Retrato de la poltica criminal uruguaya y llamado de accin Dr.

Jrg Alfred Stippel1 Investigador Instituto Ludwig Boltzmann de Derechos Humanos Cuando me invitaron a escribir el artculo me dijeron que: ...no s nada de Derecho ni de Criminologa pero me pregunto cul es el sentido del castigo, en qu medida aporta a la construccin de algo. No sera mejor centrar la poltica criminal en un concepto como la reparacin? Cul es el sentido final de las polticas pblicas? y qu dejan en la sociedad en tanto expresin de la misma pero tambin formadoras de subjetividad? No voy a poder dar respuesta a todas estas interrogantes. Creo que cada uno de nosotros y nosotras debera hacerle a los polticos que conocemos precisamente estas preguntas. Como no soy poltico, quiero proponer un esquema de anlisis que ayuda a evaluar las polticas pblicas. Quiero usar como antecedente el hecho que en los ltimos aos hemos visto muchos cambios en la poltica criminal uruguaya. Se ha reformado el sistema penitenciario cerrando algunos de los lugares de detencin mas infrahumanos (Las Latas y el mdulo 3 de COMCAR, por ejemplo) y se han construido y abierto otros centros de reclusin. A su vez el Ministerio del Interior est intentando traspasar la responsabilidad de la administracin de las crceles de la polica a una institucin civil, el Instituto Nacional de Rehabilitacin. En materia juvenil hemos visto que se aprob el Cdigo de la Niez y la Adolescencia. A su vez se inici un proceso de traspaso de la administracin de los centros socio-educativos (que no es ms que un eufemismo para nombrar a las crceles para adolescentes) del SEMEJI (Sistema de Ejecucin de Medidas a Jvenes en Infraccin) al SIRPA (Sistema de Responsabilidad Penal Adolescente). En resumen hubo mucha actividad poltica en torno al tema penitenciario y se han gastado amplios fondos pblicos en el sector. Quizs es un buen momento para preguntarse por el sentido de toda esa actividad de reforma, tal como me lo plantearon. Para el anlisis es til constatar primero que el sentido depende de la perspectiva. Los cambios promovidos en la poltica criminal pueden cumplir distintas finalidades para los polticos, las personas privadas de libertad o la sociedad. Luego tambin es posible diferenciar entre un objetivo declarado, un objetivo real y una consecuencia prctica de las polticas. Partimos desde el objetivo declarado por los polticos en el llamado "Documento de Consenso" de la Comisin Interpartidaria de Seguridad Pblica (del 10 de Agosto 2010) que expresa: "Es necesario, disear e implementar un sistema de privacin de libertad que no funcione como universidad del crimen ni perfeccionamiento de las redes de marginalidad." (punto 3.18 y 1.1) Podemos apreciar que desde la visin de los polticos, el castigo "privacin de libertad" no est pensado desde la perspectiva de proactiva y constructiva sino reactiva a una situacin que
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Contacto: joerg.stippel@univie.ac.at Agradezco el aporte imprescindible y el toque final que Ana Juanche y Adriana Vaselli dieron a este artculo.

se reconoce vulneradora: se pretende evitar los efectos nocivos del sistema carcelario. A este enfoque subyace una concepcin que entiende a las personas sometidas al sistema en contnua marginalidad, ya que slo se quiere evitar el perfeccionamiento de sus saberes y la profundizacin y/o ampliacin de sus redes ilcitas. Desde esta base, resulta clara la dificultad de desarrollar programas tendientes a la disminucin de la vulnerabilidad social para luego promover la inclusin de quienes han transitado por la pena de la privacin de libertad. Consecuentemente no aparecen palabras como resocializacin, rehabilitacin (ms all de lo polmico de la terminologa), o fortalecimiento de los derechos de las personas privadas de libertad, como ideas gua para la reforma del sistema. Cul es entonces el sentido real, no declarado explcitamente, de esta poltica? Desde una posicin marxista uno podra decir que la funcin real es la reproduccin de las relaciones sociales (profundamente injustas). Esta interpretacin parece reconfirmarse al leer el proyecto de Ley de Organizacin del Sistema Penitenciario Nacional (presentado al Parlamento con fecha 10 de agosto del 2011). Esta propuesta no contempla normas que podran promover un cambio real. No se recurre a la funcin transformadora y creadora de nuevas relaciones sociales que puede tener el Derecho. El proyecto de ley se agota en un camuflaje normativo del status quo. Los funcionarios de custodia que antes se llamaban policas, ahora se llaman "personal penitenciario". Igualmente en el caso del sistema de privacin de libertad de adolescentes, quienes fueron funcionarios del SEMEJI, lo son actualmente del SIRPA. Habra que ver qu decisiones se toman en el proceso de transicin hacia el IRPA (Instituto de Responsabilidad Penal Adolescente), dado el reconocido dficit por parte de las autoridades de INAU, en materia de formacin profesional especializada del funcionariado. Una vez ms, cambi la chapa, la nomenclatura; pero si nos fijamos en la cotidianidad del encierro (documentado entre otros en el reciente Informe de investigacin y evaluacin del sistema penitenciario del SERPAJ y el OSJ2 ) y su regulacin en la normativa propuesta, no encontramos cambios sustanciales. Las condiciones de vida en privacin de libertad an son infrahumanas, sin mayores actividades laborales u ofertas educativas; en resumen se sigue administrando el ocio en depsitos enrejados, sin que las propuestas de cambio normativo contemplen otra orientacin. Es elocuente que durante al menos las ltimas cuatro dcadas el legislador ha dejado pasar la oportunidad de promover por va legal la superacin del autoritarismo que caracteriza el sistema. Recurdese que toda la estructura normativa sustancial que enmarca el sistema penal ha sido aprobada durante regmenes de facto y aunque en democracia se han impulsado otras normas, stas han sido de carcter paliativo, buscando enmendar la inadecuacin de la normativa vigente. As, los proyectos ms recientes, tampoco son ejemplos de armonizacin de la normativa nacional a los estndares internacionales de proteccin de los derechos humanos. No se incorporan, por ejemplo, las ideas y principios contemplados en las Reglas de Bangkok (Reglas de las Naciones Unidas para el tratamiento de las reclusas y medidas no privativas de la libertad para las mujeres delincuentes) al ordenamiento jurdico nacional. Algunos van a pensar que no es cierto, que le estoy atribuyendo falsamente un supuesto sentido a la poltica promovida hasta ahora y que el cambio de la estructura conlleva una transformacin de las relaciones sociales. Estara feliz si pudiera reconocer mi error, pero los hechos indican lo contrario. Cuando la administracin designa por ejemplo a, funcionarios de la Guardia Republicana como directores de establecimientos penitenciarios, difcilmente se puede sostener que se est promoviendo un cambio hacia una administracin civil. Lo mismo podra sostenerse sobre la asignacin de militares al control de los ingresos y egresos de los
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JUANCHE, A. y PALUMMO, J (Coordinadores); Hacia una poltica de Estado en privacin de libertad. Dilogo, recomendaciones y propuestas. SERPAJ y OSJ; Montevideo, agosto de 2012.

establecimientos. Por ltimo, la construccin de nuevas mega crceles, diseadas para albergar a cientos y hasta miles de personas (tal como lo har la nueva crcel concesionada que bajo un convenio de participacin pblico privado se construir en el predio de la actual crcel de Punta de Rieles), indica que el nfasis de la poltica no ha cambiado. A pesar de la centralidad del discurso de la reforma integral en la retrica poltica, las acciones continan privilegiando la dimensin custodial ante cualquier medida de disminucin de la vulnerabilidad de la poblacin afectada. Aquellas iniciativas que podran dar cuenta de un cambio de timn, como la experiencia inicial de Punta de Rieles o la de Campanero en Lavalleja, son marginales y carecen del impulso y la sistematicidad necesaria para su sustentabilidad y replicacin. La consecuencia prctica de esta poltica se puede comprobar empricamente y verificar desde la ciencia. Tanto las estadsticas producidas por el propio Ministerio del Interior, como por el Comisionado Parlamentario para el Sistema Penitenciario, indican que en los ltimos aos la tasa de reincidencia no ha disminuido. El ltimo estudio de SERPAJ y el OSJ seala que 6 de cada 10 personas privadas de libertad han estado recluidas anteriormente; 2 de ellas una vez y 1 de ellas, dos veces3 La experiencia comparada muestra, que la pena privativa de libertad siempre tiene ndices ms altos de reincidencia que las penas alternativas. Ya en los aos 30 del siglo pasado, Rusche y Kirchheimer describieron en su obra clsica "Pena y Estructura Social" que no hay relacin entre la severidad de las penas y la baja de la tasa de criminalidad. Estudios criminolgicos muestran adems que la tasa de reincidencia es ms alta cuando las personas cumplen el castigo en crceles tradicionales, que cuando se ejecuta el castigo en lo que se denomina "crceles abiertas". Con base en lo anterior es posible afirmar que el tipo de infraestructura y trato que reciben las personas privadas de libertad, tiene incidencia en la "seguridad pblica". Esto es que, como regla general, mientras ms represiva sea la crcel, menos contribuir a la resocializacin. Por ello, la legislacin comparada contempla lo que se llama el principio de normalizacin. Establece que en la medida de lo posible, las condiciones de vida al interior de las crceles deben ser similares a las que existen en libertad. No es algo novedoso. Ya las Reglas Mnimas para el Tratamiento de los Reclusos (ONU, 1955) estipulan que El rgimen del establecimiento debe tratar de reducir las diferencias que puedan existir entre la vida en prisin y la vida libre en cuanto stas contribuyan a debilitar el sentido de responsabilidad del recluso o el respeto a la dignidad de su persona (Regla 60.1). Quien visita una crcel en Uruguay nota inmediatamente que, ni el rgimen ni las condiciones de vida a su interior se asemejan en nada a lo que existe fuera del recinto. Hablamos de celdas sin vidrio en las ventanas (segn el estudio de SERPAJ y el OSJ, un 62,7 %,), sin acceso al agua potable (32,9 % de las celdas no tena canilla) y sin WC o letrinas (el 29,9 %) 4. Esto va aparejado con un rgimen que no permite que las personas salgan durante el da al patio y que a menudo recluye compulsivamente: en el caso de los adolescentes hasta 23 horas al da y en el de los adultos, hay regmenes que habilitan tan solo 2 horas de patio semanales. Todo eso en claro desprecio hacia la dignidad humana de las personas afectadas. Por lo tanto, desde una perspectiva objetiva, habra que concluir que las polticas pblicas uruguayas estn mal enfocadas. Si la meta declarada es implementar un sistema de castigos que no funcione como universidad del crimen, se requiere habilitar otro tipo de crceles, especialmente crceles abiertas, empoderando a la persona privada de libertad para que pueda asumir responsabilidad, resguardando su dignidad. La discrecionalidad que caracteriza el actual sistema, tendra que ser sustituida por un sistema basado en derechos reclamables. Es lo
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Ibdem; pgina 115. bdem; pg s 76, 77 y 79

opuesto a la construccin de nuevas crceles tradicionales con una normativa base redactada desde la visin del paternalismo ilustrado. Quiero ahora referirme a la perspectiva de las personas privadas de libertad y de la sociedad. Aqu es difcil distinguir entre los diferentes tipos de objetivos, principalmente porque no se les ha involucrado en el diseo y debate de la nueva poltica pblica en materia penitenciaria. Las personas privadas de libertad no tienen una voz que les represente. No conocemos la visin que tienen de las reformas. Consultar a las personas sobre su percepcin acerca de la utilidad o adecuacin de una norma que les afecta no es algo imposible, ni siquiera en materia penitenciaria. El ejemplo ms claro para eso es el caso de Bolivia. Su Ley de Ejecucin de Penas y Supervisin vigente, ha sido elaborada con amplia participacin y consultas a las personas privadas de libertad. El sistema propio de auto-representacin en las crceles bolivianas facilit este proceso. Pero la inclusin democrtica tambin se da en otros pases (como Suecia y Alemania), donde existen hasta sindicatos de las personas privadas de libertad. En el caso uruguayo tampoco conocemos el criterio de los funcionarios, de los familiares o de terceros que se relacionan con el sistema penitenciario. Parece que nadie de ellos ha sido consultado en el proceso de elaboracin de las polticas pblicas que les afectan directamente. Eso es especialmente evidente en el proyecto de Ley de de Organizacin del Sistema Penitenciario Nacional. Su articulado est redactado desde un posicionamiento abstracto, alejado de la realidad y problemtica concreta que se vive al interior de las crceles. Se puede argumentar que los parlamentarios cumplen el rol de representar los intereses de la sociedad. Adems existe el Comisionado Parlamentario, una institucin que puede representar los intereses de las personas privadas de libertad, involucrndose en la definicin de las respectivas polticas. Ser cierto? Cada uno tendr su propia respuesta. A m me cabe sealar que muchas veces se critica al sistema representativo no tanto por la idea de la representatividad, sino por su ejercicio. Me queda contestar la ltima interrogante. Qu dejan estas polticas en la sociedad en tanto expresin de la misma pero tambin formadoras de subjetividad? Con el peligro de sonar demasiado pesimista, dira que las nuevas polticas dejan lo que no logran superar, es decir autoritarismo, exclusin, resentimiento y rabia. El autoritarismo que no tiene que justificar por qu una persona tiene que dormir en un patio apenas techado por meses tras un motn; el mismo que hace que poder trabajar o estudiar sea un beneficio a discrecin de la autoridad. La exclusin que resulta del estigma del delincuente, de la falta de ofertas de formacin y posibilidades de aprendizaje. El resentimiento consecuencia de la percepcin que las normas son unidireccionales, que solo dan poder a la autoridad y nunca derechos a quienes estn bajo su poder. Y por ltimo, rabia por las injusticias sufridas, por tener que esperar aos en prisin preventiva a causa de una justicia ineficiente e irreverente hacia la presuncin de inocencia; por los palos y disparos recibidos a mano de funcionarios que supuestamente resguardan la seguridad pblica disparando con balas de goma a personas indefensas (segn el estudio de SERPAJ y el OSJ el 26,4 % de las personas privadas de libertad declaran haber sido vctimas de violencia por parte del personal penitenciario 5), y tambin rabia con una sociedad que an trata a los que supuestamente infringen sus reglas, como basura social que se desecha en depsitos humanos.
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Ibdem; vase cuadro N 99, pg. 199

Cabe indicar que otra poltica es posible. Vemos a nivel comparado que en pases como los Estados Unidos se logr a partir de los aos 60 del siglo pasado, y a consecuencia tanto de unos motines como de iniciativas de litigio estratgico, un cambio de la situacin carcelaria. Finalmente la Corte Suprema fall en 1974 que no haba un cortina de hierro entre la Constitucin y las crceles6: Por otra parte si nos fijamos en el ejemplo de mi pas, Alemania, vemos que gracias a un fallo promovido ante nuestro Tribunal Constitucional se comenz a democratizar el sistema penitenciario. El tribunal resolvi en 1972 (BVerfGE 33,1) que no podan existir mbitos donde las garantas constitucionales no tenan vigencia, lugares exentos de control judicial. Que adems la restriccin de cualquier derecho constitucional requera de una base legal (desecho la teora de "sujecin especial" que era de corte autoritaria). Si vemos por ltimo la historia espaola, vemos cmo el gobierno se vio presionado a aprobar en 1979 una Ley de Ejecucin tras la muerte del dictador Franco, y el retorno a la democracia. Era la primera ley orgnica constitucional que se logr promover como consecuencia de una serie de motines y huelgas en las crceles iniciadas por los "presos sociales", que tenan que quedarse recluidos cuando los presos polticos se haban beneficiado de una amnista. Habra que preguntar qu es lo que pasa en Uruguay? No hemos sabido de defensores pblicos promoviendo recursos jurdicos para cuestionar las condiciones infrahumanas de detencin; ni siquiera se sabe de recursos en favor de las personas que tuvieron que dormir por meses a la intemperie tras el ltimo motn en COMCAR. Parece que no tienen defensa ni derechos. Tampoco los tribunales promueven el respeto hacia las garantas constitucionales. Parece que al contrario, empeoran la situacin al ignorar la presuncin de inocencia. Todos sabemos de la situacin ilegal y a menudo infrahumana que se est viviendo al interior de las crceles. Pero parece que hay solo espectadores; a lo mucho visitantes que registran las injusticias. Me pregunto, dnde estn los actores institucionales o particulares que no son indiferentes hacia la injusticia cotidiana que viven las personas privadas de libertad? Dnde estn los promotores de cambio que usan tambin las herramientas jurdicas para exigir el respeto hacia las garantas constitucionales? Los nicos que parecen actuar son las organizaciones de la sociedad civil. Pero hasta a ellos se les quita el poder, ya que se les dificulta promover acciones judiciales colectivas de habeas corpus o amparo. A su vez el Comisionado Parlamentario tan solo en casos aislados recurre a las herramientas legales disponibles. Parece privilegiar su rol de intermediario entre los "diferentes" intereses. Por tanto, si "los polticos" no hacen otra poltica en materia penitenciaria que mantener el status quo, tambin es el resultado de la inactividad del resto de los actores o mejor dicho espectadores sociales. Viendo las preguntas de inicio me falta hacer referencia al tema de la reparacin. Es un enfoque de la poltica criminal que promete resultados favorables. Puedo hacer alusin al caso alemn. Aqu se ha introducido (en 1994) tambin al derecho penal de adultos, la idea de la mediacin; se llama conciliacin entre victimario y vctima ("Tter-Opfer Ausgleich"). Si el victimario repara el dao causado a la vctima, o hace esfuerzos serios en esta direccin, la Corte puede atenuar la pena o prescindir de ella, cuando sta fuera menor a un ao de prisin (Art. 46 a Cdigo Penal). Pero antes de poder promover estas ideas, es necesario cambiar el enfoque. Tenemos que superar la imagen del "delincuente", de un "otro", paria de nuestra sociedad. Esta idea impide
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Wolff v. McDonnell (1974): "There is no iron curtain drawn between the Constitution and the prisions of this country";

que los jueces, los defensores de oficio y hasta muchos de nosotros tengamos empata con la persona recluida. Es necesario promover la concepcin del "ciudadano tras las rejas", que no necesita de caridad sino que se le reconozcan y respeten sus derechos. Si hacer prevalecer esta concepcin fuese el objetivo de la poltica criminal uruguaya, quizs en algn momento las crceles ya no seran universidades del crimen y productoras de marginalidad. El Estado comprobara que no solo debe exigir el cumplimiento de "sus" normas, sino que tambin se siente obligado a cumplirlas. Tanto en la prctica judicial actual, como en la realidad del sistema penitenciario, esto aun parece utpico. Pero nada nos impide soar y trabajar en la superacin de estas estructuras y prcticas autoritarias. No nos olvidemos de los y las casi 10.000 uruguayos y uruguayas, ciudadanos y ciudadanas, que estn privados y privadas de libertad.