O ORAMENTO PBLICO APONTAMENTOS PARA O DEBATE Fernando Rezende

1- As qualidades do oramento. Em face da sua importncia para a vida econmica, social e poltica de uma nao, o oramento pblico deve ser dotado de caractersticas que permitam responder afirmativamente s seguintes questes, que buscam aferir sua aderncia a quatro atributos principais que ele deve exibir para obter um selo de qualidade, a saber: equilbrio, previsibilidade, compreenso e contribuio vitalidade democrtica. Equilbrio - Em que medida as decises sobre a composio e alocao dos recursos que compem o oramento, bem como a implementao das polticas nele contempladas, contribui para o equilbrio macroeconmico e para a distribuio dos frutos do progresso de forma mais equilibrada na sociedade? Previsibilidade - O oramento aprovado deriva de decises assentadas em um projeto nacional de desenvolvimento e tem a credibilidade indispensvel para que sirva de orientao para decises e aes adotadas por agentes pblicos e privados? Compreenso - A leitura e a anlise do oramento pblico permitem que a sociedade delas extraia um claro entendimento com respeito aos objetivos perseguidos pelo governo no curto e mdio prazos, bem como das aes adotadas para eles serem alcanados? Contribuio Vitalidade Democrtica - O processo de formulao, aprovao e implementao do oramento oferece oportunidades para que os cidados participem das escolhas oramentrias, particularmente no tocante a polticas que afetam os indivduos e a coletividade? Em face das distores que o processo oramentrio brasileiro foi acumulando ao longo das ltimas dcadas, impossvel responder afirmativamente a qualquer das perguntas formuladas, o que implica a existncia de enormes barreiras ao alcance do objetivo de melhorar a eficincia e a qualidade do gasto. Questes tais como o desequilbrio na repartio dos recursos, a irregularidade na execuo oramentria, a prevalncia de uma viso setorial na gesto das polticas pblicas e a ausncia de garantias de continuidade dos investimentos, impedem que o gestor governamental possa administrar com competncia seus programas. No se trata de falta de conhecimento sobre o que precisa ser feito, e sim de ausncia de condies efetivas para uma eficiente gesto. O encurtamento da perspectiva temporal da poltica oramentria outro aspecto que merece ser destacado. O predomnio do curto prazo passou a ser conveniente, pois qualquer tentativa de racionalizar as escolhas oramentrias, 1

planejar a despesa pblica e regularizar a execuo do oramento, reduz a liberdade do Executivo para controlar a realizao da despesa e o poder de barganha do Legislativo para negociar as questes de seu interesse. Para a qualidade do processo oramentrio, tambm essencial a existncia de um regime de financiamento que fornea previsibilidade aos gestores pblicos, com respeito disponibilidade de recursos no prazo necessrio para a concluso das obras e a operao dos servios, bem como assegure a sincronia entre os cronogramas fsicos e financeiros, de modo a evitar atrasos e paralisaes que inviabilizam a concluso dos investimentos no prazo previsto e aumentam os custos em razo de um descompasso nesses cronogramas. Incertezas com respeito s previses de receitas e execuo oramentria geram instabilidade macroeconmica e acarretam desequilbrios sociais. A atual composio das receitas oramentrias apresenta alta participao de tributos economicamente ineficientes e socialmente injustos. O encurtamento dos prazos em que as decises so tomadas e os controles sobre a liberao dos recursos tornam o oramento imprevisvel, tanto para os agentes pblicos quanto para os agentes privados. Incertezas, imprevisibilidade e deficincias na mensurao e avaliao de programas, projetos e aes prejudicam a eficincia da gesto e a eficcia das polticas pblicas, ao passo que as dificuldades de compreenso do oramento pblico, limitam o controle social, da decorrendo baixo grau de accountability pblica, e uma limitada contribuio do oramento para a democracia. Previsibilidade e estabilidade financeira so necessrias, mas no so suficientes. preciso, ainda, que a execuo dos projetos disponha de um sistema de acompanhamento que permita a adequada compreenso de outros motivos que possam comprometer a ocorrncia de atrasos na execuo dos cronogramas, de modo que os administradores pblicos possam intervir preventivamente para evitar que isso ocorra, ou atuar com rapidez para corrigir o problema. Ademais, as informaes geradas por esse sistema devem atender aos requisitos de visibilidade e transparncia, a fim de que os demais poderes da Repblica e a sociedade possam atuar supletivamente com vistas ao objetivo de garantir a eficincia no uso dos recursos e a eficcia dos recursos aplicados. A adoo de uma viso estratgica nas escolhas sobre a alocao de recursos oramentrios refora o foco em resultados a serem alcanados pelos programas e projetos governamentais. O foco nos resultados demanda a necessidade de o oramento ser reconhecido como um instrumento importante, no apenas para a gesto governamental, mas tambm para o exerccio do controle social sobre o Estado. Isso significa que o oramento precisa ser transparente, isto , que as informaes nele contidas possam ser traduzidas em linguagem acessvel a distintos segmentos da sociedade, que os resultados das avaliaes adquiram credibilidade e que a populao se interesse em participar do processo de elaborao e em acompanhar sua execuo. A participao da sociedade importante, pois a contribuio do oramento pblico para a vitalidade democrtica no se restringe, naturalmente, s relaes entre os poderes Executivo e Legislativo. Para tanto, o acesso e a compreenso das informaes oramentrias so essenciais (Rezende & 2

Cunha, 2002:8), condio essa que dever se beneficiar do grau de organizao da sociedade e de novas facilidades propiciadas pela tecnologia da informao e da comunicao, que podero contribuir para o aumento do interesse dos cidados pelo oramento pblico e para o surgimento de diferentes formas de envolvimento social com a dinmica oramentria nos anos frente. A figura, adiante apresentada, exibe as relaes entre os elementos que concorrem para a qualidade do oramento e os requisitos que precisam ser atendidos para que ela se materialize. a) A reduo de incertezas e a melhoria na qualidade do financiamento contribuem para o equilbrio e a previsibilidade. A previsibilidade se beneficia da ampliao do horizonte temporal e de melhorias na composio da receita, ao passo que o equilbrio concorre para a eficincia e a eficcia das polticas pblicas; b) De outra parte, a previsibilidade facilita a compreenso e esta contribui para um maior grau de accountability pblica. Juntas, eficcia e accountability reforam a contribuio do oramento para a vitalidade democrtica; c) Em conjunto, confiana nas previses de receita, estabilidade da execuo oramentria, qualidade da informao e clareza da exposio contribuem para reduzir incertezas, ampliar o horizonte do oramento, aumentar a eficincia da gesto e a eficcia das polticas e dar transparncia ao processo oramentrio. As qualidades do oramento

Fonte: Fernando Rezende e Armando Cunha. Gesto Pblica e Desenvolvimento, no prelo.

2- Oramento, Eficincia da Gesto e Qualidade do Gasto A eficincia da gesto pblica depende: a) de como as decises sobre a alocao de recursos so tomadas; b) de como as polticas que resultam dessas decises so financiadas; c) da forma como as responsabilidades pela execuo dessas polticas so repartidas entre o governo central e os governos subnacionais; d) de como os recursos so gerenciados; d) e de que maneira a implementao dessas polticas controlada e avaliada. Portanto, depende de uma adequada sintonia entre o processo oramentrio, o regime tributrio, as relaes intergovernamentais, e a organizao administrativa. Cabe indagar: a) A qualidade do oramento cria entraves para uma gesto eficiente do gasto pblico? b) A composio do financiamento compromete a competitividade da economia e a qualidade da despesa pblica? c) As relaes intergovernamentais revelam se h equilbrio na repartio de responsabilidades e de recursos e se prevalecem condies adequadas cooperao dos entes federados na gesto das polticas pblicas? d) A estrutura da organizao administrativa indica disfunes que podem comprometer a ao do Estado? Importa, pois, adotar uma viso integrada dos vrios aspectos que interferem na qualidade da gesto pblica. O oramento pode ser bem formulado e executado, mas se ele financiado por tributos de m qualidade, os impactos positivos de uma boa gesto do gasto governamental podem ser anulados pelo impacto negativo de um regime tributrio que penaliza os investimentos e a gerao de empregos e onera mais pesadamente os prprios beneficirios das polticas sociais. O gasto no pode ser eficientemente gerenciado, se as responsabilidades de cada nvel do governo no estiverem bem definidas e se a repartio dos recursos fiscais no promover um adequado equilbrio entre recursos e encargos. Ademais, a qualidade do gasto comprometida se a organizao administrativa no facilitar a articulao dos rgos setoriais, para terem em conta a interdependncia dos problemas, e se inexistirem mecanismos e incentivos que favoream a cooperao intergovernamental na gesto das polticas pblicas. Tendo em vista o anterior, uma lista das questes a serem observadas para avaliar se as condies para uma gesto eficiente e eficaz dos recursos pblicos esto dadas, inclui as seguintes:

a) As decises de gasto esto inseridas em uma viso estratgica que indique de que maneira, e como, o uso dos recursos pblicos pode trazer melhores resultados para o crescimento econmico e o bem-estar social? b) Os poderes Executivo e Legislativo operam em harmonia no processo de elaborao e aprovao do oramento? c) A execuo oramentria fornece aos gestores das organizaes pblicas condies adequadas para o desempenho de suas atividades, entre elas suficincia das verbas, regularidade nos repasses e flexibilidade no uso, exigindo, em contrapartida, compromissos com a apresentao de resultados? d) A atividade dos gestores sofre embaraos decorrentes da no antecipao de questes que venham a provocar a interrupo de obras e o fornecimento de servios? e) A descentralizao de grande parte das responsabilidades pblicas foi acompanhada de medidas que concorram para a cooperao intergovernamental na gesto das polticas pblicas? f) O gasto pblico objeto de um processo contnuo de avaliao? g) H transparncia nas decises oramentrias e na programao e na execuo do gasto para que os cidados exeram seu papel? 3- Lies da Experincia Internacional As principais vertentes das reformas oramentrias promovidas em vrios pases do mundo nas ltimas dcadas reforam a importncia atribuda incorporao de uma viso estratgica nas decises sobre a alocao de recursos pblicos e a mudanas que contribuam para: melhorar a qualidade do gasto pblico; introduzir compromissos com o resultado da ao governamental; e promover a responsabilizao dos governantes. No tocante elaborao de uma viso estratgica, os estudos que analisam essas experincias destacam que ela no deve se limitar ao horizonte temporal de um mandato poltico, sendo tambm importante dotar os rgos setoriais da capacidade necessria para participar dessa tarefa. Um planejamento de longo prazo importante para orientar a elaborao de oramentos plurianuais (medium term expenditure framework) no qual as prioridades de cada governante, traduzidas em objetivos e metas a serem alcanadas, estariam refletidas em previses de aplicao de recursos para o prazo dos respectivos mandatos.

Uma condio importante a ser observada na elaborao de um oramento plurianual que ele no deve ater-se a previses de investimentos, a exemplo do que era feito no passado. De fundamental importncia para a eficcia e a qualidade do gasto prever, neste oramento, os recursos necessrios manuteno e operao da ampliao de programas existentes, bem como os decorrentes de novas iniciativas do governo. Isto , o oramento plurianual tem que contemplar o impacto dos investimentos nas despesas correntes. Isto importante no apenas para a eficincia da gesto e a qualidade do gasto, mas tambm para a sustentao do equilbrio das contas pblicas, pois evita problemas originados pela ausncia dessas previses. Quanto ao segundo aspecto destacado na literatura internacional, as recomendaes extradas das experincias internacionais destacam a importncia de o processo oramentrio focalizar os resultados e no os meios a serem aplicados, o que requer mudanas radicais em hbitos e comportamentos profundamente arraigados. Trs sugestes derivam dessa recomendao. A primeira enfatiza a concesso de maior liberdade aos gestores responsveis pela execuo dos programas contemplados no oramento para utilizar os recursos que esto sob sua responsabilidade. A contrapartida dessa liberdade a responsabilidade que passam a ter com os resultados de sua atuao e a certeza de que sero cobrados por seu desempenho, no caso de ele ser insatisfatrio. O alcance dessa liberdade pode variar, mas uma condio adotada em algumas experincias internacionais a limitao de usar recursos destinados a investimentos para financiar gastos correntes. A segunda a credibilidade das avaliaes, que depende da transparncia das metodologias aplicadas e pode se beneficiar tambm da capacidade de os rgos setoriais contriburem para o exerccio dessa funo. E a terceira reitera a importncia da combinao da transparncia o oramento e das avaliaes para que a populao se interesse em participar do processo oramentrio em acompanhar sua execuo, para o que um programa de educao oramentria tambm d sua contribuio. 4- Mudanas no processo oramentrio enfrentam dificuldades e limitaes 4.1- De natureza poltica As limitaes de natureza poltica dizem respeito a conflitos dentre os Poderes Executivo e Legislativo no processo de discusso, aprovao e execuo do oramento. Incluem tambm a mobilizao de setores da sociedade com direitos pr assegurados sobre parcelas do oramento para defend-los ou propor sua ampliao. Essas dificuldades so maiores quando o grau de rigidez do oramento elevado, uma vez que mudanas que acarretem eventuais riscos para o cumprimento de metas fiscais, ou afetem interesses cristalizados, podem imobilizar o Executivo ou gerar resistncias no Legislativo. . 6

4.2- De natureza econmica Em boa medida, as condies para promover mudanas no processo oramentrio dependem da conjuntura econmica. A elaborao e a execuo do oramento precisam atentar para a preservao do equilbrio macroeconmico, que tende a encurtar o horizonte das decises oramentrias e promover a fragilizao dos rgos responsveis por essa tarefa. Numa conjuntura adversa, mudanas geram resistncias e a superao dessas resistncias depende do cuidadoso desenho de um processo de transio, e da formao de um forte compromisso poltico com a adoo das medidas necessrias para melhorar a qualidade do oramento e da despesa pblica. A adoo de uma poltica fiscal anticclica no oramento plurianual, mediante a reserva de recursos oriundos de receitas extraordinrias poderia ajudar a superar as resistncias econmicas, visto que recursos acumulados em perodos de prosperidade poderiam ser mobilizados para sustentar o ajuste fiscal em momentos de reverso do ciclo. 4.3- De natureza comportamental No menos importantes do que as dificuldades polticas e econmicas so as questes de ordem comportamental. Substituir o foco nos setores pelo foco nos problemas, tal como recomendado pela experincia internacional, implica em romper com a tradio e em alterar rotinas h muito estabelecidas. 5- Oportunidades Mas como sugere a sabedoria chinesa que associa crises a oportunidades, as principais experincias internacionais indicam que a ocorrncia de crises fiscais ajudou a promover as reformas demandadas para melhorar a eficincia e a qualidade dos gastos, tendo em vista permitir que o ajuste das contas pblicas se beneficiasse da decorrente economia de recursos Outros fatores que tambm teriam contribudo para viabilizar mudanas foram: momentos de transio poltica marcados por percepes distintas dos problemas; demandas do Legislativo por maior influncia nas decises estratgicas relacionadas ao uso dos recursos pblicos; e presses da sociedade por uma maior qualidade do gasto pblico. Assim, preciso contrapor ao argumento de que preciso aguardar condies favorveis para a realizao de mudanas, a advertncia de que acomodar-se a um regime inadequado a forma mais garantida de acumular problemas futuros. Como numa conjuntura favorvel a predisposio para mudar enfraquece, a cada nova crise a situao torna-se mais grave e o impacto das medidas necessrias para corrigir os problemas ser maior e mais doloroso. Agir no momento certo a nica forma de evitar que isso venha a ocorrer.