de manuteno j permitem garantir, no trecho brasileiro, franca navegao aos comboios, durante o ano todo, 24 horas por dia732 e maior segurana e confiabilidade do transporte733. Outra rea sensvel do ponto de vista ambiental no trecho Cceres/Corumb o Canal Tamengo, de jurisdio compartilhada com a Bolvia e de vital importncia econmica para esse pas, por constituir a nica conexo entre seus principais centros de transporte regional, os Portos Surez e Aguirre, e o sistema fluvial Paraguai/Paran, atravs do Porto de Ladrio, no Brasil. Parte de sistema hidrolgico complexo, o Canal liga o rio Paraguai com a Lagoa Cceres e atua
Trata-se de opinio emitida pelo engenheiro Luiz Eduardo Garcia, na qualidade de assessor tcnico principal junto ao CIH. VARGAS, Rosely. O Caminho das guas. In: Revista de Negcios. Ano VI, n. 57, p. 19, abril, 1997.
732 731

CIH. Ata da Reunio Extraordinria do CIH, realizada em Buenos Aires, nos dias 16 e 17 de setembro de 2004.

LPEZ, Horacio (Presidente da CPTCP): depoimento [24 nov. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004. Transitam hoje pelo rio Paraguai comboios, cuja composio limitada a at 16 barcaas de 1500 toneladas mtricas. Da a importncia de tornar o Paraguai navegvel tambm durante a noite, de forma a garantir o trfego ininterrupto de embarcaes e, em ltima anlise, aumentar o potencial de transporte. HUGO, MAURICIO. Hidrovia Paraguai-Paran. Um Projeto Sinnimo de Polmica. In: Rumos do Desenvolvimento. Novembro/1997, p. 12.

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como seu mecanismo de desge. Dependendo, portanto, do diferencial do nvel das guas entre o rio e a Lagoa, a direo do fluxo hidrulico pode reverter-se, causando dificuldades. Nessas condies, qualquer mudana no equilbrio hidrolgico do sistema decorrente de eventual ampliao do Canal Tamengo poderia provocar impacto ambiental grave em reas imediatas, inclusive no abastecimento de gua potvel para a populao de Corumb734. A importncia atribuda pelos governos brasileiro e boliviano ao tema est refletida no Comunicado Conjunto dos Presidentes Luiz Incio Lula da Silva e Carlos D. Mesa, de 18 de novembro de 2003, no qual fazem a seguinte meno HPP: Os Presidentes coincidiram que a Hidrovia Paraguai-Paran constitui um eixo de desenvolvimento scio-econmico binacional e regional. Nesse sentido, determinaram o exame de medidas que, preservando o meio ambiente, facilitem a navegao e as operaes fluviais nas guas jurisdicionais da Bolvia e do Brasil e a busca de uma soluo para a questo da tomada de gua no Canal Tamengo735. (grifo da autora) 2. A EVOLUO DA POSIO BRASILEIRA E SUA INFLUNCIA NO PROCESSO
NEGOCIADOR

As caractersticas do programa de melhoria das condies de navegabilidade da Hidrovia evoluram desde as primeiras tratativas e
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As profundidades das guas do Canal variam entre 1,0 m e 6,0 m, de acordo com os nveis do rio Paraguai, o que o limita a utilizao sazonal, que corresponde geralmente ao perodo de janeiro a junho, coincidente com a poca da colheita. Portanto, as dimenses mximas de empuxo aceitveis naquele trecho correspondem s do trecho Assuno/Corumb, 38 m de largura, 280 m de comprimento e calado de 2,4 m. CCT (?). Trminos de Referencia para el Mejoramiento de las condiciones de Navegacin en la Hidrova Paraguay-Paran desde el Puerto de Santa Fe a Corumb y en el Canal Tamengo, Mdulo A (obras de curto prazo), encomendados ao Consrcio HLBE. [S.l.] [199?]. pp. 8-10.

BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Comunicado Conjunto dos Presidentes da Repblica Federativa do Brasil, Luiz Incio Lula da Silva, e da Repblica da Bolvia, Carlos D. Mesa. Braslia. 18 nov. 2003. Disponvel em <www.mre.gov.br/portugues/imprensa/

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estudos de viabilidade tcnico-econmica, que no levavam em conta, na medida necessria, os aspectos ambientais nele envolvidos. As repercusses negativas no Brasil e no exterior causadas pelas concluses a que chegaram esses estudos induziriam construo de consenso, no mbito do CIH, em torno da relevncia do componente ambiental, transformando-o em uma de suas vertentes mais importantes. Com o objetivo de imprimir carter sustentvel ao projeto, atentou-se para que os termos de referncia dos estudos posteriores passassem a priorizar a anlise dos impactos ambientais; reforou-se a capacidade tcnica do CIH na matria, com a contratao de especialista em meio ambiente e a criao de grupo assessor ambiental, constitudo por representantes das autoridades ambientais dos cinco pases e, em agosto de 1995, foram iniciadas consultas com entidades ambientalistas interessadas na Hidrovia736.
nota_detalhe.asp?ID_RELEASE=2014>. Acesso em: 13 mar. 2004. O governo brasileiro tem procurado formas de atender a reivindicao das autoridades bolivianas para que se flexibilizem as Normas de Procedimento da Capitania Fluvial do Pantanal, a fim de viabilizar o trfego de comboios formados por 4 balsas, no trecho compreendido entre o Farolete Balduno e o sistema de captao de gua da cidade de Corumb, em lugar de 2 permitidas atualmente. Na avaliao das autoridades bolivianas, a obrigatoriedade de desmembramento dos comboios no Canal Tamengo prejudica a economia do pas. No entanto, a principal dificuldade de atender integralmente as necessidades da Bolvia deve-se existncia de obstculos naturais e artificiais naquela rea. Alm de apresentar larguras e profundidade reduzidas, em alguns trechos e em algumas pocas do ano, conta com a presena de construes como o sistema de captao de gua da cidade de Corumb e o Farolete Balduno. Portanto, a alterao das normas para permitir a passagem de comboios com configurao (2x2+1) em regime de tempo integral dependeria da eliminao desses obstculos artificiais. MELO, Renato Batista de. Consideraes sobre a Hidrovia Paraguai-Paran. Braslia: Marinha do Brasil. Diviso de Assuntos Martimos e Ambientais, 1 de setembro de 2004. pp.7-9. Note-se que, por ocasio da reunio bilateral Brasil/Bolvia, realizada em Santa Cruz de la Sierra, nos dias 20 e 21 de maio de 2004, ficou decidido que quando o nvel de gua no canal for igual ou maior a 1,5 m, a navegao ser permitida para comboios de dimenso 2x2+1, com empurrador de dois eixos e potncia de 900 HPs. Em caso de propulsores que no cumpram esse requisito tcnico, ficou mantida a dimenso mxima anterior, ou seja, 2x1+1. Por outro lado, quando o nvel de gua do canal for inferior a 1,5 m, s ser permitida a navegao de comboios no formato 1x1+1. VIOTTI, Maria Luiza Ribeiro. Notas para a Exposio da Conselheira Maria Luiza Viotti, Chefe da Delegao Brasileira junto ao Comit da Hidrovia Paraguai-Paran, na Reunio de Participao Pblica, realizada em Campo Grande, em 30 de novembro de 1996, pp. 4 e 5. Cpia enviada Embaixada do Brasil em Buenos Aires, pelo fax ARTBREM 28, de 17/02/97.
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Nesse processo de consultas sociedade civil, a reunio realizada em dezembro de 1995 em Maldonado (Uruguai) constituiria ponto de inflexo nos rumos do projeto ao resultar em acordo entre o CIH e as organizaes no-governamentais sobre algumas questes. De especial importncia foi o entendimento de que a elaborao dos estudos tcnicos passaria a levar em considerao a natureza diversa dos ecossistemas da regio e a conferir tratamento diferenciado ao Pantanal, buscando preservar suas caractersticas naturais737. Ficava assim iniciado o processo de incorporao do princpio do desenvolvimento sustentvel ao projeto. No caso do Brasil, o compromisso com a preservao do meio ambiente passou a ser expresso no mais alto nvel738 e o consenso alcanado no mbito do CIH refletiu-se no plano interno na viso convergente das autoridades competentes de que deveriam ser descartadas intervenes de carter estrutural no trecho do Pantanal. Essa percepo emanava no apenas das consideraes de ordem ambiental, mas tambm da convico de que a melhoria das condies de navegao no trecho brasileiro poderia ser lograda mediante aes de sinalizao, balizamento e obras de manuteno739. Os dados estatsticos referentes ao aumento do fluxo de trfego na Hidrovia e aos investimentos do setor privado na renovao e ampliao da frota confirmam hoje essa convico. Efetivamente, os Termos de Referncia dos estudos previstos para o Mdulo B-2, realizados pelo Consrcio TGCC, incluram a exigncia de proposta de medidas de mitigao de eventuais impactos e de conservao ambiental e a adoo, como metodologia de
737 Estes mesmos pontos j haviam sido colocados pelas organizaes nogovernamentais durante a primeira reunio que mantiveram com os representantes do CIH, em Buenos Aires, em 22 de agosto de 1995. Ver em BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Comunicado Imprensa, Infocred n. 417, de 30/08 de 1995. 738 CARDOSO, Fernando Henrique. Carta dirigida aos Deputados Richard S. Howit, Wolfgang Kreissl-Drfler, Laura Gonzales Alvarez e Honrio Novo, Membros do Parlamento Europeu e das Comunidades Europias. Braslia, 5 de setembro de 1995.

Viotti.. Notas para a Exposio da Conselheira Maria Luiza Viotti, Chefe da Delegao Brasileira junto ao Comit da Hidrovia Paraguai-Paran, na Reunio de Participao Pblica, realizada em Campo Grande, op. cit., p. 6.

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trabalho, do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e do respectivo Relatrio de Impacto Ambiental (RIMA), de acordo com as legislaes dos pases envolvidos, o que atendia aos interesses brasileiros740. No obstante, as discusses em torno do projeto Hidrovia voltaram a acirrar-se em agosto de 1997, quando organizaes nogovernamentais, como o WWF, divulgaram amplamente as concluses de relatrio independente741. Apontavam impactos ambientais negativos decorrentes das alternativas de projeto executivo propostas pelos consrcios HLBE e TGCC. Dentre esses impactos, figuravam o rebaixamento do leito do rio Paraguai e a conseqente destruio de parte do Pantanal Mato-Grossense742, alm de trazer poucos benefcios econmicos para as populaes envolvidas.
740 CCT (?).Trminos de Referencia para la Evaluacin del Impacto Ambiental en el Desarrollo de la Hidrova Paraguay-Paran. Mdulo B2, encomendados ao Consrcio HLBE. [S.l.] [199?].pp. 1-4. Foram encaminhados Embaixada do Brasil em Buenos Aires, por Circular Postal DAM-I n. 163/95, de 31/08/95. 741 Sobre o assunto ver em: PANAYOTOU, Theodore. A Hidrovia Paraguai-Paran: Perspectiva de um Economista Ambiental. In: DUNNE, Thomas et al. O Projeto de Navegao da Hidrovia Paraguai-Paran. Relatrio de uma Anlise Independente. Braslia: Fundao Centro Brasileiro de Referncia e Apoio Cultural (CEBRAC) e Environmental Defense Fund (EDF), Captulo Oito, 1997; WWF. Realidade ou Fico: Uma Reviso dos Estudos Oficiais da Hidrovia Paraguai-Paran. Toronto, Canad: WWF, 1999; e SOLBRIG, Otto, et al. Hidrova: Bright Future or Development Nightmare? Cambridge, MA: Harvard University, 1996.

A propsito das concluses a que chegaram cientistas independentes de que as obras de melhoria propostas pelos consrcios HLBE/TGCC causariam rebaixamento do rio Paraguai, com efeitos adversos no Pantanal, comentava o Engenheiro Luiz Eduardo Garcia, na qualidade de assessor tcnico do CIH poca, que para a navegao, quanto mais profundo o canal, ou seja, mais alto o nvel dgua, melhor. Isto : quanto maior a quantidade de gua, guardados alguns limites, melhor. O Pantanal exerce um efeito regulador sobre a quantidade de gua (alguns o definem como efeito esponja), liberando vagarosamente a gua armazenada durante as cheias ao leito principal, permite que o nvel de gua mais abaixo no Rio Paraguai, mantenha-se mais alto por perodos mais longos, mesmo durante a poca das secas, o que favorece enormemente a navegao por perodos mais longos. Assim sendo, quem poderia propor, em s conscincia, intervenes no rio para exatamente diminuir esse efeito, e como conseqncia direta, resultar na diminuio dos nveis de gua, que exatamente o contrrio que se pretende conseguir?. Ver em Carta dirigida pelo Engenheiro Luiz Eduardo Garcia ao ento Ministro Conselheiro na Embaixada do Brasil em Buenos Aires, Pedro Mota, em 28 de agosto de 1997. Disponvel no arquivo da Embaixada.

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As crticas das organizaes no-governamentais aos resultados insatisfatrios emanados dos estudos conduzidos pelos consrcios HLBE e TGCC, somadas s apresentadas pelo Corpo de Engenheiros das Foras Armadas dos EUA a respeito do Estudo de Impacto Ambiental743, marcaram fortemente os trabalhos da XXV Reunio do CIH744. O impacto dessas crticas, at ento subestimado, serviu para conscientizar as delegaes da importncia de se adotar atitude mais cautelosa em relao s recomendaes dos estudos e implementao imediata das obras, posio que a delegao brasileira defendia, sem prejuzo da prioridade que atribua ao melhoramento do potencial de navegao pela Hidrovia745. Assim, decidiram as delegaes, naquela ocasio, elevar o tratamento da temtica do meio ambiente Reunio de Chanceleres746. As recomendaes e concluses do MMA sobre os resultados dos estudos relativos ao impacto ambiental do desenvolvimento da HPP (Mdulo B2) seriam decisivas para a reorientao do projeto ao indicar a necessidade de que fossem complementados:
Verificou-se que os estudos apresentados carecem de dados e informaes para determinar as intervenes fsicas
743 Por solicitao do ento Presidente do Paraguai, Wasmosy, ao ento Presidente dos EUA, Bill Clinton, os tcnicos do Corpo de Engenheiros das Foras Armadas dos EUA procederam a apreciao do Estudo de Impacto Ambiental realizado pelo Consrcio Taylor e Associados, com o objetivo especfico de analisar alternativas proposta de derrocamento de Remanso Castillo, um dos passos mais crticos, localizado nas proximidades de Assuno. (Cf. BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Circular telegrfica n. 32950, de 22/10/97). 744 A avaliao de que, embora os referidos estudos representassem importante diagnstico da regio, no apresentavam fundamento suficiente para a concluso de que os impactos das obras propostas seriam reduzidos e moderados, coincidia com os comentrios do Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal (MMA). 745 BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Circular telegrfica n. 32950, de 22/ 10/97. 746 CIH. Informe Final de la XXV Reunin del Comit Intergubernamental de la Hidrova Paraguay-Paran, realizada em Montevidu, nos dias 9 e 10 de outubro de 1997.

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passveis de serem executadas. Para tanto, torna-se necessrio (sic) a complementao de estudos anteriormente definio e/ ou execuo de qualquer tipo de interveno. Em funo das conseqncias que adviro dos derrocamentos e retificao de canal ao longo da Hidrovia, entendemos que os modelos hidrolgicos apresentados nos estudos devero ser mais detalhados quanto dinmica fluvial da bacia dos rios Paraguai e Paran, anteriormente realizao desse tipo de obras747.

A questo ambiental foi ento interiorizada nas discusses nos nveis tcnico e poltico e estaria na base da mudana de enfoque que marcaria a partir de ento a conduo das negociaes no mbito do CIH. O desenvolvimento da Hidrovia passaria a ser norteado pelo respeito ao meio ambiente e na medida de sua justificativa econmica e do real benefcio para as populaes em sua rea de influncia, porm no sem que antes se vencessem resistncias que provocaram verdadeiro embate, levando o Brasil de posio de isolamento de catalisador do consenso em torno dessa questo. Na II Reunio da Comisso de Coordenao Tcnica (CCT), os pases j apresentavam propostas de seus respectivos planos de ao de curto prazo para o melhoramento da Hidrovia, em que a preocupao com a adoo de Plano de Gesto Ambiental e, em especial, com a definio de critrios e parmetros de preservao ambiental a serem adotados por todos os pases, passava a dominar as discusses tcnicas, elevando-se o tema instncia poltica mxima. A esse propsito, dadas as disparidades das legislaes ambientais internas, a Secretaria Executiva do CIH recomendava, como j o havia feito anteriormente, elaborar en forma conjunta una legislacin ambiental unificada, aplicable a
BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal. Consideraes sobre a Avaliao de Impacto Ambiental do Desenvolvimento da Hidrovia Paraguai-Paran. Braslia, [S.d.]., p. 7. Consta como Anexo II da Ata Final da 2 Reunio da Comisso de Coordenao Tcnica (CCT), realizada em Buenos Aires, nos dias 24 e 25 de novembro de 1997.
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la Hidrova748, ou seja, adotar en lo posible un Regulamento nico, que permita ejecutar las acciones o actividades relacionadas con la Hidrova en igualdad de criterio en toda la extensin de la misma749. No deixava de ser esse um subterfgio para contornar as dificuldades que seriam impostas pela rigidez da legislao brasileira sobre a matria. Reunidos em Montevidu, os Chanceleres dos Pases da Bacia reafirmavam a relevncia atribuda HPP como fator de crescimento econmico e de melhoramento das condies de vida das comunidades da regio, e que contribui ao processo de integrao em curso entre seus pases. Ratificavam ainda sua disposio de propiciar o desenvolvimento da HPP por meio da ao coordenada e em consonncia com a necessria preservao do meio ambiente. Com esse objetivo, destacaram a importncia da criao do Foro Consultivo750 e da formulao pelo CIH de Programa de Ao com base nos estudos tcnicos disponveis, que preveja um planejamento seqencial de melhoramentos, conforme as demandas da navegao e do transporte fluvial dentro dos parmetros ambientais adequados751.
748

SECRETARIA EJECUTIVA DEL CIH. Programa de Mitigacin, Monitoreo, Control y Minimizacin de Impactos Ambientales, p. 3. Consta como anexo da Acta de la 2 Reunin de la Comisin de Coordinacin Tcnica (CCT), realizada em Buenos Aires, nos dias 24 e 25 de novembro de 1997.

749 CCT. Plan de Trabajo, p. 7. Consta como anexo da Acta de la 2 Reunin de la Comisin de Coordinacin Tcnica (CCT), realizada em Buenos Aires, nos dias 24 e 25 de novembro de 1997.

A criao do Foro Consultivo do Programa Hidrovia Paraguai-Paran foi sugerida por ocasio da XXIV Reunio do CIH. O regulamento do referido Foro consta como Anexo II do Informe Final de la Reunin Extraordinaria de Jefes de Delegacin del CIH, realizada em Santa Cruz de la Sierra, Bolvia, em 28 de maio de 1999 e sua reforma foi sugerida pela XXIX Reunio do CIH, em 2001. Ver tambm em Declaracin de Jefes de Delegacin de la Hidrova Paraguay-Paran, Santa Cruz de la Sierra, 28 de maio de 1999.
751 CIH. Declarao Conjunta da Reunio Extraordinria dos Chanceleres dos Pases da Bacia do Prata. A referida Declarao foi assinada por ocasio da V Reunio Extraordinria de Chanceleres, realizada em Montevidu, em 14 de dezembro de 1997. In: Hidrovia Paraguai-Paran. Documentos Bsicos. Coleo de Atos Internacionais, nr. 633. Braslia, 10 de maro de 1998.

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Durante a XXVI Reunio do CIH j se haviam registrado alguns avanos nas discusses sobre a elaborao de programa de ao de melhoramentos da HPP que contemplasse os aspectos de infra-estrutura e gesto ambiental, a partir das propostas de iniciativas que seriam definidas pelos pases. Ao mesmo tempo, para dissipar percepes equivocadas na opinio pblica sobre a Hidrovia, emitiu-se comunicado de imprensa, que, com a Declarao Conjunta dos Chanceleres, consubstanciava a posio do CIH, que refletia os elementos essenciais da posio brasileira. Colocava-se em evidncia no referido comunicado o aspecto histrico da utilizao da Hidrovia, tradicionalmente utilizada como via navegvel natural pelos cinco pases, enfatizando que no se tratava, portanto, de criar via fluvial artificial. Nesse sentido, o programa de ao passaria a contemplar las condiciones de seguridad y confiabilidad para la navegacin de embarcaciones de caractersticas similares a las ya existentes, de una manera coordinada entre los cinco pases752. Esse programa viria a ser composto de tarefas de dragagem em passos crticos, de sinalizao e de balizamento, que buscam aprovechar las condiciones naturales del ro con mnimas acciones en determinados puntos del actual curso navegable. Por sua vez, tais aes seriam levadas a cabo de forma a asegurar el mantenimiento del rgimen hidrolgico de los ros y de ese modo garantizar el equilibrio ambiental existente, en particular en el ecosistema del Pantanal y sern implementadas conforme las demandas econmicas, sociales y de sostenibilidad ambiental753. Sinalizava-se a inteno de buscar o equilbrio que permitisse a melhor utilizao da via fluvial com o menor impacto ambiental, premissa que sintetiza a posio brasileira.
752

CIH. Comunicado de Prensa sobre una supuesta Hidrova artificial en los ros Paraguay y Paran, de 06 de maro de 1998. Consta como Anexo VIII da XXVI Reunio do CIH, realizada em Assuno nos dias 05 e 06 de maro de 1998. 753 Ibidem.

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No demoraria at que, naquele mesmo ms, fossem reavivadas antigas desconfianas de que o Brasil estivesse abandonando o projeto por temer seus impactos ambientais, desta vez, em decorrncia de controvertidas declaraes imprensa do ex-presidente do IBAMA, Eduardo Martins. Da forma como apresentadas, afirmaes do tipo o pas acredita hoje que esse projeto no tem muito valor estratgico e que colocaria em risco o Pantanal754 realmente induziam a pensar que o Brasil pretendesse inviabilizar o projeto. Essas declaraes estavam na raiz das divergncias entre o Ministrio dos Transportes e o IBAMA, que viriam tona quando da ao civil pblica que levou suspenso das obras no trecho brasileiro. O impacto dessas declaraes foi logo atenuado mediante esclarecimentos de que reafirmava Martins a inteno do governo brasileiro de implementar as obras propostas pelo Consrcio HLBE para o trecho brasileiro, justificveis do ponto de vista da segurana da navegao, desde que no afetassem o regime hidrolgico e o ecossistema do Pantanal755. Embora se tivessem dissipado as dvidas sobre o autntico engajamento do Brasil, o assunto veio a repercutir no mbito da IV Reunio da Comisso de Coordenao Tcnica (CCT), ocasio em que a delegao do Paraguai solicitou esclarecimento sobre a questo. No obstante, nessa mesma oportunidade, o Brasil reiterava sua defesa em favor da idia de que os programas de monitoramento e de gesto ambiental deveriam ser definidos no mbito do Estudo de Impacto Ambiental (EIA), o que requeria o conhecimento de todas as propostas de aes de manuteno e de melhoramento a curto, mdio e longo prazos. Nesse sentido, o licenciamento ambiental, de forma coordenada entre os cinco pases, seria o procedimento adequado para a avaliao
As matrias publicadas sobre o assunto reproduzem entrevista do ex-presidente do IBAMA, Eduardo Martins, s Agncias de Notcias ANSA e Reuters, uma das quais de Julio Csar Villaverde, de 20/03/98, intitulada Brasil Suspende Participacin en Hidrova en el Cono Sur. Ver tambm em BRASIL. Embaixada em Assuno. Telegrama n. 251, de 23/03/98.
755 754

BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Circular Telegrfica n. 34363, de 23/03/98.

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das propostas de ao no mbito do CIH756. A partir de viso global de todas as intervenes previstas na Hidrovia, tanto as de manuteno quanto as de melhoramento, os EIA deveriam passar a ser complementados e analisados incluindo os programas de monitoramento e de gesto, no mbito do licenciamento ambiental757. Essas idias viriam a permear o PAI e o PGA, embora antes causassem impasse na VI Reunio da CCT, em Santa Cruz de la Sierra, em abril de 1999, e marcassem a XXVII Reunio do CIH. A divergncia de vises quanto ao que deveria vir a ser o Plano de Gesto Ambiental e sua interao com o Plano de Ao Integrado Matriz de Atividades colocou o Brasil, num primeiro momento, em posio isolada. Enfrentou-se a polarizao de propostas brasileira e argentina que, embora j tivesse vindo tona na V Reunio da CCT, cristalizouse em Santa Cruz de la Sierra, com a adeso da Bolvia posio assumida anteriormente pelo Paraguai e pelo Uruguai758 em favor do documento argentino Programa de Inicio Imediato 759. Esse documento derivara da proposta de PGA apresentada pela Secretaria Executiva do CIH na 3a Reunio da CCT, que havia sido rechaada pelo Brasil. As posies defendidas por Brasil e Argentina eram estruturalmente opostas. Enquanto o Brasil atribua nfase ao
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Requisitos ambientais necessrios para a Hidrovia Paraguai-Paran. O documento consta como Anexo V da Ata da 4 Reunio da Comisso de Coordenao Tcnica (CCT), realizada em Buenos Aires, nos dias 15, 16 e 17 de abril de 1998.

CCT. Acta de la 5. Reunin de la Comisin de Coordinacin Tcnica (CCT), realizada no perodo de 27 a 29 de maio de 1998. Ver declarao feita pelas delegaes da Argentina, Paraguai e Uruguai, registrada na Ata da V Reunio da CCT, realizada no perodo de 27 a 29 de maio de 1998, na qual defendiam , intrer alia, a idia de que, para os projetos de engenharia futuros, dever-seia adequar os Estudos de Impacto Ambiental (EIA) existentes para que servissem como instrumento de deciso para a aprovao das obras de envergadura para o melhoramento da HPP. O documento argentino intitulado Programa de Incio Imediato consta como Anexo da Ata da VI Reunio da CCT, realizada em Santa Cruz de la Sierra, no perodo de 5 a 7 de abril de 1999.
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componente ambiental ao vincular a aprovao final e a implementao do PAI concomitante aprovao do PGA e ao incio das atividades nele previstas, a Argentina e os demais pases privilegiavam a concluso do PAI e o incio das obras, relegando a dimenso ambiental a tratamento menos relevante e menos ambicioso760. O distanciamento de posies fazia ver claramente que as atividades mais importantes no mbito do CIH estavam divididas por vises diferenciadas, marcadas, por um lado, pela lgica do aproveitamento econmico e, por outro, pelas necessrias medidas ambientais compensatrias. Tratava-se de superar a dificuldade de encontrar o equilbrio entre o aproveitamento econmico e a preservao ambiental para evitar que a oposio voz unssona do Brasil viesse a estancar a dinmica da cooperao, com altos custos polticos. Diante dessa situao, a delegao brasileira props-se empreender esforo de compatibilizao dos documentos brasileiro e argentino sobre gesto ambiental e apresentar verso conciliadora em torno da sensvel e decisiva questo. Apesar da intransigente resistncia argentina no incio das discusses, que ameaava cristalizar o impasse surgido na VI Reunio da CCT, o documento brasileiro de conciliao reverteu o quadro parlamentar, com a adeso da Bolvia, do Paraguai e do Uruguai, vendo-se a Argentina obrigada a ceder, por encontrarse em posio solitria. Os avanos qualitativos alcanados no mbito da CCT, em matria de gesto ambiental e de sua inter-relao com o PAI, garantiram que a Reunio Extraordinria de Chefes de Delegao do CIH, realizada em Santa Cruz de la Sierra, em maio de 1999, atuasse como contraponto XXVII Reunio do CIH. Marcada por alto grau de consenso, abria caminho para o que viria a ser a Declarao de Cuiab, decisiva para a consolidao da HPP como instrumento de integrao dos pases da Bacia do Prata, pautado pelo enfoque integral
760 BRASIL. Consulado em Santa Cruz de la Sierra. Telegrama n. 099, de 12/04/99, que relata os trabalhos dos grupos tcnicos e da CCT que precederam a XXVII Reunio do CIH.

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e pelo princpio do desenvolvimento sustentvel. Aprovavam-se, naquela ocasio, o controvertido PGA, o PAI e o Regulamento do Foro Consultivo do Programa Hidrovia761. Esse resultado refletia vitria da diplomacia brasileira, em que se consagravam nossas principais posies, alm de propiciar nova atmosfera e nova dinmica nos foros tcnico e poltico do programa Hidrovia. A densidade da ata da reunio justificou a emisso de Declarao Conjunta dos Chefes de Delegao, em que se enfatizava a deciso de aplicar a abordagem de viso de conjunto das intervenes na Hidrovia e promover o desenvolvimento sustentvel da regio de forma concertada com a sociedade civil. Repetia-se, at certo ponto e em outro contexto, nessa fase das negociaes, o padro de comportamento que havia caracterizado o paradigma dos antagonismos, em que os dois grandes, Brasil e Argentina, procuravam cooptar os pases menores para sua rbita de influncia com o intuito de fazer prevalecer seus interesses nacionais. No parecia ainda haver-se instalado um pensar regional na conduo do projeto. Estava, por um lado, o Brasil preocupado em satisfazer as exigncias legais internas, por outro, a Argentina buscando apressar o incio da etapa de execuo das obras, com o menor potencial possvel de obstruo e de restries aos seus interesses econmicos advindos do aumento do trfego na Hidrovia. Como afirma Barbara Maria Happe, ao referir-se aos interesses especficos de cada pas na Hidrovia, a Argentina parece tirar o maior proveito econmico de todos762. No por acaso que o governo argentino lutou por manter em Buenos Aires a sede da Secretaria Executiva do CIH, assumindo a
761

CIH. Informe Final de la Reunin Extraordinria de Jefes de Delegacin del Comit Intergubernamental de la Hidrova Paraguay-Paran, realizada em Santa Cruz de la Sierra, em 28 de maio de 1999.

762 HAPPE, Barbara Maria. Os Caminhos da Sustentabilidade. Cinco Anos depois da Rio 92. O Papel Poltico, Econmico e Social do Projeto Hidrovia Paran-Paraguai (HPP) para o Brasil. Marburg, Alemanha:Philipps- Universitt Marburg. Fachbereich Gesellschaftswissenschaften und Philosophie, Institut Fr Politikwissenschaft. Outubro, 1997. p. 28.

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responsabilidade por todos os gastos administrativos daquele rgo. De acordo com o Artigo 20 de seu estatuto, a Secretaria tem, entre outras, a funo de aconselhar o CIH nas suas decises, atribuio que certamente gera a expectativa de que venha a fortalecer o poder de influncia do governo argentino no processo negociador. O relanamento do projeto Hidrovia763, com nova feio, s viria a ser consubstanciado na Declarao de Cuiab, assinada por ocasio da XXVIII Reunio do CIH. Impunha-se, a partir de ento, a estratgia de administrao e execuo do Projeto, com enfoque integral, perseguida pela diplomacia brasileira, ao mesmo tempo em que se priorizava a execuo de aes, em horizonte de cinco anos, condicionadas realizao dos estudos complementares considerados necessrios pelo Brasil, de forma a implementar as aes que surgem dos estudos realizados sobre impacto ambiental em cada etapa da execuo e manuteno, realizando os monitoramentos e controles necessrios, para mitigar os eventuais impactos negativos764. Por fora do mandato que lhe fora concedido na referida Declarao, a Secretaria-Executiva do CIH procedeu a gestes junto a organismos de crdito internacionais e regionais para obter financiamento aos estudos. Em junho de 2001, reunidos em Montevidu, os Chefes de Delegao j aprovavam os Termos de Referncia dos estudos complementares, para cuja elaborao muito contribuiu o Brasil. Contemplaram nossa posio de que se fazia necessrio projeto executivo da Hidrovia como um todo, incluindo-se a realizao de EIA, e a vontade das demais delegaes de priorizar, no menor prazo possvel, as obras de emergncia em seus respectivos territrios. Interessante notar que se reiterava ao mesmo tempo a identificao,
A expresso relanar o projeto Hidrovia Paraguai-Paran foi cunhada pelo novo Secretrio-Executivo do CIH, que ascendia ao cargo, naquela ocasio.
764 763

CIH. Declarao de Cuiab, assinada por ocasio da XXVIII Reunio do Comit Intergovernamental da Hidrovia Paraguai-Paran, em 26/10/2000. O texto da referida Declarao consta de BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Circular Telegrfica n. 40036, de 06/11/2000.

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pelos cinco pases, dos pontos crticos sujeitos a futuras obras de melhoramento da navegao em seus respectivos trechos, de acordo com as prioridades estabelecidas internamente765. Os progressos alcanados foram consolidados e instrumentalizados pela XXIX Reunio do CIH. A CAF confirmou o compromisso de financiar a contratao da empresa consultora encarregada de realizar os estudos, mediante licitao internacional; a Secretaria-Executiva do CIH foi investida de mandato para assinar o Acordo de Cooperao Tcnica com a CAF, o que viria a concretizarse na XXXI Reunio do CIH; foi aprovada a criao da Comisso de Contraparte Tcnica (CCT)766, responsvel pelo acompanhamento do processo de seleo da empresa consultora e pela superviso de seu trabalho; e decidida a modificao do regulamento do Foro Consultivo, de forma a torn-lo operacional no menor prazo possvel. Ficavam, portanto, garantidas a participao dos cinco pases no acompanhamento de todo o processo de seleo da empresa consultora
765

BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Circular Telegrfica n. 41344, de 21/ 06/2001, que relata os trabalhos da Reunio dos Chefes de Delegao do CIH, realizada em Montevidu, em 13/06/04.

766

No confundir com a Comisso de Coordenao Tcnica (CCT), criada durante a XXV Reunio do CIH, como rgo tcnico consultivo do CIH nas definies e seguimento do Programa da Hidrovia Paraguai-Paran (PHPP). Suas atividades compem-se de reunies de trabalho e/ou visitas tcnicas, de avaliao, seguimento e/ou elaborao de estudos e informes necessrios para o seguimento das atividades propostas e contidas no PHPP, elaborao e atualizao do PAI e do PGA. A funo principal da CCT a de propor a adequao e compatibilizao dos planos de ao dos pases nos trechos da Hidrovia para permitir ao CIH definir as aes prioritrias para garantir o mximo benefcio ao transporte fluvial. (Cf. COMISIN DE COORDINACIN TECNICA (CCT). Plan de Trabajo. Anexo VI 9CCT, outubro de 2000). A CCT que acabava de ser criada, seria integrada por representante da CAF, da Secretaria-Executiva do CIH, um representante do setor privado (armadores da Hidrovia), em carter de observador, e por dois representantes de cada pas (um principal e um assessor, coordenador das comisses tcnicas). Ademais, cada delegao nacional se reserva o direito de ser assistida em seu trabalho e nas reunies pelos especialistas que decida convocar. Sua funo de assessoria tcnica restringe-se ao acompanhamento do processo de contratao e realizao dos estudos complementares. (Cf. BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Circular Telegrfica n. 41767, de 30/08/2001).

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e de realizao de seus trabalhos, bem como a nova feio do PMHPP, por meio da criao de instrumentos para vincular aes concretas gesto ambiental e a estratgia de informao sobre o significado da Hidrovia767. 2.1. CONDICIONANTES DA POSIO BRASILEIRA A legislao ambiental brasileira influencia, delimita e determina as decises polticas sobre a implementao da rede de infra-estrutura de transporte nacional e, indiretamente, da regional, tomando-se o caso especfico da HPP, como visto anteriormente. Essa situao explica-se diante da falta de poltica ambiental comum no mbito do Mercosul e do fato de ser o Brasil o pas membro que conta com a legislao mais rgida nessa rea768 e certo poder de influncia, entre outras razes, por deter o controle das nascentes dos rios. No plano regional, as questes ambientais tiveram papel secundrio nas negociaes do Tratado de Assuno, limitando-se seu prembulo a registrar em tom declaratrio, que la ampliacin de las actuales dimensiones de sus mercados nacionales (...) debe ser alcanzada mediante (...) la preservacin del medio ambiente. Somente aps a realizao da Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio 92), a preocupao com a preservao do meio ambiente passou a ser incorporada s negociaes do Mercosul, quando se estabeleceu a relao entre crescimento econmico e meio-ambiente, adotando-se
767

Para o Brasil, a necessidade de que o CIH contasse com poltica de informao e divulgao de suas aes e programas junto opinio pblica nacional e internacional justificava-se sobretudo em decorrncia da sensibilidade ambiental despertada pelo tema Hidrovia, freqentemente explorado pela mdia, sem o devido conhecimento dos fatos. (Cf. BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Circular Telegrfica n. 41767, de 30/08/2001).

A criao do Mercosul permitiu a conscientizao ambiental no Cone Sul, graas s leis ambientais brasileiras mais rgidas que acabaram prevalecendo sobre as dos demais pases membros.

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o conceito de desenvolvimento sustentvel769. Todavia, ainda se est longe de lograr a harmonizao das legislaes ambientais no Cone Sul:
Mercosur (...) has done little to formally address issues such as environmental impact of its multinational projects, including the Hidrovia. So far, environmental protection has only been mentioned with relation to the control of hazardous waste transportation between the Members and to the need to adopt measures to promote new technologies for environmental protection 770.

Para evitar o nivelamento por baixo das normas vigentes brasileiras em matria ambiental, procurou-se assegurar no Captulo XV, Artigo 34, do Acordo de Transporte Fluvial pela Hidrovia ParaguaiParan, a prevalncia das legislaes internas nenhuma das disposies do presente Acordo poder limitar o direito dos pases signatrios de adotar medidas para proteger o meio ambiente, a salubridade e a ordem pblica, de acordo com suas respectivas legislaes internas771. Tomavam-se ao mesmo tempo diversas precaues em vrios trechos do Acordo e de seus Protocolos Adicionais com o intuito de
Barbara Maria Happe, op.cit., p.16. Ver tambm Declarao de Canela, assinada em 21 de fevereiro de 1992, ocasio em que os presidentes do Mercosul se reuniram pela primeira vez para discutir a relao entre crescimento econmico e meio ambiente e comprometeram-se com o conceito do desenvolvimento sustentvel.
770 SILVEIRA, Mariana. The South American Hidrovia Paran-Paraguay. Environment vs. Trade?, p. 10. Disponvel no site <http://www.chasque.net/rmartine/hidrovia/ articulos.html>. Acesso em: 15 nov. 2004. 771 CIH. Acordo de Transporte Fluvial pela Hidrovia Paraguai-Paran. In: Brasil. Ministrio das Relaes Exteriores. Hidrovia Paraguai-Paran. Documentos Bsicos. Braslia, Maro 1998. p. 9. O artigo 7, Captulo III, do Acordo, por sua vez, limita o escopo da compatibilizao e/ou harmonizao das legislaes internas que se far na medida em que seja necessrio, para criar condies de igualdade de oportunidade, de forma tal que permitam a liberalizao do mercado, a reduo dos custos e a maior competitividade, p. 3. 769

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compatibilizar o incremento do trfego da navegao na HPP com a proteo ao meio ambiente. No plano interno, a diplomacia ambiental brasileira registrou salto qualitativo, a partir da Rio 92, havendo-se comprometido como signatrio dos documentos dela emanados, dos quais so de particular interesse para o caso da HPP, a Conveno sobre Biodiversidade; a Conveno da Basilia sobre Controle de Movimentos Transfronteirios de Resduos Perigosos e seu Depsito; o Protocolo de Montreal sobre a Proteo da Camada de Oznio e a Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima. Dentre os instrumentos internacionais a que aderira anteriormente o Brasil, de relevncia a Conveno Internacional para a Preveno da Poluio Causada por Navios, concluda em Londres, em 2 de novembro de 1973 e alterada pelo Protocolo de 17 de fevereiro de 1978. Os fundamentos da poltica ambiental brasileira precedem a Rio 92 e repousam no alicerce da Constituio Federal de 1988, que j atribua dedicao exclusiva ao meio ambiente, no captulo VI, artigo 225. Enquadramento jurdico de nossa poltica ambiental, entre outras disposies, esse artigo considera o Pantanal Mato-Grossense patrimnio nacional772. De particular importncia como uma das condicionantes da posio brasileira em relao melhoria da HPP o disposto no caput e no pargrafo 4o do artigo 10 da Lei 6.938, que estabelece:
772 As disposies do Artigo 225 foram regulamentadas pela Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981, modificada pelas Leis n. 7804, de 18/07/89, n. 8028, de 12/04/90, n. 9.966, de 28/04/2000, e 10.165, de 27/12/2000, cujas bases se assentam nos incisos VI e VII do artigo 23 e no Artigo 235 da Constituio Federal. A Poltica Nacional de Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulao e aplicao so estabelecidos pela Carta Magna que determina no inciso I artigo 4o, ser um de seus objetivos a compatibilizao do desenvolvimento econmico social com a preservao da qualidade do meio ambiente e do equilbrio ecolgico. A Lei n. 9.433, de 08 de janeiro de 1997, que institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, prev como um de seus objetivos, no inciso II, do artigo 2o do Captulo II, a utilizao racional e integrada dos recursos hdricos, incluindo o transporte aquavirio, com vistas ao desenvolvimento sustentvel.

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A construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental, dependero de prvio licenciamento de rgo estadual competente (...), sem prejuzo de outras licenas exigveis (...) Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis IBAMA o licenciamento previsto no caput deste artigo, no caso de atividades e obras com significativo impacto ambiental, de mbito nacional e regional773. (grifo da autora).

Fazem ainda parte da legislao interna que baliza a poltica ambiental brasileira, e que mantm relao direta com as intervenes na HPP, as Resolues do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) nr. 001, de 23 de janeiro de 1986, que estabelece as diretrizes gerais para uso e implementao de Estudo de Impacto Ambiental como um dos instrumentos da Poltica Nacional de Meio Ambiente, e a nr. 237, de 19 de dezembro de 1997, cujo artigo 3o estabelece que a licena ambiental para empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou potencialmente causadoras de significativa degradao do meio ambiente depender de prvio estudo de impacto ambiental e respectivo relatrio de impacto sobre o meio ambiente (EIA/RIMA)774.
773 Licenciamento ambiental o procedimento administrativo pelo qual o rgo ambiental competente licencia a localizao, instalao, ampliao e a operao de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradao ambiental, considerando as disposies legais e regulamentares e as normas tcnicas aplicveis ao caso. (Cf. RESOLUO n. 237, do CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE (CONAMA), 19 de dezembro de 1997). Impacto Ambiental Regional todo e qualquer impacto ambiental que afete diretamente (rea de influncia direta do projeto), no todo ou em parte, o territrio de dois ou mais Estados. (Cf. RESOLUO n. 237, do CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE (CONAMA), 19 de dezembro de 1997).

O Estudo de impacto ambiental (EIA) compreende o diagnstico ambiental da rea de influncia do projeto, completa descrio e anlise dos recursos ambientais e suas interaes, tal como existem, de modo a caracterizar a situao ambiental da rea, antes

774

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Sob esse pano de fundo, o compromisso formal assumido pelas delegaes por ocasio da XXXII Reunio Plenria do CIH de proceder ao acompanhamento atento da evoluo dos estudos complementares refletia o objetivo do governo brasileiro de evitar que os resultados dos estudos complementares viessem a merecer os mesmos comentrios e crticas dirigidas aos que os precederam. Uma das principais crticas formuladas pelas organizaes ambientalistas a esses estudos foi a de que no se coadunavam com a realidade ambiental dos pases, sobretudo no Brasil, onde se impe a presena do ecossistema do Pantanal Mato-Grossense, decretado Reserva da Biosfera pela UNESCO. Fruto dessas crticas, iniciou-se, em dezembro de 2000, a polmica sobre as obras de melhoria no trecho brasileiro, quando o Ministrio Pblico Federal e o Ministrio Pblico do Estado do Mato Grosso impetraram ao civil pblica contra o IBAMA, a Fundao
da implantao do projeto; a anlise dos impactos ambientais do projeto e de suas alternativas; a definio das medidas mitigadoras dos impactos negativos (benficos e adversos), diretos e indiretos, imediatos e a mdio e longo prazos, temporrios e permanentes; definio das medidas mitigadoras dos impactos negativos; elaborao do programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos positivos e negativos. (Cf. RESOLUO CONAMA N. 001, de 23 de janeiro de 1986, artigo 6 e seus incisos).O Relatrio de Impacto Ambiental (RIMA) reflete as concluses do Estudo de Impacto Ambiental e contm no mnimo os objetivos e justificativas do projeto, sua relao e compatibilidade com as polticas setoriais, planos e programas governamentais; a descrio do projeto e suas alternativas tecnolgicas e locacionais; a sntese dos resultados dos estudos de diagnstico ambiental da rea de influncia do projeto; a descrio dos provveis impactos ambientais da implantao e operao da atividade; a caracterizao da qualidade ambiental futura da rea de influncia; a descrio do efeito esperado das medidas mitigadoras previstas para os impactos negativos; o programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos; a recomendao quanto alternativa mais favorvel. (Cf. RESOLUO CONAMA N. 001, de 23 de janeiro de 1986, artigo 9 e seus incisos). Somam-se a essas disposies legais, inter alia, a Lei n. 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, que dispe sobre as sanes penais e administrativas derivadas de condutas lesivas ao meio ambiente, e a Lei n. 9.966, de 28 de abril de 2000, que estabelece os princpios bsicos a serem obedecidos na movimentao de leo e outras substncias nocivas e perigosas em portos organizados, instalaes porturias, plataformas e navios em guas sob jurisdio nacional.

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Estadual do Meio Ambiente (FEMA) e a Macrologstica Consultoria S.A.775, a propsito da construo do Porto de Morrinhos776, havendo o Juiz Federal da 1a Regio da Seo Judiciria do Mato Grosso, Julier Sebastio da Silva, concedido liminar ao pedido dos requerentes para
suspender a validade de toda e qualquer licena ambiental eventualmente expedida pelos requeridos a atividades, empreendimentos ou equipamentos (dragagens, estradas de acesso aos portos, terminais porturios de todas as modalidades, sinalizaes, etc.) no trecho do Rio Paraguai compreendido entre a cidade de Cceres e a Foz do Rio Apa; para determinar ao IBAMA que se abstenha, doravante, de conceder qualquer licena ou autorizao para aes interventivas na rea fluvial mencionada, at que seja julgado o mrito desta lide777.

Havendo o Governo Federal requerido a suspenso dos efeitos daquela liminar, para dar curso construo do Porto de Morrinhos, em 31 de dezembro do mesmo ano, o Presidente do Tribunal Regional
775 BRASIL. Seo Judiciria de Mato Grosso. Juzo da Primeira Vara. Processo no. 2000.36.00.010649-5, Cuiab, MT, 19 de dezembro de 2000. 776 O Porto de Morrinhos est localizado a 150 km ao sul de Cceres, a jusante do trecho mais sinuoso do rio Paraguai. Esse trecho limita severamente as dimenses dos comboios que partem de Cceres carregando soja. A construo do porto viabilizaria o transporte de soja por caminho at Morrinhos, de onde embarcariam em comboios maiores, reduzindo consideravelmente o custo do frete. No entanto, a obra tem sido objeto de intenso debate. Os ambientalistas opem-se construo da estrada que ligaria Cceres a Morrinhos, sob a alegao de que o aumento do volume de carga na regio do Pantanal poder causar danos ambientais ao ecossistema. A municipalidade de Cceres empresta discreto apoio s ponderaes dos ambientalistas, tendo em vista que a construo do porto de Morrinhos significar perda de mercado para o porto de Cceres. (Cf. MELO, Renato Batista de. Consideraes sobre a Hidrovia Paraguai-Paran. Braslia: Marinha do Brasil. Diviso de Assuntos Martimos e Ambientais, 01/09/04. p. 5). 777 BRASIL. Tribunal Regional da 1. Regio. Petio n. 2000.01.00.139577-5/MT, Braslia, DF, 31 de dezembro de 2000.

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da 1a Regio (TRF) deferiu, em parte, a deciso do Juiz Federal, de forma a


suspender a liminar concedida no tocante invalidao das licenas ambientais dadas pelo IBAMA para dragagem rotineira e manuteno da Hidrovia Paraguai-Paran, e de proibio de expedio de novas licenas nesse sentido da melhoria e manuteno da Hidrovia. Mantida fica a liminar na parte em que impede a concesso de licenciamentos parciais para a implantao da Hidrovia Paraguai-Paran, pois, como o prprio IBAMA afirma, o licenciamento, nessa hiptese, incluindo a construo do Porto de Morrinhos, deve ser procedido como um todo778.

Ao longo desse processo, ficou clara a divergncia de posies entre o Ministrio dos Transportes e o IBAMA, havendo esse ltimo, por vezes, denotado contradies em suas declaraes, que contriburam para a deciso exarada pelo Presidente do TRF, como se depreende do trecho acima citado. Ao justificar sua posio em favor de se proceder ao licenciamento ambiental como um todo, o IBAMA induziu distino entre via navegvel atualmente utilizada, que corresponde ao transporte secular ao longo dos rios Paraguai e Paran e o que se denomina Hidrovia Paraguai-Paran, considerada como
projeto de investimentos (...) de obras de engenharia pesada, visando o (sic) aumento do trfego e do transporte de cargas [no mbito regional], e a melhoria da segurana da navegao (...). Assim, ele seria tanto um projeto especfico de infra-estrutura de transporte quanto, no longo prazo, um projeto de
778

Ibidem.

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desenvolvimento regional. Nesse caso, o licenciamento ambiental deve ser procedido como um todo, em funo do projeto que se pretende implantar779.

Argumentava, ainda, o IBAMA, que o estgio em que se encontrava o EIA/RIMA relativo ao licenciamento do Porto de Morrinhos j permitia concluir sobre a necessidade de seu aprofundamento. Essas consideraes levaram o Presidente do TRF interpretao de que a suspenso dos licenciamentos j concedidos e a serem concedidos para a manuteno das condies de navegao poderiam inviabilizar o transporte de carga regional e, portanto, aqueles que j dispunham de autorizao deveriam ser mantidos. Contrariamente, com base no princpio da precauo, os investimentos de engenharia pesada780, com o objetivo de implantar o projeto Hidrovia, ficariam sujeitos concluso do EIA/RIMA para o licenciamento da Hidrovia como um todo781. As divergncias entre os dois rgos federais e as contradies do IBAMA fizeram-se tanto mais claras no julgado do agravo regimental interposto pela Unio Federal, inconformada com a deciso judicial, em que alegava o Ministro dos Transportes haver esclarecido ao Ministro do Meio Ambiente que a denominao Hidrovia era inadequada, tratando-se na realidade de via secular de navegao, ocasio em que notificava no pretender
levar adiante o estudo para a implantao da Hidrovia contido nos Estudos de Engenharia e Viabilidade Tcnico-Econmico
779 780

Ibidem.

Entendia o Presidente do Tribunal Regional Federal que a construo de novos portos e terminais, retificaes de curvas dos rios, ampliao de curvatura, remoo de afloramentos rochosos, dragagens profundas e construo de canais para possibilitar a navegao comercial mais intensa poderiam causar graves danos regio pantaneira. BRASIL. Tribunal Regional da 1. Regio. Petio n. 2000.01.00.139577-5/MT, Braslia, DF, 31 de dezembro de 2000.
781

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do Melhoramento das Condies de Navegao da Hidrovia Paraguai-Paran, realizado pelo Consrcio Hidroservice-Louis Berger, devendo ser desconsiderado e, portanto, arquivado qualquer pedido de anlise e/ou licenciamento a ele relacionado e pendente no Ministrio do Meio Ambiente. Portanto, este Ministrio no pretende implantar a prolatada hidrovia no rio Paraguai. Quem quizer (sic) navegar nas guas desta via trate de adaptar suas embarcaes a ela por que ela no ser adaptada s embarcaes782. (grifo da autora).

Diante do novo posicionamento do Ministrio dos Transportes, o IBAMA/MMA recuava em sua posio inicial sobre a necessidade de prvio licenciamento ambiental para toda a extenso do rio Paraguai. Encontrando contradies entre esta nova postura assumida pelo IBAMA e algumas de suas declaraes anteriores783, no via o Presidente do TRF razo para mudana na substncia da matria em decorrncia de simples eliminao da denominao do objeto, no caso a Hidrovia. Entendia, sim, tratar-se de artifcio para fazer prevalecer a avaliao e o licenciamento individual para cada instalao porturia ao longo do rio, o que o levaria a denegar provimento ao agravo regimental da Unio e a manter sua deciso original. Em maro de 2001, mediante o fechamento do porto de Cceres e do terminal CEVAL, contrariando aquela deciso superior, a Unio solicitou ao
782 783

Ibidem.

De acordo com o Presidente do TRF, o IBAMA se deixava trair quanto idia de no mais ser preciso licenciamento abarcando o todo, em funo da mudana da denominao da Hidrovia, quando afirmava que Considerando o leque de impactos possveis, ante a implantao de empreendimentos ao longo da via navegvel os quais somente sero efetivamente conhecidos aps a realizao de estudos ambientais especficos, que devero considerar os empreendimentos j existentes e outros que venham a existir; no mbito do licenciamento ambiental desses possveis empreendimentos e do Porto de Morrinhos, se autorizado pela Justia Federal, devem ser definidas medidas mitigadoras e programas de monitoramento ambiental, visando assegurar a preservao dessa via navegvel. BRASIL. Tribunal Regional da 1. Regio. Petio n. 2000.01.00.139577-5/MT. Documento incompleto.

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Presidente do TRF que esclarecesse ao Juiz Federal o alcance e os efeitos de sua deciso784, em funo do que aquele egrgio Tribunal exarou Acrdo, em 29 de maro, pelo qual reafirmava que
(...) o que estava funcionando deveria continuar funcionando. Assim, os portos e os terminais deveriam continuar operando, como vm operando h anos; as dragagens rotineiras deveriam ser feitas. Proibida ficou a construo de novos portos e terminais, de dragagens profundas, de estradas de acesso, tudo isso com o propsito de viabilizar a implantao da Hidrovia Paraguai-Paran. Isso est terminantemente proibido pela deciso desta Presidncia785.

Pelo princpio da precauo, ficava proibida a concesso de licenciamentos parciais para a implantao da Hidrovia, com o que a construo do Porto de Morrinhos ou qualquer outro s poderia ser iniciada uma vez concludo, pelo IBAMA, o estudo do conjunto do impacto ambiental e concedida a licena observando esse estudo global786.
784

Em reao determinao do Presidente do TRF para que fossem prestados esclarecimentos em 24 horas sobre o descumprimento de sua deciso, o Juiz Federal, Julier Sebastio da Silva advertia para o fato de que a paralisao das atividades do Porto de Cceres e do Terminal de Ceval decorriam de ato administrativo estranho ao Juzo, praticado indevidamente pela FEMA/MT e por omisso do IBAMA. A interpretao equivocada da deciso do TRF, levaria o Juiz Federal a determinar o prazo de 90 dias para que os portos j existentes e em funcionamento fossem devidamente licenciados ambientalmente pelo IBAMA, o que pressupunha a elaborao dos EIA/RIMAs para serem depois integrados ao EIA/RIMA geral da Hidrovia Paraguai-Paran, sem o qual o projeto no poderia prosseguir. BRASIL. Seo Judiciria de Mato Grosso. Juzo da Primeira Vara. Processo n. 2000.36.00.010649-5, Cuiab, MT, 23 de maro de 2001.

785 BRASIL. Tribunal Regional da 1. Regio. Petio n. 2000.01.00.139577-5/MT, Braslia, DF, 22 de maro de 2001. Ver tambm Deciso descumprida. Revista Consultor Jurdico, So Paulo, 25 nov. 2003. Disponvel em <http://conjur.uol.com.br/textos/ 4851>. Acesso em: 03 jul. 2004; BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Circular Telegrfica n. 41080, de 03/05/2001; Despachos Telegrficos n. 443, de 20/06/2003 e n. 989, para a Embaixada em Buenos Aires, de 28/11/2003. 786 BRASIL. Tribunal Regional da 1. Regio. Petio n. 2000.01.00.139577-5/MT. Braslia, DF, 13 de fevereiro de 2001.

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Ao aproximar-se a fase de finalizao dos estudos complementares, cujos termos de referncia foram baseados naquele preparado, por deciso judicial, para o EIA/RIMA no trecho brasileiro, o imbrglio foi reavivado por nova ao civil pblica intentada pelos Ministrios Pblicos Federal e do Estado do Mato Grosso motivados pela concesso de licena a mais de cinco portos, fundamentada no conceito de que so partes distintas da Hidrovia. Por deciso do mesmo Juiz Federal, o IBAMA e as Fundaes Estaduais do Meio Ambiente (FEMA/MT e FEMA/MS) ficavam novamente proibidos de conceder qualquer licena ambiental a empreendimentos, atividades e equipamentos isolados pertinentes Hidrovia no trecho entre Cceres e a Foz do Rio Apa, alm de declaradas nulas as j concedidas. A deciso se deu, no caso das Fundaes Estaduais, por fugir-lhes competncia a prtica da concesso de licena, e, no caso do IBAMA, porque atividades daquela natureza devem ser licenciadas globalmente, a partir de um nico EIA/RIMA para toda a Hidrovia, levando-se em considerao a vontade das populaes diretamente atingidas, nos termos do artigo 225, inciso IV, pargrafo 4o da Constituio Federal, regulamentado pela Lei nr. 7.804/89 e resolues do CONAMA787. Ao se tratar de concesso de liminar, at o trnsito em julgado, as atividades destinadas a garantir a navegabilidade atual do rio Paraguai, como dragagens rotineiras, limpeza dos canais e sinalizaes podero manter-se em andamento por fora do mencionado Acrdo, cabendo ainda a figura do recurso 788,
787

BRASIL. Tribunal Regional da 1. Regio. Petio n. 2000.01.00.139577-5/MT. Cuiab, MT, 2 de setembro de 2004.

788

Alm de no poder expandir suas operaes, devero, de acordo com a deciso judicial, observar as prescries oriundas do TRF 1 Regio no tocante no utilizao de grandes embarcaes, grandes comboios de chatas, sendo que as embarcaes no podero usar as margens do Rio Paraguai como elemento de apoio manobra; e que devero empregar propulsores azimutais nos empurradores e elementos de produo de empuxo lateral avante do comboio, a fim de no danificarem as margens dos rios, nas curvas, sob pena de terem interrompido o respectivo funcionamento. De acordo com informao do

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interposto pela Unio ao Tribunal Regional Federal da 1 Regio, em 28 de outubro de 2004789. Esse impedimento de ordem judicial agregaria respaldo legal e contornos definidos posio brasileira de manter as seculares condies naturais do rio Paraguai em toda a extenso do territrio nacional e de solicitar a realizao de estudos complementares. O rio dever continuar sendo utilizado, por embarcaes que se adaptem a suas caractersticas naturais, como sempre o foi, sem a execuo de grandes obras de engenharia. Em outros termos, no se pretendia levar adiante o programa de melhoria da Hidrovia tal como recomendado pelos estudos realizados pelo Consrcio HLBE. Era preciso reorientar o projeto para o caminho da sustentabilidade. 3. PRINCIPAIS CONSEQNCIAS DA POSIO BRASILEIRA PARA O PROJETO HIDROVIA Embora a preocupao com o meio ambiente estivesse presente ainda que de forma genrica no prprio Tratado da Bacia do Prata e,
Capito Fluvial do Pantanal Justia Federal, a nica empresa de navegao que freqenta o rio Paraguai, nos trechos crticos, j possui embarcaes com propulso azimutal e empurradores de proa. Veja MELO, Renato Batista de. Consideraes sobre a Hidrovia Paraguai-Paran. Braslia: Marinha do Brasil. Diviso de Assuntos Martimos e Ambientais, 1 de setembro de 2004. p. 7.
789

BRASIL. Tribunal Regional da 1. Regio. Processo n. 2003.36.00.010.649-5/1. Vara Federal-MT. Cuiab, MT, 28 de outubro de 2004. O recurso fundamenta-se entre outros argumentos, na percepo de que a Hidrovia um recurso natural utilizado como via de livre locomoo de pessoas e cargas, respeitadas as condies de segurana impostas pela Capitania dos Portos e as prprias condies de navegabilidade do rio. Assim, as intervenes (como derrocamentos e dragagens) que esto sujeitas ao licenciamento ambiental e no a hidrovia como um todo. No que se refere ao EIA-RIMA nico, a deciso contraria a sistemtica consagrada nos rgos ambientais quanto ao licenciamento individualizado, onde, a cada nova atividade ou empreendimento so analisados separadamente, considerando seus os efeitos sinrgicos. No h como avaliar, por meio de um EIA/RIMA NICO, empreendimentos que podero ocorrer no futuro. No EIA/RIMA necessrio descrever de forma detalhada o empreendimento proposto para avaliar seus efeitos no meio ambiente. Como fazer isso se voc no sabe qual o empreendimento, sua localizao, o produto que ir produzir ou transportar, etc? O Ministrio dos Transportes dever recorrer, pois, a manuteno da deciso compromete os empreendimentos futuros. NASCIMENTO, Alfredo Pereira do: depoimento [30 nov. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004.

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de maneira pontual, no Acordo de Transporte Fluvial pela HPP, a posio brasileira, agora justificada por deciso judicial, ganhava fora e seria determinante para a reconduo das negociaes no mbito do CIH. Dois meses antes de se iniciar a ao civil pblica originria da referida deciso judicial, os esforos de nossa diplomacia para consagrar a preponderncia do componente ambiental sobre os demais culminaram na Declarao de Cuiab e as decises que a ela se seguiram marcaram a reduo do ritmo de andamento das negociaes, da rea de interveno e do escopo do projeto Hidrovia. Evitaram tambm o risco de o projeto caracterizar-se mais como somatria de intervenes nacionais segmentadas do que como iniciativa multinacional integrada a servio do desenvolvimento sustentvel regional, conforme o propsito originrio que unira os cinco pases em torno da idia de revalorizar a via navegvel. Ao se introduzir a estratgia do enfoque integral ao projeto de futuras obras na Hidrovia790, impunha-se tambm a necessidade de realizao de estudos complementares, o que significaria procrastinar uma vez mais o cronograma de sua execuo. Certamente, repetia-se, aos olhos de algumas delegaes, a atitude que gerara os atrasos ocasionados ao longo do processo de aprovao dos termos de referncia dos estudos e o recuo do Brasil com respeito s recomendaes do Consrcio HLBE, custando-lhe a fama de
Em decorrncia da deciso judicial, o Ministrio dos Transportes dever contratar empresa para a elaborao do Estudo de Impacto Ambiental/Relatrio de Impacto Ambiental (EIA/RIMA) da HPP, no trecho brasileiro, cabendo Administrao da Hidrovia do rio Paraguai (AHIPAR) conduzir o processo de licitao, cujos termos de referncia foram elaborados pelo IBAMA. Esses mesmos termos, que incorporam as consideraes apresentadas pelos rgos ambientais dos Estados do Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, pelo Ministrio Pblico Federal e demais rgos envolvidos, foram submetidos apreciao dos demais pases signatrios do Acordo e serviram de base para a elaborao dos termos de referncia dos estudos complementares, financiados pela CAF, imprimindo-lhes enfoque global. Assim, fundamentado nos termos de referncia apresentados pela delegao brasileira, os estudos complementares marcaram uma mudana no tratamento das questes relativas Hidrovia, ao redirecion-lo para tica voltada para as preocupaes com o meio ambiente.
790

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obstrucionista791. medida que as consideraes de ordem ambiental foram permeando de maneira crescente os debates tcnicos e polticos do projeto HPP, a partir das crticas de que foram alvo os primeiros estudos de viabilidade, o prprio projeto tcnico foi sofrendo reduo792.
791 792

Barbara Maria Happe, op.cit., pp. 25 e 26.

Ao subestimar os impactos ambientais de obras de engenharia de maior envergadura, previa o Estudo da Internave intervenes do tipo expanso de curvas e decorracamento de afloramentos rochosos, com vistas abertura de canal de 50 m de largura e 3 m de profundidade, indiscriminadamente ao longo de toda a Hidrovia. Conforme comentava Jorge A. Fraga uno de los objetivos del Proyecto es poner al ro Paraguay en condiciones de ser navegado con 10 pies, obra que podra tener gran incidencia en el futuro del sistema. FRAGA, JORGE. A. Exposio feita no painel Cuenca del Plata, Ro de la Plata e Hidrova: tendencias geopolticas y esfuerzos de integracin, no mbito do Simpsio La Hidrova Paraguay-Paran, realizado na Escuela Nacional de Inteligencia, Buenos Aires, nos dias 19, 20 e 21 de outubro de 1992. In: Revista de la Escuela Nacional de Inteligencia. Secretara de Inteligencia de Estado. Repblica Argentina, Vol. II, nmero 1, p. 118, Primer Cuatrimestre de 1993. Embora os estudos que se seguiram, realizados pelo Consrcio HLBE e TGCC, tenham introduzido diferena de tratamento para os trechos homogneos Santa F/Assuno e Assuno/Corumb, o Mdulo B referia-se ainda ao desenvolvimento de un programa secuencial para proyectos de mejoramiento de la navegacin a mediano y largo plazo para toda la va fluvial desde el puerto de Nueva Palmira sobre el ro Uruguay, al puerto interior de Cceres, en Brasil. CCT (?). Trminos de Referencia de los Estudios de Ingeniera y Plan de Ejecucin para la Hidrova Paraguay-Paran, desde el Puerto de Nueva Palmira a Cceres. Mdulo B (obras de mdio e longo prazos), encomendados ao Consrcio HLBE. [S.l.] [199?]. p. 3. Continuava ainda esse programa seqencial a contemplar, a exemplo do projeto proposto pela Internave, obras estruturais de envergadura, como o comprovam os termos de referncia e as observaes a seu respeito feitas pelo IBAMA na ocasio em que se divulgaram os resultados daqueles estudos. O projeto considera extensas obras de engenharia fluvial, incluindo retificao de trechos de canal, dragagens, derrocamento de leito e outras intervenes de carter estrutural, para tornar 3.442 km do rio em melhores condies de navegabilidade. De acordo com os Termos de Referncia do Mdulo B, Los adelantos en la navegacin que se considerarn en el Mdulo B incluyen dragado inicial, modificaciones a la alineacin de los canales de navegacin, estabilizacin de canales, rectificacin de la hidrova y regularizacin de los recursos hdricos y si se requiere, estructuras hidrulicas. (Cf. CCT (?). Trminos de Referencia de los Estudios de Ingeniera y Plan de Ejecucin para la Hidrova Paraguay-Paran, desde el Puerto de Nueva Palmira a Cceres. Mdulo B (obras de mdio e longo prazos), encomendados ao Consrcio HLBE. [S.l.] [199?]. p. 3). Ver em BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal. Consideraes sobre a Avaliao de Impacto Ambiental do Desenvolvimento da Hidrovia Paraguai-Paran. Braslia, [S.d.], p. 2). Consta como Anexo II da Ata Final da 2 Reunio da Comisso de Coordenao Tcnica (CCT), realizada em Buenos Aires, nos dias 24 e 25 de novembro de 1997.

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Os estudos complementares representaram salto qualitativo em termos de incidncia do componente ambiental, o que determinou a reduo da rea de interveno e do escopo do projeto. Exclua-se o trecho Cceres/Corumb do programa de melhoria, ficando restrito s intervenes de manuteno, e o Canal Tamengo passava a constituir o quilmetro zero do plano de futuras obras na Hidrovia. Os objetivos do projeto tcnico restringir-se-iam s obras de dragagem e balizamento entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb e Santa F, limitando sua extenso a 2.800 km793. Com isso, a posio brasileira contribua para nivelar por cima o grau de importncia atribuda ao componente ambiental, consolidar o consenso em torno da otimizao do uso da Hidrovia e aproximar o projeto das premissas bsicas do novo paradigma da infra-estrutura na regio, adotado pela IIRSA. 4. A POSIO BRASILEIRA E O NOVO PARADIGMA DA INFRA-ESTRUTURA SUL-AMERICANA Retomando alguns dos principais elementos inerentes ao novo paradigma de infra-estrutura que se instaura na Amrica do Sul, verificase a relao de coerncia, seno de coincidncia, com aqueles que compem a posio brasileira e foram transpostos para os parmetros que norteiam a elaborao e futura execuo do programa de melhoria das condies de navegabilidade da HPP. O desenvolvimento sustentvel um dos componentes fundamentais do denominado paradigma da eco-eficincia, o que o induz a ser regido pelo princpio da precauo, que garante minimizar os impactos ambientais adversos
793 A execuo dessas obras, que pressupe a elaborao de plano de gesto e eventual mitigao ambiental, garantir calado de navegao de 10 ps (3 metros) de profundidade em todo o trecho estudado e permitir o uso da Hidrovia dia e noite, durante o ano todo, alm de obedecer aos seguintes indicadores: canal de 100 metros de largura e 3 metros de calado; comboios de 290x50 metros (5x4 barcaas), capacidade mdia de 1.500 toneladas por barcaa e de 30.000 toneladas por comboio e colocao de 800 balizas. BASADONNA, Juan Antonio. Hidrova Paraguay-Paran. Buenos Aires, 2004. Documento digital.

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dos projetos de infra-estrutura, por meio de estudos prvios de viabilidade. Determinada por esse princpio, a caracterstica central do paradigma resume-se no planejamento do equilbrio de trs dimenses complementares, a perspectiva geoeconmica, a sustentabilidade ambiental e os parmetros da mxima eficincia econmica, ambiental e social. No caso das vias fluviais, esse equilbrio pressupe a adequao do projeto ao ciclo hidrolgico natural do ecossistema a que pertencem os rios. O mago do novo padro de infra-estrutura fsica reside, portanto, justamente nas principais premissas da posio defendida pelo Brasil em relao HPP, a manuteno das caractersticas naturais dos rios e a busca do equilbrio entre a melhor utilizao econmica e o menor impacto ambiental, com base no princpio da precauo, materializado no enfoque integral e na exigncia do EIA/RIMA prvio. A convergncia entre a posio brasileira e o paradigma da ecoeficincia faz-se tanto mais visvel na afirmao do estudo que serviu de base para o lanamento da IIRSA:
(...) it is important to give balanced consideration to economic, environmental, and social viability, and to longterm repercussions (...) This balanced, ecological-economic planning process is the heart of the new paradigm(...). Development of this artery [Hidrovia Paraguai-Paran] would create an important link between Bolivia, Paraguay, northern Argentina, and the Brazilian states of Mato Grosso and Mato Grosso do Sul. (...) A new-paradigm alternative would preserve the water resources of the Paraguay River and surrounding Pantanal wetlands. Improving the navigability of the existing waterway by upgrading signaling system between Buenos Aires and Cceres, Mato Grosso, and linking the terminal with eastbound railway transport to Brazilian ports, would serve the economic requirements

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of the region for future export development of agricultural and mineral resources along the river. This alternative would avoid the unsupportable costs of dams not only the enormous economic costs, but also the costs of environmental damages. Repair the mitigation of such damage, even if it were technically feasible, would be so prohibitively expensive that there is virtually no chance it would be undertaken794.

Como procurar-se- demonstrar no prximo captulo, a HPP s poder cumprir sua funo como instrumento eficaz de integrao regional e de desenvolvimento sustentvel se prevalecer o enfoque integral introduzido ao projeto, dados os esforos da diplomacia brasileira.

SILVA, Eliezer Batista da. Infrastructure for Sustainable Development and Integration of South America. Estudo patrocinado por BCSD-LA, CVRD, CAF, AVINA Foundation, Bank of America, CAEMI, April 12, 1996. p. 13, 18 e 20.

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C APTULO VIII

PERSPECTIVAS

LUZ DA POSIO BRASILEIRA

PERSPECTIVAS

LUZ DA POSIO BRASILEIRA

1. A POSIO BRASILEIRA E OS NOVOS RUMOS DO PROJETO HIDROVIA A Declarao de Cuiab afastou definitivamente a perspectiva de flexibilizar o componente ambiental, o que permitiria de certa forma adquirir ganhos em termos de tempo e de benefcios econmicos do uso compartilhado da Hidrovia, como teriam pretendido a Argentina e o Uruguai que, por serem detentores do centripetismo da desembocadura do Prata, se teriam beneficiado com o maior aumento possvel do trfego na via fluvial. Representou esse instrumento ponto de inflexo nos rumos futuros do projeto. A rigidez da posio brasileira com respeito questo ambiental que, por diversas vezes, ensejou a interpretao de que estivssemos retirando nosso apoio e inviabilizando a iniciativa, assumiria o que poderamos chamar de papel corretor, evitandose sua descaracterizao como empreendimento pentanacional, de carter integrador, voltado para o desenvolvimento sustentvel do hinterland da Bacia do Prata, em particular, e da regio, em geral:
A partir de la Declaracin de Cuiab, Octubre de 2000, los pases acordaron actualizar y complementar el diseo del Programa de modo a encararlo como una obra de carcter integral, que pudiera ser financiada,

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licitada, adjudicada y administrada entre los cinco pases, sobre la base de un acuerdo multilateral suscrito para ese fin 795 .

Representava essa deliberao avano em relao s recomendaes dos estudos do Consrcio HLBE/TGCC, que conservavam as linhas mestras acordadas na I Reunio do CIH, segundo as quais cada pas ficava livre para executar as obras em seu trecho nacional da maneira que considerasse mais eficiente, desde que no causassem perigo navegao ou impacto ambiental incontrolvel. Estendia-se a mesma diretriz aos trechos compartilhados, para os quais, quando no houvesse instrumento bilateral para reger a matria, os pases fronteirios deveriam chegar a acordo sobre a responsabilidade e modalidade de execuo, financiamento e pagamento dos trabalhos de melhoria e manuteno da Hidrovia796. luz dessa diretriz, o sistema de financiamento recomendado pelo Consrcio careceria de uniformidade, prevalecendo o regime legal do pas ribeirinho para a contratao das obras de melhoria. Ficava, assim, o desenho estratgico de execuo das obras submetido ao critrio da responsabilidade de cada pas em suas guas jurisdicionais: Cada pas ser libre de ejecutar las obras por el sistema que considere ms eficiente desde su punto de vista y necesidad, salvo que involucren modificaciones al rgimen del ro o se ponga en peligro la
COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004. Criterios y Propuestas para la Adopcin del Rgimen Contractual. p. 2/4.
796 CIH. Informe Final de la Primera Reunin del Comit Intergubernamental de la Hidrova Paraguay-Paran (Puerto Cceres-Puerto de Nova Palmira), realizada em Buenos Aires, em 7 de maio de 1990. In: BOLIVIA. Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Tratado. Actas. Informes. Hidrova Paraguay-Paran. Santa Cruz de la Sierra (Bolivia). Diciembre, 1991. p. 24. 795

PERSPECTIVAS LUZ DA POSIO BRASILEIRA

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seguridad de la navegacin o se causen impactos ambientales no admisibles797. Essa recomendao assemelhava-se aos termos da Resoluo nr. 25 que havia consagrado os princpios cardeais que regeram o aproveitamento dos rios internacionais na regio na dcada de 70. No apresentava nenhum avano em relao s deliberaes iniciais do CIH, tambm pautadas pelo critrio da fragmentao e at certo ponto subjetivo no que diz respeito aos impactos ambientais. Muito pelo contrrio, com elas se confundia. Aliada s concluses a que chegaram os estudos do HLBE e do TGCC de que aqueles impactos no nvel dos rios e suas velocidades seriam muy bajos o depreciables, incidentes em perodos de guas baixas e assimilados pelo prprio declive natural dos rios798, encerrava tambm considervel potencial de conflito com grupos ambientalistas. Se acatada a recomendao, o programa da Hidrovia se teria encaminhado no sentido da consolidao de sua ejecucin fragmentada. Donde se pode afirmar que a razo de ser da atualizao e complementao dos estudos, praticamente impostas pela rigidez da posio brasileira, viria a constituir a incorporao de estratgia adicional ao programa que permitisse a ejecucin integral das obras e de sua manuteno799, conservando-lhe o carter pentanacional original e adicionando-lhe preocupao ambiental mais aguada.
COINHI. Informe Final. Criterio y Propuestas para la Adopcin del Rgimen Contractual, op.cit., p. 2/3. Referncia ao Relatrio Final do Consrcio Hidroservice-Louis Berger EIH, Volume XIII, Captulo 15 Implementacin Institucional y Administrativa de la Hidrova.
798 COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004. Volumen VI, Informacin Ambiental, Captulo 12 (Gestin Ambiental). p. 65. 797

COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004. Criterios y Propuestas para la Adopcin del Rgimen Contractual. p. 2/3.

799

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A deciso de se proceder a estudos complementares para reorientar o projeto teve o mrito de fazer elaborar Plano de Gesto Ambiental para toda a Hidrovia e introduzir estratgia de desenvolvimento que considerasse a reduo do alcance do projeto original de melhoria da HPP, mantendo-se intervenes mnimas no curso dos rios e excluindo-se o trecho do Pantanal, o mais sensvel do ponto de vista ambiental800. Entretanto, de pouco adiantaria dispor de programa de obras de melhoria que obedecesse ao enfoque integral e sustentvel sem viabilizar sua realizao atravs de mecanismo adequado e eficaz de administrao conjunta da Hidrovia pelos cinco pases. Como o corrobora o Secretrio-Executivo do CIH, el desafo ms grande es un poco montar una organizacin capaz de ser ejecutiva para llegar en el menor tiempo posible a los mnimos acuerdos que necesitamos para empezar las obras801. Diante dessa nova dimenso que adquire o projeto, tornase indispensvel ingressar em terreno novo, o do Direito da Integrao, estranho s experincias de aproveitamento de recursos naturais compartilhados no mbito do Sistema da Bacia do Prata, que precederam o programa de revalorizao da
800 COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova ParaguayParan entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004. Volumen IX, Plan de Gestin Ambiental. p. 13. O plano de futuras obras no prev cortes de meandros e recortes de margens ou barrancas fluviais, reduz-se a dragagem em areia e a remoo de materiais duros de fundo, com uso de explosivos apenas para o passo Arrecifes e para o afloramento rochoso situado guas abaixo da ponte Remanso Castilho, no trecho paraguaio, onde se concentram os obstculos mais crticos navegao. Essas obras complementamse com o balizamento da Hidrovia, que aumentar a segurana da navegao, e com obras de proteo aos pilares da Ponte General Belgrano, em territrio argentino. 801

BASADONNA, Juan Antonio (Secretario Ejecutivo - CIH): depoimento [20 out. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004.

PERSPECTIVAS LUZ DA POSIO BRASILEIRA

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HPP802. Traduziam-se essas experincias em acordos de natureza binacional 803 , determinada pelos contornos do paradigma da confrontao voltado para a realidade nacional e, na viso de muitos analistas, para a conquista da hegemonia na regio.
802

preciso no perder de vista que a melhoria das condies de navegabilidade dos rios que conformam a Hidrovia j era trabalhada no mbito dos grupos de peritos (hoje denominados contrapartes tcnicas) sob a gide do Tratado Bacia do Prata, conforme ressaltado no captulo II deste trabalho, porm no como projeto unitrio da Hidrovia como um todo. O sistema da Bacia do Prata originou-se em 1967 e concretizou-se em 23 de abril de 1969, mediante a assinatura do Tratado de Braslia. Um dos objetivos fundamentais do Tratado era lograr um acordo para a utilizao das guas fluviais. Esse objetivo encontra-se plasmado no artigo 1 incisos (a) e (b) do Tratado de Braslia, sendo que j havia figurado anteriormente no ponto IV, A, da Declarao Conjunta emanada da I Reunio de Chanceleres (27 de fevereiro de 1967) e nos projetos enumerados na Ata de Santa Cruz de la Sierra (20 de maio de 1968). O que hoje se denomina projeto da Hidrovia Paraguai-Paran figura como Projeto A-4 na mencionada Ata de Santa Cruz. Ver em PARAGUAY. Ministerio de Relaciones Exteriores. Cuenca del Plata. Conferencias de Cancilleres. Documentos Bsicos (1967-1977). IX Reunin de Cancilleres, 5-8 de diciembre de 1977. pp. 11, 12, 44, 52.

Constituem exemplos de acordos bilaterais que estabelecem regimes jurdicos para a explorao e administrao de obras e instalaes que se executem para cumprir o objeto dos referidos acordos e criam organismos interestaduais, com competncia para a execuo e administrao das mesmas, inter alia, o Tratado do Rio da Prata e sua Frente Martima, assinado pelos governos da Repblica Argentina e a Repblica Oriental do Uruguai, em 19 de novembro de 1973; e o Estatuto da Comisso Administradora do Rio da Prata, constituda pelo artigo 59 do Tratado anteriormente referido; o Acordo entre os governos da Repblica do Paraguai e da Repblica Argentina que estabelece a Comisso Mista Argentino-Paraguaia para o Rio Paran (COMIP); Estatuto da Comisso Administradora do Rio Uruguai, aprovado por troca de instrumentos de ratificao entre a Argentina e o Uruguai, em 18 de setembro de 1976. O antecedente mais relevante e atual o acordo e enquadramento de licitao pelo qual a Repblica Argentina outorgou a consrcios privados mediante o sistema de Concesso de Obras Pblicas, os trabalhos de dragagem e sinalizao e a respectiva manuteno da via navegvel de Santa F ao Oceano. A canalizao estende-se via Paran de las Palmas Canal Mitre e Paran Guau Bravo at o Porto de Nova Palmira, no Uruguai. Essa experincia no pode, no entanto, ser extrapolada para a HPP, uma vez que se trata de trecho com profundidade ocenica, de jurisdio exclusiva argentina, ficando sujeita ao direito interno daquele pas. Ver em COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, junio de 2004. Criterios y Propuestas para la Adopcin del Rgimen Contractual. pp. 2/7-2/9.

803

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O novo contexto em que se desenvolve o projeto Hidrovia requer soluo multinacional inovadora que garanta a utilizao conjunta racional e ordenada da navegao fluvial, em proveito dos cinco pases e do projeto de integrao. Impe-se para isso o desafio de preservar o enfoque integral das obras de melhoria que possa levar consolidao de nova geopoltica na regio, a da complementao e cooperao regional, ou, como queria Nicols Boscovich, a da competencia creadora, donde cada pas maximice los factores econmicos-fsicos-geogrficos que le son favorables (ventajas comparativas y competitivas) (...) con posibilidades de convertir el Mercosur en un nuevo centro de poder mundial804. O que antes parecia aos olhos dos chamados dois grandes ser veculo indutor de desagregao, do Centro-Oeste brasileiro, em relao ao eixo longitudinal, e do Norte e Nordeste argentinos, em relao aos eixos transversais, deveria agora servir de trao de unio e de fator de competitividade regional805. A chave dessa transformao
804 BOSCOVICH, Nicols. Geoestrategia para la Integracin Regional. Buenos Aires: Ciudad Argentina, Editorial de Ciencia y Cultura, 1999. p. 311-313. De acordo com Boscovich, o desenvolvimento seletivo dos setores mais competitivos de cada scio do Mercosul permitir acrescentar o bem comum regional do que considera ser uma incipiente comunidade de interesses nacionais. O Brasil seria o protagonista do transporte terrestre (rodovias e ferrovias), no interior mediterrneo, graas a suas menores distncias aos portos martimos de guas profundas. A Argentina, por sua vez, seria convertida na protagonista do transporte em massa por guas interiores a longas distncias, por contar com longos trechos de plancie com os maiores caudais dos rios platinos que correm em direo ao centro geo-fluvial da desembocadura ocenica em seu territrio. No quer isso dizer que estariam os dois pases envolvidos em disputa por supremacias excludentes e satelizadoras como as que ocorreram em pocas passadas. Antes, tenderiam com isso a criar uma infra-estrutura mltipla, que se reverter em benefcio de todas as regies produtoras. Podero elas optar por fretes terrestres mais onerosos, porm mais rpidos, para as mercadorias perecveis ou de alto valor agregado; ou por fretes fluviais mais econmicos para o transporte macio de produtos no perecveis, ou de menor preo de mercado.

BOSCOVICH, Nicols. El futuro argentino en la Cuenca del Plata. La Hidrova Paraguay-Paran-Ro de la Plata. In: Geopoltica. Hacia una doctrina Nacional, Buenos Aires, ao XVI, n. 40, p. 39, 1990.

805

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reside na passagem gradativa do pensar nacional para o pensar regional que permita construir um modo de organizao comunitria e, conseqentemente, da noo de soberania de responsabilidade compartilhada806. Trata-se, em ltima anlise, de finalmente criar condies, em meio ao novo clima de cooperao, para resgatar o esprito original do Tratado da Bacia do Prata e dar cumprimento pleno ao disposto em seu artigo 1o, marco institucional do projeto HPP. 1.1. BREVES CONSIDERAES SOBRE DIREITO DA INTEGRAO Uma vez delimitado o escopo do programa de melhoria da HPP a intervenes mnimas e ambientalmente sustentveis em determinados pontos do curso navegvel807, o cumprimento do disposto no artigo 1o do Tratado da Bacia do Prata depender da adoo de mecanismos apropriados que permitam a execuo conjunta e integral do plano de obras previsto nos estudos complementares. Os esforos de identificao de mecanismos dessa natureza no podem escapar a breve incurso no campo do emergente Direito da Integrao. O Direito da Integrao consiste de normas, condutas e valores que regem os processos de integrao e as instituies que se criam para possibilitar
A propsito das discusses sobre o projeto do Tratado da Bacia do Prata, defendia a Bolvia tese semelhante segundo a qual La Cuenca del Plata debera funcionar como una entidad destinada a ir perfeccionando cada vez ms sus mecanismos, agregando, por ejemplo, una secretara tcnica, y llegando a construir en cierto modo una organizacin comunitaria, que pueda tener facultades, con el tiempo, para tomar decisiones supranacionales. SNCHEZ-GIJN. La integracin en la Cuenca del Plata. Madrid: Ediciones de Cultura Hispnica, 1990. p. 135. Meno Ata 48 do CIC, pp. 12,13.
807 Os princpios que levaram ao consenso sobre a realizao de obras mnimas na HPP foram estabelecidos na XXVI Reunio do CIH, realizada em Assuno nos dias 5 e 6 de maro de 1998 e consagrados na Declarao de Cuiab, durante a XXVIII Reunio do CIH, realizada naquela cidade no dia 27 de outubro de 2000. Ver em Comunicado de Imprensa. Sobre una supuesta hidrova artificial en los ros Paraguay y Paran, Assuno, 06 de maro de 1998, consta como Anexo VIII da Ata da XXVI Reunio do CIH; e Declarao de Cuiab, cujo texto parte integrante da Circular Telegrfica n. 40036/838, de 06/11/2000, que relata os trabalhos da XXVIII Reunio do CIH. 806

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seu desenvolvimento, atribuindo-lhes curso. De natureza poltica, a integrao depende do ato de vontade soberana dos Estados de se associarem para viabilizar projeto comum de desenvolvimento. Nesse sentido, a delegao de competncia a um rgo de integrao para esse fim
(...) de ninguna manera puede reputarse una cesin de soberania. Nada hay ms soberano que la decisin de un Estado que decide libremente asociarse con otros para un objetivo comn, porque precisamente el acto de integrarse es manifestacin plena de autodeterminacin. En tal caso, puede ceder atribuciones, facultades, poderes, competencias o jurisdiccin, pero la soberana la retiene porque en ella se funda el acto libre de integrarse 808 .

Em matria de criao de entidades administrativas e cesso de faculdades, variada a gama de possibilidades de soluo apresentadas pelo direito e pela prtica internacionais809. O direito internacional evoluiu notavelmente nessa matria em busca de solues para a administrao de sistemas hidrogrficos internacionais que
COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004. Componente Institucional y Legal (CIL). Criterios y Propuestas para la institucin de un Comitente. p. 1/7.
809 808

No direito internacional geral no existe nenhum tratado sobre aproveitamento dos rios internacionais. As nicas normas jurdicas vlidas universalmente so de carter consuetudinrio. Algumas insituies cientficas como o Institut de Droit International e a Associao de Direito Internacional fizeram esforo para codificar essas normas, de que so exemplo as Regras de Helsinki, adotadas pela International Law Association, durante sua V Conferncia, em 1966. O princpio fundamental dessas regras o conceito de bacia em lugar do de rio internacional e seu conseqente uso razovel e distribuio eqitativa das guas e de seus benefcios. Utiliza-se tambm, mais recentemente o conceito de sistema hidrogrfico internacional. O captulo IV das referidas Regras proclama a liberdade de navegao e reconhece a cada Estado o direito de exerccio em seu territrio de seu poder de polcia de navegao. O artigo 18 do captulo IV, por sua vez, estabelece o dever de cada

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contemplam desde entidades supranacionais a simples coordenadoras destitudas de capacidade de execuo810. Adquirem desde a forma de organizaes internacionais no sentido clssico do termo at sociedades criadas no vcuo, no sujeitas a direito algum. A forma mais comum de dar tratamento unificado ao aproveitamento das bacias fluviais que atravessam vrios Estados tem sido a celebrao de tratado internacional. Existem outras possibilidades811, dentre as quais a de se atribuir entidade internacional a faculdade de ditar estatuto ou regulamento sobre a matria, obrigatrio para todos os interessados. Caso uma comisso fluvial seja privada dessa capacidade, que compreende imposio da norma de regulamentao, de verificao de seu cumprimento e de sano, sua atividade reduz-se de mero coordenador de informaes dos Estados que a criaram. Como afirmava o estudo realizado pelo INTAL sobre a matria, no existe experiencia satisfactoria en el mundo de que una hidrova internacional sea regida por un ente meramente
Estado ribeirinho de manter em boas condies o trecho do curso navegvel de um rio ou lago sob sua jurisdio e de prevenir atos em seu territrio que provoquem perturbaes em outras partes do rio. As bacias fluviais da Amrica do Sul (Amazonas, Orinoco e do Prata) apresentam uma particularidade em relao s Regras de Helsinki. De acordo com a norma consuetudinria regional que as regulamenta, a livre navegao est sempre sujeita autorizao do Estado territorial. DURRIER, Mario A. e VAINHIGER, Carlos A. Las Enseanzas de Storni y la Situacin Actual. In: Boletn del Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran. Factor de Integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109, suplemento n . 763-G-11, p. 218, invierno 1991.
811 Outras formas de administrao compartilhada de bacias fluviais so: (a) o mtodo pelo qual cada Estado adota um mesmo texto legislativo. Os Estados podem assumir em um tratado a obrigao de unificar as disposies legislativas sobre certa matria. Porm, pode ocorrer tambm que a unificao tenha lugar sem a mediao de obrigao internacional. Nesta hiptese, pode-se lograr a unificao de leis internas sem que os Estados assumam obrigao no plano do direito das gentes. Isso significa que possvel conseguir a unificao de normas internas sem que os temas objeto dessa unificao deixem de pertencer ao domnio reservado do Estado; (b) pode acontecer que os Estados no logrem acordo quanto norma de fundo, mas apenas sobre a lei nacional que reger determinada atividade. Assim, os Estados podero colocar-se de acordo para remeter lei da bandeira da embarcao; do Estado territorial, do porto de origem, ou do porto de destino, entre outras opes. 810

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coordinador y carente de poder reglamentario812. Alm do poder de regulamentao e do mecanismo de soluo de controvrsias, o sistema de tomada de decises, intimamente ligado aos aportes que cada scio realiza, constitui um dos elementos que definem o perfil da entidade administradora813. Emanado da vontade dos Estados, o ato da integrao materializa-se pelo mecanismo contratual, que lhes permite aceder ao status que excede lo interno y supera a lo internacional814, cuja natureza originria justifica a denominao tratado-quadro, ou tratado-me, categoria em que se incluem o Tratado da Bacia do Prata (1969), o Tratado de Montevidu, que criou a ALADI, (1980) e o Tratado de Assuno, que instituiu o Mercosul (1991). Como fonte de direito originrio, os tratados-quadro revestemse da autoridade de lei suprema, a cujas disposies devem acomodar-se os instrumentos de direito derivado, convnios especiais que permitem desenvolver e concretizar ulteriormente o conjunto de diretrizes gerais contido em seus tratados originrios 815. No caso do Tratado de Montevidu, constituem instrumentos de direito derivado os Acordos de Alcance Parcial (AAP). A propsito da preservao do perfil jurdico institucional do fenmeno da integrao latino-americana, o Comit Jurdico InterAmericano da OEA emitiu dictamen, posteriormente assinatura do Tratado de Assuno, em que conclui:
812

INTAL. Alternativas jurdico-institucionales para el funcionamiento definitivo del Comit de la Hidrova Paraguay-Paran. Buenos Aires, 1991. BID/INTAL/DP 445/ 91. Publ. N. 360, p. 33.

813 RAVINA, Arturo Octavio (Coord) et al. La organizacin institucional de la Hidrova Paraguay-Paran como programa de navegacin internacional. In: Integracin Latinoamericana. Hidrova Paraguay-Paran: viejo cauce para una integracin renovada. Buenos Aires, INTAL, ao 16, n. 168, pp. 24-26, jun. 1991.

COINHI. Componente Institucional y Legal (CIL). Criterios y Propuestas para la institucin de un Comitente, op. cit., p. 1/7-9. Referncia a Sergio Abreu Bonilla.
815

814

Ibidem.

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(...) para la preservacin del perfil comunitario, se requiere que las constituciones nacionales sean adaptadas a las nuevas exigencias del derecho emergente (in fieri), para lo cual es recomendable que los estados que deseen avanzar por este camino, incorporen a ellas, si fuere necesario, las correspondientes habilitaciones para la delegacin externa de ciertas competencias que hasta hoy habran estado reservadas a sus rganos, como as tambin la explicacin de las nuevas relaciones de supremaca y la admisin de una justicia comn816.

Quanto a esse ltimo ponto, considera o Comit que pode vir a ser necessria a primazia do direito comunitrio sobre o direito interno. Ao mesmo tempo, expressaram-se pronunciamentos doutrinrios a favor de reforma constitucional que habilite a delegao de competncias a organismos regionais, posio afirmada na jurisprudncia de vrios pases da regio817. No obstante, existe acentuada assimetria entre as constituies dos pases platinos com respeito a sua adaptao s mudanas exigidas pelo desenvolvimento e fortalecimento graduais do processo de integrao. De uma forma ou de outra, as constituies dos cinco pases do acolhida ao fenmeno da integrao, aqui representado no projeto HPP818. A HPP simboliza transio do paradigma da confrontao para outro de cooperao e complementao, de que expresso mxima o Mercosul. O processo de integrao do Cone Sul no foi concebido como processo puramente econmico-comercial. tambm poltico ao
816 COINHI. Componente Institucional y Legal (CIL). Criterios y Propuestas para la institucin de un Comitente, op. cit., p. 1/10. O referido Dictamen foi exarado pelo Comit Jurdico Interamericano da OEA sob a presidncia do Dr. Jorge Reynaldo Vanossi, em 6 de maro de 1992. 817 818

Ibidem.

COINHI. Componente Institucional y Legal (CIL). Criterios y Propuestas para la institucin de un Comitente, op. cit., p. 1/16.

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assentar-se na deciso inicial de mudar a realidade de quatro pases819. Embora ainda no haja convergncia de posies na rea macroeconmica, aos poucos j se delineia a vertente poltico-institucional do bloco. A integrao econmica e a poltica so processos que, a partir de agora, devero desenvolver-se simultaneamente. Ainda que haja longo caminho a percorrer para aprofundar e consolidar a integrao, j se est trabalhando conjuntamente para alcanar esse objetivo820. O prprio Tribunal Arbitral ad hoc estabelecido pelo Protocolo de Braslia para a Soluo de Controvrsias (Anexo III do Tratado de Assuno), recorrendo a fontes do direito comunitrio europeu, pronunciou-se a favor de sistema jurdico que fundamente uma Comunidade de Direito, reconhecendo,
819

GONALVES, Jos Botafogo. Palestra proferida na Universidade de Belgrano, em 29 de agosto de 2003. Notas tomadas pela autora. Ver tambm O Mercosul um importante ativo econmico e poltico de seus membros, tanto pelos resultados j alcanados como pelas potencialidades ainda no exploradas. Seu revigoramento passa pela articulao simultnea da vertente de integrao econmica e da vertente de cooperao. VAZ, Alcides Costa. Mercosul: os desafios de um necessrio revigoramento. In: HUGUENEY FILHO, Clodoaldo e CARDIM, Carlos Henrique (Orgs.). Grupo de Reflexo Prospectiva sobre o Mercosul. Braslia: FUNAG/IPRI/SGIE/BID, 2002. p. 323. Segundo HUGUENEY FILHO possvel identificar alguns aspectos centrais da agenda integracionista: (a) Consolidao aduaneira; (b) Aprimoramento das instituies; (c) Incorporao das normas ao direito interno; (d) Dimenso extracomercial; (e) Coordenao de polticas macroeconmicas; (f) Financiamento de projetos conjuntos e (g) Relacionamento externo. HUGUENEY FILHO, Clodoaldo. Apresentao. In: HUGUENEY FILHO, Clodoaldo e CARDIM, Carlos Henrique (Orgs.). Grupo de Reflexo Prospectiva sobre o Mercosul. Braslia: FUNAG/IPRI/SGIE/BID, 2002.

So exemplos dos avanos na rea de integrao poltica, a criao da Comisso de Representantes Permanentes do Mercosul, o estabelecimento de uma Secretaria Tcnica que es un embrin de un cuerpo autnomo e independiente de funcionarios e a inaugurao de Tribunal Permanente de Reviso, com sede em Assuno. H predisposio de se discutir a criao de um Tribunal de Soluo de Controvrsias, de um Parlamento e at mesmo de uma Secretaria Militar Permanente. Essas instncias de carter regional podero constituir o ncleo de uma futura adeso ao conceito da supranacionalidade, quando suas bases estiverem consolidadas. Ver em VIEIRA, Mauro Iecker. El Mercosur vive un proceso de revitalizacin. In: El Cronista, Buenos Aires, 28 set. 2004. Cuaderno Especial sobre Brasil.; e Secretara del Mercosur. In: La Nacin, Buenos Aires, p. 12, 06 nov. 2004. A referida matria anuncia que o Ministro da Defesa da Argentina, Jos Pampuro, procurar avanar nas tratativas de criao de uma secretaria militar permanente do Mercosul, durante a conferncia hemisfrica em Quito, cujas conversaes j teriam sido entabuladas com o lado brasileiro.

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porm, que a passagem do Estado de Direito clssico para o de natureza comunitria no esttica e nem se encontra definida a priori, mas, ao contrrio, desenvolve-se progressivamente821. As diferenas de vises ainda prevalecentes sobre a utilizao da HPP aliadas s assimetrias em matria constitucional e experincia ainda incipiente em termos de transio para o Estado de Comunidade de Direito, vivenciada pelos pases da regio, no parecem conferir lastro para a adeso a estruturas supranacionais do tipo que se sugeriu em diversos momentos para a administrao da via fluvial. Nessas condies, torna-se natural que a cesso de algumas faculdades se faa gradualmente na medida em que se fortaleam as estruturas polticas regionais e se consolide o processo de integrao. A idia que permeia essa assertiva corroborada pela afirmao do Chanceler Celso Amorim de que a integrao no contraditria com a soberania, muito pelo contrrio, ela ser um reforo do exerccio, em alguns casos conjunto, e sempre em colaborao uns com os outros, da nossa soberania822. Surge claro das vises diferenciadas que o alcance da passagem do pensar nacional ao pensar regional ainda relativo. Essa realidade se expressa em outros termos na verificao de que:
(...) todo proceso de integracin se concreta a partir del acto por el cul un Estado delega potestades. Esto no
821 COINHI. Componente Institucional y Legal (CIL). Criterios y Propuestas para la institucin de un Comitente, op. cit., pp. 1/17 e 18. Mi criterio es que el marco jurdico-institucional es una estructura a la que se llega y no de la que se parte (...).Primero debe haber un consenso bsico de coordinacin de polticas y de objetivos, luego se podr avanzar en ir estructurando e institucionalizando. DALLANEGRA PEDRAZA, Luis: depoimento [22 dez. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004.

AMORIM, Celso. Discurso proferido na Cerimnia de Abertura da Primeira Oficina de Trabalho das Comisses Nacionais Permanentes dos Pases Membros da Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica. Braslia, 01 de julho de 2004.

822

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significa, necesariamente, cesin de soberana, sino de facultades y atribuciones sin cuya delegacin cualquier proceso de integracin resulta ilusorio. El punto neurlgico de la integracin est ah. La superficialidad o intensidad del vinculo de integracin, guarda directa proporcin con la proporcin de facultades delegadas. A mayor delegacin, ms profundo es el relacionamiento; a menor transferencia, ms dbiles sern los lazos de integracin823.

2. MODELO FRAGMENTADO VERSUS MODELO INTEGRAL Justificam-se, dessa maneira, as resistncias iniciais ao modelo integral de execuo das obras de melhoria previstas na HPP, que pressupe antes de tudo a conciliao de interesses nacionais e a gesto conjunta da via fluvial, determinantes da natureza que dever assumir o projeto, a de infra-estrutura sustentvel de integrao ou a de mera somatria de iniciativas nacionais ou binacionais. Pode-se afirmar que traos do modelo fragmentado, caracterstico do paradigma geopoltico da confrontao, prevaleceram nas decises acordadas no mbito do CIH at a realizao de sua XXVIII Reunio Ordinria, quando se consagrou a incorporao de elementos novos de valor, como o PAI e o PGA, ao programa da Hidrovia. Essa estreita correlao com a conduta adotada sob a gide do Tratado da Bacia do Prata, durante a vigncia do paradigma geopoltico da confrontao, ressalta da comparao com algumas premissas que fundamentam comentrio da DAM-I, poca:

823 COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, junio de 2004. Componente Institucional y Legal (CIL). Criterios y propuestas para la institucin de un comitente. p. 1/12.

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(...) os pases da Bacia do Prata assentaram slidas bases para um esquema de cooperao, com nfase no desenvolvimento e na integrao fsica da regio. Evitando esquemas institucionais mais rgidos, como os de carter supranacional, que no condizem, alis, com o esprito com que foi concebida a cooperao na rea da Bacia do Prata, a coordenao entre os cinco pases no interfere, de modo algum, com as indispensveis medidas tomadas por cada um dos governos em seus respectivos territrios, com vistas ao aproveitamento integral dos recursos existentes em suas respectivas reas de jurisdio nacional soberana. No impede, por outro lado, mas os estimula, os empreendimentos bilaterais tendentes a incrementar a cooperao efetiva dos Estados da Bacia824.

Os grupos de peritos criados pela I Reunio de Chanceleres no lograram solucionar os diferenda decorrentes do aproveitamento do recurso gua, cuja soluo final foi alcanada pelo acordo tripartite, assinado entre o Brasil, a Argentina e o Paraguai, negociado fora do Sistema da Bacia do Prata. Entre 1967 e 1979, os acordos entre dois pases sobre a regulamentao de um curso de gua ou a realizao de uma obra hidrulica ensejavam a criao de comisses ou entidades binacionais para esse fim825. Esse processo de bilateralizao esvaziou o principal contedo do Sistema, j que os Estados resgataram, por meio das comisses e entidades, e por fora do Artigo VI do Tratado da Bacia do Prata 826, a competncia que haviam delegado originariamente aos rgos do Sistema nessa matria.
824 BRASIL. MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES. Informao intitulada O Processo da Bacia do Prata, DAM-I. [S.d.] p. 4. 825 So exemplos dessa realidade institucional do Tratado da Bacia do Prata, a Comisso Mista de Salto Grande, a Comisso Mista Argentino-Paraguaia do Rio Paran; a Comisso Administradora do Rio da Prata; a Comisso da Frente Martima do Rio da Prata; a Itaipu Binacional; a Entidade Binacional Yaciret e a Comisso Administradora do Rio Uruguai. 826 Dispe o Artigo VI do Tratado da Bacia que O estabelecido no presente Tratado no impedir as Partes Contratantes de concluir acordos especficos ou parciais, bilaterais ou multilaterais, destinados consecuo dos objetivos gerais de desenvolvimento da Bacia.

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Mais recentemente, o tratamento da Hidrovia, ainda que na condio de projeto de infra-estrutura multinacional, escaparia tambm rbita do CIC, nico rgo dotado de personalidade jurdica internacional, no quadro do processo de justaposio de funes com outros organismos criados dentro e fora do Sistema. Esse processo acabaria por levar ao declnio progressivo da eficcia do Sistema e obstruo da implementao de projetos essenciais e prioritrios827 para a regio, de que exemplo emblemtico a HPP. Na tentativa de recuperar o verdadeiro alcance do Tratado da Bacia do Prata, o atual Secretrio-Geral do CIC props estratgia de fortalecimento de suas instituies, da qual faz parte a execuo das obras de melhoria na HPP. Nos termos da proposta, o Tratado seria o enquadramento adequado para dar impulso ao projeto, sob o signo do modelo de execuo integral, devolvendo-se Reunio dos Chanceleres dos Pases da Bacia do Prata e ao CIC a responsabilidade para que adopten las decisiones, liciten las obras, supervisionen su ejecucin y administren el mantenimiento del dragado y sealizacin de la va navegable828. O mesmo artigo VI, que confere liberdade de ao aos Estados e possibilitou, no passado, o esquema de bilateralizao e de execuo fragmentada dos projetos de desenvolvimento da Bacia, seria agora invocado para viabilizar a proposta de execuo integral, fazendo-se valer o Secretrio-Geral de
solucin tradicionalmente adoptada por los pases-parte para crear los entes o comisiones binacionales que se encargan de la administracin de ciertos ros o tramos de vas navegables que forman parte de la Cuenca o para la
827

COMIT INTERGUBERNAMENTAL COORDINADOR DE LOS PASES DE LA CUENCA DEL PLATA (CIC). Nota nr. 365/04 S, 12 de julio de 2004, dirigida a la Embajadora Maria M. Lorenzo Alcal, Representante Poltico Titular ante el CIC, p. 1. Idem. p. 2.

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construccin y administracin de emprendimientos hidroelctricos y otras obras realizadas en el mbito de la misma. A diferencia de los acuerdos binacionales, lo que proponemos es la firma de un Acuerdo Ejecutivo (...) de carcter multilateral (...)829.

Com base na experincia passada e no fato de as futuras obras de melhoramento estarem restritas a extenso limitada da Hidrovia, prope-se a celebrao de Acordo Executivo830 multilateral especfico de alcance parcial, instrumento simplificado que dispensa a aprovao dos congressos dos pases intervenientes e encontra respaldo no Direito de Integrao. Essa proposta de manter o tratamento da HPP na rbita do Tratado da Bacia do Prata, que conta com a anuncia preliminar do governo brasileiro831 e dos demais governos dos pases beneficirios832, j era defendida pelo Chefe da delegao brasileira no CIH, a partir de 2000, em oposio idia de criao de Comisso Administradora,
829 830

Idem. p. 3.

Cuando un acuerdo internacional se perfecciona sin la intervencin del Congreso, se dice que estamos ante un acuerdo en forma simplificada o acuerdo ejecutivo (executrive agreement) en el lenguaje de los norteamericanos. En su diligenciamiento slo intervienen funcionarios diplomticos y cancilleres, concluyendo su trmite en el acto mismo de su firma que es coincidente con el fin de la negociacin, y tambin por lo general, con la fecha de entrada de su inmediata vigencia. COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, junio de 2004. Componente Institucional y Legal (CIL). Criterios y propuestas para la institucin de un comitente. p. 1/18. Referncia ao constitucionalista Alberto B. Bianchi. Comenta ainda aquele Estudo a respeito desse tipo de procedimentos simplificados, na p. 1/19, que se adaptam perfeitamente dinmica dos processos de integrao quando existe um acordo quadro em funo do qual o Congresso delega aos rgos comunitrios a elaborao de normas derivadas do tratado original. Entende o Governo brasileiro que, alm de restituir ao CIC seu papel protagnico, a alternativa trar a vantagem de a comisso de administrao de aportes financeiros dos projetos ficar na regio, o que fortalecer o prprio CIC. Veja em BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Despacho Telegrfico nr. 467, de 26/10/2004.
832 MACEDO-SOARES, Hlio: depoimento [12 nov. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004. 831

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de natureza supranacional com autonomia para decidir sobre obras em territrio nacional, como queriam a Secretaria-Executiva do CIH e o governo argentino. Esse ltimo chegou a apresentar proposta na forma de non-paper, por ocasio de encontro bilateral com o Brasil, em junho de 2000, que sugeria expressamente la creacin de un organismo de caractersticas supranacionales con facultades normativas y vinculantes ante los Estados Miembros833. A posio argentina sobre essa matria sofreu alterao ao longo do tempo e ao sabor da mudana de governos834. A proposta agora apresentada pelo Secretrio-Geral do CIC, e diametralmente oposta quela defendida no non-paper, conta com o aval das autoridades representantes do governo argentino no Comit, resultando em
A proposta foi discutida em reunio bilateral Brasil-Argentina, realizada, em Buenos Aires, em 1 de junho de 2000, margem da reunio de chefes de delegao do CIH, e apresentada na forma de non-paper. Ver em BRASIL. Embaixada em Buenos Aires. Telegrama nr. 870, de 02/06/2000.
834 poca do lanamento da revalorizao da HPP pelo Brasil, a Argentina reagiu com suspiccia, por tratar-se do eixo de transporte que havia sido o pomo da discrdia, e por temor de ter de abdicar de su soberania sobre vias navegveis sob sua jurisdio. (Cf. Informao interna da Embaixada em Buenos Aires.Texto mimeografado). Alguns anos mais tarde, em vista dos interesses econmicos na Hidrovia, o governo argentino j acariciava a idia de criao de uma entidade supranacional para administrar a Hidrovia. Diante das resistncias que se antecipavam idia, pensavam os argentinos em organizao ampla em suas faculdades, com capacidade jurdica e administrativa para coordenar e supervisionar as atividades de transporte na Hidrovia. Tal organizao Comisso da Hidrovia Paraguai-Paran deveria emanar de um Tratado Internacional dos cinco pases com o carter de Estatuto-Quadro que definisse a vontade dos pases signatrios, estabelecesse a composio e funes da Comisso e lhe outorgasse a mesma fora legal que o tratado confere aos acordos internacionais que regulamentam as diversas matrias prprias da operao da Hidrovia. A Comisso deveria ter certa capacidade de regulamentao para administrar a Hidrovia e para atuar ante os governos na consecuo de seus objetivos. Ao mesmo tempo, deveria ser o motor para o avano das novas idias que afirmasse em seu mbito a integrao dos pases da bacia. Cf. DURRIEU, Mario A. e VAIHINGER, Carlos A. Las Enseanzas de Storni y la Situacin Actual. In: Boletn del Centro Naval. La Hidrova Paraguay-Paran, Factor de Integracin. Suplemento no 763-G-11, vol. 109, ao 110. Buenos Aires, 1993. p. 218. A oposio sistemtica do Brasil idia defendida durante anos, levou, aparentemente, o governo Kirchner a abandon-la em favor da proposta de que o CIC venha a exercer a funo de entidade executora do chamado projeto da Hidrovia. Ao que tudo indica, h divergncias internas no San Martn sobre essa questo. 833

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aparente835 processo de convergncia entre o Brasil e a Argentina sobre essa delicada questo, determinante para o futuro do projeto. Enquanto o Brasil manteve linearidade em sua cautelosa posio contrria criao de entidade de natureza supranacional, a postura Argentina foi pendular. Partindo de un comienzo reticiente y hasta diramos obstruccionista tanto de parte del sector oficial como de gran parte del privado836, por recear que se viesse a criar um rgo supranacional, levando o pas a abdicar de sua soberania em matria de navegao fluvial, oscilou entre a defesa da cesso de faculdades a organismo independente e da manuteno da execuo e administrao das futuras obras na HPP na esfera de competncia do Tratado da Bacia do Prata. Essa oscilao fez-se no apenas em funo da linha doutrinria adotada pelos diferentes governos, mas tambm dos benefcios imediatos que o pas podia e pode tirar das diferentes alternativas. Existe no momento clara convergncia entre as posies do governo e do setor privado argentinos, cujos interesses na Hidrovia exigem soluo prtica e imediata para garantir a previsibilidade da navegao em seu curso837. O consenso que se prenuncia em torno da proposta do Secretrio-Geral do CIC permite vislumbrar a eliminao do obstculo que se previa mais difcil de ser transposto, para que se d incio fase de execuo das obras, por envolver a polarizao das posies brasileira e argentina sobre a criao de entidade de natureza supranacional para administrar a Hidrovia.
835

DAMATO, Eduardo (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de Argentina/ Comit Intergubernamental de la Hidrova Paraguay-Paran /Delegacin Argentina): depoimento [19 out. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004. Ver tambm em BRASIL. Embaixada em Buenos Aires. Telegrama nr. 02916, de 29/12/2004. CASTILLO, Jos Luis. Hidrova Paraguay-Paran. In: Boletn del Centro Naval. La Hidrova Paraguay-Paran. Factor de Integracin. Suplemento Nmero 763, G-11, vol. 109, ao 110. Buenos Aires, feb. 1993, p. 305. DAMATO, Eduardo (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de Argentina/ Comit Intergubernamental de la Hidrova Paraguay-Paran /Delegacin Argentina): depoimento [19 out. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004. LPEZ, Horacio (Presidente da CPTCP): depoimento [24 nov. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004.

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Se, por um lado, a alternativa que agora se encontra sobre a mesa oferecer garantia de segurana jurdica e agilidade838 na tramitao de eventual AAP, por outro, no se pode deixar de considerar que o processo decisrio das instituies permanentes do Sistema do Prata, do qual dependeria a negociao dos termos daquele instrumento, poder ser moroso, comprometendo a validade dos estudos complementares839 e o prprio modelo integral de execuo das obras. Ao que tudo indica, a Argentina no hesitar em buscar respaldo no Artigo VI do Tratado para contornar eventuais atrasos dessa natureza e ver atendidos seus interesses econmicos. 3. A FASE DE TRANSIO: DEFINIO DOS GRANDES TEMAS840 A entrega do relatrio final do estudo complementar (COINHI), em junho de 2004, criou expectativa entre os pases de que se estaria
838 Prev o Secretrio-Geral do CIC que a aprovao e inscrio do Acordo Executivo na Secretaria-Geral da ALADI no deveria levar mais de 90 dias, a partir da aprovao do plano mestre de obras de melhoria da navegao na HPP, aos quais se agregariam mais 180 dias para instrumentar e realizar o processo de licitao, devendo as obras serem executadas no prazo de 18 a 24 meses. O cumprimento do cronograma de execuo das obras faz-se factvel luz da oferta de financiamento da CAF. (Cf. CIC. Nota n. 365/04, de 12 de julho de 2004). 839

Sendo os rios de natureza dinmica, os estudos realizados geralmente no so vlidos por longo tempo, dadas as mudanas naturais ocorridas na via fluvial. BASADONNA, Juan Antonio. Ad memorium. importante notar tambm que o estudo complementar representa apenas uma avaliao ambiental preliminar, que poder servir de referncia para a realizao de eventuais estudos pontuais posteriores julgados necessrios pelos pases em seus respectivos territrios, e como subsdio no vinculantivo para o processo decisrio sobre obras em trechos nacionais e compartilhados. Ver em BRASIL. Ministrios do Meio Ambiente e dos Transportes. Parecer Conjunto sobre o Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe., Braslia, 02 de agosto de 2004; BRASIL. Embaixada em Buenos Aires. Telegrama n. 2094, de 24/09/2004.

840 A expresso grandes temas foi cunhada por ocasio da Reunio Extraordinria dos Chefes de Delegao do CIH, realizada em Buenos Aires, nos dias 16 e 17 de setembro de 2004, quando se procedeu apreciao conjunta do Relatrio Final do Estudo Complementar elaborado pelo COINHI.

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chegando ao final da longa fase dos estudos de viabilidade tcnicoeconmica-financiera e de impacto ambiental. Etapa decisiva, esse estudo prov s autoridades dos cinco pases intervenientes elementos de referncia que podero viabilizar o incio da implementao das obras requeridas para o funcionamento da Hidrovia, permitindo a almejada reduo dos custos de transporte. Na expresso do Embaixador Isaac Maidana Quisbert, ViceChanceler da Bolvia, o encerramento da fase de estudos constitui momento transcendental do processo de negociaes no mbito do CIH, com o que se revitalizou a dinmica do desenvolvimento do programa de obras na HPP, que esteve durante anos em compasso de espera da concluso dessa primeira etapa841. Na qualidade de presidente da Reunio Extraordinria de Chefes de Delegao do CIH, realizada em Buenos Aires, nos dias 16 e 17 de setembro de 2004, o Embaixador Maidana, fiel tradicional posio boliviana de imprimir maior agilidade execuo do projeto, procurou assegurar que o perodo de transio para a nova e mais complexa fase que se inaugura, a da implementao das obras, no viesse a cair no vazio. Ciente de que o atual perodo ser decisivo para o futuro do projeto, e com o intuito de garantir transio rpida e segura para a etapa de execuo das obras, props a criao de Comit ad hoc, integrado por representantes de alto nvel dos pases partes e assistido por grupo reduzido de especialistas, cuja misso ser preparar en coordinacin con los gobiernos, los documentos para la adopcin de decisiones y cursos de accin sobre los grandes temas842 pendentes de definio. A prevalncia do princpio da execuo integral desse projeto pentanacional depender do xito que tiver o cogitado Comit ad hoc
841 842

BRASIL. Embaixada em Buenos Aires. Telegrama n. 2095, de 24/09/2004.

CIH. Acta de la Reunin Extraordinaria del Comit Integubernamental de la Hidrova Paraguay-Paran (Puerto de Cceres-Puerto Nueva Palmira), Buenos Aires, 16 y 17 de septiembre de 2004.

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em acordar diretrizes para a rpida tomada de deciso sobre os chamados grandes temas, dentre os quais figuram a natureza de entidade administradora, o procedimento de licitao, a modalidade de financiamento das obras e o direito aplicvel a sua execuo e manuteno, tendo em vista as diferenas dos regimes de obras pblicas vigentes nos cinco pases843. Diante da complexidade dessas questes e da diversidade de interesses envolvidos, antecipam-se dificuldades a serem enfrentadas nesta fase de transio, de cuja superao depender a determinao da natureza que vir a assumir o projeto. Aimplementao integral das obras pressupe, alm de projeto para a Hidrovia como um todo, imprescindvel adoo de parmetros comuns, de que so instrumentos o PAI e o PGA, gesto unificada e sistema eqitativo de distribuio de custos. Sabe-se que os pontos crticos mais sensveis esto concentrados em territrio paraguaio, cuja soluo alm de onerosa passa pelo uso de explosivos844, sendo suscetveis de crticas de organizaes ambientalistas, o que justifica a posio mais cautelosa assumida pelo Paraguai nas ltimas reunies do CIH845. Com efeito, no parece ser tarefa fcil coordenar posies para se chegar a soluo equilibrada de esquema tarifrio que concilie eficincia
COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004. Componente Institucional y Legal (CIL). Criterios y Propuestas para la institucin de un Comitente. p. 2/43, 44.
844 COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004. Componente Institucional y Legal (CIL). Volumen IX. Plan de Gestin Ambiental. pp. 27 e 28. 845 CIH. Ata da Reunino Extraordinria do CIH, realizada em Buenos Aires, nos dias 16 e 17 de setembro de 2004. O prprio Secretrio-Geral do CIC colocou em evidncia essa realidade ao afirmar que o fracasso do modelo segmentado deve-se tambm asimetra de los costos de los pasos crticos respecto del dragado del resto de la va navegable y porque los pasos crticos se localizan en jurisdiccin de pases de menor desarrollo relativo. COMIT INTERGUBERNAMENTAL COORDINADOR DE LOS PASES DE LA CUENCA DEL PLATA (CIC). Nota n. 365/04 S, 12 de julio de 2004, dirigida a la Embajadora Maria M. Lorenzo Alcal, Representante Poltico Titular ante el CIC, p. 2. 843

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econmica e eqidade na distribuio dos custos, sobretudo considerandose que estes so flagrantemente maiores no trecho 2 (Assuno/ desembocadura do Rio Apa) e muito menores no trecho 1, o mais extenso da Hidrovia (Santa F/Assuno)846.Antecipa-se, assim, que a deciso sobre quem deve pagar e fundamentalmente quanto deve pagar encerra potencial de conflito, agravado pelo fato de os dois pases mais penalizados serem justamente os de menor desenvolvimento relativo, o Paraguai e a Bolvia. A incapacidade de endividamento dos pases era assinalada desde a negociao do Acordo de Cooperao Tcnica com a CAF, cujos termos foram aprovados na XXX Reunio do CIH847, e j havia sido plasmada no prembulo da prpria Declarao de Cuiab que afirma (...) as urgncias que o ciclo hdrico coloca se contrapem s possibilidades reais de os Estados partes assumirem a execuo das obras848. Tomando-se por base que, entre outras restries849, a
Em princpio, os custos por trechos no deveriam ser relevantes para definir a estrutura do pedgio, ao manter-se a busca da eficincia econmica e o enfoque integral do projeto, no sentido de que no est em discusso se ser executado em etapas, uma vez que j est decidido que constitui uma unidade. COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004. Componente Econmico-Financeiro. pp. 129 e 132. BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Circular Telegrfica n. 42496/1017, de 18/12/2001. Declarao de Cuiab, assinada por ocasio da XXVIII Reunio do CIH, realizada em Cuiab no perodo de 23 a 27 de outubro de 2000, cujo texto consta da Circular Telegrfica n. 40036/838, de 06/11/2000.
849 Alm da falta de capacidade de endividamento dos pases, outras possveis fontes de recursos tambm apresentam limitaes, tais como: (a) financiamento externo, ainda que parcial, do tipo project finance, no seria realista porque passvel de gerar incertezas e riscos tcnicos, financeiros e polticos do projeto; (b) investimentos dos contratistas poderiam ser reduzidos em termos de montante e de extenso de tempo; (c) contribuies dos usurios poderiam ser impopulares e com impactos diretos na rentabilidade dos empreendimentos que utilizam a via fluvial e na competitividade por outros modos de transporte. COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004. Componente Institucional y Legal (CIL). Criterios y Propuestas para la institucin de un Comitente. p. 2/31. 848 847 846

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contribuio direta dos Tesouros Nacionais no parece constituir opcin factible a la luz de las actuales disponibilidades presupuestarias de los pases850 para o financiamento das obras, o esquema sugerido pelo Consrcio COINHI recaiu sobre frmula que combina a participao de agncia de desenvolvimento ou banco de fomento com outras modalidades de fontes de recursos e recuperao de investimentos. Tendo presente essas limitaes, foram estudadas seis variantes tcnicas do projeto, cujos custos de obras fixas oscilam entre US$ 25.240 milhes (alternativa A-8) e US$ 65.915 milhes (alternativa B-10) e os de manuteno entre US$ 8.412 milhes e US$16.256 milhes por ano, respectivamente851 (ANEXO Tabela 11).
COINHI. Componente Institucional y Legal (CIL). Criterios y Propuestas para la institucin de un Comitente, op. cit., p. 2/31.
851 850

As alternativas denominadas A correspondem a interrupes de trfego por perodo de um ms em intervalos de 10 anos, enquanto as chamadas B dizem respeito a interrupes que se dariam por perodo de trs meses a cada 50 anos. A alternativa A8 foi recomendada por considerar o Consrcio que satisfaz os requerimentos de navegao e oferece melhores resultados na anlise econmico-financeira. Os resultados obtidos no estudo indicam que as obras de aprofundamento da via fluvial permitiro a reduo nos custos de transporte da ordem de 33%, com variaes de acordo com as distncias e tipo de carga, da frota e facilidades porturias disponveis, podendo, eventualmente, atingir o mximo de 50%. A alternativa A-8 identifica-se pelas seguintes caractersticas: (a) profundidade para calados de 8 ps em todos os trechos de Santa F a Porto Quijarro; (b) largura do canal de 110 m no trecho Corumb-Santa F; e 60 m no Canal Tamengo; (c) as dimenses mximas dos comboios, incluindo as unidades de empuxo, configuram-se da seguinte forma: Santa-F- Assuno: comprimento 310 m; manga 60 m. Equivale a um comboio de 4x5 barcaas, mais a unidade de empuxo; AssunoCorumb: comprimento 290 m; manga 50 m. Equivale a um comboio de 4x4 barcaas, mais a unidade de empuxo; Canal Tamengo: comboios de 2x2 barcaas, mais a unidade de empuxo; (d) navegabilidade durante 24 horas do dia, devendo sofrer interrupes mximas de 30 dias em perodos de 10 anos; (e) realizao de obras de dragagem apenas durante as guas baixas, respeitando-se os perodos de proibio da pesca. (Cf. COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004. Sntesis. pp. 4, 6, 1213). Observam ainda os consultores que a alternativa A-8 a mais factvel, pois as outras requereriam nveis de subsdio consideravelmente maiores. Alm disso, oferece a possibilidade de concesso de apenas 10 anos, politicamente mais fcil de ser aceita, uma vez que quanto maior sua durao maior o grau de incertezas envolvido. COINHI.

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No obstante haver o Consrcio buscado apresentar soluo realista, a deciso sobre a alternativa tcnico-financeira poder constituir outro ponto de difcil consenso, dadas as diferentes vises que ainda prevalecem sobre a utilizao da HPP e o fato de que envolve a distribuio de custos das obras de melhoria e a definio do calado, de que dependem os nveis de reduo de custo do transporte. Haver pases que, por presses de grupos de interesse e por serem as obras em seus territrios menos onerosas, tendero a privilegiar as alternativas que prevejam maiores volumes de dragagem e, portanto, maiores nveis de calado. Esse no deixa de ser recurso de que lanariam mo a Argentina e o Uruguai interessados em garantir o maior volume de carga a transportar na via fluvial. H inclusive diferenas de percepo
Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004. Componente Econmico-Financeiro. p. 135. H que se considerar, no entanto, que, embora essa alternativa demande menores nveis de investimento, implicar maiores custos de explorao, alm de prever menor calado, o que certamente esbarrar na oposio do setor privado. A frmula de financiamento sugerida combinaria a modalidade de subsdios com a cobrana de pedgios, uma vez que no h nvel de carga que se autofinancie. Assim, as obras de dragagem seriam subsidiadas parcial ou totalmente pelos pases, mediante subsdio inicial, em valor prefixado e no renegocivel, enquanto os gastos anuais de manuteno seriam financiados por combinao de recursos provenientes de pedgio e subsdios pblicos anuais. As tarifas de pedgio de acordo com recomendao do Consrcio seriam pr-fixadas na ordem de US$ 500 por barcaa/trecho, carregada ou vazia em cada um dos trs trechos contemplados nos estudos, Santa/F-Assuno; Assuno-Rio Apa e Rio Apa-Corumb/Canal Tamengo. COINHI. Estudio InstitucionalLegal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004. Componente Econmico-Financeiro. pp. 141-145; e COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova ParaguayParan entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004. Sntesis. pp. 4 e 6. Dessa forma, assumiriam os pases a responsabilidade por custo fixo conhecido, no sujeito a mudanas futuras, arrecadao ou ao trfego na Hidrovia e a concesso seria outorgada ao concorrente que venha a requerer o menor subsdio anual para assumir as obras. COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004. Componente Econmico-Financeiro. pp. 141 e 146.

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quanto magnitude do custo total das obras. AArgentina, por exemplo, considera razoveis os custos do projeto: Tambin puede estar financiada por los pases, por cada pas, por el Tesoro Nacional. No estamos hablando de una obra muy costosa (...). No s, no llega a los 100 millones de dlares, entre cinco pases852. O Brasil, ao contrrio, declara que a aprovao do estudo pelo CIH no garante a execuo de obras de grande impacto na Hidrovia, no curto prazo, porque dependeria de financiamento elevado e, conseqentemente, da capacidade de endividamento dos pases e, no caso do trecho brasileiro, da concluso de EIA/RIMA, previsto na legislao ambiental 853. Portanto, a aceitao do estudo complementar no implica endosso ou autorizao automtica para as obras854. Esse ltimo ponto, alis, foi objeto de consenso que garantiu a aceitao dos estudos complementares, com ressalvas. A anlise conjunta do relatrio final do COINHI revelou a convergncia de
852 DAMATO, Eduardo (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de Argentina/ Comit Intergubernamental de la Hidrova Paraguay-Paran /Delegacin Argentina): depoimento [19 out. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004.

Os Termos de Referncia para nortear a elaborao do EIA/RIMA da hidrovia no trecho compreendido entre Cceres e a foz do Rio Apa foram concludos em dezembro de 2001, porm, o referido EIA ainda no foi at o momento protocolado no IBAMA. O Ministrio dos Transportes est criando grupo de trabalho com a participao do Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transporte (DNIT) e da AHIPAR, para tentar viabilizar soluo prtica que permita atender exigncia judicial sobre o estudo ambiental. Pretende-se examinar, junto Procuradoria-Geral da Repblica, a possibilidade de que sejam licenciadas individualmente as intervenes de dragagem e manuteno da Hidrovia no trecho brasileiro. Obras de maior porte ficariam, no entanto, sujeitas exigncia de estudo ambiental completo. (Cf. BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. Secretaria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos. Programa de Proteo e Melhoria da Qualidade Ambiental. Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA). Parecer Tcnico sobre os estudos complementares de viabilidade da Hidrovia Paraguai-Paran, s/n, de 30 de julho de 2004, p. 2.
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BRASIL. Ministrios do Meio Ambiente e dos Transportes. Estudo InstitucionalLegal, de Engenharia, Ambiental e Econmico Complementar para o desenvolvimento das obras na Hidrova Paraguai-Paran no trecho comprendido entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb e Santa F. Parecer Conjunto, 02 de agosto de 2004.

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posies quanto ao entendimento de que a aprovao dos estudos no tem carter compulsrio com respeito execuo das obras na Hidrovia e constituem mero enquadramento preliminar de referncia para a realizao de eventuais estudos pontuais posteriores julgados necessrios pelos pases em seus respectivos territrios855. Havendo sido o estudo complementar restrito a 22 passos crticos, a anlise realizada pelo COINHI no pode ser extrapolada para o restante dos 92 passos crticos identificados anteriormente pelo Consrcio HLBE/TGCC, os quais exigiro estudos ambientais especficos, de acordo com suas condies e contextos, caso venham a requerer algum tipo de interveno. A identificao de impactos ambientais a que se procedeu no corresponde a EIA propriamente dito, mas a mera avaliao ambiental preliminar856. Essa deficincia do estudo imprime maior complexidade futura licitao das obras, cujo objeto prev o desenvolvimento de projeto para a adequao das normas emanadas do estudo aos demais passos crticos e para a execuo de obras. Ao que tudo indica, a questo mais sensvel no o valor das obras ou a disponibilidade de fontes de financiamento, mas a distribuio dos custos, mesmo porque a CAF j manifestou expressamente sua disposio em continuar atendiendo con inters la continuidad de las acciones encaminadas a la ejecucin de las obras propuestas en el estudio [estudos complementares]857. A forma de contratao das obras tambm constitui um dos elementos importantes para garantir seu carter integral. Embora a soluo sugerida pelo Consrcio preveja uma nica licitao pblica internacional para a execuo da dragagem inicial e sua
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BRASIL. Embaixada em Buenos Aires. Telegrama n. 2094, de 24/09/2004. COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004. Componente Institucional y Legal (CIL). Volumen VII Diagnstico Ambiental Integrado. p. 11. 857 CIH. Acta de la Reunin Extraordinaria del Comit Intergubernamental de la Hidrova Paraguay-Paran (Puerto de Cceres-Puerto de Nueva Palmira), realizada em Buenos Aires, de 16 a 17 de setembro de 2004.

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posterior manuteno sob a modalidade de contrato de Concesso de Obra Pblica Internacional, pressupe a identificao de regime de concesso compatvel com as legislaes dos cinco pases nessa matria858. Deduz-se da que ainda h potencial de divergncia de posies dos pases que poder dificultar ou mesmo comprometer o modelo de execuo integral, decisivo para a determinao do carter multinacional da iniciativa, fazendo dela verdadeiro instrumento de integrao, capaz de reduzir o custo do transporte, dinamizar as trocas intra-regionais e criar cadeias produtivas, que confiram competitividade a futuros produtos Mercosul, e estabeleam plataforma de exportao para terceiros pases. Sobrepe-se a essas dificuldades de ordem tcnicofinanceira a questo institucional legal, da qual depende a gesto unificada da Hidrovia, que dar sustentao natureza integral do projeto. 3.1. DUELO
NASCENTE/DESEMBOCADURA REEDITADO OU PROJETO

PENTANACIONAL?

A possibilidade de criao de entidade supranacional seria remota dadas as resistncias decorrentes da diversidade de interesses nacionais em jogo na implementao do programa de melhorias na HPP, a despeito da motivao comum que uniu os pases platinos em torno do projeto. Ao mesmo tempo, ainda que se pudesse atenuar o grau de autonomia de eventual entidade administradora independente, a pesquisa feita pelo INTAL em 1991 j revelava no haver uniformidade de critrios entre os cinco pases quanto cesso de competncias a tal organismo859. Essa mesma percepo levaria o COINHI a evitar alternativas dessa natureza, buscando apontar solues
858 859

COINHI. Componente Institucional y Legal (CIL). Sntesis, op. cit., p.6.

BID/INTAL. Alternativas jurdico-institucionales para el funcionamiento definitivo del Comit de la Hidrova Paraguay-Paran. Buenos Aires, 1991. Publ. n. 360, p. 29.

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que assegurem a implementao de projeto pentanacional e garantam a segurana jurdica de todas as partes interessadas860, cuja deciso ser tomada em alto nvel, dada a sensibilidade da questo. Corroborando a ponderao do representante brasileiro, na Reunio de Chefes de Delegao do CIH, realizada em Buenos Aires, nos dias 16 e 17 de novembro de 2000, de que a preocupao ambiental dificulta a aceitao de tomada de deciso por organismo autnomo sobre obras no trecho brasileiro, o geopoltico uruguaio Bernardo Quagliotti de Bellis afirmava la entidad supranacional se vera en dificultades permanentes no solo por estar estos pases guas abajo y las nacientes en el importante Pantanal861. Nessas condies, a atual aparente convergncia de posies dos ento chamados dois grandes em torno da permanncia da HPP no seio do Tratado da Bacia do Prata862, nos moldes da proposta apresentada pelo Secretrio-Geral do CIC, muito provavelmente levar os demais partcipes ao consenso863. Em consonncia com a Declarao de Cuiab e os objetivos da poltica de integrao regional, o esforo mais importante a ser empreendido nesta fase o de eleger mecanismo de execuo e administrao das obras compatvel com o enfoque integral e sustentvel do projeto, descartando-se o cenrio de eventual retrocesso execuo fragmentada, tendo em conta que as decises do CIH no tm carter
COINHI. Componente Institucional y Legal (CIL). Sntesis, op. cit. p. 1. QUAGLIOTTI DE BELLIS, Bernardo: depoimento [30 out. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Montevidu, 2004. 862 MACEDO-SOARES, Hlio: depoimento [12 nov. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004. 863 A proposta do Secretrio-Geral do CIC assemelha-se a uma das alternativas sugeridas pelo COINHI. Propem os consultores a celebrao de Acordo Executivo, no mbito da Reunio dos Chanceleres da Bacia do Prata, pelo qual se aprovaria o programa de obras de melhoramento da navegao pela Hidrovia, e se atribuiria a um organismo, preferivelmente do prprio Sistema, faculdades para contratar, supervisionar e administrar o projeto. COMIT INTERGUBERNAMENTAL COORDINADOR DE LOS PASES DE LA CUENCA DEL PLATA (CIC). Nota n. 365/04 S, 12 de julio de 2004, dirigida a la Embajadora Maria M. Lorenzo Alcal, Representante Poltico Titular ante el CIC, p. 3. e COINHI. Componente Institucional y Legal (CIL). Criterios y Propuestas para la institucin de un Comitente, op. cit., p. 1/44-48.
861 860

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compulsrio. A gesto compartilhada torna-se, portanto, elemento imprescindvel para se atingir esse propsito, uma vez que at pode, em caso extremo, admitir a execuo das obras por sees nacionais, mas sempre disciplinada por regras tcnicas, jurdicas e econmicofinanceiras uniformes864. A modalidade sugerida, a do AAP, poder contribuir para afastar o perigo da reincidncia do modelo de execuo fragmentada, proposto pelo estudo do HLBE, por tornar as normas emanadas de rgos comunitrios auto-aplicveis no direito interno, sem a interveno dos congressos nacionais865, o que resolve at certo ponto as dificuldades apresentadas pelas disparidades entre as legislaes internas. O recurso a esse mecanismo constituiria soluo para a necessria captao de recursos de organismos financeiros internacionais, como a CAF, que condicionam o financiamento de projetos a processos de licitao pblica internacional destitudos de restries impostas por legislaes internas que contemplam, por exemplo, medidas protecionistas. Os AAPs, caractersticos do Direito da Integrao, se tm revelado instrumentos eficazes para cumprir esse tipo de exigncia866. Essa modalidade sugerida pelo CIC e pelo COINHI permite tambm o aproveitamento das estruturas j existentes, alm de oferecer segurana jurdica a todos os pases e agilidade na tramitao do acordo.
864 COINHI. Componente Institucional y Legal (CIL). Criterios y Propuestas para la Institucin de un Comitente, op. cit., p.1/46. 865 Os AAPs constituem direito derivado de Tratado-Quadro, no caso o da Bacia do Prata, que passa a fazer parte das legislaes dos pases signatrios, a partir do ato de sua ratificao, podendo atuar por delegao legislativa dos Congressos nacionais, com o que torna as normas emanadas de rgos regionais ou comunitrios auto-aplicveis no direito interno. COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, junio de 2004. Componente Institucional y Legal (CIL). Criterios y Propuestas para la adopcin del Rgimen Contractual. p. 2/43 e 44. 866 COINHI. Componente Institucional y Legal (CIL). Criterios y propuestas para la adopcin del Rgimen Contractual, op. cit., p. 2/44.

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Contribuir sobretudo para revitalizar o Sistema da Bacia do Prata, devolvendo ao Comit seu papel original ao transform-lo em agncia executora das obras da Hidrovia que contem com financiamento externo. Dessa forma, os aportes financeiros permaneceriam na regio e poderiam ser reinvestidos em projetos de interesse comum na prpria Bacia867. Consideradas essas vantagens decorrentes de o projeto estar totalmente adstrito aos mecanismos do Sistema da Bacia do Prata, no se pode, no entanto, deixar de levar em considerao que el sistema de la Cuenca del Plata fue concebido para actuar con rutina de consultas que insumen mayores tiempos y de acuerdo con un mecanismo de toma de decisiones por unanimidad868. Por fora do Artigo II, pargrafo 2o, do Tratado da Bacia do Prata, as decises tomadas pelos Chanceleres requerero sempre o voto unnime dos cinco pases, regra que implica tambm o direito de veto, podendo converter-se em mecanismo capaz de impedir a adoo de medidas necessrias para o avano do projeto869. No caso da
867 BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Despacho Telegrfico para a Embaixada em La Paz n. 467, de 26/10/2004 e MACEDO-SOARES, Hlio: depoimento [12 nov. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004.

RAVINA, Arturo Octavio (Coord.) et al. La organizacin institucional de la Hidrova Paraguay-Paran como programa de navegacin internacional. In: Integracin Latinoamericana. Hidrova Paraguay-Paran: viejo cauce para una integracin renovada. INTAL, Buenos Aires, ao 16, n. 168, p. 28, jun. 1991. Comentam os autores que os debates do CIC que precederam a assinatura do Tratado da Bacia do Prata contemplavam duas concepes a respeito da institucionalizao da Bacia do Prata. Por um lado, trs estados desejavam estabelecer uma comisso fluvial, semelhante do Reno ou a do Danbio, dotada de determinadas competencias que lhe permitiriam realizar um trabalho efetivo na rea de explorao dos recursos naturais da regio. Por outro, os Estados restantes preferiam um esquema de institucionalizao que caminhasse lentamente e no qual as decises fossem adotadas por unanimidade. Tinham esses dois ltimos Estados o objetivo de obter determinados resultados no plano interno antes de aceitar um sistema de institucionalizao da Bacia do Prata. Ao prevalecer esta concepo, o sistema caracterizou-se por mecanismos de deciso morosos, baseados na regra da unanimidade, em que os temas so objeto de consideraes por perodos prolongados.
869 RAVINA, Arturo Octavio (Coord.) et al. Algunos aspectos crticos del Acuerdo de Transporte Fluvial por la Hidrova Paraguay-Paran (Puerto Cceres-Nueva Palmira). In: Integracin Latinoamericana. Integracin: un escenario multidimensional. INTAL, Buenos Aires, ao 17, n. 185, p. 50, dic. 1992.

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alternativa sugerida, poderia vir a retardar a deciso sobre os termos do projetado AAP. A conseqncia mais imediata de eventuais atrasos dessa natureza, que venham a postergar a execuo das obras de melhoria na HPP, poder representar a volta ao processo de bilateralizao que, como vimos no captulo II, paralisou o Sistema da Bacia do Prata durante dcadas. 3.1.1. PERSPECTIVAS LUZ DA POSIO ARGENTINA Uma vez definida a orientao integral do projeto e a primazia do componente ambiental sobre os demais, a Argentina no mais dispe de meios para influir na fixao de parmetros bsicos menos rgidos do ponto de vista ambiental, com o intuito de garantir maior margem de eficincia econmica do transporte fluvial e o incio mais imediato das obras, como quer sobretudo a iniciativa privada. Essa postura assumida pela Argentina nas negociaes foi facilitada por ser sua legislao ambiental mais permissiva do que as do Brasil, da Bolvia e do Paraguai, que prevem a obrigatoriedade de EIA870. Nessas condies, e diante da certeza do veto brasileiro constituio de entidade administradora supranacional, a celebrao de Acordo Executivo no mbito do Tratado da Bacia conviria Argentina871 tanto pela agilidade de tramitao que lhe inerente, por dispensar a aprovao dos congressos dos Estados contratantes, quanto pelo fato de poder, ao abrigo do artigo VI, resguardar-se de possveis atrasos na negociao e aprovao do referido acordo, ocasionados por eventual morosidade proveniente do processo decisrio do Sistema.
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COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004. Componente Institucional y Legal (CIL). Informacin Ambiental. Volumen I. p. 11.

871 A predisposio argentina para esse tipo de acordo est contemplada no artigo 99, inciso 11 da prpria Constituio.

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Caso esse cenrio venha a se apresentar, ao que tudo indica, o governo argentino no deixar de buscar sua autonomia, lanando mo dos acordos bilaterais com a Bolvia e com o Paraguai872, para lograr realizar, no mais breve prazo, as obras que garantam a navegao contnua, o que comprometeria o carter integral de sua execuo. Como se recordar, a Argentina foi levada a aderir ao consenso em torno dos termos do PGA, ao ser confinada a posio solitria favorvel a priorizar o incio imediato das obras em detrimento do plano ambiental prvio e integral, defendido pelo Brasil. de se supor que no haja autntico comprometimento daquele pas com o plano de implementao integrado das obras e, portanto, ceder a presses de grupos de interesse e apelar para o bilateralismo:
Yo creo que las perspectivas de la Hidrova son buenas, y que van a exceder la voluntad de los pases, porque yo creo que hay presiones econmicas de grupos muy importantes, tanto de la Argentina, de Brasil, mismo Bolivia y Paraguay, que han descubierto un medio de transporte que les resulta econmicamente, y que hace que algunos productos que hasta hace unos aos atrs eran imposible de comercializar debido, fundamentalmente, a costo de transporte (...), hoy estn siendo colocados en el exterior. Y creo que si los polticos no nos apuramos (...), la realidad va a superar la ficcin873.
LPEZ, Horacio (Presidente da CPTCP): depoimento [24 nov. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004. DAMATO, Eduardo (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de Argentina/Comit Intergubernamental de la Hidrova Paraguay-Paran /Delegacin Argentina): depoimento [19 out. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004. Ver tambm em BASADONNA, Juan Antonio (Secretario Ejecutivo - CIH): depoimento [21 dez. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004. Afirma o Secretrio-Executivo a respeito da situao em que os pases no cheguem a um acordo sobre os grandes temas: vamos a poner que no se haga, que los pases no se pongan de acuerdo (...), la Hidrova seguir funcionando as, las inversiones en Rosario se van a hacer, va a venir soja de Brasil, va a venir soja (...) a un mayor costo. En lugar de estar pagando los US$ 16, van a estar pagando US$ 20. Y entonces no s, hay que ver cmo funciona dentro del mercado mundial.
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Essa afirmao confirma ao mesmo tempo a importncia da agilidade da definio sobre os temas pendentes, para que se possa dar incio s obras no mais breve prazo possvel. Os riscos de eventual retrocesso ao mecanismo de bilateralizao, que custou a ineficcia do Sistema da Bacia do Prata durante dcadas, ficam claros:
Es una etapa cerrada [a dos estudos]. En cuanto a la etapa de obras, yo todava creo que hay un tramo que es bastante extenso, que es ponerse de acuerdo en cmo se van a llevar a cabo la financiacin, quin va a manejar las obras (...). Mientras tanto, yo creo que hay que usar un poco la imaginacin y buscar soluciones alternativas para poder hacer que este incremento constante de trfico que hay sobre la Hidrova se siga manteniendo. O sea, va a haber que ir haciendo cosas a travs de los acuerdos bilaterales que tienen los pases, que ya han sido usados en el pasado muchas veces, hasta que se pueda concretar el punto este, que no es un punto fcil, no es un punto que vaya a tener una solucin inmediata874.

bem verdade que as expectativas iniciais de aumento de trfego proveniente sobretudo da expanso da fronteira agrcola no Estado do Mato Grosso dissiparam-se diante das dificuldades de ordem ambiental que levaram mais tarde excluso do trecho Cceres/ Corumb do plano de obras de melhoria da HPP875. Resta a
DAMATO, Eduardo (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de Argentina/ Comit Intergubernamental de la Hidrovia Paraguay-Paran /Delegacin Argentina): depoimento [19 out. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004. Como reflexo do acordo a que se havia chegado com as ONGs, em agosto de 1995, sobre a necessidade de se atribuir tratamento diferenciado ao Pantanal, preservandose as caractersticas naturais daquele ecossistema, a delegao brasileira assumia, em fevereiro de 1996, essa posio no mbito das discusses sobre os estudos do Mdulo B1 ento em execuo pelo Consrcio HLBE, travadas por ocasio da Reunio de Chefes de Delegao. Registrava a ata daquela reunio Sobre la definicin del
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perspectiva de incremento da produo de minrio de ferro destinado exportao para fora da regio, cenrio que depender de investimentos na capacidade produtiva, por sua vez, atrelados realizao das futuras obras previstas no projeto, por se tratar de carga cativa no sazonal que requer navegao ininterrupta, condio indispensvel assinatura de contratos876. Considerando-se que o trecho brasileiro j praticamente navegvel durante todo o ano e que as negociaes para superar as dificuldades provocadas pelo atual sistema de tomada de gua em Corumb esto bem encaminhadas, a Argentina poder, por meio de obras conjuntas nos trechos paraguaio e boliviano, garantir o escoamento de maior volume de minrio de ferro e de soja. Portanto, na eventualidade de haver demora na negociao dos termos de acordo internacional em decorrncia das dificuldades de se concertarem posies sobre questes delicadas, no de se descartar a hiptese de a Argentina vir a recorrer a postura estanque em busca de sua autonomia, adotando a mesma ttica da diplomacia dos fatos consumados a que recorrera o Brasil para, na viso de muitos analistas, alcanar suas pretenses hegemnicas na regio na dcada de 70.
Tramo Cceres-Corumb la Delegacin de Brasil manifest su posicin segn la cual el estudio en ejecucin en el marco del Mdulo B1 del Proyecto objeto del Convenio BID/PNUD/CIH, deber considerar prioritariamente las caractersticas excepcionales existentes en el tramo del ro Paraguay, entre Corumb y Cceres, en la regin del Pantanal Matogrosense Patrimonio Ecolgico de la Humanidad. Por esa razn, dicho estudio deber objetivar la utilizacin del ro para la navegacin, teniendo en cuenta prioritariamente que sean evitados daos o agresiones contra el Medio Ambiente y en especial evitndose todo tipo de obras de derrocamientos de rectificacin de curso o mismo de dragados estructurales que puedan representar un impacto negativo sobre el ecosistema de dicha regin. El proyecto deber adaptarse a las condiciones especiales del desarrollo sostenible. Ver tambm em BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Comunicado Imprensa. Infocred 417, de 30 de agosto de 1995; CIH. Informe Final de la Reunin Extraordinaria de Jefes de Delegacin del Comit Intergubernamental de la Hidrova Paraguay-Paran (Puerto de Cceres-Puerto de Nueva Palmira), realizada em Buenos Aires, em 29 de fevereiro de 1995.

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3.1.2. PERSPECTIVAS
DOS GRANDES TEMAS

LUZ DA POSIO BRASILEIRA E DA DEFINIO

De posio solitria em defesa da primazia do componente ambiental, o Brasil passou a exercer o papel de catalisador do consenso em torno da vertente sustentvel e integral do projeto, com o que se espera seja atenuada a presso exercida pelos grupos ambientalistas, contrrios a sua implementao, e facilitada a harmonizao de interesses dos governos e da iniciativa privada, com vistas a aproximar o projeto do equilbrio entre a melhor utilizao do potencial de navegao com o menor impacto ambiental. O pas j exerceu sua influncia como detentor do controle das nascentes dos rios ao fazer prevalecer a primazia do componente ambiental sobre os demais e o mtodo de anlise integral sobre o fragmentado, garantindo a natureza multinacional da iniciativa877. A conciliao de posies emanada da reunio de Cuiab refletiu-se tambm no mbito interno. As divergncias entre os Ministrios do Meio Ambiente e dos Transportes parecem diluir-se aos poucos878 e caso o recurso da sentena judicial interposto em outubro de 2004 venha a ser acatado, a Avaliao Ambiental Estratgica substituir o EIA prvio879.
HLBE. Estudo de Viabilidade Tcnico-Econmica da Hidrovia Paraguai-Paran. Resumo Executivo, [S.l.], 1996. Cpia eletrnica disponibilizada pelo SecretrioExecutivo do CIH. p. 24.
877 Abre-se aqui um parntesis apenas para comentar que, curiosamente, os argumentos em defesa da tese da consulta prvia, justamente aqueles que a Argentina, pas vizinho a jusante, defendia com obstinao para salvaguardar o trecho fluvial de sua jurisdio dos impactos negativos de eventuais obras realizadas a montante, eram relegados a segundo plano para atender aos interesses econmicos, que demandam a agilizao do processo de implementao das obras. Invertem-se agora os papis, ao fundamentar o Brasil sua posio no princpio da precauo. 878 876

MELO, Renato Batista de. Consideraes sobre a Hidrovia Paraguai-Paran. Braslia: Marinha do Brasil, Diviso de Assuntos Martimos e Ambientais, setembro de 2004. p. 15.

O Ministrio dos Transportes passou a trabalhar uma nova concepo de projeto hidrovirio, no apenas para a bacia do Paraguai, mas tambm para todas as vias navegveis, onde as intervenes de engenharia devero respeitar ao mximo as

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PERSPECTIVAS LUZ DA POSIO BRASILEIRA

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Os princpios fundamentais da posio brasileira foram objeto de consenso no mbito do CIH e contemplados nos Termos de Referncia dos estudos complementares880. Dos grandes temas, um dos mais sensveis, a natureza da entidade administradora da Hidrovia, deixa transparecer indcios de que obedecer linha defendida pelo governo brasileiro. Embora as obras de melhoramento no trecho brasileiro dependam da concluso do EIA/RIMA para todo o rio, as intervenes de manuteno em seu curso tm permitido manter a navegao constante, dentro das boas condies atuais de comportamento do rio881. A maior segurana e a relativa previsibilidade j alcanadas com as obras de manuteno e a implementao do Acordo de
condies ambientais. Entendemos que a hidrovia o aproveitamento de um recurso natural e no um empreendimento. Na Hidrovia Paraguai-Paran as condies de segurana e navegabilidade so garantidas com balizamentos, sinalizaes, batimetrias, cartas de navegao atualizadas e algumas dragagens. Observou-se que as retificaes de curso e derrocagem, no tramo brasileiro, so desnecessrias. Assim, como se trata de intervenes mnimas, afastou-se a necessidade de elaborao de Estudo Prvio de Impacto Ambiental. Acredita-se que a Avaliao Ambiental Estratgica seja o melhor instrumento para analisar o conjunto de investimentos que podero se instalar na Bacia do Paraguai. No entanto, o Ministrio dever aguardar a deciso do Recurso junto ao Tribunal Regional Federal. NASCIMENTO, Alfredo Pereira do: depoimento [30 nov. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Braslia, 2004.
880 Os Termos de Referncia do estudo complementar nortearam-se, entre outros, pelos seguintes elementos: (a) mtodo de anlise integrada e de carter global, de que so instrumentos o PGA e o PAI, respeitando-se o princpio do equilbrio entre a melhor utilizao e o menor impacto ambiental; (b) a excluso do Pantanal do plano de obras, respeitando-se a legislao brasileira e o princpio de que, no Brasil, h condies naturais suficientes para a navegao de embarcaes especiais; (c) a obrigatoriedade de preservao das caractersticas naturais dos rios, com intervenes mnimas em alguns pontos crticos navegao, que corrobora a tese de que as embarcaes devem adaptarse ao rio e no o contrrio; (d) a manuteno das caractersticas geomtricas do canal navegvel da Hidrovia e as dimenses mximas de comboios aprovadas para cada um de seus trechos homogneos.

DAMATO, Eduardo (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de Argentina/ Comit Intergubernamental de la Hidrova Paraguay-Paran /Delegacin Argentina): depoimento [19 out. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004; LPEZ, Horacio (Presidente da CPTCP): depoimento [24 nov. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004; BRASIL. Embaixada em Buenos Aires. Telegrama n. 2095, de 24/09/2004.

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Transporte Fluvial tm permitido constatar que a HPP fator de competitividade para a colocao de produtos do Centro-Oeste nos mercados regional e extra-regional e relevante instrumento de consecuo dos objetivos prioritrios da poltica externa do atual governo, medida que avanam as negociaes para a consolidao da integrao sub-regional e dos contornos da Comunidade Sulamericana de Naes882. Pas com a menor dependncia relativa da Hidrovia e comprovado poder de influncia no processo negociador, o Brasil disps at o momento de posio confortvel para agir com maior grau de cautela e com tempo mais elstico. No entanto, o futuro do projeto, como instrumento de integrao, depender da manuteno dos parmetros que j conseguimos definir e acordar, tarefa que demandar agora a tomada de deciso rpida sobre os grandes temas e a execuo das obras no mais breve tempo possvel, sob pena do risco de retrocesso ao bilateralismo. A chave dos rumos do projeto poder t-la o Brasil. J demonstrou dispor de poder de influncia e optou pelo modelo integral sustentvel com intervenes mnimas. As grandes linhas esto traadas em conformidade com nossa posio. O Brasil, tendo lanado a proposta de revalorizao da HPP, poder vir a ser protagonista da primeira obra emblemtica da integrao fsica regional, dependendo dos esforos que
882 O desenvolvimento, na ltima dcada, de vrios canais de sada em direo ao norte e ao leste do Estado do Mato Grosso, priorizados no PPA 2004-2007, oferece aos produtores de soja infra-estrutura de transporte fortemente competitiva com a HPP e torna relativa sua importncia como via de escoamento daquela rea. Dadas essas alternativas, a expanso da produo agrcola naquele Estado no depende da Hidrovia, o que facilitou a excluso do trecho do Pantanal do projeto, sem grande prejuzo. Porm, o mesmo no se verifica em relao ao minrio de ferro, carga cativa que depende das melhorias na via fluvial, alm de investimentos nas minas e nas frotas empresariais para expandir-se. Caso o projeto da HPP venha a se concretizar, a Rio Tinto antecipa previso de aumentar seus volumes de exportao ao resto do mundo, hoje da ordem de 1.650 mil toneladas para entre 10 e 15 milhes de toneladas por ano. Considera-se tambm como possvel trfego gerado pelo projeto, o gro de soja com destino s fbricas de azeite argentinas para processamento e posterior exportao. COINHI. Componente Econmico-Financeiro, op. cit., pp. 4, 44, 48, 54-56.

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empreender para aproximar as posies sobre os chamados grandes temas durante o exerccio da presidncia pro tempore do CIH, que assume neste delicado e decisivo perodo de transio. O caminho mais promissor e gil para evitar o impasse parece ser a conduo da nova fase, a da execuo das obras, no mbito do Tratado da Bacia do Prata. A determinao poltica de fazer realizar as obras, ainda no curso de 2004, foi expressa por altos mandatrios 883 e algumas de suas justificativas podem ser encontradas na seguinte passagem do relatrio final dos estudos complementares:
Las proyecciones de carga sealan la necesidad de no demorar la ejecucin de las obras, atento a que las mejoras previstas tendrn un efecto en el corto plazo fuertemente multiplicador sobre la actividad de la regin econmica vinculada, considerando, adems, las buenas perspectivas que se presentan en el crecimiento de la economa mundial (...). En este contexto se prev que las obras de mejoramiento daran lugar a un trfico potencial en el orden de las 50 millones de toneladas para el ao 2024884. (grifo da autora)

A iniciativa privada j deu mostras de apostar na HPP como meio de transporte competitivo, como o comprova o nvel de investimentos do setor. O adiamento das obras implica nus poltico, ao sinalizar descompasso entre o discurso e a prtica, e risco de
883 Os Presidentes Lula e Kirchner, quando do encontro de trabalho mantido no Rio de Janeiro, em 16 de maro de 2004, solicitaram a pronta finalizao do estudo institucional-legal para as obras na hidrovia Paraguai-Paran a fim de que se possa iniciar o processo licitatrio entre todos os pases integrantes da hidrovia. Ver tambm em Declarao de Santa Cruz de La Sierra para a Reativao da Hidrovia, de 15 de novembro de 2003. 884

COINHI. Sntesis, op. cit., p. 6.

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descrdito junto ao usurio, que depende da garantia de segurana e previsibilidade. 3.1.3. PERSPECTIVAS DE LONGO PRAZO LUZ DAS POSSIBILIDADES DE INTERCONEXO DA HPP A integrao regional no de natureza apenas econmicocomercial, mas, fundamentalmente, poltico-estratgica e, como tal, sua perspectiva deve ter alcance de longo prazo. A prioridade atribuda pelo atual governo ao Mercosul como ponto de partida para a integrao sul-americana gera momento propcio ao desenvolvimento de eixos geoestratgicos de infra-estrutura fsica. O desenvolvimento de malha de infra-estrutura eficiente elemento indispensvel para que se faa uso racional sustentvel e integrado dos recursos naturais inexplorados da regio mediterrnea do Cone Sul, conectando essa rea deprimida corrente de comrcio intra e inter-regional. Existem, na Amrica do Sul, duas outras grandes bacias hidrogrficas, a do Amazonas e a do Orinoco 885, que desembocam no Atlntico e que, como a do Rio da Prata, constituem recursos importantes para a organizao do espao fsico mediterrneo nas prximas dcadas. Essas bacias unem-se para formar uma vasta plancie no centro do continente e sua futura interconexo conformar o Litoral Fluvial Sul-americano:
La vinculacin de los tres grandes sistemas hidrogrficos sudamericanos, con el objeto de lograr la
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O eixo principal do Orinoco ao Prata, pelo rio Madeira-Guapor-Paraguai, percorre extenso de 8.000 km e os canais de interconexo por construir teriam aproximadamente 550 km, includos os canais laterais no Guapor-Madeira entre Guajar Mirim e Porto Velho para superar as numerosas cachoeiras e correntezas. Para vincular o Guapor ao Paraguai pelo rio Aguapei, ser necessrio construir um canal de 8 km com diferena de altitude de apenas 30 metros, considerando-se, portanto, insignificantes a distncia e o declive que dividem as guas das principais bacias hidrogrficas sul-americanas. (Cf. BOSCOVICH, Nicols. Geoestrategia para la Integracin Regional. Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1999, p. 49).

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navegacin fluvial continua entre el ro de la Plata y el mar del Caribe, crear posibilidades insospechadas para el desarrollo del centro del continente. Sern los corredores fluviales para la colonizacin y el desarrollo de un Nuevo Continente: el Continente Mediterrneo de Sur Amrica886.

A HPP une naturalmente os pases do Cone Sul e vincula a Bacia do Prata do Amazonas pelos rios Paraguai-Guapor-Madeira, constituindo eixo estruturante capaz de dar sustentao integrao do Cone Sul, num primeiro momento, e, no longo prazo, emergente Comunidade Sul-Americana de Naes. Ao interligar fisicamente o Mercosul Comunidade Andina, ncleo da integrao sul-americana, viabilizar a implementao de zona de livre comrcio entre os dois grandes blocos econmicos j existentes na Amrica do Sul887. A propsito do acordo de associao Mercosul/CAN comentava o negociador argentino, Embaixador Martn Redrado:
La conformacin de un bloque sudamericano constituye un destino inexorable para la regin, tanto por la identidad de intereses polticos y econmicos, como por la historia y la cultura que comparten nuestros pases, lo que nos permite prever amplias ventajas en la integracin regional a la hora de relacionarnos con el resto del mundo. En este marco, la conformacin de una zona de libre comercio entre los pases del Mercosur y los de la Comunidad Andina es el primer eslabn de ese camino integrador888.
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Boscovich, 1999, op. cit., p. 47.

A populao da CAN e do Mercosul somadas representam 72,5% do total da populao sul-americana, 56,2% do PIB regional e 85,4% do comrcio interregional. (Cf. ARGENTINA. Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto. Informacin para la prensa n. 279/04, 06 ago.2004. p. 1).
888

REDRADO, Martn. El Mercosur Abre el Mercado de la Comunidad Andina. In: Argentina. Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto. Informacin para la prensa n. 279/04, 06 ago.2004. p. 1.

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Do ponto de vista do desenvolvimento sustentvel regional, a HPP tem significado particular uma vez que o projeto de melhoria das condies de navegao em seu curso est elaborado em conformidade com as premissas do novo paradigma de desenvolvimento, que se traduzem no equilbrio entre o planejamento econmico e o ecolgico889. Trata-se de componente fundamental da infra-estrutura bsica de rea de influncia que encerra alto valor estratgico. Do ponto de vista ambiental, o transporte hidrovirio requer menor consumo de energia por carga e, no caso particular da HPP, um mnimo de intervenes no rio, devido a suas condies naturais de navegabilidade. A diminuio dos custos de transporte e a modernizao porturia previstos no programa da Hidrovia, somados s oportunidades de crescimento econmico, fazem de sua execuo fator decisivo do desenvolvimento integral da regio, ao contribuir para avanar na integrao das cadeias produtivas regionais e eliminar as assimetrias entre os pases, condio necessria a todo processo de integrao. Como eixo estruturante, dever atrair a convergncia de outros modos de transporte, nos mbitos nacional e regional890. Levando-se
Como assinalado no captulo I deste trabalho, o novo paradigma de desenvolvimento da regio pressupe as seguintes dimenses complementares: (a) geoeconmica, pela qual se considera a Amrica do Sul como uma nica unidade econmica; (b) de sustentabilidade ambiental, pela qual a infra-estrutura tem que se adaptar vocao do territrio e dos ecossistemas que a compem, a fim de preservar sua integridade e valor e manter a quantidade e qualidade dos servios naturais providos por aqueles ecossistemas e (c) de mxima eficincia econmica, ambiental e social. Ver em SILVA, Eliezer Batista da. Infrastructure for Sustainable Development and Integration of South America., Sponsored by BCSD-LA, CVRD, CAF, AVINA Foundation, Bank of America, CAEMI, April 12, 1996. p. 18.
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A rede de transporte complementar da HPP compe-se de trechos de distintos modos de transporte que permitem vincular as zonas produtivas que integram sua rea de influncia e, caso se concretizem as obras de sua melhoria podero facilitar o uso da via fluvial. Tais obras permitiriam reduzir os custos de transporte ou de transferncia em alguns entroncamentos. No Brasil, essas obras compreendem: (a) a pavimentao de 70 km de Cuiab a Puerto Piva, com o que se evitaria a sinuosidade do rio Paraguai na zona do Pantanal, porm, alm da proibio emanada da deciso judicial, h forte resistncia das ONGs com respeito obra, porque significaria o aumento do trfego na Hidrovia, o que ocasionaria maior impacto ambiental; (b) adequao do ramal ferrovirio de Campo Grande a Ponta Por de Novoeste e a pavimentao do trecho Ponta Por/

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em considerao as relaes do sistema Paraguai-Paran com os corredores biocenicos existentes e futuros empreendimentos no alto Paran, que permitiro a conexo com a Hidrovia Tiet-Paran, a HPP transforma-se no primeiro corredor Norte-Sul que permitir tornar realidade a integrao fsica da Amrica Sul. 4. POSSVEIS CENRIOS A posio brasileira, determinada pelo componente ambiental, garantiu que se adotassem parmetros bsicos para as intervenes mnimas na Hidrovia, pautados pelo mtodo da anlise e da execuo integrais e pelo equilbrio entre a melhor utilizao do potencial de navegao com o menor impacto no meio ambiente. O futuro do projeto HPP depender agora, em grande medida, da vontade poltica dos cinco pases beneficirios de remover os obstculos que possam continuar adiando indefinidamente sua realizao. Esse desafio ser colocado prova com a atuao do Grupo ad hoc891 que dever traar diretrizes claras para a definio dos chamados grandes temas. A agilidade ou morosidade dessas decises poder levar a quatro possveis cenrios: (a) o de que haja consenso sobre os temas pendentes
Porto Murtinho; (c) repavimentao da BR-267 entre Rio Brilhante e Porto Murtinho; (d) os Terminais multimodais de Porto Murtinho e Porto Esperana. Ver em COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004. Componente Econmico-Financiero. pp. 68-75. Caso venham a ser superados os obstculos unio da HPP com a Tiet-Paran, o que era impensvel h duas dcadas, quando ainda havia a hiptese de conflito entre Brasil e Argentina, podero as duas Hidrovias conectar-se com as bacias do Tocantins, do Tapajs, do Amazonas e do Negro, permitindo-se configurar via fluvial de Buenos Aires at o centro da Venezuela, o Mar do Caribe e o Atlntico Norte. Essa ponte fluvial viabilizaria o desenvolvimento da deprimida regio central do subcontinente. Ver em BLOCH, Roberto D. Transporte Fluvial, Buenos Aires: Ad Hoc, diciembre, 1999. pp. 108 e 109. 891 O Grupo ad hoc, cuja criao foi acordada por ocasio da Reunio Extraordinria do CIH, realizada em Buenos Aires nos dias 16 e 17 de setembro de 2004, ainda no foi constitudo. Apenas a Bolvia indicou representante. BASADONNA, Juan Antonio (Secretario Ejecutivo - CIH): depoimento [17 nov. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004.

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de definio, que muito provavelmente levar assinatura de AAP, tendo como agncia executora o CIC, e implementao integral do projeto, tal como idealizado e acordado no mbito do CIH; (b) o de que haja consenso sobre os grandes temas que leve assinatura de acordo multilateral que serviria de enquadramento para a execuo das obras por meio dos acordos bilaterais existentes, a custos menos elevados892; (c) o de que no haja consenso sobre os grandes temas e leve a indesejvel retrocesso ao bilateralismo puro dos chamados dois grandes com os pases menores, o que comprometeria os esforos empreendidos at o momento para imprimir enfoque global e sustentvel iniciativa, como instrumento de integrao; e (d) o de que no haja consenso e leve paralisia do curso de ao para a execuo das futuras obras, dando-se continuidade apenas s intervenes de manuteno, no curto e mdio prazos. O aparente encaminhamento de uma das questes mais sensveis e at certo ponto condicionante das demais, a da criao de entidade administradora, poder facilitar o trabalho do referido Grupo Ad Hoc. O fato de no haver expectativa de realizao de obras no territrio brasileiro, no curto prazo, no compromete o carter integral do projeto, que consiste em homogeneizar as condies de navegabilidade suficientes para embarcaes adaptveis ao rio, com o mnimo impacto ambiental, em toda a extenso da via fluvial, uma vez que a manuteno do trecho brasileiro tem sido feita com regularidade e tem permitido a navegao contnua a 2,6 m (8 ps), em regime de guas baixas, e nas atuais condies do comportamento do rio893. H, portanto, fortes razes estratgicas e condies favorveis para que se concertem posies sobre as questes pendentes, no mais breve prazo, com altos ganhos polticos. Caso essa hiptese venha a se verificar, poder-se-ia
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BASADONNA, Juan Antonio (Secretario Ejecutivo - CIH): depoimento [20 out. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004; LPEZ, Horacio (Presidente da CPTCP): depoimento [24 nov. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004. Ibidem.

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vislumbrar, com a concretizao do cenrio ideal a, a consolidao do primeiro elo da infra-estrutura fsica da Amrica do Sul, no mbito da IIRSA, que serviria como modelo de projeto integral de desenvolvimento sustentvel e daria dimenso real s aspiraes da poltica sul-americana do governo Lula, simbolizando sintonia entre o discurso e o plano da ao. Ao refletir a convergncia de interesses e a capacidade de concertar posies em prol da utilizao racional e ordenada da navegao fluvial em proveito dos cinco pases e do projeto de integrao, esse cenrio confirmaria a hiptese de que a HPP emblemtica de mudana de grande alcance do padro geopoltico na regio. A alternativa intermediria b, embora preserve o enfoque global das obras, no parece ser aconselhvel, tendo em conta a experincia de que nem sempre os acordos bilaterais tm funcionado a contento e a evidncia de que o importante a fora da ao conjunta. Este cenrio revelaria ainda mudana de considervel alcance do padro geopoltico na regio, na medida em que pressupe a superao das diferenas de posies entre os pases interessados. Quanto maiores as resistncias ao modelo integral, menor ser o alcance da mudana, considerao que nos leva aos cenrios c e d. No se pode deixar de considerar que, ao longo da fase dos estudos, havia uma espcie de efeito de ao fora que mantinha o dinamismo do processo de negociaes. Encerrada essa fase, h indcios de distenso, sobretudo por parte da Argentina, que antecipa dificuldades de alcanar o consenso e dispe de meios para satisfazer seus interesses nacionais, independentemente da concluso de acordo multinacional para se dar curso execuo das obras, o que comprometeria o carter global do projeto e induziria a altos custos polticos e eventualmente ambientais. Dadas as boas condies do trecho brasileiro, devido a sua exemplar manuteno, a navegao contnua poderia vir a ser garantida com a remoo dos passos crticos situados em territrio paraguaio,

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por meio do acordo bilateral entre Paraguai e Argentina. Factvel do ponto de vista financeiro894, a custos inferiores aos que resultariam de licitao pblica internacional, a alternativa no deixa de ser de interesse da empresa concessionria das obras de dragagem entre Santa F e o Oceano895. Esse provvel cenrio revelaria retrocesso, que se traduziria em reduzido alcance da mudana de paradigma geopoltico regional e em perspectiva de lento avano da implementao de estrutura institucional do Mercosul. Embora menos provvel, de se considerar a possibilidade de paralisao do curso de ao para a execuo de futuras obras em decorrncia de eventual impasse no processo de tomada de decises. Nessa situao, contempla-se cenrio em que a Hidrovia continuaria sendo utilizada, apenas com obras de manuteno em seu curso. Nessa hiptese, assim como na de possvel bilateralizao, estariam comprometidos a otimizao do uso racional do curso natural navegvel da via fluvial, o significativo capital poltico, humano e financeiro j investidos pelos pases platinos e a prpria consolidao do processo de integrao. H, porm, trao comum aos quatro possveis cenrios. Em qualquer uma das hipteses, a Hidrovia, que sempre existiu como elo de unio dos pases platinos, foi historicamente utilizada como meio de transporte e acesso ao corao do continente sul-americano, continuar existindo e seguir assim sendo utilizada, ainda que de forma menos eficiente, em alguns deles. Ressurge, assim, cristalina e limpidamente dessa constatao o valor intrnseco da via fluvial, que nada mais do que existir em condies navegveis naturais, a servio da descoberta, da conquista, da colonizao e do desenvolvimento sustentvel do hinterland dos
DAMATO, Eduardo (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de Argentina/ Comit Intergubernamental de la Hidrovia Paraguay-Paran /Delegacin Argentina): depoimento [19 out. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004. BASADONNA, Juan Antonio (Secretario Ejecutivo - CIH): depoimento [20 out. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004.
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cinco pases que entrelaa, independentemente da vontade e do poder decisrio de seus governos.

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Deduz-se das consideraes tecidas no trabalho que a relevncia da Hidrovia Paraguai-Paran adquire diferentes matizes nos planos da infra-estrutura fsica nacional, sub-regional e regional. Sob esse prisma, pode-se afirmar que a Hidrovia tem importncia relativa para o escoamento da produo do Centro-Oeste brasileiro, prioritria para a revitalizao do processo de integrao no Cone Sul e necessria para a integrao sul-americana. Embora a HPP se tenha comprovado meio de transporte competitivo para o escoamento da produo agropecuria e mineral da regio Centro-Oeste, a nfase que lhe fora conferida no momento de sua revalorizao, como meio de viabilizar a expanso da fronteira produtiva nos estados do Mato Grosso e de Rondnia, hoje atenuada. As limitaes de ordem ambiental impostas pela existncia do ecossistema do Pantanal Mato-Grossense, no trecho do rio Paraguai guas acima de Corumb, justificam a maior ateno atribuda atualmente a outros eixos de transporte alternativos896, como o caso das hidrovias Madeira/Amazonas e Araguaia/Tocantins.
Embora bem mantidos, os 700 km de rio de meandros, estreito e pouco profundo, guas acima de Corumb, impem dificuldades navegao, o que reduz a capacidade das barcaas e requer transbordo para embarcaes de maior porte em Corumb, aumentando o custo do transporte naquele trecho. A dimenso limitada de comboios e a necessidade de seu desdobramento implicam volumes transportados inferiores aos almejados pela iniciativa privada, maior tempo de navegao e maiores custos naquele trecho.
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No plano sub-regional, a Hidrovia reveste-se de particular significado por se tratar do nico eixo longitudinal que atravessa o Cone Sul, unindo fisicamente os quatro membros plenos do Mercosul e a Bolvia, e por apresentar soluo competitiva para a deficiente infraestrutura de transporte897 que impede o aumento do intercmbio de mercadorias intrabloco. A utilizao racional e ordenada da via fluvial , nesse sentido, premente e j demonstrou capacidade de dinamizar as trocas no Mercosul e de atuar como fator de competitividade para a colocao de produtos do hinterland no mercado internacional. Essas vantagens podero ser potencializadas com a execuo das obras de melhoria na HPP, que, ao garantir maior segurana, previsibilidade do tempo de percurso e investimentos privados adicionais, resultar em maior reduo dos custos de transporte. Instrumento prioritrio para a revitalizao do Mercosul, para o incremento de sua participao no mercado internacional e para o fortalecimento de sua capacidade negociadora frente a outros blocos regionais, a HPP um dos elementos imprescindveis consecuo do objetivo de mais longo prazo da poltica externa brasileira, a integrao com os vizinhos continentais, de que constitui ncleo a associao Mercosul/CAN. Eixo longitudinal mais extenso da Amrica do Sul e elo natural de ligao do Mercosul com a CAN e o Caribe, a Hidrovia apresenta condies suficientes de navegabilidade com a interveno de obras mnimas, de custo relativamente baixo, que j dispe de oferta de financiamento de organismos internacionais de fomento. Emblemtica da mudana, ainda que parcial, do paradigma geopoltico da confrontao na Bacia do Prata, a alternativa que se encontra mais mo para dar sentido prtico poltica de infra-estrutura de transporte regional. Alm de oferecer condies naturais de navegao, suficientes
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So conhecidas as dificuldades que a atual rede de transportes terrestres e o congestionamento dos portos martimos impem aos crescentes fluxos comerciais no Mercosul.

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para o trnsito de embarcaes especiais, conta com estudos de viabilidade e impacto ambiental concludos, factvel do ponto de vista tcnico-financeiro e exeqvel no curto prazo898. Tal como idealizadas suas futuras obras de melhoria, a HPP poder vir a constituir a primeira iniciativa com a marca IIRSA, uma vez que j est funcionando, ainda que no em plena eficincia, e obedece aos princpios bsicos do novo paradigma de infra-estrutura da regio. Constitui espao geoeconmico estruturado, atravessa zonas produtivas complementares, apresenta sinergia com os setores de energia e comunicaes e prima pela busca do equilbrio entre a eficincia econmica e a ambiental. Encerra tambm considervel potencial de ganho poltico, na medida em que poder contribuir para desencadear a materializao de outros projetos regionais e dar forma concreta IIRSA. Esse potencial da Hidrovia magnificado pelo efeito demonstrativo dos resultados j obtidos apenas com as obras de manuteno e pela adeso angariada da iniciativa privada, que apenas necessita de garantia de previsibilidade de prazos de entrega para dar curso a novos investimentos programados para o setor. Realidade inegvel, solidamente afirmada nas vertentes geogrfica e econmica da regio, a HPP referncia importante para o processo de integrao em busca do desenvolvimento harmnico dos pases sul-americanos ao constituir soluo competitiva de transporte capaz de engendrar meios favorveis ao comrcio regional sustentvel. Nessas condies, a serem bem conduzidas as negociaes sobre os chamados grandes temas, na fase de transio que se inaugura, a HPP poder vir a cumprir seu papel de via de transporte eficiente e competitiva e de iniciativa multinacional integradora, com benefcios para os cinco pases, comprovando a convergncia entre o discurso e a prtica.
A proposta apresentada pelo Secretrio-Geral do CIC prev a possibilidade de se negociar o Acordo Executivo, no prazo de 3 meses, aos quais se somariam seis meses para realizar o processo de licitao das obras e entre 18 e 24 meses para execut-las.
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Embora sua importncia no deva ser magnificada isoladamente por constituir um dentre outros eixos nacionais e regionais complementares a servio da integrao, seu valor intrnseco como elo de unio natural entre os pases do Mercosul e os integrantes da CAN a singulariza na malha de infra-estrutura de transporte que se pretende criar na regio. Ao atravessar o centro do continente, uma de suas regies mais ricas em recursos naturais, economicamente revitalizada e estruturada, adquire acrescida importncia como opo mais evidente para viabilizar a integrao sul-americana, donde se conclui ser seu peso poltico, neste momento, mais relevante para o Brasil do que o econmico. O projeto HPP, concebido para adequar-se s caractersticas naturais do ecossistema do Pantanal e do ciclo hidrolgico dos rios Paraguai e Paran, constitui instrumento de integrao adequado. Elo natural de ligao entre os pases platinos, a Hidrovia aproxima suas zonas de produo, propiciando a formao de cadeias produtivas e oferece alternativa de transporte competitiva em termos de custos de frete e seguro e de impacto ambiental, o que possibilita o desenvolvimento sustentvel do hinterland, ao vincul-lo corrente de comrcio internacional. No , portanto, apenas um meio de articulao de Cceres a Nova Palmira para a circulao de mercadorias na regio, mas pode vir a tornar-se vnculo estratgico fundamental com a economia mundial, capaz de contribuir para promover os laos globais da regio. Ao possibilitar a integrao de cadeias produtivas, a HPP constitui o passo inicial para agregar valor s exportaes da regio e superar os desequilbrios entre os pases que a compem, condio para o xito da consolidao da Comunidade Sul-americana das Naes. Sua zona de influncia contm exemplos de potenciais enclaves produtivos, como os complexos siderrgico e oleaginoso, que apenas requerem melhor coordenao de esforos para prosperar. Com economias fortemente orientadas ao desenvolvimento agrcola,

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agroindustrial e mineral, as regies do espao platino esto estreitamente vinculadas economia mundial e so capazes de atrair capitais, por meio da integrao desses setores. Encerra ainda a via fluvial relevante fator de estabilidade poltica na regio ao possibilitar a sada para o mar aos pases mediterrneos, Bolvia e Paraguai, e viabilizar o crescimento da atividade econmica desses pases, que passam por processo de transformao importante, vinculado diversificao de suas economias, cujos setores mais ativos e promissores encontram-se em sua zona de influncia. A vontade poltica em favor da revalorizao da HPP tem sobrevivido inalterada s mudanas dos governos ao longo de aproximadamente dezesseis anos, o que a caracteriza como deciso estratgica. Sua rea de influncia abarca o prprio corao da Amrica do Sul, onde esto abrigadas as maiores reservas naturais e as maiores extenses de terras cultivveis, que, se vinculadas corrente de comrcio internacional, permitiro que a regio venha a exercer papel relevante na economia mundial. A integrao regional e a promoo do desenvolvimento sustentvel, prioritrias na atual poltica externa brasileira, tm por premissa a implementao de projetos conjuntos de infra-estrutura fsica eficiente, competitiva e ambientalmente sustentvel, imprescindveis para incrementar o comrcio na regio e para aumentar sua participao no mercado internacional. Os desafios impostos pelos fenmenos da globalizao e da regionalizao pressupem a adoo de viso integrada do espao geoeconmico regional em contraposio s polticas centralizadas do passado, voltadas para a auto-suficincia econmica, como meio de satisfazer as necessidades de desenvolvimento dentro das fronteiras nacionais. Eixo de integrao necessrio, sua retomada simbolizou o rompimento da dicotomia geopoltica Leste/Oeste Norte/Sul, ao haver possibilitado sua conexo de complementaridade com os corredores de trfego, que se impunham no passado como eixos competitivos. A

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revalorizao da HPP j se traduz em vantagens de ordem geopoltica e econmica para os cinco pases platinos, que podero ser ampliadas, se executadas as futuras obras de melhoria da navegabilidade em seu curso. Ao Brasil propiciar maior presena poltico-diplomtica na Bacia do Prata; contribuir para a expanso da atividade econmica do CentroOeste, sobretudo da produo de minrio de ferro; para a consolidao da integrao fronteiria; para a diminuio dos gastos governamentais com subsdios ao transporte terrestre; para aliviar os problemas decorrentes da saturao dos portos do Atlntico; para reduzir os custos de frete e para conferir competitividade aos produtos da regio. A desvantagem de eventual impacto ambiental negativo fica descartada luz da excluso do trecho do Pantanal de todo e qualquer esquema de obras e caso sejam mantidos os acordos alcanados no mbito do CIH para imprimir carter integral e sustentvel ao programa de melhorias. Assim, a perda relativa da hegemonia dos portos do Atlntico parece ser a nica provvel desvantagem advinda da utilizao da HPP, se que essa pode ser considerada desvantagem no contexto de integrao. A Bolvia teria como benefcio uma opo importante de sada para o Atlntico; maior presena no rio Paraguai e maior integrao na Bacia do Prata, at agora mais simblica do que real; a possibilidade de expanso da produo de gros, de explorao das minas de Mutum e de realizao de projetos energticos. O Paraguai, alm de ver sua mediterraneidade compensada por via de escoamento mais econmica de sua produo, com acesso ao mar, ser beneficiado por maior integrao fronteiria tripartite, pelo almejado equilbrio da sada pelo porto de Paranagu e pela possibilidade de formao de cadeias produtivas que envolvam sua indstria siderrgica e de cimento. O Uruguai j se tem beneficiado com a dinamizao do setor de servios, uma das foras motoras de sua economia, que levou o pas a propor a utilizao de seus portos como soluo para a saturao

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dos portos atlnticos brasileiros. A possibilidade de transformar-se em terminal de carga da Bacia do Prata constitui sua grande vantagem. O Porto de Nova Palmira, hoje com 30 ps de profundidade, movimenta aproximadamente 4 milhes de toneladas/ano e est competindo com o porto argentino de Santa F899. AArgentina finalmente vislumbra a consolidao do eixo Norte/ Sul, objetivo poltico-estratgico-econmico que persegue de longa data. Um dos maiores beneficirios do aumento do fluxo de cargas no sentido norte-sul, ver revitalizado o centripetismo de seus portos situados nas proximidades da desembocadura do Rio da Prata e possibilitados o desenvolvimento das regies do NOA, do NEA e da mesopotmia e a consolidao da integrao econmica do territrio nacional. Contribuir ainda para a reativao porturia e da frota argentina, pelo setor privado. Depreende-se desse quadro que todos os pases beneficiamse em maior ou menor grau da utilizao conjunta racional e eficiente da Hidrovia. As principais vantagens comuns oferecidas pela via fluvial so o barateamento do frete, a conseqente maior competitividade dos produtos regionais e a diminuio das assimetrias entre os pases que, em ltima anlise, afianam a poltica de integrao regional. A deciso poltica de se atribuir prioridade ao processo de integrao fsica sul-americana, pr-condio da integrao econmica e poltica continental, imprimiu nova dimenso utilizao da Hidrovia Paraguai-Paran. Alm de servir como via de comrcio regional e interregional, a HPP dever contribuir para integrar economicamente os territrios mediterrneos, possibilitar seu desenvolvimento sustentvel e conectar o centro do continente com outros eixos de transporte nacionais e regionais, o que dar sustentculo integrao econmica e poltica sul-americana.
KOUTOUDJIAN, Adolfo. Interveno no Seminrio Intereses Argentinos en el Mar Ciclo Almirante Storni. Pontifcia Universidade Catlica Argentina. Buenos Aires, 25 nov. 2004. Notas tomadas pela autora deste trabalho.
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A transposio para esse patamar depende da ao coordenada dos governos dos pases da regio, possibilitada pela superao ainda que de alcance relativo do padro geopoltico na Bacia do Prata, como resposta necessria e acertada s transformaes do cenrio internacional, que no deixaram espao para os antigos processos de nacionalismo econmico e polticas desenvolvimentistas limitadas pelas fronteiras nacionais. A integrao, nica resposta vivel para que a regio tenha participao no mercado internacional, depende de custos de transporte competitivos e de cadeias de produo integradas que propiciem ganhos de escala. claro o propsito do governo Lula de dar substncia poltica de reforo dos laos de unio dos pases da Amrica do Sul a partir da revitalizao do Mercosul e de sua associao com a CAN. A revalorizao da Hidrovia, que antecedeu a instituio do prprio Mercosul, encerra importante significado poltico-estratgico ao haver sido a primeira iniciativa capaz de contribuir para dar contedo nova poltica de integrao que comeou a se instaurar nos anos 80. Iniciativa de integrao por excelncia, o projeto atinge, hoje, o estado do inevitvel, ao transcender os limites de simples meio de transporte, devendo ser contemplado como parte significativa e integrante do processo do Mercosul e da criao da Comunidade SulAmericana de Naes. A importncia do projeto se renova, de fato, neste momento em que se d impulso integrao sul-americana com a incorporao de novos membros associados do Mercosul e a assinatura do acordo histrico de livre comrcio com a CAN. Ponto de convergncia entre os dois principais blocos sul-americanos, a Hidrovia constitui tambm um dos elos nas conexes interocenicas que podem multiplicar significativamente as possibilidades comerciais da regio. A importncia estratgica da Hidrovia como um dos instrumentos que concorrem para a consecuo dos objetivos prioritrios da poltica externa brasileira, a integrao sub-regional e

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regional e sua insero competitiva no mercado internacional, ajuda a compreender o nus poltico de eventual adiamento do incio da fase de execuo das obras de melhoria. Deciso dessa natureza poderia sinalizar descompasso entre o discurso e a prtica, alm de desconsiderar os recursos humanos e financeiros j empregados nos estudos e induzir o descrdito da iniciativa pelos usurios cativos e potenciais da via fluvial. A revalorizao da HPP foi possibilitada devido ao conceito amplamente compartilhado por todos os pases da Bacia do Prata de que o desenvolvimento nacional processo indissoluvelmente ligado integrao, cuja infra-estrutura necessria no pode prescindir de meio de transporte eficiente e competitivo para impulsionar o intercmbio dentro da regio e sua insero no mercado mundial. No parece, portanto, ser fortuita a quase coincidncia cronolgica dos primeiros instrumentos que deram origem ao programa de melhoria das condies de navegabilidade da via fluvial e ao Mercosul, que, juntamente com outras iniciativas, constituem a base da integrao regional. Nesse sentido, observa-se vnculo conceitual entre a Hidrovia e o Mercosul, na medida em que pelo menos trs idias bsicas permeiam ao mesmo tempo um e outro projeto: (a) a de competitividade, uma vez que tanto a Hidrovia quanto o Mercosul foram pensados como soma de esforos para melhor competir nos mercados internacionais, uma das condies da promoo do desenvolvimento sustentvel da regio; (b) a de desregulamentao, que propicia condies de igualdade de oportunidades e (c) a de protagonismo empresarial, conseqncia da desregulamentao, com o que se criam condies para o empreendimento da iniciativa privada, no caso da Hidrovia, traduzido em termos de investimentos na melhoria das instalaes porturias e na renovao da frota. primeira vista, a retomada da utilizao da Hidrovia, como iniciativa conjunta em benefcio dos cinco pases, pode parecer representativa de mudana do paradigma geopoltico vigente na Bacia

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do Prata at o final da dcada de 80, na medida em que passou a ser encarada como eixo de transporte complementar e no competitivo dos corredores transversais de trfego. Como tal, possibilitou a transposio do unilateralismo e/ou bilateralismo para o multilateralismo, como prev o verdadeiro esprito do Tratado da Bacia do Prata, e ilustrou a capacidade de os pases platinos iniciarem esforos de organizao de espao fsico homogneo em proveito do conjunto, como meio de promover o desenvolvimento da rea deprimida do interior do continente. No entanto, uma leitura mais detida da situao deixa transparecer que o alcance real verificvel dessa mudana revela-se relativo. O que houve na realidade foi uma adequao s novas circunstncias impostas sobretudo por fator externo, a transformao da ordem econmica mundial, que induziu mudana do paradigma econmico regional900, deixando-se permanecer resqucios das desconfianas caractersticas do comportamento externo da confrontao. Nesse sentido, embora declaradamente iniciativa de carter integrador, a Hidrovia tem sido resgatada e encarada mais como fator para facilitar o comrcio e atender aos interesses nacionais.
900 bem verdade que a aparente mudana do paradigma geopoltico da confrontao foi condicionada por fatores de ordem poltica, econmica e ideolgica. No entanto, a sensvel transformao da economia mundial foi decisiva, no sentido de que no deixava espao para alternativa, ou os pases a ela se adaptavam ou correriam o risco de perder sua identidade. Em vista dessa circunstncia, imps-se a busca de possibilidades de sobrevivncia no prprio espao geogrfico, havendo a integrao sub-regional passado a ser fruto de crescente necessidade objetiva. Contriburam para a determinao desse novo rumo, o peso da dvida externa, desencadeada no Mxico, em 1982, a crise econmica mundial, que obrigou a esforo exportador para suprir a necessidade de financiamento em ambiente cada vez mais protecionista e fechado produo da regio e a conseqente tendncia a expandir as fronteiras agropecurias s zonas interiores para produtos com crescente demanda mundial como a soja, a madeira, carnes, etc. Ademais dessa imposio exgena do mercado, a crise econmica do mundo em desenvolvimento colocou em xeque o esquema centro-periferia nos grandes pases, com a retomada pelos estados interiores do manejo de seus prprios recursos naturais e de sua vinculao com o mercado externo. (Cf. KOUTOUDJIAN, Adolfo. Hidrova Paraguay-Paran. Apreciacin Geopoltica y Econmica de sus intereses. In: Geopoltica hacia una doctrina nacional. Buenos Aires, ao XVI, n. 41, pp. 65-66, jul.-sept. 1990).

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Os benefcios diretos advindos do uso compartilhado da via fluvial so distintos para cada pas e explicam at certo ponto as dificuldades de conciliar posies que tm sido negociadas ao longo de quase dezesseis anos. Essas dificuldades, mais contundentes no que diz respeito prevalncia do componente ambiental sobre o tcnico e o econmico-financeiro, adoo do mtodo integral de anlise e de execuo das obras e forma de sua administrao conjunta, evidenciam resistncias dos pases de ultrapassar os limites da esfera nacional. Embora o objetivo ltimo da iniciativa seja convergente, as demandas de cada pas e suas vulnerabilidades so distintas, o que leva divergncia de posies marcadas pela dificuldade de encontrar equilbrio entre a lgica do melhor aproveitamento econmico e a necessria preservao ambiental. O desafio de aproximar as diferentes posies demanda tambm a capacidade de assumir responsabilidades compartilhadas e de conciliar os interesses nacionais com os regionais, para que os benefcios sejam eqitativos. Tal atitude pressupe a eliminao de vestgios do antigo paradigma que ainda subsistem de forma velada e dificultam a consolidao do paradigma da cooperao e complementao, que hoje se confunde com liberalizao de comrcio. Fazendo lembrar antigas rivalidades, a disputa pelo diferencial de poder individual, com o intuito de ampliar a rea de influncia, cede hoje lugar competio velada pela liderana do processo de integrao, que ainda apresenta laos tnues. imagem de plena sintonia e coeso do discurso corresponde relao de competitividade onde se conjugam liderana e iniciativa brasileiras. Subjaz tambm ao esprito de competio e suspiccia entre os pases a dificuldade de conviver com inevitveis elementos de supranacionalidade, o que compreensvel nesta fase em que ainda no h consenso de coordenao de polticas e de objetivos. A preferncia por manter a execuo e administrao do projeto HPP no mbito da Bacia do Prata, opo que oferece segurana

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jurdica em detrimento de organismo executor e administrador independente, no deixa de trazer tona certo grau de desconfiana ainda existente entre os dois principais atores da regio, Brasil e Argentina. A manuteno desses traos do padro de comportamento caracterstico da dcada de 70 inevitvel, uma vez que a configurao dos atores das disputas na Bacia do Prata, hoje protagonistas da integrao regional, permanece a mesma e seu comportamento externo decorrente de desequilbrios de ordem geogrfica, demogrfica e econmica. Continua havendo 2 atores principais e 3 secundrios marcados por acentuadas assimetrias. O que mudou foi a regra do jogo geopoltico, em decorrncia da necessidade de enfrentar desafios comuns. Os objetivos concorrentes do passado cederam lugar a metas que s podem ser alcanadas mediante estratgias conjuntas. O fato dessa mudana de perspectiva haver sido imposta por fatores exgenos e o pouco tempo de vivncia do processo de integrao explicam, entre outras razes, as resistncias superao total do paradigma da confrontao em favor do modelo de cooperao e complementao regional. O objetivo da integrao no parece ser ainda contemplado pelos cinco pases como processo de fuso, tendente unio poltica ou econmica, ou comunidade supranacional. No mbito do Tratado da Bacia do Prata, os pases comprometem-se a cooperar at onde seja possvel o exerccio de suas faculdades soberanas e se propem lograr integrao crescente, sem que em momento algum deixem entender que esto dispostos a fazer cesso de algumas das faculdades que lhes so conferidas por seus direitos soberanos. Brasil e Argentina continuam sendo os dois pases com meios para exercer influncia sobre os demais, com vistas a satisfazer seus interesses nacionais. O Brasil mantm linearidade em suas posies e continua dispondo, entre outros fatores, de condio privilegiada como detentor do controle das nascentes dos rios, como nico pas com

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possibilidade para operar simultaneamente os dois eixos de transporte da Bacia, o Norte-Sul e o Leste-Oeste, e como pas de menor dependncia da Bacia do Prata para desenvolver-se. AArgentina conserva traos de seu tradicional comportamento inconstante, que oscila entre o integracionismo e o anti-integracionismo. Ao propor a aliana de integrao na dcada de 60, procurou o pas atrelar o Brasil a sistemtica que, vinculando-o a processo de deciso supranacional, tolheria em ltima anlise sua autonomia para desenvolver projetos nacionais. No presente, ao longo das negociaes no mbito do CIH, insistiu em impor esquema supranacional de administrao da Hidrovia para impedir que o Brasil viesse a minar ou retardar a execuo do projeto, em decorrncia das dificuldades de ordem ambiental. Diante da certeza do veto brasileiro criao de organismo independente, passou a contemplar a possibilidade de manter o desenvolvimento da HPP no mbito do Tratado da Bacia do Prata, onde, ao abrigo do artigo VI, poder recorrer a acordos bilaterais para garantir a execuo imediata das obras de melhoria nos pontos mais crticos, em territrio paraguaio. A exemplo do ocorrido no passado, a Argentina parece haver optado novamente por fazer alianas com os pases menores como meio mais vivel do que a negociao com o Brasil. O Paraguai continua sendo pas chave, posicionado no centro da Hidrovia, onde est localizada a maior concentrao de pontos crticos, que podem comprometer a navegao contnua, o que lhe permite manter sua tradicional atitude de pas pndulo. Muito provavelmente, pender o pas para a rbita do vizinho que oferecer maiores atrativos para a realizao das obras em seu territrio. Nas condies atuais, os interesses econmico-comerciais especficos do Paraguai na HPP aproximam-se mais das aspiraes da Argentina do que das do Brasil, uma vez que esto fundamentadas nas vantagens advindas do aumento do trfego. Ao que tudo indica, a Argentina dispe hoje de possibilidade de fazer alianas com o Paraguai para atingir seus objetivos nacionais,

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caso o esquema multinacional venha a falhar. No se descarta, assim, a eventualidade de retrocesso ao antigo esquema de bilateralizao que serviu, na dcada de 70, para contornar a letra do Tratado da Bacia do Prata, instrumento de ao multilateral por excelncia que, ao consagrar o vnculo dos pases platinos em torno de esforos conjuntos, com o intuito de promover a integrao fsica e organizar o aproveitamento compartilhado dos recursos naturais da regio, tornava-se teoricamente incompatvel com o paradigma da confrontao. A capacidade do Brasil de influir, devido, entre outros fatores, a sua posio de detentor das nascentes dos rios platinos, que contribuiu para reorientar o projeto HPP, agora restringida pela prpria ao exemplar do Governo brasileiro na conduo das obras de manuteno em territrio nacional, hoje seu tendo de Aquiles. O poder de influncia do Brasil reduz-se ao veto que, neste estgio, no impedir a Argentina de avanar fazendo obras fragmentadas, e a sua comprovada capacidade negociadora que poder conduzir ao consenso e colocar em sintonia os tempos poltico e econmico901, para assegurar o carter global e integrador da iniciativa. Invertem-se hoje os papis inerentes ao paradigma da confrontao. O Brasil busca impor o mtodo e a execuo integrais das obras, obedecendo ao tempo poltico, o da integrao, que elstico, o que compreensvel, dada sua posio confortvel de menor dependncia da via fluvial. AArgentina, ao contrrio, optou pelo tempo econmico, o do empresariado, que inelstico e exige resposta imediata. Embora reconhea que o ideal seria que as duas dimenses de tempo caminhassem juntas, ao antecipar dificuldades para se alcanar o consenso sobre os grandes temas, entende a Argentina ser necessrio
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Os termos tempo poltico e tempo econmico encontram referncia em DAmato. Ver em El tiempo de la poltica condiciona la hidrova. In: El Cronista comercial, Buenos Aires, 01 dic.2004, cpia mimeografada.

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priorizar o tempo econmico na nova etapa de transio, fazendo o mximo de obras possveis, por meio de acordos bilaterais e com recursos de que dispe o Estado, se necessrio. Esse cenrio, em muito se assemelha ao que caracterizou a diplomacia das palavras versus a diplomacia dos fatos na dcada de 70. No momento em que se busca resgatar o verdadeiro esprito do Tratado da Bacia do Prata, tendo como pano de fundo o paradigma da cooperao, o mesmo recurso que servira ao Brasil para satisfazer seus interesses nacionais em detrimento dos interesses regionais poder ser agora invocado pela Argentina com o propsito de justificar seus movimentos tticos para avanar na fase da execuo das obras de melhoramento na Hidrovia, no mais breve prazo e de forma fragmentada. A se confirmar essa hiptese, repetir-se- a mesma lgica do relacionamento externo que prevalecera no espao platino, em que se buscavam instrumentos e alianas bilaterais para impulsionar o desenvolvimento dentro das fronteiras nacionais. Nesse sentido, podese dizer que, no passado, configurava-se a Bacia do Prata como subregio congregada por pacto cuja declarao de forma era orientada pelo princpio integrador, mas, na prtica, marcado por geopolticas antagnicas, situao que se arrasta no presente, porm caracterizada por posies divergentes sobre a utilizao de seus recursos hdricos como meio de transporte competitivo. A dificuldade demonstrada pelos pases de ceder faculdades denuncia que os laos de cooperao so ainda tnues para que se venha a conformar entidade de natureza supranacional encarregada da administrao conjunta da HPP. Nesta fase do processo de aproximao regional, o Tratado da Bacia do Prata parece ser o instrumento adequado para continuar abrigando o projeto, no seio do qual, os pases signatrios sentem-se mais seguros por no precisarem abrir mo de suas faculdades soberanas. a alternativa mais vivel para agilizar o incio da fase de execuo das obras, por constituir

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estrutura j existente e um de seus rgos, o CIC, dispor de personalidade jurdica. A presena diplomtica brasileira na Bacia do Prata tem sido uma constante e o Brasil demonstrou, at o momento, expressiva capacidade de influncia, ao fazer prevalecer seus interesses nacionais e regionais, pela via da negociao, e por saber entender e dar respostas adequadas s mudanas do cenrio internacional nos ltimos sculos. Manipulou os eixos da corrente de comrcio e de comunicao no espao platino de acordo com sua convenincia para a consecuo dos objetivos nacionais e de suas pretenses continentais. No sculo XIX, logrou a consagrao do princpio da livre navegao e instaurou o eixo Norte/Sul para satisfazer suas necessidades de expanso e consolidao dos territrios interiores conquistados. Apoiou o processo de independncia dos pases menores, o que lhe convinha, pois a balcanizao da Amrica espanhola impediria a instaurao da hegemonia do Vice-Reinado do Prata, sob a liderana de Buenos Aires, e o conseqente controle de sua desembocadura. Soube, para isso, tirar proveito dos interesses da Frana e da Inglaterra na regio, as duas grandes potncias europias poca. No sculo XX, imps o modelo geopoltico na Bacia do Prata, baseado na supremacia dos eixos transversais sobre o eixo longitudinal de transporte, para neutralizar a influncia platina da Argentina, num primeiro momento, e, mais tarde, atender s necessidades de exportao e viabilizar as conexes biocenicas. Como resposta configurao do mundo bipolar, fez da aliana com os EUA instrumento para fortalecer sua presena na regio e impulsionar o desenvolvimento nacional. Logrou, novamente pela via da negociao, derrotar o princpio da consulta prvia e consagrar o regime de uso dos rios internacionais, que atendia aos interesses nacionais de desenvolvimento e de expanso da rea de influncia brasileira. Em resposta aos fenmenos da globalizao/regionalizao e da consolidao de blocos econmicos, revalorizou o eixo Norte/Sul para atender necessidade

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de desenvolvimento da regio Centro-Oeste e de fortalecimento do Mercosul, ncleo da integrao sul-americana e veculo de insero internacional. No sculo XXI, cabe ao Brasil o desafio de assumir a liderana no processo de consolidao do paradigma da integrao e complementao na regio, de que emblemtica a HPP, primeira proposta de projeto de utilizao fluvial compartilhada na Amrica do Sul, de sua iniciativa, cuja importncia transcende seu significado geoeconmico no espao integrado da Bacia do Prata e do Mercosul. Eixo histrico, encerra valor intrnseco, na medida em que as obras e aes desenvolvidas em seu curso foram determinantes da poltica externa dos pases platinos e assim continuar sendo. Desde que se iniciaram as negociaes no mbito do CIH, os esforos empreendidos pela diplomacia brasileira ao longo destes ltimos dezesseis anos permitiram aproximar posies em torno de questes-chave para imprimir carter sustentvel e integral ao projeto Hidrovia. Garantiu-se a otimizao do uso da via fluvial, com intervenes mnimas em alguns trechos; a primazia do componente ambiental sobre os componentes tcnico e econmico-financeiro, o que assegurou a excluso do Pantanal de todo e qualquer plano de obras; o consenso em torno do PAI e do PGA, elementos essenciais incorporao do enfoque global e, conseqentemente, do carter multinacional ao projeto, aproximando-o do novo paradigma de infraestrutura instaurado pela IIRSA. A posio brasileira tem sido, portanto, determinante ao longo de todo o processo negociador. Ao constituir o pas com a menor dependncia da HPP, pode contemplar a execuo das obras em mais longo prazo, o que no deixa de ser percebido como atitude obstrucionista. Nesse sentido, a defesa em favor da criao de entidade administradora independente pelos outros pases tem sido muito mais uma forma de contornar a rigidez e os atrasos decorrentes da posio brasileira durante a fase de elaborao dos estudos de viabilidade

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tcnico-econmica e de impacto ambiental, do que reflexo de maturidade para enfrentar o processo de integrao. Uma vez encerrada a primeira etapa das negociaes com a concluso dos estudos, o veto brasileiro ao pronto incio da execuo das obras ter pouco peso e poder levar ao bilateralismo, diante da determinao do atual governo argentino, cuja ao est mais voltada para dentro das fronteiras nacionais, de demonstrar eficcia e oferecer resposta imediata iniciativa privada. O estgio a que se chegou, neste perodo de transio, constitui ponto de inflexo em que, embora parea no haver espao para retrocessos, por ser a HPP uma realidade e j se encontrar no imaginrio do empresariado, corre-se o risco de a Argentina recorrer diplomacia dos fatos. O possvel recurso ao bilateralismo comprometeria a natureza multinacional que sempre se quis imprimir iniciativa, declarada por todos como obra de integrao regional, e denunciaria a ineficcia do Sistema da Bacia do Prata. A prevalecer essa hiptese, o maior nus poltico recairia sobre o Brasil a quem se atribuiria a responsabilidade pelo fracasso das negociaes multilaterais,