Organização e Administração Escolar

COLEO LOURENO FILHO
Manoel Bergstrm Loureno Filho
Organizao e Administrao Escolar

Curso bsico
8 edio (reproduz o texto da 5a edio de 1970)
Braslia-DF Inep/MEC 2007
COORDENAO-GERAL DE LINHA EDITORIAL E PUBLICAES Lia Scholze COORDENADORA DE PRODUO EDITORIAL Rosa dos Anjos Oliveira COORDENADORA DE PROGRAMAO VISUAL Mrcia Terezinha dos Reis EDITOR EXECUTIVO Jair Santana Moraes REVISO E NORMALIZAO BIBLIOGRFICA Rosa dos Anjos Oliveira PROJETO GRFICO/CAPA F. Secchin DIAGRAMAO/ARTE-FINAL Raphael Caron Freitas TIRAGEM 1.000 exemplares EDITORIA Inep/MEC Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira Esplanada dos Ministrios, Bloco L, Anexo I, 4 Andar, Sala 418 CEP 70047-900 - Braslia-DF - Brasil Fones: (61) 2104-8438, (61) 2104-8042 Fax: (61) 2104-9812 editoria@inep.gov.br DISTRIBUIO Inep/MEC Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira Esplanada dos Ministrios, Bloco L, Anexo II, 4 Andar, Sala 414 CEP 70047-900 - Braslia-DF - Brasil Fone: (61) 2104-8415 publicacoes@inep.gov.br http://www.inep.gov.br/pesquisa/publicacoes
Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP) Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira Loureno Filho, Manoel Bergstrm. Organizao e Administrao Escolar: curso bsico / Manoel Bergstrm Loureno Filho. 8. ed. Braslia: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira, 2007. 321p. (Coleo Loureno Filho, ISSN 1519-3225 ; 8) 1. Administrao escolar. 2. Organizao administrativa. I. Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira. II. Ttulo. CDU 37.014
A Leda e Ruy, pela preciosa colaborao
Sumrio
Prefcio: Loureno Filho e a administrao da educao ........................................... 9 Leonor Maria Tanuri Nota da 5 edio ......................................................................................................... 15 Prefcio da 4 edio ................................................................................................... 17
Parte 1 PRINCPIOS DE ORGANIZAO E ADMINISTRAO ESCOLAR .......... 23 Captulo 1 As realidades da organizao e administrao escolar e os diferentes aspectos de seu estudo ................................................. 25 As escolas e a vida social Atitudes no estudo da Organizao e Administrao Escolar Dificuldades que se apresentam a iniciantes As realidades da Organizao e Administrao Perspectivas gerais de estudo Mtodo, Organizao e Administrao Organizar e Administrar Diferentes escalas e setores de estudo Sntese do captulo. Captulo 2 Teorias gerais de organizao e administrao: sua aplicao aos servios escolares..................................................... 49 Significado das teorias As teorias clssicas As teorias novas Um segundo esquema interpretativo As teorias e os servios escolares Estudos especiais Relaes entre a escola e a comunidade Sntese do captulo.
Captulo 3 Os administradores escolares em ao................................................. 67 Atividades operativas e administrativas Nveis da ao administrativa As situaes concretas Conformao administrativa das situaes problemticas Planejar, programar Dirigir, coordenar Comunicar, inspecionar Controlar, pesquisar Administrao escolar e investigao pedaggica Normas gerais de organizao e operao Sntese do captulo. Captulo 4 Os sistemas pblicos de ensino e os problemas de poltica e legislao ................................................................................ 89 Os sistemas de ensino Poltica e administrao Administrao e legislao Legislao e planejamento geral dos sistemas Evoluo do conceito de sistema nacional de ensino Sntese do captulo. Captulo 5 Organizao e administrao do ensino de 1 grau .......................... 107 Compreenso geral Objetivos do ensino Clientela especfica Questes de planejamento geral Tipos de escolas Servios de coordenao e gesto interna Articulao dos servios de cada escola com rgos centrais Relaes com a comunidade prxima Sntese do captulo. Captulo 6 Organizao e administrao do ensino de 2 grau ........................... 125 Preliminares Tipos de ensino e clientela Modificao dos objetivos do ensino Problemas de planejamento geral Ciclos de ensino Tipos de escolas Problemas gerais de administrao Relaes das escolas com o ambiente Servios de coordenao e gesto interna Cooperao democrtica na vida interna das escolas Sntese do captulo. Captulo 7 Organizao e administrao do ensino de 3 grau ........................... 151 Viso geral Tipos de universidades e outros centros de ensino superior Universidade, ensino superior, ensino tercirio Profissionalismo versus formao geral Condies de tempo e espao Recomendaes do Seminrio de Chicago Questes de planejamento Questes de organizao geral A direo dos estabelecimentos Administrao dos alunos Sntese do captulo. Captulo 8 Economia e finanas da Educao....................................................... 173 Proposio geral Educao e Economia Educao e finanas pblicas Oramento dos servios educacionais Classificao das despesas Fontes de recursos Aplicao dos recursos: cotas de despesas e ndices gerais Avaliao de custos unitrios Consideraes finais Sntese do captulo. Referncias bibliogrficas da Parte 1 ........................................................................ 195
6 Organizao e Administrao Escolar
Parte 2 ORGANIZAO E ADMINISTRAO ESCOLAR NO BRASIL ............ 203 Captulo 9 O ensino na Constituio e nas leis ................................................... 205 Preliminares Educao e ensino nas cartas polticas Legislao ordinria Texto da Lei de Diretrizes e Bases da Educao A Constituio de 1967 e a Emenda de outubro de 1969 Sntese do captulo. Captulo 10 Apreciao geral da Lei de Diretrizes e Bases .................................. 235 Contedo da lei Carter formal da lei A lei e o sentido de planejamento Os planos nos sistemas estaduais e no sistema supletivo federal Grandes qualidades e graves deslizes da lei Sntese do captulo. Captulo 11 Indicaes para anlise da Lei de Diretrizes e Bases ...................... 257 Lei de ensino A estrutura geral dos servios do ensino Os sistemas de ensino A administrao dos servios do ensino Servios municipais de ensino Partes derrogadas ou alteradas Sntese do captulo. Captulo 12 Estudo e ensino da organizao e administrao escolar no Brasil .... 269 Preliminares Vida social e estudos de anlise educacional Pesquisas sobre as realidades do ensino Bibliografia sobre problemas de organizao e administrao escolar O ensino de Organizao e Administrao Escolar I Simpsio Brasileiro de Administrao Escolar A formao de administradores e especialistas em organizao escolar Recomendaes dos prprios especialistas Sntese do captulo. Referncias bibliogrficas da Parte 2 .............................................................................. 291 Anexo: Resoluo n 2, de 12 de maio de 1969 ............................................................. 295 ndice de assuntos ........................................................................................................... 299
Sumrio 7
Prefcio
Loureno Filho e a administrao da educao Na oportunidade em que se reedita a obra do grande educador e administrador escolar brasileiro Manoel Bergstrm Loureno Filho Organizao e Administrao Escolar , cumpre inicialmente lembrar que ela veio a lume em primeira edio em 1963, pela Editora Melhoramentos, quando raros eram ainda os livros que compunham a Biblioteca da Administrao da Educao no Brasil, apesar da importncia que o tema j ento ocupava no panorama da educao brasileira. Embora j se desenvolvesse farta literatura de origem norte-americana desde a dcada de cinqenta, no Brasil destacavam-se, alm de ensaios, relatrios e trabalhos descritos de natureza normativa e legal, apenas o livro introdutrio de Carneiro Leo (Faculdade Nacional de Filosofia) Introduo Administrao Escolar (1939); as tentativas de anlise do processo administrativo escolar a partir de Fayol, realizadas pioneiramente por Jos Querino Ribeiro (USP) em Fayolismo na administrao das escolas pblicas (1938) e em Ensaio de uma teoria de Administrao Escolar (1952); o manual didtico de Ruy de Ayres Bello, Princpios e normas de Administrao Escolar (1956); alm de trabalhos diversos de Ansio Teixeira sobre a organizao, administrao e poltica da educao, principalmente o livro que contempla sua experincia administrativa (1931-1935) como diretor-geral de Instruo Pblica do Distrito Federal Educao para a democracia (1936). A Anpae (inicialmente Associao Nacional de Professores de Administrao Escolar, hoje denominada Associao Nacional de Poltica e Administrao da Educao), que viria a dar uma contribuio expressiva para os estudos de Administrao da Educao, acabava de ser criada, em 1961, graas iniciativa do catedrtico de Administrao Escolar e Educao Comparada da USP, Jos Querino Ribeiro e de seus assistentes Carlos Corra Mascaro e Moyss Brejn, que convocaram uma primeira reunio de professores da rea em So Paulo. Estavam entre os scios fundadores da Anpae, alm dos mencionados, Ansio Teixeira, da Faculdade Nacional de Filosofia; Antnio Pithon Pinto, da Universidade Federal da Bahia; Paulo de Almeida Campos, da Universidade Federal
Prefcio 9
Fluminense; Lauro Esmanhoto, da Universidade Federal do Paran; Irmo Faustino Joo, da Faculdade de Filosofia Catlica do Rio Grande do Sul; padre Theobaldo Frantz, da Faculdade de Filosofia Cristo Rei, de So Leopoldo; Lireda Fac, da Universidade Federal do Cear; Maria Antonieta Bianchi, da Universidade Federal de Minas Gerais; Antnio Gomes Moreira Jnior, da Universidade Federal do Par, entre outros. Apesar de toda a sua destacada atuao no mbito da Administrao Escolar, Loureno Filho no esteve entre esses scios nem chegou a participar da vida dessa sociedade acadmica, embora o pensamento do autor e o livro que ora se reedita j constasse nas bibliografias de trabalhos apresentados no III Congresso da Anpae, realizado em 1966, em Salvador, Bahia. Afastado das atividades do magistrio e da administrao escolar desde 1957, Loureno Filho passava a dedicar parte significativa de seu tempo a escrever, ou seja, a sistematizar suas idias a partir da reflexo sobre a prtica de toda uma vida dedicada docncia e administrao no campo da educao, o que, certamente, motivou sua ausncia fsica na referida entidade, sem prejuzo da presena de suas idias e de seus trabalhos. Alis, nos Anais do III Congresso da Anpae, Loureno Filho consta da relao de autoridades e professores convidados. Em 1961, Loureno Filho publicaria Educao comparada, que j inclui captulos dedicados s questes relativas organizao e funcionamento dos sistemas de ensino, posteriormente mais desenvolvidos em Organizao e Administrao Escolar. Esses livros foram traduzidos para o espanhol, o primeiro publicado no Mxico (1963) e o segundo, na Argentina (1965). Certamente, a longa experincia de Loureno Filho em cargos administrativos, em todos os escales do sistema de ensino, desde a unidade escolar at os mais altos do Ministrio da Educao, seria sistematizada e consolidada para a construo das bases tericas da Organizao e Administrao Escolar, apresentadas na obra em questo. De fato, Loureno Filho foi, desde muito jovem, professor e administrador. Sua experincia foi de fundamental importncia para que pudesse conhecer o processo educativo e ento, como administrador, exercer o papel de reformador educacional. Diplomado em 1914, pela Escola Normal de Pirassununga, iniciou sua carreira como professor primrio j em 1915, aos 18 anos, e, logo a seguir, foi docente da Escola Normal de So Paulo e da Escola Normal de Piracicaba; diretor geral da Instruo Pblica do Cear em 1922 e 1923; professor da cadeira de Psicologia da Escola Normal de So Paulo entre outubro de 1930 e novembro de 1931 e responsvel por sua reorganizao; diretor do Instituto de Educao do Distrito Federal de 1932 a 1937, onde lecionou Psicologia Educacional at 1938; membro do Conselho Nacional de Educao de 1937 at sua extino em 1961; organizador e primeiro diretor do Inep, de 1938 a 1946; vice-reitor e reitor em exerccio da UDF entre 1938 e 1939; professor de Psicologia Educacional da Faculdade Nacional de Filosofia, a partir de 1939; presidente da Comisso Nacional do Ensino Primrio, em 1941; fundador da Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos, do Inep, em 1944; diretor do Departamento Nacional de Educao, por duas vezes, a primeira em 1937 e a segunda entre janeiro de 1947 e janeiro de 1951; presidente da Comisso Nacional Executiva do Centro de Formao de Pessoal para Educao Fundamental da Amrica Latina, no Mxico, em 1951; presidente de Instituto Brasileiro de Educao, Cincias e Cultura (Ibecc), rgo brasileiro da Unesco, em 1952. Ao deixar o ensino universitrio e as atividades administrativas, em 1957, Loureno Filho continua a se dedicar ampliao de sua vastssima obra acadmica, muito cedo iniciada e desenvolvida principalmente no mbito da Psicologia Educacional,
e tambm em todos os aspectos da educao, desde as questes de natureza didtica e metodolgica (intraclasse) at as questes de ordem macro, pertinentes organizao do ensino e seus problemas de natureza poltico-administrativa (as estatsticas educacionais, as anlises demogrficas, a evaso e a reprovao, o financiamento da educao). Embora estivesse mais voltado para a Psicologia da Educao, sua preocupao com a organizao poltica e administrativa da educao , desde cedo, evidente em sua obra, em decorrncia das posies que ocupou nos escales mais elevados do sistema de ensino e de sua importante atuao frente do Inep. Alis, a esse respeito, j em 1941, publica um estudo preliminar sobre administrao dos servios educacionais no Brasil intitulado A administrao dos servios de educao no pas como introduo ao Boletim n. 12 do Inep, que rene informaes e dados relativos administrao escolar nos Estados. Essa vasta, longa e variada experincia no mbito da administrao da educao foi certamente capitalizada a servio de seus trabalhos acadmicos, em especial de seu livro Organizao e Administrao Escolar, onde alia a experincia ao conhecimento atualizado da teoria administrativa j desenvolvida, sobretudo, nos Estados Unidos. Alis, uma leitura atenta do livro e de suas referncias bibliogrficas deixa claro o domnio desses conhecimentos e a abrangncia da reviso da literatura especializada, com a meno de grande nmero de autores relevantes da poca (Lipham, Getzels, Campbell, Griffiths, Hanlon, Halpin, Sears, Simon, entre outros), alguns dos quais seriam traduzidos para o portugus bem mais tarde (como, por ex., J. B. Sears, A natureza do processo administrativo, em 1971; H. Simon, O comportamento administrativo, em 1970; B. Bloom, Taxonomia dos objetivos educacionais, em 1972). O livro em questo apresentou sete edies: as cinco primeiras entre junho de 1963 e abril de 1970, ainda durante a vida do Autor, e as duas ltimas aps seu falecimento, ocorrido a 3 de agosto de 1970. Em junho de 1976, o livro teria a sua 7 edio, revista e ampliada pela professora Leda Maria Silva Loureno que introduziu um captulo sobre a Lei 5.692/71 , em co-edio da Melhoramentos com o Instituto Nacional do Livro/MEC, dentro do Programa do Livro Didtico, patrocinado pela Secretaria do Planejamento da Presidncia da Repblica. A presente edio constitui, portanto, a 8, e toma como referncia bsica a 5, ou seja, a ltima preparada pelo prprio Loureno Filho, de modo a manter o pensamento original do Mestre. Tiragens bastante expressivas para a poca, em face da reduzida dimenso quantitativa do ensino superior brasileiro, so indicadores da aceitao da obra, conforme dados apresentados pela editora Edies Melhoramentos de So Paulo:
Prefcio 11
Desde a primeira edio, em 1963, o livro Organizao e Administrao Escolar apresentou-se dividido em duas partes. Na primeira parte, o Autor contempla os princpios da organizao e da administrao escolar e suas bases, reunindo conceitos e instrumentos de anlise necessrios compreenso dos fatos de estruturao e de gesto dos servios escolares. Fazendo uma sntese desta parte, assim se manifesta o Autor no Prefcio da 2 edio:
Na primeira (parte), caracterizam-se as realidades de estruturao e gesto dos servios escolares, em sua categoria prpria, a da vida social, e indicam-se as perspectivas de estudo, gerais e por setores e planos diversos (Cap. I). A seguir, tais realidades so analisadas nas fases do processo administrativo, luz das teorias clssicas e de outras, mais recentes (Cap. II). Isso feito, passa-se ao exame do comportamento administrativo, quer dizer, das funes dos que respondem por encargos de administrao, suas atitudes e reaes no trabalho (Cap. III). As mesmas idias vm a ser ento revistas, no domnio mais vasto dos sistemas pblicos de ensino, em que as expectativas sociais e as bases polticas, assinaladas nas cartas constitucionais e na legislao ordinria se entrecruzam (Cap. IV). Em captulos sucessivos, descrevem-se as funes atuais das escolas, considerando-se aspectos tcnicos assentados para o ensino primrio, mdio e superior (Caps. V, VI e VII). Nova viso de conjunto encerra essa parte geral, com o estudo das relaes entre os servios escolares e as realidades da economia e das finanas pblicas (Cap. VIII).
Na segunda parte do livro intitulada Organizao e Administrao Escolar no Brasil o Autor fornece os elementos legais bsicos para a aplicao, numa situao concreta, dos princpios e normas apresentados na primeira parte. O Captulo X apresenta os dispositivos constitucionais e a Lei de Diretrizes e Bases (Lei 4.024/61). Os dois captulos seguintes contemplam a referida Lei, fazendo uma apreciao geral da mesma e oferecendo indicaes para anlise dos servios do ensino e de sua administrao. Finalmente o ltimo captulo aborda o estudo e o ensino da especialidade denominada Organizao e Administrao Escolar. No h dvida de que o livro que ora se reedita constitui um marco histrico da produo de conhecimentos acerca da administrao da educao no Brasil. Ele se situa entre as tentativas pioneiras de sistematizar os estudos ento j realizados na rea, de precisar conceitos e princpios, de superar uma administrao meramente normativa e prescritiva, mediante no somente a contribuio das teorias clssicas, que contemplam a descrio do processo administrativo, mas tambm os estudos sobre o comportamento administrativo, nele considerada a influncia da instituio escolar, da comunidade na qual ela atua, das relaes humanas em geral. Em tais circunstncias, o livro antecipou contribuies importantes no mbito da administrao da educao. De um lado, trazendo as referncias tericas mais relevantes na poca, de autores que somente mais tarde seriam traduzidos e divulgados no Brasil, como mencionado anteriormente. De outro, o que mais importante, percorrendo um caminho e abordando questes coerentes com a idia que seria bastante enfatizada por representantes das abordagens histrico-crticas, de que a Administrao Escolar no poderia ser mero ramo de uma Teoria Geral de Administrao, dada a sua especificidade. Na verdade, todo o livro de Loureno Filho voltado para essa especificidade, ou seja, para a anlise do processo administrativo e da ao administrativa no interior do sistema de ensino e da
escola, a partir de questes concretas pertinentes ao ensino de primeiro, segundo e terceiro graus. Embora o Autor parta do exame prvio das teorias gerais de Organizao e Administrao, aplicveis a quaisquer empreendimentos, sem excluso, portanto, daqueles que os servios escolares formem, a especificidade da Administrao Escolar e a funo pedaggica dos administradores escolares freqentemente destacada no decorrer do livro:
No se torna possvel propor as questes de organizao e administrao do ensino nos mesmos termos em que o podemos fazer com relao produo de uma fbrica, isto , mediante tipificao rgida dos resultados e emprego de procedimentos invariveis na produo. Educao vida, reclama esprito criador. [...] Em qualquer hiptese, os administradores devem preocupar-se com a formao bsica dos mestres e diretores e seu aperfeioamento constante. Isso no s quanto questo estritamente pedaggica do trabalho, mas quanto compreenso dos objetivos sociais da escola que, na prpria didtica, vm a influir. Nesse sentido, o estreitamento de relaes entre cada escola e a comunidade local torna-se indispensvel.
Ao reeditar o livro Organizao e Administrao Escolar, de Loureno Filho, juntamente com seus demais livros, o Inep tem a certeza de contribuir no apenas para preservar a memria da educao brasileira, mas tambm no sentido de oferecer ao pblico uma obra ainda bastante atual e cuja releitura poder concorrer para que se reencontrem caminhos para a construo terica em Administrao da Educao no Brasil.
Leonor Maria Tanuri
Prefcio 13
Nota da 5a edio
Em poucos meses esgotou-se a 4 edio deste livro, exigindo nova tiragem. O texto anterior praticamente mantido, com o acrscimo do teor completo da Resoluo n 2/69, do Conselho Federal de Educao, que fixou os mnimos de durao e composio do Curso de Pedagogia, com 8 modalidades diversas, nelas includas as de formao de Administradores Escolares e especialistas em Organizao Escolar. Essa matria merece, por certo, a ateno de todos quantos se interessem pelo progresso do ensino em nosso pas.
Em abril de 1970.
Presena de Loureno Filho Josu Montello (da Academia Brasileira) Neste instante, quero registrar apareci-mento de um novo livro do professor Loureno Filho, Organizao e Administrao Escolar. E livro que no vem apenas codificar o que a disciplina comporta como ncleo de estudos: vem ainda advertir aos responsveis por nossos sistemas de ensino, tanto no plano federal quanto nos planos estaduais. O assunto obriga a meditao e debate, no momento em que, por fora de lei e da conscincia nacional, se vai pr em prtica um novo plano de educao em nosso pas. E o professor Loureno Filho o elucida com a sua experincia, a sua cultura e o seu patriotismo, numa lngua de to alta correo e to perfeita elegncia que facilmente se conclui ter havido no mestre, ao longo de toda uma vida consagrada educao brasileira, uma renncia de ordem intelectual: a renncia obra de arte, na ordem da criao literria, a que ele se poderia ter dedicado, com os altos mritos de sua incontestvel vocao de escritor.
Trecho de artigo publicado no Jornal do Brasil, em 13 de julho de 1963, registrando o aparecimento da primeira edio.
Nota da 5 edio 15
Prefcio da 4a edio
Na edio anterior, agradeceu o autor o bom acolhimento que a este livro se tem dispensado, tanto em sua forma original quanto na verso espanhola verso na qual a segunda parte consagrada ao exame das questes de Administrao Escolar na Amrica Latina, em geral. Tal acolhimento antes de tudo se explica pelo interesse que ora despertam os assuntos de educao em todos os pases dessa grande parte do continente, nos quais muitas mudanas de ordem econmica e poltica se tm verificado. Os educadores, em geral, so a levados agora a mais se preocuparem com as formas de estrutura e gesto dos servios escolares, reconhecendo que assim certos objetivos sociais do ensino podero ser atendidos. Com maior razo, o mesmo se dever dizer das autoridades que respondam pela expanso e melhoria dos servios pblicos da educao. Por toda parte, esses sistemas hoje reclamam maior rendimento, em relao ao qual opinam polticos, administradores em geral, economistas, lderes religiosos, jornalistas. Para que problemas assim complexos e prementes possam ser devidamente examinados, os estudos de Organizao e Administrao Escolar tiveram de ampliar a limitada perspectiva em que por muito tempo permaneceram, com isso tendo dado a essa disciplina, entre as demais dos domnios pedaggicos, o papel de Gata Borralheira... O que com este volume se pretende, antes de tudo, desfazer esse errneo modo de pensar para elevar tal matria dignidade que merece. Com esse intuito, o autor planejou e comps este livro como um curso bsico, isto , em que as realidades da Organizao e Administrao Escolar se explicam pelos grandes aspectos da vida econmica, social e cultural, a fim de que possam ser compreendidas em suas verdadeiras funes. Em outros termos, o tratamento da matria tem um carter interdisciplinar, pois coteja e associa conhecimentos de muitos ramos. sabido que, pela natureza mesma dos problemas que examinam, os estudos da educao escolar tm de coordenar elementos provindos de muitas fontes para combinlos em diversos planos. De h muito neles se reconheceu necessrio o plano de integrao da Arte de Ensinar, ou Didtica, ou seja, da articulao de dados relativos ao desenvolvimento geral das crianas, suas condies de aprendizagem, diferenas individuais,
Prefcio da 4 edio 17
conveniente programao dos objetivos do ensino, dos mais indicados procedimentos para alcan-los, e o mais que para isso se exija.
Que esse plano seja fundamental no se poder contestar. Contudo, se por muito tempo pde ele bastar ao trabalho das escolas, j agora no ser assim. Outrora, s escolas apenas se dava a tarefa de ministrar certos conhecimentos e pequenas tcnicas, tidos como indispensveis ao desenvolvimento de crianas e jovens. Aos mestres no cabiam maiores cuidados pela formao geral dos alunos, pois essa formao era satisfatoriamente proporcionada nas relaes da famlia e da vizinhana, bem como nas igrejas, nos grupos de recreao e de trabalho. Problemas relativos a atitudes, propsitos e valores, de especial interesse no ajustamento social, no figuravam nos programas escolares. No se deve, porm, obscurecer que, ainda no domnio das preocupaes didticas, tais problemas comearam a ser propostos, e, em especial, desde o comeo deste sculo,* tendo dado origem a um extenso e fecundo movimento de renovao pedaggica. Surgiu por se haver observado certo enfraquecimento das funes educativas da famlia na ocupao das horas de lazer de crianas e jovens, na orientao profissional, na preparao cvica e religiosa. A princpio, tal situao se apresentava apenas em grandes cidades de alguns pases, mas estendeu-se depois a ncleos urbanos menores e em todas as naes ocidentais. Os renovadores do ensino passaram por isso a defender a idia de que escola caberia exercer maiores encargos, em substituio aos que a famlia estivesse perdendo. Desse movimento, trata o autor em outra de suas obras, Introduo ao estudo da Escola Nova. Nele se explicam as razes histricas, a contribuio de novos conhecimentos da Biologia, da Psicologia e de investigaes sociais em campos muito variados; descrevemse tambm vrios experimentos didticos, esparsos, ou j estruturados em mais completos sistemas, condizentes com uma nova filosofia social, da qual decorreriam tambm novos esquemas de organizao e gesto das instituies escolares, em toda a sua extenso. Esse movimento, que os educadores atuais no podem desconhecer, j por si propunha uma reorganizao geral dos servios do ensino, chamados, como estavam, e esto sendo, a preencher novos encargos em relao vida coletiva. Mas, para que esse ponto bem se aclare, certas realidades do processo educacional, ou cultural, teriam de ser mais a fundo revistas e reinterpretadas.
Tais realidades so no presente livro descritas para fundamentao de uma nova Organizao e Administrao Escolar. Procura-se aqui explicar, por exemplo, que as escolas, desde suas origens, tero refletido desejos e aspiraes comuns a vrios grupos com interesse na formao das novas geraes. Corporificaram-se elas em expectativas sociais mais claras, relativas a diversas fases do desenvolvimento individual, dando origem aos graus de ensino. Ainda depois, institucionalizadas por ao poltica crescente, levariam as escolas a adotar mais rigorosa regulamentao, na forma em que hoje as podemos conhecer. Desde sua instaurao, na verdade, as escolas, em seu conjunto, constituram uma organizao de fato, a qual mais tarde veio a receber padres formais de estrutura e
* O autor refere-se ao sculo 20 (N. do E.).
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gesto. Como no caso de outros empreendimentos, esses padres vinham impor-se por efeito de diviso do trabalho comum, com mais precisa definio de esferas de responsabilidade e nveis de autoridade, umas e outros sancionados pelos costumes, e, afinal, pelas leis. Estabelecidos esses pontos, passou-se a admitir nos servios do ensino um processo administrativo, similar ao de outros setores da atividade humana, desde que racionalizadas. As escolas existem para que produzam algo, em quantidade e qualidade, algo que h de ser previsto, e que possa ser obtido mediante boa articulao de operaes coordenadas. A conferncia entre o que se quisesse produzir e o que realmente se tivesse produzido, em termos menos subjetivos, representaria um passo adiante, como conseqncia de concepo menos falha de todo o processo. Prever, agir, controlar, eis as fases ou passos capitais, nas situaes cclicas que toda e qualquer espcie de produo apresenta. A compreenso e o encadeamento desses passos no seriam ainda bastantes. Mesmo em empreendimentos destinados a produzir bens materiais, os da indstria de transformao, isso logo se veio a reconhecer. Por definio, o trabalho se organiza e exige administrao, quando nele pessoas trabalhem de concerto, ou em cooperao. Importar, pois, o conhecimento dos motivos de ao, atitudes e propsitos dos trabalhadores, como dos encarregados da conduo dos servios. Donde, juntar-se, ao exame do processo administrativo, o do comportamento administrativo. No caso dos servios de ensino, como fcil compreender, mais que em outros, esse ponto apresenta significado fundamental. As escolas recebem pessoas para serem educadas por outras pessoas. O comportamento administrativo, que estas tiverem, diretamente se reflete sobre os educandos. Todo o ambiente social da escola deve oferecer oportunidades de real ajustamento a seus alunos. Quaisquer que eles sejam, j estaro participando de grupos, aos quais a coletividade da escola vem a juntar-se, e, qualquer que seja a vida futura dos educandos, tero eles de adaptar-se a outros e numerosos grupos. Claro que, em certas pocas, de maior estratificao social e vida mais estvel, a previso do destino dos alunos seria mais simples. Na poca atual, de tantas mudanas, as sociedades tendem a ser abertas, com contornos movedios, seno de todo fluidos. Os estudos de Organizao e Administrao Escolar tm de considerar esses fatos, harmonizando-os com os fundamentos das tcnicas de ensino. E, por tudo isso, esses estudos no s aos responsveis pelos mais altos postos de direo e coordenao geral interessam. Interessam aos orientadores de ensino, inspetores ou supervisores, em suas respectivas circunscries; aos diretores, em suas escolas; aos prprios mestres, em suas classes.
A cada um e a todos quantos participem dos servios escolares, as questes da mudana social em que todos esto envolvidos, mestres, administradores e alunos, embora em graus diversos, tm de ser compreendidas, ou j no haver maior organizao de seu trabalho. Essa a razo por que este livro insiste na anlise dessa mudana, como na necessidade de que os sistemas de ensino, em qualquer pas, a tomem na devida considerao. A maneira mais simples de apreend-la, no caso brasileiro, como no dos demais pases da Amrica Latina, ser a de situar tais questes no chamado processo de desenvolvimento, antes de tudo caracterizado por transformao da vida econmica, ainda que em tal processo no s elas concorram.
Desde que o desenvolvimento se instaure, em aprecivel ritmo, observa-se deslocamento de grupos da populao dantes ocupados no setor primrio da produo (agricultura, pecuria, minerao), para as atividades do setor secundrio (manufaturas e fbricas); e, assim tambm, de grupos que so impelidos para o setor tercirio (servios comerciais, de transportes, administrao pblica e privada, de segurana, distribuio de justia, defesa e preservao da sade, do prprio ensino). Os aspectos mais visveis centralizam-se, porm, na industrializao. Um deles consiste na maior oferta de empregos nas cidades, nas quais normalmente se polariza a instalao de oficinas e fbricas. Num primeiro momento, o recrutamento dos trabalhadores se faz de qualquer modo, ou sem maiores exigncias de seleo. Logo, porm, critrios menos incertos se estabelecem, relacionados com os de instruo escolar. As expectativas em relao s escolas mostram-se ento a elas favorveis. Qualquer que seja o seu trabalho, h rpido crescimento do nmero de alunos. Logo, porm, mais severo juzo em relao qualidade do ensino, ou de sua maior correspondncia com as necessidades reais do trabalho, vem a existir. Isso passa a ter influncia no trabalho direto dos mestres, o qual, para que melhor se ordene, vem a exigir novos moldes de estruturao e gesto dos servios escolares. Problemas antigos vm a destacar-se, e outros novos, a propor-se. Entre esses, passam a figurar questes de vulto, como as de planejamento regional e nacional dos servios escolares, a exigirem o concurso de especialistas diversos, os de demografia e economia, entre outros. Ser preciso prever a mais longo termo, melhor articular os graus de ensino, diferenciar os cursos, em especial os de grau mdio.
Procura-se examinar a contribuio que as escolas estejam dando ao progresso real da produo econmica de cada pas, segundo o que estejam gastando, e como estejam empregando os dinheiros pblicos. Muitos chegam a pretender que se deva estabelecer uma perfeita identificao entre a poltica econmica e a poltica de educao, admitindo, antes de tudo, que as escolas devam preparar homens e mulheres para as diversas espcies de trabalho, j existentes ou a serem previstas. evidente que tal aspecto muito interessa, no podendo, no entanto, eliminar outros, de valor primordial. O trabalho, ele prprio, ter de ser organizado com o objetivo de mais fundamentar a coeso social, o bem-estar coletivo. No, ao inverso. Em cada caso, e em todo o conjunto, esses pontos tm de ser coordenados por ao poltica esclarecida, em termos institucionais ou de formas de governo que atendam quelas necessidades bsicas, em ideais e aspiraes comuns, os quais, afinal, so os que justificam toda e qualquer funo educativa. Que os planos de educao devam relacionar-se com os planos gerais de governo hoje questo pacfica, nos tipos de sociedade ora existentes. Que esses planos tenham de firmar-se numa filosofia de bem-estar geral , porm, idia que no pode ser esquecida. Em face das situaes concretas, os organizadores e administradores tero de partir, certo, de uma definio de ordem poltica, to perfeitamente estabelecida quanto possvel. Seu trabalho, a rigor, s se inicia depois que tudo isso se tenha bem aclarado, atravs das instituies prprias. Tero elas de definir propsitos gerais, quadros de execuo e o montante dos recursos com que se possa contar.
A cada educador, individualmente, no caber decidir dos planos de governo, nem assim, em conseqncia, dos planos gerais de educao de cada pas. A cada um e a todos, caber, no entanto, o dever de bem preparar-se para que a uns e a outros possam entender, visto que neles iro, de forma direta ou indireta, cooperar. Cada qual ter a sua esfera delimitada na ordem jurdica, e na ordem tcnica, a de suas tarefas prprias. Nesta ltima, segundo sua preparao, mais ou menos especializada, caber ao criadora, sem a qual as atividades da educao perdem o seu carter verdadeiramente humano. Mas, para isso, ho de compreender a prpria posio no conjunto dos servios escolares, nos planos gerais de educao estabelecidos, na coordenao necessria das atividades de cooperao racional que esses mesmos planos estejam a reclamar. De outra forma, de nada valero os melhores planos deste mundo, como alis, a prpria experincia brasileira vem demonstrando.
Tal a razo pela qual, depois de apresentar os princpios gerais de Organizao e Administrao Escolar, aplicando-os, tambm em relao aos vrios graus de ensino, este livro, numa parte especial, examina as tendncias da filosofia social e da ao poltica, em nosso pas. So a sumariados elementos histricos que permitem uma compreenso geral de nosso processo de cultura, seguidos de indicaes sobre a presente situao resultante de mudanas sociais recentes, com maior ou menor projeo na legislao brasileira. Largo espao reservado ao estudo da Lei n 4.024, de 20 de dezembro de 1961, a qual, por sua ementa, veio a ser chamada de Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional. Nesse estudo, d-se realce s inovaes construtivas de tal documento, a par, como seria necessrio, da demonstrao de suas lacunas e imperfeies, que so muitas. O captulo final esboa o histrico dos estudos e do ensino da Organizao e Administrao Escolar, e de modo particular em nosso pas, como concluso natural de toda a matria anteriormente exposta. A edio anterior transcrevia a parte relativa educao, constante da nova Constituio de janeiro de 1967, matria essa que veio a sofrer algumas alteraes, em virtude da Emenda Constitucional n 1, promulgada a 17 de outubro de 1969. A nova apresentao foi juntada a este texto, com alguns esclarecimentos necessrios. Mencionam-se tambm novos atos legislativos, que alteraram muitos pontos da Lei de Diretrizes e Bases.
Cumpre ao autor renovar seus agradecimentos a todos quantos sobre este seu trabalho se tm manifestado, e, de modo especial, ao professor dr. Mark Hanson, da Graduate School of Education, da Harvard University, Estados Unidos, o qual opina pela convenincia de que se faa a traduo desta obra em ingls. Como o ilustre especialista tem dado grande ateno a estudos sobre educao e desenvolvimento, essa opinio , na verdade, muito desvanecedora. Rio de Janeiro, novembro de 1969. Loureno Filho
I o rte r Pa iza ola an Esc rg o O de tra s io inis p c dm rin A P e
Loureno Filho, diretor geral da Instruo Pblica do Estado de So Paulo 1930.
Captulo 1
As realidades da organizao e administrao escolar e os diferentes aspectos de seu estudo
As escolas e a vida social Se, de modo superficial, observarmos diversas escolas, cada uma delas nos dar a impresso de um empreendimento autnomo, de todas as mais desligado. At certo ponto, essa impresso se justifica. Cada estabelecimento tem uma sede determinada, clientela especfica de alunos, elementos docentes prprios, e, enfim, atividades prefixadas, segundo o ensino que ministre, seus horrios e programas. Seja o estabelecimento pblico ou particular, grande ou pequeno, de nvel primrio ou de outro, cada um desses pontos, como todos eles, combinados, caracterizaro certa fisionomia prpria e atmosfera peculiar de trabalho. Assim, as questes de estruturao e gesto dos servios escolares parecero apenas ligadas a aspectos de instalao, em salas de aula e mais dependncias, mobilirio e outro equipamento, alm dos de distribuio geral das tarefas entre os mestres. No se poder discutir que tais questes apresentem importncia prtica. Mas, sero elas, por si mesmas, o ponto de partida, ou exigiro o estudo de outras condies e circunstncias, em razo das quais a prpria existncia da escola, sua localizao, funes gerais e objetivos particulares, que com algo mais se articulem, possam ser explicados?... Desde que aprofundemos a observao, veremos que essa segunda hiptese que vem a impor-se. Em primeiro lugar, nenhuma escola est to desligada de todas as demais, como nos ter parecido a princpio. Qualquer que seja o tipo de ensino que ministre, cada uma ter de atender a objetivos gerais e comuns a todas as escolas, que so os de oferecer oportunidades para o desenvolvimento individual dos alunos. Essa funo, que capital, qualquer que seja a instituio em exame, aproxima umas escolas de outras, imprimindo-lhes ao trabalho solidariedade geral. Isso justifica a distino que entre uns e outros estabelecimentos se faz, pelos grupos de idade dos alunos, normalmente os de crianas, adolescentes e adultos. No trabalho do ensino, a condio de maturao geral dos discpulos fundamentalmente importa, pois interessa s situaes da aprendizagem. Trs nveis escolares so assim universalmente reconhecidos: o primrio, o mdio e o superior.
Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 25
Dentro de cada um deles, haver outras especificaes, pelo adiantamento dos alunos, diferenas individuais e condies mais amplas de certos subgrupos, tal como ocorre nos de excepcionais de qualquer tipo. Em conseqncia, prevem-se planos de ensino diferenciados, sries didticas progressivas, quando no se tenha mesmo de organizar ao didtica toda especial. Tudo confirma aquela mesma regra, a de atender ao desenvolvimento geral dos alunos, referido a certa mdia de resultados nas vrias quadras de idade. No so eles, porm, uniformes, por toda parte. No independem das capacidades individuais, mas dependem tambm das expresses da vida social, estrutura da famlia, organizao do trabalho e da cidadania, vida moral e religiosa. Em outros termos: os padres da educao escolar no somente dependem do desenvolvimento individual, de cunho fundamentalmente biolgico, mas tero de ser interpretados segundo as exigncias da vida coletiva, em cada comunidade, como conjunto, e ainda a, de acordo com as de grupos especiais que esse conjunto formem. A observao revela que tais exigncias so imperativas. Se assim no fosse, em todos os pases teriam as escolas a mesma estrutura, com idnticos tipos de estudo, e sabemos que isso no acontece. Por outro lado, sabemos que esses tipos e a organizao geral correspondente tm variado de poca a poca, com maior ou menor rapidez, segundo as mudanas sociais que nelas se tenham dado, ou se estejam dando. Bastar que comparemos as escolas de h quarenta anos atrs, em nosso prprio pas, com as de agora; e, ainda agora, que confrontemos as escolas das grandes cidades com as das pequenas, e as das vilas com as de povoados rurais, sobretudo quando estes no mantenham maior contacto com ncleos de populao mais adensada. Nenhuma dvida poder existir, portanto, sobre esta realidade: os servios do ensino tm variado e continuam a variar segundo as pocas, e, dentro de cada poca, na conformidade das condies sociais que se estabeleam e perdurem. A razo fundamental reside neste simples fato: a educao escolar no toda a educao, mas apenas uma das expresses de um processo cultural mais amplo, o qual se prende ordem social, tal como realmente exista, em cada pas, regio ou localidade. A observao universal confirma a concluso. Admitimos agora que as crianas devam ser protegidas em seu desenvolvimento geral, e que por isso tenham de freqentar uma escola, no devendo ser empregadas em atividades produtivas ou num trabalho profissional. Mas tal idia, ou no existia de todo, ou no era pacfica, ainda nos meados do sculo 19. Ademais, a sua prtica no se acha to generalizada como vulgarmente se possa pensar. Ainda hoje, em nossos meios rurais, muitos pais estranham que seus filhos a partir dos sete anos tenham de freqentar uma escola, ao invs de se
ocuparem nos trabalhos do campo. Igualmente, o estranham no poucos proprietrios ou administradores de empresas agrcolas. O que h, pois, de real que o critrio das idades no exclusivo na organizao das escolas, e, antes disso, em sua criao e desenvolvimento geral. O que se evidencia que os servios escolares atendem a outras exigncias. Eles existem em razo do que desejem os pais, esperem os vizinhos, os centros de trabalho e mais instituies; ou, afinal, segundo aquilo que cada comunidade em conjunto admita como til, justo e necessrio, na formao e orientao das novas geraes. Claro que tais expectativas se relacionam com as fases de crescimento, mesmo porque certo nmero delas exigem maturao individual bastante para que possam ser exercidas. Mas variaro elas segundo as idias, sentimentos, crenas e aspiraes, umas em determinados grupos sociais bem demarcadas, e outras, difusas, ou sem mais clara expresso na mdia das opinies. O princpio da relao do ensino com as idades, tem de ser admitido, no, porm, como absoluto. O que das escolas de cada uma em particular, como de todas em conjunto se pretende que seu trabalho possa satisfazer s exigncias da comunidade, segundo os papis sociais atribudos aos indivduos, nas diferentes etapas de crescimento; quer dizer, o comportamento geral que deles se espere e reclame, e que da estrutura social, tal como a exista, extrai o seu significado. Assim como seja cada sociedade, assim sero suas escolas. Mais unificada a vida social, mais unificados os servios do ensino. Mais livre e progressista aquela, mais variados sero eles. E, assim, em todos os aspectos de sua estruturao: os cursos, os programas, a qualificao dos mestres, seus direitos e deveres, o alcance maior ou menor dos servios escolares sobre a populao, a obrigatoriedade do ensino, as formas de seu financiamento, as de gesto direta de cada estabelecimento, ou da administrao deles, em geral. Esse sentido social pode ser visto mesmo em casos isolados. Observemos uma pequena escola, mantida por um grupo de pais, uma escola particular em longnqua povoao, a entregue a um mestre mais ou menos improvisado. Os interesses imediatos dos grupos que esses pais representem, e os daqueles a que mais diretamente estejam ligados, viro a refletir-se tanto nos objetivos do ensino quanto em suas formas prticas; por exemplo, a aceitao ou no de determinados alunos, o regime disciplinar, a orientao educativa em geral. Observemos depois uma escola pblica em cidade populosa. O ensino j a obedecer a formas institucionalizadas mais amplas, no s estabelecidas pelos costumes, mas por leis e regulamentos. Todos quantos procurem a escola, preenchidas certas condies, nelas sero recebidos. Haver um programa de aplicao geral para cada nvel de adiantamento, regime disciplinar comum, calendrio e horrio que a todos possam satisfazer. Devidamente preparados, ou to preparados como possvel, os professores procuraro bem classificar os alunos, e as tarefas do ensino sero distribudas por diferentes sries didticas, em determinadas classes, cada uma delas entregue a um mestre. Prev-se, ademais, que o trabalho geral seja coordenado por um diretor, o qual ter de responder por seus resultados perante a comunidade prxima, como tambm a certos rgos de controle social, de mais ampla atuao, em especial, os do governo. Quando assim examinemos os fatos, passamos a ver os servios escolares sob novo prisma, ou com maior viso do que representam no processo cultural, em geral. Percebemos que a origem das escolas, sua evoluo, seus tipos e articulao entre eles no resultam do simples arbtrio dos mestres ou de decises pessoais dos governantes, mas, dos padres culturais em cada lugar e a cada poca existentes.
Por mais que as escolas paream desligadas umas de outras, segue-se que entre todas fortes laos de solidariedade existem. Na poca atual, tendem elas a constituir, em cada pas, um s e mesmo empreendimento geral, quaisquer que sejam as lacunas e dissimetrias aparentes. Todas resultam de maior ou menor conscincia de padres desejveis na vida coletiva, no que haja de prprio a cada grupo social especfico, e no que haja de comum a todos, e que lhes comuniquem maior sentido de til coexistncia. Coordena-se o trabalho das escolas, em suma, com as expresses da existncia social, e, de modo mais evidente, com as de suas instituies bsicas a famlia, o trabalho, a igreja, o regime de governo em tudo quanto concorram para que um sistema consistente possa perdurar, e, perdurando, receba inovaes teis a esse mesmo fim. O trabalho das escolas a essas expresses se incorpora acabando tambm por institucionalizar-se; quer dizer, adquire ele tambm a contextura de um sistema social que passa a figurar entre os demais, refletindo todas aquelas condies, depuradas por via da legislao e das concepes tcnicas dos profissionais do ensino. O desenvolvimento mdio das capacidades individuais mantm-se como critrio bsico, mesmo porque, como vimos, dele depender o desempenho dos papis sociais, tais como geralmente aceitos. No obstante, porque implicam direitos e deveres, s em face daquelas mesmas expectativas definidos, prendem-se a um processo mais complexo, o de ajustamento social de cada nova gerao. O que se vem a chamar de desenvolvimento individual por um lado, e ajustamento social, por outro, assim representam dimenses de uma s e mesma realidade, ou duas faces de um mesmo processo. Entre a vida social e a existncia dos servios regulares de ensino, uma substancial conexo tem de existir sempre tal a concluso de ordem geral. Em outros tempos, as mudanas da vida social eram lentas e se davam com sentido e ritmo sensivelmente diverso em cada localidade, ou em localidades de dadas regies, mais isoladas entre si que hoje. Os chamados grupos primrios, como os da famlia e unio de famlias, predominavam em todo o processo educacional e, por isso, tambm nas escolas. Na atualidade, as coisas se passam diferentemente. Um conjunto de mudanas concomitantes se tem dado nos tipos de produo ou do trabalho, e, assim, na vida econmica; nas variaes de estrutura da famlia, e, em conseqncia, nos costumes; nas prprias crenas religiosas e, conseqentemente, nas concepes de vida e valores morais; e, com tudo isso, no reconhecimento de direitos e deveres individuais, e, portanto, nas formas e funcionamento do poder poltico. Por todas essas razes, o processo educacional veio a sofrer inevitveis alteraes, em si mesmo e na conscincia que dele se passou a ter. s escolas agora se impem encargos inteiramente novos, desconhecidos na organizao tradicional do ensino, ou mesmo, nem por ela suspeitados. Reconhece-se, para cumprimento de funes comuns, a necessidade de maior integrao entre as escolas, num empreendimento solidrio, quer em pases plenamente desenvolvidos, quer tambm nos que ainda menos o sejam. Tenta-se planejar os servios escolares de modo amplo, com modificaes de suas formas e sentido geral, o que vale dizer com alteraes em sua estruturao e nos modos de administr-los. A presso de necessidades nacionais, em cada pas, e a de interesses de certos grupos privados, em todos eles, situam os servios do ensino num plano de largo sentido social. As crianas e jovens, que hoje se educam, esto destinados a viver no sculo XXI, com uma formao, que, certamente, no poder ser a da tradio. Os princpios de
estruturao e normas de funcionamento tero de inspirar-se em novas idias, com reviso de muitas das at agora seguidas. Os problemas de Organizao e Administrao Escolar tero de ser nessa forma compreendidos, analisados e resolvidos, e, pois, com maior sentido de previso. Tero eles de ser propostos no conhecimento das realidades sociais em mudana, e reinterpretados luz de uma nova poltica da educao, que no caber aos administradores escolares por si mesmos elaborar, certo, mas bem traduzir em realidades prticas, de satisfatria eficincia. Ser necessrio dar ateno a problemas particulares, mediante estudos referentes a setores e escalas diversas. Ainda nesse caso, certos conceitos fundamentais, instrumentos de anlise e modelos de descrio e explicao tero de ser observados. Sem prejuzo da importncia desses problemas menores, mas, pelo contrrio, dando-selhes mais exato sentido, este livro pretende oferecer tais noes, na forma de um curso bsico. Com elas, integradas numa adequada perspectiva em que se apiem esquemas de aplicao prtica, que se poder chegar a entender as necessidades reais da organizao e administrao do ensino, tal como nosso tempo reclama. Para isso, haver necessidade de conhecer o processo administrativo, em seu desenvolvimento cclico, tanto quanto o comportamento administrativo, isto , as formas gerais da ao que hoje se espera dos organizadores e administradores em qualquer espcie de atividades; e, enfim, a aplicao de inferncias, da retiradas, s situaes reais que o ensino j apresente. Tais estudos devem conduzir os administradores, em geral, a bem compreender a estruturao e gesto dos servios escolares, a fim de que possam saber onde, quando, quanto e como devam esses servios ser estabelecidos e articulados com maior proveito. Por outro lado, em escalas diversas e setores diferenciados, mas a exigirem viso de conjunto, esses estudos interessam ao professor, em sua escola; ao inspetor e chefes de servios auxiliares, em suas circunscries; e aos responsveis por mais amplas formas de trabalho, nas funes de planejar, coordenar e controlar os sistemas de ensino. A matria interessa a todos quantos respondam por funes gerais, ou especiais, nesses sistemas, como, por outros aspectos, a todos quantos, por disporem de maior ou menor ao social, possam interferir nos planos do ensino, com suas idias, sugestes e crticas.
Atitudes no estudo da Organizao e Administrao Escolar O nome Organizao e Administrao Escolar poder parecer redundante, em face da estreita relao, ou mtua dependncia, que os elementos nele contidos apresentam. Pertence, no entanto, sistemtica corrente onde, como oportunamente se ver, de conveniente adoo. De modo geral, esse nome sugere a observao, caracterizao, classificao e relacionamento dos fatos da estruturao dos servios regulares de ensino, dos modos de sua gesto e de sua conduo bem articulada, quer se passem numa s escola, em vrias delas, ou em muitas que um sistema definido venham a compor. Ora, como em outros domnios de investigao, duas atitudes gerais so a possveis, e que se podem caracterizar como atitude imitativa e atitude de investigao sistemtica, respectivamente.
a) Atitude imitativa A primeira se apoiar na convico de que todos os problemas possam ser atendidos pela ao de normas derivadas de imitao daquilo que j se venha praticando em empreendimentos similares, a que certos elementos de inspirao e arbtrio pessoal possam ser juntados. Organizao e Administrao ser, nesse caso, aquilo que organizadores e administradores prticos j estejam fazendo, tal como o possam fazer, ou tal como a isso sejam forados pela rotina, a presso de certas circunstncias ou o apelo a uma vaga capacidade pessoal, a que no raro se empresta valor mgico, comumente designada com o nome de tino administrativo. b) Atitude de investigao sistemtica A segunda atitude dessa se distingue pelos fundamentos e resultados a que chega. Baseia-se no pressuposto de que os fatos e situaes de estruturao e gesto, nos empreendimentos escolares como em outros quaisquer, admitem a observao e anlise dos elementos de que se compem; a compreenso das condies em que se processam, tpicas e atpicas, favorveis ou desfavorveis aos objetivos que se tenham em vista; e, mais, a idia de que em tudo isso haja situaes cclicas, isto , situaes que se repetem, e que, por isso mesmo, permitem a inferncia de relaes funcionais, base para que se chegue a certas concluses explicativas, de valor terico e prtico. De posse dessas concluses, os profissionais de Organizao e Administrao melhor podero distinguir e caracterizar as realidades em que tenham de interferir, segundo esquemas, ou modelos, que tambm lhes forneam maior conhecimento tcnico. Aplicando-se tais modelos, admite-se que profissionais qualificados possam no s analisar e entender situaes j existentes, para bem conduzi-las, sem maior alterao, ou para mais a fundo modific-las, quando esse seja o caso; ou, ainda, para a implantao de novos servios quando deles se necessite, sem riscos ou com maiores probabilidades de xito. Admite-se, enfim, na segunda atitude, que estudos sistemticos de Organizao e Administrao se possam realizar nos servios escolares, como em outros tantos domnios j se vem praticando, com resultados benficos. Nenhuma razo, alis, existe para que dessa segunda atitude venham a ser excludos os servios do ensino. Ser, pois, legtimo tratar dos problemas da vida das escolas, ainda que elas apresentem aspectos muito variados, quanto gradao e extenso das formas de ensino, e a complexidade, real ou aparente, de seus vrios graus, tipos e formas. Dificuldades que se apresentam a iniciantes As circunstncias apontadas podem levar os que se iniciam no estudo da matria a defrontar algumas dificuldades de ordem geral. Convir, assim, que desde logo as indiquemos. a) O adjetivo escolar A primeira dificuldade pode resultar da limitao que se d ao objeto de tais estudos, por sugesto do adjetivo escolar. Aposto ao nome Organizao, parece ele indicar
que os estudos da matria tenham de limitar-se ao que se realize no interior de cada escola, como ambiente fechado. Naturalmente que tudo quanto a se passe fundamental. Cuidar do assunto, sem uma suficiente viso dos elementos e condies de trabalho existentes nas classes de ensino, seria descabido. Mas pretender isol-los do contexto maior a que dantes se fez referncia, o da vida social, onde as escolas emergem e ao qual se destinam a servir, ser igualmente menos razovel. Note-se que os problemas da vida escolar tanto interessam aos mestres e mais funcionrios do ensino quanto s famlias, a grupos mais ou menos caracterizados que elas formem, segundo convices polticas, credos religiosos, interesses econmicos ou, ainda, razes mais simples, como por exemplo, o de um mesmo local de residncia; por tudo isso, no podem deixar de interessar tambm s autoridades governamentais, ou aos poderes pblicos, razo por que sistemas pblicos de ensino tm-se criado e expandido. O adjetivo escolar, portanto, no s se refere a cada escola como objeto particular, mas a conjuntos, de determinadas escolas ou de todas elas. O mesmo se passa, alis, com denominaes similares, como, por exemplo, administrao hospitalar, que no se refere apenas gerncia de cada hospital; ou administrao fiscal, que no se refere apenas gesto de cada posto de coleta de impostos.
b) Falsa compreenso das funes da legislao do ensino Pelo fato de existirem sistemas pblicos de ensino, e, portanto, autoridades governamentais que deles tratam, uma segunda dificuldade poder surgir. a de admitirse que todos os problemas de Organizao e Administrao devam ser considerados como funo do poder poltico, no apenas no desempenho de ao geral, mas, por disciplinao estrita do trabalho de todo o ensino, atravs de leis e regulamentos taxativos. Ainda que a legislao escolar seja de grande importncia (e isso veremos no devido tempo), no ser acertado tom-la como fonte primria e nica dos conceitos e princpios que regulem a matria. A razo simples. Em sua maior parte, a legislao representa apenas um elemento instrumental para estruturao e gesto dos servios, o qual no estudo de outros fundamentos tem de encontrar os seus verdadeiros princpios.
c) Escalas de observao e aplicao A terceira dificuldade advm da extenso varivel em que podemos considerar os fatos e situaes concretas a estudar; ou seja, a escala de observao e anlise de tais fatos e situaes, bem como das escalas de aplicao que as concluses de tais estudos possam permitir. Fatos e situaes de Organizao e Administrao existem numa s classe de ensino, sob a responsabilidade de um nico docente; no conjunto de uma escola graduada, com muitas classes e mestres, seu diretor e auxiliares; em agrupamentos de escolas, articulados por servios gerais de manuteno, orientao e controle, sejam de mais reduzida extenso, como ocorre num distrito escolar, ou de feio mais ampla, tal como se d num sistema regional ou nacional de ensino. Nesses casos mais amplos, alm da varivel extenso geogrfica dos servios, podero os estudos ater-se a certos aspectos particularizados. Para exemplificar: os de
planejamento geral ou parcial dos servios; de orientao e controle de todo um sistema; de definio e articulao de cursos e programas; de questes relativas construo e ao aparelhamento escolar; de formao inicial, recrutamento e aperfeioamento dos professores; de adaptao dos procedimentos didticos aos programas e nvel do professorado; dos critrios de admisso, classificao e promoo dos alunos; e, enfim, de certas relaes entre o ensino e as exigncias da vida da comunidade prxima, as de cunho regional, ou as de todo o pas, como conjunto mais extenso. Em qualquer dos casos, ser possvel analisar um s desses problemas, ou vrios deles, diversamente combinados; e, assim tambm, consider-los em relao a um s grau, ou a um s ramo do ensino, a dois, ou a todos, como partes articuladas de uma s estrutura.
d) Aparente falta de unidade Questes to diversas, por sua natureza e elementos, podero receber elaborao conceitual, geral e comum, que a toda matria imponha formulao orgnica e coerente?... Eis a uma nova dificuldade, que tambm poder perturbar os principiantes. No ser esse ttulo comum, Organizao e Administrao Escolar, puramente convencional, ou arbitrrio, segundo a posio de cada autor que, de umas ou outras dessas questes, venha a ocupar-se?... Para que essa dificuldade como as demais se afastem, convir esclarecer a natureza dos fatos e situaes que se devam entender como realidades da Organizao e Administrao Escolar. Em outros termos, deve-se aqui perguntar: Como distinguir e classificar tais realidades a fim de que todas permitam elaborao conceitual coerente, para vantagem em compreender-se a estruturao e a conduo de servios escolares, j existentes, ou de servios que se tenham de implantar?...
As realidades da organizao e administrao Quando se tomem para estudo as atividades da vida escolar, como, alis, as de qualquer outro empreendimento cooperativo, quer dizer, de ao conjunta de muitas pessoas verifica-se esta coisa curiosa, e, na verdade, perturbadora: nenhum fato, ou nenhuma situao, isoladamente considerada ter ou deixar de ter significado para os problemas de Organizao e Administrao. Sim, nenhum deles, porque tal significado s aparece num dado conjunto funcional, numa certa estrutura, j entendida como destinada a alcanar determinados objetivos, previamente aceitos, e de obteno possvel segundo os elementos e condies existentes. S nesse caso, quer dizer, quando situados num esquema geral que subentenda o relacionamento entre meios e fins, que cada elemento, condio ou operao, assume real significado. Fora dessa hiptese, pouco ou nada podero representar como realidades que bem se conceituem num dado sistema de referncias. A possvel estranheza que tal afirmao venha a causar desaparece quando consideremos no s os estudos da espcie, mas outros quaisquer. De fato, ao examinar os elementos de tudo quanto conhecemos, verificamos que eles se referem sempre a um esquema pelo qual certa perspectiva geral se ter estabelecido como base da investigao. Ou, mais claramente: nada do que sabemos, ou do que possamos saber,
sobre coisas e fatos resultar de caractersticas que nessas coisas e fatos estejam fixadas de uma vez por todas. O que acontece que tais caractersticas sero percebidas, apreciadas e interpretadas, segundo esquemas conceituais prvios, com os quais os objetivos de nossa prpria ao de conhecer, e, em conseqncia, os de atuar, se tenham relacionado. Digamos que desejemos estudar certas substncias minerais: amostras de areia, pedras, quaisquer fragmentos de rochas. Nada parece mais simples. primeira vista, essas coisas possuem atributos fsicos que admitimos permanentes, ou dotados de caractersticas naturais constantes. Nelas podemos distinguir certo peso, forma, cor, densidade. Considerando cada um desses atributos, ou vrios deles, submetemos essas coisas a uma classificao qualquer. Mas tambm o poderemos fazer admitindo outros atributos, como os do comportamento de cada amostra ao do calor, da umidade, de correntes eltricas, da ao de reagentes qumicos diversos; ou, se isso tambm nos venha a interessar, como testemunhos de origem geolgica e distribuio geogrfica. Em outra hiptese, poderemos v-las como substncias que interessem a uma aplicao tecnolgica definida, para explorao industrial. Ainda nesse caso, tudo poder ser encaminhado na forma de estudo tecnolgico geral, ou, ao contrrio, com vista a aplicaes econmicas precisas, como a explorao de determinadas jazidas, numa dada regio. Por sua vez, tal explorao poder relacionar-se com a idia de implantao de uma empresa industrial privada, maior ou menor, ou a de um plano de ao polticosocial, que vise melhoria das condies de vida de determinados grupos da populao. Eis a como substncias, aparentemente to simples, podem dar origem a estudos de feio diversa, porque para fins diferentes. Experimentemos estudar plantas e animais. Todos os esquemas dantes indicados podero ser utilizados, cada um de per si, ou combinados, com referncia a certas partes de cada planta ou de cada animal, ou do conjunto que cada um deles possa constituir. Alm disso, outras indagaes tero de ser desenvolvidas, as da ecologia, anatomia, fisiologia, citologia, ou gentica de cada espcie, ou mesmo de cada um daqueles seres vivos, em especial. Digamos, por fim, que desejemos estudar o homem, seus grupos e instituies, sua vida histrica, social, moral, poltica, artstica, religiosa. Ento, as perspectivas sero muito mais numerosas. Tanto assim que, se apresentarmos os mesmos fatos sociais a um especialista em geografia humana, a um economista, poltico, educador, socilogo ou historiador, de cada qual obteremos afirmaes distintas com relao ao mesmo objeto real de estudo. Cada qual usar de seu prprio sistema de referncias, isto , de esquemas descritivos e explicativos de sua prpria especialidade, com terminologia especial em cada caso. Com relao s mesmas coisas e fatos, obteremos respostas diferentes e, em cada caso, em linguagem especializada. Uns especialistas salientaro aspectos e relaes em determinada escala, ou de certos conjuntos mais ou menos reduzidos; outros tudo vero em sistemas mais amplos. Uns falaro de limitado nmero de variveis, outros apreciaro variveis mais numerosas. Aceito o ponto de vista ou a perspectiva de cada especialista, as afirmaes de cada qual tero entre si perfeita coerncia e validade. Muitas podero ser seriadas em esquemas crtico-interpretativos mais abrangentes que outros. Isso no significar que, em seu campo prprio, cada qual no apresente certa soma de proposies verdadeiras.
A concluso, portanto, uma s: tudo quanto sabemos com feio ordenada ter de obedecer a sistemas de referncias, ou a esquemas conceituais, em que as coisas e fatos possam ser bem relacionados; ou, afinal, a perspectivas que ordenem e dem significado real a noes que, de outro modo, permanecero esparsas, ou desprovidas de maior sentido. As realidades do trabalho escolar no fogem a essa regra. Poderemos examinlas de pontos de vista mais ou menos limitados, ou j referidos a conjuntos mais ou menos extensos, compreendidos segundo as funes que neles possamos reconhecer. Podemos estudar em determinadas escolas, por exemplo, s os seus alunos, e, ainda nesse caso, segundo certa perspectiva da Biologia, ou da Psicologia Diferencial. Podemos referi-los a grupos de idades, a situaes de trabalho ou de jogo, analisando funes sociais. Podemos estud-los nas relaes professoraluno, em situaes didticas formais de cada classe de ensino, ou em outras, em mais amplos quadros das relaes humanas. A isso se chegar considerando-se as influncias familiares, as dos grupos de vizinhana, as de toda a comunidade prxima. E ser ainda possvel estender tal estudo avaliao de influncias regionais, referentes economia, estrutura profissional, aos costumes, histria, aos prprios instrumentos de comunicao que, num dado ambiente e em dado momento, estejam tendo existncia. Por fim, todos esses aspectos, como ainda outros, podero ser considerados numa s extensa e complexa estrutura, na qual passemos a ver as escolas como instituies regulares que a vida coletiva estabelece, mediante certas condies e para o preenchimento de determinadas funes. Com isso, relacionamos aspectos orgnicos e funcionais, individuais e da vida coletiva, formas de instrumentao e de gesto de servios, tudo em correspondncia com uma definio prvia de objetivos que tenhamos admitido como justos, teis e necessrios. Ser possvel apreci-los, nesse caso, sob a forma de grandes empreendimentos dotados de sentido prprio e de uma instrumentao que a tal sentido bem traduzam na prtica. Nos fatos e situaes que essa estruturao e essas formas de gesto apresentem, encontramos, em toda a sua extenso e complexidade, as realidades mesmas de que a Organizao e Administrao Escolar deve tratar. Mas, ainda a, diferentes perspectivas gerais podero ser utilizadas, segundo os esquemas tericos e interesses prticos que, por estas ou aquelas razes, tenhamos de preferir para convenincia do estudo. Tais perspectivas no se isolam de outras tantas, utilizadas nos estudos gerais da Educao, convindo assim que as examinemos. Se no o fizermos, ser natural que certas dificuldades reapaream e que os iniciantes retornem quela impresso de ausncia de unidade no conhecimento da matria.
Perspectivas gerais de estudo Vrias so as perspectivas gerais adotadas nos estudos da Educao como processo social, relacionado com os problemas de estruturao e gesto de servios regulares de ensino, e, portanto, de interesse direto ou indireto na concepo da Organizao e Administrao Escolar. Delas aqui destacaremos trs, suficientes para esclarecimento inicial. Podemos figur-las em crculos concntricos, o que logo sugere que cada uma na anterior se apia, ainda que cada qual possa receber tratamento prprio, com formulao sistemtica.
a) Perspectiva histrica A primeira, de todas a mais ampla, pode ser chamada de perspectiva histrica ou, se assim se quiser, sociocultural. Os servios regulares de ensino e, em conseqncia, os fatos de sua estruturao institucional apresentam-se em dada ordem no tempo. So realidades derivadas e nutridas pelas condies de um amplo processo, do qual, afinal de contas, no se separam. A ele costumam os autores denominar processo educacional, compreensivo de todas as formas pelas quais as geraes mais amadurecidas influam nas que menos o sejam, com a comunicao de seus modos de fazer, sentir e pensar, ou, em termos mais precisos, a comunicao de tcnicas, idias, sentimentos e aspiraes. Indiferenciado, a princpio, esse processo se confunde com o de assimilao cultural. A pouco e pouco torna-se, porm, ao intencional, para assumir nas instituies escolares carter sistemtico, atravs de formas tcnicas crescentemente apuradas.
Nas escolas e, portanto, nos moldes de sua estrutura e formas de gesto, assim queiramos ou no, representa-se um contexto cultural, no qual se refletem condies ecolgicas, econmicas, lingsticas, polticas, religiosas, estticas, morais. A vida escolar de um lugar qualquer e em qualquer tempo no resulta, em seu conjunto, do arbtrio de mestres e administradores, nem das intenes particulares de cada aluno, nem das leis e regulamentos existentes. A razo, fcil de compreender-se, esta: tudo isso assenta numa base comum, muito mais larga e profunda.1
Quando assim estudemos os servios escolares, no excluiremos deles a viso de certas formas de estruturao e modos de gesto, sem que com isso estejamos examinando, porm, em sentido prprio, os fatos que mais diretamente interessam ao de organizadores e administradores. O que ento fazemos a crnica das instituies do ensino, captulo de no pequena importncia na Histria da Educao, e indispensvel subsdio a muitas das investigaes da Sociologia Educacional.2
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Ver Introduo ao estudo da Escola Nova e Educao comparada, em que o Autor largamente examina o processo educacional como realidade social. Cf. Havighurst e Neugarten (1957) e Durkheim (1955). O mesmo se passa em relao aos demais domnios do estudo social. H a histria do direito, das instituies econmicas, da arte, etc., que no se confundem com a Sociologia Jurdica, a Economia Social, a Sociologia da Arte, etc.
b) Perspectiva dos estudos comparativos A segunda perspectiva nessa primeira se apia, sem que com ela deva ser confundida. Ao invs da filiao das instituies escolares na continuidade temporal, que conduz a um tratamento predominantemente descritivo, estabelece-se a pesquisa das razes da articulao geral ou dos fatores determinantes da existncia das instituies escolares, na forma de sistemas de ensino de cada povo ou de cada nao, numa dada poca. Mediante confronto entre condies e resultados, em diversos meios, caracterizam-se variveis, e retiram-se inferncias de ordem geral. Fatos e situaes de estrutura e gesto dos servios do ensino a tudo isso interessam, representando mesmo a base geral para importantes indagaes. No constituem, contudo, ainda e tambm, o objeto das preocupaes diretas dos organizadores e administradores escolares. O que fazem dar corpo a investigaes de um ramo da anlise do processo educacional, ramo que tem o ttulo de Educao Comparada. Servem-se elas da legislao geral de cada pas, bem como da legislao especfica de ensino, dos dados numricos sobre o movimento das escolas em seus vrios graus e ramos, e, assim tambm, de subsdios da Histria, da Economia, da Poltica, da Sociologia e da Filosofia da Educao. Representam grande domnio de estudos interdisciplinares que no se identificam, porm, com os da Organizao e Administrao Escolar como tal considerada (Loureno Filho, 1965). Quer dos estudos histricos, quer dos de feio comparativa, certo ponto comum vem a ressaltar com referncia aos servios escolares em sua composio e funes. este: as escolas se constituem, desenvolvem-se e operam no pressuposto da realizao de objetivos determinados, o pressuposto de que produzam alguma coisa, tida por certos grupos e classes, ou por certo consenso da vida coletiva em geral, como til, justa e necessria. Nem por outra forma se entenderia a existncia, por toda parte, das instituies de ensino na forma de amplos, complexos e custosos empreendimentos. Esses objetivos perderiam seu sentido prtico se no estivessem apoiados numa estruturao que, de modo satisfatrio, os pudesse atender, e, com isso, numa gesto de servios que a tal estrutura mantivesse em razovel nvel de eficincia. Para que alcancem resultados que no sejam meras concepes de fantasia, tm as escolas de empregar, portanto, meios hbeis, ou instrumentao adequada, com recursos materiais e pessoais, regulados de modo racional em seu funcionamento. isso que permite pensar no planejamento de seu trabalho, na coordenao de tais elementos e recursos, numa execuo de tarefas que se aprimore pela experincia, e cujo rendimento possa ser, enfim, ava-liado mediante critrios objetivos, de maior sentido tcnico.
c) Perspectiva de eficincia Esse esquema representa a terceira perspectiva, pela qual, na sistemtica pedaggica corrente, so afinal definidos os estudos de Organizao e Administrao Escolar. Cabe-lhe o nome de perspectiva finalstica ou, de forma mais simples, perspectiva de eficincia. No que com isso se pretenda impor aos servios escolares uma estreita viso mecnica, a qual no se adequaria realidade dos fatos. O que se deseja imprimir
s atividades humanas, que neles se representem, sentido funcional, por maior conhecimento e gradao dos fins, e articulao mais produtiva dos elementos e recursos com que esses fins possam ser propostos e satisfatoriamente alcanados, ou a racionalizao dos meios empregados.3 As trs perspectivas, convir repetir, no se opem entre si. Certos conceitos gerais a elas so comuns. Contudo, graduam os problemas do geral para o particular, cada qual estabelecendo os seus prprios modelos de descrio e explicao, seus constructos e instrumentos de anlise peculiares. Na perspectiva histrica, as questes da educao so propostas em termos socioculturais os mais amplos, ou, como certos autores modernos preferem dizer, antropolgicos. Na comparativa, fala-se de estruturas e funes gerais dos sistemas nacionais de ensino, segundo aspectos que se tipificam a cada poca, vista de condies gerais, conjugadas por ao poltica. Na perspectiva de eficincia, fala-se em termos de objetivos graduados, a serem obtidos por instrumentao racional, com maior domnio da ao intencional de educar, atravs das escolas, pblicas ou particulares, e dos agrupamentos maiores ou menores que formem, em redes de estabelecimentos de um s nvel de ensino ou de todos eles. Tal perspectiva supe a graduao de objetivos definidos, segundo a compreenso das funes sociais que as escolas, como outras instituies complementares, devam atender, mas, assim tambm, da boa coordenao dos elementos e dos recursos que representem meios idneos para a consecuo dos fins propostos, na forma de implementos tcnicos satisfatrios. A Organizao e Administrao Escolar ter assim de considerar situaes complexas de feio concreta que dever descrever e analisar; de compreender em tais situaes as relaes funcionais possveis e desejveis no processo educacional; de criar uma instrumentao com que se possa atender a projetos, planos ou programas definidos; e de utilizar, enfim, procedimentos para conveniente avaliao do trabalho que as escolas realizem.
Mtodo, organizao e administrao Delineamos a perspectiva pela qual certos aspectos funcionais dos servios do ensino so vistos como realidades de Organizao e Administrao Escolar. Devemos agora aprofundar as idias expostas. Em sua essncia, o esquema lgico nelas contido no se diferencia do que utilizamos na viso metdica de uma ao intencional, ou seja, naquela em que procuremos substituir a improvisao e o empirismo por uma direo unificada, passvel de desenvolvimento racional. , pois, dessa noo, a de ao metdica, que devemos partir.
a) Ao metdica A ao metdica apresenta-se simples e clara quando a examinemos na atividade de uma s pessoa. Quando algum deseje realizar alguma coisa, comea por
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Autores h que pretendem separar de modo cabal a perspectiva finalista da de eficincia, como Mosher e Cimmino (1950), sem que apresentem, no entanto, razes suficientes para isso.
elaborar uma concepo a que d a forma de um projeto, ou seja, na qual estabelea a qualidade e a quantidade do que deseje obter. Isso feito, coteja essa concepo com as realidades e condies da situao concreta em que se encontre. Escolhe, ento, elementos e operaes, propondo-se a si mesmo uma tcnica de execuo, que examina e critica. Em seguida realiza operaes que haja admitido como eficazes para a conquista do alvo desejado. Confere, por fim, o que tenha obtido com a concepo ideal, ou a do projeto de onde tenha partido. Desse modo, poder avaliar a eficincia do trabalho realizado. Se acaso a execuo no haja obedecido s melhores condies, e o resultado no se apresente perfeito, a pessoa poder suspeitar da qualidade dos elementos e das operaes que tenha empregado. Quando nesses pontos tudo parea satisfatrio, ser para o seu prprio projeto que dever voltar a ateno, j porque em termos absolutos no lhe parea ele agora aceitvel, j porque, nos termos relativos dos recursos disponveis, no se tenha mostrado exeqvel. O carter metdico de uma operao qualquer no residir, portanto, na seqncia formal das operaes em abstrato, ou na simples escolha de uns elementos, e no de outros; mas, na viso unitria do empreendimento, que se integrar em certa ordem de fases e momentos definidos, segundo o problema que se haja proposto ao intencional. No caso de atividade de uma s pessoa, esses momentos ou fases somente dela dependero. A integrao exigir a ao de capacidades que essa pessoa possua, no gnero e na espcie da realizao prevista. Mas, na hiptese de atividades que, por suas condies de magnitude, durao e complexidade, exijam o concurso de muitos agentes, a situao mudar de figura.
b) Organizao e Administrao Se muitos os agentes, as atividades tero de distribuir-se por eles, ou por grupos em que funcionalmente se diferenciem. Umas pessoas podero receber o encargo de definir os objetivos ou alvos gradativos em que as finalidades devam decompor-se por exigncia do trabalho; outras, o de reunir e coordenar elementos, a fim de que efeitos graduais sejam obtidos; ainda outras, o de executar determinadas operaes, em certa seqncia, coordenadas por algum; e outras, ao cabo de tudo, o de conferir a produo, nos termos da concepo inicial do projeto e do programa de atividades que se tenha adotado. , nesse caso, o da ao de algumas ou de muitas pessoas que trabalhem de concerto, que se prope o problema de uma estruturao que envolva diviso do trabalho e gesto definida das operaes levando, assim, aquela idia de ao metdica, fundamental, a desdobrar-se nas noes derivadas de Organizao e Administrao (March, Simon, 1958; Mosher, Cimmino, 1950). Os termos organizao e administrao tanto se empregam, porm, na linguagem comum como na linguagem tcnica, podendo, por isso, sugerir diferentes coisas a diferentes pessoas. Em primeiro lugar, semelhana do que se d com outros nomes de similar estrutura, eles tanto designam um processo, no caso, a ao de organizar e administrar, quanto o resultado dessa mesma ao e, neste caso, a coisa organizada ou o empreendimento administrado. As mesmas palavras evocam ora aquela situao dinmica, ora sugerem a distribuio equilibrada de coisas e pessoas que podemos imaginar prontas para
agir, mas ainda em repouso. Comparem-se, por exemplo, as variaes do significado do mesmo nome nestas duas oraes: A empresa est em organizao, isto , submetida a um processo de estruturao; excelente a organizao que esta escola apresenta, quer dizer, a estrutura e as normas de funcionamento que ela possua, como resultado de um trabalho prvio de estruturao de elementos, mtodos e normas. Como quer que seja, dos verbos organizar e administrar que devemos partir, a cada um examinando de per si, e nas relaes que justifiquem sua juno, no ttulo geral de nosso estudo.
Organizar e administrar rgo, na origem, significa instrumento. Em sentido amplo, organizar ser instrumentar, aparelhar, combinar ou dispor elementos, a fim de que algo bem funcione. Na Histria Natural, falamos de corpos organizados e no-organizados, segundo a composio ou estrutura em que um dia tenham funcionado, ou que funcionem. Na Biologia, em particular, entendemos a organizao como processo bsico que, nos mais diversos seres vivos, organismos, tem expresso, revelando-se em sua origem, crescimento, diferenciao e afirmao autnoma.
Por extenso, o mesmo conceito aplica-se a formas de vida coletiva ou social. Os homens existem em grupos, que se fazem e desfazem, avanam ou retrogradam, segundo graus de organizao biolgica, econmica, poltica, educacional, religiosa, moral. Em qualquer dos casos, os estudiosos das formas de organizao da vida humana nela distinguem certos elementos constantes. O primeiro diz respeito ao congregada de duas ou mais pessoas. Onde no haja uma situao que exija esforos cooperativos, nada haver a organizar. O segundo deriva dessa mesma situao por um duplo movimento, o da diviso de tarefas e o de sua coordenao sistemtica, para os fins solidrios que se tenham em vista. O adjetivo sistemtico sugere conseqncias que se tornam parte integrante do processo de organizao. Uma delas representa certo grau de previsibilidade do comportamento alheio, ou a expectativa de que, com alta probabilidade, ele se verifique numa dada direo, no em outra. Tais resultados acrescentam idia de organizao um novo elemento que nela se torna substancial: o de que a atividade humana pode desenvolver-se em
conjuntos, com fins inerentes estrutura organizada, e no apenas aos interesses particulares dos que nela se associem. Onde vrios ou muitos homens trabalhem em comum, estabelece-se uma organizao de fato, da qual vem normalmente a emergir uma organizao regulada por efeito de normas de administrao tendentes a imprimir mais eficincia ao trabalho. Essas normas no representam um ingrediente que se possa ou no juntar ao processo, mas um resultado que dele deflui. Em dado momento, havendo conscincia dos objetivos visados e dos recursos que tornem a ao mais eficiente, haver necessidade de uma definio das esferas de responsabilidade na ao conjunta e, em conseqncia, de planos de sua regulao, ou do reconhecimento de nveis de autoridade. A outra coisa no corresponde o conceito de administrao. A ao de administrar, (de ministrar, servir), passa ento a ser compreendida como a de congregar pessoas, distribuir-lhes tarefas e regular-lhes as atividades, a fim de que o conjunto bem possa produzir, ou servir aos propsitos gerais que todo o conjunto deva ter em vista. Nem por outra razo comumente se unem as duas noes, falando-se, por exemplo, da organizao administrativa de uma empresa, de uma fbrica, de um sistema escolar. Havendo trabalho conjunto e, sobretudo, continuado, no poder ele manter-se organizado sem uma distribuio de nveis de autoridade e de esferas de responsabilidade.4 Em sentido lato, organizao e administrao representam, portanto, aspectos de um mesmo e s processo, o da coordenao da atividade de muitas pessoas em empreendimentos solidrios. Mas, ainda que fundamentalmente assim tenhamos de entender, no se poder dissimular a distino que cada um desses aspectos assume na prtica, e, em conseqncia, o significado particular que adquirem, quer na linguagem usual, quer na terminologia tcnica. A explicao reside no ponto de partida que tomemos para descrever os elementos, recursos e operaes da produo. Quando pelas unidades mais simples iniciemos a descrio, normalmente pensamos em termos de instrumentao gradual, a que mais se liga o verbo organizar. Nesse sentido, falamos da organizao de uma oficina, de uma fbrica, de uma escola: admitimos um local, instrumentos de trabalho, pessoas que possam desempenhar diferentes funes e, por fim, os elementos de coordenao, chefia de setores e a articulao deles, em rgos de comando unificado. Os elementos constitutivos vm primeiro; em seguida, as operaes; por ltimo, a disposio formal do todo, numa compreenso unitria. A marcha de nosso pensamento ser das unidades funcionalmente mais simples para as mais complexas, de baixo para cima, digamos assim. Dar-se- o contrrio, quando encaminhemos a descrio a partir de um todo unificado, j existente ou de possvel existncia. Ento comearemos pela previso do que se tenha de produzir, pelo planejamento geral do empreendimento, a direo de grandes conjuntos ou departamentos, a separao deles em unidades menores de operao e, assim, sucessivamente. Nesse caso, definimos antes os nveis de responsabilidade e autoridade, noes centrais do conceito de administrao, no como efeito de uma organizao de fato, mas como construo lgica inicial, a de uma organizao previamente moldada, em termos de operaes formais. A justa compreenso dessas duas expresses, organizao de fato e organizao formal, parece-nos de grande importncia. Primeiramente, esclarece o duplo
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Estas noes, fundamentais na matria, sero por todo este volume desenvolvidas.
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emprego do termo a que dantes aludimos, com implicaes de ordem dinmica e esttica: a estrutura a organizar, o processo de tudo bem dispor para que o conjunto atinja os objetivos previstos; e o empreendimento organizado, cada pessoa e coisa em seu lugar, a fim de que entre em funo onde, quando e como convenha. Ao observarmos como as organizaes humanas surgem, crescem e se aperfeioam, ou, ao fazer o que se pode chamar a histria natural das organizaes, vemos que o aspecto administrativo delas emerge como algo indispensvel continuidade do processo. A noo de administrar funda-se primacialmente na concepo de trabalho cooperativo, onde cada participante venha a ter suficiente conscincia dos fins comuns e dos procedimentos diferenciados para que tais fins se alcancem. Os esquemas administrativos aparecem, portanto, como definio gradual de esferas de responsabilidade e nveis de autoridade. Organizao e Administrao, como conceitos gerais, esse o ponto de vista de um significativo grupo de especialistas em assuntos gerais de organizao e administrao, os quais admitem que se possa falar de uma Cincia da Organizao. Para eles, o conceito de organizao fundamental, e o de administrao, derivado ou conseqente. Seus estudos tm sido influenciados pelas indagaes da histria e dos estudos sociais em geral, e, mais recentemente, das relaes humanas; admitem uma compreenso gentica e o pressuposto implcito de que, vivendo os homens em grupos, necessariamente tendem a aperfeio-los numa crescente conscincia de interesses comuns e de mtodos solidrios de ao. De outra parte, embora no se abandone de todo esse modo de ver, poder-se- observar que, na marcha do processo de organizao, influi a adoo de certos modelos de construo lgica, em que se apie a coordenao dos instrumentos e recursos de ao futura. Ento, haver previso, planejamento e diferenciao tcnica nos empreendimentos humanos, quaisquer que eles sejam. Assim, outro grupo de especialistas daquele veio a destacar-se. o que d primazia ao nome e ao conceito de administrao, definido como ao de prever, organizar, graduar nveis de responsabilidade, dirigir, coordenar, informar e verificar. Como se v por essa enumerao, a ao de organizar (entenda-se organizao formal) representaria uma realidade de estruturao, como passo da funo de administrar, assim entendida como mais ampla ou completa. Ao invs de admitirem os especialistas desse grupo uma Cincia da Organizao, o que pretendem que haja apenas uma Cincia da Administrao. Em seus estudos observam-se influncias de duas ordens: as que provm do enorme crescimento das empresas industriais nos ltimos tempos, as quais, por condies de aplicao da moderna tecnologia, apresentam problemas muito complexos de coordenao das atividades humanas, e as que derivam tambm do alargamento das funes estatais, hoje muito variadas e crescentemente submetidas s influncias da tcnica.5 Contudo, um terceiro grupo existe, que no v qualquer inconveniente em que se usem ambos os nomes, separadamente ou combinados, desde que, em cada caso, precisamente se saiba do que se esteja tratando. Os especialistas que dele participam entendem que no h razo para falar de uma ou de outra coisa como objeto de cincia autnoma. Para eles, o processo primrio e fundamental ser ainda mais amplo, o da coordenao de elementos materiais e pessoais para fins determinados. Essa coordenao ter de ser estudada em situaes concretas sempre variveis; podero tais estudos, no entanto, permitir inferncias que justifiquem
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Cf. Gulick e Urwick (1937). Para viso prtica das duas correntes primeiramente referidas podem ser vistos Dutton (1931) e Tead (1951), que aqui se citam, em especial, por se encontrarem traduzidos em portugus.
princpios gerais, a serem aplicados a situaes concretas similares, desde que convenientemente analisadas. O importante para eles no a elaborao de uma cincia, mas sim, de uma ampla metodologia, destinada a compreender e a regular qualquer tipo de produo eficiente, previamente definido, em qualidade e quantidade. A ao de organizar e administrar objeto de estudo, mas, depois dele, tornase atividade prtica racional, em face de situaes concretas definidas, as quais se discriminam mediante conceitos e instrumentos de anlise adequadas, segundo as formas de produo e as escalas em que se desenvolvam. O relacionamento de certas funes, comuns a unidades de umas e outras escalas, poder determinar planos para aplicao mais generalizada no que toque a empreendimentos de tipo similar. Para eles, organizao e administrao apresentam-se como conceitos tcnicos, ou se assim quisermos dizer, como normas para aplicao de uma arte. essa a maneira de ver mais generalizada entre os que tm cuidado das realidades de estruturao e gesto dos servios escolares, os quais, para esse efeito, podem e devem ser apreciados sob diferentes escalas e, dentro delas, em setores, que diversamente relacionem elementos, condies e operaes.6 Convir, desde logo, indicar de maneira prtica esses aspectos.
Diferentes escalas e setores de estudo As realidades de Organizao e Administrao em qualquer das concepes dantes referidas pressupem, como vimos, pessoas em trabalho cooperativo, ou em grupos, para isso estruturados. Como em outros empreendimentos, nos do ensino, esses grupos formam conjuntos de extenso varivel e composio mais ou menos complexa. Admitem, assim, diferentes escalas de descrio. Das indagaes que em relao a umas ou a outras se faam, retiram-se concluses que podem ser diversamente combinadas, tanto para os fins de descrio e explicao em teoria, quanto para os de aplicao prtica numa dada estrutura, para medidas de gesto, ampliao e reforma; e, assim, tambm, atravs de elaborao terico-prtica para implantao de novos servios escolares, onde sejam necessrios.
a) A classe O grupo bsico em que podemos apreciar as realidades de organizao e administrao desses servios o que resulta da reunio de discpulos sob a chefia de um mestre, isto , a classe de ensino. Onde ela se apresente, surgem realidades de qualquer das espcies referidas. A classe a clula, a unidade bsica.
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mesmo curioso observar que, em grandes obras de referncia, como a Encyclopedia of educacional research (Monroe, 1943), os estudos de Organizao e Administrao Escolar no aparecem destacados com feio unitria, mas apenas citados nos diferentes graus e ramos do ensino. Certos aspectos gerais, no entanto, aparecem nas sees que tratam dos problemas de investigao educacional. Em outras obras do mesmo gnero, como na terminologia pedaggica mais corrente, o termo organizao escolar freqentemente empregado para indicar, no sistema escolar de cada pas, a estrutura formal estabelecida quanto aos graus de ensino e seus ramos; administrao escolar, por sua vez, designa os rgos de direo e controle dos sistemas pblicos de ensino. essa a terminologia geralmente seguida nos estudos de educao comparada.
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Mas poder ela estar inserida num conjunto formal maior, o de uma escola graduada que, com outras classes, se constitua. Ento, certos aspectos de organizao e administrao se modificam, pelo que o conjunto a considerar ser a escola, no a classe, em particular. Realmente, o trabalho de cada classe ter de a coordenar-se com a ao das demais. Na concepo de objetivos comuns a todas, cada uma delas ocupar certa posio definida, com responsabilidades, nesse subconjunto. As atribuies de gesto que, na escola de uma s classe, constituem, na prtica, encargos cumulativos do professor, passaro a distribuir-se por um diretor e auxiliares.
b) Conjuntos e subconjuntos Um grupo de escolas, qualquer que seja o seu tipo, poder ser visto como um novo e mais complexo conjunto. As escolas sero ento suas partes, ou subconjuntos, daquele agregado mais amplo. A mesma diferenciao das funes de organizao e administrao aparecer, deslocando a responsabilidade de muitas delas para outras pessoas, alm do diretor da escola. Isso poder ser observado num agrupamento de escolas, pblicas ou particulares, que entre si se articulem, tendo em vista certos objetivos gerais de trabalho, que as levar a atender a determinadas linhas de coordenao geral. No caso dos sistemas pblicos, normalmente essas linhas se estendem por reas geogrficas, chamadas distritos ou circunscries de ensino. Nesses conjuntos, unidades complexas podero existir com linhas de coordenao diferenciadas, de um lado para as instituies mantidas pelos poderes pblicos, e, de outro, para as instituies criadas e mantidas pela iniciativa particular. Ainda nessa hiptese, os distritos ou circunscries normalmente se inserem em estruturas ainda mais extensas do ponto de vista geogrfico, na forma de sistemas regionais ou nacionais de ensino. Formas definidas de organizao e administrao continuaro a existir em todos esses conjuntos, ou unidades complexas, que uma dada estruturao geral constituam. Segundo a viso dessas formas, cada unidade ao mesmo tempo poder ser compreendida como conjunto, ou como subconjunto. Em qualquer caso, professor, diretor, inspetor e chefes de servios gerais de orientao, manuteno e controle, tanto exercero funes prticas de organizao como de administrao. Com freqncia assim no o entendem, exceto, os profissionais do ensino. Se perguntarmos a um professor se ele administra a sua classe, ou se participa da administrao do conjunto em que trabalhe, ser quase certo ouvirmos resposta negativa. Ele dir que organiza a sua classe, no que a administra. que, de seu trabalho criador, elimina o que lhe parea pertencer a esse ltimo aspecto. Como organizao ele sentir o preparo das lies, sua execuo, o contato direto com os discpulos, tudo enfim em que mais diretamente ponha alguma coisa de sua prpria criao. Administrao sero as exigncias do diretor ou do inspetor, coisas afinal bastante aborrecidas. Tambm freqentemente diretores e inspetores diro que no imprimem organizao de sua escola ou de seu distrito maior eficincia, como o desejariam, em virtude de exigncias administrativas. Ainda em escales mais altos, em rgos usualmente chamados tcnicos, muitas vezes essas queixas se repetem, dirigidas contra outros rgos, pejorativamente apelidados de meramente administrativos. Havemos de ver, a seu tempo, os motivos dessa distoro de conceitos, at certo ponto justificada, na prtica.
c) Gradao O que por ora convir mostrar que h conjuntos que se inserem uns nos outros, e que assim determinam diferentes escalas na estruturao e gesto dos servios do ensino, pelo que estabelecem uma gradao a ser funcionalmente apreciada. Em termos de descrio emprica, essa gradao assim se apresenta: 1) Classe de ensino unidade bsica, ou conjunto de 1 nvel, pelo trabalho cooperativo de um mestre e um grupo de alunos; no mestre confluem funes de organizao e administrao; no regime comum das escolas chamadas isoladas, singulares ou nucleares, o mestre responde pela quase totalidade delas, o que j no ocorrer nas escolas com ensino graduado; 2) Escola graduada unidade complexa, ou conjunto de 2 nvel, que se representa pela coexistncia de vrias classes, cada qual com um mestre, num s estabelecimento; as responsabilidades de gesto, j diferenciadas, criam a figura do diretor e de auxiliares da administrao; 3) Rede de escolas as quais tanto podem ser isoladas ou graduadas, e de um s grau de ensino ou de todos. Assim se entendem conjuntos mais amplos, que podem ser constitudos de estabelecimentos pblicos ou particulares, ou de ambas as espcies. Os nomes distrito, circunscrio ou crculo escolar so aplicados a redes de escolas em rea geogrfica delimitada; referem-se no apenas a uma organizao de fato, mas formal, com caractersticas prprias; essa organizao poder incluir escolas de vrios tipos, umas e outras diversamente relacionadas com certos rgos gerais de chefia e controle; 4) Sistema local de ensino compreensivo de vrios distritos ou circunscries; poder incluir estabelecimentos subordinados a certos rgos de direo e administrao oficial, bem como rgos coletivos de representao popular, para efeitos consultivos ou deliberativos; 5) Sistema regional de ensino de constituio similar dos sistemas locais, mais ampla e desses abrangentes, caracteriza-se antes de tudo por base geogrfica mais extensa, e servios unificados de gesto, mais complexos; 6) Sistema nacional de ensino normalmente conter subsistemas regionais, com modalidades variveis, quanto aos esquemas de organizao e administrao, tais sejam os princpios derivados da diviso polticoadministrativa de cada pas, sua filosofia social, e tendncias gerais da vida econmica, como de certas tradies culturais. possvel estudar cada um desses conjuntos de per si, como unidades que se caracterizem por objetivos mais ou menos delimitados, e pelas atividades que devam exercer, admitindo-se maior ou menor apoio recproco. O modo de raciocinar , ento, o seguinte: Mantendo-se tudo mais nas condies previstas, as coisas neste conjunto limitado dever-se-o passar, precisamente, nesta ou naquela forma, no em outra. Ou, mais resumidamente: se... ento. possvel estud-los tambm em suas recprocas relaes, admitindo-se cada conjunto como unidade definida, ao mesmo tempo que subconjunto de estrutura mais ampla que se lhe siga e, assim, sucessivamente. Ainda, sob feio terica, podero ser analisadas no s as relaes estruturais que nos levem a admitir a insero de uns conjuntos em outros, at a maior famlia deles,
e assim tambm as relaes funcionais de um s tipo de escolas ou de vrios tipos. Podem ser as que interessem ao planejamento geral, ao aprovisionamento de material e provimento de pessoal, financiamento, construo de edifcios, formulao de programas, normas de direo geral, inspeo e controle do rendimento.
d) Setor Nesse caso, no a escala das realidades a estudar que diretamente importar, mas certo setor, segundo o qual diferentes unidades de estudo se articulem entre si, agindo e reagindo sobre as demais. Aspectos particularizados dos servios podero ser assim tratados com relao a todos os tipos de escolas, quaisquer que sejam os graus e ramos em que o ensino se apresente. Mas podero tambm ser tratados para escolas de um s grau, ou de um s ramo didtico; ou, ento, para aspectos particulares que exijam anlise tcnica especial. Ser o caso de um servio de inspeo, unidade de funo intermediria; ou o de formao de professorado, unidade de funo convergente. isso que d motivo pluralidade de ramos especializados com que a matria se apresenta em muitos textos. comum tratar, de forma sistemtica, como se v em toda uma vasta literatura nas mais diversas lnguas, de questes de Organizao e Administrao de um s grau de ensino: o primrio, o mdio, o superior. tambm comum que se cuide de um s e nico problema, ou de um grupo de problemas afins, com relao a todos os tipos de ensino, num mesmo grau, ou mesmo em dois, ou em todos. Do eles matria a setores particularizados de estudo.7 Indagaes sistemticas de tal natureza tendem a estabelecer mtodos gerais de Organizao e Administrao aplicados a determinados problemas. Explicitamente referem conceitos, enumeram elementos, recursos e condies. Tero maior sentido quando logo indiquem, de modo preciso, os pontos de vista da anlise das realidades de que tratem e os instrumentos pelos quais essas mesmas realidades tenham sido operacionalmente definidas. O que contenham poder ser, ento, utilmente aplicado.
e) Eficincia Assim, voltamos perspectiva de eficincia, sem a qual os estudos de Organizao e Administrao Escolar perdem sua unidade e coerncia, e, com isso, a sua prpria razo de ser. Em face de finalidades precisas, que se tenham convenientemente caracterizado, que os problemas da espcie se propem, no diante de outra coisa qualquer. As escolas surgem, multiplicam-se e se desenvolvem, como partes de um empreendimento geral, para que bem produzam, ou apresentem rendimento til. Os princpios de Organizao e Administrao devem dizer-nos como tais finalidades podero ser obtidas, mediante a definio de objetivos graduados e sistemticos, formas de estrutura e operaes, que evitem desperdcio de tempo, energia e dinheiro. Ou ser assim, ou tudo no passar de divagaes estreis.
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neste caso que se fala tambm de administrao de pessoal, de material, de servios auxiliares; ou, ainda, de administrao de professores, administrao de alunos, administrao de edifcios, etc., como adiante se ver.
O remdio para isso ser compreender que as providncias de Organizao e Administrao no valem como fins, por si mesmas. Devem ser entendidas sempre, em qualquer escala e qualquer setor, como um meio, o de tornar as instituies escolares mais eficientes, e que assim, justifiquem os esforos que reclamam para satisfatrio funcionamento. Esse, o princpio bsico, sem o qual a matria perder sua configurao unitria, mediante a articulao dos estudos prprios de cada grupo de problemas e cada setor particular de indagao. O desenvolvimento dessas idias que tem levado a criar doutrinas e teorias de Organizao e Administrao, vlidas, como modelos gerais, para quaisquer empreendimentos, sem exceo dos de natureza escolar. o que examinaremos no captulo a seguir.
Sntese do captulo 1 Pelo trabalho que realizam, as escolas no se acham desligadas umas das outras. Todas tm funes comuns, que so antes de tudo as de favorecer o desenvolvimento individual dos alunos. Mas esse desenvolvimento no se d no vazio; d-se num ambiente social para que os alunos nele melhor se ajustem. Em termos prticos, as escolas existem para atender ao que, das crianas e jovens, desejem e esperem as famlias, centros de trabalho, instituies polticas, organizaes cvicas e religiosas. O trabalho das escolas no compreende todo o processo educacional, mas apenas a parte dele que se institucionaliza, quer dizer, a que se torna mais deliberada, gradual e sistemtica. 2 Deve-se partir dessa compreenso fundamental no estudo da Organizao e Administrao Escolar. Nele, uma de duas atitudes pode predominar: imitativa, ou apenas fundada na rotina; e de investigao objetiva, mediante anlise dos propsitos do ensino e das situaes da estruturao de seus servios. Essa ltima atitude permite bem caracterizar os fatos e neles discernir relaes funcionais. Para isso ser necessrio adotar convenientes esquemas de descrio, que encaminhem explicao racional. O mesmo, alis, se d em todos os demais domnios do conhecimento quando deles pretendamos noes assim fundadas. Tais esquemas procedem de perspectivas gerais de estudo, de que trs so capitais no domnio da educao: a histrica, a comparativa e a finalista, ou de eficincia. 3 a de eficincia que se aplica aos estudos da Organizao e Administrao Escolar. Fundamentalmente, reclama proposies do tipo: se ... ento. A orao condicional refere-se aos objetivos que se tenham em vista e s condies operativas possveis. A orao conclusiva diz de projetos, planos ou programas coordenados pela inteno racional de, em cada caso, bem relacionar os meios com os fins. Tal noo se aclara quando se examine a ao individual, na qual numa mesma pessoa confluam projeto, ao e conferncia do resultado. Bastar, ento, falar de ao metdica. Quando, porm, se trate de atividades que exijam distribuio de tarefas por muitas pessoas, esse conceito j no ser bastante. Ter-sede apelar para as idias mais amplas de Organizao e Administrao. 4 Organizar, no sentido comum do termo, bem dispor elementos (coisas e pessoas), dentro de condies operativas (modos de fazer), que conduzam a fins determinados. Administrar
regular tudo isso, demarcando esferas de responsabilidade e nveis de autoridade nas pessoas congregadas, a fim de que no se perca a coeso do trabalho e sua eficincia geral. Em qualquer caso, haver de considerar conjuntos e subconjuntos; isto , o todo e suas partes, como ainda, subpartes. Enfim, unidades funcionais, mais ou menos extensas e complexas, que de unidades menores e mais simples se constituam. Nos servios escolares a unidade menor a classe de ensino. Vrias classes do a escola; vrias escolas do uma circunscrio escolar; vrias dessas circunscries, um sistema de ensino. 5 Na caracterizao e relacionamento de todas as partes e subpartes, para coordenao eficiente, com direo racional, que se encontra o objeto de estudo da Organizao e Administrao Escolar. Por isso mesmo, nenhum elemento, fato ou situao isolada se apresenta como realidade a ser investigada. Mas, qualquer deles, ainda que isoladamente parea desprezvel, assume real significado, quando em seu contexto funcional se considere. 6 fcil entender que esse estudo seja praticado em vrias escalas de descrio; em setores delimitados, quando isso convenha a fins prticos, como os do ensino em cada nvel, o primrio, o mdio, o superior; ou em planos que compreendam questes comuns aos vrios setores; o que se d em projetos de distribuio geral de recursos, de articulao de programas de ensino, de construes e equipamento, ou de critrios para controle geral. Isso explica a existncia de ramos especiais da matria, ainda que todos tenham de utilizar os mesmos conceitos bsicos, instrumentos de anlise similares e modelos de descrio e explicao, que bem se articulem entre si. 7 O fato de existirem ramos especiais pode levar os iniciantes a uma viso fragmentria ou incompreenso da unidade geral da matria. Ser, porm, evitada essa dificuldade, quando os estudantes partam de noes bsicas que fundamentem uma concepo integral, tal como neste volume se faz. Para isso, convir o exame prvio das teorias gerais de Organizao e Administrao, aplicveis a quaisquer empreendimentos, sem excluso, portanto, daqueles que os servios escolares formem. O captulo a seguir trata dessas teorias.
Captulo 2
Teorias gerais de organizao e administrao: sua aplicao aos servios escolares
Significado das teorias Mostramos que, para o estudo dos fatos do ensino, trs perspectivas se oferecem. Demos-lhes os nomes, respectivamente, de histrica, comparativa, e de eficincia. Sem prejuzo de relaes mtuas, que apresentam, vimos que cada qual caracteriza um campo prprio de indagaes, e que a ltima que se aplica aos estudos da Organizao e Administrao Escolar. Por ela, passamos a considerar os servios de ensino em qualquer de seus conjuntos, ou famlia de conjuntos, como empreendimentos, destinados a produzir rendimento certo. Rendimento e eficincia so, no entanto, conceitos que demandam uma relao. De uma parte supem fins que admitimos como necessrios, e, de outra, instrumentao idnea que a esses fins nos conduzam com maior probabilidade de xito, menor dispndio de tempo, energia e dinheiro. At que ponto se deva consumir mais tempo poupando-se energia, ou energia poupando-se dinheiro, ou inversamente, isso depender dos modos do relacionamento entre meios e fins que, em cada situao concreta, possam convir. Se... ento... Cada caso oferece, com efeito, sua problemtica particular, cujo domnio por certas pessoas que muitas vezes nos leva a admitir uma capacidade geral de tino administrativo, ou de certos atributos que possam explicar o xito na conduo de determinadas empresas. Claro que diferentes predicados por exemplo, os de percepo rpida de situaes complexas, os de bem relacionar mincias e saber lidar com pessoas sero na atividade de organizar e administrar escolas to importantes como em outra tcnica social. Mas evidente que, entre pessoas igualmente dotadas, estar mais preparada para agir com segurana aquela que no desconhea certos conceitos fundamentais relacionados com princpios operativos e, bem assim, instrumentos de anlise que facilitem a decomposio de situaes complexas em seus elementos e condies. Essa questo nos leva a examinar esquemas gerais de que nos devemos servir para os estudos sistemticos da matria, na forma das bases do que se pode chamar de
uma ampla metodologia. Ou, como outros preferem dizer, de uma teoria-prtica, no sentido de que se devam ter em conta modelos ideais (e, portanto, tericos), que bem se apliquem s situaes reais, ou prticas, de todo o processo. E, ento, pergunta-se: pondo-se de parte o contedo mesmo de cada empreendimento, haver princpios, normas e regras de ao que se possam aplicar s mais diversas situaes de organizao e administrao, ou a fases do processo unitrio que envolvam?... Em outros termos: ser lcito combinar tais elementos na feio de grandes esquemas lgicos, ou de teorias gerais, que nos levem a melhor compreender organizaes de fato para imprimir-lhes estruturao metdica?... Os estudos que se tem chamado de racionalizao do trabalho respondem que sim. Embora deles tenha havido precursores em diferentes campos de atividade, esse movimento relativamente recente para que se possa dizer que esteja de todo concludo. O lao comum entre suas expresses sempre o mesmo, a perspectiva de eficincia. As variaes, que as teorias vm apresentando, tm resultado do prprio modo de entender o que seja eficincia, em sentido geral, ou no caso particular de sua aplicao a cada empreendimento especfico, de maior ou menor vulto.1 Para compreender tais modelos, March e Simon (1958), em obra de anlise crtica, os classificam em dois grandes grupos: das teorias a que chamam clssicas, e o de outras chamadas teorias novas. Nas primeiras, os participantes dos empreendimentos so essencialmente considerados como peas de um complexo processo formal. Nas teorias novas, esse modo de ver passa a ser discutido em face das influncias que a prpria vida dos empreendimentos exera sobre as pessoas neles congregadas. Com isso, novas variveis de mais complexa interpretao passam a ser destacadas (Lepawsky, 1960).
As teorias clssicas Nas teorias clssicas, duas tendncias se distinguem no desenvolvimento de idias intuitivas, at ento existentes sobre a matria. Uma salienta a importncia da diviso de tarefas, mediante observao das atividades fsicas dos trabalhadores, o que facilmente se compreende por haver surgido em oficinas no ainda altamente mecanizadas. Outra pe em relevo as vantagens de maior discriminao entre os problemas de execuo direta dos servios e os de sua coordenao, mediante rgos de gesto especializados. o que, na tcnica corrente, se tem chamado de departamentalizao, no sentido de especializao por setores.
a) Taylor A primeira tendncia est nos trabalhos de Frederick Taylor (1856-1915), especialmente os que esse tcnico norte-americano elaborou nos ltimos anos do sculo 19.
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A conceituao de metodologia para os estudos de organizao e administrao escolar no exclui a investigao de situaes cclicas ou de relaes funcionais entre os fatos. Qualquer que seja, uma metodologia pode apresentar-se mais ou menos racionalmente elaborada supondo sempre um modelo, ou construo terica.
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Consistiu na anlise metdica do trabalho industrial, na cronometragem dos movimentos elementares de cada operao e formas de sua coordenao, a ser feita de modo direto por chefes de turma, e, indireto, por contramestres e tcnicos, encarregados da manuteno do equipamento, mquinas e ferramental, e suprimento da matria-prima. Os incentivos ao trabalhador eram os de pagamento por pea produzida. O conceito de eficincia correspondia ao de produo por unidade de esforo, ou ao de simples rendimento mecnico (Taylor, 1911).2 A tipificao das peas a produzir, caracterstica da produo industrial moderna, justificava essa concepo, em que j se delineava a idia da produo em srie, mediante diviso e especializao minuciosa das tarefas atribudas ao trabalhador. essa a razo por que o nome de Taylor veio ligar-se idia de especificao, nas expresses taylorizao e trabalho taylorizado.
b) Fayol e seus continuadores A segunda tendncia, a de departamentalizao, encontra claros exemplos no trabalho de dois especialistas europeus, o ingls R. B. Haldane (1856-1928) e o francs Henri Fayol (1841-1925). Seus estudos foram desenvolvidos pelos especialistas norte-americanos Luther Gulick e L. Urwick, e continuadores destes, como Mooney e Reilly, por exemplo. Fayol partiu de mais ampla noo de eficincia, fundada na idia de que a racionalizao do trabalho deveria compreender todas as partes e funes de uma empresa, buscando velar pela sua unidade constitutiva, no s pela produo bruta num dado momento. O motivo bsico era o de que sem isso no se atenderiam s exigncias de continuidade e desenvolvimento das prprias empresas e, assim, do processo de organizao social que representam. As funes capitais de administrao so por ele indicadas com estas palavras: prever, organizar, comandar, coordenar e controlar. Elas sugerem a definio de objetivos e programas; a reunio de elementos pessoais e materiais necessrios produo; a articulao de esforos no sentido do progresso material e moral de cada empreendimento; e, enfim, a conferncia dos resultados obtidos com padres fixados em programas prvios. A articulao geral seria feita por rgos centrais de direo e fiscalizao (Fayol, 1931). Os trabalhos de Gulick e Urwick deram maior preciso a tais idias, com a elaborao de um modelo igualmente formal de estruturao e gesto, aplicvel tanto a grandes empresas como a servios pblicos. O problema central, que examinaram, pode ser assim resumido: assentado o propsito geral de um empreendimento, devem-se identificar as tarefas unitrias indispensveis sua efetivao; essas tarefas incluiro no s atividades-fins (operativas), como as atividades-meios (auxiliares), isto , as de aprovisionamento de material, recrutamento do pessoal, coordenao das operaes, superviso e conferncia final. Assim, a conscincia das relaes entre meios e fins, no sentido geral de eficincia, passa a tornar-se mais clara. Admitido o esquema, as tarefas especficas so associadas a grupos de ocupaes individuais em unidades administrativas primrias; depois, essas unidades se associam em grupos maiores; por fim, passam a compreender funes caractersticas em rgos subordinados a certo domnio prprio (departamentos). Dessa forma, poder-se- diminuir os gastos da conduo geral dos servios, assegurando-se o funcionamento mais equilibrado de tais conjuntos.
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Descrio minuciosa do taylorismo encontra-se em Walther (1958).
Diversos critrios podem presidir criao deles como de suas partes. Em trabalho de 1933, Gulick os reuniu numa simples sigla, que se tornou clssica POSDCORB formada pelos elementos iniciais de sete palavras inglesas cujo sentido tudo pudesse abranger, em qualquer empreendimento. Eis as sete palavras e sua conceituao: Planning Organizing Staffing Directing Coordinating Reporting Budgeting Planejar Organizar, no sentido restrito de instrumentar Selecionar, recrutar e bem dispor o pessoal Dirigir ou comandar Coordenar ou articular as diferentes partes do trabalho Relatar ou informar Tudo conferir, em funo do financiamento da empresa e dos benefcios A escolha resultou da anlise do trabalho como de certas condies de alcance social; assim permite a aplicao de conceitos precisos e de instrumentos de anlise funcional a qualquer empreendimento (cf. Gulick, 1937). A esse esquema fundamental, de natureza analtica, James Mooney e Alan Reiley juntariam outros princpios para elaborao conjunta, com viso de sntese. Foram chamados princpios de coordenao vertical e coordenao horizontal, a esse respeito enumerando determinadas normas relativas chefia, liderana e delegao de autoridade (Mooney, 1939). Em estudo de 1936, Gulick e Urwick desenvolveram ainda cinco outros princpios que tambm se tornaram correntes em estudos de organizao: o do propsito do empreendimento; o dos procedimentos que nele se utilizem; o da clientela dos servios; o da localizao ou distribuio geogrfica que devam ter; e o de tempo ou momentos sucessivos da produo (Gulick; Urwick, 1937). Novas variveis assim se acrescentaram ao estudo da estruturao e gesto, aplicveis a quaisquer empreendimentos, sem que com isso se tivesse invalidado a concepo fundamental expressa pela sigla POSDCORB. Ao contrrio, ela veio a ser enriquecida. De fato, a concepo dos chamados departamentos, fundada na distino da natureza dos servios, segundo atividades-fins e atividades-meios, derivada de uma compreenso geral entre instrumentos (equipamento e recursos pessoais de execuo) e objetivos a alcanar, vinha justificar uma nova concepo do processo coordenativo geral, com o esclarecimento de certos pontos crticos. Em servios muito complexos, eles exigem reajustamento iterativo entre os objetos e a instrumentao, por decises no prprio andamento das operaes. A viso desse problema tomou forma prtica na distino de duas formas gerais de estrutura e ao de comando. Uma recebeu o nome de comando em linha contnua, ou correspondente a uma estrutura linear, pois que as decises nela procedem de um s rgo, distribuindo-se por escales sucessivos, que apenas as transmitem e velam pelo seu controle, at os escales mais baixos, os de execuo, propriamente ditos; e outra que, embora mantendo comando unitrio central, admita departamentos e rgos especializados para anlise das operaes, condies de equipamento e de pessoal. Dentro do seu mbito de ao, possuem assim certo poder de iniciativa no que diga respeito coordenao e controle especfico dos servios de seu prprio nvel. A esta ltima forma
tem-se dado o nome de administrao funcional, correspondente a uma estruturao por patamares, ou, como mais correntemente se tem chamado tambm, administrao de grupos tcnicos consultivos (em ingls, staff). Os grficos, que aqui apresentamos, sintetizam essas estruturas, como ainda a de uma combinao delas, em estrutura mista. Num caso, tudo se reporta aos fins e instrumentao, inclusive condies de pessoal, por decises de uma s fonte. No outro, em cada nvel de coordenao de mais complexos servios, devem existir rgos permanentes de informao, crtica e, em certa margem, poder decisrio. Seriam assim pequenos rgos de autocorreo em seu prprio domnio. Nas estruturas mistas, alm dessas combinaes, rgos de verificao e correo podero existir, em escales diversos, tambm dotados de certas funes decisrias. Em qualquer dos casos, a organizao se apresentar como uma famlia de conjuntos, dominada sempre pela inteno geral de bem produzir. A definio dos objetivos gerais no poder ser mudada; mas, precisamente, para que sejam alcanados, exigiro reajustamento dos elementos operativos, segundo suas condies reais, no como em abstrato se possa imaginar que sejam.
As funes de cada um dos rgos de coordenao, em patamares, levam a analisar cada situao concreta, segundo os elementos disponveis, que sirvam ao conjunto, ainda que problemas peculiares existam em cada nvel. Para isso ho de prever situaes, informar aos escales mais altos quanto s possibilidades de ao, dificuldades ou insuficincias de meios para isso existentes, inclusive a da qualidade do pessoal. Assim, tanto do ponto de vista das circunstncias materiais, como dos elementos pessoais, a instrumentao pode ser aperfeioada, ou mais racionalmente adaptada aos objetivos finais de um dado rendimento. pelo desdobramento dessa idia, sem dvida, que novas teorias mais tarde se vieram juntar s que agora se consideram clssicas.
As teorias novas Nas teorias chamadas clssicas, o pressuposto fundamental o poder motivador que uma estrutura formal por si mesma imponha a uma organizao de fato. Explcita ou implicitamente, essas teorias admitem que certas formas de especializao e coordenao, racionalmente reguladas, acabam por oferecer um sistema de estmulos suficientes e satisfatrios para que um empreendimento qualquer se articule e preencha seus objetivos. As pessoas que deles participem so consideradas peas abstratas. O conceito de rendimento ainda a, de algum modo, se associa idia de produo mecnica. certo que, quando atentamente lemos os textos dos teoristas citados, mesmo os de Taylor, verificamos que a transformao de tal idia j nesses trabalhos se prenuncia, no realce dado s organizaes de trabalho como grupos sociais e humanos. Contudo, s em teorias mais recentes que essas questes claramente vieram a ser propostas e analisadas. Seus autores no afirmam que as concepes clssicas sejam errneas ou inteis. O que fazem notar que so incompletas, porquanto no levam em conta de forma explcita o fato de que as decises, numa organizao qualquer, no se apresentam apenas no topo ou em certos escales da hierarquia formal que se lhes imponha. Ao contrrio, do-se em todos os nveis, e ainda na pessoa de cada trabalhador, em particular, o que ser necessrio considerar.
a) Psicologia e relaes humanas Duas sries de observaes se tm produzido a respeito. Uma delas liga-se s novas concepes da Psicologia e, em particular, s de motivao do comportamento humano. A contribuio de recursos da Psicologia j se patenteava na formulao das teorias clssicas, no, porm, com a compreenso atual. A outra, relaciona-se com a influncia que as condies da prpria organizao, como ambiente especfico, possa exercer sobre a conduta geral dos trabalhadores. Este ltimo aspecto j nos autores clssicos se denunciava, quando discutiam questes como as de comando nico e mltiplo, de amplitude do exerccio da autoridade, nas funes de chefia, propriamente dita, assistncia tcnica e superviso. Reconheciam, desse modo, a importncia que certos elementos formais podem exercer na constituio de um clima de relaes humanas, com inevitveis conflitos, muitos dos quais originados da interferncia das decises em vrios nveis hierrquicos, ou mesmo, em rgos de nveis equivalentes, em esquemas rigidamente estruturados.
Tanto mais complexa seja uma organizao, tanto maior ser o nmero de conflitos e interferncias possveis. Uma deciso administrativa, bem fundamentada para certo nvel funcional, poder perder tal carter em outro. As expectativas de um plano mais baixo em relao a outro, ou inversamente, podem ser bastante diferenciadas, como variados sero certos efeitos que as condies sociais de trabalho produzam sobre as pessoas, como pessoas participantes de um grupo solidrio, no simplesmente elementos a que se distribuam tarefas dispersas. Em mbito restrito, ou no das relaes interpessoais, num mesmo nvel, observa-se que certos modos particulares de gesto criam estados de tenso perturbadores. O modo de redigir uma simples ordem de servio poder suscitar reaes diferentes, seno at contrrias s que se tenham previsto. No caso de ordens verbais, no s o contedo, mas at o tom de voz, podem perturbar a harmonia funcional desejada.
b) Burocracia Sob certos aspectos gerais, haver ainda alguma coisa a considerar, de grande importncia. Um sistema hierrquico a que se d simples ndole formal pode criar uma tendncia para decises estereotipadas, de carter rgido e impessoal, com eliminao da responsabilidade de seus agentes, com o que se prejudicam as finalidades da organizao. a esse efeito, ou conjunto de efeitos, que se d o nome pejorativo de burocracia, gerado na observao deles nos servios pblicos, mas tambm ocorrentes em empreendimentos particulares (cf. Lepawsky, 1960 contm captulo sobre a matria). Ser preciso distinguir, porm, entre essa acepo que o nome tomou, e outra, que investigadores sociais puseram em relevo, abrangente no apenas dos defeitos, mas das vantagens de uma organizao desse tipo. O precursor desses estudos no foi um especialista em organizao, mas o socilogo e filsofo alemo Max Weber. Seu mrito consistiu em lanar as bases de um estudo objetivo da burocracia como forma social genrica que no Ocidente se contraps ao feudalismo e modos derivados. Na burocracia, como sistema social, Weber viu o exemplo mais caracterstico da possibilidade de racionalizar as relaes humanas. Em sua terminologia, os conceitos de burocracia e organizao eficiente tornaram-se quase sinnimos, em contraste com o uso mais comum de tais expresses (cf. Gerth, Mills, 1946). No entanto, em qualquer das acepes, a hierarquizao rgida e a centralizao das decises produzem efeitos que interferem nos fatos e situaes da organizao, sobretudo porque tornam ineficientes certas reaes decisrias, em diversos planos. A razo simples. As decises se estereotipam, estando como que preparadas de antemo para casos abstratos. H frmulas esquemticas de respostas que perdem grande parte de seu valor funcional, seno mesmo todo ele, entravando os propsitos reais do trabalho. Isso acontece porque o sistema burocrtico passa a considerar um conjunto de relaes entre postos hierrquicos despersonalizados (o que tpico na administrao em linha), e no entre pessoas vivas com os seus naturais interesses e conflitos, nem sempre passveis de formulao racional, que permita elaborao axiomtica, como expresso a mais perfeita de eficincia mecnica. As teorias novas tomam como ponto de partida a impropriedade de formulaes tericas desse gnero. Pretendem que as concepes clssicas no consideram a satisfao individual no trabalho, aspecto para o qual ser necessrio analisar as
componentes da adeso em bem participar da obra solidria, ou empreendimento comum. No s, como j salientava Fayol, um sentimento geral de esprito de corporao dever existir, mas tambm o de participao nas decises de maior alcance geral. S desse modo haver condies de identificao dos objetivos de cada indivduo com os de seu grupo, questo que os esquemas clssicos no tomavam em especial considerao.
c) Os modelos recentes March e Simon apontam, como teorias novas, os modelos de R. K. Merton, P. Zelznick e A. W. Gouldner, escolha que fazem por considerarem que tais modelos possuem contextura lgica bem definida. O primeiro desses autores pe em relevo as distores da aprendizagem dos participantes, adquiridas na sua prpria organizao, quando, no sentido pejorativo da expresso, a burocracia a impere. De fato, tendem os trabalhadores a generalizar uma reao que seria adequada a certas situaes anteriores, no, porm a outras que venham a ocorrer. O resultado que h conseqncias antecipadas, embora indesejveis ao sentido geral dos fins da organizao. As decises se estereotipam pelo que os atos conseqentes podem no ter carter funcional. Os males da burocracia, em sentido pejorativo, assim se tornam patentes (March; Simon, 1958). Nos servios pblicos, a reduo das relaes personificadas, digamos assim, faz especialmente sofrer os que das decises do poder pblico dependam, o que tambm resulta de uma compreenso puramente formal das leis e regulamentos. Da, o erro dos que suponham que o estudo da Organizao e Administrao se possa reduzir a simples anlise do Direito Administrativo, no que toque aos servios escolares. Nos servios privados, a reduo das relaes personificadas, fundada no j na lei, mas em normas de rotina, leva aos mesmos resultados de desadaptao dos instrumentos administrativos quanto a suas funes reais. Nos estudos de Zelznick, salienta-se, como recurso de correo, a delegao de autoridade. A prtica da delegao, no entanto, tanto pode apresentar conseqncias favorveis como desfavorveis. Desenvolve o treino em nveis de competncia especializados, mas tende a perturbar a diferenciao necessria entre objetivos e realizaes, e a estimular mais delegao, com efeitos to prejudiciais como os derivados de rgida hierarquia e centralizao. Levam perda do senso de responsabilidade nas decises, j agora, no nos escales mais baixos, mas nos postos superiores. Nos trabalhos de Gouldner, as observaes e concluses dos especialistas j citados vm a repetir-se. Salienta, ele, porm, este novo ponto: as tcnicas de controle que se empreguem numa determinada parte do sistema, ou subsistema, para compensar tais desequilbrios, acabam por perturbar a ordem de todo o conjunto, com influncias de retorno num setor determinado ou no subsistema que se considere. Isso acaba por perturbar a conscincia das relaes de poder, dentro de todo o sistema como conjunto. Realmente, no subsistema, e em grupos especiais dentro dele, altera-se o necessrio equilbrio para que um empreendimento harmoniosamente funcione (March, Simon, 1958). esse, sem dvida, um grave e srio problema que especialmente se relaciona com as condies de insuficiente preparao do pessoal de cada nvel ausncia de assistncia tcnica e social. A meditao sobre as conseqncias dessas
anomalias nos servios do ensino de grande importncia, como oportunamente se mostrar. Do confronto entre teorias clssicas e mais recentes, que March e Simon escolheram por considerarem passveis de anlise objetiva, tiram esses autores conseqncias para exame dos conflitos nas organizaes (conflitos entre indivduos, grupos e partes formalmente definidas em cada organizao), bem como para discutirem os limites dos conhecimentos atuais sobre a racionalizao do trabalho. Com isso formulam, enfim, idias para aplicao ao planejamento geral de um empreendimento a ser implantado, e para as reformas que se tornem necessrias nos que j existam. Suas concluses gerais, de no pequena importncia, na viso das teorias de organizao, quando as examinemos com o intuito de melhor estruturar e gerir os servios do ensino, podem ser assim sintetizadas: a) o estudo da Organizao e Administrao, no primeiro quarto do sculo 20, foi dominado pelo aspecto de gesto cientfica fundado no conhecimento de algumas poucas caractersticas fisiolgicas e psicolgicas do homem, que justificavam certa concepo mecnica; j nos ltimos decnios, os interesses de estudo se deslocaram para conhecimento psicolgico mais amplo, incluindo o estudo chamado de relaes humanas; b) os participantes de cada empreendimento passaram a ser vistos como protagonistas, com os seus prprios impulsos, motivos e sentimentos, que tanto bem se podem coordenar numa dada organizao, como nela serem perturbados. Em termos esquemticos, pode-se dizer que as teorias clssicas centralizavam sua ateno no processo administrativo formal; nas teorias novas, essa ateno se estende ao comportamento administrativo. Mas as novas tcnicas no invalidam nem substituem as teorias clssicas, no que apresentam de fundamental. Apenas as enriquecem, com novos elementos que podem levar a metodologia da Organizao e Administrao a maior desenvolvimento.
Um segundo esquema interpretativo Um segundo esquema interpretativo das teorias deve ser aqui citado, por constituir trabalho de um tcnico brasileiro no assunto, a Sr Beatriz M. de Sousa Wahrlich (1958), com estudos especializados nos Estados Unidos. Depois de mostrar a necessidade de uma concepo terica da organizao, analisando a prpria natureza e limites da teoria, passa a enquadr-las em quatro categorias principais: dos engenheiros, dos anatomistas, dos psiclogos, dos socilogos. A dos engenheiros, escreve, contriburam especialmente para o estabelecimento de mtodos e no de princpios; isto , estabeleceram antes processos lgicos para fazer alguma coisa que verdades fundamentais sobre que outros se baseiem. Como figuras representativas dessa categoria de teorias, a que chama tambm de escola, indica Taylor, Gantt, Gilbreth e Person, admitindo ainda que nela se inclua Henry Ford. A concepo geral em todos a de considerar a organizao de baixo para cima, dos movimentos e operaes elementares para as mais complexas.
A segunda escola, no estudo da Sr Wahrlich chamada anatmica, v, ao contrrio, a organizao de cima para baixo. So os seus representantes administrativamente orientados. Os principais autores que contribuem para a formao dessa escola foram Fayol, Gulick, Urwick, Mooney e Wallace. J ento, no ser a anlise mecnica da produo que especialmente interessa, mas a maneira adequada de dividir o trabalho na base de autoridade e responsabilidade; ou, repetindo a as palavras de Fayol, o direito de dar ordens e o poder de exigir obedincia. Em sua anlise, no entanto, no se contenta com essa formulao, algo simplificada, para corrigi-la com as idias de Mooney sobre a diferenciao funcional em trs grupos essenciais: o discriminativo, o aplicativo e o interpretativo; em outros termos, o das funes ligadas definio dos objetivos, o das referentes sua consecuo e o das que se relacionem com as decises interpretativas. Na terceira categoria, a dos psiclogos ou, como observa para maior clareza, a dos psiclogos sociais, destaca a importncia dos trabalhos da especialista Mary Parker Follett (1868-1933), de que cita os princpios que elaborou, em pequenos, mas expressivos trechos, como estes:
O controle central (de uma organizao) vem cada vez mais significando a correlao de muitos controles, e no de um controle sobreposto. (...) A atividade do chefe principal num empreendimento qualquer bem administrado no a de uma autoridade arbitrria imposta de cima, mas a conjugao de muitas autoridades, situadas em diversos pontos da organizao. (...) Duas pessoas so senhoras de si prprias no limite da capacidade que tenham de se constiturem numa s pessoa. Um grupo ser sobre si mesmo soberano na medida em que, constitua-se de poucos ou de muitos indivduos, seja capaz de constituir uma unidade. Um Estado somente soberano quando tem o poder de criar uma unidade na qual todas as demais acabem por ser contidas.
Na quarta e ltima categoria, a Sr Wahrlich menciona os socilogos da administrao, de que d primazia, pela anterioridade de seus trabalhos, a Mayo e T. N. Whitehead, sem esquecer, porm, as contribuies de autores mais recentes, entre os quais Simon, Barnard, Smithburg e Zelznick. Cita de um desses autores mais novos, Simon (de que dantes apreciamos as idias no trabalho que comps em colaborao com March), a seguinte ordem de problemas, que demandam maiores pesquisas: o processo de tomar decises numa dada organizao; os fenmenos de poder nas organizaes; os aspectos racionais e no racionais que nelas se apresentem; o ambiente criado nas prprias organizaes e no meio social que as circundem; a estabilidade e as mudanas das organizaes; a especializao e a diviso do trabalho. Evidencia, ento, a importncia da contribuio dessa mais recente escola que no s admite a anlise das situaes as que se apresentem num corpo hierarquizado segundo esquema formal , mas tambm a anlise das condies das organizaes de fato. E conclui por afirmar que tal contribuio da maior relevncia, ainda que no deixe de expor algumas crticas terminologia de certos estudos dessa categoria. A concluso final da ilustre tcnica que no h uma teoria genrica de Organizao, mas simples bases tericas sob diferentes aspectos (como instrumento de produo, ou problema tcnico ou estrutura social), os quais ainda no encontraram completa integrao. Mas isso ocorre, alis, com todos os esquemas ou modelos tericos, como tambm admite nas linhas finais de seu trabalho ao lembrar o pensamento de John Gauss, segundo o qual as teorias no representam seno instrumentos metodolgicos que na experincia, e s na experincia, podem encontrar razes de validade.
As teorias e os servios escolares Que pensar das teorias gerais de Organizao e Administrao para aplicao aos servios escolares, e que pensar de sua evoluo?... Em obra de 1959, Daniel Griffiths repete que essas teorias, como em outros ramos do conhecimento, devem ser utilizadas para trs fins principais: o de inspirarem a ao prtica; o de servirem como base para melhor caracterizao de fatos e situaes, facilitando a elaborao de novas generalizaes; e o de servirem, enfim, como modelos explicativos das prprias atividades, que os estudos da Organizao e Administrao considerem. O resultado comum e final dessas formas de utilizao um s: o esclarecimento das decises indispensveis a uma boa estruturao e gesto dos servios, fornecendo-lhes justificao lgica, de uma parte, e prtica, de outra. E isso com relao aos servios do ensino como aos de outros empreendimentos quaisquer (Griffiths, 1959). Com essa mesma idia, Jesse Sears antes comps uma obra com o ttulo The nature of the administrative process: with special reference to Public School Administration (1950 A natureza do processo administrativo, com referncia especial administrao das escolas pblicas).3 No prefcio, reconhece esse autor que, nos estudos norte-americanos da matria, tem-se cuidado mais do exame de aspectos particulares da administrao escolar do que mesmo considerado a aplicao de teorias clssicas, to vulgarizadas como as de Taylor e Fayol. Tm elas grandemente influenciado a administrao industrial e a administrao pblica dos Estados Unidos. Sears no pretende esgotar todos os aspectos da matria, nem mesmo cuidar de todos os tipos de administrao escolar, mas simplesmente ensaiar um estudo terico dos sistemas pblicos, donde o subttulo de seu livro. A influncia do esquema geral de Fayol nesse trabalho evidente, como se pode ver dos ttulos dos captulos das duas primeiras partes do livro. Nos seis primeiros, encara o planejamento, a organizao (em sentido restrito), a direo, a coordenao e o controle, como elementos do processo administrativo, na mesma ordem em que o fez o engenheiro francs. Em seis outros captulos, examina a natureza e a posio do conceito de autoridade, os problemas de delegao, a natureza das diretrizes educacionais e os princpios de tica, na administrao dos sistemas pblicos do ensino. Trata por fim das questes do contato dos administradores com as autoridades governamentais, examinando particularmente as condies de elaborao das leis de ensino, em seu pas (Halpin, 1958).4 Nalgumas passagens e, em especial, no captulo dedicado aos princpios ticos, Sears aprofunda os conceitos das relaes humanas e da ecologia das organizaes, analisando as questes de responsabilidade social e do poder discricionrio, e o valor compulsrio das leis e de certos costumes. Ainda que desenvolva um sistema lgico, especialmente com base nas idias de Fayol, em vrias passagens Sears lhes acrescenta um novo pensamento, ainda que deliberadamente se subordine s grandes linhas das teorias clssicas, que repetidamente cita.
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Na bibliografia norte-americana, esta obra marca o incio de uma nova fase na Administrao Escolar. Doze anos antes que Sears tivesse aplicado a teoria de Fayol Administrao Escolar, um educador brasileiro j o experimentara fazer, como se v da tese Fayolismo na administrao das escolas pblicas, publicada pelo professor J. Querino Ribeiro, em 1938. Da importncia desse trabalho em nossa bibliografia pedaggica, faremos referncia no captulo 12, que trata do Estudo e ensino da Organizao e Administrao Escolar no Brasil.
Ora, como observa Zelznick, essas teorias concentram seus esforos no aperfeioamento da estrutura formal, das rotinas e sistemas abstratamente concebidos. Os papis a serem desempenhados dentro da organizao, e no os prprios protagonistas, que a mereceram a ateno dos autores. Assim, a diviso de tarefas e sua coordenao, a departamentalizao e o rendimento mecnico em geral. Nas teorias novas (psicolgicas e sociolgicas), ao contrrio, os atores dos papis da organizao antepem-se aos demais elementos de estudo. Os aspectos de rendimento no so desprezados mesmo porque se assim fosse os propsitos da organizao se dissipariam , mas passam a ser considerados no em funo de um mecanismo, de efeitos presumidos como sempre iguais e constantes. Nelas, no se admite, enfim, um formulrio de instrumentao, aplicvel a qualquer caso (Halpin, 1958). Dada a natureza das relaes interpessoais no ensino, em qualquer de seus nveis desde a unidade primria, a classe , parece evidente que as novas teorias merecem considerao especial, pois os seus fundamentos coincidem, em boa parte, com as do prprio processo educacional. Acresce uma circunstncia digna de nota: no trabalho escolar, os prprios elementos a serem trabalhados (discpulos, alunos, estudantes) so pessoas a serem assim permanentemente consideradas, e os objetivos a serem fixados e obtidos tero de relacionar-se com essa qualidade. Tal circunstncia comunica aos problemas de Organizao e Administrao Escolar, como acontece nos de outras tcnicas sociais, algumas caractersticas peculiares que no podem deixar de ser levadas em conta. Quaisquer que sejam as concepes educativas que uma escola adote, ho de fundar-se, antes de tudo, no pressuposto de um desenvolvimento progressivo dos educandos para possibilidade de seu ajustamento social, e, assim, no aperfeioamento das relaes humanas em geral. Ainda antes que se imagine uma escola dentro de uma organizao formal, uma organizao de fato nela existir, queiramos ou no. Essa organizao, de fato, em parte regulada por condies relativas seqncia das idades, sob os aspectos de crescimento e maturao, como no incio deste livro vimos. Isso, por um lado. Por outro, relaciona-se com a transformao dos papis que o meio social, em cada poca e lugar, atribua a cada idade, ou, mais precisamente, a cada faixa de idades. As condies e padres gerais do trabalho escolar dependem assim no s de condies tcnicas, mas das tendncias sociais gerais que a Organizao e Administrao Escolar h de considerar. As escolas no funcionam no vazio. De modo prtico, isso se reflete na concepo da graduao geral do ensino ou dos nveis didticos, comumente chamados de primrio, mdio e superior. Tal expresso prtica corresponde, porm, a uma estrutura ideolgica, reconhecida pelos papis sociais que a cada idade se atribuam. Esse ponto, queiramos ou no, reflete-se nos aspectos de programao dos servios, seja numa pequenina escola, como unidade que a si mesma se baste, seja na programao de conjuntos de escolas, em redes e sistemas, com os seus servios auxiliares e os de gesto, superviso e controle. Em qualquer caso, os esquemas administrativos no podero deixar de reconhecer esse fato primordial. De outro modo, os servios escolares perdem seu carter funcional, diluem seus propsitos, no permitindo que objetivos claros possam ser estabelecidos. Como qualquer outro empreendimento, tais servios se estruturam e operam na base de propsitos certos e determinados, ainda que nas concepes da filosofia e da poltica educacional se elaborem de forma conceitual mais ampla. Os recursos de
organizao e administrao no tero, certo, nenhum valor se a esses propsitos ideais dispensarem. Nada de positivo produziro, porm, se no traduzirem essas concepes ideais em fatos e situaes objetivas. A esse respeito bastar considerar a distribuio geogrfica dos ncleos de populao, por exemplo. As escolas existem para que de modo adequado ofeream servios a grupos humanos determinados. Se pretendermos um sistema de ensino regular e eficiente, teremos de prever estabelecimentos que satisfaam a contingentes demogrficos segundo uma ordem natural na sucesso das idades. Continuidade e distribuio geogrfica so condies fundamentais para que os servios de ensino sejam planejados, diversificados, regulados em suas condies de funcionamento, orientados e controlados, na forma de um grande empreendimento. Desse modo, certos princpios de racionalizao e a adoo dos esquemas administrativos clssicos no podem ser desprezados. Os servios escolares carecem de planejamento, instrumentao, seleo e recrutamento de pessoal, direo ou comando geral, coordenao, articulao, financiamento, circulao de informaes entre suas vrias partes e subpartes, e controle final. Desde que definidos os propsitos educativos gerais, tero de discriminar objetivos graduados, de escolher procedimentos hbeis, de admitir certa sucesso no arbitrria de operaes, nas etapas sucessivas da produo. De capital importncia que no percam o seu complexo sentido funcional, passando a ser absorvidos por uma organizao burocrtica, com os caracteres pejorativos dantes referidos, e que os prprios profissionais do ensino sentem, como no captulo anterior observamos, ao fazer notar que professores, diretores, inspetores, e mesmo chefes de servio de mais alta hierarquia, freqentemente interpretam o significado de decises administrativas como contrapostas quilo que sentem como trabalho tcnico, com este adjetivo querendo referir-se sua natureza criadora. Essa sem dvida uma das razes por que, no estudo dos problemas de estruturao e gesto dos servios de ensino, a denominao combinada de Organizao e Administrao tem perdurado. O primeiro desses termos mais sugere a organizao de fato, que uma escola qualquer deve representar, com seus elementos pessoais variveis, e que dia a dia se renovam. O segundo sugere unificao, incorporao geral e sistema formal. Assim, os problemas de estruturao e gesto dos servios escolares necessitam para a sua conveniente soluo de considerarem os elementos no s de uma teoria, ou de uma classe de teorias, mas os de todas.
Estudos especiais Estudos especiais, constantes de publicaes recentes, reafirmam essa concluso. A questo da peculiaridade dos fatos e situaes dos servios escolares posta em relevo em diversos estudos de Roald Campbell (1960). Com apoio em pesquisas anteriormente realizadas por outros especialistas, destaca esse autor os seguintes pontos: 1) as questes de ensino e as de educao, em geral, so sempre complexas em seus recursos, e dinmicas em sua feio geral, no sendo possvel, portanto reduzi-las a esquemas mecnicos;
2) 3)
4)
5)
6)
tal complexidade e dinamismo em boa parte resultam da prpria intimidade de natureza pessoal, nas relaes existentes entre mestre e discpulos; em conseqncia, a avaliao do verdadeiro trabalho das escolas sempre complexa e delicada, havendo resultados mensurveis, mas outros tambm para os quais os instrumentos de avaliao ainda no oferecem suficiente objetividade; essa circunstncia reafirma a importncia crescente de novas exigncias no recrutamento, formao e aperfeioamento do pessoal docente, em todo e qualquer plano de organizao escolar; e tambm, nessa base, a de que se formem administradores escolares mais competentes, pois no poder haver boa administrao com pessoal que no esteja bem preparado, dadas as condies antes expostas; a sensibilidade do pblico para com os problemas de educao, e sua maior compreenso quanto ao papel das escolas, interessam tambm, e grandemente, s questes de organizao e administrao; alunos e mestres so pessoas, que pertencem a grupos sociais, e nas quais os ideais e aspiraes da coletividade se refletem; assim, e em concluso, as expectativas da vida social em relao ao trabalho educativo das escolas sero uma pedra de toque daquilo que possam e devam fazer os organizadores e administradores escolares.
Cada uma dessas circunstncias, e todas, em conjunto, no so elementos que se possam somar. Na verdade, representam elementos integrados de uma configurao. Isso no significa que no devam ser praticamente consideradas nos esforos da melhoria de organizao e administrao. Podem e devem. Os trs primeiros, na ordem em que aqui os resumimos, Campbell classifica-os como de natureza propriamente tcnica, ou de sentido instrumental. O seguinte participa desse carter e dos problemas propriamente administrativos. Mas, de qualquer modo, o administrador que no esteja suficientemente cuidando do aperfeioamento integral dos mestres em servio estar trabalhando contra si mesmo. Os ltimos pontos referidos sero, enfim, de nvel institucional, decorrentes de uma filosofia social, ou das situaes da vida existentes em cada comunidade (Campbell, 1960). Por sua vez, Hanlon (1961), procurando analisar os problemas especficos das decises administrativas, no s nos servios escolares, mas em qualquer empreendimento, insiste nessas concluses. O direito de firmar decises envolve a obrigao correlata de outros em subordinar-se a elas e, para que isso se consiga, nas melhores condies, ser necessrio que se distinga entre o exerccio da autoridade, pura e simples, e o poder que se justifique pela necessidade de coeso de cada grupo, pelo reconhecimento de lderes desse grupo. Seu trabalho merece ateno especial porquanto, ao contrrio do que faz a maioria dos estudiosos da matria em seu pas, ele rejeita o conceito de uma administrao mal definida, e que se tende a qualificar, sem maior especificao, como democrtica. Para esclarecimento de seu pensamento, Hanlon destaca nas funes do administrador atividades de trs tipos: de direo, ou propriamente de comando, em que o correlativo de subordinao no pode ser negada; de coordenao, em que a fuso de vontades, por persuaso, se faz necessria; e, enfim, de co-participao, em que a iniciativa e a responsabilidade pessoal sero sempre desejveis, razo pela qual devem ser estimuladas.5
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Ao assunto da administrao com carter democrtico, ou no, voltaremos adiante, em vrios pontos.
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Essas idias encontram, alis, comprovao em estudos de especialistas que tm cuidado da anlise dos atributos de personalidade e situaes de liderana no ambiente das escolas. Um desses especialistas, Malo, destaca como atributos especiais de tais situaes os seguintes: capacidade de entender e lidar com pessoas, ou inteligncia social; orientao realista, no fantasiosa; tendncia para tornar os servios mais eficientes, com plena responsabilidade de comando; e, enfim, estabilidade emocional. Outro autor, Lipham, diz aproximadamente o mesmo com base em pesquisas em testes de personalidade, especialmente aplicados a diretores de escola. Os mais eficientes deles, segundo afirma, demonstraram atitudes de sentido realista; eram mais capazes de bem relacionar-se com todos, superiores ou subordinados; possuam maior sentimento de segurana no lar e no ambiente de trabalho; interessavam-se por fim, tanto no xito da instituio como pelo seu prprio xito pessoal, sabendo comandar e coordenar (cf. Getzels; Liphan; Campbell, 1968). Ainda a esse respeito, outros pesquisadores tm salientado diferenas flagrantes entre professores, tcnicos especializados em educao e administradores propriamente ditos (diretores, inspetores, chefes de servio). De modo geral, os professores so mais autoritrios, conservadores e tradicionalistas; os tcnicos, mais liberais e progressistas, aventurando-se por vezes em experincias no perfeitamente fundadas. Por sua vez, os diretores e inspetores tendem a ocupar uma posio intermediria, nisso influenciados ora pelos professores tradicionalistas, ora pelos tcnicos especializados. Tais circunstncias dependem da feio geral da organizao a que pertenam, como tambm de certas condies da vida social (Wall, 1959). O autor dantes citado, Campbell alarga, porm, o esquema desses possveis conflitos, considerando no s diretamente os atributos pessoais dos profissionais do ensino, mas as prprias foras que delineiam, reforam ou transformam as diretrizes educacionais, e que tanto neles diretamente se apresentam quanto em certas tendncias gerais da vida coletiva. Em seu esquema, so principalmente as foras de sentido progressivo em matria de tecnologia, economia e poltica, no s as da localidade, mas as da regio e tambm as de sentido nacional, que hoje produzem os maiores conflitos. A razo que so elas diversamente sentidas ou percebidas por uns e outros dos participantes do trabalho escolar. Desde que tais foras no sejam analisadas, debatidas e interpretadas para conveniente aplicao nos planos local, regional e nacional, as dissidncias sero inevitveis, com evidente prejuzo. Colhidas em pesquisas e ensaios recentes, essas notas demonstram a importncia que cada vez mais se d aos fatores de influncia social na vida das escolas, seus planos e tcnicas. O comportamento dos que participem de uma organizao qualquer por esses fatores sempre condicionado. Isso torna evidente a importncia do estudo das novas teorias que salientam os fatores de motivao pessoal, segundo as circunstncias da vida social, inclusive as de significao poltica e econmica. Existem, certo, dificuldades para a construo de um modelo geral, dada a impreciso de certos conceitos da psicologia social, ou do estudo das relaes humanas. Contudo, acentuado progresso a esse respeito j nos ltimos tempos se tem verificado.6
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Ver, por exemplo, a grande obra Toward a general theory of action, editada por Talcott Parsons e Edward A. Shills, em 1954. Resultou ela de um grande esforo para esclarecer e inter-relacionar os conceitos e princpios da Teoria das cincias sociais. So seus colaboradores, figuras de grande projeo nesses estudos, como Edward Tolman, Gordon Allport, Clyde Kluckhohn, Henry Murray, Robert Sears, Richard Sheldon e Samuel Stouffer.
Relaes entre a escola e a comunidade Seja como for, o problema das relaes entre a escola e a comunidade fundamental, e da maior relevncia, em nossa poca, dadas as variaes aceleradas que a vida social tem apresentado e apresenta. Fazendo mudar as concepes de vida e, conseqentemente, os valores sociais e morais, essas variaes acentuam a atividade crtica do pblico em relao ao trabalho das escolas, quaisquer que elas sejam, como tambm a de certa parte do pblico em relao s prprias normas e princpios da Organizao e Administrao do ensino, em geral. Outrora, as escolas poderiam servir apenas a uma pacfica transmisso de tcnicas, idias, conhecimentos, ideais e aspiraes. Sua funo capital era a de manter uma estrutura social estvel. Normalmente, os filhos deveriam viver como os pais, ou mesmo como teriam vivido os avs. No sculo passado e ainda nos primeiros decnios de nossa era, as instituies escolares poderiam contentar-se com o trabalho de selecionar certas partes dessa herana cultural para transmiti-las, com a acentuao da aprendizagem de maior proveito ao desenvolvimento de cada indivduo, segundo seus grupos primrios. Agora, porm, a necessidade de integrao entre pessoas e grupos, primrios e secundrios, muito maior. Mas as solues no so simples. Em certas formas de trabalho escolar, como nas da educao em geral, numerosos problemas permanecem. Num ponto, contudo, no parece haver dvidas: a necessidade de prever estgios que resultam de modificaes tecnolgicas e transformaes conseqentes na estrutura profissional de cada pas, sejam eles desenvolvidos, ou estejam em fase de desenvolvimento. Alguns pensadores insistem mesmo na idia de que o trabalho escolar deva primacialmente subordinar-se aos objetivos de estrita formao profissional. Desse modo, ateno especial dever haver com relao aos problemas de orientao educacional e profissional, desde a parte final dos estudos primrios, e principalmente, nos cursos mdios. Essa idia tem conseqncias sociais muito variadas, como adiante veremos.7 De qualquer modo, o desenvolvimento das relaes entre cada escola e as necessidades da comunidade prxima, ou aquela a que mais diretamente deva servir, matria pacfica. Novas atividades curriculares e extracurriculares para isso se tm criado, com a multiplicao de instituies peri-escolares. Para maior esclarecimento das relaes dos estabelecimentos de ensino com as questes de ordem regional e nacional, tm-se por igual criado novas formas de atividades administrativas, inclusive comisses e juntas consultivas, constitudas de representantes de empresas econmicas, que possam bem opinar sobre as perspectivas do mercado de trabalho e novas exigncias que imponham a cursos e programas de ensino. De modo geral, reclama-se mais viva e direta intercomunicao entre as instituies escolares e rgos representativos locais; entre rgos regionais e nacionais, e escales correspondentes de administrao escolar. Esse movimento tem duas faces. Por uma, deseja ver o trabalho das escolas mais inspirado em exigncias da vida coletiva, sobretudo econmicas. Por outra, pretende que os lderes sociais, de qualquer tipo, venham a interessar-se pelo desenvolvimento das escolas, esclarecendo os seus prprios crculos de influncia a respeito da necessidade de maior financiamento dos servios educativos.
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Este assunto ser especialmente apreciado nos captulos 7 e 8.
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Quanto a este ltimo ponto, uma nova atitude vem sendo desenvolvida entre os estudiosos da economia, os quais no atual momento francamente admitem a idia da produtividade das despesas educacionais, bem como a de aspectos de utilidade marginal, a ser considerada pela administrao. Produtividade econmica indica a relao entre a quantidade do produto obtido e a quantidade dos fatores ou recursos econmicos aplicados produo. Embora os resultados da aplicao desses recursos educao s se faam sentir a mdio e longo prazo, os autores acordam em que so de elevada produtividade para a economia de cada pas, em conjunto, dadas as condies do trabalho moderno, que requerem preparao geral e tecnolgica, a ser dada em escolas. Utilidade marginal significa a utilidade da ltima unidade que se adicione, no caso, em recursos para despesas com os servios escolares, classes, escolas ou cursos. Fcil compreender que para os resultados da economia da comunidade, a maior utilidade marginal muitas vezes ser obtida no com a simples multiplicao de escolas de um tipo qualquer, mas daquelas que possam atender a maiores exigncias da vida econmica e social; e, ainda e tambm, no apenas com a criao de novas unidades escolares, de um tipo qualquer, mas de servios de assistncia tcnica que contribuam para a melhoria da eficincia do sistema j existente. Isso apresenta srios problemas, levando a estabelecer escalas de prioridade para a criao de novos tipos de ensino como tambm de servios que, de modo especial, encarem o planejamento geral, a assistncia tcnica e o controle dos servios. A compreenso de ao unitria de maiores conjuntos, ou de famlias de conjuntos, vem assim a impor-se, sem prejuzo das variaes regionais, ou mesmo locais, necessrias. O que afinal se pretende que, por esforos democrticos, as prprias expectativas sociais venham a ser constantemente analisadas, revistas e reinterpretadas. Os princpios a serem levados em conta para tais resultados sero expostos no devido tempo. Como quer que seja, no decorrem eles apenas da viso do processo administrativo, mas do comportamento administrativo. Isto , das funes prticas dos administradores, onde quer que se situem, em conjuntos maiores ou menores.
Sntese do captulo 1 D-se o nome de teoria a uma srie ordenada de generalizaes, que procure explicar fatos e situaes entre si relacionados. Por definio, a teoria uma construo abstrata, que fornece um modelo simplificado da realidade a que se reporte. Essa a razo por que os dois nomes, teoria e modelo, so freqentemente usados como sinnimos. Ainda que tenham apresentao abstrata, as teorias desempenham incontestvel funo prtica. Permitem uma viso de sntese, que leva a compreender relaes de dependncia entre os fatos que nos interessem em situaes concretas. 2 As teorias gerais sobre Organizao e Administrao, aplicveis a empreendimentos de qualquer natureza, so de elaborao relativamente recente. Formam dois grupos: o de teorias clssicas e o de teorias novas. Devem-se as primeiras a Taylor e Fayol, e a seus continuadores. Taylor especialmente estudou a coordenao de tarefas em fbricas e oficinas, visando ao maior rendimento mecnico. Fayol mais considerou, em empreendimentos comerciais e industriais, as diferentes fases de sua estruturao e
funcionamento, que sintetizou nestes verbos: prever, organizar, comandar, coordenar e controlar. Assim delineou um modelo que, de modo abrangente, descrevesse todo o processo administrativo, segundo suas fases. 3 Outros especialistas na matria foram adiante. Gulick destacou as atividades propriamente de produo (atividades-fins), e as de implementao e manuteno (atividades-meios). Com isso, formulou um critrio geral para coordenar tarefas afins, ou para a sua departamentalizao. Ademais, criou uma sigla que se tornou corrente na descrio do processo administrativo: POSDCORB. Essa sigla formada com os primeiros elementos das palavras inglesas correspondentes s aes de planejar, organizar, formar pessoal, dirigir, coordenar, relatar resultados parciais e conferir resultados gerais (nestes ltimos includos os de finanas). 4 Outros analistas estabeleceram princpios chamados de organizao vertical e de organizao horizontal, e, bem assim, de unidade de chefia, liderana e delegao de autoridade. Tambm desenvolveram novas idias sobre propsitos, procedimentos, clientela, localizao e momentos sucessivos da produo. De tudo, resultaram modelos chamados de estrutura em linha, com poder central de deciso, e de estrutura escalonada, quando o mesmo poder se exera em nveis diversos. Essas duas formas podem ser combinadas num terceiro tipo de estrutura, chamado mista. 5 No rejeitando essa anlise clssica, as teorias novas procuram complet-la com uma viso funcional dos elementos pessoais, ou humanos, ressaltando a influncia que nas pessoas exeram as condies formais de estruturao dos empreendimentos. Nas teorias clssicas, havia a inteno de descrever o processo administrativo formal, ao passo que, nas teorias novas, d-se tambm ateno especial motivao para o trabalho, nos indivduos e grupos que formem. 6 No ainda completamente elaboradas, as teorias novas pem em relevo certas distores do treinamento em servio, das tcnicas de controle e das relaes de poder, isto , do exerccio da autoridade, consideradas as posies formais dos administradores e as condies naturais de liderana. evidente que tudo isso interessa muito de perto estruturao e gesto dos servios escolares, porquanto os fatos e situaes neles existentes so de natureza e alcance educativos ou, afinal, da mesma natureza que os de formao humana. 7 Assim o reconhecem modernos cultores da matria. Campbell, por exemplo, observa que os servios do ensino fundam-se em relaes de natureza pessoal, quer na situao aluno-professor, quer nas dos agentes administrativos e subordinados. Na mesma ordem de idias, Malo d importncia s situaes sociais em que os atributos de personalidade dos educadores, sejam mestres ou administradores, influam no trabalho em geral. Desse modo, insistem em que os estudos sobre o processo administrativo dever ser completado com outros, referentes ao comportamento administrativo. Nesse comportamento, influem no s os elementos de cada instituio escolar como os da comunidade em que esteja atuando. Todas as questes de planejamento, distribuio de tarefas e controle dos resultados devem ser agora analisadas e reinterpretadas luz dessas novas idias. Para isso ter-sede examinar a ao dos administradores, suas reaes e atitudes, nas tarefas que normalmente lhes so confiadas.
Captulo 3
Os administradores escolares em ao
Atividades operativas e administrativas Depois de indicar as realidades de instrumentao e gesto dos servios escolares, e de oferecer uma viso sucinta das teorias de Organizao e Administrao, devemos examinar as atividades mesmas das pessoas a que se atribuam funes de organizar e administrar as escolas, ou seja, o comportamento administrativo que os servios regulares do ensino reclamam. Do ponto de vista das situaes de fato, procuramos tornar claro que elas ocorrem a partir do trabalho das classes, onde o professor organiza e administra o trabalho de seus alunos. Discriminam-se, porm, em outros nveis, referentes a conjuntos maiores ou menores, que reclamam agentes especficos, simplificadamente designados sob a rubrica geral de administradores escolares. No constituem, pois, uma classe nica, com singela gradao hierrquica. Na realidade, tais sejam a morfologia e o funcionamento de cada conjunto, ou famlia de conjuntos, pertencero a muitas categorias variveis, segundo a magnitude do empreendimento em que operem. O que justifica a denominao comum a distino que se costuma fazer entre atividades operativas e atividades no-operativas, devendo-se entender por estas ltimas as que se refiram a planejamento, instrumentao, coordenao, gesto e controle geral dos servios.
a) Bens materiais Nos empreendimentos destinados a produzir bens materiais ou mercadorias, tais como os da indstria fabril, essa distino torna-se muito clara. Praticamente, todas as pessoas que numa fbrica se empreguem podem ser separadas em dois grupos. No primeiro, estaro as que se ocupem com a matria-prima, recebendo-a, armazenando-a, trabalhando-a dos mais diversos modos, transformando-a, afeioando-a em peas, como produtos parciais, ou a esses produtos reunindo na forma de produto final. assim possvel discriminar tarefas, tipific-las e atribu-las a grupos com
responsabilidades estritamente limitadas. A rigor, no se exigir de cada operrio a compreenso do que se queira por fim produzir, pois que isso no ser indispensvel a uma concepo de eficincia, no caso. Imaginemos uma fbrica de artefatos de metal. As tarefas podero ser muito subdivididas, com emprego de equipamento mecnico, mediante o qual sries sistemticas, praticamente isoladas umas das outras, se executem. A matria-prima ser adquirida segundo requisitos constantes. Os produtos parciais so verificados por critrios de aplicao relativamente simples. Em grandes fbricas, parte das peas produzidas entraro na composio de certos produtos finais, de composio varivel. Certas turmas de operadores podero mesmo desconhecer a existncia desses produtos finais. Assim, as funes desse grupo claramente se distinguem de outro a que competem atividades de coordenao e gesto geral dos servios. Haver nveis gradativos de comando: o do chefe de turma, do gerente de uma diviso, do gerente geral, do engenheiro-chefe da produo etc. E todos executaro planos traados pelos diretores ou chefes da empresa, dispostos segundo nveis de autoridade. Ainda nesse caso, como vimos ao tratar das teorias novas, diferentes aspectos sociais e humanos interessaro ao funcionamento geral da empresa como um todo, e, em especial, os que digam respeito a incentivos da produo, motivao geral dos trabalhadores e harmonia do conjunto. Mas, quanto ao que se esteja produzindo ou finalidade geral e integrada do empreendimento, nenhuma preocupao maior se exigir de cada trabalhador, em particular.
b) Servios Bem diversa a situao nos empreendimentos destinados a oferecer servios, no mercadorias, sobretudo naqueles que possuam maior alcance social, como ocorre em relao ao ensino. A produo, nesse caso, funda-se em relaes humanas, aplica-se a pessoas, exige o trato entre elas, em situaes que podem referir-se ao desenvolvimento e ajustamento de cada uma. Uma distino geral entre trabalho operativo e trabalho administrativo ainda assim se faz possvel. No caso das escolas, as atividades operativas so as das classes, aquelas em que se tornam dominantes as relaes professor-aluno. Fora disso, tudo quanto mais exista passa a ser visto, na aparncia ao menos, como de feio administrativa. A distino apenas esquemtica. Sabemos que em muito do que possamos chamar de operativo, nas escolas, dever haver conscincia da prpria direo do processo por parte do mestre, razo por que, em boa margem, ter ele de compreender tal processo, coorden-lo entre os alunos e verificar-lhe os resultados. O mestre exerce funes explcitas e implcitas de Organizao e Administrao. No ter liberdade total de criao no que faa, mas h de possuir certa margem de autonomia. De outra forma, o trabalho ser prejudicado por falta de conscincia das finalidades gerais e integradas do empreendimento em que esteja colaborando. O conjunto mais prximo diretamente lhe interessar, mas como o sentido dele depender de outros, as atividades do ensino no se desligaro de todo o vasto sistema em que se incluam. Esse fato imprime administrao do ensino peculiaridades ou exigncias especiais. Na verdade, tudo quanto se faa no intuito de dividir tarefas para maior eficincia defrontar o problema correlato de sua integraro ou reintegrao.
Nas primeiras funes de administrao escolar que se definiram, as de direo de escolas graduadas, isso podemos sentir pelas prprias denominaes adotadas. Elas sugerem como que um duplo carter, operativo e administrativo. Nos pases de lngua inglesa, o diretor chamado mestre-principal, ou simplesmente o principal; em outros, h os ttulos de mestre-chefe, ou mesmo de professor-catedrtico, ainda que pessoalmente estes no ensinem, mas apenas coordenem o trabalho dos docentes. Nas escolas secundrias e superiores, o administrador muitas vezes recebe o ttulo de decano, isto , o professor mais antigo, o de maior tirocnio. O mesmo se poder dizer das denominaes dos estabelecimentos. Os ttulos escolas-reunidas, grupos escolares, agrupamentos escolares, escolas consolidadas, insistem todos na idia de uma funo integral por efeito de boa articulao de cada uma das partes do trabalho que desenvolvam. Quando, em sua origem, se analisam os servios de coordenao entre diferentes escolas, de modo geral chamados de inspeo escolar, algo de semelhante se verifica. A necessidade de cri-los no resultou da simples idia de comando ou fiscalizao de realizaes parciais, mas de trabalho mais amplo, a ser esclarecido por levantamentos de sentido geral, em diferentes zonas ou regies (Loureno Filho, 1965). Assim, se os encarregados das funes operativas, os mestres, no devem perder de vista as finalidades mais amplas de seu trabalho, com maior razo os administradores escolares no podem esquecer a necessria articulao a ser mantida entre o que cada classe deva produzir e a produo conjunta a desejar-se. Nem por outra razo, ao analisarem atividades operativas e administrativas nas escolas, muitos especialistas, e com inteira procedncia, insistem na idia de que essas ltimas no podem desligar-se das situaes de fato, como um todo, pois nesse todo que a orientao do trabalho se fundamenta. Da, falarem em organizao biolgica, psicolgica, social, histrico-cultural, e, igualmente, o fato de ressaltarem que o trabalho operativo deve embeber-se de um largo esprito de compreenso de planos referentes a um conjunto. Esse ponto, como outros, poder ser entendido com a anlise dos nveis em que as funes administrativas se apresentam, e das atividades bsicas que requerem, como passaremos a ver.
Nveis da ao administrativa Ao considerar uma escola, como situao de fato, ou j enquadrada numa organizao formal, nela encontramos elementos de quatro ordens, as quais, grosso modo, distinguem os nveis essenciais da ao administrativa. So eles: alunos, mestres, diretores de escola, chefes de rgos de instrumentao e gesto de maior alcance, que planejem, orientem e controlem maiores conjuntos de servios, ou sistemas. Os alunos ocupam o grau inferior, com subgraduaes referentes a estgios de desenvolvimento e ajustamento. Seu papel aprender, ou de participarem de situaes em que possam adquirir formas teis de comportamento e discernimento, guiados pelos mestres. Os mestres assim realmente entendem seus deveres, organizando e administrando o trabalho dos discpulos, ainda que no possam ignorar que entre eles existam alguns, ou vrios, com certa ascendncia natural entre seus colegas. o que se pode notar no trabalho de cada classe e, sobretudo, nas atividades chamadas extraclasse.
Nessa ascendncia, manifesta-se certa organizao de fato, jamais inteiramente submetida a regras formais. A ascendncia natural dos professores no se exerce apenas sobre os alunos. D-se tambm em relao a seus pares, especialmente em razo da idade e experincia. A dos diretores, por sua vez, no se exerce somente sobre os mestres que lhes estejam hierarquicamente subordinados, alunos e funcionrios para manuteno da escola, sua disciplina geral e escriturao. Dentro de certos limites, d-se tambm sobre as famlias dos alunos e rgos representativos da comunidade prxima, com os quais os diretores devero manter constante e estreita relao. Por esse alcance social, sua atuao muitas vezes se estende ao trabalho de outras escolas e seus diretores, ainda que de modo indireto. A razo est em que todos sentem que a autoridade dos diretores lhes delegada por rgos mais amplos, de nvel superior, representados pelas entidades mantenedoras da escola, sejam instituies privadas ou rgos do poder pblico, umas e outros movidos pelo desejo de atender a aspiraes e necessidades sociais.
Esquematicamente, as quatro ordens de elementos dispem-se como no grfico acima. Entre os rgos de direo de cada escola e rgos mais altos, de onde emane orientao geral, existiro rgos intermedirios, (e tais sejam os sistemas adotados, mais ou menos complexos), na forma da chefia de servios auxiliares para proviso de recursos materiais e pessoais, assistncia tcnica, coordenao e controle. Esses rgos podem referir-se a reas geogrficas de varivel extenso, ou, dentro delas, a aspectos de financiamento, conservao dos edifcios escolares, articulao geral dos cursos, ou, ainda, feio especializada das escolas para um certo tipo de clientela, definido em grau, ou nvel de ensino, ou ramo especial dentro de um deles. As formas de gesto ento se diferenciam, assumindo aspecto formal, por departamentalizao. Surgem encarregados especiais dos servios de aplicao oramentria, de edificao e manuteno dos prdios escolares, do controle estatstico geral, como de muitos outros servios que podero ter discriminao por distritos ou circunscries mais amplas. De outra parte, para efeito de assistncia tcnica, aparecem coordenadores de ensino, dentro das escolas com grande nmero de classes; orientadores pedaggicos para cada circunscrio; encarregados de pesquisas para planejamento e programao a mais longo termo; chefes de levantamentos gerais, relacionados ou no com os de obrigatoriedade escolar, etc. Vrios desses servios freqentemente se renem na forma de rgos mais complexos, diversamente denominados: setores, divises, diretorias-gerais, superintendncias, departamentos, secretarias-gerais, ministrios. Desse modo, a linha hierrquica, pura e simples do comando em linha, toma uma complexa feio funcional, reclamando
rgos diferenciados em patamares sucessivos, freqentemente de estrutura mista. Na graduao de funes de assistncia tcnica e sua conexo com os servios de simples gerncia, sempre existiro dificuldades quando no se especifiquem devidamente os planos de ao e os objetivos reais a que cada uma das entidades deva atender.1 Nenhuma utilidade haver assim, (por ora, ao menos), no estudo da ao dos administradores escolares quanto a rgos desses tipos, indicados em abstrato. O que convm fazer a caracterizao das situaes concretas que os administradores defrontam, com anlise de suas atividades bsicas, ou, afinal, do comportamento administrativo.
As situaes concretas As situaes concretas que os administradores escolares defrontam, deles reclamando ao mais ou menos pronta, no diferem das situaes que os administradores de quaisquer outros empreendimentos encontram, atendido, claro, o carter prprio, ou a feio distintiva j anteriormente ressaltada. Sobre elas existe, porm, certa feio geral por onde devemos comear.
a) Conjuntura e problemtica Essa feio a de conjuntura e, assim, de situao problemtica que a ao conjugada de numerosas pessoas oferece num empreendimento qualquer. Essa idia poder ser de modo prtico, assim explicada: organizadores e administradores so chamados a interferir em fatos ou seqncias de fatos nas quais possam ser admitidos modos variveis de se relacionarem meios e fins; ou, afinal, quando na instrumentao e conduo de um trabalho cooperativo certas alternativas se apresentem, exigindo opo. Onde no haja vrios caminhos possveis, entre os quais alguns poucos devam ser preferidos e adotados, ou de um s se disponha, para que se obtenha maior eficincia, no haver propriamente ao administrativa, no sentido de ao decisria (Getzels, 1960). Esse carter torna-se muito claro quando se trate de um empreendimento a implantar, ou de novos servios a serem instalados. Nesse caso, s existir um propsito, na forma de finalidades gerais, ou quando muito, linhas gerais de um projeto. O organizador comea por tomar conhecimento dessas finalidades, aceitando-as para transform-las em resultados prticos. Ento, analisar o problema que se tenha apresentado, nele discriminando diferentes aspectos: o campo de aplicao, os elementos e recursos disponveis, as hipteses operacionais que ofeream maior probabilidade de xito. E, enfim, optar por um caminho a fim de que o projeto tome forma e vida. No caso de servio j existente, a situao pode parecer diversa, mas s primeira vista. As situaes problemticas continuam a existir. Podem no se referir ao campo de aplicao e estrutura original do empreendimento, o que j estar definido; mas tero sempre relaes com aspectos funcionais de certa programao, das formas de direo adotadas e dos critrios fixados para apreciao dos resultados. E, como esses pontos exigem sempre reajustamento constante, um empreendimento qualquer, por mais simples que parea, s se manter coeso, preenchendo suas funes, desde que a cada momento se readapte ou se reajuste a novas condies e circunstncias.
1
Grficos representativos das estruturas citadas foram includos no captulo anterior.
Ainda em empreendimentos que, em seu conjunto, pouco paream variar, assim acontece. Digamos que se trate de uma fbrica de tecidos, com produo tipificada, matria-prima sempre idntica, equipamento mecnico e trabalhadores bem selecionados. Haver o desgaste do equipamento, ausncias de empregados, mobilidade geral do pessoal, flutuaes do mercado quando da compra da matria-prima e da venda dos produtos. Ainda e tambm se faro sentir efeitos favorveis ou desfavorveis dos prprios esquemas formais de estruturao do trabalho adotado, o que tudo vir a impor problemas novos, a reclamarem estudo e pronta soluo. Em servios, tais como os do ensino, as situaes problemticas sero sempre em grande nmero pela complexidade dos fatores e variao de seu significado relativo, no decorrer do processo. O comportamento administrativo comea por considerar cada problema e situlo em todo o conjunto, avaliada a sua importncia no momento e em situaes futuras previsveis. Define-se depois pelo exame de elementos e condies e a oportunidade de decises imediatas, ou mediatas, que situao problemtica possam atender (Mosher, Cimmino, 1950; Campbell, Gregg, 1957). b) Atividades fundamentais do administrador Quaisquer que sejam, as situaes concretas exigiro duas atividades fundamentais de parte do administrador, cada qual em seu mbito prprio: Coligir informaes sobre a situao problemtica, tal como realmente se apresente; Decidir no sentido de modificar esse estado de coisas, a fim de que os objetivos assentados possam ser obtidos com a eficincia desejada. As tarefas fundamentais do organizador e administrador, resumem-se, portanto, em duas apenas. So estas: informar-se e decidir. Informar-se sobre qu? Primeiramente, sobre as finalidades gerais e integradas do empreendimento de que participe. De outra forma, o problema no ter sentido. Para qu?... Eis a pergunta inicial que deve fazer. Cada administrador, dentro de suas funes prprias, no inventa as finalidades. Recebe-as mais ou menos feitas, procura compreend-las e associar-se ao propsito geral que representem. Mas tambm certo que a elas ter de interpretar em termos de operao e, dessa forma, ter de decomp-las em objetivos graduais ou progressivos. Cumpre-lhe analislas em seus momentos de coordenao e elaborao tcnica. Assim, as grandes finalidades integradas do ensino, (por exemplo, desenvolvimento individual, formao da personalidade, preparao para a vida democrtica), sero dissociadas em objetivos graduais, trabalho que exigir uma satisfatria compreenso das capacidades reais ou virtuais dos alunos, das formas de aprendizagem que convenham, segundo as idades e outras condies. Revendo-as, em sua sucesso, assim levado o administrador a situ-las num plano ou programa. As metas mais distantes aparecero como seqncia e conseqncia de metas menores, de ao mais prxima, o que levar a admitir que cada uma funcione como um meio para uma finalidade subseqente. Da o nome de objetivos da ao didtica, ou educativa em geral.2
2
Sobre a anlise dos objetivos do ensino, cf. Bloom (1956).
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Para que isso possa fazer, o administrador ter de informar-se tambm onde e quando deva operar, pois que no opera ele sozinho; isto , h de ter uma ntida percepo do alcance e limites de suas responsabilidades, na marcha do conjunto pelo xito do qual colabora. Ter de informar-se depois sobre o nmero e qualidade das pessoas com quem, e dos implementos materiais com que haja de trabalhar. Em certos casos, nessas questes ter de decidir, ou opinar, quanto a critrios de recrutamento do pessoal e sua formao, e quanto s normas para aquisio de material, funes essas que, de ordinrio, se distribuem ao longo de toda uma linha hierrquica. Para que, onde, quando, com quem e com que sero pontos de referncia bsicos, porque qualificam a prpria situao do administrador, sua esfera de responsabilidade e nvel de autoridade. Esses pontos constituem elementos metodolgicos, em todos os nveis da ao administrativa, para o conveniente relacionamento dela com os da ao operativa, propriamente dita. Obtidas as respostas, passar o administrador a confront-las com os esquemas de possvel instrumentao, execuo e controle, em cada caso concreto. A pergunta geral, que depois surgir, ser referente aos modos de fazer, os seus prprios e os de seus subordinados. Como atuar ou operar?... Sempre que certa programao exista, j definida, os modos de fazer estaro, ao menos, de modo geral predeterminados. A aplicao prtica reclamar, no entanto, decises especficas. Mesmo ao nvel do conjunto bsico, a classe de ensino, em que habitualmente no se levam em conta as funes administrativas, ter o mestre de informar-se e decidir. Essa margem de deciso alarga-se no trabalho do diretor da escola, no do chefe de distrito, no dos funcionrios que superintendam servios mais extensos, em que as situaes variveis de bem articular elementos e condies, meios e fins sero sempre mais numerosas. Em qualquer caso, onde haja encargos de Organizao e Administrao, as duas atividades bsicas vm a combinar-se nas formas de planejar e programar, dirigir e coordenar, verificar e apreciar o trabalho feito. So elas, afinal, que conformam as situaes problemticas naquilo que, com propriedade, se deva chamar funes de gesto as quais caracterizam o comportamento administrativo.3
Conformao administrativa das situaes problemticas Na realidade, a conformao das situaes problemticas em atividades administrativas obedece a um s e mesmo esquema, quaisquer que sejam suas dimenses e circunstncias. Poder ele ser assim indicado, de forma abreviada: a) existncia de um problema, fundado na idia de rendimento, ou proposto como relacionamento entre meios e fins; b) insero desse problema num plano ou programa de ao definida; c) coordenao de elementos e condies, que possa dar forma e vida a esse plano, ou programa, no sentido de sua cabal execuo;
3
Sobre o conceito de situao problemtica, ver a ltima parte de Introduo ao estudo da Escola Nova (Loureno Filho, 1967).
d) verificao do trabalho que se tenha realizado, a ser apreciado quanto obteno dos objetivos e das condies de maior rendimento; e) exame das providncias que possam evitar a reapario do problema, quando no seja seno de natureza operativa, e de providncias que permitam reajustar o empreendimento a novas necessidades, que venham a surgir em futuro prximo, e cuja satisfao constitua questes de importncia na ao a desejar-se, nos mais altos nveis da administrao. H problemas que naturalmente decorrem de necessidades novas. Por exemplo, o crescimento da populao demandar a extenso dos servios escolares numa dada regio. Sempre que haja maior viso administrativa, o financiamento ser estudado, as escolas construdas, os professores preparados, os demais servios instalados a tempo e hora. Quando a situao de necessidade aparea, j no constituir ela propriamente uma situao problemtica de natureza social, ou mesmo de carter operativo, mas de simples desenvolvimento, pelas providncias antecipadas que se tenham tomado. Assim, um bom regime de Organizao e Administrao ter em vista tanto as situaes problemticas inevitveis, como as de preveno de novos problemas, em diferentes escalas. A orientao geral do administrador ser sempre a de satisfazer, reduzir e eliminar necessidades, ocorrentes e futuras. Quando bem se compreenda essa idia, verifica-se que as funes capitais de planejar e programar, coordenar e dirigir, verificar e controlar aplicam-se nos mais variados nveis, escalas e formas administrativas. A cada uma dessas funes, passaremos a examinar, separadamente.
Planejar, programar Atividades intencionais supem, antes de tudo, plano, projeto ou programa. Essas trs palavras participam todas de uma conceituao dinmica, de ao projetada no futuro. Todas incluem previso, idia de um resultado a ser obtido com o emprego de procedimentos racionais. Assim, planejar, projetar e programar, empregam-se correntemente como termos sinnimos. Projetar, em sentido prprio, atirar distncia, lanar longe. Por extenso, define um intento caracterizado por alvos ou metas. Planejar, ou planear, significa figurar por meios simblicos as diferentes posies e propores das partes de alguma coisa que se queira construir ou que, j construda, se tenha de descrever: o plano de um edifcio, de uma cidade, de um livro. Por extenso, prefigura algo que se pretenda executar passo a passo, mediante ao disciplinada ou metodizada. Programar ou programatizar, (no sentido etimolgico, escrever antes), sugere as mincias daquilo que ordenadamente se deva fazer: o programa de uma cerimnia, de uma festa, de um curso. Autores h que subordinam a idia de plano de projeto, e a de programa de plano. Outros entendem que o verbo planificar, (traar ou desenhar num s plano, ou em vrios deles, combinadamente), pode ser tomado como palavra que a tudo isso possa abranger. A planificao subentenderia, portanto, um projeto inicial, um delineamento
geral e a descrio minuciosa dos aspectos instrumentais e operativos. Essa descrio seria, ento, a programao apresentada de modo geral, ou discriminada em programas paralelos para execuo simultnea, combinada. Certos autores realmente entendem que, para esse efeito, a palavra programar deve ter preferncia. Mosher e Cimmino (1950), por exemplo, assim o fazem, entendendo que a idia de programar contm em si trs elementos essenciais: a) o de coleta, sistematizao e anlise dos dados e informaes reclamadas em cada caso especfico de ao intencional ou com sentido prospectivo; b) o de descrio do transcurso das aes ou operaes julgadas suficientes para que um objetivo determinado possa ser alcanado; c) o de predio de tudo quanto possa ocorrer nas diferentes fases do trabalho, com a previso de modos ou formas de controle da atividade em curso. Para esses autores, o modo mais simples e geral de representar um comportamento racional, que subentenda um programa, ser este:
plano ao resultado
Essa frmula, evidentemente esquemtica, requer elaborao ulterior quando se tenha de aplicar ao de muitos, isto , quando realmente exija atividades de organizao e administrao. A ao surge como resposta a uma necessidade, definindo-se num objetivo ou em vrios objetivos progressivos. Admite assim um projeto, segundo o qual as atividades se organizem, e em cujo andamento, decises continuadas sero necessrias para coordenao e verificao. Como fcil compreender, num programa qualquer no haver apenas decises iniciais, mas, sucessivas. A compreenso de todos esses passos, que resume a atitude racional, em outros autores chamada de planificao integral. Nos diagramas referentes s atividades de administrar, tanto se usam os termos planejar como programar. A programao geral pode assumir diferentes formas: o das atividades mesmas, as quais por interpretao levariam a formular um esquema da estrutura dos servios necessrios; e o dessas estruturas, que descreveriam o empreendimento pronto e acabado, entrevisto por rgos lgica ou formalmente dispostos e de cujo funcionamento viriam a resultar as atividades desejadas. De qualquer forma, direta ou indiretamente, a programao se refere a aes futuras possveis, por efeito de uma estrutura que se reajuste s circunstncias e momentos sucessivos das operaes. Ademais, a programao poder considerar uma s, ou vrias dimenses das atividades a serem desenvolvidas, as de tempo e espao, ou ambas. Admite-se por isso mesmo, uma programao linear, descrita pelo arranjo de elementos definidos sem que importe a ordem de sua estruturao. Admite-se uma programao seqencial em que essa ordem se apresenta como essencial. Admite-se por fim uma terceira forma, no incompatvel com a precedente, que consistir em coordenar vrios planos de ao, convergentes, como as faces de uma pirmide convergem para o vrtice comum. A esta ltima forma, se tem dado o nome de programao complexiva, ou programao piramidal. Em qualquer hiptese, a idia do relacionamento entre meios e fins estar presente. Mas uma cadeia de meios e fins, ou de situaes antecedentes e conseqentes,
poder ser sempre considerada por aspectos funcionais variados. Fins, que se obtenham, tornam-se meios para outros ainda a obter e, assim, sucessivamente. Nos servios que subentendem um processo ou situao em desenvolvimento, e tal o caso do ensino, a forma natural de planejar ou programar ser sempre a que denominamos complexiva. O que a caracteriza a convergncia dos esforos de muitos planos de ao, que se ajustem para um resultado integrado. Essa convergncia, ou conjugao de esforos, pode e deve ser descrita em diferentes nveis de estrutura: as da classe de ensino na escola, no distrito, no sistema local, regional ou nacional. Em cada uma dessas escalas, o planejamento propriamente escolar no excluir, antes dever subentender outras influncias: as do lar, da comunidade prxima, do ambiente econmico e social da regio ou do pas. Em outros termos, o planejamento ou a programao de um empreendimento qualquer no exclui o ambiente em que ele se insere, ou aquilo que certos autores tm chamado ecologia da organizao. Tal concepo que leva a tentativas de planejamento integral dos servios do ensino, atravs de grandes sistemas pblicos, como veremos no captulo seguinte. Qualquer que seja, ter ele de considerar o trabalho das instituies escolares como conjuntos operativos e administrativos.4 Esse fato pode ser percebido mesmo quando se tome como exemplo o trabalho de uma escola isolada, unidade operativa de uma s classe e um s professor. A esse mestre caber compreender o trabalho geral e progressivo que a seus alunos deva propiciar. Por exigncias operativas, ele os distribui em sees, segundo o adiantamento geral, e, em relao a cada uma delas, atender a um horrio, propondo exerccios graduados na conformidade de um programa que especifique disciplinas, tais como a leitura, a linguagem, a aritmtica, os estudos sociais, a iniciao cientfica, o desenho, ou o que mais seja. Ainda numa escola primria, mas de organizao graduada, isto , com alunos separados por seu adiantamento em classes distintas, a especificao do plano, ou dos programas, deixa de ser diretamente relacionada com exigncias operativas menos discriminadas, como na escola isolada. Mas continuar a levar em conta a especificao das disciplinas. Ento, o professor organiza o seu trabalho, tendo em vista um termo prefixado das atividades que, regulamentarmente, lhe venham a competir: o ano letivo, o semestre, o ms, a semana. J nas escolas de ensino mdio, em geral, a diviso operativa vai alm. Um mesmo grupo de alunos, pertencente a uma srie anual de ensino, a entregue a vrios professores, cada um dos quais responder por duas ou trs disciplinas afins, por uma s, ou mesmo por uma parte dela. Em qualquer caso, sempre que os mestres percam de vista os resultados do conjunto, ou a integrao de seu trabalho com o de outros, haver prejuzo na formao dos alunos e em seu ajustamento social. O trabalho escolar poder ento apresentar resultados apenas formais, por no considerarem a pessoa do educando em seus diferentes aspectos de desenvolvimento e ajustamento social, mas apenas o preenchimento mecnico de exerccios e exames formais. A necessidade de coordenar o trabalho, desse modo disperso, que pe em destaque a importncia dos agentes administrativos, a ao do diretor ou do inspetor,
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As questes do planejamento integral, como veremos, relacionam-se hoje com os mais delicados problemas das atividades governamentais.
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como ainda de outros funcionrios especializados, coordenadores, orientadores gerais, conselheiros. Quando se trate de ensino superior, os trabalhos de diferentes professores coordenam-se na forma de sees didticas, departamentos de ensino, ou institutos. Desse modo, a ao criadora de cada mestre, em que temos insistido, no exclui a ao coordenadora de agentes administrativos, em funo do planejamento ou programao que se tenha estabelecido. Essa a razo pela qual no se dever confundir o trabalho criador do mestre com a falcia da independncia total da ao de cada um, em sua classe, como se apenas dele tudo pudesse depender. No sentido mesmo da boa execuo dos planos ou programas que se tiverem traado, com indispensvel relacionamento para finalidades integradas, que aparece a segunda grande funo administrativa, a de dirigir ou coordenar.
Dirigir, coordenar O planejamento ou programao, na forma exposta, pressupe a existncia de um poder que continuadamente decida, dirimindo as situaes problemticas que se apresentem, inclusive as de conflito. Esse poder se caracteriza pela influncia de certas pessoas na ao de outras, ou na capacidade de articular as atividades de muitos, as quais, de outra forma, se desenvolveriam dispersas. To importante esse aspecto que, na linguagem comum, administrar, sobretudo, significa dirigir, chefiar, comandar. Assim, nos rgos chamados de direo, praticamente admitimos se condensem as funes de decidir e, em conseqncia, as de administrar. Sem dvida que o aspecto dinmico, num empreendimento qualquer, por esses rgos mais visivelmente se expressa. Neles sentimos que h opes entre alternativas, escolha entre vrios caminhos possveis. No obstante, para que uma organizao bem funcione, ser preciso que tais decises no representem arbtrio, inspirao de momento ou fantasia. Cada deciso dever atender ao que se tenha previsto por planejamento ou programao anterior. No h direo consciente, sem plano. Quando um empreendimento bem esteja constitudo, o poder de decidir e, portanto, de dirigir, torna-se harmnico em todos os nveis, de tal modo que parece fluir de uma capacidade geral de autodeterminao das vrias partes de cada conjunto. Na direo do conjunto inicial nos servios escolares, a classe de ensino, funciona o mestre, pois ele a coordena o trabalho dos alunos. Em cada estabelecimento, o diretor coordena a ao dos mestres. Em mais amplos conjuntos, decide o chefe de distrito, de regio ou de todo um sistema. Para que tudo bem funcione, no se poder pensar num comando linear, mas em formas de estrutura funcionais e mistas. Com relao aos servios auxiliares, de manuteno, financiamento, recrutamento e formao de pessoal, formulao de programas parciais e critrios de controle, o mesmo se dever admitir. Esse tipo de administrao reduz, de uma parte, o nmero de hipteses possveis, quanto a certos aspectos do trabalho programado. Assim, por exemplo, o da escolha da sede dos servios, do tempo de execuo, da proviso do pessoal e material, do alcance das atividades sobre determinada clientela. Mas, de outra parte, amplia as hipteses quanto s exigncias de adaptao de cada conjunto (a classe, a escola, o distrito etc.), em situaes emergentes, razo pela qual certo nmero de decises passam a ser
privativas dos encarregados pela unidade e coeso de cada um de tais conjuntos. Como vimos antes, o administrador para isso dever saber para o que trabalha, com quem e com que trabalha, onde, quando e como. Se administrar significa operar de modo racional, os comportamentos de escolha e deciso tero de ser exercidos com fundamento em informaes to completas como possveis, e resultarem de uma interpretao refletida quanto a antecedentes e conseqentes. Na medida em que a informao seja completa, ela reduz o nmero de hipteses a considerar. No obstante, no se poder dissimular que as funes de direo sempre se individualizam. Derivam de agentes que so pessoas, pelo que certo coeficiente individual nelas se apresenta como irredutvel. Essa a razo por que muito se insiste em atributos pessoais do administrador, em especial em sua capacidade de bem interpretar o esprito comum da organizao, optando e decidindo no melhor sentido de sua coeso. Quando bem exercida, a essa qualidade cabe o nome de liderana. O processo da formao das opes, nas funes de coordenao ou direo, necessariamente pressupe relaes lgicas entre os fins a obter e os meios a serem empregados, tudo analisado pela perspectiva de eficincia. Contudo, cada administrador tem a sua prpria personalidade, sua inteligncia, cultura geral e profissional, capacidade de estabelecer relaes pessoais, sua dinmica emocional. Em funo desses atributos interpretar o trabalho, o seu prprio status, o papel que lhe compete. Alguns autores chegam a fazer uma distino entre opes propriamente administrativas, de carter nitidamente consciente e de expresso formal, e outras, a que chamam de opes individuais, resultantes do modo de ser do administrador, sua capacidade no s de informar-se das condies do trabalho, mas de senti-las em sua atmosfera peculiar. Dessas ltimas fazem depender a oportunidade com que certas decises devam ser tomadas, de modo a bem dispor ou preparar o ambiente para que possam ser bem recebidas. Mas o termo decidir no dever levar a qualquer equvoco. Agir e decidir so dois conceitos estreitamente associados, um no podendo realizar-se sem o concurso do outro. A ao administrativa, em geral, mas especialmente a de direo imediata, quer dizer ao de uma pessoa que a outras comande, face a face, apresentando sries de previses e decises, que vo desde a compreenso das diretrizes gerais do empreendimento at aos mais elementares atos de gerncia, ou gesto de rotina (Getzels, 1960). Considerando este assunto, num velho livro, que se tornou clssico na matria, Cubberley (1927) escreve estas palavras:
Todos quantos tenham de dirigir devem aprender a orientar-se pelas razes de amplo conhecimento, mas tambm pelo entusiasmo contagiante da empresa comum em que operem. Isso ser sempre mais importante que o seu grau de autoridade formal, legal ou regulamentar. Os poderes e prerrogativas que lhe garantem a posio, ou o cargo, devero ser justificados pela sagacidade e compreenso humana com que realize o seu trabalho. Dever constantemente compreender que ele representa um todo, no uma parte ou frao, motivo por que a preocupao de agir com eqidade ter de existir. Ademais, ele no representar apenas um conjunto funcional, a parte abstrata de um empreendimento, mas toda a comunidade a que os servios escolares devam atender.
E acrescenta que a pacincia, com persistncia nos objetivos, mais flexibilidade nos modos de ao devero ser atributos fundamentais. Roma e Pavia no se fizeram
num dia, lembra Cubberley, sugerindo com esse velho provrbio que os resultados dos servios educativos so sempre de lenta obteno. Outro especialista, Franklin Bobbitt (1941), por sua vez, observa:
O diretor de uma escola no pode pretender marchar mais rapidamente que os seus professores, e assim tambm os chefes de distrito com relao aos diretores. Cada um dever considerar sua posio como educado do prprio conjunto pelo qual responda, se que deseje nele assumir condies de liderana.
A pedra de toque, em qualquer caso, ser a compreenso das finalidades integradas de cada sistema. Dirigir mal quem no as compreenda, pois no estar conduzindo o conjunto a seu cargo no sentido de que elas sejam atingidas. Por outro lado, as decises ho de ser realistas, tendo de articular-se segundo as condies existentes, e no segundo outras, imaginrias. Isso importa em dizer que, entre vrios caminhos possveis, nenhum ser producente sem que bem se ajuste ao plano propriamente operativo. Da, o valor que comumente se empresta ao tirocnio dos administradores, na presuno de que a prtica, por si s, possa concorrer para a formao das mais convenientes atitudes de deciso. Convm relembrar que o administrador no estar num dado momento colhendo informaes para, s em outro, decidir. Estar sempre fazendo uma e outra coisa. As pessoas que bem dirigem expressamente reconhecem esse fato, admitindo que muitas deficincias do trabalho administrativo podem e devem ser sanadas por mais completas e adequadas informaes. Procedendo a um exame das decises administrativas e, em especial, das funes de dirigir, Simon (1947) salienta que nelas existem dois elementos diferentes: um elemento de fato constitudo pelas circunstncias da situao concreta que o administrador defronte, e que apreciada por via emprica, naturalmente verificvel pelo que contenha de verdadeiro e falso, e um elemento de valorao pessoal, constitudo de julgamentos subjetivos, dificilmente demonstrveis por via emprica. Este ltimo constitui, em grande parte, pelo menos, o que geralmente se costuma chamar de fora moral, complexo de atributos pessoais, sempre resultantes do modo pelo qual o encarregado de dirigir compreenda a situao, e nela a si mesmo se compreenda, como parte integrante. Esse pensamento de grande importncia. O bom administrador especifica o mbito particular de ao de cada um de seus subordinados, no o desligando, porm, das perspectivas maiores do trabalho comum. Dois esquemas, relativamente simples, podero ilustrar essa idia, referindose a situaes prticas da vida escolar. Vejamos o primeiro: I um mestre, em sua classe, ensina a um grupo de alunos certos elementos de aritmtica, para que assim se atendam as exigncias do programa e do horrio; II tais exigncias so verificadas no devido tempo por exerccios, provas e exames, que o prprio mestre ou o diretor da escola organiza, a fim de que se verifique a quantidade e a qualidade do trabalho realizado;
III o xito nesses exerccios, provas e exames, permitir que os alunos sejam promovidos ao cabo do ano escolar, matriculando-se na classe subseqente, onde, ento, passaro a receber novas noes graduadas, a fim de que, IV nos momentos aprazados, sejam submetidos a novos exerccios, provas e exames, e, assim, sucessivamente, at que alcancem a etapa final do curso. O trabalho concebido e realizado nessa forma poder tender a uma automatizao dos procedimentos, sem maior viso de conjunto. A ao do diretor poder ser, e freqentemente , dominada por feio de pura rotina, que justificar nas classes atividades, por assim dizer, mecnicas. Vejamos agora o segundo esquema, em que a ao de dirigir poder inspirar diferente orientao: I um diretor rene com freqncia os mestres para exame dos objetivos imediatos e gerais do trabalho, sejam os de cada classe, sejam os das disciplinas diferenciadas nelas existentes, a fim de que lies e exerccios melhor se coordenem para um efeito integrado e geral; II no caso particular do ensino dantes citado, o de noes de aritmtica, levar a compreender que essas noes influem na linguagem geral, na enumerao de coisas, sua comparao e relacionamento lgico; III far salientar que isso se torna necessrio para que os alunos melhor compreendam certas situaes da vida real, as que estejam vivendo no s na escola, mas em seu lar, grupos de recreao e vizinhana, grupos esses que com outros, numerosos, constituem uma parte ou um bairro da cidade; IV bairro esse que, com outros mais ou menos diversificados, compem uma grande aglomerao urbana com as suas necessidades prprias de comunicao, de vida econmica e social; V aglomerao essa que no se encontra isolada, mantendo relaes necessrias, de vida social e poltica, VI com outras aglomeraes urbanas e rurais, as quais por sua vez se articulam num conjunto regional que, para sua prpria estabilidade e desenvolvimento, necessita de homens e mulheres devidamente preparados; VII nesse conjunto, aquelas noes elementares, se devidamente assimiladas e articuladas, devero influenciar atitudes favorveis de boa comunicao entre pessoas e grupos, fundamentando hbitos de ordem, exatido e correo, todas necessrias a uma maior conscincia da vida social. Os dois esquemas no se referem a situaes que mutuamente se excluam. Exemplificam apenas como um mesmo trabalho pode e deve ser compreendido em diferentes planos, mediante programao complexiva. O desligamento ou desarticulao entre eles com mais freqncia ocorre por insuficincia de comunicao do que por outra coisa. Assim se apura que, tal como existe uma estreita relao entre as funes de planejar ou programar e as de dirigir ou coordenar, outra existe tambm, entre estas ltimas e as de comunicar e inspecionar.
Comunicar, inspecionar Dirigir importa em decidir com justeza e oportunidade. As decises sero tanto mais produtivas e oportunas quanto mais se fundem em informaes exatas e atualizadas. Nenhuma organizao se mantm coesa seno quando haja uma contnua corrente de informaes de umas para outras de suas partes, de escales inferiores para os superiores, e inversamente. De outra forma, o trabalho perder o sentido orgnico que dever ter. Nos seres vivos, bem sabido que as funes de comunicao recproca entre uns e outros de seus rgos mostra-se fundamental. Nos animais, o desenvolvimento de um sistema prprio para isso, o nervoso, apresenta-se paralelo ao desenvolvimento geral dos organismos. Pois a mesma idia h de ser aplicada vida de uma organizao ou estrutura de trabalho. Muito do que se poderia chamar patologia dos servios, nos empreendimentos escolares como em outros, decorre de insuficiente ou inadequado servio de comunicao entre suas partes. Freqentemente, mestres, diretores de escola e chefes de conjuntos mais amplos vm a decidir mal, ou deixam de decidir com oportunidade, por ausncia ou inadequao de elementos informativos. A funo essencial do sistema de comunicao verdadeiro tecido conjuntivo da organizao na frase de um autor ser suscitar uma compreenso geral e integrada do trabalho cooperativo, no s em relao aos fins como quanto aos procedimentos a empregar. S assim poder haver uma identificao de todo o sistema com o plano geral das fontes de decises e, em conseqncia, dos nveis de autoridade que passaro, ento, a ser sentidos como verdadeiramente teis. Barnard (1939) chega a afirmar que no h razes para verdadeiro exerccio da autoridade seno quando existam canais ou linhas desimpedidas de comunicao entre superiores e subordinados. Poder-se- dizer que muitos administradores no preenchem devidamente suas funes to somente por esse motivo.5 No ser o caso de dizer no sabem o que fazem; na verdade, no sabem o que fazer, porquanto no dispem de informaes que lhes permitam discernir entre problemas fundamentais e questes meramente acessrias. O mesmo se poder afirmar, e com razo, quanto ao trabalho dos subordinados. Nos servios de organizao e administrao escolar, a questo tem especial relevncia pelas conexes que mantm com o processo da cultura em geral. O que se chama cultura no representa a soma de tradies, valores, idias e tcnicas, abstratamente considerados, mas a circulao dessas formas de vida. Em sentido objetivo, cultura comunicao. No caso de uma organizao, qualquer que seja, a compreenso funcional de cada uma de suas partes ou a conscincia de sua prpria razo de ser e de seu trabalho dependero do sistema de comunicaes que se mantenha. A colaborao potencial que vise a fins comuns e, em conseqncia, o relacionamento entre meios e fins, repousa afinal de contas num bom sistema dessa espcie. Note-se que as palavras comunidade e comunicao tm uma mesma raiz. De sua parte, diz a sabedoria popular que conversando que os homens se entendem. Como admitir que uma organizao possa existir sem adequados canais de comunicao?... Segundo o nvel de trabalho, a proximidade da sede dos servios e outras circunstncias, os modos prticos de comunicao enormemente variam. Sero colquios
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Para uma viso prtica do problema, cf. Roetchlisberger (1941).
e pequenas reunies, explanaes sobre planos e programas, grupos de debates ou seminrios. Sero circulares, programas explicados em linguagem acessvel, documentos impressos de maior extenso. Sero boletins, circulares, ordens de servio, relatrios, tabelas e grficos, tudo quanto possa facilitar uma clara viso de diretrizes e procedimentos, de servios a realizar e servios j realizados. Sero, por outro lado, visitas de inspeo, seguidas de simples conversao, ou reunies para debate de problemas. Os servios de inspeo, de fato, oferecem como que uma posio estratgica para confronto de informaes, idias e intenes entre elementos de ao operativa e de ao propriamente administrativa. De modo geral, os autores modernos concordam nos seguintes pontos:
a) a comunicao uma modalidade indispensvel do processo de coordenar e, se se quiser tambm, uma fase que imediatamente sucede a de programao, com o fito de preparar situaes favorveis ao trabalho previsto; b) as comunicaes conduzem as questes administrativas at certos pontos crticos de deciso, assim representando uma das bases necessrias s funes de coordenar e dirigir; c) a ausncia ou insuficincia de comunicaes, no duplo sentido operativo-administrativo e administrativo-operativo, enfraquece o esprito de colaborao, quando no crie logo zonas de atrito; d) h, ademais, no exerccio constante da comunicao, um efeito funcional muito importante que o da aprendizagem da linguagem tcnica indispensvel boa coordenao entre servios administrativos e operativos. A esse respeito ser preciso observar que as comunicaes no valem apenas pelo intuito de quem as formule, mas pela possibilidade de exata percepo de quem as receba. Essa a razo pela qual os trabalhos de inspeo devem ser compreendidos no processo, visto que um bom inspetor estar sempre resolvendo as dificuldades decorrentes de inadequada percepo das decises administrativas de mais alto nvel, e inversamente (Mosher, Cimmino, 1950).
Ainda quanto ao aspecto de boa percepo das diretivas nos servios de ensino, haver a notar que, muitas vezes, empregam os administradores expresses muito vagas ou de sentido geral, que no chegam a ser bem compreendidas. Por exemplo, esprito democrtico, plenitude de vida, escalas de valores, formao integral da personalidade, ou outras similares. Ou, ento, recorrem a locues de certo pedantismo tcnico, que no concorrem seno para fixao de uma logomaquia sem maior proveito. evidente que o requisito fundamental da comunicao consiste em permitir uma percepo clara do que se deseje alcanar e do que se deva fazer para isso. Freqentemente, belos programas concebidos do alto, com ignorncia das condies reais daqueles que os devam aplicar, tornam-se incuos, seno perturbadores. O teor geral de qualquer comunicao ter de levar sempre em conta tais condies. Em suma, a comunicao tem como objeto prprio influenciar as pessoas no sentido da coeso estrutural e funcional de cada servio. De modo geral, deve visar harmonia e equilbrio entre o aspecto objetivo da organizao, isto , a sua estrutura formal, e o aspecto subjetivo, isto , o comportamento provvel das pessoas encarregadas dos diferentes nveis de servios.
Controlar, pesquisar Como j se fez notar, os servios chamados de inspeo, (ou de modo geral, os de ao intermediria), devem revestir-se do duplo aspecto de oferecer informaes e receb-las, de ajudar a decidir no plano operativo e levar a bem decidir nos escales mais altos. Quanto a este ltimo aspecto, os inspetores, ou funcionrios assemelhados, num servio qualquer, recolhem dados e devem sistematiz-los e interpret-los, quanto isso lhes seja possvel. Assim, os servios de inspeo passam a representar tambm funes de controle e pesquisa. Controle, antes de tudo, significa balano; refere-se a um confronto entre o que se tenha planejado e o que efetivamente se tenha produzido. A origem do vocbulo pe em destaque essa idia. Controle (do francs, contrerle) significa o confronto entre papis diferenciados de diferentes rgos, atividades ou pessoas delas encarregadas. Muitos aspectos podero a esse respeito ser apreciados: o contbil, quanto ao emprego das dotaes (controle financeiro); o da execuo das leis e regulamentos, tomados como elementos de organizao formal (controle legal e de ao poltica geral); e outros mais amplos, que a esses inclua, entre o que se haja programado e o que realmente se tenha conseguido, mediante verificao por critrios de eficincia (controle administrativo geral). Os balanos que os servios escolares reclamam tornam-se, assim, de uma parte, extenso do sistema de comunicao de baixo para cima, e, de outra, uma tomada de conscincia, atravs desses elementos, das responsabilidades dos administradores, em qualquer de seus nveis. A forma sinttica de expresso sempre escritural, no apenas a da contabilidade de despesas, mas a da contabilidade das operaes realizadas. De modo geral, assume a feio de descrio estatstica. O controle define responsabilidades, mas pe prova tambm os modelos tericos e prticos em que a organizao se apie. No que mais estreitamente se refere administrao, admitida a perspectiva geral de eficincia, ter de desdobrar-se em tantos aspectos quantos sejam necessrios. A apresentao numrica dos resultados constitui, sem dvida, a forma geral de apresentao. Os nmeros, no entanto, tm de ser interpretados, o que muitas vezes exigir compreenso de aspectos nem sempre de fcil expresso quantitativa. A esse ponto, no s a descrio estatstica, mas a anlise estatstica, poder especialmente atender. Do plano propriamente de balano, no sentido mais simples dessa palavra, passa-se em conseqncia para o da pesquisa, ou investigao, o qual aqui deve merecer algumas observaes especiais.
Administrao escolar e investigao pedaggica Se os administradores defrontam situaes problemticas para resolv-las em diferentes nveis e planos, e se, para isso, tm de decidir com base em informaes satisfatrias quanto a elementos, condies e operaes, parece evidente que carecero de compreender as relaes funcionais que existam no trabalho pelo qual respondam. A isso, acresce uma circunstncia. Ao interferirem na estruturao e gesto dos servios escolares, os administradores alteram os fatos e situaes que, em dado momento, existam. Em conseqncia, novas realidades surgem, demandando por sua vez
anlise e interpretao. Em determinados planos tero mesmo os administradores de contar com informaes que lhes possam fornecer servios regulares de documentao e pesquisa. Ainda, porm, nos nveis mais simples, a atividade conjugada das condies de trabalho em curso significar investigao ou pesquisa. A verificao desse fato deu origem ao que se convencionou chamar de pesquisa na ao, ou pesquisa ativa (action-research), e tambm investigao operacional, para distingui-la de outras formas (Corey, 1953). Em princpio, a distino se funda no interesse de conhecer aspectos tcnicos ou metodolgicos, numa dada situao concreta, mais que relaes funcionais em abstrato, de tipo puramente teortico. Alm disso, haver algo a acrescentar: a investigao ativa deve ser realizada delas prprias pessoas que tenham a responsabilidade de pr em prtica as concluses resultantes. Ora, esse , precisamente, o caso dos organizadores e administradores escolares. Informar-se sobre as realidades em que operem para que possam elaborar decises justificadas por sua eficincia, so as suas duas atividades bsicas. Desse modo, mestres, diretores, inspetores, chefes de servio mais podero sentir a necessidade de modificar decises, submetendo suas convices pessoais, ou simples preconceitos, verificao de dados objetivos, nas situaes em que estejam atuando. A investigao tradicional em educao, como bem salienta Stephen Corey, tem-se caracterizado como uma atividade no de educadores prticos, mas de eruditos, os quais, via de regra, no tm interesse direto na aplicao imediata do que concluam. Geralmente, terminam seus trabalhos afirmando que haver necessidade de realizar novas e mais complicadas indagaes, para que se aclare a relevncia desta ou daquela nova varivel. A investigao ativa ou operacional, ao contrrio, um mtodo para transformar as tarefas menos perfeitas, que se estejam realizando, em tarefas mais eficientes, dentro das condies que realmente existam, num dado lugar e tempo. Ter ela de basear-se em dados hauridos da experincia e reflexo crtica, sobre processos em que tenhamos responsabilidade, ou em que sejamos protagonistas. certo que esse tipo de investigao, de mbito limitado, no exclui outros de mais ampla extenso. Mas a verdade tambm que, sem ele, no se chegar ao esprito objetivo que se deve desejar nos organizadores e administradores escolares. O que com a investigao operacional se pretende , afinal de contas, tornar construtivos novos arranjos das condies do trabalho. S pelo confronto do trabalho de vrias classes, ou vrias escolas numa mesma circunscrio, ou do trabalho de vrias circunscries em mais dilatada regio, ser possvel esclarecer a influncia de certas condies peculiares do ambiente, no imediatamente removveis. Relembremos que a criao dos servios chamados de inspeo escolar tiveram essa origem. Inspeo significa descrio objetiva de realidades concretas, exame de condies e resultados, primeiro passo para toda e qualquer investigao de maior vulto. Quando bem compreenda suas funes, ser o inspetor, antes de tudo, um investigador operacional, mais preocupado em verificar as razes por que os servios a seu cargo encontram tais ou quais dificuldades, do que fazer valer a sua autoridade formal, decorrente das leis e regulamentos. E, quando assim faa, estar tambm estabelecendo um melhor sistema de comunicao entre os servios operativos e os administrativos, donde o nome de superviso, que se vem empregando. Dentro das normas de gesto existente, quaisquer que sejam, ser sempre possvel desenvolver esprito de pesquisa na ao. Muitos diretores e mestres no realizam trabalho
em melhores condies, unicamente porque nunca ningum lhes ter despertado essa parcela de atitude experimental, necessria em empreendimentos de natureza complexa, como so os do ensino. Ademais, quando tal esprito se estabelea, as relaes humanas no trabalho tendero imediatamente a mudar, por isso que avivar a conscincia dos objetivos e procedimentos comuns que os mestres e administradores devam ter em vista. Convir lembrar que o nome de investigao ativa, ou operacional, no foi criado por nenhum educador, mas sim, por um especialista em relaes humanas na administrao, Collier, que o lanou em 1945. E convir observar tambm que tal recurso de boa organizao no se refere a nenhum novo mtodo de pesquisa. Refere-se especialmente congregao de esforos no sentido de estudo objetivo em situaes concretas, para melhoria do rendimento de um trabalho comum (Corey, 1953). A maneira prtica, recomendada por Collier, a de reunies de estudo em que se congreguem todos quantos tenham de realizar um trabalho cooperativo. Praticamente: Que devemos fazer em comum?, Que devemos fazer, todos e cada um de ns, em seu campo especfico para que melhores resultados gerais se obtenham?.... Estabelecido esse esprito inicial de cooperao ativa, sero selecionados uns tantos problemas, claros e bem definidos, debatidos os mtodos ou recursos aconselhveis e possveis para mais completo conhecimento e, afinal, alvitrada uma soluo. Delineado o esquema inicial, j numa segunda reunio ser possvel ter mo dados concretos a respeito da situao que se pretenda melhorar. Ento, proceder-se- discusso deles, de seu valor, significao e relaes com outros fatos e situaes que ao caso interessem. Certo nmero de questes de estrita significao didtica, o da adequao dos procedimentos de ensino s capacidades dos alunos por exemplo, incumbiro especialmente aos mestres. Haver vantagens em que se lhes faculte o uso de instrumentos indispensveis verificao objetiva de seu trabalho, como a dessas capacidades; igualmente, que se elucidem os modos de observao experimental, em geral. Quando numa escola qualquer, dois ou trs mestres, com estmulo da parte da direo do estabelecimento, sejam levados a assim fazer, e comuniquem depois a outros professores os resultados de seu trabalho, um novo esprito comear a estabelecer-se. Uma das condies que, com maior freqncia, determina a empedernida rotina nas escolas a falta de comunicao das experincias bem fundadas de uns mestres a outros. O que ficou dito em relao aos mestres de uma escola poder-se- dizer dos diretores de estabelecimentos de um mesmo distrito, cujos trabalhos de investigaoativa o respectivo inspetor estimule e oriente; entre inspetores de toda uma circunscrio, por seu chefe; e, enfim, entre chefes dessa categoria, pelos diretores-gerais a que estejam subordinados. Em todos os casos, haver sempre resultados benficos: melhor compreenso das condies tcnicas do trabalho comum, como das de sua coordenao; maior capacidade de julgamento objetivo de cada mestre ou de cada administrador, em relao capacidade de julgar; e, enfim, aumento geral do senso de responsabilidade.
Normas gerais de organizao e operao Depois de havermos analisado as atividades bsicas dos agentes administrativos, e a associao possvel entre o seu trabalho e o desenvolvimento de uma atitude experimental,
poderemos compreender a razo das normas gerais estabelecidas por grandes tratadistas, quanto solidarizao das funes operativas e administrativas dos servios de ensino. Um deles, Artur Moehlman (1940), por exemplo, admite a separao entre providncias de operao, e as demais, a que chama de organizao. Torna claro que tanto aos administradores quanto aos mestres, cada qual em sua esfera, cabero sempre funes de programar, coordenar, executar e avaliar. Nessas bases, prope um vasto esquema que assim pode ser resumido: 1) Para que o administrador possa conseguir satisfatria eficincia de um grupo docente dever atender s seguintes providncias de organizao: a) normalizar o trabalho mediante procedimento ou meios padronizados em termos de uma orientao bsica (quer dizer, que vise s finalidades reais a serem obtidas), com fundamento em conhecimentos tcnicos comprovados; b) estabelecer uma articulao do controle e das responsabilidades, a fim de que haja possvel coordenao nos esforos e decises que atuem no sentido de maior eficincia; c) sistematizar os objetivos, de tal modo que possam ser avaliadas em sua consecuo gradual, tendo-se em mente as finalidades gerais fixadas e os procedimentos estabelecidos, em cada caso particular; d) admitir que possa haver certa variao no relacionamento entre meios e fins, a fim de que se aperfeioem os procedimentos, bem como os prprios meios de verificao e crtica do trabalho, tudo numa base cientfica ou de cunho experimental; e) admitir tambm e, em conseqncia, que possa haver modificao de objetivos prximos e dos procedimentos respectivos, desde que isso resulte de estudos fundados na mesma base experimental; f) estimular o progressivo desenvolvimento da estrutura escolar existente, mediante o fortalecimento do senso cooperativo e do desenvolvimento profissional, de parte de todos quantos realizem os servios escolares. 2) Para que o administrador bem possa influir sobre as operaes do ensino, dever ter em conta providncias que atendam aos seguintes pontos: a) ampla orientao sobre ensino e aprendizagem, como aspectos de um mesmo processo; b) adequao e melhoramento dos edifcios escolares e seu equipamento; c) seleo e aperfeioamento do pessoal, havendo comunicao constante entre os diferentes nveis em que esteja distribudo; d) formulao dos programas de ensino de modo que os objetivos fixados se tornem exeqveis; e) freqncia regular dos alunos s aulas e participao de seus responsveis, pais e parentes, em atividades relacionadas com a vida escolar; f) manuteno dos edifcios escolares para que conservem aspecto higinico e agradvel; g) regularidade da escriturao escolar; h) avaliao do rendimento de todo o trabalho, segundo a orientao que se tenha estabelecido; i) inspeo constante dos servios dos professores e atividades dos alunos;
j) fortalecimento das relaes entre a escola e a comunidade, para que o ensino no s bem interprete as necessidades do ambiente, mas tambm para que a comunidade bem interprete e auxilie o trabalho da escola; l) financiamento satisfatrio de todos os servios. Como se v, Moehlman condensa as atividades dos administradores escolares em geral, referindo-se ao planejamento do trabalho, seleo, distribuio e aperfeioamento dos mestres; ao estabelecimento de canais de informao da periferia para o centro e em sentido inverso; ao desenvolvimento das condies que, entre todo o pessoal, estabelea estmulo para progresso geral, inclusive o reconhecimento dos mais capazes na situao de lderes. Quando todas essas funes se propaguem num grande nmero de escolas, de diferentes tipos, para que atendam aos diferentes aspectos da vida social, cria-se um sistema escolar consistente. o que em grandes servios pblicos de ensino, quando bem orientados, se tem procurado obter.
Sntese do captulo 1 Num empreendimento qualquer, podem-se separar as atividades em dois grupos: propriamente operativas e administrativas. Nos empreendimentos que produzam coisas tangveis (mercadorias), essa distino ser mais fcil; nos que produzam servios, o mesmo no acontece, visto que servios subentendem relaes entre pessoas, substanciais tambm nas atividades administrativas. As escolas existem para produzir servios de desenvolvimento e ajustamento social. Desde a unidade bsica, a classe de ensino, os servios escolares se fundam em relaes humanas. A constituio de maiores conjuntos no anula esse ponto essencial, antes o acentua, devendo os administradores dar-lhe ateno especial, mediante anlise de seu prprio comportamento. 2 Para essa anlise, devem se considerar duas espcies de atividades: a de coligir informaes sobre os problemas que no trabalho comum se apresentem; e a de decidir, no sentido de que tais problemas se resolvam, no vindo, ademais, a se reproduzirem desnecessariamente. Em termos esquemticos, ser preciso que o administrador conhea o empreendimento em que esteja atuando, para que e por que deva atuar, e, ainda e tambm, em cada caso, onde, quando, quanto e como tenha de operar. Isso leva a encarar a ao administrativa sob quatro modalidades capitais: a) planejar e programar; b) dirigir e coordenar; c) comunicar e inspecionar; e, d) controlar e pesquisar. 3 Planejar significa figurar, em termos simblicos, o que se deva realizar, em qualidade e quantidade; e programar, estabelecer objetivos graduais que permitam a realizao final desejada. Plano e programas so aplicveis a um empreendimento, no seu todo, em projetos integrais; ou a setores, em projetos setoriais. A determinao de tais setores depender da natureza das operaes e de sua distribuio no tempo e no espao. 4 Dirigir e coordenar a ao administrativa que consiste em fazer funcionar na devida forma, e a tempo e hora, cada parte do trabalho. Implica diviso de tarefas e demarcao
conseqente de esferas de responsabilidade e nveis de autoridade. Da, a idia popular de que administrar signifique apenas ordenar, comandar, chefiar. Esses verbos supem a prtica de decidir, mas, de decidir bem, com prvio conhecimento de causa, que habilite o administrador a, sensatamente, optar entre alternativas ou a bem escolher entre hipteses vrias para a resoluo de cada problema. Boa deciso tanto supe conhecimento geral das operaes (mtodos, tcnicas), quanto percepo do conjunto das pessoas que trabalhem, sua motivao, suas disposies e atitudes e, mais, a influncia do comportamento administrativo sobre tudo isso. 5 Da, a importncia em comunicar e inspecionar. Para que o exerccio da autoridade satisfatoriamente se d, ser preciso que haja canais desimpedidos de comunicao entre superiores e subordinados, e inversamente. Muitas coisas no se executam satisfatoriamente por ausncia ou insuficincia de informao de cima para baixo, e muitos problemas evitveis se geram por desconhecimento, por parte dos dirigentes, da situao real do trabalho. Inspecionar o termo que se aplica anlise das condies e circunstncias, inclusive as de ordem pessoal, em qualquer setor de trabalho. No significa apenas fiscalizar, no sentido disciplinar que o uso dessa palavra admite. Ser, mais amplamente, comunicar, de cima para baixo e de baixo para cima, contribuindo para maior solidariedade geral entre os que trabalhem: o neologismo supervisionar, (do ingls supervision), vem sendo nesse sentido tambm empregado. 6 Boa inspeo necessariamente se desdobra em controle e pesquisa. Controlar significa confrontar o desempenho de papis diferenciados, ou verificar a forma pela qual as responsabilidades de cada qual so aceitas e correspondidas; e pesquisar, levar adiante essa anlise, nos elementos, fatores gerais e circunstncias ocasionais do trabalho. Em qualquer nvel, o administrador ter de pesquisar ou investigar para que bem possa decidir. 7 No se trata a de promover investigaes de cunho terico, para concluir por generalidades. Trata-se de investigar fatos e condies nas situaes concretas que o administrador esteja defrontando, tais como elas se apresentem, caracterizadas pelo comportamento dos subordinados e o dos prprios administradores. o que se denomina pesquisa na ao, ou pesquisa para a ao, aquela que praticamente importa. Assim se fecha o crculo do comportamento administrativo, indicado naqueles pares de termos: planejar e programar, dirigir e coordenar, comunicar e inspecionar, controlar e pesquisar. A experincia demonstra que onde se pesquise na ao, h maior coeso no empreendimento, pois a prpria pesquisa estimula disposies e atitudes favorveis melhor participao no trabalho.
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Captulo 4
Os sistemas pblicos de ensino e os problemas de poltica e legislao
Os sistemas de ensino No estudo sobre Organizao e Administrao escolar, que vimos fazendo, trs idias capitais tm sido ressaltadas. A primeira esta: num trabalho cooperativo qualquer, ao mesmo tempo em que dividimos as tarefas, devemos coorden-las, visando a resultados de crescente eficincia. A segunda que, para isso, vrias esferas de responsabilidade e nveis de autoridade devem estabelecer-se, segundo conjuntos estruturais e funcionais, de possvel anlise autnoma. A terceira, enfim, que a associao necessria entre esses conjuntos reclama a compreenso dos objetivos gerais e integrados de cada empreendimento. O comportamento administrativo, com vistas a tal resultado, atende a princpios de planejamento, direo, comunicao e controle, como no captulo anterior se demonstrou. Quando a todos esses pontos se d a necessria ateno, as organizaes assumem a feio de um sistema. Isto , estrutural e funcionalmente, suas partes se coordenam de tal modo que o trabalho de umas sobre as demais influi, sem quebra da harmonia geral. Um sistema algo que apresenta um destino comum, quaisquer que sejam os elementos de sua composio. Em servios complexos (e tal o caso dos de ensino), o termo muitas vezes se aplica, para efeitos prticos, a conjuntos maiores ou menores, desde que seus elementos e condies se unifiquem para a consecuo de objetivos de um certo gnero, ou ainda de vrios, apreciados num mesmo grau operativo. Pode-se admitir que uma s escola constitua um pequenino sistema; assim tambm, uma rede de estabelecimentos do mesmo nvel de ensino, ou conjunto mais diferenciado e abrangente de escolas de muitos graus e ramos, desde que sirva a certa clientela delimitada, a de uma populosa cidade, ou de regio determinada. Com mais razo se dir que um conjunto de numerosas escolas, entre si coordenadas para que atendam s necessidades de todo um pas, representar um sistema. Da, o uso corrente de expresses tais como sistema local, sistema regional e sistema nacional de ensino.
O uso de tais expresses e, necessariamente, a de sistema pblico, em qualquer caso se refere a certo regime estabelecido, mediante ao poltico-administrativa que aos servios escolares comunique unidade formal de propsitos e certa unificao de procedimentos, por influncia de um contexto social que a esses mesmos servios inspire e modele, assim adquirindo forma institucionalizada estvel. A sistematizao de servios de ensino deu-se primeiramente por influncia de entidades religiosas; depois, por marcada atuao de organizaes econmicas; enfim, pela de grupos de ao poltica, com a caracterizao gradual dos sistemas pblicos atuais. Mas s a partir dos fins do sculo 18 e, sobretudo, no decorrer do sculo passado, que os servios escolares passaram a ser compreendidos nessa forma, como matria da ao governamental. Se certo que, j em autores to antigos como Plato e Aristteles, encontramos afirmaes sobre a importncia das relaes entre a poltica e a educao do povo, tambm certo que esse pensamento s nos ltimos sculos veio a afirmar-se, com a compreenso dos Estados de base nacional. A convico de que a cada unidade cultural devesse corresponder uma unidade poltica justificaria os esforos no sentido de criar, desenvolver e manter instituies pblicas de educao. A Reforma intensificou uma poltica pedaggica de carter nacional-religioso. Muitos historiadores lembram que foi Lutero o primeiro a recorrer aos poderes pblicos para propagao de suas idias religiosas. Comenius, por sua vez, props que se estabelecessem escolas pblicas, destinadas tanto a crianas como a jovens, juntando a essa concepo princpios de ordem filantrpica. A Contra-Reforma aproveitou essas idias, havendo a Companhia de Jesus em muitos pases, inclusive o Brasil, decisivamente concorrido para a extenso de servios populares de ensino. Na teoria poltica, notam vrios autores, foi Montesquieu o primeiro pensador a tratar da questo sob forma mais desenvolvida. Em sua famosa obra Do esprito das leis, publicada em 1748, toda uma parte, o livro IV, trata da matria com o significativo ttulo Por que as leis da educao devem ser relacionadas com os princpios de governo. Os tericos da Revoluo Francesa, em especial Condorcet, desenvolveram essa idia. Em seus escritos e projetos Assemblia Legislativa, em 1792, Montesquieu defendeu a universalidade, a gratuidade e a laicidade do ensino. Esses princpios vieram a dar, depois, orientao aos servios de instruo pblica em vrios pases europeus e americanos (Graves, 1928). Nessa base, constituram-se redes de escolas populares no reino da Prssia, por influncia direta das idias de Guilherme Humbolt e Hegel, e, pouco depois, sistema similar no Estado norte-americano de Massachusetts, com Horace Mann, em 1838, e na Frana, quase meio sculo depois, com Jules Ferry. Desde ento, a maioria dos pases tem cuidado de desenvolver sistemas pblicos de educao (Luzuriaga, 1959). Tais como agora os conhecemos, os sistemas pblicos resultaram de lentas transformaes, com o esclarecimento da idia de que as naes devem ter por base uma cultura nacional, a mesma lngua, homogeneidade geral de costumes, comunidade de interesses, ideais e aspiraes. A cada unidade cultural dever corresponder uma nao, no sentido moderno deste conceito, donde a necessidade de bem se formarem os cidados de cada uma. Cada nao resulta de uma organizao de fato, ou de uma subestrutura (territrio, povo, interesses imediatos de subsistncia e defesa), a qual se institucionaliza por ao poltica, com o estabelecimento de um governo em que se representem aspiraes
comuns, no caso de regime democrtico, ou as de um grupo mais poderoso que aos demais submeta, em outros casos. Do ponto de vista da organizao e administrao escolar, o assunto interessa por dois pontos fundamentais. Primeiro, o da filosofia poltica em que cada Estado se apie, com suas normas de sentido programtico, a definio dos rgos do poder pblico e a dos direitos e garantias dos cidados. Depois, pelas formas prticas de legislao que em cada caso se adotem, a fim de que tal filosofia possa ser realizada com a devida eficincia, por ao poltica coerente. A cada um desses pontos, convir que examinemos.
Poltica e administrao Que se deve entender por filosofia poltica e ao poltica, e quais as relaes que tais conceitos apresentam com os problemas gerais de administrao? Em sentido amplo, uma filosofia poltica define intenes, propsitos, um deverser. Para exemplificar: falar de finalidades e valores gerais, tais como aperfeioamento do homem e suas instituies, valor e desenvolvimento da personalidade, oportunidades iguais a todos nos bens da civilizao e da cultura, direito a receber educao, respeito pelos direitos fundamentais do homem, transmisso de valores, aproveitamento das capacidades individuais, distribuio de justia, ou princpios similares. Tudo isso fundamental como ponto de partida. Mas para que se traduza em termos prticos, haver necessidade de ao poltico-administrativa, ou seja, de meios hbeis para que tais aspiraes e valores possam ser realizados em face de situaes problemticas variveis, as que cada nao, ou partes de cada uma, em dado momento apresentem. Por isso se diz, tomando-se o termo em sentido prtico, que poltica significa a arte de bem governar, tendo em vista o bem comum, representado num sistema definido de valores. Segundo a filosofia social adotada, as instituies de governo tero este ou aquele sentido geral. Se democrtica, as formas de governo sero democrticas. Se aristocrtica, ou oligrquica, outras sero elas. E, se totalitria, diversas tero de ser. Os governos procuram comunicar a seus servios, ou administrao pblica em geral, o esprito do regime que hajam adotado. No obstante, os domnios da formulao poltica no se confundem com os da administrao, em sentido estrito. A poltica assinala grandes diretrizes, aspiraes gerais, com sentido especialmente prospectivo. A administrao a isso recebe, procura compreender e objetivar, em planos e programas de operaes, que bem articulem elementos e condies, instrumentando e coordenando servios. Claro que entre o plano poltico e o da administrao existem estreitas e ntimas relaes. Mas a perspectiva da administrao, convir relembrar, a da eficincia dos servios, no a discusso das finalidades polticas que se tenham em vista por si mesmas. Quando no haja num povo suficiente nvel de desenvolvimento, certo que o nome de poltica tambm se emprega para designar expedientes, legtimos ou no, utilizados para a posse dos postos de mando, com o intuito de favorecer certos grupos ou de garantir a continuidade da dominao de certas classes, mediante troca de favores ou emprego da fora. Os processos que ento se empreguem j no correspondero queles a que antes nos referimos.
A mais clara afirmao em favor da necessidade do estudo de dois campos diferenciados, um relativo poltica e outro administrao, foi enunciada no ano de 1887, por Woodrow Wilson, a esse tempo professor universitrio nos Estados Unidos e, mais tarde, presidente desse pas. Procurou ele demonstrar que a administrao pblica deveria constituir objeto de indagao autnoma, tanto quanto o direito e a teoria poltica. O objeto do estudo da administrao deve distinguir entre os mtodos de administrao segundo ensaios empricos, confusos e dispersivos e os que se possam realizar subordinados a mtodos de constituio objetiva ou cientfica (Wilson, 1960). Reconheceu, nesse trabalho, a necessidade de se conferir maior poder de deciso aos administradores dos servios pblicos, dentro de normas e responsabilidades definidas. Aos administradores, caber compreender e interpretar os grandes rumos ou tendncias da ao poltica para traduzi-los, tecnicamente, em realidades de operao, segundo estudo dos recursos disponveis, seu melhor relacionamento com as finalidades indicadas e adaptao s situaes problemticas que se ofeream. Na lngua inglesa, dois termos existem, alis, a esse respeito e que aqui devem ser lembrados: politics e policy. O primeiro corresponde indicao de vastos objetivos da vida social, composio geral dos poderes pblicos, aos critrios de ordem jurdica e moral a que devam subordinar-se. O segundo, aos modos de anlise gradual da ao necessria para que esses resultados se obtenham, por desdobramento de um trabalho ordenado e coerente. Implica a idia de antecedentes e conseqentes, ou de um relacionamento adequado entre meios e fins. Ajusta-se, portanto, idia fundamental de planejamento ou programao, tanto no sentido da estrutura dos servios quanto no dos procedimentos a serem utilizados, a fim de que as finalidades gerais previstas possam integrar-se por esforo comum. Assim, se a politics define rumos imperativos, de tudo abrangentes, as policies se graduam nos vrios graus da ao poltica e da administrao, propriamente dita, segundo nveis de responsabilidade na ao de dirigir ou coordenar os servios pblicos. Num estudo apresentado Universidade de Colmbia, Beatriz Osrio (1956), com razo, observa:
Deve-se notar que, em portugus, no temos seno uma s palavra, poltica, para designar tanto politics como policy. Quando dissermos apenas poltica, referimo-nos a politics, ou em outros termos, aos mais largos propsitos da administrao, numa espcie caracterizada de instituies, que so as do Estado. Mas, fazendo referncia administrao de qualquer outra espcie de instituies, temos sempre que usar de um adjetivo. Poltica educacional, por exemplo, significa educacional policy no sentido mais amplo.
A mesma educadora comenta as observaes do tratadista Lepawsky quanto a uma possvel dificuldade na compreenso, mesmo em ingls, das relaes entre o sentido correto de policy e o de administration. Mas entende que essas dificuldades podem desaparecer quando se reconhea que o termo administrao, no uso corrente, ora seja tomado num sentido muito amplo, ora em sentido menos largo e, ainda, em acepo restrita, a de gesto direta, ou simples gerncia de um servio qualquer particularizado. Em certos casos, para traduzir as duas idias referidas, usam-se em portugus dois termos tomados linguagem militar: estratgia e ttica. A estratgia refere-se aos planos gerais de operao, assinala as finalidades ltimas. A ttica trata da arte de bem
dispor as tropas no terreno e de conduzi-las ao combate para que os fins estratgicos sejam alcanados. Ainda na linguagem militar, encontra-se a expresso diretivas de ao aplicada tanto na descrio de planos estratgicos quanto nas da ttica, ou afinal, servindo ao relacionamento dos aspectos mais amplos de ao com outros, particularizados. Nas atividades civis, o nome diretiva tambm usado, ou substitudo pelo sinnimo diretriz. Um conjunto de indicaes gerais, dadas por um chefe a seus colaboradores, para conduzir um negcio ou uma empresa, num determinado rumo, uma diretriz.1 Pode-se dizer que uma e outra dessas expresses de algum modo traduzem o termo ingls policy, e que os problemas gerais de ao poltica assimilam-se aos da estratgia, e os de administrao, aos de ttica. Alis, mesmo em ingls, o termo policy admite gradaes, na conformidade dos nveis administrativos, ou os da ao a ser coordenada, em cada caso. A formulao de decises administrativas (no ingls, policy making) sucede-se em todos os graus de coordenao, direo ou comando. corrente encontrar nos autores variada adjetivao: major policies, general policies, supplementary policies, written policies, costumary policies, individual policies (cf. Reavis, Pierce, Stullken, 1931). Tomando-se administrao no sentido de gerncia, ou gesto direta de servios (no ingls, management), cuja funo caracterstica reside na interpretao operativa das general policies, diz Lepawsky que os agentes de administrao, ou administradores, no podem eximir-se da responsabilidade de formular certas diretivas prprias, ainda que no devam violar as diretrizes estabelecidas por agentes de mais alta autoridade. Essa observao justificada com o seguinte trecho de Paul H. Appleby (1949):
A administrao, considerada em seu mais amplo sentido, a aplicao de uma diretriz geral (policy) geralmente estabelecida por lei. Sucessivamente, essa aplicao se torna mais especificada quando venha a referir-se a grupos de trabalho particularizado e, enfim, aos prprios casos individuais. Inversamente, a formulao e aplicao de uma diretriz referida a casos particulares pode tornar-se depois aplicada a casos mais gerais... A administrao, em larga medida, envolve os dois processos, incessantemente.
Analisando o mesmo assunto, Mosher e Cimmino admitem que as decises administrativas, sob certos aspectos, so um segmento do processo poltico geral. Mas insistem em que as finalidades polticas mais amplas, ou diretrizes de valor imperativo, tm de desdobrar-se por todo um sistema causal, de relacionamento entre meios e fins, subordinados a uma programao coerente, que predetermine a formulao das diretivas particulares. Mas essa delimitao resultar tambm dos elementos e condies de cada caso concreto. E, a propsito, escrevem:
H uma importante relao entre o modo em que uma organizao qualquer se apresente em seu aspecto estrutural e funcional, de uma parte, e as espcies de diretivas e decises que os administradores devam adotar. Os estudiosos da administrao notam sempre que o modo com que se dividam as funes, no mbito de uma organizao administrativa, condiciona no s o como sero exercidas essas funes, mas tambm quais podero ser
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O conceito de diretriz ser adiante exemplificado, como mais detidamente analisado no captulo 10, em que se estuda a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional.
elas, na execuo real. Em outros termos, ser lcito antecipar que decises e diretivas o rgo administrativo ter tendncia a adotar, conhecendo-se previamente a estrutura interna dos servios e as funes que realmente possam desenvolver. (Mosher, Cimmino, 1950).
Se a administrao assim se subordina a uma poltica, comentam por fim esses autores, a prpria ao poltica estar na dependncia dos recursos, elementos ou instrumentos mais ou menos eficientes com que a administrao possa contar. Em resumo, os ideais e aspiraes polticas definem grandes metas, e, j em concordncia com elas, traam quadros fundamentais de instrumentao e linhas gerais de operao. No sentido estrito do termo, a administrao levada a aceitar esses pontos para dar-lhes vida e movimento, em face das situaes problemticas que se apresentem. A poltica, num sentido geral, estabelece propsitos e tendncias gerais de ao, ou as bases programticas a desenvolver, em diretrizes e normas gerais, normalmente expedidas por certo poder poltico, o legislativo.
Administrao e legislao O instrumento geral de expresso poltica a ser seguido pelos rgos de administrao pblica a legislao. A esse ponto no fizemos at agora seno breves referncias que demandam mais detido estudo. Desde que os servios escolares, ou os da educao, em geral, constituem um grande empreendimento pblico em relao ao qual, de uma ou outra forma, a iniciativa particular vem a relacionar-se, evidente que a legislao importa sempre aos problemas de organizao e administrao escolar. Mas importar a que ttulo, ou sob que forma ou formas diferenciadas?... Conter a legislao as fontes primrias de todo o estudo de organizao e administrao, como chegam a afirmar, sem maior propriedade, alguns expositores?... Ou, ao invs disso, nela devemos distinguir elementos de duas espcies: uma referente a finalidades gerais do trabalho intencional de educar, inseparveis das que modelem a existncia do Estado e assim justifiquem seu reflexo nos esquemas prticos de educar; e, outra, relativa instrumentao mesma de certas providncias de organizao e administrao, segundo uma perspectiva tcnica de eficincia?... O que se deve dizer que a legislao poder conter vrias coisas, sendo esse termo de acepo muito vasta, na linguagem comum. Todas as formas de direito positivo, ou objetivo, tomam expresso na lei, entendida como forma normal pela qual o Estado estabelece regras de convivncia dotadas de significao imperativa. Entre as tendncias e aspiraes parceladas de grupos, por vezes em manifesto conflito, apresentam-se as leis como macrodecises que procuram assegurar coeso e equilbrio de todo o corpo social. Pressupem relaes jurdicas como elemento mais profundo, ou se assim quisermos, instituies jurdicas, resultantes da cultura de cada povo, j presentes em costumes, e que, por atuao do Estado, assumem carter imperativo. Desse modo, a prpria legislao, em suas variadas expresses, representa um instrumento formal de organizao e administrao pblica. Na verdade, a elaborao jurdica possui os seus conceitos, princpios e instrumentos de anlise, admitindo modelos tericos e esquemas prticos peculiares.
Quanto ao ensino, os documentos legislativos exprimem o modo pelo qual os poderes pblicos concebem sua participao e responsabilidade no processo educativo em geral, e, de modo especial, nos de ao intencional e sistemtica, atravs dos sistemas pblicos para isso criados. No est, portanto, a legislao escolar separada do contexto jurdico de cada nao, o qual comea por afirmar-se numa lei magna, a sua carta poltica ou constituio. As constituies condensam os princpios gerais de organizao poltica, indicando as fontes do poder, definindo e discriminando os rgos de ao pblica, razo por que ocupam o plano mais alto na hierarquia das fontes do direito positivo. Estabelecem elas os fins do Estado, ao mesmo tempo em que instituem os rgos do poder e condies de seu exerccio, em face do qual reconhecem direitos e garantias individuais. Muitas constituies, de mais recente elaborao, incluem princpios programticos expressos com referncia vida social e econmica, especialmente em relao s condies da educao e do trabalho. De modo direto ou indireto, algumas se referem s grandes linhas da estruturao e gesto dos servios escolares. Essa matria, porm, mais freqentemente tratada em diplomas que o poder legislativo discute e aprova, e o poder executivo promulga. o que se chama a legislao ordinria. A ela se seguem, para tratamento mais minucioso, atos complementares, os quais, tal seja a organizao poltico-administrativa do Pas, comportam duas modalidades. Quando se trate de naes com regime federado, haver por parte dos Estados membros (subconjuntos do conjunto nacional), atos complementares por seus rgos prprios elaborados, na forma de legislao supletiva, que complete a que tenha sido formulada pelo governo central ou, ao menos, a das diretivas constitucionais. Quando se trate de naes com regime unitrio, ainda ao governo central que incumbe baixar essa legislao complementar, na forma de decretos, assinados pelo chefe do poder executivo, ou na de portarias, avisos ou outras instrues de carter regulamentar, por seus auxiliares diretos. Esquematicamente, pelo imprio ou fora da legislao, devem-se assim considerar as leis, propriamente ditas, e os atos complementares: 1) os preceitos constitucionais referentes organizao poltico-administrativa, aos fins do Estado, ou sentido programtico que se lhe atribua nos domnios da vida econmica e social, em geral, e, por isso, nos da educao; 2) a legislao ordinria, isto , as leis votadas por rgos coletivos, as cmaras, constitudas nos pases democrticos mediante representao popular, multipartidria; 3) os documentos complementares, que a essa legislao desdobrem, ou minudenciem. Os documentos complementares distinguem-se por seu contedo: a) de natureza ainda legislativa, com funo supletiva, tal como se d no caso dos Estados federados; b) de natureza propriamente regulamentar, baixadas pelo chefe do poder executivo central ou, em certos casos, ainda e tambm pelos rgos correspondentes dos Estados federados; c) de natureza explicativa, mais minudentes, baixados por auxiliares diretos do chefe do poder executivo, num e noutro caso na forma de decretos
ministeriais como se denominam nalguns pases, ou na de portarias ministeriais, como em outros se chamam; e atos menores, como circulares ou recomendaes executivas, segundo o poder regulamentar que se conceda a diferentes escales executivos, para melhor adaptao das normas gerais, contidas nas leis e regulamentos. Por extenso, a esses atos menores, na linguagem corrente, tambm se aplica o nome de legislao, quando, na verdade, so atos de gesto. Nessas condies, no se poder dizer que toda a legislao constitua a fonte da ao de organizar e administrar, pois nela assume ntido sentido de instrumentao, ou passa a representar recurso prtico para a estruturao e gesto dos servios. Nenhuma discriminao prvia, de carter formal, poder ser estabelecida a esse respeito. o que facilmente se pode concluir quando, nos estudos comparativos se ensaie a descrio dos sistemas pblicos de ensino de diferentes pases. Em certos casos, para caracterizar um sistema, bastar transcrever alguns princpios constitucionais e a legislao ordinria, promulgada pelo governo central. o caso de pases de regime unitrio. Ou, ento, ter-sede reunir esses elementos, coligindo-se tambm a legislao supletiva, tal como especialmente se d nos pases de regime federado. Ou, ainda nestes, como por vezes ocorre, o sistema ter de ser descrito to-somente pela legislao originria dos Estados membros, dada a inexistncia de uma legislao de ensino geral que se aplique a todo o pas.2 De qualquer forma, ainda que expedidos por agentes diversos, os elementos legislativos devem constituir um corpo com unidade lgica, ou perfeita coerncia. O princpio de no contradio um dos postulados essenciais da construo jurdica. Todos os diplomas legais subordinam-se ao que se estabelea na constituio do pas. Os atos complementares, por sua vez, devem com esses manter coerncia. Para a compreenso dos sistemas nacionais de ensino, os quais tanto podem ter um sentido de unidade formal imposto pela legislao, como sentido funcional, mais amplo, cabem aqui algumas observaes. Na construo do sistema de um pas concorrem fatores de unificao no indicados em lei, ou pelo menos na legislao de carter geral, mas por influncia de costumes, de certas idias e aspiraes de solidariedade do grupo nacional, e, dentro dele, de grupos regionais. Tais fatores podem ser desenvolvidos pelos prprios profissionais do ensino, congregados em associaes ou rgos representativos de classe. Por outro lado, ainda em pases federados, em que no haja um sistema formalmente unificado, certa coordenao de propsitos e mtodos alcanada em virtude de convnios que se estabeleam, referentes a auxlios pecunirios que o governo central dispense s diferentes unidades poltico-administrativas e para a percepo dos quais geralmente condies de eficincia dos servios so exigidas (Cocking, Gilmore, 1938). Sob o ponto de vista prtico, a legislao atinge a ao do organizador e administrador, antes de tudo porque lhe assinala as diretrizes gerais do trabalho; depois, porque lhe marca os limites sobre que possa decidir, determinando-lhe a competncia geral e o alcance das suas prprias decises, ou das diretivas que possa elaborar. Desse modo, assinala-lhe um status funcional, esclarecendo prerrogativas e deveres, esfera de responsabilidade e nvel de autoridade.
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Esse o caso, por exemplo, dos Estados Unidos, em que no h legislao federal em relao aos sistemas do ensino. No obstante, a legislao estadual regida pelos princpios constitucionais, nela influindo decises da justia federal e a poltica de auxlios da Unio.
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No se discute que o conhecimento das leis e regulamentos interesse aos profissionais incorporados a um sistema qualquer de ensino. No se poder pr em dvida igualmente que, a cada um, caber cumprir as tarefas que na legislao lhes sejam atribudas, tudo com perfeita exao. Uma e outra coisa correspondem a princpios elementares de tica profissional. Isso no significa, porm, que para uma boa ao administrativa baste o conhecimento das leis e regulamentos. Esses documentos contm a expresso de normas que consideram um nmero indefinido de casos e um conjunto ilimitado de pessoas. De modo geral, as leis so feitas para durar, de sorte que no podero minudenciar os casos particulares, a grande variedade de condies de cada servio ou as situaes problemticas que neles se apresentem. E como, precisamente, a essas situaes que o trabalho dos organizadores e administradores vm a referir-se, torna-se claro que os seus atos que devem dar vida aos preceitos legais, no ao inverso. Para isso ho de fundar-se em conhecimentos de outras fontes, muito variados e ho de estar assimilados, para conveniente aplicao em cada caso. Admitir que o conhecimento da letra da lei, por si s, baste para formar o organizador e administrador escolar ser incorrer em equvoco. Ser admitir que a ao administrativa no represente seno a aplicao mecnica de textos, sem maior conscincia dos elementos e condies que em seu processo incessantemente intervm. A aplicao dos mesmos textos, em certas mos, poder servir rotina e a um estilo burocrtico na conduo dos servios, ao passo que, em outras, animar o trabalho com verdadeiro sentido criador. Ser necessrio, para tal sentido, que haja uma adequada preparao dos que tenham de responder pelos encargos de organizao e administrao escolar. Para conhecer da letra da lei, bastar saber decifrar-lhe o texto, dando-lhe interpretao literal. Para bem se informar e decidir, ser necessrio possuir uma viso clara de todo o processo educativo, seus elementos e recursos, objetivos imediatos e mediatos; enfim, preparao especializada quanto ao sentido social e tcnico do trabalho das escolas. Ademais, a prpria formulao da legislao complementar normalmente reclama a colaborao de especialistas na matria, dado que representa uma instrumentao para que os servios do ensino bem se estruturem e possam ser eficientemente conduzidos. certo que essa colaborao depende de circunstncias, variveis em cada nao. Uma delas decorre do tipo da mentalidade geral reinante nos servios pblicos de cada pas, dos costumes e tradies nele existentes, ou da maior ou menor penetrao das vantagens da racionalizao do trabalho. De modo particular, depende das idias educacionais correntes e da compreenso da ao impulsionadora e criadora que tais idias possam e devam ter na vida social. Tudo isso se refletir na latitude que se conceda iniciativa de cada parte de um sistema, a fim de que contribua para melhor articulao dos diferentes elementos de que se componha. Os melhores modelos de organizao e administrao escolar so os de pases em que a legislao ordinria (por isso que destinada a durar, e de mais difcil alterao) no desa a mincias que impeam a boa adaptao, os ajustamentos e reajustamentos necessrios.3
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Do ponto de vista jurdico, esta questo discutida em termos de delegao de poderes de parte do poder legislativo ao executivo. O exame por esse aspecto excederia os limites deste compndio. Deve-se observar, no entanto, como ensina Temstocles Cavalcanti, que h um sem-nmero de leis de natureza tcnica que exigem certo nmero de normas que s podem ser elaboradas por especialistas e que so deformadas na elaborao por um rgo to numeroso como o Congresso Nacional. Assim pensam tambm outros mestres de direito. Cf. estudo de sntese da matria, de autoria de A. Machado Pauprio (1962).
Para os leigos, ou iniciantes na matria, tal aspecto geralmente considerado pela simples feio de centralizao ou descentralizao administrativa. A questo no se resume a aspecto to singelo. Onde quer que haja um sistema, haver a idia de articulao entre partes e subpartes, como expresso geral de um conjunto operativo harmnico. Assim, haver sempre centralizao e descentralizao. O que importar saber ser o que convenha centralizar e o que convenha descentralizar, como, quando, onde e porque, seja isso necessrio. Nos pases de tradio cultural anglo-saxnica, em que as questes da educao popular estiveram sempre mais diretamente ligadas vida de cada comunidade, a legislao tem sido sempre de ordem geral, deixando as especificaes para a ao administrativa propriamente dita. Nos de formao latina, tem predominado uma tradio contrria, derivada tambm de tradies culturais. Acredita-se mais no texto da lei, em sua forma normativa estrita. Ademais, nos pases latinos, menor conscincia existe entre os problemas que devam caber ao legislativa das cmaras de representao poltica e a que deva restar aos rgos do poder executivo e, em conexo com esses, a rgos administrativos de maior caracterizao tcnica, para que bem adaptem as diretrizes gerais da lei s condies de situaes concretas.4 Tende-se hoje, porm, em todos os pases, a adotar, na estruturao geral dos servios, certos rgos de estudo e pesquisa que bem possam informar a ao legislativa, por um lado; e, de outro, rgos comumente de natureza colegiada, na forma de conselhos, juntas ou comisses permanentes, com funes resolutivas, ou simplesmente consultivas, para assessoramento dos rgos do poder executivo. Esse modo de admitir a matria vem a corresponder, enfim, a uma composio de ordem funcional, que pode repetir-se em variados nveis da estruturao dos servios. Isso estabelece certo jogo de pesos e contrapesos entre as situaes de fato, isto , as situaes problemticas concretas e as situaes formais e ideais, estabelecidas na lei. O quadro que adiante se apresenta, permite uma viso geral das relaes de um e de outro tipo de legislao, ou suas diferentes espcies; ou, afinal, um esclarecimento de como as diretrizes de mbito mais amplo, expressas pela legislao, vm a minudenciar-se na ao propriamente administrativa, em diretivas de maior ou menor alcance.
Legislao e planejamento geral dos sistemas Nos ltimos tempos, tm-se desenvolvido idias cada vez mais precisas sobre os diferentes aspectos e relaes entre a legislao e o planejamento geral dos sistemas pblicos de ensino. Nesse sentido, vrias entidades dedicadas aos assuntos de organizao e administrao escolar tm reunido esforos: a Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco), o Bureau Internacional de Educao, que a ela se filia, e o Departamento de Assuntos Culturais da Organizao dos Estados Americanos (OEA), por sua Diviso de Educao, recentemente elevada categoria de departamento. Com a cooperao da Unesco, a OEA reuniu em Washington, em julho de 1958, um Seminrio especial sobre planejamento integral da educao, de que participaram
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Centralizao ou descentralizao administrativa no se opera apenas no sentido da diviso territorial, ou das unidades poltico-administrativas, mas tambm no sentido funcional, por critrios muito variados. Cf. Cilli (1940).
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no s representantes de todos os pases latino-americanos, como grandes especialistas de organizao e administrao escolar de diversas outras naes, para isso especialmente convidados.5 O planejamento a se definiu como um processo contnuo e sistemtico no qual se apliquem e se coordenem os mtodos de investigao social, os princpios e tcnicas da educao, da administrao, da economia e das finanas, com a participao e apoio da opinio pblica, tanto no campo das atividades governamentais, como privadas, a fim de que se garanta ensino adequado populao de cada pas, com metas e etapas bem determinadas, que facilitem a todo e qualquer indivduo a realizao de suas potencialidades, no esquecida sua contribuio, de modo eficaz, no desenvolvimento social, cultural e econmico.
Estabeleceu o Seminrio que o planejamento deve ser compreendido em funo de ideais democrticos. Para garantia deles, deve-se admitir que especialistas com responsabilidade cientfica, sob a autoridade do Estado, formulem diretrizes e indiquem solues; que, a seguir, uma livre e geral discusso se estabelea sobre a matria, com consulta metdica a entidades de opinio organizada, sob todos os aspectos do planejamento que signifiquem mais precisa definio de aspiraes, ordenao de objetivos e sugestes no sentido do aperfeioamento contnuo das medidas que se venha a fixar.
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Os documentos e concluses do Seminario sobre Planeamiento Integral de la Educacin, realizado de 16 a 27 de junho de 1958, esto publicados na revista La Educacin, rgo da Unio Panamericana, n. 11, 1958.
O trabalho de planejamento geral dos sistemas de ensino, com esse intuito, dever atender aos seguintes pontos: a) aplicao de mtodos cientficos para investigao das realidades educativas, culturais, sociais e econmicas de cada pas; b) apreciao das necessidades e sua ordenao, para que possam ser satisfeitas atendendo-se a critrios de prioridade, a breve e a mais longo termo, segundo prazos claramente determinados; c) apreciao realista das possibilidades de recursos humanos e financeiros disponveis; d) proviso dos fatores mais significativos que possam interessar execuo dos planos fixados; e) continuidade que assegure ao sistemtica; f) coordenao entre os servios educativos e os demais servios do Estado em todos os setores da administrao pblica; g) avaliao peridica dos resultados e reajustamentos constantes dos planos, projetos e programas; h) flexibilidade que permita a adaptao dos planos a situaes no de todo previsveis: i) trabalho de equipe entre especialistas devidamente qualificados; j) formulao e apresentao dos planos com vistas aos interesses nacionais, no os de determinados grupos ou de pessoas. Devendo estimular a iniciativa dos poderes pblicos e instituies privadas, no mbito local, regional e nacional, o planejamento assim concebido passar a representar uma medida fundamental para a instaurao de um novo esprito de organizao e administrao escolar. De fato, assim poder estender e melhorar a eficincia dos servios do ensino, mediante a reviso de objetivos, reforma adequada de programas e mtodos, e mais perfeita articulao dos diversos nveis e modalidades de cursos. Poder, alm disso, estimular a conscincia da necessidade de planejamento social e econmico que, nos servios da educao, encontra um terreno associado. Admitindo que o planejamento dos servios de ensino, ou de educao, deva ser integral, ou concebido como totalidade orgnica, admitiu tambm esse Seminrio que maiores facilidades de anlise devam existir quanto aos seguintes aspectos: qualitativo, quantitativo, administrativo, poltico e financeiro. Todos, no entanto, devem ser articulados ou estruturados a fim de que o sistema resultante apresente uma equilibrada instrumentao com condies de progressiva reviso e reajustamento. Os princpios gerais sobre nveis de ensino, com reflexo na organizao administrativa, foram assim estabelecidos: 1) de articulao vertical: o ensino dever organizar-se atravs de etapas definidas como um todo solidrio que permita ao educando ascender at o maior grau de madureza e preparao possvel; 2) de articulao horizontal: as diversas modalidades do ensino, em cada grau ou nvel, devem estruturar-se com um critrio de equivalncia, que torne possvel o trnsito de um para outro, de acordo com as aptides, inclinaes e interesses de cada educando;
3) de diferenciao e especializao progressiva: a educao escolar dever compreender uma formao bsica e uma preparao progressivamente diversificada e especializada, de acordo com as aptides e mais condies individuais dos alunos. Esses pontos diretamente se referem aos nveis do ensino, atendendo-se ao desenvolvimento individual, que dever ser compreendido no entanto, sem prejuzo de tudo quanto anteriormente se exps acerca dos quadros de vida econmica, social e cultural em geral. A todos esses princpios, os trabalhos do Seminrio acrescentaram recomendaes especficas sobre a formao dos mestres, diretores de escolas e especialistas de vrios ramos mais complexos de organizao e administrao. Quanto aos aspectos quantitativos, insistiu na necessidade de se manterem atualizados os servios censitrios e os de estatstica escolar, como fontes de confronto das necessidades do ensino; de se criarem ou se desenvolverem, onde j existam, centros ou institutos de documentao e pesquisa pedaggica; de, periodicamente, esses rgos realizarem inquritos para fundamentao de melhores critrios de anlise; e, enfim, de esses rgos levarem em conta os estudos de educao comparada, para possvel aproveitamento de experincias realizadas em outros pases, no por simples cpia, mas pela compreenso de fatores que, na generalidade dos casos, possam ser analisados. Demonstrando sentido realista, o Seminrio dedicou grande ateno aos estudos dos problemas de financiamento dos servios escolares. Recomendou que cada pas fizesse um levantamento das necessidades financeiras, no momento e em projees diversas, segundo previso do aumento da populao, tudo acompanhado de investigaes relativas obteno de fundos necessrios, resultantes de impostos, ou de outras fontes. De outra parte, defendeu a idia de emprstimos especiais, junto ao Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento, a serem obtidos pelos pases mais carecentes de recursos, desde que esses pases demonstrem que j estejam aplicando o mximo disponvel de suas rendas em servios educativos. Por fim, quanto ao aspecto poltico-administrativo, reconheceu que o planejamento integral do ensino dever atender s finalidades gerais da filosofia social e, particularmente, s que constituam a ao poltica de cada Estado e, em conseqncia, s condies histricas e jurdicas existentes, e diviso poltico-administrativa. Uma programao geral, dever desse modo estimular a conscincia dos problemas da vida nacional, sem prejuzo das questes de feio regional ou propriamente locais. Assim inspirado numa concepo democrtica de vida, o planejamento integral dos servios escolares no dever impedir a colaborao da iniciativa particular. Pelo contrrio, dever estimul-la e coorden-la num sentido progressivo. Ainda que as instituies educativas privadas se caracterizem pela afirmao de interesses especiais de certas classes ou grupos, participam elas de amplas finalidades de interesse pblico, devendo como tais, serem acorooadas dentro de normas legais satisfatrias. essa, alis, a orientao geral da maioria das naes, no s na Amrica, mas em todo o mundo, salvo as de organizao totalitria, as quais excluem a existncia de instituies particulares de ensino, por motivos fceis de compreender. A respeito da legislao, exprimiu o Seminrio algumas observaes crticas que devem ser mencionadas.
Reconheceu, por exemplo, que a realidade educativa de muitos pases revela que no tem ela obedecido a um desenvolvimento orgnico, apresentando-se como um conjunto heterogneo e desarticulado de diferentes tipos de ensino; e acentuou tambm que uma das causas desse estado de coisas a excessiva fragmentao e desconexo entre os servios administrativos, encarregados de orientar e dirigir o ensino em quaisquer de seus graus e ramos. Nessas condies, entendeu que devem ser desenvolvidos esforos no sentido de que cada pas mais articule o seu sistema educativo mediante planejamento integral, com anlise da realidade existente e elaborao de um projeto de reforma, orientao e controle, dotado dos necessrios meios para anlise dos resultados da aplicao e avaliao reiterada do que se obtenha. Recomendou, nesse particular, ateno aos seguintes pontos: a convenincia de que cada pas promulgue uma lei orgnica de educao nacional, seguida de atos regulamentares que a complementem e lhe garantam a flexibilidade; a organizao de sistemas de administrao imediata, segundo as peculiaridades de cada pas, com base na existncia de rgos tcnicos que assegurem o carter de planejamento e reajustamento constantes; e, ainda, nos pases federados, em especial, que se estabelea uma terminologia unificada, para designao dos graus, ramos e ciclos do ensino, a fim de que o controle do rendimento do trabalho, bem como a articulao de todas as atividades, possam ser feitos de maneira satisfatria. A existncia de um sistema nacional de ensino no implica, necessariamente, rgida centralizao poltico-administrativa, mas reclama satisfatria compreenso da unidade geral dos propsitos e de unificao dos princpios de organizao e administrao, a fim de que se obtenha real eficincia no trabalho. Nem por outra razo assim definiu o Seminrio a administrao pblica, em geral: Um conjunto de meios que permita estabelecer maior rendimento do pessoal, material e capital empregados, com o mnimo custo e a mxima satisfao para os dirigentes, funcionrios e beneficirios. Desse modo, ao propugnar por um planejamento integral do ensino, admitiu variaes regionais, mantidos objetivos centrais idnticos, seja quanto ao desenvolvimento individual de cada aluno, seja quanto ao seu ajustamento social. A educao dever participar de todos os aspectos da vida coletiva para maior integrao cultural, poltica e econmica, a desenvolver-se num sistema democrtico. As mudanas de ordem tecnolgica, sobretudo nos pases em luta contra o subdesenvolvimento, ho de ser consideradas em seus vrios aspectos e relaes com os problemas de ordem social e poltica. Isso obrigar a compreender os sistemas de ensino como realidades dinmicas, envolvidas por um complexo processo a exigir reajustamento constante.
Evoluo do conceito de sistema nacional de ensino por esse ponto, em especial, que a evoluo de conceito de sistema nacional de ensino se tem operado. De uma parte, no se poder mais admitir que cada sistema represente construo rgida, de feio uniforme. Para que realize trabalho construtivo dever encarar situaes problemticas estudadas em seus elementos e condies, ou, afinal, nas situaes dinmicas da vida social.
De outra parte, em momento algum, o ensino dever permanecer isolado dos demais planos da vida do pas. Ter, em especial, de considerar os seguintes pontos: a) o movimento demogrfico da populao, estimado pelas taxas do crescimento que permitem projees num futuro prximo; b) a estrutura da populao por grupos de idade, a qual pode variar tambm; c) a definio conseqente das necessidades provveis de servios escolares, quanto a locais e equipamento, preparao do professorado e agentes administrativos, e as exigncias de financiamento; d) definio das faixas de obrigatoriedade escolar, com estudo das causas impeditivas da freqncia regular s aulas; e) prospeco das necessidades de mo-de-obra especializada, a mais curto e a mais longo prazo, para que devidamente possam ser atendidas e de modo que iguais oportunidades educacionais possam ser oferecidas a todos; f) desenvolvimento dos servios de assistncia aos escolares, e de orientao educacional e profissional; g) a incluso, nos servios regulares de ensino, dos problemas que se apresentem, ainda a esse propsito, no campo da educao de adultos, quer por ensino supletivo quando necessrio, quer por meios de difuso cultural que concorram para a formao cvica e poltica, em geral; h) o esclarecimento da opinio pblica quanto a todos esses problemas, as funes educativas e o papel da escola na soluo de problemas individuais e sociais; i) a criao, enfim, de uma nova compreenso dos elementos normativos dos servios de educao pblica, por aperfeioamento constante dos mestres, agentes administrativos e ainda encarregados da administrao pblica em geral, e esclarecimento dos representantes populares nas cmaras polticas, a fim de que melhor situem as questes de definio legal e de ao propriamente executiva dos servios. De modo geral, todos esses pontos refletem uma reviso dos ideais educativos tradicionais que eram centrados apenas na idia do desenvolvimento de cada indivduo. Sem prejuzo dessa idia, hoje se admite mais ampla compreenso dos fatores sociais a serem devidamente atendidos pelos servios de ensino. Isso significa uma reafirmao dos pressupostos de existncia democrtica, fundados num sistema de vida em que se compreende no aperfeioamento individual um aprimoramento das virtudes cvicas, ou a cooperao numa sociedade aberta, com satisfatrias condies de mobilidade entre grupos e classes (Havighurst, Neugarten, 1957) . Tais pressupostos determinam, na formulao geral dos sistemas, uma mudana de perspectiva. Dantes, imaginava-se uma morfologia dos servios escolares estabelecida sobre princpios como que abstratos, sem maior anlise das realidades sociais, econmicas e polticas, ou das funes que a educao realmente desempenha. Hoje, busca-se melhor definir as funes do ensino, diante de planos gerais, com conveniente programao. Assim, sua morfologia, quer dizer o tipo e o nmero de servios, a sua distribuio e articulao, necessariamente, devero ser fundados numa compreenso funcional. Bem certo que certos critrios fundamentais persistem na adequao dos servios escolares, tais como os dos graus de ensino, fundamentada nas fases gerais do
desenvolvimento humano a da infncia, da adolescncia, da juventude e incio da idade adulta. Da, a estruturao vertical dos servios escolares que permanece em trs planos sucessivos, o primrio, o mdio e o superior, ou, para usar de designao hoje mais exata, de 1, 2 e 3 graus. Na compreenso vulgar, tem-se o ensino de 1 grau, ou primrio, como simplesmente de primeiras letras ou de preparao nas tcnicas mais simples de comunicao social e aquisio da cultura. Essa idia est hoje de muito modificada. A funo capital desse grau de ensino favorecer uma ampla homogeneizao das novas geraes, proporcionando-lhes o desenvolvimento de certas capacidades naturais, sem dvida alguma, mas tambm a todos facilitando o processo de ajustamento complexa vida de hoje, mediante a comunicao de tcnicas, idias, atitudes e sentimentos. Certo que a exercitao dos alunos nas atividades de ler, escrever e contar representa nisso instrumentao necessria, mas s essa instrumentao. Quanto ao ensino de 2 e 3 graus, desempenham funes de completamento da formao cultural e de diferenciao para o trabalho, segundo as necessidades e expectativas sociais, determinadas por um processo de elaborao histrica, com fundamentos econmicos e polticos. Outrora, para o ensino de 2 grau, prevalecia a idia de um tipo de educao especializada para certos grupos ou classes, pelo que desempenhava funo essencialmente discriminativa ou seletiva. Na compreenso atual, esse grau passou a ter uma funo eminentemente distributiva, isto , a de favorecer conveniente orientao para os mais diversos ramos de trabalho, seja pela aprendizagem de tcnicas simples, seja por mais aprofundada preparao, que a muitos jovens habilite a receber uma formao tcnico-cientfica e humanstica, em estudos maiores. A rude distino que dantes se fazia entre estudos de formao geral, por um ensino secundrio de classe, e outro de natureza apenas profissional, destinado este ao povo em geral, est deixando de existir na maioria dos pases. As conseqncias desse fato nos problemas de organizao e administrao escolar so de grande importncia, como oportunamente havemos de ver. Quanto ao ensino do 3 grau, geralmente chamado de nvel superior ou universitrio, algo de semelhante est ocorrendo. Dantes, era ele s proporcionado a uma reduzida minoria, favorecida por suas condies econmicas, de onde saam os representantes das profisses chamadas liberais. Hoje, com a multiplicao das atividades de nvel tcnico-cientfico, a preparao desse nvel passou a ser necessria a grupos cada vez mais numerosos, impondo aos sistemas de ensino, na maioria dos pases, importantes e novos problemas relativos ao seu planejamento, financiamento, organizao e administrao, em geral. Poder-se- supor que esses problemas apenas venham a interessar ao plano de ao poltica ou s diretrizes gerais a serem traadas pelos rgos de mais alta hierarquia administrativa. Mas no bem assim. Dada a necessidade de uma viso geral e integrada do processo educativo, devero eles ser considerados mesmo pelos mestres e diretores de estabelecimentos. Nos prximos captulos, havemos de v-los atravs das questes particulares de estruturao e gesto dos servios de cada nvel de ensino. Ainda assim, esses estudos s se faro com real proveito quando no percam de vista as finalidades gerais e integradas do sistema em que se incluam. Admitindo essa idia, passamos a admitir a de integrao funcional de todas as suas partes. A compreenso do
destino comum de cada uma e de todas que eleva os problemas de organizao e administrao escolar ao nvel dos mais srios problemas de organizao e expanso da cultura.
Sntese do captulo 1 Na unidade bsica dos servios escolares (a classe de ensino), os problemas de Organizao e Administrao confundem-se, na maior parte, com os de orientao didtica. Mas as classes formam escolas, e as escolas, conjuntos maiores, que exigem agentes administrativos especiais, inclusive em servios auxiliares. Grandes conjuntos, segundo o caso, podem ser entendidos como sistemas locais e regionais. Todos vm a constituir, por fim, um sistema nacional de ensino. 2 Em cada pas, o sistema nacional sintetiza as condies de vida e as aspiraes de seu povo; isto , a mdia das expectativas sociais que busquem manter e desenvolver os padres de cultura existentes. Normalmente, tendem a definir-se na forma de construo jurdica: uma constituio poltica (lei magna) e leis ordinrias. Os sistemas de ensino tero de bem interpret-las, dentro de princpios de administrao e normas operativas que a boa tcnica sancione. Neles tambm influem tradies e costumes. 3 Portanto, o sistema nacional prende-se a certa regulao legislativa fundamental, ao mesmo tempo em que estabelece, mediante ao administrativa, objetivos gerais e comuns, e certa unidade nos procedimentos ou modos de operao. Idealmente, representa aspiraes nacionais. Objetivamente, descrito pelos nveis de ensino que mantenha (articulao vertical); pelos ramos de ensino nesses nveis ou graus (articulao horizontal); e, ainda, pela articulao entre esses ramos (diferenciao e especializao de cursos). A descrio concreta, a cada poca, dada pela enumerao das instituies escolares existentes e sua classificao por aqueles critrios (descrio estatstica). 4 A carta poltica, explcita ou implicitamente, determina grandes diretrizes; e a legislao ordinria, os quadros de ao. Esta ltima desdobrada em atos complementares e explicativos (decretos, regulamentos, programas de ensino, normas e ordens de servio). Todos esses atos devem obedecer a um princpio bsico de coerncia lgica, o de no-contradio. 5 Nos pases de governo unitrio, a legislao e a ao administrativa so normalmente centralizadas. Nos de governo federado, as unidades autnomas do pas, (provncias ou Estados membros), legislam supletivamente, mantendo rgos para gesto autnoma dos servios (descentralizao executiva territorial). Qualquer que ela seja, na situao que hoje se observa na maioria dos pases, certos princpios de centralizao funcional ainda assim vigoram. Isso resulta da necessidade de articulao dos servios do ensino com os demais planos de governo, o que justifica planejamento integral, cooperao financeira do governo central, e, em conseqncia, controle nacional sob diferentes modalidades. 6 As cartas constitucionais e as leis gerais fixam o que se pode chamar de relaes de definio, dentro de concepes ideais de sentido jurdico. A ao administrativa
procura adapt-la s relaes de estrutura, quer dizer, s situaes concretas tais como se apresentem num dado momento, e segundo previso de suas variaes, a breve ou mais longo termo, observadas mudanas de ordem demogrfica, econmica e sociais, em geral. 7 O exame dessas circunstncias imprime ao conceito de sistema nacional compreenso dinmica, ou de adaptao e readaptao constante, o que aumenta as responsabilidades dos administradores escolares, engrandecendo-lhes as funes. Quando bem concebido, o sistema nacional leva em conta estes pontos: movimento demogrfico; distribuio dos grupos da populao pelo territrio; distribuio pelas idades e prospeco das necessidades de mo-de-obra especializada; possibilidades de financiamento; definio conseqente das faixas de obrigatoriedade escolar segundo as idades; desenvolvimento dos servios de assistncia aos escolares, com desenvolvimento paralelo de servios de orientao educacional e profissional; incluso no sistema de servios de educao de adultos, seja para atender a necessidades de ensino supletivo (alfabetizao de adolescentes e adultos), seja para melhorar o ajustamento social de diferentes grupos j alfabetizados; e esclarecimento da opinio pblica sobre cada um e todos esses pontos. 8 Em tudo isso, a legislao e sua complementao tm grande importncia, no sendo, porm, a fonte nica, nem original, da ao de organizar e administrar as escolas. As leis representam instrumentos, cuja utilizao necessariamente variar nas mos de pessoas mais ou menos capacitadas para aplic-las. As leis so feitas para durar, cuidando, por isso mesmo, de situaes gerais, no da minudenciao de casos particulares. O exame das questes de administrao em cada grau de ensino (primrio, mdio e superior), a ser feito nos trs captulos seguintes, esclarecer esse ponto, em seus aspectos prticos.
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Captulo 5
Organizao e administrao do ensino de 1o grau
Compreenso geral O ensino de 1 grau normalmente se destina s crianas de 7 a 11 ou 12 anos, ou mesmo, com maior extenso at 13 e 14 anos. Como aos demais graus antecede, chamado de primrio, elementar ou fundamental. Em todos os pases, legalmente se define como gratuito e obrigatrio. Representa a maior parte do ensino pblico, abrangendo, nos pases com servios educativos perfeitamente desenvolvidos, dois teros de toda a matrcula escolar, e, nos de menor desenvolvimento, parcela ainda maior. O adjetivo primrio, que mais correntemente o designa, acentua a precedncia que tem na ordem dos estudos individuais. Note-se que o mesmo qualificativo significa primacial, ou bsico, e assim realmente o ensino primrio na vida social. Outrora, admitia-se que os objetivos do ensino primrio se resumissem na aquisio da leitura, escrita e noes de aritmtica. Afinal, ensino de primeiras letras. Hoje, entende-se que deva desempenhar funes muito mais amplas, as de oferecer condies para desenvolvimento das capacidades de cada criana, de modo a contribuir positivamente para a assimilao cultural das novas geraes. Dessa forma, o papel do ensino primrio , em conjunto, homogeneizar. Essa homogeneizao se d quanto ao uso da mesma lngua, formao de certas atitudes sociais e morais bsicas, e aquisio de noes comuns sobre fatos naturais, costumes e tradies locais, regionais e nacionais. Certo que, em tudo isso, as tcnicas elementares da cultura (leitura, escrita e clculo) apresentam importncia, no, porm, como finalidade exclusiva. So simples meios para que o processo de ajustamento vida coletiva mais facilmente se encaminhe. Por sua prpria natureza, esse processo tem duas dimenses: o desenvolvimento de cada criana e a normalidade de suas relaes com pessoas e grupos. O desenvolvimento reclama exercitao de capacidades naturais, a qual porm no se d no vazio, ou fora de um espao social definido por grupos e instituies. O que se deve desejar no ensino primrio o preenchimento de ambas as funes, dado que so interdependentes.
So elas constantes no processo educativo, que, alis, no comea na escola. Inicia-se no lar de cada criana, nos grupos de recreao e vizinhana, nos modos gerais da vida em comunidade. Ademais, no cessa a atuao das foras de que dependem no momento em que a criana passe a freqentar a escola. Tais foras ento, como ainda depois, desdobram-se na ao dos centros do trabalho, da vida cvica, religiosa e moral, as quais embora de modo difuso tendem a transmitir um legado cultural. O que a escola faz, ou tenta fazer, sistematizar a atuao desses elementos, dispersos e por vezes contraditrios. Para isso, seleciona diferentes partes dessa herana, a umas acentuando e a outras abandonando, seno mesmo tendo de retificar ou combater. o que se d, por exemplo, no caso de abuses e tradies impeditivas de maior progresso geral. Nos pases subdesenvolvidos, com elevada taxa de analfabetos na adolescncia e vida adulta, tem-se por essa razo procurado estender o ensino primrio aos grupos dessas idades, quando dele carecentes. o que se convencionou chamar educao de base, denominao criada e difundida pela Unesco. Seus objetivos no se cifram em fazer ler e escrever, ou simplesmente alfabetizar, mas, em fornecer elementos para reforma de costumes, em fornecer elementos de cultura que favoream a elevao do nvel econmico e social. Segundo o caso, tero seus programas de atender ao progresso de certas tcnicas profissionais, da educao, da sade, e das capacidades que, a tais grupos em inferioridade cultural, permitam ajustar-se ao mundo moderno. evidente que isso corresponde a uma funo supletiva, que preencha as lacunas da ao escolar no exercida nas idades prprias. Mas seus programas devero cumprir-se sem prejuzo de melhor organizao e extenso do ensino primrio destinado quelas idades. O estabelecimento dum sistema primrio bem concebido, disposio de todas as crianas diz a Unesco um dos objetivos da educao de base.1 No caso particular dos pases subdesenvolvidos, hoje corrente situar as duas formas de ensino de 1 grau, deste modo:
a) Ensino primrio, nas idades prprias; Educao de base b) Ao educativa mediante escolas de ensino supletivo, e outros recursos sobre grupos de adolescentes e adultos analfabetos.
O ensino primrio dispensado nas idades prprias corresponder, assim, e em qualquer caso, a um aspecto fundamental da organizao e administrao escolar, de que devemos especialmente tratar.
Objetivos do ensino Os objetivos do ensino primrio prendem-se ao familiar, com a qual estreitamente devem coordenar-se.
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A denominao educao de base tornou-se mais corrente nos pases latinos, e a de fundamental education nos de lngua inglesa. Ver as seguintes publicaes da UNESCO: Fundamental education: common ground for all peoples (Report of a Special Committee to the Preparatory Commission of the United Nations Educational, Scientific and Cultural Organisation, Paris, 1946), a qual, na edio francesa, do ano seguinte, aparece com o ttulo Lducation de base. Ver tambm: Lducation de bas: description et programme (1950); Jeunesse et ducation de base (1954). A publicao peridica ducation de base et ducation des adultes, na verso inglesa tem o ttulo Fundamental education and adult education.
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Costumes, idias, aspiraes e sentimentos dos pais modelam a atitude das crianas, e, em conseqncia, o prprio comportamento que apresentem em relao escola, e na escola. Por sua vez, o comportamento geral das famlias modelado pelas condies socioeconmicas e culturais do ambiente e, em especial, pelas idias e aspiraes do grupo particular em que se situem. A fim de que bem produzam, as instituies de ensino primrio ho de considerar esse fato, devendo interpretar a comunidade prxima, para as necessidades da qual ho de orientar seu trabalho, inclusive quanto s deficincias culturais e econmicas que essa comunidade apresente. Proporcionando situaes que desenvolvam as capacidades naturais das crianas, em cada qual variveis, tem a escola de oferecer-lhes ao mesmo tempo condies para que se tornem membros ajustados da vida nacional, com melhoria de atitudes e sentimentos de participao e responsabilidade. As funes gerais da escola primria so as de habilitar cada aluno, de acordo com o respectivo nvel de desenvolvimento, a compreender seus prprios problemas e os da vida social, mesmo porque os interesses pessoais no chegam a ter maior sentido sem que se coordenem com os da existncia coletiva. Tudo isso apresenta delicadas questes aos encarregados de bem organizar e administrar as escolas. No lhes deve interessar apenas a difuso de conhecimentos. Respeitada a personalidade de cada aluno, tem a escola de, a todos, favorecer a aquisio de hbitos e tcnicas que sistematizem a conduta em relao aos grupos humanos em que vivam e tenham de viver. Seis domnios fundamentais devem ser considerados nestes objetivos: a) defesa da sade; b) boa participao na vida do lar; c) compreenso da vida recreativa; d) compreenso das formas variveis de trabalho e do sentido de cooperao delas resultantes; e) fortalecimento do carter moral, ou dos sentimentos de responsabilidade pessoal; f) compreenso da vida cvica, moral e religiosa. O ensino primrio no deve ser considerado como uma seqncia de graus de instruo verbal, com disciplinas isoladas, exerccios e exames formais. H de constituir um processo contnuo de desenvolvimento, mediante unidades de experincia amplas e flexveis, atravs das quais a criana possa dominar as artes da comunicao, adquirindo uma personalidade equilibrada, tanto do ponto de vista mental quanto social, emocional e moral. Visar assimilar as novas geraes a padres culturais existentes, sem deixar de prepar-las para mudanas culturais inevitveis (Loureno Filho, 1967). De uma parte, esse modo de ver tem-se desenvolvido por mais perfeita compreenso das condies evolutivas da infncia; e, de outra, pela conscincia das funes sociais que a escola primria pode desempenhar. Isso se tem refletido em novos planos e programas, no desenvolvimento dos procedimentos didticos, e, conseqentemente, no de novas formas de organizao e administrao.
Clientela especfica Ainda que o ensino primrio possa assumir a forma supletiva, dantes referida, sua clientela normal a das idades da chamada segunda infncia, isto , dos sete anos at
o incio da adolescncia. Esse perodo tem recebido o nome de idade escolar, porque a maioria dos pases nelas tem fixado a obrigatoriedade de matrcula e freqncia s escolas pblicas. Aos sete anos, declinam as caractersticas do comportamento egocntrico das idades anteriores. A criana atinge certo nvel de maturao que lhe facilita o trabalho escolar comum. Sabe ir e vir, dispe de suficiente vocabulrio, interessa-se em observar, analisar e concluir por si mesma, pode manter ateno num mesmo assunto por prazos mais ou menos longos. Em alta percentagem, atinge os nveis de maturidade que a habilitam a iniciar com xito a aprendizagem da leitura e escrita (Loureno Filho, 1969). Na idade normal dos estudos primrios, dois perodos h bem demarcados. No primeiro, dos sete aos nove anos, a criana inclinada imitao social, pelo que se deixa facilmente conduzir pelos mestres. No segundo, dos dez aos doze anos, torna-se menos dependente, revelando maior afirmao pessoal. Autores h que, a esse perodo, no com maior propriedade, chamam de idade anti-social. Na realidade, a prpria ao da escola, desenvolvendo as tcnicas de comunicao, proporciona-lhes mais rico material para elaborao de formas originais de conduta. Diferenas individuais muito sensveis se apresentam, segundo o desenvolvimento fsico e as condies culturais do ambiente familiar que, nas primeiras idades, tenham comunicado certas atitudes fundamentais s crianas. Esta circunstncia tem levado a criar instituies chamadas de educao pr-escolar (casas maternais e jardins de infncia), sobretudo nas grandes cidades, em que certas condies de habitao e exigncia do trabalho feminino fora do lar enfraquecem a capacidade educativa do ambiente domstico. Desde que tais instituies existam, evidente que o ensino primrio dever com elas articular-se, tanto quanto se articula com a vida familiar. Casas maternais e jardins de infncia no representam escolas no sentido prprio dessa expresso, mas instituies auxiliares da vida do lar. Alis, o reconhecimento dessa necessidade tem levado vrios pases a estender o limite de matrcula do prprio ensino primrio idade de seis e mesmo de cinco anos, admitindo-se uma ou duas classes iniciais, como que de adaptao. Nessas classes no se cuida da aprendizagem da leitura e escrita. Seus objetivos so orientar cada criana a bem conviver com as demais, oferecendo-lhe exerccios graduados para correo da linguagem e aquisio de convenientes atitudes emocionais. Se nenhuma dificuldade especial existe na articulao do trabalho dessas classes com as que se lhe seguem, j o mesmo no ocorre na articulao dos estudos de 1 grau com os de 2, em numerosos casos. que o ensino do 2 grau, outrora reservado a determinadas classes econmicas, hoje se tem difundido e diferenciado. Em vrios pases, a obrigatoriedade escolar alcana as idades de freqncia do primeiro ciclo do ensino do 2 grau. Ademais, o ensino primrio, alm de articular-se com eles, tem de faz-lo com centros de aprendizagem para o trabalho no comrcio e na indstria. A reduzida extenso do curso primrio e a deficincia de escolas, em certos pases, estabelecem um hiato entre a freqncia escola e a admisso legal no trabalho, de conseqncias prejudiciais. o que se denomina de hiato nocivo entre a escola e o trabalho (Bureau International dEducation, 1934; Unesco, 1951) Essa circunstncia ter de ser levada em conta no planejamento do ensino primrio.
Questes de planejamento geral O planejamento do ensino de l grau, como o do ensino dos demais, dever atender aos aspectos que no captulo anterior examinamos: qualitativo e quantitativo, e de gesto administrativa, poltica e financeira. O sentido poltico do ensino primrio formalmente o mesmo em todos os pases de regime democrtico. Nvel de educao a ser oferecido a todas as crianas, em certa idade, deve ser ministrado onde quer que elas se encontrem, e qualquer que seja o seu destino. Em conseqncia, o aspecto quantitativo do planejamento antecede a todos os demais: devero existir tantas escolas quantas sejam necessrias aos grupos de idade previstos pela legislao. Essas idades no s correspondem a consideraes tericas, mas a razes prticas, derivadas das expectativas sociais. J observamos que, embora a idade inicial dos estudos seja a dos sete anos, ( vista das condies de maturidade necessrias aprendizagem da leitura e escrita), alguns pases a tm baixado a seis e at cinco anos, organizando classes chamadas pr-primrias. Por outro lado, ainda que a idade terminal, teoricamente, seja a dos doze anos, o que d a extenso de seis sries anuais, muitos pases apenas proporcionam escolaridade de cinco anos, ou ainda menor, ao passo que outros a estendem por seis e mais anos. primeira vista, cr-se que essa variao apenas decorra das possibilidades financeiras de cada pas. No bem assim. Prende-se a condies mais vastas que so, de modo geral, as dos nveis de organizao do trabalho, com variao da idade legal para admisso nele. Assim, do ponto de vista poltico-social, com reflexo em sua extenso e qualidade, o ensino primrio tambm se modela pelas exigncias da economia de cada pas. Praticamente, o que se pode ver nas zonas rurais, onde o baixo nvel tecnolgico no leva os pais a procurar ensino escolar para os filhos. E o vemos tambm nas cidades, mas, ao reverso, pois a os pais procuram dar aos filhos ensino ulterior ao primrio, quando de extenso reduzida, quaisquer que sejam os sacrifcios que para isso tenham de fazer. Como em todas as questes de Organizao e Administrao escolar, h a um problema de filosofia social e de ao poltica, a ser previamente decidida para que os administradores passem a atuar. O essencial no caso ser a determinao das idades de ensino obrigatrio. Resolvido esse ponto, o planejamento da rede escolar primria, torna-se, ao menos em princpio, tarefa das mais simples. Bastar que, dentro dos limites da idade escolar obrigatria, se calculem os totais demogrficos correspondentes e se verifique como essas parcelas se distribuem pelos ncleos de populao estvel, no pas, numa dada regio ou em dado distrito. Ento, se dir que tantas escolas so necessrias e que tal ou qual distribuio geogrfica ser a mais conveniente. Para extenso dos servios, a mais largo termo, bastar apurar as tendncias de crescimento vegetativo da populao, por clculo estatstico. Consideram-se as projees cabveis, a prazos determinados, e, em funo delas, calcula-se o nmero das escolas que venham a ser necessrias. Em caso de dficit, em qualquer momento, as bases para a extenso dos servios sero estabelecidas pelo confronto entre a populao escolar j provida de escolas e a populao total em idade escolar.
evidente que, em qualquer dos casos, no bastar pensar nas unidades escolares a implantar como entidades abstratas. Nos pases subdesenvolvidos, por exemplo, freqentemente se encontram zonas de grande disperso demogrfica onde a extenso da rede escolar comum no se poder fazer. H, neles, reas imediatamente escolarizveis e outras no imediatamente suscetveis de receber escolas de tipo comum. De qualquer modo, sero os dados estatsticos que permitiro propor a distribuio de novas unidades, onde estas possam apresentar satisfatrio rendimento, segundo critrios que se tenham fixado e pelos quais as opes do administrador tero de orientar-se. Nenhum critrio, no entanto, terico ou prtico, poder elidir certos pontos bsicos de instrumentao, como, por exemplo, o de casas para as escolas e o de mestres habilitados. A ausncia desses elementos comprometer a eficincia de todo e qualquer plano de natureza terica. Assim, o planejamento do ensino primrio estreitamente se dever relacionar com os de um plano regulador de construes e de outro para formao do professorado. Em numerosas investigaes sobre a aceitao, ou no, das escolas (baixa freqncia dos alunos e desero escolar) tem-se verificado que para esses males decisivamente concorrem a falta de edifcios escolares satisfatrios e a precria formao dos mestres.2
Tipos de escolas Os tipos de escolas primrias so, fundamentalmente, dois, no diferenciados quanto a objetivos e programas de ensino, mas, pelas condies gerais do trabalho. O primeiro o de escolas de uma s classe e um s professor, em unidades chamadas isoladas, unitrias ou singulares. O segundo, o de escolas graduadas, nas quais vrias classes funcionam, cada qual com seu mestre, distribuindo-se por elas os alunos, segundo vrios graus, ou sries do curso. Nelas se atende ao princpio de diviso do trabalho, como condio elementar de organizao.
A escola isolada Na escola isolada, convergem no professor as funes de ensino e gesto imediata de todos os servios (andamento dos programas, horrios, atividades de classe e extraclasse), bem como as relaes com a comunidade prxima. Os alunos se separam em vrios grupos de adiantamento, e esses, em sees didticas. S em limitada parte do dia escolar, os alunos de cada uma dessas sees podem receber ateno direta do professor, o que necessariamente complica o horrio e passa a exigir maior dispndio de energias de parte do docente. De modo geral, do as escolas isoladas, por isso mesmo, ensino menos eficiente que as agrupadas. Apesar de tudo, representam instrumentos indispensveis, onde os grupos de populao se encontrem muito dispersos, como se d nas reas rurais. Em regies
2
A observao, que universal, tem sido apurada por anlise estatstica em numerosos pases, entre os quais o Brasil (cf. Freitas, 1941; Assis, 1941; Loureno Filho, 1941).
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dotadas de maior facilidade de comunicao, tem-se buscado grupar classes primrias (como tambm desse grau e do 2), estabelecendo-se servio de transporte regular dos alunos. Em local pouco habitado, ou mesmo no habitado, poder assim existir uma escola a que alunos de pontos distantes concorram. Em certos pases, tem-se ensaiado internatos rurais, ou colnias-escolas, freqentemente associados a programas de educao de base.
b) As escolas graduadas As escolas graduadas se classificam segundo o nmero de classes e outras condies. Para as que no tenham seno de trs a seis classes, prevalece o nome de escolas reunidas, em que um dos professores, sem que deixe de responder pelo ensino de uma dessas classes, exerce os encargos de direo de todo o conjunto. Nas de maior nmero de classes, o nome grupo escolar, centro escolar, agrupamento escolar, ou simplesmente escola, individualizada pelo nome da localidade em que funcione, ou por um nmero, ou pelo nome de uma figura ilustre que se queira exaltar na histria local, regional ou nacional. Ento, a separao dos alunos em grupos de adiantamento menos heterogneos poder ser feita, e os trabalhos didticos, mais diferenciados em cada um, passam a exigir coordenao por um diretor, ou diretora, com funes para isso especializadas. De modo geral, compete-lhe a articulao das tarefas didticas das diferentes classes; a responsabilidade de velar pelas normas de disciplina de todo o pessoal, alunos e professores, sua freqncia regular e pontualidade ao trabalho; a escriturao escolar e a correspondncia com agentes administrativos de mais alta hierarquia; as relaes com a comunidade prxima; a gesto dos servios de conservao das instalaes da escola, salas de aula e anexos; e, enfim, a representao geral da unidade escolar em face do pblico. Desde que o nmero de classes o exija, sobretudo quando o estabelecimento funcione em mais de um turno dirio, passa o diretor a ter auxiliares diversamente classificados por suas funes: coordenadores de ensino, orientadores pedaggicos, auxiliares de escriturao, assistentes sociais, encarregados de servios de transporte e alimentao, etc. Passam igualmente a contar com auxiliares para os servios de conservao das instalaes e sua guarda, como porteiros e serventes. Nos pases, regies ou localidades em que tenha havido conveniente previso e planejamento de construes escolares, o funcionamento das escolas primrias d-se num s turno dirio. O dia escolar se desenvolve em seis horas de trabalho ou, ao menos, em cinco. Em caso contrrio, tem-se de apelar para o regime de dois ou trs turnos, com reduo do dia escolar e perda conseqente da eficincia do ensino. Vrios expedientes podem ser empregados para minorar tal inconveniente, como a juno de vrias classes nos exerccios de educao fsica, msica e atividades manuais, em instalaes diversas das salas de aula comuns (auditrios, ginsios de educao fsica, oficinas). o sistema chamado de pelotes, em que duas ou mais classes se congreguem, sob a direo de um s mestre, liberando-se as salas de aula para novos grupos de alunos. Isoladas ou agrupadas, as escolas primrias geralmente recebem meninos e meninas, admitindo regime de coeducao. Nos grandes estabelecimentos em especial,
nas localidades em que os costumes o exijam , separam-se os alunos de um e outro sexo em classes distintas. Obviamente, separam-se tambm para exerccios que lhes sejam particularmente destinados, em educao fsica, trabalhos manuais, economia domstica ou certas atividades extraclasse. O trabalho de cada classe comumente atende a horrios mais ou menos especificados, segundo o sistema didtico em uso e a convenincia de utilizao de locais comuns ao trabalho de vrias classes. Quando no ensino se aplique o sistema de centros de interesse, projetos ou unidades de experincia, a distribuio do tempo tem maior flexibilidade.3
c) Coordenao de escolas isoladas em ncleos escolares Atendendo s deficincias gerais das escolas isoladas, tem-se experimentado, em vrios pases, coordenar o trabalho de escolas isoladas com o de uma escola graduada, que lhes seja prxima. Assim se estabelece uma organizao geralmente chamada ncleo escolar. Essa escola graduada vem a servir de escola matriz ou central, sendo as demais consideradas escolas satlites. O diretor e professores da escola central passam a exercer funes de orientao pedaggica e superviso nas demais escolas, assim agregadas. Por outro lado, tal seja a distncia, ou havendo transportes regulares, professores e alunos das escolas satlites podero reunir-se na escola central para trabalho em oficinas e outras instalaes de que essas escolas no disponham. Os alunos das escolas satlites so, ademais, estimulados a se matricularem nas escolas centrais para que completem o curso primrio, geralmente incompleto nas escolas isoladas. No representando, a rigor, um tipo de escola, mas certo arranjo de administrao, o ncleo escolar, onde as circunstncias o facilitem, concorre para a melhoria tcnica do ensino e valorizao social dos servios de ensino, nas reas de populao de grupos dispersos.
Servios de coordenao e gesto interna Os servios de coordenao e gesto direta por alguns autores chamados de administrao interna ou administrao de estabelecimentos esto nas escolas isoladas inteiramente a cargo dos respectivos mestres. Essas funes dizem especialmente respeito classificao e promoo dos alunos, obedincia a um calendrio e horrio, execuo dos programas de ensino. Na escola isolada, o mestre coordena todo o trabalho dos alunos e a si mesmo se orienta. Isso no ocorre na escola graduada, em que tais funes se especializam na figura do diretor. De fato, h a maior distino entre funes operativas e administrativas. Por si e seus auxiliares, prev o diretor as condies materiais do funcionamento da escola; vigia pela freqncia e pontualidade dos alunos e dos mestres; coordena de modo geral os servios didticos; faz observar os horrios ou normas de distribuio das aulas, alm de coordenar a escriturao geral do estabelecimento.
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No estudo Os programas de ensino primrio na Amrica Latina, que consta do livro Educao comparada, examinamos em profundidade as questes dos tipos de escolas, organizao de programas didticos e de horrios escolares (cf. Loureno Filho, 1965).
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Os autores agrupam essas funes nas rubricas de administrao dos alunos, administrao dos professores, e administrao dos servios gerais, que passaremos a examinar.
a) Administrao dos alunos Nas escolas isoladas, todos os deveres relativos administrao dos alunos competem ao professor, segundo diretrizes gerais dos regulamentos, e s remota superviso por parte de um inspetor. Nas escolas graduadas, tambm esses deveres competem ao mestre, quando os alunos estejam sob sua autoridade imediata, nas classes ou outras dependncias da escola. Ainda assim, certas exigncias de coordenao de todo o trabalho do estabelecimento cabem ao diretor. Quais os pontos capitais a esse respeito? Primeiro, o de classificao dos alunos para sua graduao ou distribuio pelas classes. Ser diversa para alunos novatos ou de matrcula inicial, e para os que anteriormente j tenham freqentado a escola. De qualquer modo, a questo se prende ao problema das diferenas individuais, fundamental em toda a organizao escolar, reclamando ao da direo, a que cabe formular ou transmitir diretrizes assentadas no sistema e, bem assim, control-las, conjugadas dos mestres, aos quais compete realizar as verificaes necessrias, iniciais ou no decorrer do ano letivo. Quanto aos alunos novatos, pequena a ateno que se d a esse problema na maioria das escolas. Quanto aos demais, o critrio geralmente seguido o da verificao dos conhecimentos gerais, quase sempre de natureza verbal, obtida em provas ou exames de promoo. Certamente que nos melhores sistemas j assim no ocorre, sobretudo nas grandes escolas em que existam muitas classes de uma mesma srie ou grau escolar, o que permite adoo de critrios mais precisos para agrupamento dos discpulos. Em conseqncia, tende-se a organizar classes menos heterogneas. As crianas diferem em seus atributos fsicos e mentais, como em sua experincia e capacidades gerais e especiais de aprendizagem. Tanto quanto essas diferenas se levem em conta, no apenas para classificao formal, mas orientao dos professores, mais apurada ser a organizao do ensino e sua eficincia. Certos recursos para verificao de diferenas individuais, como testes de maturidade e de nvel mental, facilmente podem ser aplicados pelos mestres (cf. Loureno Filho, 1967, 1969). De par com esses recursos, de natureza experimental, outros so empregados. No ato de matrcula, a direo da escola dever registrar dados sobre a profisso dos pais, credo religioso e outras indicaes que interessem boa orientao educativa, como os de nutrio e sade. Por sua vez, devero os mestres observar os padres gerais de conduta dos alunos, sobretudo os que possam revelar a necessidade de cuidados especiais de sua parte, ou da direo da escola. Conhecer os alunos a fim de que o ensino mais bem se adapte a suas necessidades, no simplesmente para submet-los a uma classificao qualquer, ponto fundamental de boa organizao e administrao. O segundo ponto diz respeito freqncia, pontualidade e satisfao geral dos deveres escolares pelos discpulos. A impontualidade e o descaso para com o trabalho escolar, no ensino primrio, tanto decorrem de certos atributos mentais como de condies de sade. Nas grandes cidades, a freqncia pode relacionar-se com maiores
facilidades e dificuldades de transporte. Conveniente zoneamento para localizao das escolas torna-se por isso necessrio. De qualquer forma, a cada uma e a todas essas condies deve a administrao escolar atender, desenvolvendo os servios de assistncia escolar ou outras providncias cabveis. fato comprovado, por exemplo, que boa qualidade do ensino e condies agradveis do ambiente escolar exercem ao muito favorvel sobre a freqncia e a pontualidade. O terceiro aspecto da administrao dos alunos diz respeito adequao de procedimentos didticos especiais a certos grupos de alunos ou a alguns deles, individualmente, aps estudo desses casos. Em escolas graduadas, com numerosos alunos, servios especiais so estabelecidos para esse fim. Em qualquer situao, esforo conjugado da direo e dos professores ser necessrio. Certos aspectos dessa questo sero mais adiante tratados ao examinarmos os problemas de administrao dos professores. Antes de faz-lo, resumamos alguns princpios gerais de administrao dos alunos, tais como os apresentam Reavis, Pierce e Stullken (1931):
A funo capital da administrao dos alunos, diz esse autor, proporcionar satisfatrias condies para o desenvolvimento normal de cada um e de todos, e de seu bem-estar na escola. Tanto quanto possvel, cada aluno deve constituir uma unidade de estudo, que pode reclamar cuidados especiais de parte dos mestres e do diretor. Cada escola e, dentro dela, cada classe, devero organizar-se na forma de comunidades em miniatura, que possam assegurar experincia real da vida social aos alunos, inspirando-lhes crescente sentimento de responsabilidade.
b) Administrao dos professores A administrao dos professores diz respeito ao necessrio entendimento entre o corpo docente e a direo da escola para coordenao geral dos trabalhos. Trs pontos capitais devem ser a considerados: a interpretao dos programas, a avaliao do rendimento do ensino, e o incentivo ao aperfeioamento continuado de cada mestre. Os programas so preparados com o intuito geral de indicar aos professores os objetivos do ensino, o contedo sobre que essencialmente devam versar e as recomendaes tcnicas para que a aprendizagem realize-se do melhor modo. Em duas grandes formas se apresentam: linear, com a indicao de itens ou assuntos separados para cada disciplina; e globalizada, com a indicao de unidades de experincia que aos alunos convenha propor mediante centros de interesse, projetos, problemas e exerccios associados. Cada uma dessas formas corresponde a uma concepo diferente do processo de ensinar e aprender. A forma linear, caracterstica do ensino tradicional, tende a resultados de carter formal. A forma globalizada salienta a importncia da aquisio de tcnicas, hbitos e atitudes, no simplesmente a fixao de noes parceladas de cada disciplina. Uma forma como que intermediria seguida por muitos sistemas de ensino primrio. Consiste em apresentar os programas em duas partes, sucessivas ou paralelas. A primeira chamada de programa mnimo, e a segunda, de adaptao ou desenvolvimento. Com esta ltima, quer-se que os mestres e diretores colaborem na formulao de roteiros de ensino, ajustados a cada escola, conforme as capacidades dos alunos e o poder criador dos prprios docentes (cf. Loureno Filho, 1965 captulo Os programas de ensino primrio na Amrica Latina).
Qualquer que seja o programa, o diretor deve exercer ao de estmulo e esclarecimento. H professores que consideram os programas como lista de assuntos cuja ordem de nenhum modo deva ser alterada. Outros h, ao contrrio, que aos programas s atendem superficialmente. Outros ainda que, em virtude de preferncias pessoais por esta ou aquela disciplina, contentam-se em desenvolv-la com detrimento das demais. O que cumpre ao diretor, em reunies freqentes, suscitar melhor interpretao, proporcionando material de estudo e esclarecendo a relao de cada parte do programa com os objetivos gerais do ensino. No caso de escolas em que existam coordenadores ou orientadores pedaggicos, boa parte desse trabalho lhes caber, sem que o diretor deixe de por ele interessar-se. Seu papel principal concorrer para que a ao dos professores se exera de modo criador, mas de forma coerente, a fim de que o ensino de cada grau, ou srie, bem favorea o da srie seguinte. Um dos pontos mais necessrios levar os mestres a utilizar os elementos reais do ambiente em que a escola funcione. Numa vila ou pequena cidade, que seja centro agrcola, as preocupaes gerais de ensino tero de ser diversas das que representem centros industriais. Isso far sentir que os programas so instrumentos, recursos de organizao, no planos abstratos de feio rgida. A interpretao dos programas ter de ligar-se avaliao ou verificao do rendimento do trabalho escolar, ponto em que as responsabilidades dos professores e do diretor so igualmente conexas e solidrias. Freqentemente, no entanto, ele mal proposto na administrao dos professores. Ora o diretor o deixa ao inteiro arbtrio dos docentes; ora, ao contrrio, impe questes, exerccios e exames a seu arbtrio, ou segundo suas prprias preferncias. O que se torna necessrio que o diretor comunique aos professores a necessidade de pr em uso, com sua assistncia e controle, menos imperfeitos recursos de verificao do trabalho escolar, de modo que os resultados de julgamento possam tornar-se mais objetivos, e entre si comparveis; igualmente, que os professores neles possam ver instrumentos de avaliao no s do trabalho dos alunos, como de seu prprio trabalho. Os instrumentos para isso indicados so provas objetivas, ou testes pedaggicos, cujos resultados se submetem anlise estatstica. Nenhuma dificuldade haver em realizar esse trabalho com relao aos alunos de cada classe, de vrias classes de um mesmo nvel, de toda uma escola. A padronizao dessas provas em vrias escolas, ou para todo um distrito escolar, ter sempre grande importncia. Mas isso no quer dizer que se possam aplicar como critrio para promoo dos alunos, sem maior exame das circunstncias e adaptao das normas gerais obtidas. Essas normas serviro para julgar do trabalho de cada escola e, dentro de cada uma, do trabalho de cada professor. A comparao dos resultados permitir a anlise das dificuldades que estejam interferindo no progresso dos alunos, e, assim tambm, no progresso profissional dos professores. Em certos sistemas, testes pedaggicos, elaborados por rgos tcnicos centrais, tm sido aplicados para a promoo dos alunos, sem maior ajustamento a condies regionais ou locais. No essa, por certo, a soluo mais aconselhvel. O que mais convir ser a introduo, em cada escola, dos princpios de satisfatria avaliao do trabalho de ensino, em ensaios de medida objetiva organizados pelos prprios mestres, com a assistncia do diretor e superviso daqueles rgos tcnicos.
O que compete direo de cada escola ser fazer conhecer e ensaiar tais instrumentos de medida, com compreenso dos critrios de sua validade terica e prtica, e, enfim, faz-los experimentar. Mediante ensaios em que participem os prprios professores, podero eles convencer-se das vantagens desses mais precisos instrumentos de avaliao. Esse trabalho j constituir um dos aspectos do terceiro ponto da administrao dos professores: o incentivo para seu aperfeioamento tcnico e profissional. Em outros tempos, admitia-se que pudesse bastar aos mestres a formao inicial obtida nas escolas normais. Hoje, no se pode pensar assim. Novas funes so reclamadas da escola e, para elas, novos recursos se exigem. de desejar nos mestres uma constante renovao, com aprimoramento de suas tcnicas de trabalho, o que se ter de obter em condies de experincia real, dentro de cada escola e cada classe. agora to generalizada essa convico que, nos pases de mais adiantada cultura pedaggica, tem-se abolido a distino entre a formao dos professores e o seu aperfeioamento. O de que se fala de preparao profissional dos mestres, que se inicia nas escolas normais, ou outros centros, a ser constantemente apurada, depois, no trabalho profissional. No magistrio como em outras carreiras, esse aperfeioamento dir respeito cultura geral e preparao propriamente tcnica. Ser associada no s a incentivos de progresso na carreira, mas tambm conquista de um maior sentimento de segurana obtido pelo desejo de melhor produzir. Em tudo isso, as providncias de boa administrao tm grande influncia. Reunies de estudo, ensaios de novos procedimentos didticos, estmulo observao e verificao dos resultados do ensino, participao em debates de novos planos e programas, incentivo leitura, comunicao de um esprito de investigao ativa sero os recursos que os administradores devem empregar. Cada diretor deve admitir que sua escola funcione como instituio que a todo o seu pessoal fornea condies de aperfeioamento, sem excluso, evidente, do que tambm lhe caiba, como profissional. O relacionamento entre os deveres dos professores e dos diretores4 de escola pode ser, enfim, apreciado no Quadro 1.
c) Administrao dos servios gerais A administrao de servios gerais, nas escolas primrias, (como nas demais), compreende a boa utilizao do edifcio e instalaes, a superviso da conservao e asseio de todas as dependncias, a distribuio de material a tempo e hora, a previso de reparos ou acrscimos necessrios, a coordenao e controle da escriturao. Nenhum desses aspectos, por mais singelos que paream, deixa de ter influncia no conjunto das funes de organizar e administrar. Todas elas realmente concorrem para uma impresso de zelo e segurana nos trabalhos da escola como conjunto. Influi na formao de atitudes de educao geral, dos hbitos de previso, exatido e apuro do senso de responsabilidade. No podem ser esquecidas na viso geral dos recursos de coordenao dos servios.
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Exame mais aprofundado das funes dos diretores de escola primria encontra-se em Spain et al. (1956).
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Quadro 1 Deveres de professores e de diretores
Fonte: adaptado de Moehlman (1940).
Articulao dos servios de cada escola com rgos centrais Ao examinar os principais aspectos de coordenao interna e gesto direta nas unidades operativas de ensino primrio, foram subentendidos dois planos de articulao externa. Um, com os rgos de gesto geral do sistema administrativo a que cada escola pertena; e outro, com a comunidade prxima, de onde receba os alunos e a cujas necessidades deva atender. Neste pargrafo examinaremos as articulaes do primeiro, e as demais, no pargrafo a seguir. Esquematicamente, cada escola mantm com os servios administrativos gerais do sistema a que pertena relaes das seguintes espcies: a) de financiamento, instrumentao geral e manuteno; b) de comunicao e coordenao; c) de controle geral e investigao. Nos sistemas pblicos, as relaes da primeira espcie decorrem dos planos de ao poltica geral de cada pas, ou unidade administrativa regional. Comumente, esses pontos so definidos em estatutos legais, e leis de meios ou oramentos anuais. Podem corresponder a planos nacionais ou regionais. Claro que isso depender do regime administrativo de cada pas, seu sistema de tributao, como tambm da influncia de certos costumes e tradies. Nos pases
anglo-saxes, a tradio tem sido o financiamento local para o ensino primrio, fundado em taxas especiais para o ensino, levantadas por uma junta administrativa, organizada em cada distrito escolar. Os membros dessa junta, em muitos casos diretamente eleitos pelo povo, escolhem o superintendente dos servios, ou diretor desse sistema local. O crescimento do nmero de escolas e a conscincia de que o ensino no deve visar apenas a interesses de cada localidade, bem como reconhecimento de princpios de maior economia quanto s construes escolares e formao dos professores, tm nos ltimos tempos modificado essas prticas. Os distritos locais tm-se associado em unidades administrativas maiores, os de uma comarca ou condado, e estes, por sua vez, tm admitido maior ingerncia de rgos administrativos regionais, mantidos pelas provncias ou Estados. Por outro lado, um esprito de maior cooperao, mediante auxlios e assistncia tcnica dispensados por rgos nacionais, tem-se tornado a regra, mesmo nesses pases. A tendncia geral para a organizao dos servios de ensino de 1 grau em sistemas regionais, com superviso, direta ou indireta, de rgos da administrao nacional.5 Nos pases latinos, ao contrrio, sempre existiu maior predomnio dessas maiores unidades poltico-administrativas. Isso conduzia a um regime de comando em linha, com excesso de centralizao, impeditivo de maior progresso tcnico e adaptao do ensino s necessidades locais. A tendncia atual de rever-se essa forma igualmente extremada. Em todos os pases d-se maior ateno aos interesses locais e regionais, sem prejuzo de certas linhas de coordenao social e poltica, especialmente quanto distribuio dos recursos financeiros e articulao de planos e programas. Pelas mesmas razes, os servios de comunicao e controle geral vm-se ajustando a uma nova compreenso. As funes de comunicao dantes se exprimiam, por toda parte, em servios geralmente chamados de inspeo escolar. O inspetor era o nico agente a estabelecer relaes de articulao entre as unidades propriamente operativas, as escolas, e os rgos de mais alta hierarquia administrativa. Em visitas peridicas, o inspetor fiscalizava os servios, emitia decises e registrava impresses. A pouco e pouco, tais funes passaram a desdobrar-se em categorias funcionais diferenciadas, visando a maior eficincia, segundo critrios tcnicos mais fundados. Uma crescente variao dos esquemas de administrao funcional passou a substituir a rigidez do comando em linha. Em outros termos, atendidos certos objetivos e planos gerais, os servios dos vrios conjuntos administrativos passaram a ser mais livres na orientao e verificao dos resultados do ensino. Nos melhores sistemas, essa mudana tem-se condicionado melhor formao dos administradores, como tambm dos prprios mestres. Realmente, mais que a simples variao de estrutura de rgos e sua denominao, para isso dever concorrer uma formao profissional mais completa e prticas de treinamento em servio. Nessa base, que uma nova orientao dos servios educativos pode implantar-se. Os rgos de administrao geral emitem amplas diretrizes que devem ser complementadas por rgos auxiliares, daqueles dependentes, os quais, por sua vez, deixam direo das escolas e aos professores maior liberdade para trabalho criador.
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o que se tem dado nos Estados Unidos, como se v no Bulletin n 10 do Office of Education, sob o ttulo Local school unit organization in ten states (cf. Alves, Anderson e Fowlkes, 1938). Uma viso geral desse problema encontra-se no abundante material histrico coordenado por Knight (1953).
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Em qualquer caso, rgos de direo de conjuntos de estabelecimentos continuam a existir para articulao dos servios nas diferentes reas geogrficas. Dentro deles, ou de par com eles, servios de comunicao e controle geral se desenvolvem, buscando esclarecer as condies de trabalho e seus resultados. Os servios de inspeo desdobram-se por reas geogrficas, em inspetorias regionais e distritais, bem como desdobram as funes de coordenao, orientao pedaggica e superviso. Esses termos no se referem a espcies taxativas de agentes administrativos, mas a funes de organizao e administrao nesse novo esprito. No basta que se criem cargos de agentes, que se intitulem coordenadores, orientadores, ou supervisores. Igualmente, essas funes podem ser exercidas, em certos casos, por um s funcionrio. Ademais, elas existem em planos diversos de hierarquia funcional.6 A coordenao dos trabalhos operativos, dentro da escola, funo capital do diretor. Dado que a escola atinja maior nvel de desenvolvimento, podero ser necessrios agentes especficos de coordenao, chamem-se auxiliares de direo, assessores ou coordenadores. Numa rede de escolas que funcionem prximas umas das outras, as funes de coordenao podero caber a agentes no privativos de cada uma, mas a inspetores, (diversamente titulados) com encargos gerais a esse respeito. As funes de orientar o ensino, tal seja o sistema, competiro, em variados nveis e aspectos, a diretores de vrios rgos e a auxiliares tcnicos. Em redes de escolas numerosas, numa grande cidade, por exemplo, poder convir a criao de orientadores tcnicos, que se consagrem a determinados aspectos do aperfeioamento do corpo de professores. O mesmo se poder dizer das funes de superviso. Essa palavra significa superintendncia, ou coordenao de servios em geral. No caso do ensino, pode ser definida como o conjunto de esforos de determinados funcionrios no sentido de oferecer orientao aos professores e melhoria do ensino; abrange o incentivo do progresso dos mestres, a seleo e reviso dos objetivos educacionais, dos procedimentos didticos e dos modos de avaliar o trabalho escolar.7 Compreendidos esses pontos, entende-se tambm a variedade dos modos de articulao entre os servios de cada unidade operativa e os da administrao, em maiores conjuntos. Essas variaes tm refletido a constante transformao do regime de administrao em linha para o regime de administrao funcional, em expresses diferenciadas segundo o esprito geral do sistema e a formao especializada dos agentes administrativos.
Relaes com a comunidade prxima O que dantes chamamos de articulao da escola primria com os servios externos de administrao representa, de modo formal, a relao da escola com a
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Exame aprofundado encontra-se nas seguintes obras: Elsbree e McNally (1951), que examina o papel de diretor como supervisor; McNerney (1951), que define a superviso como processo de dirigir e de fornecer critrios para avaliao do trabalho do ensino, seus fundamentos e sua crtica, no devendo limitar-se ao exame das capacidades profissionais de cada professor; Briggs e Justman (1952), que definem a superviso como tratamento sistemtico das questes de inspeo, comunicao e controle no servio do ensino; e Willes (1955), que analisa os fatores da superviso, considerando-a tambm como instrumento de liderana, ou especialmente relacionada com os problemas de relaes humanas. Ver os trabalhos indicados na nota anterior, em especial os dois ltimos citados.
comunidade regional ou nacional, ou, enfim, com rgos que representem funes da vida coletiva, tambm sob feio geral. Em todo o conjunto, cada sistema reflete uma filosofia social interpretada pelos rgos governamentais. Enfim, ao poltica e compreenso tcnica quanto estruturao e gesto dos servios do ensino. Cada escola primria, no entanto, ter de manter articulao ou relaes de natureza mais viva e concreta com a comunidade prxima, ou com o ncleo de populao de onde receba os alunos e a cujas necessidades diretamente deve atender. Anteriormente observamos que, por seus prprios objetivos e formas de trabalho, o ensino de 1. grau o que mais diretamente se prende ao das famlias com a qual h de coordenar os objetivos do ensino e suas atividades em geral (cf. Olsen, 1 950). Nas unidades isoladas, a representao da escola cabe ao prprio mestre, que deve ser assim uma pessoa sensvel vida ambiente. Nas escolas graduadas, o mesmo se dir em relao a cada um e a todos os professores, e, em especial, ao diretor que por todo o conjunto responde. Num e noutro caso, a feio pessoal no bastar. Ainda no caso da escola isolada, ela uma pequenina entidade com representao prpria ou feio institucional especfica dentro da comunidade. Como tal est, acima e alm do mestre, devendo polarizar idias e aspiraes coletivas. E esse carter nela realmente permanece, ainda quando um mestre tenha de ser por outro substitudo. O modo de se tornar mais clara e efetiva essa propriedade social da escola o desenvolvimento de instituies que a complementem, atraindo a seu mbito de ao os pais dos alunos, as autoridades locais, as pessoas gradas que, por essa forma, venham a participar mais ativamente da misso educativa que escola cumpre desempenhar. Tais instituies tomam as mais variadas formas, como associaes de pais e mestres, caixa escolar, jornal escolar, grmios recreativos, movimentos de cooperao de alunos nos problemas locais, sejam estes permanentes ou temporrios. Professores e mesmo diretores muitas vezes medem o valor dessas instituies simplesmente pelo aspecto da assistncia econmica que possam prestar escola. Certo que no ele de desprezar-se, pois solidariza os pais e mais pessoas interessadas na vida da escola e no bem-estar dos alunos. Contudo, o que a diretores e professores dever preocupar no ser apenas esse aspecto, mas a integrao do trabalho do ensino nos problemas reais do ambiente e a compreenso de seus objetivos pelos pais ou responsveis pelos alunos. Se a escola se destina a realizar trabalho de sentido social, deve penetrar-se da vida coletiva ambiente. Em seus critrios relativos ao prprio desenvolvimento dos alunos, a comunicao do trabalho que realize com a vida da comunidade prxima dever ser preocupao fundamental. S assim o ensino chegar a adquirir sentido realmente criador (Fleming, 1944).
Sntese do captulo 1 Nos sistemas de cada pas, as instituies de ensino mais numerosas so as do ensino de 1 grau, ou primrio. Isso facilmente se compreende pela funo social que lhe cabe, a de oferecer condies de homogeneizao cultural s novas geraes. Tal finalidade obtida pelo ensino da leitura e escrita na lngua nacional; o desenvolvimento de boas atitudes em relao vida do lar, s formas de recreao e de trabalho, e
conservao e defesa da sade; igualmente, pelo desenvolvimento de noes sobre a natureza, a vida cvica, moral e religiosa. 2 Em todos os pases, o ensino primrio definido nas leis como gratuito e obrigatrio, dado o seu carter de educao de base, a ser proporcionada pela escola, em articulao com a que as crianas venham recebendo no seio de suas famlias. Sua clientela normal so as crianas de sete a doze anos, ou mesmo de pr-adolescentes, quando a extenso aos estudos seja maior que seis anos. Tambm se ministra ensino primrio, em modalidade supletiva, nos pases ou regies em que, por deficincia da rede primria, nas idades prprias, haja elevada proporo de adolescentes e adultos analfabetos. Ademais, em ncleos urbanos adensados, onde a ao educativa da famlia se enfraquea (em virtude de condies de habitao e trabalho feminino fora do lar), anexam-se s escolas primrias classes de adaptao (pr-primrias) para crianas de seis ou mesmo de cinco anos. Tambm, nesse caso, h interesse em que se multipliquem instituies de educao pr-primria (casas-maternais e jardins de infncia). 3 Nas idades prprias, o ensino primrio ministrado em dois tipos de estabelecimentos: a escola de um s mestre, chamadas isoladas, unitrias ou singulares; e a escola graduada, ou agrupada, com vrios mestres e um diretor que coordene o trabalho desse conjunto. Do ponto de vista administrativo, vrias escolas isoladas, quando no muito distantes, podem ter seu trabalho coordenado com o de uma escola graduada, nesse caso denominada escola central. O conjunto formar um ncleo escolar. 4 Por definio legal, o ensino primrio deve atender a todas as crianas nas idades de matrcula e freqncia obrigatrias. Os cuidados de planejamento geral tero de ser quantitativos antes de tudo, com previso da expanso exigida pelo simples crescimento demogrfico. H, porm, casos de populao muito dispersa (zonas noescolarizveis); e h, tambm, o caso de insuficincia de recursos ou de m aplicao deles. Cuidados complementares de planejamento so os de formao de professores e administradores, e os de construes escolares. 5 As questes de estruturao e gesto interna recaem, nas escolas isoladas, no professor nico; e, nas escolas agrupadas e ncleos escolares, num diretor e seus auxiliares. H a considerar problemas de administrao dos alunos; dos professores; do edifcio escolar e instalaes; de articulao com mais altas autoridades; e das relaes entre a escola e o meio social a que ela deva servir. Nestas ltimas, so de utilidade as instituies complementares da escola, na forma de associaes de pais e mestres, caixas escolares, clubes diversos. 6 Para melhor articulao do trabalho com os planos gerais do sistema escolar, agentes administrativos intermedirios visitam os estabelecimentos (orientadores, supervisores, inspetores em geral). Sua funo capital dever ser comunicar e pesquisar, para que, de uma parte, atualizem as diretivas que estejam sendo seguidas no ensino; e, de outra, para que bem possam informar os rgos superiores de direo, quanto a certas condies favorveis ou prejudiciais eficincia da vida escolar. Segundo os pases, formas muito variveis de inspeo so utilizadas. Pelo nmero e mais difcil acesso, so as escolas isoladas menos freqentemente visitadas.
7 Em qualquer hiptese, os administradores devem preocupar-se com a formao bsica dos mestres e diretores e seu aperfeioamento constante. Isso no s quanto feio estritamente didtica do trabalho, mas quanto compreenso dos objetivos sociais da escola que, na prpria didtica, vem a influir. Nesse sentido, o estreitamento das relaes entre cada escola e a comunidade local torna-se indispensvel. Disso resultar melhor adaptao dos programas de ensino, e, em conseqncia, maior ao propriamente educativa de cada estabelecimento. Onde assim se proceda, haver menor evaso dos alunos, ou menor depresso na matrcula e freqncia. Haver maior integrao dos objetivos limitados de cada escola com os planos gerais do sistema em que ela se inclua, e, assim tambm, como as expectativas das famlias em relao a seus filhos: expectativas de destinao profissional mais prxima, em empresas agrcolas, comerciais e industriais, considerado o ensino primrio como terminal; ou expectativas menos prximas, donde o prosseguimento dos estudos em estabelecimentos de ensino mdio.
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Captulo 6
Preliminares Os problemas de estrutura e gesto dos servios de determinado grau de ensino tornam-se claros quando, nas expectativas sociais a ele referentes, no haja maiores dissenses. Ento, traam-se planos e programas a que as escolas respondem, combinando elementos tcnicos para o rendimento que se deseje, em certa quantidade e qualidade. Foi o que vimos ao tratar do ensino primrio, em relao ao qual essas expectativas so, a bem dizer, unnimes. J o mesmo no ocorre com o ensino de 2 grau, ou mdio, que s idades da adolescncia se destina. Questes numerosas e complexas, de ordem social, econmica e poltica, nele se agitam. Em conseqncia, as linhas de organizao e administrao parecem menos ntidas, no porque deixe de haver elementos tcnicos satisfatoriamente conhecidos, mas pela variedade de concepes com relao ao que se pretenda obter. Muitos afirmam que o problema crucial da educao de nosso tempo est na reorganizao das escolas de 2 grau, o que parece certo. Para isso, uma redefinio das bases culturais em que elas devam assentar o seu trabalho tem de ser feita. No havendo maior definio dessas bases, ento ocorre que organizadores e administradores vm a participar da discusso delas, ou que sua interpretao so atrados, com isso agravando a situao. No se poder negar que as expectativas desta poca com relao incorporao dos jovens aos quadros familiares, da vida cvica, do trabalho, das instituies sociais em geral no so admitidas com unanimidade. Vivemos numa era de mudana de civilizao, na qual novas concepes se elaboram, em conflito mais ou menos agudo com os esquemas da tradio. E isso necessariamente se reflete na estruturao dos servios escolares e normas de seu funcionamento. Que o mundo atravessa esse momento de transio no se pode pr em dvida. Como salienta Kandel (1955),
processam-se mudanas na vida cultural que inspiram novas concepes educativas. Novos tipos de escola so concebidos e experimentados. Efetuam-se transformaes nos
planos de cursos e programas, bem como nos modos e formas prticas do ensino. Afirmar que essas mudanas exclusivamente se devam aos educadores no corresponde verdade. Talvez seja mais certo afirmar que elas surgem da necessidade de atender a novas exigncias sociais que o educador ter de conhecer a fim de que possa bem utilizar-se dos conhecimentos profissionais nas tarefas que lhes caibam.
Onde o autor escreveu educador, poder-se- especialmente entender organizador e administrador escolar. E, ainda de modo mais amplo, organizadores e administradores em geral, os quais devem interessar-se em compreender o processo educacional nas suas funes atuais. Reciprocamente, para que bem atendam a essas funes, no mbito prprio, os administradores escolares carecem de ter uma viso clara do trabalho do sistema de ensino a que pertenam, em todo o seu conjunto e, particularmente, no subconjunto a que hajam de atender. Com relao ao ensino do 2 grau realmente o que agora se passa. Noutros tempos, grande maioria bastava o ensino primrio, reservando-se qualquer preparao escolar ulterior a pequena minoria. Essa discriminao educativa tinha como fundamento a estabilidade social e a existncia de camadas estratificadas por motivo de origem familiar e condies socioeconmicas, que todos aceitavam como justas e naturais. Hoje, a situao bem diversa. Por efeito de maiores aplicaes da tecnologia, de que tem resultado a aquisio de novas atitudes com relao aos problemas da vida cvica, econmica e poltica, as expectativas por parte das famlias em relao ao destino dos filhos adolescentes e, assim tambm, por parte dos prprios jovens, so muito diversas. A discriminao tradicional do ensino de 2 grau, de que falamos, tem perdido a sua razo de ser, reclamando o aumento do nmero de escolas desse grau e sua diversificao. O ensino, que se reduzia a um s tipo de preparao acadmica ou literria a do ensino secundrio tradicional, j agora muito modificado , no figura seno como uma das modalidades da educao dos adolescentes. De par com ele, e com ele articulado sob diferentes formas (de modo a faz-lo perder aquele carter de privilgio para uma minoria) tm-se criado numerosos ramos de ensino mdio. Em termos simplificados, a formao escolar da juventude perdeu a feio seletiva de outrora para apresentar feio distributiva que possa atender aos reclamos dos mais diversos ramos de atividades produtivas, no comrcio, na indstria, nos transportes e comunicaes, na administrao de empresas, e no servio pblico, ou, afinal, em todos quantos reclamem certa preparao de ordem geral e tecnolgica, que a escola primria no pode ministrar. Em suma, perdeu o ensino do 2 grau a sua feio aristocrtica, para tornar-se ramo comum, ensino de todos, em bases democrticas.
Tipos de ensino e clientela Impe-se por tudo isso uma nova organizao das escolas de 2 grau, as quais j no podem apresentar um nico curso, como dantes acontecia com a funo de preparar para os cursos superiores. bem sabido que esse tipo de ensino nasceu nas prprias universidades, para servi-las, quando de sua origem na Idade Mdia. Abaixo das faculdades que preparavam para as carreiras liberais, estabeleceram elas as chamadas faculdades menores, ou de artes, no sentido de artes liberais, ou de
conhecimentos a que s os homens livres poderiam aspirar. Compreendiam duas partes: o trivium (gramtica, retrica e dialtica), e o quadrivium (aritmtica, geometria, astronomia e msica). A princpio, obrigatrias apenas para os alunos que pretendessem graduar-se em Teologia, estenderam-se depois aos que se destinassem ao Direito e Medicina. Variando sua composio, tal preparao propedutica mais tarde passou a ser feita em cursos desligados das universidades, os quais representaram os ncleos das escolas secundrias tal como se desenvolveram no sculo passado. No apresentavam objetivos ou contedo prprio. Eram estudos preparatrios, dependentes das exigncias dos cursos superiores. Certas exigncias sociais levaram, no entanto, j no incio do sculo passado, criao de outro tipo de estudos, ulterior ao primrio, mas como extenso do ensino popular que nas escolas elementares se dava. Estabeleceram-se na Frana os cursos de primria superior; na Alemanha, cursos mdios (Mittelschulen); e, na Inglaterra, estudos similares, mantidos em estabelecimentos com o nome de primary central schools. Em outros pases, inclusive no Brasil, em certas regies pelo menos, criaram-se cursos complementares do ensino primrio. Todos visavam encaminhar os jovens a escolas de aprendizagem profissional, na forma rudimentar de artes e ofcios, ou prticas do comrcio e de outras atividades necessrias. Nos pases em que maior desenvolvimento industrial se processava, isso no poderia satisfazer. Instituram-se, ento, escolas tcnicas para a aprendizagem de atividades novas em que o emprego de mquinas se vinha generalizando. A extenso do ensino da adolescncia tomou assim uma feio como duplicada, com caminhos paralelos, mas inteiramente separados um do outro: estudos secundrios acadmicos para uma minoria, e ensino profissional para todos quantos os quisessem. Nalguns pases, insistiu-se mesmo na idia de que o ensino profissional devesse ser reservado a crianas desvalidas ou a meninos pobres. Foi o que, por muito tempo, na legislao brasileira se consignou. As transformaes sociais, econmicas e polticas dos ltimos tempos, deveriam, no entanto, aproximar essas duas formas dantes desligadas. Foi assim que surgiu a denominao de ensino de 2 grau, ou ensino mdio, tendente a sugerir uma compreenso funcional diversa. Foi ela favorecida, j nos ltimos decnios, com a diviso desse grau de ensino em duas partes, ou ciclos de estudos, o primeiro geralmente com a extenso de trs anos, e o segundo com durao igual, ou menor. A idade de matrcula inicial variava, como ainda varia, em cada pas segundo a extenso do ensino primrio que nele se d. Igualmente, a extenso total dos estudos seria maior ou menor, tais fossem as condies da vida social e, particularmente, as da estrutura econmica de cada pas ou regio. Com tudo isso, a clientela de alunos adolescentes deveria aumentar. Para tomar um exemplo, em 1890, para uma populao total de 62 milhes, mantinham os Estados Unidos em suas escolas de 2 grau 200 mil alunos. Dez anos depois, aumentada a populao para 70 milhes, j a matrcula do ensino mdio ultrapassava meio milho; e, em 1935, para 130 milhes de habitantes, atingia a casa dos 6 milhes, sendo agora maior. Se bem que em progresso menos rpida, o mesmo fato se tem observado na maioria dos pases europeus e, nos ltimos trinta anos, tambm nos da Amrica Latina. No Brasil, ainda em 1933, todos os alunos das escolas mdias eram 65 mil, ao passo que hoje ultrapassam dois milhes. de observar que, em muitos pases, a obrigatoriedade escolar passou a estender-se s idades de 14 e 15 anos e, nalguns deles, a idades ainda mais altas, devendo cumprir-se, portanto, nessa parte acrescida, em estabelecimentos do 2 grau.
Modificaes dos objetivos do ensino Os fatos expostos do idia da extenso do ensino mdio, que assim passou a representar uma expresso do ensino comum, ensino de todos. De par com isso, outras modificaes muito importantes em sua natureza pedaggica deveriam dar-se, reformando o sentido da educao dos adolescentes. Outrora, mantida como era a estrutura social, sem maiores alteraes no decorrer de geraes sucessivas, cada famlia poderia satisfazer plenamente s necessidades de formao social, cvica, profissional, religiosa e moral dos filhos. Poderia imprimir a cada um, os seus modos de viver e conviver, ideais e aspiraes. Os costumes eram simples e estveis, de modo que a influncia da famlia tornava-se decisiva, contrabalanando efeitos dispersivos de outra origem. O que s escolas competia fazer era ministrar conhecimentos que a vida do lar j no pudesse oferecer, e, bem assim, em casos especiais, certas espcies de tcnicas para novos tipos de trabalho. As rpidas mudanas da vida econmica e social dos ltimos tempos, que prpria vida familiar vieram impor grandes modificaes inclusive na autoridade dos pais e parentes , deveriam transferir muitos dos aspectos de formao mais ntima dos adolescentes para o mbito das escolas. Tal situao criou maior interesse pelos estudos das condies do desenvolvimento biolgico ou psicolgico dos jovens. Dantes, a educao da adolescncia compreendia certas normas de iniciao no dependentes de ensino escolar ou da ao dos mestres. Cada jovem era includo no rol dos adultos, com todos os direitos e deveres dessa qualificao, na forma admitida pelos costumes e tradies de sua prpria classe social, tais como a orientao para o trabalho e a constituio de sua prpria famlia, pelo casamento, muitas vezes realizado antes dos 18 anos. A fase de transio entre a infncia e a idade adulta era assim menos extensa, coincidente apenas com as variaes de ordem biolgica da puberdade e suas conseqncias imediatas, em relao s quais as expectativas sociais se apresentavam simples e claramente definidas. Em nossa era, de sociedades muito mais complexas, j no assim. A preparao profissional exige mais longo prazo. Em conseqncia, o casamento retardado. Maiores exigncias relacionadas com a emancipao do jovem, independncia econmica e estabelecimento de uma nova famlia prolongam o perodo adolescente que, se sempre foi idade social, agora mais nitidamente vem a ser regulada pelas condies da vida coletiva. Os objetivos do ensino de 2 grau passaram a ser alterados, sobretudo para que pudessem atender aos encargos educativos daquela transferncia de encargos da famlia para a escola. A finalidade de formao intelectual, a bem dizer exclusiva do antigo ensino mdio, teve de desdobrar-se em novos aspectos, relativos sade, ao trabalho, vida cvica, vida religiosa e moral. Como objetivo central, deseja-se que a escola de 2 grau possa hoje concorrer no s para os conhecimentos de cada jovem, mas para a sua formao integral, a sua personalidade. J em 1918, numa publicao da Comission on the Reorganization of Secondary Education (Comisso de Reorganizao da Educao Secundria), dos Estados Unidos, pas em que as transformaes econmicas e sociais tornaram-se mais intensas, as finalidades de educao dos adolescentes passavam a ser assim definidas: a) educao da sade; b) domnio dos processos fundamentais de comunicao;
c) d) e) f)
compreenso de valores familiares e cvicos; eficincia profissional; uso adequado e digno das horas de lazer; formao geral do carter.
Esclarecia a mesma Comisso que esses pontos deveriam visar ao desenvolvimento da personalidade de cada jovem, mediante atividades que o levassem a maior ajustamento por coordenao de interesses, ideais, hbitos e conhecimentos. Cada adolescente deveria tornar-se, por ao da escola e em coordenao com o lar, elemento til a si mesmo e ao progresso da comunidade (United States. Comission..., 1918). Em obra de larga repercusso, Engelhardt e Overn (1937) mais explicariam esses propsitos e as condies a serem para isso articuladas, da seguinte forma:
a) integrao dos alunos nos elementos da cultura da nao; b) diferenciao dos jovens atravs do desenvolvimento de suas aptides, capacidades e interesses individuais, com especial ateno contribuio que devem dar ao bemestar social; c) compreenso de que, durante o curso no esto eles a preparar-se para um estgio futuro, mas vivendo uma vida real a ser enriquecida com oportunidades educacionais de todo gnero; d) reconhecimento das caractersticas da adolescncia e das diferenas individuais quanto ao desenvolvimento fsico, mental e emocional; e) adequado ajustamento dos elementos de organizao escolar a esses objetivos e condies em todo o perodo de estudo, inclusive uma razovel base para possvel prosseguimento em estudos de mais alto nvel, os quais, segundo as capacidades e aptides, devem apresentar oportunidade a todos.
Por sua vez, a Comisso Americana de Diretrizes Educacionais, na publicao Objetivos da Educao na Democracia Americana, do ano seguinte, assim sintetizava as finalidades do ensino do 2 grau: a) capacidade de auto-realizao; b) desenvolvimento das relaes humanas; c) eficincia econmica; d) responsabilidade cvica. O confronto desses objetivos com os que no sculo passado1 se admitiam para o ensino secundrio aquisio de conhecimentos e formao intelectual demonstra mudana muito grande nas tendncias da educao de 2 grau. Originaram-se essas novas tendncias tanto de uma compreenso diferente dos fatos da vida coletiva, como tambm de mais aprofundado conhecimento das condies biolgicas e psicolgicas dos adolescentes, em nosso tempo. Quanto s ltimas, observava-se que, embora em qualquer poca sempre tenha havido maior ou menor conflito entre as geraes, esse conflito agora se d de modo muito mais agudo e complexo, passando a exigir novas formas de soluo.
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O A. refere-se ao sculo 19 (N. do E.).
Tudo deveria levar, enfim, pensadores sociais, polticos, educadores em geral, e organizadores e administradores escolares em especial, a considerarem os problemas de ensino mdio, cada vez mais prementes, nos estabelecimentos desse nvel de estudos. De modo geral, passava-se a ter uma mais clara compreenso das funes que o ensino de 2 grau deveria desempenhar, quer do ponto de vista individual, quer do ponto de vista social. Se o ensino primrio deveria cumprir a funo de homogeneizao, o de 2 grau deveria ter a de diferenciar. Foi essa uma das primeiras concluses a se estabelecer, e com boa fundamentao. Contudo, tal diferenciao deveria repousar tambm nas possibilidades individuais, tendo-se em vista a sua variabilidade. Nessas condies, os encargos de diferenciar ainda assim passariam a exigir uma nova e mais alta homogeneizao, em diferentes nveis. De acordo com Havighurst, as pesquisas que mais tm infludo nos objetivos educacionais da juventude tm sido as que se relacionam com a motivao dos alunos para o progresso ulterior em novos estudos e na vida profissional. Esses motivos respondem, porm, a presses de grupos e do ambiente social, em geral. Assim, no de estranhar que um grande nmero de especialistas aceitem como base das novas diretrizes a anlise das transformaes da vida coletiva, em todos os seus aspectos. Que as escolas de 2 grau devam atender a objetivos de formao bsica geral, qualquer que seja o encaminhamento profissional, passou a ser uma nota constante nos estudos mais recentes. E o que se pode ver, por exemplo, no clebre relatrio de James Bryant Conant, sob o ttulo de Os objetivos da educao numa sociedade livre; numa investigao depois publicada pela Fundao Rockfeller, e em outros trabalhos do mesmo gnero (cf. Havighurst, Neugarten, 1957; Conant, 1948). Tanto quanto em relao ao ensino primrio se admite, como base de homogeneizao, o domnio das tcnicas elementares da cultura (ler, escrever e contar), aceita-se que o ensino de 2 grau, em qualquer de suas modalidades, dever fortalecer as capacidades de pensamento reflexivo ou, numa palavra, aquelas que melhorem nos mais diversos domnios as capacidades de aprender a aprender (Kandel, 1955). A especificao dos objetivos educacionais proposta pela Comisso Americana de Diretrizes Educacionais, em 1938, dantes transcrita, veio a servir, ainda em 1957, como base de aprofundada investigao empreendida pela Rusell Sage Foundation. Aceitandoos, essa nova pesquisa classificou os comportamentos dos jovens, para efeito educativo, em quatro grandes domnios, assim definidos: a) os que levem cada aluno a atingir o mximo de desenvolvimento intelectual; b) os que orientem e integrem cada educando na vida social e cultural do ambiente nacional; c) os que mantenham e fortaleam a sade fsica e a sade mental; d) os que capacitem enfim cada jovem a bem produzir e a bem consumir, ou a imprimir-lhes capacitao econmica satisfatria.
Problemas de planejamento geral As conseqncias das mudanas sociais e dessa nova compreenso da vida do adolescente impem organizao e administrao do ensino de 2 grau cuidados especiais, que se apresentam, antes de tudo, sob o aspecto de planejamento geral. Se os planos de ensino primrio, dadas suas funes de homogeneizao, atendem
principalmente extenso da rede escolar, j o mesmo no ocorre com o ensino dos adolescentes, dado que nele no importa apenas a extenso, mas a correspondncia do ensino com diferentes categorias de problemas sociais. Desde que se admita o princpio da oferta de maiores oportunidades educacionais a todos os jovens, ter-sede perguntar que tipos dessas oportunidades lhes devero ser oferecidos, para maior benefcio individual e da coletividade. A questo toma feio problemtica particular para cada pas, regio e localidade, sem prejuzo de uma conexo necessria entre os programas locais e regionais, e entre os regionais e os de feio nacional. A primeira dificuldade est na especificao dos diferentes tipos de cursos e sua articulao. Ter-sede consultar as capacidades individuais, porque realmente bsicas no trabalho educativo, mas assim tambm as possibilidades da vida social, especialmente as econmicas, ou do mercado de trabalho, variveis em cada regio. No haver maior propsito em oferecer condies de formao profissional aos jovens fora de mais seguro aproveitamento dessa formao. Uma segunda dificuldade aparece, derivada de certa conscincia de classe social, que pode obstar a aceitao de modalidades de ensino, embora sentidas como socialmente teis. Em virtude de sua posio social ou riqueza diz Kandel (1955), sintetizando vrios estudos as classes que em outros tempos enviavam os filhos escola secundria acadmica, ainda que eles no tivessem capacidade para devidamente aproveitar esse ensino, sentem-se feridas em seu orgulho quando se sugira outro tipo de educao mais apropriado a esses jovens. Por sua vez, as classes operrias, que se acostumaram a considerar as escolas acadmicas como meio de penetrar nas classes mdia ou alta, e de libertarem assim seus filhos do trabalho manual, nem sempre de boa vontade recebem a sugesto para estudos de igual nvel, desde que diferentes. E h tambm a hiptese contrria, como se tem observado nalguns pases da Europa: muitas famlias no desejam que seus filhos se aproveitem de novas oportunidades de educao, por apego a uma tradio familiar relativa a certo gnero de trabalho manual (Kandel, 1955). Dir-se- que essas dificuldades se possam resolver respeitando-se as idias e aspiraes dos pais. Nas grandes cidades, onde se estabeleam escolas com cursos mltiplos, esse ponto facilmente poder ser atendido. Mas h alguma iluso nesse modo de ver. Certo que a opinio familiar dever ser sempre levada em conta. Uma questo de ordem mais ampla ter de ser considerada, sobretudo nos pases que se encontrem numa fase de rpido desenvolvimento tecnolgico, qual seja a de atender a prementes necessidades de mo-de-obra especializada, preparao essa de muitos tipos e com as quais se devero conciliar os interesses das famlias, as tendncias dos jovens e seu nvel de capacidades e aptides. Satisfazer somente a necessidades de mo-de-obra, ou das empresas, consideradas apenas as exigncias de seu desenvolvimento como empreendimentos econmicos, no ser legtimo. A educao, na adolescncia, como em qualquer outra idade, no visa apenas formao do trabalhador, mas de homens completos. A formao do homem em toda sua plenitude ter de considerar, no entanto, as possibilidades de trabalho til para o seu prprio proveito e o bem-estar coletivo. O que a educao do 2 grau dever fazer possibilitar o esclarecimento, a um s tempo, das capacidades individuais e de sua melhor aplicao, dentro de planos que se estabeleam no sentido dos interesses gerais, mesmo porque so eles indispensveis
prpria afirmao e desenvolvimento pessoal, por opo para um gnero de atividade ou carreira, nas idades prprias e sem prejuzo de possvel mudana futura. E isso porque, como vivemos em sociedades dinmicas, admite-se como normal certa mobilidade nas ocupaes. Dois recursos, aparentemente divergentes, para isso se apresentam. O primeiro consiste na expanso do ensino do 2 grau, em sua parte bsica que a todos possa ser oferecida, como fundamento de diferentes caminhos de opo. A forma prtica ser a de estruturao do ensino do 2 grau em dois ciclos, um de natureza geral e bsica, e outro tendente diversificao e especializao. evidente que essa expanso reclamar sempre, como condio necessria, a expanso do ensino primrio, visto que os egressos desse ensino que sero matriculados no ciclo inicial. O segundo recurso consiste em dar aos estudos bsicos, no l ciclo, funes de diagnstico de tendncias, capacidades e aptides, em estreita ligao com os servios de orientao educacional ou profissional. A fim de que os planos do ensino do 2 grau possam bem relacionar-se com os planos econmicos de cada regio e cada pas, sem que interfiram na liberdade de mais conveniente opo profissional, o ensino h de constituir-se como uma fase educativa de esclarecimento sobre os mais diversos ramos de atividades produtivas, e de orientao para que uma escolha feliz possa fazer-se. A questo dos ciclos de estudos e de sua orientao diferenciada apresentase, em qualquer caso, como de capital importncia.
Ciclos de ensino A organizao do ensino de 2 grau em dois ciclos, tem-se, com efeito, tornado idia vencedora na maioria dos pases. Em inqurito realizado em 1960, em 71 naes, pelo Bureau Internacional de Educao, ficou demonstrado que em apenas trs deles o ensino de 2 grau no se achava assim dividido. O 1 ciclo, chamado geral, bsico-cultural, de explorao de capacidades e aptides, ou de orientao, geralmente abrange trs anos de estudos, antecedidos de um curso primrio de seis. Onde a obrigatoriedade exceda aos estudos primrios, esse ciclo atende parte final da obrigao escolar. O 2 ciclo especialmente se caracteriza pela diversificao de seus cursos. Em 37 daqueles pases, a durao era de trs anos, e, em 28, de dois. Apenas quatro pases apresentavam no 2 ciclo maior extenso que trs anos. Tambm se verificava que a especializao partia de uma base de estudos comuns ainda que, desde o incio, disciplinas optativas fossem oferecidas para maior satisfao de diferenas individuais. Em qualquer hiptese, tal princpio de flexibilidade realmente predomina, a fim de que os estudos possam consultar as variveis capacidades e aptides dos educandos e as preferncias das famlias, tudo mediante a organizao e funcionamento adequado de servios de orientao educacional e profissional. A esses servios tem-se procurado emprestar a feio mediadora necessria, entre as convenincias de ordem individual e social, ou seja, entre as preferncias dos jovens e as necessidades do desenvolvimento econmico de cada pas, em todo o seu conjunto. A opinio geral dos especialistas em planejamento de ensino a de que no poder ele deixar de atender a esse ltimo ponto, como se tem verificado em sucessivas
reunies de tcnicos promovidas pela Unesco, pela Organizao dos Estados Americanos e outros rgos de estudo. Assim, na ltima reunio desse gnero, realizada em maro de 1962, em Santiago do Chile, aprovaram os especialistas a reunidos as seguintes recomendaes para o ensino mdio ou de 2 grau: 1) recomenda-se a generalizao progressiva do ensino mdio, gratuito e obrigatrio, sobretudo no 1 ciclo; 2) recomenda-se a estruturao do ensino mdio em dois ciclos, de que o primeiro ser bsico, de cultura geral e orientao, que ministre ensino comum; e o segundo, de especializao ou determinao, subdividido em vrios ramos; 3) recomenda-se a modernizao da escola secundria de cultura geral e a reviso da estrutura das escolas de nvel mdio que forneam preparo profissional; 4) recomenda-se a adoo de critrios flexveis de equivalncia e adaptao dos cursos da escola mdia; 5) recomenda-se a vigncia de regime especial para cursos noturnos; 6) recomenda-se que currculos e programas tenham organizao diversificada e que deles se faa reviso peridica; 7) recomenda-se a organizao de disciplinas agrupadas no 1 ciclo, e especializao dessas disciplinas no 2, com descongestionamento geral dos planos de curso e programas; 8) recomenda-se o funcionamento sistemtico de servios de orientao educacional e profissional; 9) recomenda-se, enfim, a preparao em nvel superior do pessoal docente das escolas de 2 grau. A essas concluses tm chegado os estudiosos da matria no por admitirem que as condies materiais da produo, em cada pas, devam colocar-se acima de outras de natureza social e cultural, mas, simplesmente, porque estas ltimas no logram perfeita efetivao sem que o nvel de vida das populaes melhorem, por desenvolvimento econmico, no que a preparao da juventude figura como essencial. Examinando esse aspecto, de modo especial quanto s condies de vida democrtica e no democrtica, em cuidadoso estudo com fundamentao objetiva referente a 48 pases, Lipset (1959)2 pde revelar uma correlao quase absoluta entre a normalidade das instituies polticas e os ndices de riqueza, expressos pela renda per capita, nmero de pessoas por mdico e veculo motorizado, consumo de energia eltrica, nmero de rdios receptores, telefones e exemplares de jornais impressos por grupo de mil pessoas, alm de outros coeficientes do mesmo tipo . Por sua vez, um especialista brasileiro, Jayme Abreu (1961, 1962), comentando o resultado de reunies das organizaes internacionais sobre o assunto, escreve o seguinte:
Se o papel da educao no desenvolvimento econmico se torna mais perceptvel no que concerne mo-de-obra profissional e tcnica, tambm importante a sua influncia na inveno tecnolgica, no esprito de inovao, na aptido empresarial, na elevao dos
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Esse trabalho, em resumo, foi dado a conhecer no Brasil com o nosso estudo Educao para o desenvolvimento, preparado em 1960 para a Confederao Nacional das Indstrias, e publicado na Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos, n. 81, jan. 1961. Posteriormente, o trabalho de Lipset foi divulgado na ntegra pela Revista Brasileira de Estudos Polticos, da Universidade de Minas Gerais, n. 13, jan. 1962.
padres de consumo, na promoo da adaptabilidade a mudanas econmicas e tecnolgicas, como tambm na participao ativa dos diferentes setores sociais nas tarefas de desenvolvimento, em geral.
Tipos de escolas Com a adoo de dois ciclos, tendem as escolas de 2 grau a apresentar um s tipo de estrutura. Poder ele ser completo, ou no, reduzindo-se ao primeiro, ou destacando, ao nvel do 2, cursos diferenciados que busquem satisfazer mais urgentes necessidades de preparao geral ou, logo, tcnico-profissional. Assim, embora mantidas certas linhas gerais de unificao, podem as escolas apresentar conveniente flexibilidade. Normalmente, apresentam um curso bsico geral, e cursos subseqentes, agrcolas, comerciais, industriais, de ensino normal, de administrao, de artes domsticas, de artes aplicadas, e outros. Quando um mesmo estabelecimento inclua dois ramos diversificados chamado bivalente ou duplo (bilateral schools, na Inglaterra); quando a vrios deles compreenda e com diferentes modalidades, ser uma escola mltipla (comprehensive schools, na Inglaterra e nos Estados Unidos). Em muitos pases, ainda que se admita articulao entre os estudos de preparao geral, tanto no 1 como no 2 ciclo, certos estabelecimentos mantm a denominao geral de escola secundria. Em outros, conservada essa denominao, distinguem-se os cursos por adjetivao: escola secundria geral, comercial, industrial, etc. Desse modo, na prtica, encontram-se os seguintes tipos: a) escolas secundrias, ou de estudos gerais, mais ou menos uniformes, ou diferenciados, ao redor de um ncleo constante; b) escolas de endereo profissional, com satisfatrio desenvolvimento de um programa cultural, de modo a que possam manter articulao com os estudos secundrios gerais, a fim de facilitar a transferncia de alunos; c) escolas que, do ponto de vista da organizao geral, tendem a maior unificao, mediante um s curso bsico ou de orientao, com ramos diferenciados apenas no 2 ciclo; d) estabelecimentos que s mantenham cursos do 2 ciclo, em diferentes ramos ou modalidades. Tal variedade de solues reflete a variedade de demanda do ensino, segundo o desenvolvimento tcnico de cada pas ou regio. Justifica-se tambm pela maior ou menor extenso das normas de obrigatoriedade escolar. Onde haja ensino primrio mais alongado, os estudos de 2 grau apresentam extenso mais reduzida. Assim, nos pases com ensino primrio de oito anos, os estudos mdios geralmente se reduzem a quatro, seja para a concluso de estudos gerais, seja para a preparao profissional. Onde o ensino primrio tenha seis anos, usualmente a educao mdia apresenta igual extenso, com dois ciclos de trs anos cada um. Esquematicamente, esses dois modos de organizao so designados pela frmula 8 + 4, e 6 + 3 + 3, respectivamente. Em qualquer dos casos, quando a escola mdia represente ensino comum, aberto aos mais diferentes tipos de clientela, sem distino entre estudos culturais e
profissionais, admite-se um complemento do ensino secundrio cultural ao nvel das universidades. esse o caso dos Estados Unidos e outros pases que hajam copiado a organizao de suas high schools. A parte mais especializada passa a ser feita em instituies na forma de colgios universitrios, ou na primeira parte deles (junior colleges), com estudos de dois ou mais anos. A forma que ultimamente mais se tem generalizado, como vimos, a de escolas com dois ciclos: um bsico, ou de orientao, e outro com ramos mltiplos, entre os quais vem a figurar o de preparao para os estudos universitrios, ainda que no se lhe d exclusividade para isso (Bureau... 1960). As denominaes muito variadas que as escolas de 2 grau recebem nos diferentes pases no permitem julgar de seu contedo. Podem essas denominaes referir-se a escolas mantidas pelos poderes pblicos ou por instituies particulares, ou mesmo a estabelecimentos custeados pelo governo central ou por rgos da administrao regional ou local. esse o caso da Blgica, onde as escolas particulares tm a denominao de colgios, e as pblicas de liceus; e o da Frana, onde os estabelecimentos mantidos pelo governo central chamam-se liceus, e os demais, colgios. Liceu o nome indistintamente usado em Portugal, Polnia, Chile, Repblica Dominicana, Uruguai e Venezuela. Ginsio o que utilizam a Iugoslvia, Grcia, Dinamarca, Noruega, Holanda, Sucia e alguns cantes da Sua. A denominao que prevalece nos Estados Unidos e nalguns outros pases de lngua inglesa high school, distinguindo-se o 1 ciclo com o adjetivo jnior, e o 2 com o qualificativo senior. Ttulos especiais so empregados nalguns pases para a distino entre os cursos de 1 e de 2 ciclo, como ocorre no Brasil ginsio e colgio , e, na Itlia escola mdia e liceu (Unesco, 1955; Loureno Filho, 1965). Qualquer que seja a denominao e articulao dos cursos, o ensino organizado por sries anuais, com promoo tambm anual, mais geralmente seguida; ou com promoo por conjuntos variados de disciplina, admitindo ento, o chamado sistema de crdito. Esse sistema atribui certo nmero de pontos freqncia e satisfao dos atos escolares a cada uma das disciplinas de determinado conjunto. Obtido o total desses pontos, o aluno passa a inscrever-se em outro conjunto, e, assim, sucessivamente. Em todos os casos, o ensino se distribui por professores especializados, de que resultam vantagens e desvantagens. As vantagens so as de maior fundamentao terica; as desvantagens, a dificuldade de se integrarem as diferentes disciplinas para um resultado educativo comum. Por essa razo, em muitos pases, qualquer que seja o nmero de disciplinas, e em especial no 1 ciclo, o ensino distribudo apenas por quatro ou cinco docentes, em cada srie anual. Cada professor encarrega-se de vrias disciplinas afins (lnguas, matemticas, cincias fsicas e naturais, atividades artsticas, educao fsica e da sade).
Problemas gerais de administrao As formas do ensino de 2 grau que hoje se desenvolvem resultaram da concepo de fazer da escola um centro educativo integral, e no apenas de transmisso de conhecimentos desligada dos demais aspectos de formao e ajustamento social. Da, a importncia que as questes da administrao assumem, pois a coordenao e integrao do trabalho dela dependem.
Nos estabelecimentos tradicionais, a administrao resumia-se a uma ao fiscalizadora das condies de matrcula, exigncia da freqncia dos alunos e seus exames, para o que bastava um diretor, auxiliado por funcionrios de secretaria, e outros incumbidos de servios gerais de manuteno. Os docentes desenvolviam os seus trabalhos isolados uns dos outros, tendo como objetivo o domnio de um programa terico a ser vencido pelos alunos. A forma comum do ensino era a de aulas expositivas, em prelees ou conferncias de cunho erudito. No se pode deixar de reconhecer que essa situao era perfeitamente lgica, dados os objetivos do ensino, que no eram outros seno os de preparar para os exames de admisso s escolas superiores. A forma de recrutamento dos docentes reforava esse modo de ver o ensino. Eram escolhidos entre cultores de cada disciplina, no entre professores com formao pedaggica especializada. Na poca atual, a situao tende a modificar-se radicalmente. O que se pretende com o ensino de 2 grau que as escolas sirvam como centros com oportunidades para formao dos adolescentes, reconhecimento de suas capacidades e aptides e encaminhamento para novos estudos ou atividades prticas; quer-se, igualmente, que o ensino estimule a compreenso dos valores familiares e cvicos, o uso adequado das horas de lazer, a conscincia dos deveres cvicos e a formao geral da personalidade. Desse modo, chamando a si funes que dantes estavam reservadas a outras instituies, em especial famlia, as escolas de 2 grau tendem a apresentar outras linhas de estruturao e funcionamento. Isso significa novo sentido de sua organizao e administrao. Pode-se dizer que, na forma antiga, cada estabelecimento funcionava como um centro de informaes, mais ou menos abstratas. Hoje, as informaes so consideradas como parte, certamente importante, no, porm, a nica. As questes de organizao e administrao tornam-se por isso complexas e delicadas, reclamando pessoal especializado, quer no plano docente, quer no administrativo. Podem ser examinadas a partir do trabalho escolar para o ambiente social, ou desse ambiente para a vida interna de cada estabelecimento. Comearemos por examinar, ainda que de forma geral, as relaes da escola com o ambiente externo, para depois tratar das questes internas. Relaes das escolas com o ambiente As antigas escolas admitiam deveres para com os seus alunos adolescentes, como alunos, no propriamente como pessoas, num perodo de complexa formao social. No se sentiam por isso obrigadas para com os pais e o pblico em geral, nem consideravam como de maior importncia a participao dos jovens na vida coletiva. No se sentiam obrigadas a reconhecer as necessidades das famlias, as expresses de vida da comunidade e o trabalho de outras escolas. Atualmente, so essas questes que a organizao e administrao deve considerar como de importncia capital. a) Relaes com as famlias As relaes do trabalho escolar com os pais, ou as famlias dos alunos, interessam, em primeiro lugar. Certo que, de algum modo, j a escola antiga o reconhecia, mas de modo mais formal que real.
Com o desenvolvimento que tomou o ensino do 2 grau, h hoje um grande nmero de pais que no tiveram oportunidade de maior formao cultural, desconhecendo mesmo a natureza do trabalho das escolas mdias e dos seus recursos para a formao dos adolescentes. Freqentemente, no percebem a utilidade de certas disciplinas de cultura geral, ou ao contrrio, a de atividades prticas que sirvam orientao para o trabalho e, com isso, formao da personalidade. Reunies freqentes de grupos de pais; entrevistas pessoais em determinados casos; circulares impressas ou mimeografadas em que se exponham de modo simples e claro os recursos com que conte a escola, seus planos e cursos, so providncias como que elementares para o intercmbio a desejar-se. Quando isso se faa, os pais sentir-se-o menos alheios s tarefas que os mestres realizem, compreendendo que as escolas no representam apenas um empreendimento do governo ou de instituies privadas, mas, centros de trabalho educativo em que a cooperao da famlia torna-se indispensvel. No tocante ao servio de orientao educacional ou profissional essa cooperao torna-se facilmente compreensvel. A maioria dos pais desconhece numerosas espcies de novas carreiras profissionais, bem como as oportunidades educacionais que para a preparao delas o ensino de 2 grau oferece. Nem sempre tambm possuem os pais clara compreenso da importncia que uma escolha profissional acertada significa para a vida dos filhos. Quer em relao queles primeiros aspectos, quer a este ltimo, associaes de pais e mestres podero desempenhar funes muito teis, inclusive nas informaes que os pais possam trazer escola, sobre ramos particulares de trabalho e suas condies reais de exerccio, por sua vez desconhecidas pelos mestres. Qualquer que seja a forma em que essas agremiaes venham a desenvolver-se, e so muito variadas, no devero os professores assumir atitude de auto-suficincia, mas de pessoas que desejem sincera e objetivamente colaborar na soluo de problemas comuns famlia e escola. Ao mesmo tempo, essas associaes podero constituir-se como ncleos de ao democratizadora, aproximando pessoas de nveis culturais e condies socioeconmicas muito diferenciadas. Um resultado prtico desse aspecto, de importante significado educativo, consistir em atividades de cooperao dos jovens e, assim, da escola como instituio na vida da comunidade prxima: promoo de campanhas de valor social no sentido da difuso de conhecimentos relativos sade, vida cvica, a problemas da vida regional e nacional. Dois recursos prticos para reforo desse esprito de cooperao entre a famlia e a escola podem ser apontados: a visita de pais ou mes, em dias e em grupos determinados, aos trabalhos normais da escola; e a realizao, sem qualquer aspecto maior de solenidade, de pequenas exposies de trabalhos dos alunos. O primeiro desses recursos muito valioso para as classes do 1 ciclo, pelo sentido de orientao de que devem animarse. Quando bem se organizem as visitas dos pais, isso em nada prejudicar o trabalho escolar, mas pelo contrrio, a ele comunicar maior sentido de realidade. As pequenas mostras de trabalhos grficos ou manuais tais como se produzem e no especialmente preparados para efeito de exposio podero ser explicadas aos visitantes por grupos dos prprios alunos. Em sentido inverso, grupos de pais podem ser convidados a conversar com uma classe, ou vrias delas, sobre os ramos de trabalho em que se ocupem, suas condies e necessidades de pessoal. Essas conversas podem motivar excurses de alunos a
empresas agrcolas, comerciais ou industriais, a escritrios, hospitais, ou outros centros de atividades. O servio de orientao profissional e educacional da escola, com isso, ganhar elementos de maior vitalidade e novas sugestes para o desenvolvimento de seu programa. Membros de associaes civis, de servios pblicos, locais ou regionais, bem como de representantes de associaes religiosas que desenvolvam trabalhos de servio social, podero igualmente relatar seus planos, realizaes, problemas e dificuldades. Com tudo isso, um novo esprito de compreenso da vida social se estabelecer nos alunos, com maior compreenso das mudanas econmicas e tecnolgicas da vida atual. Ademais, ser possvel com isso tambm, estabelecer-se um maior entendimento prtico para encaminhamento profissional de alunos, logo que terminem seus cursos. Servios e empresas passaro a ter maior confiana no trabalho das escolas. Por sua vez, os jovens desenvolvero atitudes de participao na vida social, para eles produtivas e para a comunidade em geral.
b) Relaes com outras escolas Cada estabelecimento de ensino mdio dever manter relaes com outras escolas do mesmo nvel da localidade, ou da regio, no sentido prtico de maior articulao entre os vrios cursos que estejam ministrando. Essas relaes no devero desenvolver-se s entre membros da administrao escolar ou entre os professores, mas tambm entre os alunos. As primeiras sero altamente produtivas para os planos de coordenao geral a desejar-se, bem como para o conhecimento recproco de ensaios de novos procedimentos didticos ou recursos de administrao. As relaes de grupos de alunos serviro para criar ou reforar laos de amizade entre os jovens, proporcionando oportunidades para competies desportivas, realizaes artsticas, teatro escolar e atividades da vida social em geral. Entre alunos do 1 ciclo e do 2, h diferenas sensveis de interesses e apreciao de valores sociais e morais. As realizaes de umas e de outras das espcies dantes indicadas atenuaro razes de divergncias e conflito, estabelecendo entendimento e cooperao. Ademais, esto hoje bem verificadas as influncias que os grupos das mesmas idades exercem nos adolescentes. Deixar de reconhecer o valor dessas influncias, para maior resultado educativo, ser desprezar algo de muito importante. E no s. As relaes entre escolas de diferentes nveis e modalidades de formao serviro para que se efetive a comunicao de informaes sobre cada aluno em particular, quando de umas para outras escolas transitem, por transferncia, ou para continuao dos estudos. Normalmente, o que se deveria fazer, nesses casos, seria a transferncia de toda a documentao sobre a vida escolar anterior do aluno. Assim se facilitaria a melhor adaptao do ensino, em cada caso, com esclarecimento de problemas de orientao educacional e profissional, conforme o nvel dos estudos. Para numerosos alunos, o ajustamento ao trabalho de uma nova escola, sobretudo quando passem de uma formao bsica para outra, especializada, no fcil. A comunicao dessas informaes poder sanar dificuldades e incompreenses, desde que realmente se deseje atender s necessidades de formao de cada adolescente e seu mais feliz encaminhamento.
O que se exps, quanto s relaes entre escolas do 2 grau, poder ser repetido quanto s de estabelecimentos desse nvel e do ensino primrio, de uma parte, e as do ensino superior, de outra parte. De modo geral, so as escolas de ensino mais avanado que influenciam as formas de trabalho das escolas menos avanadas, com distoro dos procedimentos didticos destas ltimas. A escola primria quer parecer um pequenino ginsio; o ginsio, um colgio; e o colgio, um arremedo de faculdade. isso que explica, em grande parte, o ensino memorizado, por inadequao dos procedimentos didticos s capacidades dos alunos e aos seus interesses, em cada grupo de idades. Muito do que se lamenta quanto deficincia do ensino no advm de outra coisa. Por isso que o processo educativo sempre contnuo, ser recomendvel que o movimento de informaes, mediante relaes entre professores e alunos se d num duplo sentido: das de ensino de nvel mais alto para as que as precedam no trabalho, mas, assim tambm, no sentido inverso. Ao fim do curso primrio, deveriam os alunos receber mais fundadas informaes sobre as oportunidades educativas maiores na localidade e mesmo na regio. J nalguns pases tem-se consagrado a prtica de informaes escritas e orais desse tipo, bem como a visita de grupos de alunos das ltimas classes das escolas primrias a escolas de ensino mdio. Essa prtica deveria sistematicamente desenvolver-se, tais os seus benefcios.
c) Relaes das escolas com as demais instituies locais As informaes resultantes das relaes entre a escola e os pais, e entre umas e outras escolas, devero completar-se com outras mais amplas e sistematizadas que os servios gerais de administrao do ensino expeam aos diretores, acompanhadas do resultado de investigaes que tais servios empreendam a respeito da conexo entre planos do ensino e planos de desenvolvimento econmico e social, em geral. Essas informaes sero sempre de grande importncia para a articulao de problemas de ordem regional e nacional. Cada escola, pequeno subconjunto do conjunto maior que o sistema escolar, passar assim a mais integrar o seu trabalho, segundo planos gerais. Mas, para que assim se d, cada estabelecimento dever pr-se em contato com as instituies locais, pois antes de tudo ser pelo que elas significarem que dever orientar seu ensino. Um episdio da experincia do autor deste livro, passado h muitos anos, quando diretor do ensino em um dos Estados brasileiros, poder ilustrar essa afirmao. Foi o caso que, numa cidade em que funcionava uma escola profissional, e onde havia ento vrias fbricas de tecidos, os cursos de tecelagem que nessa escola funcionavam no obtinham matrcula seno de uma dezena de alunos. Verificado o fato, foi convocada uma reunio dos gerentes das referidas fbricas para exame do problema, reunio essa que foi, alis, a primeira do gnero que a escola realizou. O motivo da reduzida matrcula tornou-se claro e patente. As mquinas e utenslios em que se exercitavam os alunos j no eram utilizadas nas fbricas locais, no se recomendando por sua baixa produtividade. Entendiam as fbricas, e com certa razo, que os alunos egressos da escola, longe de representarem bons oficiais, ou aprendizes graduados, seriam elementos perturbadores do trabalho j organizado. Mudado o material
do ensino, com a ajuda dos prprios industriais, imediatamente a matrcula se elevou. No ano letivo seguinte, atingia a um total igual a doze vezes o que havia sido dantes. Outro exemplo, muito elucidativo, resultou do inqurito que a ento Diviso de Ensino Industrial, do Ministrio da Educao realizou com referncia aos cursos de uma de suas escolas tcnicas, a de Pelotas, no Rio Grande do Sul. Vrios de seus cursos no se ajustavam ao que desejavam as fbricas e oficinas dessa cidade e localidades vizinhas. No eram, por isso, procurados.3
Servios de coordenao e gesto interna Examinemos agora os servios de coordenao e gesto interna das escolas de 2 grau. Podem eles ser vistos pelos aspectos fundamentais de administrao dos alunos, do corpo docente e dos problemas gerais de manuteno e escriturao.
a) Administrao dos alunos s funes distributivas, que hoje se atribuem ao ensino de 2 grau, deve a administrao dos alunos diretamente atender. A simples classificao por nveis de adiantamento, nica que se fazia nos estabelecimentos de tipo tradicional, ainda que no abandonada, tem de ser enriquecida por maiores dados referentes s diferenas individuais. De modo geral, sero referidos aos nveis de desenvolvimento fsico e mental, s condies gerais de vida social e ajustamento pessoal de cada um. De outra forma, no ser possvel escola preencher as tarefas educativas que agora pretendemos realize. Nos estabelecimentos de mais completa organizao, consideram-se as diferenas individuais por trs planos, os quais, embora conexos, reclamam estudo diferenciado: as de sade, temperamento e aptides gerais, elementos de importncia na orientaro para cursos ou modalidades de cursos; as de capacidade intelectual, ou de quociente de inteligncia, as quais aconselharo a possvel matrcula em classes de estudo acelerado, de ritmo comum ou mais lento; e, enfim, as do adiantamento propriamente escolar, que, em combinao com esses dados, devero servir de base para classificao, promoo e graduao final. As diferenas de aptides gerais podem desde logo decidir da inscrio numa modalidade de curso, como tambm na composio dos estudos de opo que cada escola venha a oferecer. Duas circunstncias tornam necessria a orientao quanto a esses pontos. Em primeiro lugar, principalmente no 1 ciclo, no possuem os alunos seno imperfeito conhecimento do contedo dos cursos e objetivos de cada disciplina. Depois, no podem, como bvio, conhecer-se a si mesmos. O que muitas vezes lhe parea interesses profundos no representar seno influncias de carter fugaz. Assim, o trabalho esclarecedor por parte dos servios de orientao, e mesmo pelos mestres, torna-se indispensvel para uma escolha acertada. O emprego de testes de diagnstico, ou mesmo de atividades exploratrias, em cursos ou prticas extracurriculares, poder ser de grande valia.
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Cf. Relatrio do professor Armando Hildebrand, Diretoria do Ensino Industrial. Tb. Loureno Filho (1954).
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A reunio dos alunos em grupos de estudo mais acelerado ou mais lento, de possvel organizao nas grandes escolas com muitas classes, depender do reconhecimento das capacidades gerais para a aprendizagem desejada, a serem verificadas por testes mentais complementados por observao dos professores. certo, porm, que os resultados da aprendizagem no s resultam dessas capacidades, mas da motivao geral do trabalho escolar. Ademais, h tipos diversos de inteligncia, como a experincia demonstra. Alunos com insignificante capacidade para acompanhar trabalhos de certa espcie nas classes comuns, podem revelar real habilidade nas funes de liderana de seus prprios colegas. Da mesma forma, h alunos com inteligncia tcnica ou prtica, os quais, pouco adaptados a ensino discursivo e abstrato, revelam-se bem dotados para os trabalhos de laboratrios e oficinas. Quanto classificao pelo adiantamento escolar, ser necessrio que os tipos de provas e os critrios de seu julgamento sejam devidamente estudados, a fim de que os prprios mestres no se iludam com resultados aparentes. Esse um dos pontos em que mais claudicava a escola tradicional. Com muita freqncia, os alunos de maior xito nos estudos assim no se comportavam nos problemas da vida prtica. Quando se tm em vista os novos objetivos da educao dos adolescentes, todos esses pontos ho de ser atentamente considerados nas prticas de classificao, promoo e concluso de cursos. Provas e exames devero avaliar o trabalho escolar em funo desses objetivos, completados, quando necessrio, por outras observaes, coordenadas pelo servio de orientao educacional. Em qualquer dos casos, ser preciso que o ambiente da vida escolar esclarea o que se pretenda obter dos alunos, que eles saibam o que os mestres desejam que eles faam e, tambm, de que modo devam fazer. Quanto a este ltimo ponto, de grande utilidade a organizao de prticas do que se tem convencionado chamar estudo dirigido. Quando os alunos no sintam incentivao clara para o que devam fazer, e como devam fazer, ser natural que trabalhem s cegas, ou que acabem por perder a vontade de estudar, quando no venham a recorrer a processos de simulao e fraude. Dois fatores concorrem sempre para o trabalho do aluno: suas capacidades, motivos e interesses; e, as estimulaes do ambiente escolar em conjunto. Com relao a este ltimo, assumem importncia especial as atividades extraclasse, tambm chamadas, sem maior propriedade, extracurriculares. Muitas delas podero revelar aos jovens um sentido novo de aplicao de suas capacidades e aptides, descobrindo-lhes rumos que passaro a servir como ncleo geral de seus esforos. Na conduo do trabalho escolar, em outros tempos, os elementos bsicos eram os prmios e castigos, as notas severas e uma grande distncia entre o trabalho do professor e os interesses e necessidades reais dos discpulos. Tudo isso se tem transformado, ainda que lentamente e, na realidade, se diga, por vezes tambm, com resultados no desde logo produtivos, falta de uma maior preparao tcnica dos mestres, como de melhores oportunidades que a eles a administrao escolar lhes oferea para ensaio de novas idias e tcnicas de ensino. Assim, em grande nmero de escolas, desajudados dessas condies, muitos professores se desencorajam, acabando por aceitar as formas da rotina. Ao tratar das boas normas de administrao dos professores, examinaremos os dois pontos acima referidos. Mas, ainda em relao administrao dos alunos, no que toque ao ambiente geral da escola, deve-se fazer meno de recurso de grande importncia. Referimo-nos participao de alunos em rgos auxiliares da administrao, na qualidade de
representantes de cada turma, cada srie escolar e modalidade de curso. Devem ser escolhidos por seus pares, em eleies, o que permitir a exercitao de mais um importante aspecto de vida social. Onde o sistema dessa representao bem se instaure, poder-se- organizar por fim um conselho geral de alunos. Certos princpios gerais relativos a esse aspecto da administrao sero examinados adiante, no pargrafo em que se tratar da cooperao democrtica na administrao escolar.
b) Administrao dos professores Nas escolas de 2 grau, de tipo tradicional, a administrao dos professores apresentava linhas muito tnues. Resumia-se na verificao de sua freqncia s aulas e execuo formal dos programas, que a cada qual competisse, como tarefa pessoal, no integrada no trabalho comum, com vistas formao geral dos discpulos. Tinha-se como certo que as responsabilidades de cada um no deveriam ir alm, e que direo de cada estabelecimento no caberia interferir nas formas e procedimentos do trabalho didtico nas classes. Tal modo de ver era uma conseqncia natural das concepes intelectualistas, ento predominantes. Se a finalidade geral dos cursos era preparar para exames de entrada nas escolas superiores, bastaria a preparao formal que elas exigissem, na forma e limite de programas fixados. Bastaria tambm que os mestres conhecessem a sua matria, que fossem pontuais e mantivessem a boa ordem nas salas de aula. No se reconhecia a necessidade de formao regular dos docentes, o que se justificava tambm pelo fato de no constituir o magistrio do 2 grau uma carreira profissional especfica, com dedicao integral aos trabalhos do ensino. Com a expanso do ensino mdio e a transformao de seus objetivos, tudo isso se tem modificado, inclusive com a criao da carreira de professor e a melhoria de seu status. A administrao teria tambm, necessariamente, de receber novos moldes, para participao muito mais estreita dos mestres no trabalho educativo geral de cada estabelecimento. Na prtica, vem essa participao sendo realizada com referncia a estes pontos: presena dos mestres na preparao dos planos gerais de ensino de cada escola, como conjunto; participao de todos no andamento geral da vida escolar, inclusive nos aspectos de ajustamento dos alunos s situaes da vida social; igual participao na avaliao do trabalho escolar. Por sua vez, os responsveis pela administrao passaram a atender a novos encargos, no sentido de estimular, facilitar e coordenar essa colaborao. No se quer dizer com isso que os mestres percam a autonomia que lhes deve caber na parte de esforo criador, nas relaes professor-aluno. Pelo contrrio. O que se deseja que essa capacidade criadora se desenvolva num melhor sentido de integrao, pois, quando assim no seja, tende a ser arbitrria e dispersiva. Na escola tradicional havia apenas uma justaposio de diferentes partes, sem essa integrao que agora se deseja, referente a hbitos de trabalho, formao de atitudes, ampliao de interesses e formao de valores cvicos, profissionais e morais nos jovens. Um novo papel a ser desempenhado pelos docentes e uma nova compreenso de parte dos administradores so reclamadas para que essa articulao se realize. A prpria terminologia que ora se emprega na organizao escolar esclarece esse ponto. Tem-se
tornado corrente o uso da expresso currculo escolar como conjunto e no apenas juno dos programas como peas de um mosaico. Certo que muitos mestres e administradores ainda tomam a essa velha expresso, agora restaurada, como sinnima dos programas tradicionais. Na realidade, porm, de coisa diversa que se trata. No sentido atual, o currculo escolar compreende toda a vida do aluno, ou de grupos de alunos, segundo suas idades e mais condies de desenvolvimento. Envolve os programas referentes ao direta de cada mestre em sua classe, sem dvida alguma; mas, assim tambm, as realizaes extraclasse e as de vida social, em geral, que no ambiente escolar se processem, ou mesmo fora dele. As relaes entre cada um desses aspectos da vida de cada estabelecimento podem ser assim esquematicamente apresentadas:
O problema capital da administrao, no que toca aos professores, consistir em proporcionar-lhes condies gerais para que assim passem a considerar o trabalho escolar, em conjunto, nele bem situando a participao especfica de cada um. Por definio, nada se pode obter na escola sem o trabalho dos mestres. Esse trabalho, no entanto, de pouco valer quando no se coordene e integre no esforo educativo geral da escola e, atravs da escola, no de outras e mltiplas influncias do meio. A administrao ter de atender aos dois movimentos em que tanto insistem os tratadistas de organizao e administrao, em geral, aparentemente contraditrios: a diviso de tarefas e a sua integrao em planos sucessivos. Isso requer o exame reiterado de cada momento do processo em curso, para que os reajustamentos necessrios se dem a tempo e hora. Essa a razo porque nenhuma instituio educativa poder bem funcionar visando realizao de programas parcelados de ensino, a que as normas formais de um regulamento imprimam aparente unidade. Os programas, bem como as normas regulamentares, so simples instrumentos a que se dever instilar sentido humano criador.
Da, a importncia fundamental dos modos de comunicao, entre administradores e professores e dos professores entre si. S assim podero todos participar dos propsitos ou finalidades gerais do trabalho educativo a ser realizado. Quais os modos prticos a empregar para isso? A colaborao metdica entre os mestres e os agentes da administrao para maior conscincia dos objetivos reais e possveis em cada situao; o exame dos meios e recursos mais idneos que se possam empregar; o esclarecimento de esferas de responsabilidade e nveis de autoridade que em cada caso interessem. Cada um desses pontos ho de ser considerados em reunies de professores, algumas vezes de todos, mais freqentemente em grupos ou comisses; na permuta de pontos de vista, confronto de idias e ajustamento dos prprios valores que fundamentem a filosofia educacional a ser instaurada em comum; na reafirmao de atitudes que atendam a um crescente aperfeioamento da conscincia profissional, ou em sua reviso. O ponto de partida ser o exame dos programas de cada disciplina visto que esse o aspecto de responsabilidade direta de cada docente. Cada programa ter, porm, de ser articulado com os demais, no apenas de um ponto de vista de estrita construo lgica, mas de ao educativa real. Para isso no podero ter eles a feio de simples listas de assuntos, ou de pontos. Devero referir-se a objetivos (o que se pretende, o que se quer obter); atividade dos alunos (que devero eles fazer e em que melhores situaes de aprendizagem o faro); s relaes entre alunos e professores (como motivar, como levar os alunos a dominar os prprios programas e no a serem por eles dominados); e, enfim, aos modos de avaliao do trabalho, tanto dos alunos como dos prprios mestres (como verificar a aprendizagem e como avaliar os planos, mtodos e procedimentos que se estejam empregando, e, ainda e tambm, as prprias atitudes dos professores no seu trabalho). Quando os mestres em suas classes assim conduzam o trabalho, imediatamente verificaro a importncia de certas atividades extraclasse, e a necessidade de lhes darem colaborao, inclusive em muitos dos aspectos que referimos ao tratar da administrao dos alunos. Tambm de modo natural tudo isso se projetar na viso de uma reforma da vida social da escola. Administradores e professores sentiro que no de conhecimentos abstratos ou de ensino verbal que se trata, mas das necessidades de desenvolvimento e ajustamento social dos adolescentes sob sua direo. Elas, afinal, que importam. Muitas vezes, os planos de cursos e programas de ensino, na forma de itens, ou de contedo lgico, so esboados por rgos centrais da administrao. Isso corresponde a uma necessidade geral do planejamento orgnico para a unidade do trabalho de uma rede de escolas ou de todo um sistema. Tero esses programas, no entanto, de ser reformulados ou reajustados s realidades que cada escola defronte, s capacidades dos mestres que a trabalhem e s prprias relaes administrativas que em cada instituio se criem. Assim, sobre um programa nuclear, ou bsico, cada escola dever criar o seu prprio, com as adaptaes, esclarecimentos e desenvolvimento que se tornarem necessrios. Quando assim se faa, desaparecer a antinomia com que muitos se iludem, ao fazer referncia a objetivos de informao, instruo ou treinamento formal, e objetivos educativos, de formao e interao da personalidade dos alunos. Ento, o que os mestres admitam que os alunos devam aprender, responder sempre s condies do seu desenvolvimento e ajustamento, em qualquer dos planos ou perspectivas a serem consideradas: domnio das tcnicas de comunicao, conservao da sade, aquisio de convenientes atitudes de cidadania, desenvolvimento das relaes humanas, em geral.
Para que isso acontea, no podero tambm os programas isolar-se dos procedimentos de ensino, mediante os quais ganham vitalidade. Os objetivos no se isolam nunca dos meios com que sejam alcanados. Para que sejam eficazes, os procedimentos reclamam trabalho criador dos mestres, mas sobre princpios e normas definidos, em relao aos quais todos se possam entender, de modo a existir uma saudvel comunicao dos resultados da experincia pessoal. O que dantes referimos com relao a planos de pesquisa na ao, ou investigao operacional, ter a este propsito inteira aplicao. Para esse efeito, a anlise de mtodos e procedimentos no poder ficar tambm isolada das formas e critrios da verificao da aprendizagem. O ensino tem resultados, e em funo da propriedade deles, sua gradao e eficincia, que o trabalho dos mestres se justifica. O aperfeioamento dos modos de verificao do trabalho escolar assim se apresenta como uma pedra de toque de todas as questes de administrao dos professores. Quando e como empregar testes pedaggicos, ou provas objetivas; como avalilas, como discutir-lhes os resultados; como e quando empregar outros tipos, para apreciao do trabalho dos alunos e de seu prprio trabalho eis algumas questes que os mestres devero ter em mente. Desprezarem os mestres as oportunidades de mais estreita colaborao entre si, em cada um e todos esses aspectos vitais de seu trabalho, ser esquecer a prpria significao dele, ou o sentido mesmo que o deve justificar. Por seu lado, no oferecerem os administradores as condies essenciais para isso, ser faltar aos seus deveres mais elementares. evidente que a administrao dos professores, nas linhas assim expostas, exigir providncias de reforma. Uma, a da estrutura do corpo docente, que dever organizar-se segundo o agrupamento de disciplinas afins, em sees ou departamentos, e pelos quais mestres dos mais capacitados respondam. Outra, a existncia de auxiliares do diretor da escola, chamem-se eles assistentes, assessores ou coordenadores; e, ainda, tambm, um servio de orientao educacional convenientemente organizado. Aos auxiliares da administrao no devero caber funes de administrao em linha, mas as de administrao funcional, que se traduzam em assistncia e cooperao com os mestres. Em pequenas escolas ser possvel aproveitar nesses postos alguns dos prprios professores. Nas grandes escolas, no se dar o mesmo. A direo dever contar no s com os auxiliares referidos, mas, em certos casos, com chefes de setores, para as modalidades de curso de um mesmo grupo, com uma comisso permanente de programas e outra para os trabalhos de preparo e anlise de provas e exames. Em qualquer caso, a visita peridica, quer do diretor, quer de seus assistentes aos trabalhos do ensino nas classes, dever ser prtica usual, no com o sentido de fiscalizao dos deveres do mestre, mas de observao das situaes do ensino, das condies particulares de certos alunos ou grupos de alunos, que requeiram medidas educativas especiais. Quando um bom clima de trabalho exista, sero os prprios mestres os primeiros a solicitar essa colaborao e assistncia. Na forma tradicional, admitia-se apenas uma estrutura linear: diretor, professores, alunos. Admite-se hoje uma estrutura funcional, com certos nveis graduais de deciso e inter-relaes de assistncia, cooperao tcnica e coordenao geral, como a Figura 1, adaptada de Forster (1938), procura mostrar. As funes de uma Comisso de Programas e Chefias de Departamentos de Ensino tornam-se fundamentais quanto ao aspecto didtico, propriamente dito; as de um Servio de Orientao Educacional,
Biblioteca e Organizao de Atividades Sociais (normalmente coordenadas por um assistente do diretor, ou por ele prprio) surgem como indispensveis para que as escolas desse grau possam atender aos seus objetivos educacionais, de ordem geral, inclusive em suas relaes com a comunidade.
Figura 1 Organizao de uma escola de 2 grau de tamanho mdio
c) Administrao geral (edifcios, instalaes, escriturao, finanas) administrao das escolas de ensino mdio, como alis nas de outro grau qualquer de ensino, compete velar pelas boas condies de conservao e asseio dos edifcios escolares, suas instalaes, material de ensino, escriturao, correspondncia e mais servios auxiliares. Normalmente, conta o diretor para isso com auxiliares que lhes so diretamente subordinados. Nas escolas com cursos mltiplos, e nos que exijam laboratrios e oficinas, sero esses auxiliares mais numerosos e, em certos casos agrupados em servios especiais, como os de almoxarifado e de manuteno de mquinas. O mesmo se poder dizer quando a escola mantenha servio de assistncia mdica, de alimentao, de transportes.
Entre os servios auxiliares, o da biblioteca da escola, com material para uso de alunos e professores deve ser destacado. Nenhum estabelecimento de ensino de 2 grau poder bem funcionar sem biblioteca convenientemente organizada, com instalaes atraentes, servio de emprstimo e informaes bibliogrficas. Restam as questes de financiamento, que sero tratadas, por sua importncia, em captulo especial, de que se examinaro os vrios aspectos. Note-se desde j que, nos estabelecimentos mantidos pelos poderes pblicos, normalmente os problemas de financiamento se regulam por oramentos gerais, com controle especfico realizado por rgos mais altos da administrao. Nos que sejam mantidos por fundaes ou associaes privadas, os encargos de gesto direta recaem sobre os diretores, que, para isso, devero dispor de auxiliares especializados.
Cooperao democrtica na vida interna das escolas As formas relativas administrao dos professores como dos alunos, que estivemos examinando, correspondem a uma compreenso da vida escolar em bases de cooperao, de uns e outros, nos planos e encargos da administrao. De modo geral, de compreenso democrtica. Democracia, como sistema de vida de um grupo, significa compreenso inteligente dos fatos que nele se dem, para decises que atendam a interesses comuns, por mtodos de ao solidria. Participao desse gnero normalmente se estabelece onde haja constante esclarecimento de objetivos e definio das responsabilidades no trabalho, de tal modo que a escolha dos procedimentos corresponda a aspiraes gerais de desenvolvimento e progresso.
Administrao bem-sucedida implica a capacidade do administrador em bem conduzir a todos, sob sua direo, para uma comunho de propsitos e mtodos coordenados de ao. Assim, a administrao interna de uma escola pede que seus administradores tenham qualidades de liderana democrtica e sejam capazes de exerc-la, no se limitando apenas a desempenhar a autoridade legal ou regulamentar. Nesse mesmo esprito, na esfera de suas atividades prprias devem trabalhar os mestres e alunos. Por outras palavras, o melhor sistema ser o que se instaure para facilitar o desenvolvimento de qualidades de liderana democrtica. (Forster, 1938).
Essa liderana no dissipa, porm, os nveis de autoridade nem os deveres de subordinao funcional, sem o que no haveria ordem nem mtodo. um erro pensar, nota Kurt Lewin, que a cooperao democrtica apresente um s modelo, ou tipo, em oposio a outro, de natureza autoritria ou autocrtica. O que existe um continuum, em que os valores extremos se representem como autocracia e democracia. Em cada caso, haver alguma coisa qualitativamente diferente, segundo o tipo do empreendimento, os objetivos e os elementos de ao, inclusive os nveis de preparao de pessoas e grupos de pessoas. Na administrao escolar, como em outra, e em qualquer nvel, as funes fundamentais do administrador sero informar-se para bem decidir, e fazer informar para que as decises alheias se dem com a boa fundamentao desejada. O importante que se esclaream objetivos, processos de trabalho, critrios de verificao, e o uso de instrumentos para anlise do rendimento de cada parte do empreendimento.
Bem administrar ter de ser sempre, portanto, e no melhor sentido, ministrar assistncia, proporcionar elementos de desenvolvimento geral e tcnico, de tal modo que se esclaream e se coordenem decises em qualquer nvel. Ento, todo o empreendimento ter maior conscincia dos objetivos comuns e dos modos de coordenao necessrios para que esses objetivos se alcancem. Pensar de outra forma ser cair em erro. o que muito bem observa Andrew Halpin (1958), quando escreve:
A noo de liderana democrtica, tal como essa idia tem sido aplicada na educao, tem degenerado muitas vezes em logomaquia, concorrendo mais para imobilizar do que para liberar pessoas com qualidades de lderes. Uma relao de liderana democrtica entre diretores e seus subordinados boa desde que no esqueamos que a responsabilidade primacial do lder conduzir, e que, assim fazendo, nem por isso ele se torna menos democrtico. Democracia um conceito poltico que tem recebido to diversas e frouxas conotaes que seu significado est longe de ser preciso, mesmo na esfera da vida poltica. Freqentemente, encontramos administradores receosos de tomar uma deciso, que hesitam em pr em prtica um plano, temerosos de serem acoimados de antidemocrticos. Isso representa um absurdo, porque os que tomam tal atitude acabam por perder o respeito de seus prprios auxiliares imediatos; e os professores, rapidamente, esto reconhecendo o erro do refro vazio com que experimentam esconder a sua prpria inrcia no mingau grosso de um pseudoprocesso de grupo.
No se pode deixar de dar razo a esse autor. O verdadeiro sentido de cooperao democrtica no leva a confundir as esferas de responsabilidade na conduo de um empreendimento qualquer e, em conseqncia, no aceitar os nveis de autoridade sobre que repouse. O que se faz necessrio que os administradores escolares compreendam a necessidade de esclarecer propsitos e mtodos, e de fundar suas decises em informaes de interesse geral, informando-se tambm quanto s capacidades e motivos de seus colaboradores e subordinados. nesse sentido que um sistema democrtico dever animar as atividades de administrao nas escolas, no em outro.
Sntese do captulo 1 O ensino de 2 grau, destinado a adolescentes, foi iniciado nas universidades, como preparao bsica para estudos superiores. Destinava-se a uma minoria, especialmente caracterizada pelas condies econmico-sociais das famlias. Sua funo era seletiva. Em virtude, porm, de mudanas sociais e econmicas, veio a pouco e pouco a assimilar certas formas de aprendizagem profissional; e, agora, apresenta-se com muitos ramos, e uma nova funo, distributiva. Procura aproveitar as capacidades e aptides individuais, articulando-se com os planos de modernizao do trabalho. Comea a tornar-se ensino comum, ou popular, na maioria dos pases. 2 Nessa forma, seus objetivos so assim indicados: a) favorecer a auto-realizao dos jovens; b) desenvolver neles a capacidade de relaes humanas; c) dar-lhes eficincia
econmica; d) desenvolver-lhes os sentimentos de responsabilidade cvica. Dadas as diferenas individuais e das espcies de trabalho, o ensino mdio passou a compreender muitos ramos, entre si articulados e subordinados a dois ciclos de estudos. 3 O 1 ciclo para jovens de 12 a 15 anos ministra formao bsica e investiga capacidades e aptides para fins de orientao profissional, em cooperao com a famlia, podendo ter uma parte fixa de estudos e outra varivel. O 2 ciclo para jovens de 15 anos e mais desdobra-se em ramos, geralmente nas modalidades de ensino secundrio geral, de formao artstica e de ensino profissional (agrcola, comercial, industrial, formao inicial para servios sociais, como magistrio primrio, administrao, enfermagem, trabalho social, comunicao e transportes). Disso resulta uma grande variedade de tipo de escolas: monovalentes, quando ministrem o 1 ciclo e uma das modalidades do 2; bivalentes, quando ministrem duas; polivalentes, quando mais de duas. 4 evidente que esses tipos de escolas dependero das necessidades de cada pas, ou regio, com maior ou menor diferenciao do ensino, quer no 1 ciclo quer no 2. Isso torna o planejamento geral do ensino mdio tarefa bastante complexa, exigindo antes de tudo informaes satisfatrias sobre a vida econmica e social de cada pas e cada regio; medidas de preciso, coordenao e controle geral, ainda que convenha variao regional nos modos de execuo. Isso porque o ensino mdio visa a diferenciar, mantendo, porm, certa feio homogeneizadora mais alta que a do ensino primrio. 5 Os problemas de estruturao e gesto interna das escolas tornam-se assim complexos tambm. Classificam-se todos, porm, nestas rubricas: administrao dos alunos; dos professores; do edifcio e instalaes; das relaes com rgos de mais alta administrao e os de outras escolas; e, enfim, de relaes com a comunidade local e regional. J no poder essa administrao ter uma estrutura em linha, com o diretor no topo, os professores em ao isolada, e os alunos em regime de competio pessoal. No ensino secundrio tradicional, bastavam mestres eruditos. Na situao atual, exigem-se mestres e administradores de formao mais completa. A estrutura das escolas tem de mudar no sentido dos novos objetivos agora assentados. Um grfico apresentado a esse respeito. 6 Tais objetivos no so apenas de aquisio de conhecimentos e pequenas tcnicas, mas, de educao social, com fortalecimento do carter moral dos jovens. Isso s poder ser conseguido em situaes funcionais, que imprimam vida escolar um sistema de formao social e humana realista. Certo que os novos objetivos no excluem, antes reclamam, a definio de nveis de responsabilidade e de autoridade, os quais no sero obtidos apenas com novas estruturas formais, e, sim, com liderana educativa por parte de mestres e administradores, para isso bem preparados. 7 Todos esses problemas caracterizam o ensino mdio como um domnio de trabalho criador, fundado numa conveniente viso das necessidades sociais e culturais, em geral, de feio democrtica. A estrutura interna das escolas tem de ser, nesse sentido, consideravelmente modificada, para maior integrao dos estudos e conscincia de novos deveres, sobretudo com relao ao destino dos alunos na vida profissional; e,
em conseqncia, da melhor articulao do trabalho do ensino mdio com o ensino primrio, por um lado, e de formao tcnico-profissional, inclusive de ensino superior, por outro. Nesse sentido, torna-se muito importante a ao de servios de orientao educacional e de um mais perfeito relacionamento da escola com a comunidade prxima, como se explica no texto.
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Captulo 7
Viso geral Ensino de 3 grau o que se d nas escolas chamadas superiores, reunidas em universidades ou isoladas. Teve origem em centros de estudos que se constituram na Idade Mdia, primeiramente para a formao profissional em Direito e Medicina, e mais completo desenvolvimento de estudos teolgicos. Passou depois a atender s necessidades de formao de uma elite cultural em cada pas. Hoje, exerce funes mais complexas. Como relembra Harold Benjamim (1950), os primeiros centros universitrios valiam como resposta a desejos de segurana e liberdade, tendo assim manifesto sentido democrtico. O de Paris, por exemplo, era uma comunidade de mestres, de vrios pases; o de Bolonha, uma comunidade de estudantes, que a essa cidade da Lombardia demandavam, vindos de muitas regies, porque maior liberdade de idias nela se admitia. O nome primitivo era Studium generale. A denominao Universitas, que veio a prevalecer para o conjunto, designava a associao de professores ou de alunos, segundo fosse o caso, ou associao mista, por uns e outros formada. Mestres e estudantes, nesses grmios autnomos, usavam processos representativos para a escolha de seus administradores. Verdade se diga, adotavam regras que hoje nos parecem estranhas. Assim, na Universidade de Paris, o reitor era eleito apenas pelo exguo prazo de seis semanas (Benjamin et al., 1950). A preocupao central das universidades foi originariamente a formao daqueles profissionais e sacerdotes. Para imprimirem certa uniformidade ao preparo bsico dos estudantes, estabeleceram estudos menores, de carter preparatrio, os quais deveriam constituir, de uma parte, o ncleo dos estudos secundrios futuros; e, de outra, um novo tipo de faculdade, chamada de artes, em que tambm se preparavam mestres. S com o correr do tempo, e por influncia dessa nova faculdade, que os estudos universitrios deixaram de ter estrito sentido profissional para admitirem finalidades culturais ou de formao geral, desinteressada, nalguns ramos. Tal orientao, bem marcada no sculo 14, conceituava o conhecimento numa forma que se julgava a mais alta e mais pura, desligada do tempo e do meio, ou das
necessidades prticas. Fechavam-se as universidades em seus claustros, para leitura, explicao e debate das idias dos pensadores antigos, refugando sistematicamente novos textos e formas de ensino que no representassem exposies eruditas e exerccios dialticos. Contentavam-se, afinal, com a transmisso de um saber feito, pronto e acabado. Esse modo de entender devia lev-las nos dois prximos sculos a perder grande parte do prestgio original. De fato, se antes as universidades reuniam os melhores sbios do mundo, j ento no mais o conseguiam fazer. Progressivas modificaes da vida social, em parte derivadas do desenvolvimento de estudos cientficos, alteraram um pouco suas formas tradicionais de trabalho. Mas os velhos moldes de organizao e administrao a que se aferravam impediam maior progresso. Desde os fins do sculo passado,1 tem-se por isso falado de uma crise da universidade. No se trata, precisamente de crise da universidade, mas crise nas universidades, quando elas no se tenham adaptado s novas condies e exigncias do tempo. A primeira daquelas expresses sugere decadncia ou liquidao da instituio, ao passo que a segunda limita-se a admitir que os centros universitrios defrontam condies que os obrigam a reformas. O exame dos fatos em diferentes pases mostra-nos que as universidades nestes ltimos tempos aumentaram seu nmero e esto aceitando o desempenho de novas e complexas funes. No h porque falar, portanto, em crise da universidade, como instituio (Loureno Filho, 1961).
Tipos de universidades e outros centros de ensino superior O objetivo dos primeiros centros universitrios foi, como vimos, a formao para as carreiras liberais, e, logo aps, a transmisso de certos quadros culturais homogneos, o que se imaginava possvel mediante aprendizagem dos conhecimentos clssicos. Em contraste com o analfabetismo e a ignorncia generalizada do povo, faziam o ensino nas lnguas universais da filosofia e da cincia, que eram o grego e o latim, s a uma pequena minoria acessveis. Nos ltimos trs sculos, esse ideal de transmisso cultural deveria, a pouco e pouco, transformar-se, por se haver a ele juntado uma concepo nova. Era a de um conhecimento no feito e acabado, mas por descobrir ou a ser constantemente revisto pela observao e experimentao; ou, afinal, a investigao de tipo cientifico, tal como modernamente a entendemos. A ela se deveria ligar o movimento de aplicao tecnolgica, caracterstica do mundo de hoje, e que, em campos muito numerosos, passaria a exigir organizao sistemtica de pesquisa. Tambm nessa poca, ou desde os fins do sculo 18, difundiram-se novas idias polticas de tipo democrtico. Observa Jorge Basadre (1960) que,
Quaisquer que hajam sido as falhas e erros de quem as tivesse de representar, registravase um fato fundamental: a participao do cidado nos assuntos de interesse coletivo em nome do direito de todos os homens ao bem-estar, e o qual, segundo Toynbee, a afirmao da histria contempornea. Ser preciso unir esse conceito ao da defesa social em face de perigos internos ou externos que coletividade ameacem. Ser necessrio ter ainda em
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O A. refere-se ao sculo 19 (N. do E.).
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conta o imperioso desenvolvimento das classes mdias e populares, que se reflete na crescente industrializao, no adensamento da populao urbana, como ainda em outros vrios sintomas.
Esses traos histricos, ainda que esquemticos, levam-nos a compreender os trs grandes tipos em que hoje se apresentam as universidades. Dois deles ocupam posies extremas, quando os consideremos em face de problemas gerais de organizao ou estrutura dos estudos. Uma dessas posies caracteriza as universidades da Europa continental, inclusive as da URSS, e outra, as instituies universitrias dos Estados Unidos. A terceira, intermediria, representa-se pela maioria das universidades da Inglaterra (Bereday, Lauwerys, 1959). O que marca cada um dos dois tipos extremos a incluso, ou no, de estudos tecnolgicos como tais considerados. De fato, nas universidades europias do continente, como que se resguarda o aspecto original de um ensino que, embora se possa desenvolver pela pesquisa, admite significao e validade por si mesmas, no por suas aplicaes diretas vida prtica. Na Alemanha, Frana, ustria e Espanha, por exemplo, os estudos tecnolgicos no se tm desenvolvido nos centros universitrios, mas em institutos parte, os quais podem ser dotados de recursos to vastos como os que as universidades possuam, e com elas manter relaes de cooperao e, por vezes, de certa subordinao. As formas em que se desenvolvem no so, no entanto, universitrias. Onde quer que o clima de opinio continue a valorizar o saber por si mesmo a cincia desinteressada continua a existir a dicotomia tradicional, j estabelecida por Aristteles: estudos liberais, dignos de homens livres, de um lado; e estudos profissionais, ligados s preocupaes do trabalho e da produo, de outro. Em direo diversa, caminharam as organizaes universitrias dos Estados Unidos. Desde o perodo colonial at 1900, experimentou o ensino superior nesse pas transformaes muito numerosas, no s quanto ao nmero e variedade das instituies, como tambm tendentes a ensino mais flexvel. Acabou ele por admitir um sistema eletivo, praticamente diferenciado para cada grupo de estudantes e, mesmo em parte, para cada estudante, com dominncia de sentido tcnico, ou aplicao s atividades produtivas. A tudo isso veio juntar-se a idia de servio, quer dizer de uma funo com responsabilidade social de parte dos mestres e estudantes para com os problemas de bem-estar do povo, em geral. Essa compreenso justificou a criao de universidades mantidas pelo poder pblico, no caso os governos estaduais. A matrcula passou ento a crescer, atraindo ano a ano mais diferenciados grupos de estudantes. Embora por caminhos diferentes, a URSS hoje apresenta desenvolvimento de ensino tercirio comparvel ao dos Estados Unidos, no que diga respeito a faz-lo ensino de grande nmero, no o de uma pequena minoria. Esses diferentes caminhos tm sido o desenvolvimento do ensino tecnolgico, no nas universidades, propriamente ditas, mas em institutos especiais para cada ramo de investigao e aplicao. As universidades visam a formar trabalhadores intelectuais, dando-lhes preparao terica sistemtica que os habilite pesquisa e ao magistrio secundrio e superior. Em cada uma delas, geralmente se congregam de cinco a oito faculdades, excetuada a de Moscou que mantm maior nmero. As escolas de Fsica, Matemtica, Filologia, Histria, Geografia, Biologia e Qumica so a as mais numerosas. Os institutos, que se constituem com um mnimo de trs faculdades, formam especialistas em diferentes ramos de um s domnio, ou setor de aplicao. Os institutos
mdicos congregam os de medicina, pediatria, farmcia e sade pblica; os de aplicao tecnolgica geral mantm cursos de construo mecnica, indstrias txteis, eletrotcnica e produtos de alimentao. Praticamente, no h diferena nos requisitos para matrcula nas universidades e nos institutos. Mas os quantitativos de alunos, segundo as necessidades de cada regio, so estabelecidos pelos rgos governamentais, de acordo com planos peridicos definidos pelo Conselho Supremo das Repblicas Socialistas Soviticas. Como sabido, a URSS representa a mais ampla, como tambm a mais rgida experimentao educativa, em termos de funo exclusiva dos poderes governamentais. assim evidente que, em cada um dos pases citados, o ensino revela diferenas de filosofia poltica muito marcadas. Contudo, como em vrios estudos comparativos se tem feito notar, seria errneo a elas atribuir a razo bsica dos resultados gerais obtidos, nos Estados Unidos ou na Rssia. Em estudo de colaborao, Bereday, Holmes e Lauwerys (1959) escrevem:
O conflito de ideologia entre o sistema norte-americano e o sistema russo muito flagrante em certos nveis. No obstante, em ambos os pases, certa inspirao geral derivada do progresso tecnolgico e do modo de conduzi-lo pelo ensino, para a realizao de propsitos econmicos, so similares. Os educadores de uma e de outra dessas naes, salientam de forma menos comum que, na Europa ocidental, o princpio de que a educao pode e deve concorrer para o desenvolvimento econmico e social em geral, e que, assim, o conhecimento especialmente vale por suas aplicaes s tarefas de produo. J o mesmo no se passa, com igual intensidade, na Europa continental, em que se continua a acreditar no valor do saber desinteressado ou na autoridade do desenvolvimento cientfico abstrato, s possvel de progresso por uma pequena elite, propulsora da civilizao.
A esse propsito, ser conveniente salientar que nos pases da Amrica latina, como em naes de outros continentes, igual tendncia de expanso se tem observado, com ateno a interesses prticos, ainda que com organizao mais prxima dos esquemas tradicionais. De modo geral, a matrcula dobrou nesses ltimos trinta anos, diversificandose em muitos tipos e ramos do ensino. A distribuio proporcional dos estudantes pelas diferentes espcies de cursos tambm de muito se alterou. Para estudar esse fato, de modo especial, com relao ao Mxico, Gonzalo Aguirre Beltrn classificou os cursos universitrios em trs categorias: de incremento da cultura geral, em que coloca as faculdades de filosofia e letras, de cincia, pedagogia e belas-artes; de servio social, em que situa as faculdades de direito, medicina, enfermagem, odontologia e cincias polticas e sociais; e de desenvolvimento econmico, em que rene as escolas mais diretamente relacionadas com a produo industrial, as de engenharia, qumica, economia, administrao, veterinria e agronomia. No ano de 1928, a proporo de alunos nesses trs grupos se representava, na ordem em que foram enunciados, com as taxas de 54 %, 31 % e 15 %. J em 1948, porm, modificavam-se para 16 %, 53 % e 31 %. Em 1958, o incremento da matrcula era assim indicado: nas escolas de cultura geral, apenas 12%; nas de servio social, 40 %, e nas de desenvolvimento econmico, 48 %. A mesma tendncia geral de expanso do nmero de alunos nas escolas da ltima categoria tem sido verificada na Argentina, Chile, Venezuela e Brasil (Aguirre Beltrn, 1960a).
A importncia relativa das grandes funes tpicas do ensino de 3 grau em nosso tempo que so as de ensino, pesquisa e difuso cultural tem-se igualmente modificado com reflexo nas formas de organizao e administrao.
Universidade, ensino superior, ensino tercirio Todos esses fatos indicam uma realidade que diretamente est atuando na morfologia, funes e governo das instituies de ensino de 3 grau, e, particularmente, no recrutamento dos alunos e dos professores, como nos modos de trabalho de uns e de outros. Essa realidade a tcnica, ou o supersistema tecnolgico que as sociedades atuais desenvolvem. Dela no podem as instituies educacionais isolar-se. Qualquer que seja o seu grau, todas acabam por se relacionarem com a estrutura ocupacional de cada pas, e, portanto, com as caractersticas de maior estabilidade ou maior variao em suas camadas constitutivas. Desde que se multiplicaram os ramos profissionais, aperfeioando-se por subdiviso, a tecnologia passou a reclamar homens mais capacitados para nela atuar, e, desse modo, a pesar na orientao no s das diretrizes econmicas, como tambm polticas e sociais, inclusive as educativas. A diferena que entre as sociedades desenvolvidas e as subdesenvolvidas nesse particular se verifica, observa Alfonso Ferrari (1961), que, nessas ltimas, subsiste a idia de que o desenvolvimento tcnico apenas esteja condicionado iniciativa do engenheiro ou do cientista, na forma de expresso individual ou como fruto de sua inventiva pessoal; ao passo que, nas sociedades desenvolvidas, acaba por prevalecer a idia de que o arcabouo que dinamiza o desenvolvimento tcnico, nas formas prticas da organizao industrial. As conseqncias desse fato na organizao geral dos estudos de 3grau tornam-se muito patentes nos confrontos que se faam em diferentes pases. Na tradio, fundava-se o ensino de grau superior no prevalecimento de certas capacidades individuais, que se admitiam proviessem de herana familiar, donde o carter seletivo que tal ensino assumia. A distino em que ainda se insiste entre formas propriamente universitrias e tecnolgicas, umas para grupos de elite e outras para o povo em geral, fundamentalmente no reflete outra coisa. Por muito tempo tambm tal distino se apoiou na existncia de um ensino preparatrio especfico, ou de ensino de artes liberais, distino que vem sendo desfeita pela intercomunicao e equivalncia dos estudos nos mais diversos ramos do ensino mdio, para a matrcula nas universidades, como no captulo anterior expusemos. A abolio de tal privilgio tem concorrido para maior mobilidade social com o aproveitamento de capacidades, onde quer que apaream, para continuao nos estudos, o que se julga til no s ao indivduo, mas a todo o conjunto social. Compreendido esse fato, admite-se que o ensino de mais alto nvel j no seja qualificado como superior no sentido de destinado a classes dirigentes, mas simplesmente como ensino tercirio, ensino que se torna possvel depois de uma preparao de nvel mdio, qualquer que ela seja. evidente que esse modo de ver, ao mesmo tempo que tenta solver certos problemas, a outros suscita, e intrincados. o que justifica falar-se de crise nas universidades.
As concluses de numerosos estudos comparativos so a esse respeito muito concordantes. Todos se referem a dois grandes grupos de problemas. O primeiro diz respeito prpria extenso do ensino tercirio, a ser feito no somente em universidades como em institutos de outros tipos. Devem as universidades aceitar a tarefa de preparar especialistas e lderes para todas as expresses de preparao profissional soluo dos Estados Unidos , ou convir que essa preparao se faa em centros universitrios, de uma parte, e em institutos tcnicos, de outra, como se continua a proceder em pases europeus? Ou convir ainda pensar numa separao simplesmente adjetiva, admitindo-se a idia da universidade do trabalho, como querem alguns, como se todo o ensino tercirio no devesse ser agora compreendido como preparao para o trabalho, quaisquer que sejam as suas modalidades?... Em qualquer caso, como regular a expanso dos estudos, definir-lhe os ramos e tentar uma planificao de ordem geral? Tais funes de planificao devem caber ao Estado com exclusividade, ou tambm aos poderes econmicos, ou ainda, numa compreenso pluralista mais ampla, por entendimento geral de todas as instituies as de governo, econmicas, de representao profissional e de significao religiosa?... A considerao desse segundo grupo de problemas relaciona-se com a compreenso da natureza mesma dos estudos tercirios e suas funes. Devero eles em qualquer de suas modalidades atender apenas a uma estrita preparao tecnolgica ou, tambm, a condies de mais larga formao humana, sentida como de inegvel importncia em nosso tempo? Em outros termos: no convir levar as pessoas tecnologicamente preparadas a sentirem os interesses gerais da cultura, os ideais e aspiraes de seu prprio povo e nao, como conjunto histrico-cultural solidrio?...
Profissionalismo versus formao geral Os dois grupos de problemas interpenetram-se, no admitindo, como vulgarmente se pensa, solues que se possam copiar da experincia de um determinado povo ou pas; e, menos ainda, que se possam criar por simples arbtrio ou inspirao pessoal de polticos, de filsofos ou de quem quer que seja. Em conjunto, refletem uma complexa mudana de ordem cultural e social, cuja definio e interpretao s poder caber a institutos de investigao para isso bem aparelhados. Simples lemas, ou dsticos de propaganda, como tornar o ensino mais democrtico, ou mais prestante ao desenvolvimento econmico, ou mais coordenado s necessidades da cultura geral, no resolvem a situao. Parece certo, no entanto, no terreno dos princpios, que uma reviso se impe quanto compreenso de maior equilbrio entre os objetivos da preparao profissional ou de especializao tcnica, e os de formao geral ou cultural, especialmente considerada como compreenso de relaes humanas, formao de atitudes cvicas e morais. Quanto necessidade de imprimir-se ao trabalho das universidades, como ao de outros institutos de ensino tercirio, maior sentido cultural, nessa compreenso moderna muitas diretrizes tm sido formuladas e em diversos pases se experimentam, todas com imediato reflexo nos servios de organizao e administrao. Nesse particular, salientam-se os esforos de educadores alemes e norteamericanos. Os primeiros insistem na necessidade de maior convergncia no desenvolvimento dos estudos cientficos, seus resultados e mtodos, para maior
conhecimento do efeito da evoluo dos conhecimentos tecnolgicos e de interpretao terica como um todo. No se tratar apenas de fazer acrescentar aos planos vigentes estudos de histria da cincia e da tecnologia, mas, sim, de procurar formas de maior integrao dos estudos, para que esse objetivo se alcance. Os autores germnicos partem, para isso, da diviso dos conhecimentos em cincias da natureza e cincias do esprito, procurando demonstrar a relao sempre existente entre conceitos de realidade e conceitos de valor, ou, como se tem chamado tambm, de conhecimentos nomotcnicos e conhecimentos idiogrficos (Hotsching, Prys, 1932). Entre os autores norte-americanos, certo grupo aceita essa tese, implcita ou explicitamente, acrescentando-lhe, porm, novos elementos, j em termos de organizao social e poltica, como de administrao escolar. Figura representativa desse grupo nos Estados Unidos H. L. Nostrand, que parte de fatos concretos da vida universitria de hoje, na compreenso muito ampla que em seu pas apresenta. So estes os fatos: a multiplicao das carreiras tecnocientficas e o aumento forado de matrcula nos estudos tercirios, quaisquer que sejam; as tendncias dos jovens de hoje em procurar o seu prprio caminho, com exacerbao do conflito entre geraes sucessivas; a sobrecarga dos programas por efeito direto e indireto da especializao, a qual comea por existir nos mestres, antes mesmo que nos alunos, retirando do ensino certa influncia de formao humana; e, enfim, as deficincias sentidas na estruturao, que j agora se torna necessria tambm entre o trabalho das instituies de ensino superior, em geral, e os planos e programas de educao de adultos. Em face dessas condies de fato, passa Nostrand a demonstrar a necessidade de uma formao humanstica terciria, que considera sempre necessria, e no apenas a formao do tcnico, e de aproveitar-se a subcultura peculiar aos jovens como fora construtiva, e no perturbadora, como em muitos pases se mostra. Ser preciso orientar os jovens no sentido de novos valores sociais e morais, como tambm em formao bem fundada de atitudes crticas, em face das ideologias sociais e polticas, ora por toda parte em conflito. E, enfim, na necessidade de se ligarem os planos de estudo no s em sua estrutura horizontal (tcnica + formao cultural), mas, assim tambm, em sua estrutura vertical, admitindo-se que muitos nveis de preparao com significado cultural e humano so agora reclamados. A respeito de todos esses pontos, sugere depois, principalmente, estas providncias de interesse na Organizao e Administrao: maiores oportunidades de orientao dos discpulos, individualmente e em grupos; reforma da preparao dos professores, sobretudo no que se refira a um maior domnio dos procedimentos didticos e dos processos de avaliao do trabalho escolar; participao mais ampla de escolas e institutos nos problemas da cultura atual, econmica, poltica e cultural; readaptao do sistema de governo das universidades para que mais claramente assumam responsabilidades de carter social. S assim podero ser atendidas as necessidades internas de sntese, com satisfao das trs grandes funes histricas das instituies de ensino superior: o desenvolvimento do saber, a formao profissional e a transformao cultural, tudo sem prejuzo dos problemas de adaptao s condies de tempo e de lugar (Nostrand, 1960; Azevedo, 1952).
Condies de tempo e espao Quaisquer que sejam os estudos para a reviso a que os especialistas aludem, no podero convenientemente desenvolver-se sem ateno s condies de espao e de
tempo, ou, afinal, de adequao aos problemas de cada sociedade nacional. Esse princpio bsico nos esquemas de Organizao e Administrao escolar, em qualquer ramo ou grau de ensino, pois os objetivos de onde se deva partir, expressos em termos de uma filosofia social e ao poltica, no tero maior sentido seno nessa base. Esse modo de ver mais uma vez ficou demonstrado no Seminario sobre la Educacin Universitria en las Amricas, realizado de 21 de dezembro de 1959 a 12 de fevereiro de 1960, na Universidade de Chicago, com a participao de professores latinoamericanos e especialistas de organizao universitria do Canad e dos Estados Unidos. Os trabalhos dessa reunio dividiram-se em duas partes: uma sobre a situao da educao superior nos Estados Unidos; e outra sobre a educao superior na Amrica Latina, dedicada ao estudo de problemas gerais, para enunciao de certas concluses de modo especial aplicadas situao de pases em desenvolvimento. Quando se examina o material de documentao de que se ocupou a parte inicial (evoluo histrica do ensino superior nas Amricas, estrutura das universidades, organizao geral e administrao, planos de ensino, procedimentos didticos e atividades educativas gerais) tornam-se patentes algumas poucas semelhanas e grandes diferenas entre os moldes gerais das instituies de ensino de 3 grau nos Estados Unidos e nos pases latino-americanos. Quanto aos problemas de organizao e administrao, Robert Havighurst (1960), em sucinto estudo, assim apontou essas semelhanas e diferenas:
a) Relaes da universidade com o Estado Uma das maiores diferenas entre a Amrica Latina e os Estados Unidos que, neste pas existem numerosas universidades privadas que, em geral, no recebem qualquer auxlio do Estado. Na Amrica Latina, ao contrrio, so elas estatais na maioria, e quase todas as de iniciativa privada recebem subveno governamental, salvo poucas excees. Assim, as universidades catlicas do Mxico, Venezuela e Bolvia no recebem auxlio oficial. Tanto as instituies norte-americanas, como as da outra parte do continente, desfrutam de maior ou menor autonomia e a defendem. Contudo, enquanto as universidades latino-americanas contam com uma autonomia de tipo europeu, que consiste em autogoveno por um grupo de professores (e em muitos pases, de estudantes e antigos alunos), as norte-americanas tm autonomia no que se refere aos assuntos educativos e maior liberdade na organizao de planos de estudos e cursos. Ordinariamente, as universidades a tm como rgo superior um conselho, no de professores, mas de pessoas representativas da vida social. Esses conselhos podem ser nomeados pelo governo do Estado em que a universidade funcione, eleitos por sufrgio popular, ou ainda pelos prprios membros do conselho que tenha chegado ao trmino de seu mandato.
b) Estrutura das universidades As universidades latino-americanas representam federaes de escolas e faculdades. Cada uma dessas unidades tem muito maior autonomia que as norte-americanas congneres, pois que estas so mais dependentes de uma administrao central mais forte,
dotada de grande autoridade e esprito de continuidade. De regra, o reitor (a chamado presidente) no eleito pelos professores, mas designado por um conselho de responsveis por toda a instituio, ou pelo governo estadual quando a organizao se mantenha com recursos pblicos. A estrutura tpica das universidades norte-americanas no a de uma federao de escolas com grande autonomia de cada unidade, mas, sim, uma reunio de institutos e servios gerais. Nalguns pases da Amrica Latina j se experimenta tambm essa organizao por institutos universitrios, para que maior proveito se tire das instalaes e do trabalho docente e haja maior integrao do ensino. Em qualquer caso, nota-se na Amrica Latina uma distino muito mais acentuada entre a educao superior e a secundria ou de 2 grau em geral. No se quer dizer que nos Estados Unidos tal separao no exista nalguns Estados. Est, porm, sendo corrigida, por vrios meios.
c) Funes das universidades De modo geral, as funes das universidades so trs: ensino, investigao e desenvolvimento do esprito de servio ao grupo social. Numa e noutra parte da Amrica, as universidades realizam esforos para cumpri-las, mas de modo muito desigual. Na Amrica Latina, o maior esforo o de preparao profissional mediante transmisso de conhecimentos tericos, sem maior desenvolvimento do esprito de investigao. Nas universidades norte-americanas, em geral, uma e outra coisa mais estreitamente se associam. O esprito de servio social nelas tambm mais acentuado, por existirem maiores relaes entre os centros universitrios e outras instituies de natureza social, particularmente econmica (Havighurst, 1960, p. 86).
d) Professores e diretores das escolas O maior contraste que se nota entre a educao superior latino-americana e a estadunidense consiste no tipo da carreira dos professores e em sua participao na vida das instituies de ensino a que pertenam. Naquela, so muito poucos os professores que consagram todo o seu tempo s tarefas do ensino e pesquisa. Nos Estados Unidos, ao contrrio, encontram os professores oportunidades para trabalho integral. Essa diferena se liga a outra, j mencionada. Nos Estados Unidos, os docentes pertencem a institutos, ou a departamentos de ensino, o que os conduz a trabalho mais coordenado, com assistncia mtua. Na Amrica Latina, em geral, cada professor proprietrio de sua ctedra, nela exercendo autoridade e poder absolutos. A forma de recrutamento tambm muito diferente. Na Amrica Latina, a escolha dos professores realiza-se mediante concurso de provas e ttulos, o que leva a apurar especialistas num domnio qualquer do saber, mesmo que no tenham qualquer experincia de ensino e formao adequada para exerc-lo. Nos Estados Unidos, h uma carreira de professor que comea pelo grau de instrutor, com passagem sucessiva pelas funes de assistente, professor adjunto e finalmente professor catedrtico, numa
compreenso diversa da que esse ttulo possui nos pases latino-americanos. A designao para este ltimo posto, como para os demais, d-se ordinariamente por contrato, por prazos de cinco a seis anos, com reconduo sucessiva, quando isso realmente convenha ao ensino. Bons professores, como professores, no como eruditos, so disputados entre as universidades. Os diretores de escolas, numa e noutra parte do continente, so normalmente eleitos pelos professores. Mas, nos Estados Unidos tambm podem ser designados pelo reitor da universidade entre educadores capazes fora do grupo de professores da escola, ainda que geralmente a opinio destes seja levada em conta no exame prvio dos ttulos e condies de formao educativa e experincia do candidato direo.
e) Estudantes Em quase todos os pases latino-americanos os estudantes tm representao nos rgos de direo de suas escolas e mesmo das universidades. Nos Estados Unidos, no h essa representao. Existem, sim, numerosas organizaes de estudantes para melhor regulao da vida social e de fins educativos e assistenciais, no, porm, com qualquer ingerncia na administrao. O que os rgos de direo e administrao admitem so antigos alunos, cuja contribuio ao exame de certos problemas de organizao do ensino se tm mostrado muito valiosa. Outra diferena marcante entre os estudantes de uma e outra parte do continente que, na Amrica Latina, eles ativamente se interessam pela poltica militante, na qualidade de estudantes, o que com muita freqncia gera conflitos e perturbao nos trabalhos escolares. Os modos de seleo dos alunos variam tambm. Na Amrica Latina, ela se d por exames de admisso em que especialmente se apuram conhecimentos tericos discursivos. Nos Estados Unidos, a maior parte das instituies do ensino superior lana mo de critrios diversos de seleo, tais como o resultado de provas mentais, de aptides e de personalidade, para que mais adequada orientao educativa e profissional se possa fazer.
f) Planos de cursos e mtodos didticos Os planos de cursos e programas de ensino, na Amrica Latina em geral, do maior importncia a um tipo de cultura acadmica, parecendo que mais preparam eruditos que propriamente profissionais. Nos Estados Unidos, a prtica geralmente seguida dar-se, j no nvel universitrio, em dois anos de estudos gerais, maior formao de base para cada ramo de estudos (junior college), prosseguindo ento os estudos em cursos chamados de graduao ou de formao profissional. Na Amrica Latina, os currculos so geralmente rgidos ou de uma s composio para todos os alunos de um mesmo curso. Nos Estados Unidos, h maior flexibilidade na composio dos estudos de cada grupo de alunos ou mesmo para cada aluno individualmente. Isso se torna possvel mediante a escolha de disciplinas optativas, que o estudante faa mediante esclarecimentos que lhe apresentem professores ou conselheiros educacionais.
Recomendaes do Seminrio de Chicago Os dados assim postos em confronto, para uma viso de conjunto do ensino universitrio na Amrica, condicionaram a segunda parte do Seminario sobre la Educacin Universitaria en las Amricas, que, por sua vez, tambm foi dividida em duas: uma informativa e outra de discusso de problemas em comisses constitudas para o seu estudo que resultou na aprovao de certas recomendaes gerais e no debate de seu alcance e fundamentao. Os problemas discutidos referem-se autonomia das universidades, sua extenso e misso; ao exame das questes referentes formao geral e especializada dos alunos; aos problemas de planejamento do ensino tercirio em suas relaes com as mudanas sociais ultimamente verificadas em todos os pases americanos, e que, do ponto de vista do desenvolvimento econmico, graves problemas apresentam na Amrica Latina. Foram estas as recomendaes, em sua redao original:2
1) Autonomia universitria
As universidades devem ser autnomas, para que possam cumprir a sua elevada misso de cultura. Essa autonomia, compreendida como a faculdade de estabelecer seu prprio estatuto jurdico, eleger suas autoridades, nomear professores e funcionrios e aplicar seus recursos financeiros, dever, na medida do possvel, consagrar-se como garantia constitucional. Como um dos meios mais adequados para garantir essa autonomia, devem as universidades dispor de recursos financeiros suficientes. Podero eles ser obtidos mediante fixao constitucional de uma adequada percentagem da renda tributria, ou destinao de dotaes suficientes no oramento de cada pas. A vinculao orgnica das universidades entre si, para coordenar e planificar a obra cultural educativa nos planos de cada nao, e mesmo para objetivos internacionais, em nada atinge a sua autonomia, antes a sustenta e robustece, alm de contribuir para maior entendimento e cooperao dos povos e dos homens no plano da inteligncia e da cultura. (Aguirre Beltrn, 1960b, p. 134)
2) Extenso da universidade
Do ponto de vista conceitual, atendendo sua origem histrica, o nome universidade s se aplica a centros de estudos superiores em que se ministre ensino humanstico, alm do de tipo profissional e tcnico, e em cujo seio a formao integral do homem seja atendida e desenvolvida pela investigao cientfica. As escolas tcnicas, em que s se cultive um ramo aplicado de conhecimento, no traduzem essa idia de universalidade e, por mais alto que seja o seu nvel cientfico, no so universidades.
Publicao original em espanhol. Traduo do A.
Cabe universidade a educao superior, sem prejuzo de carreiras menores, que auxiliem as maiores. Em qualquer caso, a admisso a uma carreira universitria requer a concluso de estudos secundrios, ou mdios, de valor correspondente. A idia de circunscrever a universidade cultura superior no se ope s prticas de extenso universitria. Estas no consistem em descer a nveis de ensino que correspondam a outros setores educativos, antecedentes universidade, mas em fazer que ela, como centro de cultura superior, difunda sua influncia por todos os setores da comunidade. dever da universidade oferecer ensino superior a todos quantos o desejem e sejam capazes de receb-lo, sem discriminaes raciais, polticas, econmicas ou religiosas. Isso no significa que as universidades devam alcanar dimenses excessivas. A universidade demasiado grande, alm de problemas de organizao, que se complicam, corre o perigo de ser prejudicada pela burocracia administrativa. A universidade pequena, ou de tamanho mdio, oferece ambiente mais adequado ao constante contato entre professores e estudantes e aos fins de investigao cientfica. Em face da grande demanda de ensino universitrio que se observa na Amrica Latina e que, entre outros fatores, obedece ao crescimento econmico, prefervel multiplicar as universidades ao invs de fazer crescer as existentes. Com isso poder obter-se uma distribuio geogrfica que atenue o privilgio da localizao e mais permita atender aos aspectos e necessidades regionais. Qualquer soluo que se queira dar ao problema criado pelo aumento da populao estudantil, encontra naturais obstculos na insuficincia dos recursos financeiros. Enquanto assim seja, e sem prejuzo de um maior esforo no sentido de solues permanentes, as universidades devem limitar suas atividades ao que permitam seus recursos materiais e humanos. A universidade que receba maior nmero de alunos do que possam atender seus professores, instalaes e material didtico ilude os prprios estudantes e a coletividade. Enquanto a presso por maior matrcula continue sendo grande, a universidade deve estabelecer restries, e, desde que estas se fundam na capacidade dos professores e das instalaes, a base de qualquer mtodo seletivo no pode ser outra seno a limitao da matrcula em cada curso. A seleo deve realizar-se procurando eliminar a influncia de fatores socioeconmicos que possam injustamente incidir sobre alguns setores de estudantes. Como a excessiva demanda de matrcula quase sempre se concentra em carreiras com pletora de profissionais, a universidade deve orientar os jovens para aquelas que mais atendam s necessidades do pas. Se a universidade limitar o seu trabalho sua prpria capacidade, est no dever de levar a cabo suas tarefas de forma completa, mediante a mxima ou mais eficiente utilizao de seus recursos. Isso significa que estudantes e professores devem dar aos estudos a maior dedicao possvel. A presena obrigatria s aulas por parte dos primeiros recomendvel e correlativa da dedicao completa por parte dos mestres. Para os estudantes cuja situao econmica impea maior dedicao aos estudos, a universidade pode combinar um bom sistema de bolsas com a manuteno de horrios especiais. No que toca aos professores,
ser necessrio estimular-lhes a formao mediante bolsas de aperfeioamento e segurana na carreira docente, fundada em justa apreciao do mrito e adequada remunerao. (Aguirre Beltrn, 1960b, p. 137-138)
3) Misso da universidade
A misso primordial da universidade continuar, em nvel superior, a formao integral do homem; esforar-se por dar adequada preparao a profissionais em diferentes campos do conhecimento humano; intensificar a investigao para o desenvolvimento da cincia, das artes e da filosofia, exercer em seu meio uma ampla influncia cultural, ajudar o progresso do pas. Se verdade que a universidade deve continuar a formao integral do homem, em nvel superior, no deve tambm deixar de atuar, segundo suas possibilidades, em outros nveis educativos, e naqueles que os governam e orientam, para que o ensino se inicie e se complete de modo eficaz. Na preparao dos profissionais, deve auscultar as necessidades do momento e, tanto quanto seja possvel, prever as futuras. A universidade no pode permanecer isolada da coletividade nem alheia aos seus variados problemas, devendo pelo contrrio analis-los cuidadosamente, esforando-se por indicar as melhores solues. A esse respeito, deve patrocinar a reunio de seminrios, crculos de debates, etc., a fim de que, por esses meios, mais sinta a vida coletiva. Deve fortalecer as atividades de extenso cultural a fim de que toda a sociedade por ela se beneficie. Dessa projeo no meio social no se dever concluir que a Universidade venha a identificar-se com partidos polticos ou faces de qualquer ndole, visto que deve ter como postulado fundamental os ideais de igualdade, liberdade e justia, sem os quais no se concebe o desenvolvimento harmnico da sociedade. (Aguirre Beltrn, 1960b, p. 139-140)
4) Formao geral e especializao

Convm que haja um sistema educativo que corresponda com a maior fidelidade possvel s caractersticas e necessidades da comunidade. Dentro desses sistemas deveriam articularse os graus primrio, secundrio e superior, dedicando-se o primeiro educao das crianas, o segundo educao dos adolescentes, e o terceiro educao dos jovens e adultos. Como, na maior parte dos casos, os dois primeiros graus inteiramente dependem da ao do Estado, ao passo que a ltima autnoma, seria aconselhvel que se estabelecesse uma vinculao permanente entre os rgos governamentais que administram a educao pblica e as universidades, a fim de manter-se maior vinculao entre as etapas do ensino secundrio e do ensino superior. Se essa medida no for aplicvel, ou se os centros de ensino secundrio no realizarem seu trabalho com eficincia, as universidades devero considerar a possibilidade de organizar estudos preparatrios para
os candidatos a seus cursos, tanto com o fim de mais adequadamente adapt-los ao papel a que aspirem representar, como para orient-los do ponto de vista de suas prprias aspiraes de trabalho. No que respeita aos alunos universitrios, muito recomendvel que se conceda igual ateno sua cultura geral, cultura profissional e especializao, de modo que se promova um desenvolvimento harmnico de suas capacidades, e se lhes proporcione uma viso integral do mundo, capacitando-os para que cumpram com dignidade e eficincia a sua misso de homens, membros da comunidade e especialistas num ramo determinado das atividades humanas. (Aguirre Beltrn, 1960b, p. 141-142)
5) Planificao e tecnologia
Como resultado do processo de mudana tecnolgica que envolve os pases latinoamericanos, esto se produzindo modificaes substanciais na estrutura social, que repercutem em todos os seus sistemas e instituies. Entre elas, est a universidade e, em conseqncia, todo o sistema da educao superior. O antigo conceito de profissionalismo liberal, que orientava o ensino na universidade e que centralizava direitos, deveres e lealdades to-somente no indivduo, est ultrapassado. Na sociedade atual, e, sobretudo, nos pases em processo de desenvolvimento, no possvel deixar que as foras dirigidas ao progresso atuem individual e desordenadamente, tentando a melhoria coletiva atravs de benefcios individuais. A transformao social deu origem a um novo conceito operacional: o da planificao que centraliza os deveres, os direitos e as lealdades na comunidade, para que, atravs da elevao dos nveis de vida do grupo, o indivduo venha a beneficiar-se. Esse conceito operacional contm um vivo dinamismo e est modificando o sistema educativo de forma a orientar a docncia, a investigao e a difuso cultural para a preparao do estudante em trabalhos de grupo e, portanto, para que considere a resoluo dos problemas da comunidade como superiores a dos interesses individuais. (Aguirre Beltrn, 1960b, p. 143)
Os debates que essas recomendaes suscitaram no seio do Seminrio puseram em destaque especial os seguintes pontos: quanto primeira, as conseqncias do sistema de autonomia universitria, no que se relacione com o planejamento de um sistema integral de ensino; quanto segunda, urgncia em atender-se a diferentes problemas do aumento da clientela de alunos; quanto terceira, a relao entre o desenvolvimento econmico e a variao dos modos e formas da produo econmica. Com relao s duas ltimas, os participantes do Seminrio consideraram as necessidades de melhor articulao do ensino de 2 grau com o ensino tercirio, e as de maior e melhor relacionamento entre a formao geral e a especializao tcnica. Em todo o debate esteve presente uma idia, ainda que no explicitamente formulada: a de que a autonomia universitria s plenamente se justifica quando sirva a um claro sentido de responsabilidade social. Ou, quando os rgos a que se conceda a faculdade de formular os objetivos do ensino e regular-lhes a instrumentao verifiquem o que estejam realmente produzindo, segundo critrios que se fundem em dados objetivos pelos quais fundamentem seus planos, modos de operao e custos. Fora disso nada mais significar que afirmao de um artificial prestgio de certa minoria ou classe intelectual.
Na maioria dos pases, esto as instituies do ensino superior muito longe da boa prtica. As formas e limites da autonomia variam, por isso mesmo, de uns para outros, em tentativas de ensaio e erro. Tanto mais pacficas sero elas, no entanto, quanto mais se fundem em termos de inter-relao dos estabelecimentos com as demais instituies da vida social, de modo a representarem esforo cooperativo de liderana democrtica, no plano geral da cultura. Especialistas que seriamente tm tratado do problema a esse ponto sempre se referem, nele destacando dois aspectos essenciais. Um o que toca s relaes do poder das escolas, ou conjuntos de escolas, em face das instituies de governo, das quais em grande nmero recebem os prprios recursos; e outro, aos tipos de organizao e forma de gesto dos servios, mais ou menos bem fundados em princpios de administrao, como em viso poltica mais esclarecida quanto aos fins do ensino tercirio (Benjamin et al., 1950; Almeida Jnior, 1956).
Questes de planejamento O planejamento dos servios de ensino superior, como o de outros graus, pode ser encarado quanto a suas funes globais, em relao a todo um pas ou apenas a uma parte.
a) Planejamento geral O planejamento que considere todo um pas , por sua natureza, tarefa complexa. Reclamar, de uma parte, a anlise das condies gerais de vida demogrfica, econmica e social, e, de outra, a da articulao dos servios a planejar com os de graus antecedentes do ensino, visto que deles procedero os estudantes; e, enfim, a considerao das expectativas sociais em relao a cada grau e o possvel desenvolvimento harmnico do conjunto. Isso implica a adoo de critrios conceituais e prticos. Ter-sede admitir uma compreenso dinmica dos problemas de formao terciria, como expresso de todo o processo educacional de cada nao, no simplesmente o de alunos prontos para receb-la, sem que ao mesmo tempo se atenda previso possvel do mercado de trabalho, por prazos mais ou menos dilatados. Ter assim o planejamento geral de fundar-se no conhecimento no s da composio etria da populao, como da estrutura ocupacional, no momento, e a determinados prazos. De pouco ou nada valer preparar jovens, ou muitos deles, em ramos de estudos em relao aos quais no possam encontrar oportunidades profissionais compatveis com a formao recebida. As modalidades de cursos devero ser estabelecidas em funo das realidades da vida social, no em abstrato, ou como expresso arbitrria do que se possa desejar. Em termos prticos, o planejamento geral ser expresso em programas fundados sobre dados atualizados que s grandes servios da administrao pblica podero sistematicamente levantar e coordenar. De um lado, os do censo demogrfico, econmico e cultural; de outro, os referentes aos recursos financeiros com que se possa contar. S assim podero exprimir ao poltica, orientada de maneira racional.
Em princpio, o planejamento geral no poder isolar-se dos demais planos de governo, em todo o seu conjunto. Certo que isso poder oferecer riscos, como os de se tornarem os planos de ensino de 3 grau instrumento de faces poltico-partidrias que, em determinado tempo, ao governo do pas possam empolgar. Assim, de fato, muitas vezes se tem dado. A verificao extrema dessa situao pode ser vista em pases de regime totalitrio no como resultado da planificao por si mesma, mas da ideologia que a possa inspirar. Bastar a esse respeito lembrar os planos educacionais da Alemanha nazista, e os que tm vigorado na URSS e pases de regime similar. Naqueles em que floresam instituies democrticas, o problema se apresenta sob feio diversa. Em primeiro lugar, neles no se admite o ensino tercirio como funo privilegiada do Estado. Admite-se que certos padres neles sejam estabelecidos, com reajustamento peridico, e que a formao dos graduados se apure mediante exames de Estado, ou por provas de habilitao profissional, perante rgos das prprias categorias profissionais, em cada caso. Esse carter d ao princpio da liberdade de ensino uma colorao muito particular. Ela no se confunde, por exemplo, com a liberdade de ir e vir, de comerciar ou realizar atividades industriais. Entende-se que o ensino um trabalho para satisfao de interesses gerais, que carecem de proteo. Ainda que exercido por pessoas de direito privado, a ele se estendem princpios de servio pblico, como os de continuidade e igualdade de acesso, a todos quantos satisfaam certas condies que a lei estabelea. Observa-se a esse respeito, na maioria dos pases, a convergncia das mais diversas tendncias de opinio, sejam da esquerda ou da direita. Todos desejam que se aumentem os quadros tcnico-profissionais, por expanso do ensino tercirio, tanto por motivos de filosofia social, como por diferentes razes prticas, entre as quais a mais sensvel a escassez de pessoal qualificado para o desenvolvimento econmico em determinados setores. Demonstrao clara desse fato deu-se na Inglaterra, em relao ao ensino mdio com a aprovao em 1944 do Education Act, e, mais recentemente, em junho de 1953, com a aprovao unnime no parlamento francs, de uma solicitao ao executivo para que apresentasse um projeto de reforma geral de ensino, nas mesmas bases. Guardadas as propores, o mesmo se poder dizer da incorporao s cartas polticas de vrios pases da Amrica Latina de princpios relativos ao ensino tercirio, e outros referentes ao emprego de certa cota de recursos nos servios escolares, em geral. Para a elaborao de planos gerais do ensino tercirio, tem-se tornado comum a constituio de rgos de estudo, de composio mista, com representantes do governo e outros, de diferentes instituies sociais, nesse grau mais diretamente interessadas. Com isso, deseja-se obter maior conscincia das funes sociais que a educao terciria deve desempenhar. Servem de exemplo os rgos que, na Itlia, se estabeleceram para planejamento conjunto do ensino mdio e superior, visando a um perodo de quinze anos; as comisses e subcomisses que, na Frana, tm funcionado sob os auspcios do Instituto de Estudo do Desenvolvimento Econmico e Social; e, ainda, embora sem a mesma articulao para a elaborao de planos aplicveis a todo o pas, diferentes comisses e conselhos, desde longa data existentes nos Estados Unidos (Les problmes..., 1961). Em todos os casos, o tratamento da matria tem excedido os quadros de organizao e administrao escolar, desde que restritamente considerados. E isso porque os estudos do gnero no excluem a anlise de pontos da filosofia social e ao poltica conseqente. Mas, se assim a esses quadros excede, o planejamento deles tambm no pode prescindir.
b) Planejamento regional e setorial Os critrios para planejamento de servios numa s regio de cada pas, ou numa das espcies de formao, tero de, necessariamente, atender aos objetivos gerais estabelecidos, na forma dantes enunciada. Em termos prticos, haver a considerar estes pontos capitais: Qual o mercado de trabalho existente e quais as modificaes que nele se possam prever? Quais os recursos disponveis, em instalaes, equipamento e pessoal devidamente preparado? Quais as providncias de esclarecimento da opinio pblica, a fim de que o desejado nmero de estudantes se incline, atendidas suas condies de preparao anterior, capacidades e aptides, para cada um dos ramos e sub-ramos das especialidades a serem levadas em conta?... Muitas questes colaterais, ento, se apresentaro: umas relativas prpria distribuio geogrfica das instituies de ensino, sua organizao em unidades isoladas ou em centros que as congreguem (universidades ou grandes institutos); outras, relativas a um sistema de administrao geral, suficientemente flexvel, mas eficiente; outras, enfim, referentes ao recrutamento dos alunos, ou facilitao dos estudos a muitos deles, segundo um sistema de distribuio de auxlios ou bolsas de estudos, que estimulem jovens especialmente dotados a no serem prejudicados por sua condio econmica, social e de residncia. S assim, os interesses de ordem geral podero ser atendidos, no sentido de uma ao poltica bem inspirada e suficientemente equilibrada, problema cujas dificuldades no podem ser dissimuladas.
Questes de organizao geral Os problemas relativos organizao geral do ensino tercirio so normalmente submetidos a rgos de composio colegiada. No caso das universidades, o principal deles toma o nome de conselho universitrio, e, nos grandes institutos tcnicos, de conselho geral de professores.
a) Conselhos universitrios e Conselhos gerais de institutos Esses conselhos representam cada conjunto de escolas, de algum modo considerado como uma federao. Tm, assim, funes similares s das cmaras polticas mais altas, nos pases federados, razo por que recebem por vezes o nome de senado universitrio. Nesses conselhos, renem-se os encarregados pela gesto direta dos servios de cada escola, isto , seus diretores em muitos pases chamados decanos e representantes dos professores titulares, ou os de grau hierrquico mais alto. O responsvel pela administrao geral de cada conjunto seu reitor ou presidente geralmente por esse conselho eleito, tendo, entre outras tarefas, as funes de convoc-lo e presidir-lhe os trabalhos. Os conselhos tm funes normativas gerais, de grande importncia, as quais complementam as que sejam traadas pelas juntas de administrao ou conselhos de curadores; e, assim tambm, funes deliberativas. o rgo de autoridade mxima em
tudo quanto se refira organizao interna. Tratam da distribuio geral dos recursos oramentrios pelas diferentes unidades; da fixao de critrios para o recrutamento dos professores e funcionrios, sua qualificao, condies de acesso e disciplina; da interpretao de dispositivos legais e regulamentares; da elaborao e reforma dos estatutos que a todo o conjunto devam reger; da aprovao dos regulamentos das escolas e faculdades. Segundo a legislao, mais ou menos rgida, que esses pontos regule, a autonomia universitria por esses conselhos exercida. Todas as suas funes caracterizam-se pela inteno de imprimir ao conjunto uma grande unidade de esprito, atendidas as bases democrticas de sua constituio.
b) As congregaes Em cada escola ou faculdade, organizam-se rgos colegiados prprios, que se formam pelo conjunto dos professores titulares. a congregao de mestres, ou simplesmente congregao. A presidncia de seus trabalhos cabe ao diretor ou decano da unidade. Essa a organizao mais geralmente seguida onde as escolas dividam o ensino por ctedras ou cadeiras de ensino. Mas, pases h, onde a congregao se substitui por um rgo de composio diferente, que apenas rene os chefes de conjuntos de assuntos afins, nos chamados departamentos de ensino. No mbito de cada estabelecimento, e em qualquer caso, esses rgos exercem funes normativas e deliberativas paralelas s dos conselhos universitrios. Entre elas se destacam as de aprovao de planos de cursos e programas, de providncias executivas para o provimento dos cargos de magistrio e admisso dos alunos, suas condies de promoo e governo. A cada congregao, ou conselho departamental que a substitua, os encargos principais referem-se organizao didtica geral. Variam eles tal seja a composio da escola e as modalidades de cursos, e a soma, maior ou menor, que lhes seja concedida pelo conselho universitrio, e, tudo isso, regulado pela legislao geral do ensino; no caso de instituies privadas, tambm pelas normas que as respectivas entidades mantenedoras hajam traado. Em diferentes pases, ou diferentes organizaes de um mesmo pas, podem coexistir a congregao e o conselho departamental. Ou, ento, ao invs desse ltimo rgo, constitui-se um pequeno conselho, chamado tcnico-administrativo. Cabe-lhe preparar estudos a serem examinados pela congregao, e exercer atividades que estabeleam maior coordenao entre o ensino e a direo da escola.
c) Conselhos departamentais e conselhos tcnico-administrativos A organizao departamental corresponde necessidade de melhor articulao do ensino a cargo de professores de disciplinas entre si relacionadas. Em certos casos, como j se fez notar, um conselho constitudo pelos professores chefes dos departamentos ento poder existir. Normalmente, um departamento rene os servios de trs a cinco ctedras, para coordenar o trabalho dos respectivos professores, assistentes e mais auxiliares de ensino. Mas a existncia formal do conselho departamental no atender plenamente a
esse objetivo. Para que bem funcionem, os departamentos de ensino reclamam instalaes adequadas. As salas de aula, laboratrios e outras dependncias de uso comum aos docentes, devero ser contguas. Dever haver tambm uma biblioteca especializada disposio de professores e alunos, salas de estar e de reunies. Tudo isso pressupe que os professores no permaneam na escola apenas nas horas de aula, mas que ao estudo cooperativo dos problemas de articulao e aperfeioamento de ensino consagrem maior tempo, seno dedicao exclusiva. O conselho tcnico-administrativo atende, como j se disse, aos problemas de articulao entre os trabalhos do ensino e os rgos de direo, como tambm ao estudo de questes especiais a serem submetidas deciso das congregaes.
d) Representao dos alunos nos conselhos Em vrios pases, especialmente latino-americanos, tem-se admitido em diversos rgos colegiados, mesmo no conselho universitrio, representao do corpo discente. Essa representao pode ter direito a voz e voto em todos os assuntos de organizao e administrao ou, simplesmente, nalguns deles. Nos pases europeus, e nos Estados Unidos, no tem sido usual essa representao. Admite-se, no entanto, a de antigos alunos.
A direo dos estabelecimentos A existncia dos rgos colegiados dantes referidos, uns a outros superpostos, funda-se na idia de que por eles bem se possa representar a opinio mdia dos professores e, nalguns casos, a dos alunos, assim havendo um clima geral de representao democrtica. Ao mesmo tempo, quer-se com isso reafirmar, em todos os nveis de organizao, o princpio de autonomia de todo o conjunto de escolas, de cada estabelecimento como subconjunto, e dos grupos e partes de cada estabelecimento como subconjuntos menores. Realmente, por essa forma, canais de comunicao de novas idias e procedimentos podem estabelecer-se, com real utilidade geral. Mas casos h, tambm, em que por no existir mais clara definio dos planos de autoridade, tal sistema favorea a diluio do senso de responsabilidade. A figura do diretor, para que aos servios executivos se imprima maior unidade, assume por isso mesmo significao toda especial. Ela resulta de um princpio elementar de organizao e administrao que o de unidade de comando, para satisfatria coordenao dos diferentes planos de ao. Suas funes gerais so as de cumprir e fazer cumprir as decises do conselho universitrio e demais rgos colegiados, cada qual na esfera de suas atribuies; e, em sentido inverso, as de levar a esses rgos os problemas de gesto interna que, por si mesmo, no possa resolver. Alm disso, o diretor representa o estabelecimento perante o pblico, e coordena os servios gerais de secretaria e arquivo, os de manuteno e mais servios auxiliares. Nos estabelecimentos de ensino tercirio com organizao tradicional, o diretor, muitas vezes, apenas uma figura moral que ao seu gabinete comparece nalgumas horas do dia. No assim nas escolas de mais moderna organizao, em que passa a dar dedicao integral aos trabalhos de direo. Para isso, dispe de assistentes que superintendam
vrios servios especiais. Sero os de assistncia tcnica ao ensino, de controle permanente do rendimento do trabalho escolar, de orientao educacional e assistncia dos alunos, de biblioteca e publicaes, de relaes com o pblico e acompanhamento da vida profissional dos egressos do estabelecimento. Esses assistentes de direo so recrutados, nalguns casos, entre os professores do prprio estabelecimento e, em outros, entre especialistas de organizao e administrao escolar. Nesse ltimo caso, como fcil compreender, admite-se uma pedagogia do ensino tercirio a ser praticada e desenvolvida. No se refere ela apenas conduo do ensino com feio verbal ou abstrata, mas s condies objetivas das situaes de aprendizagem, e, afinal, de uma nova compreenso dos problemas de administrao3 de professores e alunos (Larroyo, 1959).
Administrao dos alunos Em outros tempos, dadas as reduzidas funes do ensino tercirio, a idade dos alunos e outras condies, os problemas de administrao dos alunos eram poucos e simples. No assim agora, quando o crescimento de matrcula e a multiplicao dos ramos de estudos impem cuidados muito especiais a esse respeito. Esses cuidados devem comear ainda antes que os estudantes cheguem a pleitear matrcula, traduzindo-se em interesse por uma melhor articulao entre o ensino de grau mdio e o tercirio. Os critrios de seleo dos candidatos aos diferentes ramos, como os que devero existir em sua orientao para ramos especializados, so outros tantos pontos de grande importncia. para melhor encaminhamento dos alunos que muitos cursos tercirios j se realizam em duas partes, uma, bsica, e outra, de aplicao ou especializao ou que, ao menos, adotem disciplinas optativas. Para que esse sistema alcance os resultados desejados, ser necessrio que cada escola, ou grupo de escolas, possua servios de orientao educacional com recursos bastantes para o estudo das capacidades e aptides individuais, como para o esclarecimento das oportunidades do mercado de trabalho. A maioria das universidades americanas a esses servios tm desenvolvido, relacionando-os com os de assistncia escolar, sob o nome de personnal service. Com tudo isso, busca-se criar melhores condies para o desenvolvimento de atitudes de responsabilidade pessoal e social nos estudantes, oferecendo-se-lhes oportunidades educativas muito variadas. Quando assim acontea, a forma natural de disciplina, que a do governo prprio dos estudantes, vem a estabelecer-se com normalidade. Em muitos pases mantm-se nas universidades a tradio de um Cdigo de Honra, que os estudantes respeitam e fazem respeitar, e em funo do qual justificam a existncia de suas prprias agremiaes de auto-governo, inclusive um conselho de alunos, regulador da disciplina no s nas dependncias escolares, mas na vida social. Esse conselho pode impor penas disciplinares, inclusive a de excluso da escola, com recurso para a administrao do estabelecimento. o que se passa em muitas universidades norte-americanas. Em outros casos, estimula-se a organizao de associaes de alunos, para fins educativos gerais, e mesmo a representao dos alunos junto aos rgos
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Fazemos meno a cursos especiais para diretores de escolas superiores e mesmo para reitores de universidades, existentes nos Estados Unidos, no captulo 12.
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administrativos. Especialmente nas escolas com rpido crescimento de matrcula, essas condies de cooperao de sentido democrtico no so fceis de manter-se. Do-se, ento, com muita freqncia, conflitos entre os estudantes e os rgos de administrao das escolas. A falta de uma mais rpida adaptao das instituies de ensino tercirio s funes que hoje devem desempenhar que, em boa parte, tem suscitado movimentos de reivindicao dos estudantes. Chegam os alunos a adotar processos de luta mais ou menos violenta, por admitirem que o grupo estudantil constitua uma classe social que a outras deva opor-se. Nisso, muitas vezes, a ao de propaganda de ideologias sociais e polticas, certas ou erradas, pode no ser estranha. Ser preciso que os responsveis pela administrao das escolas de 3 grau, bem como seus mestres, saibam prevenir esses movimentos to prejudiciais aos objetivos da educao que ho de ter em vista, no apenas de sentido tcnico-profissional, mas cvicos, sociais, morais. Devem aprimorar o ensino sob todas as formas; compreender as tendncias e interesses dos jovens, para devidamente coorden-los, num clima de sadia cooperao democrtica, e, proporcionar, em seminrios e crculos de debates, exame e estudo srio e aprofundado das questes da vida social e econmica que mocidade de hoje tanto empolgam. Ser preciso, enfim, que no se mantenham de costas para a realidade. De outra forma, nelas se perder a viso dos interesses gerais e solidrios, imprescindvel a um empreendimento qualquer, e com maior razo aos de cunho educativo do mais alto nvel.
Sntese do captulo 1 O ensino de 3 grau, ou superior, teve sua origem nas universidades medievais, as quais davam formao profissional para carreiras liberais, funes de governo e sacerdcio. Atravs do tempo, expandiu suas funes sociais e formas de ao prtica correspondentes. No h, hoje, um s tipo de universidade, mas vrios. Ademais, o ensino de 3 grau pode ser feito em estabelecimentos isolados, que dem formao numa s carreira, como em grandes institutos tcnicos, que preparam para muitas atividades afins. 2 A funo social do ensino superior, ou tercirio, abrange agora a formao do trabalhador intelectual, em geral; o desenvolvimento da pesquisa em todos os ramos do saber; e a ao de extenso da cultura, ou mesmo, de sua difuso por todas as classes. Fundamentalmente, sua funo diversificar para o trabalho tcnico, cientfico, artstico e social, em geral, em nvel ulterior ao do ensino mdio. 3 Uma questo bsica na organizao e administrao do ensino tercirio a combinao entre profissionalismo (formao tcnica) e culturalismo (formao humanstica). O exame dessa questo entre educadores alemes e norte-americanos, especialmente, tem levado a concluir no s pela reforma dos currculos e programas, como de certos pontos de estrutura e organizao da vida social dos alunos, quer nas universidades quer nos grandes institutos tcnicos. Todos eles tero, porm, de ser solvidos, vista de condies variveis de cada sociedade nacional, diversas em pases de pleno desenvolvimento tecnolgico e nos demais, onde apenas esse desenvolvimento se tenha iniciado. A simples cpia de padres bem-sucedidos naqueles pases no ser bastante.
4 Contudo, alguns pontos parecem hoje pacficos quanto necessidade de ser alterada a composio das formas gerais de organizao das universidades: reviso da organizao dos cursos e dos mtodos didticos e, em conseqncia, dos modos dos trabalhos dos alunos; assim tambm, do sistema de verificao do rendimento das atividades do ensino e das da aprendizagem. Experimentam-se novas formas de recrutamento e formao do professorado, bem como da atualizao de seus conhecimentos gerais e pedaggicos. Esses pontos tm sido reafirmados em reunies internacionais de especialistas e, em vrios pases, tm dado motivo a movimentos de reivindicao de estudantes. 5 O planejamento do ensino superior agora visto como uma delicada tarefa, que bem articule os planos do ensino com certos aspectos dos planos gerais de desenvolvimento econmico e social em cada pas. Isso reclama anlise das condies da vida econmica e de mudanas sociais nelas previsveis, a breve e a mais longo prazo; condies de financiamento, tanto governamental como de instituies privadas; e melhor articulao, enfim, entre os planos de estudos superiores e os do ensino mdio. 6 As questes de estruturao e gesto interna tornaram-se agudas, nestes ltimos tempos. Fala-se por isso de crise nas universidades. Aconselha-se a reorganizao geral do trabalho didtico com base em departamentos e institutos centrais, o que importa em deslocar a autoridade de rgos de deciso tradicionais tais como conselhos universitrios e congregao de todos os professores para outros rgos, ainda que tambm colegiados, mas escalonados. Pretende-se tambm que, em todos esses rgos, possa haver representao do corpo discente, bem como de antigos alunos, com o intuito de facilitar a comunicao desimpedida entre todos os interessados no ensino. Certo que tais inovaes tm de consultar costumes e tradies longamente existentes no ensino de cada pas. 7 Na realidade, os problemas de organizao do ensino do 3 grau esto sendo agora amplamente revistos. De uma parte, refletem estudos de uma pedagogia do ensino superior, muito recente; e de outra, uma nova viso da prpria estruturao e gesto dos servios escolares. Aspecto importante em tudo isso o de organizao de atividades de investigao nos mais diversos campos do saber, de forma a que possibilite aos estudantes a aquisio de mtodos que assegurem crescente desenvolvimento econmico e social. Ensino e pesquisa devem caminhar juntos. Para isso sero importantes os cursos chamados de ps-graduao, para a formao de especialistas em pesquisas, como tambm para a adequada formao de docentes do ensino universitrio. Mas certo, tambm, que as atividades de pesquisa no se podem resumir no trabalho que os institutos de ensino superior normalmente organizam.
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Captulo 8
Economia e finanas da Educao
Proposio geral Depois de examinar os grandes princpios de Organizao e Administrao Escolar, tratamos de aplic-los ao planejamento, instrumentao e gesto dos servios de cada um dos graus de ensino. Nesse estudo, uma perspectiva de ordem geral se manteve, a de eficincia, por adequao prtica dos meios disponveis consecuo de objetivos determinados. Tais objetivos no so inventados pelos educadores. Resultam de uma filosofia social, em expectativas, intenes e propsitos, cuja compreenso tcnica aos servios de ensino infunda maior unidade. Essa compreenso se traduz por uma poltica educacional, ou, mais exatamente, pela poltica escolar que cada pas adote, e, continuadamente, reafirme e desenvolva. Na escola, com efeito, uma parte do processo cultural se institucionaliza, adquirindo feio formal, com certas vantagens e riscos. Como as demais instituies, a escola pode deslocar suas preocupaes para certas condies mecnicas de funcionamento, tornando-se menos funcional. Contra esse desvirtuamento, tm de lutar os organizadores e administradores escolares. De que forma e em que justos limites? Atribuindo-se a si mesmos o encargo de formular a poltica de educao?... evidente que no. Essa poltica refere-se a questes muito mais amplas que as da escola e mais amplas tambm que as de mbito administrativo. No obstante, seus termos tm de ser aplicados nas escolas a situaes concretas, a fim de produzirem rendimento certo. Aspiraes gerais devem desdobrar-se em objetivos definidos, mediante ao tcnica coordenada e devidamente planejada para que tudo alcance razoveis nveis de eficincia. No estudo e apuro crescente de diretivas de ao a esse respeito que o papel dos organizadores e administradores torna-se relevante, cada qual em sua esfera prpria de responsabilidade e nvel de autoridade. Compreendidas essas condies, tm os administradores, como os prprios mestres, de exercer certa funo de interpretao criadora. Ela decorre da apreenso de
uma escala de objetivos que cada empreendimento escolar, como um todo, se proponha a atender. Em seus diferentes graus, os objetivos no se apresentam sob feio rgida, ou definidos de uma vez por todas, o que justifica tal ao criadora, regulada por opes e decises iterativas. E isso a torna mais delicada e complexa, porque tem de inserir conjuntos menores em outros, mais amplos e de mais complexa estrutura. Se examinarmos muitos trechos das pginas precedentes, a verificaremos uma idia constante: a de que os objetivos sociais no podem ser fixados por critrios estranhos compreenso da vida cultural, por sua prpria natureza mvel e flutuante. Os objetivos tm de ser apreendidos, interpretados e continuamente revistos, e essa viso dinmica da matria que a torna de menos fcil estudo. Em toda a extenso e profundidade, a ao educativa tem de moldar-se a muitas contingncias, havendo de retirar delas a compreenso de certo nmero de relaes, no de elementos fixos. Em conseqncia, no se torna possvel propor as questes de organizao e administrao do ensino nos mesmos termos em que o podemos fazer com relao produo de uma fbrica, isto , mediante tipificao rgida dos resultados e emprego de procedimentos invariveis na produo. A educao vida, reclama esprito criador. Por exigncias de mtodo ou de racionalizao do trabalho, faz-se necessrio, no entanto, atender a certos aspectos dominantes nesse sistema de relaes. Sem isso, a ao prtica no encontraria apoio para conveniente proposio em termos de planejamento, instrumentao, execuo satisfatria e avaliao sistemtica. Os fundamentos mesmos de Organizao e Administrao ento se desvaneceriam. Entre esses aspectos, ou se assim quisermos dizer, entre os planos de ao prtica em que o trabalho escolar deve fundamentar-se, figuram os que se referem vida econmica, os quais na sociedade de hoje condicionam o status de cada pessoa, muitos de seus modos de conduta e, em geral, a conformao social da personalidade de cada qual. Em trechos anteriores, por essa mesma razo, muitas vezes dissemos que os objetivos educacionais ho de referir-se ao processo econmico de cada comunidade, cada regio ou pas. No sero eles certamente os nicos, nem devero apreciar-se de modo isolado. Na vida de hoje, no entanto, oferecem-se como fundamentais, sempre que se queira obter uma viso mais ampla e continuada dos servios escolares, ou quando os tenhamos de examinar segundo programao que lhes assegure maior rendimento. Ou assim se far, ou nada de consistente se ter em vista. que, dadas as mudanas que ora se processam nos modos de produzir e consumir, as expectativas de parte das famlias dos alunos, bem como das instituies sociais em geral, especialmente se voltam para importantes aspectos que dessas mudanas decorrem no processo de formao humana. Um pressuposto de ordem geral tem-se firmado quanto dependncia necessria entre os servios do ensino e o destino profissional dos educandos, ou as formas de trabalho, mediante as quais possam tornar-se elementos prestantes a si mesmos e vida social. Se, em outras pocas, outros conjuntos de relaes a esse se sobrepunham, j assim agora no ocorre. Temos, portanto, de admitilos como de importncia especial na compreenso das tendncias culturais de hoje, sem prejuzo, sempre que isso se torne necessrio, de corrigir-lhes certas demasias. O que no podemos ignor-los. Por outro lado, para lembrar uma observao de Brbara Wootton (1946), poucas liberdades culturais existem, se que alguma ainda agora exista, que se possam desfrutar
no vazio econmico, ou sem que para o seu exerccio se tenham de empregar recursos produtivos da comunidade ou os da economia social. No que toca aos servios do ensino, edifcios escolares tm que ser construdos e equipados, os mestres preparados e, quando em servio, devidamente remunerados. Em grande nmero de casos, ser preciso dar assistncia a muitos grupos de alunos, a fim de que o princpio de iguais oportunidades educativas possa vigorar. Para que as escolas venham a cumprir suas funes com inteireza, so necessrios diretores, inspetores, especialistas em assistncia tcnica, controle e pesquisa, que os integrem em empreendimentos mais vastos, ou seja, nos sistemas pblicos de educao. Tudo isso exige despesas considerveis. Todo e qualquer plano de ensino que no considere objetivos econmicos, relacionados com a idia de maior produtividade social, da qual advenham recursos financeiros bastantes, ser mera divagao desprovida de sentido real. Considerados os fatos de forma ampla, ou em escala macroscpica, a sociedade paga pelo que recebe. Se as escolas no estiverem produzindo satisfatoriamente, ou de modo que a sociedade sinta que os servios escolares lhe trazem benefcios reais, no podero eles contar com os recursos indispensveis sua manuteno e progresso. Em conseqncia, o exame das grandes questes de organizao e administrao, que nesta primeira parte do livro intentamos, no ficar completa sem que, ao cabo de tudo, examinemos as relaes entre o processo educacional e a vida econmica de uma parte, e os recursos de que caream e as finanas pblicas, de outra. Essas questes cabem a estudos que se ordenam sob duas rubricas, a economia da educao e as finanas da educao, respectivamente. Sob o aspecto conceitual, de pura indagao terica, os problemas de uma e de outra espcie so inextricveis. Da teoria econmica deduzem-se, para aplicaes sociais, modelos de finanas pblicas. Por sua vez, a maior ou menor consistncia entre as vrias partes desse modelo influenciar a vida econmica de cada pas. Mas, do ponto de vista prtico, de mais direto interesse aos administradores escolares ser preciso analisar esses dois conjuntos de fatos, como de algum modo independentes um do outro. Duas questes assim se apresentam. A primeira: Interferem os resultados do ensino no processo econmico, de que forma e at que ponto? E a segunda: Que princpios, normas e tcnicas devem disciplinar a destinao de recursos da economia social a fim de que os servios escolares venham a corresponder sua expanso e desenvolvimento? Num caso, as relaes prticas da educao com a vida econmica. No outro, as de administrao dos servios do ensino com as finanas pblicas.
Educao e Economia Para conveniente percepo das relaes da educao com a vida econmica, ser preciso lembrar que os estudos econmicos em sua concepo atual no consideraram apenas os modos e formas de produo, mas assim tambm os de consumo e sua distribuio. Seu conceito bsico o de um inelutvel desnvel entre uma coisa e outra, a escassez dos bens, ou, em outros termos, o dficit entre o montante desses bens e o quantum ideal que a todas as necessidades humanas possa satisfazer. Tais necessidades no se apresentam em todos os indivduos e grupos de modo uniforme e constante. Mesmo as mais rudimentares (alimentao, habitao e
vesturio, por exemplo) variam no tempo e no espao, segundo aspiraes individuais e coletivas muito diversas. Em qualquer caso, nenhuma sociedade dispor de recursos suficientes para que possa atender aos desejos de todos seus membros. O estudo terico da Economia prope o problema nessa base realista donde o conceito bsico de escassez a que fizemos referncia , e procura estabelecer mtodos que satisfatoriamente definam quais as necessidades a serem atendidas e quais as que devam ficar por satisfazer, sem prejuzo da coeso e solidariedade que organizao social mantenham. Procura fundamentar, enfim, critrios para deciso entre alternativas possveis no emprego dos recursos disponveis. Muitos mtodos tm sido ideados entre duas concepes extremas. Uma, em que todas as decises sejam tomadas por um poder central absorvente, tal como nos regimes totalitrios; outra, a de que sejam elas tomadas pelo indivduo isoladamente, segundo suas prprias convices e interesses. Na prtica, nenhuma dessas formas extremas chega a prevalecer, havendo sempre certa combinao entre uma e outra em sistemas, por isso mesmo, mveis e cambiantes. A Economia, como os autores modernos a definem,
o estudo das condies e conseqncias desse processo de decises para a produo de bens e sua repartio. Examina a maneira pela qual os recursos reais se empreguem para satisfazer as necessidades dos membros da comunidade e o modo pelo qual o sistema adotado influencie a vida de cada um deles e a de todos. Os problemas econmicos somente desapareceriam num mundo to rico que nenhuma necessidade ficasse insatisfeita por escassez de recursos. No parece iminente essa situao e, logicamente, nem mesmo possvel, porquanto os desejos e aspiraes no se estabilizam mas, ao contrrio, diferenciam-se e acentuam-se em diferentes direes. Da admitir-se, com fundadas razes, que a atividade econmica esteja sempre a envolver decises que se refiram a meios escassos, aplicveis a fins alternativos (Loureno Filho, Ruy, 1962).
Esses fins dizem com a existncia de bens, isto , de mercadorias e servios. Mercadorias so coisas tangveis que umas pessoas podem de outras adquirir e, igualmente, a outras transferir. Servios so modos definidos de cooperao de uma com outra pessoa, ou de um grupo com outro, de forma a satisfazer necessidades da mais diversa natureza: uma consulta mdica, um corte de cabelo, o transporte de coisas e pessoas, uma representao teatral, a manuteno da ordem pblica, os prprios servios de ensino. Como problemas essenciais, a economia v os da quantidade e das espcies dos bens a produzir, dos modos de produzi-los e seu destino, quer dizer, de sua distribuio, segundo as pores de bens que possam caber a cada membro da comunidade. Quanto a esse ltimo ponto, aplicado a situaes concretas, os princpios da Economia fundamentam uma ao poltica que vise a estabelecer critrios de distribuio da renda social, na forma de uma poltica econmica. Qualquer que ela seja, implicar a ao de pessoas e relaes ordenadas entre elas. Segue-se que, para que bem se estabelea e normalmente se desenvolva, h de fundar-se em servios que influam na conduta humana, a esclaream e disciplinem. Em ltima anlise, uma poltica econmica bem fundada supe uma poltica educacional que possa mant-la e justific-la.
Nessas condies, os planos da poltica econmica e os da poltica educacional tero de desenvolver-se conjuntamente ou de dar-se mtuo apoio. Que o sistema econmico de um pas qualquer influi na organizao e administrao de seus servios educacionais concluso que resulta da mais simples observao. Que tal organizao e administrao possa influir no sistema econmico, de que forma e em que grau, coisa, porm, que s em nosso tempo veio a ser aclarada de modo menos impreciso. Observe-se mesmo que, para os economistas de outras pocas, o que o Estado gastasse com servios educativos, longe de representar algo de satisfatrio para a riqueza pblica, era tido como uma subtrao economia total de cada pas. o que se pode ler, por exemplo, em trabalho dos fins do sculo 18 em que Adam Smith (1776) entendia que as famlias dos alunos que diretamente deveriam pagar as despesas do ensino. A pouco e pouco esse modo de ver foi sendo revisto, pelo que as justificativas de maiores despesas com a educao pblica deixaram de ser simples consideraes de cunho humanitrio ou vagas aspiraes de ordem poltica. Assim, em obra que publicou em 1936, um dos reformadores dos estudos econmicos de nosso tempo, Keynes, veio a opinar de modo diverso do que fizera Adam Smith: a educao pblica representa parte a ser considerada como fator ativo do processo econmico, por isso que leva a acrescer a produo e a fazer compreender os princpios de uma mais conveniente e justa distribuio dos bens que se produzam. A influncia de suas teorias tem sido muito grande no reexame geral dos diferentes fatores de produo, como nas opes entre alternativas de investimento, no conceito de utilidade marginal ou na anlise de consumo-produto. Fundadas nessas idias, obras recentes tm procurado aclarar de modo objetivo as estreitas relaes entre o nvel cultural de cada povo e o nvel de eficincia de seu trabalho, transferida como foi a concepo esttica da economia antiga para uma concepo dinmica de desenvolvimento (cf. US Committee..., 1959; Barr, 1960; Benson, 1961). J os mais antigos pensadores relacionavam os fatos da estrutura poltica de cada pas com os da educao. E tentavam faz-lo em termos de relaes diretas, no demonstrando que a normalidade dos fatos polticos assenta em bases da vida econmica, ou que ela representa uma infra-estrutura que no pode ser ignorada. Para os estudiosos de hoje a questo se prope de modo diverso. Se a educao influi nos modos e formas de produo, bem como nos de consumo, tero seus servios de se articularem com os da vida econmica, os quais em dados limites condicionam a vida poltica. Aceitando o conceito fundamental da escassez e essa compreenso dinmica, Benson (1961) demonstra que o pressuposto de todos os modelos econmicos agora o seguinte: o sistema econmico deve tender a elevar os ndices de produo e de consumo per capita, seja em mercadorias seja em servios, e, em face dos tipos de trabalho atual, eminentemente tecnolgico, isso no se logra sem mais extenso e adequado esforo de educao popular. Os conceitos de educao e de economia estreitamente se associam de uma parte, como os de educao e finanas pblicas tero de associar-se, de outra. Benson defende, em suma, a idia de que os servios do ensino pblico representam investimento remunerador, por isso que fazem crescer a produo. Essa concluso encontra apoio, alis, em pesquisas tambm recentes, entre as quais devem ser citadas as que Solomon Fabricant publicou em 1959, e citadas
precisamente porque esse investigador, ao faz-las, no estava interessado em educao, mas to-somente na anlise de fatores econmicos. Entre 1889 e 1957, documenta ele, os resultados da economia privada dos Estados Unidos aumentaram em mdia 3,5 % ao ano, ao passo que os acrscimos do trabalho e do capital tangvel, no mesmo prazo, no tiveram a seno o incremento mdio anual de 1,7 %. Entre os anos de 1919 e 1957, a taxa do aumento mdio do produto foi 3,1 %, perodo em que o aumento de capital tangvel e o de trabalho no se deram seno numa taxa mdia anual de 1%. Uma grande parte do aumento da produo no pode ser explicada, portanto, to-somente em termos desses fatores, os de capital e trabalho. A diferena s poder ser interpretada pelos investimentos que ento se fizeram em ensino, pesquisa e aperfeioamento cultural, em geral (Fabricant, 1959). Admitida a proposio como hiptese de trabalho, outros autores passaram a examinar os dados relativos aos mesmos fatores, em certas regies dos Estados Unidos, confrontando-os, e assim o fazendo tambm em relao a determinados grupos de cada regio: mais precisas, essas anlises plenamente reafirmaram a concluso de Fabricant (Becker, 1960; Schultz, 1961). Poder-se- dizer que todas elas referem-se a um pas em que o ensino se tem voltado para as questes de desenvolvimento econmico, e que pases h em que certos tipos de ensino, ou todos eles, mais se orientam em sentido a esse respeito menos definido. Tal o caso de certas naes da Europa, e outras da sia e da Amrica Latina, em que o trabalho escolar se tem apresentado menos relacionado com as necessidades da produo. Ser de presumir, nesses casos, que a extenso do ensino, por si mesma no baste, e que h necessidade de se lhe dar orientao mais precisa a esse respeito. E realmente o que se tem verificado, segundo estudos e pesquisas de vrios rgos da ONU (Nations Unies, 1952) e, em especial, da Unesco (1955, 1960): no s a quantidade de escolas, mas o esprito que lhes anime o trabalho, acelera ou retarda, equilibra ou perturba o desenvolvimento econmico, em geral.
Educao e finanas pblicas Assim verificada a influncia do ensino, em geral, e de seus vrios tipos, em especial, na vida econmica, que numerosos pases vm agora considerando os seus planos e programas de educao. Ou seja, concedendo-lhes maiores recursos e neles admitindo critrios mais seguros para opes entre alternativas que, por efeito de maior ou menor demanda, nelas se apresentem. O conjunto dessas questes que d matria ao estudo das finanas da educao. Na linguagem comum, financiar fazer face s despesas de um empreendimento qualquer, abonando-lhe os fundos necessrios para sua implantao, funcionamento regular e reposio de elementos. Em sentido tcnico, aplicvel aos servios coletivos, a expresso finanas pblicas designa a parte dos estudos econmicos que, no mbito das atividades governamentais, trata dos princpios e normas que dizem respeito receita e despesa pblica, ao equilbrio entre ambas e, afinal, ao crdito pblico. Em relao aos problemas que interessem Organizao e Administrao Escolar, as finanas pblicas se apresentam como uma projeo da poltica econmica que cada pas adote nos servios de interesse geral. Tal projeo se objetiva em planos
fundados na capacidade que o Estado disponha para tributar, ou recolher impostos, impondo sacrifcios coletividade, e no dever conseqente de bem aplicar os dinheiros pblicos na manuteno e desenvolvimento de servios que correspondam a necessidades gerais, de carter produtivo. Entre esses servios cada vez mais se admite, por tudo quanto vimos, os do ensino pblico, em geral. Assim, no estudo das finanas pblicas, abre-se agora um captulo especial de finanas da educao, regido pelo mesmo princpio da mxima satisfao social com o mnimo de sacrifcio para os contribuintes. Em sua forma prtica, os planos de finanas do Estado objetivam-se em oramentos, nos quais se estima a receita e se fixa a despesa para cada exerccio fiscal. Esses planos, resultam de um projeto do poder executivo, discutido e aprovado pelo poder legislativo. Do ponto de vista formal uma lei, a lei de meios. O oramento possibilita a convergncia dos esforos de ao poltica para melhor coordenao das atividades financeiras do Estado, dando uma idia precisa da significao dos servios pblicos, em todo o seu conjunto e em cada uma de suas partes. Em sua elaborao, faz-se necessrio obedecer a princpios e normas inerentes contabilidade pblica. Mediante escriturao adequada e controles especficos, em cada caso, procura-se assegurar a fidelidade dos agentes da administrao, a fim de que haja correta gesto dos negcios governamentais. Tratando-se no ensino de servios complexos e delicados, que envolvem aspectos de organizao tcnica, evidente que uma boa elaborao oramentria no interessa apenas a entendidos em coisas da fazenda pblica. A feitura dos oramentos tem de ser estudada e esclarecida por rgos da administrao escolar. A esses rgos no apenas interessa a maior ou menor atribuio global de recursos, mas a sua distribuio correspondente a opes de natureza tcnica, que bem possam traduzir outras tantas, previamente assentadas na poltica educacional, harmonizadas com as da poltica econmica e financeira de cada pas. S assim os objetivos de rendimento num sistema escolar, em conjunto, e os dos diferentes servios que a esse sistema integrem podero ser satisfatoriamente considerados e atendidos.
Oramento dos servios educacionais A expresso servios educacionais mais abrangente que a de servios escolares, pois alm dos de ensino sistemtico e graduado, que caracteriza as escolas, naquela outros se incluem, como os de difuso cultural em geral ou no caracterizados por aplicao a uma clientela especfica. Tais so os que se refiram a bibliotecas pblicas, museus, exposies de arte, representaes teatrais, misses culturais, bem como outras modalidades de extenso educativa em que se empreguem modernos recursos de comunicao, os da imprensa, rdio, cinema, televiso. Muitos desses servios so ligados aos do ensino regular, ou ao trabalho das escolas, a eles assim se estendendo aspectos da Organizao e Administrao Escolar. Outros so autnomos. De qualquer forma, ainda que obedeam a programas de ao continuada, no tm a mesma feio obrigatria que aos servios escolares caracteriza. Por essa razo, dos oramentos dos servios regulares de ensino que com mais profundidade tm tratado as finanas da educao. A eles aqui examinaremos, de modo especial.
Os primeiros cuidados relativos ao oramento dos servios escolares ho de referir-se, evidente, aos objetivos que tais servios tenham em vista. Como bem diz Edward Reeder (1930), o oramento de ensino simplesmente representa, em termos de dinheiro, os objetivos e diretrizes do sistema escolar. Caber ento perguntar: A que se prope o sistema de ensino do pas? Quais os seus fins gerais e como se traduziro em propsitos especficos, devidamente coordenados? Que importncia atribuir educao entre os diferentes servios pblicos? Que responsabilidades devem recair sobre o governo nacional, os governos regionais e os prprios municpios? Que relao explicitamente se admitir entre os servios do ensino e o desenvolvimento social e econmico do pas? Que funes devero preencher os servios escolares para que, em especial, cooperem de modo positivo no desenvolvimento econmico?... Ao considerar essas questes, em monografia dedicada questo de custos da educao, Paulo Roca (1961), da Diviso de Educao da Unio Panamericana, coordena as idias que passamos a resumir, com acrscimo de algumas consideraes complementares:
I) Para que bem se relacionem os objetivos do ensino com os de outros planos governamentais, haver necessidade de avaliar-se de modo realista as condies existentes no sistema escolar que j possua o pas. Ser preciso coligir dados, analislos e interpretar as tendncias que revelem. Dever-se- em resumo, proceder a uma anlise do que se possua para confronto com o que se deseje obter, assinalando-se os aspectos de maior importncia. Ter-sede proceder a uma tabulao daquilo que se tenha e daquilo que se deseje obter, por expanso de servios existentes, ou pela implantao de novos. Esse trabalho supe que dantes se tenham firmado critrios de prioridade, a fim de que as opes entre alternativas possam ser bem decididas. As condies da vida social e econmica de cada pas mudam de um ano para outro. Ao fazer tais estudos, para o oramento de um dado exerccio fiscal, dever-se- ter em conta tambm, planos de mais longo alcance. II) O oramento h de resultar de um esforo de cooperao entre todos quantos tenham responsabilidades na conduo dos negcios do ensino. Havendo canais desimpedidos de comunicao entre os vrios nveis de servios, facilmente se reuniro informaes sobre objetivos, propsitos e metas, em mbito local, regional e nacional. Podem os mestres reclamar mais e melhor material de ensino, ou salrio mais adequado; podem os diretores demonstrar a necessidade de ampliao de edifcios escolares; podero os chefes de diferentes servios sugerir reformas, que impliquem maiores despesas. Enfim, as dotaes oramentrias, para que consignem verbas mais ou menos explcitas, ho de resultar da verificao geral de todas essas solicitaes, a fim de que os fundos disponveis possam ser repartidos de modo a que a todo conjunto melhorem. III) O oramento no se resume, portanto, num simples arrolamento de despesas possveis. Deve referir-se a um plano educativo em termos de dotaes bem calculadas e claramente justificadas. Indicar de modo preciso a natureza dos gastos. As formas prticas para isso variam de pas a pas. Em muitos deles, fundos especiais existem para servios determinados e ser preciso respeitar as determinaes legais a esse respeito existentes.
Em qualquer hiptese, o oramento dever discriminar as aplicaes do rendimento de tais fundos, de maneira muito clara. condio essencial para que se possa proceder a uma anlise contbil dos gastos que por eles corram. IV) A responsabilidade dos dados gerais para organizao do oramento e sua correta interpretao recaem em primeiro lugar sobre os administradores escolares de mais alto nvel hierrquico. Ainda que todos os administradores de outros nveis devam participar da elaborao oramentria, a tarefa de coordenar as parcelas, explic-las e justific-las a esses administradores compete. Quando isso se faa, poder ocorrer que certas dotaes globais passem a ser especificadas em destaques menos satisfatrios pelas cmaras legislativas. As autoridades escolares tudo devem fazer para que essa prtica pouco racional, ou arbitrria, seja evitada. Ser necessrio uma justificao cabal do plano oramentrio em seu conjunto e das razes tcnicas da distribuio das despesas. Em muitos pases, tm-se criado rgos centrais para exame do projeto dos oramentos pblicos, que reestudam certos critrios, verificando a distribuio das despesas segundo as prescries legais. Ao transitar o projeto para as cmaras polticas, e havendo mais perfeita justificao das dotaes, globais ou parceladas, ser menos provvel que os legisladores, cedendo a interesses de poltica regional, deturpem os planos que mais convenham ao progresso real dos servios escolares, como conjunto. V) Para esse efeito, influir tambm o planejamento por perodo maior que um s exerccio fiscal. Certas solicitaes que a breve prazo paream menos fundadas (as de um plano regulador de construes escolares ou de incremento da formao de professores, por exemplo) passam ento a justificar-se por si mesmas. Por igual, admitidos critrios objetivos para que se contemplem ordenadamente as necessidades das vrias regies do pas, os representantes polticos compreendero a utilidade de tal planejamento. No dever o oramento, por isso mesmo, ser remetido ltima hora s cmaras que o devam apreciar. Os legisladores tm o direito e o dever de criticar o oramento, exigindo informaes minuciosas para que possam formar juzo prprio e votar com conscincia. VI) Uma vez aprovado e sancionado o oramento, devero os administradores dar-lhe a mais fiel e cabal execuo. A lei oramentria implica limitao de gastos, segundo suas rubricas, dentro das quais o sistema escolar dever funcionar. A responsabilidade de administrao no consistir apenas em formular e dar execuo a uma lei de meios qualquer, mas em tudo fazer para que haja o maior aproveitamento possvel na aplicao dos dinheiros pblicos. Para isso dever existir um sistema adequado de contabilidade dos recursos e gastos, com informes regulares sobre a marcha de aplicao das diferentes dotaes, inventrios do material adquirido, e normas de controle satisfatrio quanto s compras, alm de outras formas de garantia.
Em resumo, o processo de elaborao e aplicao do oramento deve ser considerado em trs fases. A primeira a da proposio dos objetivos. Haver objetivos de ordem geral, referentes a amplos conjuntos de servios, e objetivos especficos, atribudos a departamentos, divises e sees, e enfim, a unidades propriamente de execuo, como as escolas, os cursos, e cada classe em particular. O estudo de custos unitrios, a esse respeito, permitir a justificao mais segura das despesas em cada caso. As dotaes
no devero ser exguas nem demasiadas. Para que a esse propsito se atenda, uma dupla anlise ser necessria, no sentido dos gastos unitrios para os montantes gerais e, destes, para os gastos unitrios. A segunda fase diz respeito a objetivos que modifiquem uma situao existente ou que simplesmente a ampliem por desdobramento de servios. Nela se analisar o sistema escolar em termos do que j esteja produzindo, os pontos em que nada haja a modificar ou, ao contrrio, os que reclamem mudana por deficincia de recursos, ou de falhas de qualidade, por ausncia da necessria assistncia tcnica. O critrio de utilidade marginal ter de ser muitas vezes utilizado e justificado. Mais valer rever o funcionamento de servios que j existam, para que mais eficientemente produzam, do que multiplicar servios escolares ineficientes, ou de expresso meramente simblica. A terceira fase refere-se conexo entre o trabalho a ser realizado em cada ano fiscal e planos de mais largo alcance. Para exemplificar: se acaso houver previso da criao de novas escolas e o montante de mestres diplomados for insuficiente, ser necessrio cuidar-se da preparao de novos professores, diretores e inspetores. O mesmo se poder dizer com relao a outros aspectos de instrumentao dos servios, como os da construo de escolas e os de aquisio de seu equipamento. Em cada uma das fases, no se dever considerar o oramento apenas recurso para controle contbil, mas para a realizao mesma dos objetivos do sistema escolar.
Classificao das despesas Nas leis de oramento, as dotaes para os servios de ensino se apresentam, em geral, numa seo prpria, referente ao rgo central da administrao desses servios, o ministrio ou secretaria de Estado para os negcios da educao. Isso resulta do critrio fundamental adotado para a classificao das despesas, que o do objeto dos servios pblicos, e que tem por fim facilitar a clareza e a unidade da escriturao, para os efeitos da gesto das finanas pblicas. Normalmente, essas despesas de custeio se dividem em duas partes, uma correspondente a servios permanentes, e outra, a servios variveis. Cada uma delas comportar subdivises, relativas aos gastos com pessoal, material e encargos diversos. Outros agrupamentos se fazem segundo as categorias de pessoal (ativo e inativo, permanente e varivel) e as categorias de material (permanente e de consumo). s tabelas gerais, que esses elementos contenham, outras se seguem, com especificao de parcelas pelos rgos a que se destinem departamentos, divises, inspetorias gerais, grupos de escolas , ou mesmo certos estabelecimentos que, pelo montante dos gastos, devam ser separadamente considerados na lei de meios. Assim, o critrio do objeto dos servios combina-se com o da destinao dos gastos, o que muito importa s atividades dos rgos propostos a satisfazer as obrigaes do Estado, atravs de reparties pagadoras. O mesmo ocorre, em sees prprias do oramento, quando servios especiais de ensino (militar, agrcola, etc.), pertenam a outros rgos centrais de administrao, ministrio ou secretaria diversa da dos negcios da educao. Todas essas providncias apresentam interesse na feitura do oramento, como lei de autorizao de despesas, determinao e destinao de encargos governamentais, pois o oramento tem, antes de tudo, carter de plano financeiro.
Para o efeito dos estudos de elaborao oramentria, como para os da incidncia econmica das despesas do ensino, as dotaes so classificadas, por outro critrio, ou segundo a natureza de sua aplicao. Vrios sistemas so para isso utilizados, dos quais o mais amplo considera os gastos pblicos em trs grupos: despesas de custeio, que absorvem definitivamente uma parte da receita; despesas de capital, que contribuem para acrscimo direto dessa receita, ou do patrimnio pblico; e despesas de transferncia, que se traduzem em simples deslocamento de partes da receita, segundo necessidades de redistribuio. Atendendo a esses critrios de ordem geral, mas adotando-os a outras classes e subclasses, estudiosos das finanas da educao tm demonstrado a convenincia de maior tratamento analtico dos dados, que aos administradores escolares permita ver no oramento no s um plano financeiro, mas um plano social dos servios a seu cargo. Os trabalhos pioneiros a esse respeito, e que na verdade consagraram a expresso finanas da educao, devem-se a F. H. Swift que, j no ano de 1911, publicava estudos dessa natureza sobre os gastos gerais de ensino nos Estados Unidos e, seguidamente depois, anlises das despesas educacionais em diversas regies desse pas. Quanto classificao dos gastos, ou agrupamento deles, para fins de investigaes desse tipo, passaram os autores a apresentar diferentes modelos, a partir do ano de 1920 (Monroe,1941). Em 1957, o Office of Education, dos Estados Unidos, desejando sistematizar as fontes de seus prprios estudos de finanas da educao, recomendou aos sistemas de ensino americanos um esquema que nesse pas vem sendo adotado, como tambm em outros. Compreende os 12 agrupamentos que se apresentam a seguir:
1) Administrao Despesas de administrao geral, a cargo de um ministrio da Educao, ou rgo correspondente no plano regional. Incluem os gastos de escritrios centrais, servios de inspeo e controle que a eles diretamente se liguem, como os da prpria elaborao do oramento, da tomada de contas, dos servios jurdicos, de investigao e relaes pblicas. 2) Ensino Remunerao de diretores de escola e seus auxiliares, dos professores em geral, dos funcionrios de escritrio, bem como de material de ensino e de biblioteca. Esses dados devem ser discriminados por graus de ensino e seus respectivos ramos. 3) Servios de sade escolar Remunerao de mdicos, dentistas, enfermeiros e outros auxiliares. Igualmente, despesas com medicamentos. Esses gastos, freqentemente, aparecem no no oramento destinado ao ministrio da Educao, mas no da Sade. 4) Transporte de alunos Gastos de operao exclusivamente correspondentes ao salrio de pessoal e material de consumo. No caso de contratos com empresas particulares de transporte, nessa rubrica figurar o total das despesas desses contratos. 5) Conservao dos edifcios escolares Reparao de edifcios, conserto de mobilirio ou sua substituio; pintura de edifcios. 6) Despesas de custeio dos edifcios e suas instalaes Salrio de porteiros, pessoal de guarda e material de limpeza. gua, luz, telefones.
7) Encargos de previdncia e seguros Cotas que se paguem para fundos de aposentadoria e penses; gastos de seguros de qualquer espcie, de aluguis (quando for o caso), de juros de emprstimos. Algumas dessas despesas freqentemente aparecem englobadas em verbas gerais no oramento de outros ministrios ou de rgos correspondentes. 8) Servios de alimentao e atividades complementares dos alunos Despesas com pessoal das cantinas escolares, gastos de alimentao, inclusive nos internatos. Recursos para atividades educativas complementares dos alunos que por eles sejam aplicados sob a direo das escolas (clubes diversos, bandas ou orquestras, atividades sociais relacionadas com a vida escolar, publicaes, etc.). Geralmente os gastos com cantinas ou restaurantes escolares figuram no oramento dos ministrios de Previdncia Social ou de instituies semiautnomas. 9) Servios de extenso educativa e bolsas escolares Despesas com reunies para atividades cvicas. Gastos com bibliotecas pblicas. Despesas com o internamento ou tratamento de menores, atividades de bem-estar social ligadas s escolas. Bolsas de estudo para alunos que devam freqentar escolas fora da localidade onde residam. 10)Despesas de capital ou de investimento Aquisio de terrenos, construo de edifcios novos, ampliao de edifcios j existentes, no porm despesas com sua conservao. Gastos com aquisio de mobilirio. A maior parte dessas comumente figura no oramento dos ministrios de Obras Pblicas. 11)Despesas financeiras Pagamento de juros e de principal, no caso de emprstimos pblicos sob a forma de bnus ou aplices para desenvolvimento de servios escolares; restos a pagar ou contas pendentes de outros exerccios; dotaes especiais para a constituio de fundos que se destinem a emprstimos obtidos sob a forma de bnus. 12)Auxlios e subvenes Auxlio a rgos regionais, subvenes a entidades cvicas ou religiosas para fins educacionais; subveno a escolas particulares. (Reason, White, 1957).
O critrio para a classificao apresentada atende tambm natureza dos gastos, especificando-os no pelos montantes ou dotaes parceladas, que se atribuam a diferentes rgos, mas por itens que permitam distinguir os montantes de investimento, manuteno ou custeio dos servios, e ainda outros, relativos a vrios aspectos de aplicao. A combinao dos dados constantes nessas rubricas, por modos diversos, vem a permitir numerosos estudos, referentes aos graus do ensino, seus ramos ou modalidades, o que apresenta especial significao para controle de certos pontos da poltica educacional em cada pas adotados; e, assim tambm, a disciplinao de dados teis para o clculo de diferentes ndices de interesse econmico e financeiro em geral, como despesa por habitante, em geral, e nas reas urbanas e rurais; clculo da percentagem dos vrios tipos de gastos da educao sobre o oramento geral da despesa, sobre o produto nacional bruto; etc. A classificao geral apresentada, com as adaptaes que se tornarem necessrias em cada caso, facilitar o clculo de custos-unitrios, assunto a que dantes fizemos breve referncia, ao tratar da prpria elaborao oramentria, e que so
indispensveis ao controle da eficincia econmica dos servios do ensino. Desses pontos, trataremos adiante com o devido desenvolvimento.
Fontes de recursos At aqui, examinamos as normas gerais para a feitura dos oramentos quanto s despesas, no, porm, quanto s fontes de recursos. A razo dessa precedncia explica-se pelo fato de que, nas finanas pblicas, ao contrrio do que se d nas de carter particular, estima-se primeiro a despesa e, depois, a receita. que os governos existem para atender a necessidades gerais, estudando-as, e exercendo para satisfaz-las a capacidade de tributao, que lhes inerente. Essa capacidade de lanar e recolher impostos tem certamente limites tericos e prticos, cuja fundamentao no interessar aqui discutir. De qualquer forma, eles existem, o que impe naturais restries aos oramentos de despesa. Quanto aos servios de ensino, dada a conscincia cada vez maior de sua importncia econmica, poltica e social em geral, numerosos pases tm estabelecido por lei e, por vezes, em suas prprias cartas polticas, a obrigao de serem empregadas certas cotas mnimas das receitas de impostos nos servios educacionais. Muitas vezes se estabelece tambm a mesma obrigao para unidades polticoadministrativas menores (Estados-membros, provncias, departamentos ou condados) e para as unidades de administrao local, comunas ou municpios. Assim se definem as fontes de recursos. No caso dos pases com governo unitrio, essa colaborao financeira regional e local pode ser facilmente verificada quando haja um s oramento, no qual as cotas dessas circunscries menores podem mesmo figurar como entradas da receita geral. O mesmo no se d nos Estados federados, a no ser quando existam convnios gerais a respeito dessa colaborao financeira. O normal, ento, que cada Estado-membro prepare e faa executar o seu oramento prprio, em virtude da autonomia de que desfrute. Na tcnica oramentria, o inverso ento poder ocorrer: os oramentos regionais que consignaro o importe de subvenes ou auxlios federais, como receita para aplicao especial ao ensino. Quando no haja maior planejamento dos servios, pode acontecer que servios federais, estaduais e at mesmo municipais entre si entrem em concorrncia disputando a mesma clientela. evidente que, para mais correta aplicao de recursos, essa prtica no ser satisfatria. As contribuies de origem local, regional e nacional variam de pas a pas. Estaro na dependncia, antes de tudo, da discriminao das rendas tributrias pelas vrias rbitas do poder. Onde aos governos locais corresponda maior parcela de tributao, torna-se justo e natural que a contribuio deles seja proporcionalmente maior que a do governo regional e nacional. Assim, nos Estados Unidos, os governos locais concorrem com 56% do total das despesas do ensino primrio e mdio, seus Estados-membros com 40%, e a Unio apenas com 4%. Na Venezuela, ao contrrio, a contribuio federal preponderante, pois atinge a 82 %, ao passo que os Estados contribuem com 15%, e os municpios to-somente com 3%.
O que geralmente se tem verificado nos ltimos tempos, mesmo nos pases de mais arraigadas tradies de governo local, qualquer que seja o regime administrativo e a repartio de tributos, o aumento progressivo da contribuio dos governos centrais. o que se tem dado na Inglaterra, na Sua, nos Estados Unidos, como tambm em vrios pases latino-americanos. Duas so as razes para isso. A primeira , de fato, que as unidades locais e regionais no possuem desenvolvimento econmico uniforme. A segunda, um princpio de filosofia social, consistente no dever de proporcionar-se a todas as crianas e jovens do mesmo pas as mesmas oportunidades educacionais. ele universalmente aceito, em teoria, ainda que nem sempre cabalmente praticado. Tm os governos centrais de exercer uma funo de redistribuio dos recursos financeiros, a fim de que se evite uma estratificao regional quanto aos nveis educativos proporcionados aos diferentes grupos de populao. Essa circunstncia justifica maior e melhor articulao de todos os servios escolares, segundo planos gerais de governo. Os princpios gerais para esse planejamento integral foram expostos no Captulo 4, mas os modos prticos de execuo variam de pas para pas, segundo a legislao, tradies e costumes. Vrios pases tm experimentado estabelecer fundos gerais de educao, ou, ao menos, fundos especiais para certos ramos de ensino, ou para as despesas de investimento e para as de construo e equipamento escolar, em especial. Alm disso, em muitos deles, apelam os governos para uma forma indireta de obteno de fundos. a que consiste em obrigar as grandes empresas agrcolas, comerciais e industriais, a manter escolas primrias, profissionais ou cursos de aprendizagem, para os respectivos empregados ou seus filhos menores. Tal recurso no passa de forma disfarada de tributao, de resultados mais aparentes que reais. Aumentando-se os gastos gerais dessas empresas, elas necessariamente majoram o preo do que produzam, e esse acrscimo pago pelo povo. O que justifica a medida o fato de certas dificuldades que por vezes tais empresas opem instalao e funcionamento de servios pblicos de ensino, ou, ento, o aproveitamento de certas instalaes, mais ou menos dispendiosas, como no caso de servios de aprendizagem industrial. As despesas que resultam dessa contribuio forada so chamadas de semipblicas ou quase-pblicas. Diferem elas da contribuio financeira que possa resultar da organizao e funcionamento das escolas mantidas por instituies privadas. Quanto a essas, duas hipteses h a considerar: ou mantero servios gratuitos, ou servios pagos pelos que deles se sirvam. Tanto num caso como noutro, desde que no recebam auxlios ou subvenes governamentais, sua contribuio financeira poder ser estimada com razovel aproximao. Em caso contrrio, isso no se tornar to fcil. Certo que a colaborao privada no apenas desejvel pelo aspecto das finanas. Da, o estmulo que grande nmero de pases d criao e ao funcionamento de instituies particulares do ensino, por diferentes formas: iseno de impostos prediais e outros, colaborao na formao de professores e seu aperfeioamento, auxlio para construes escolares e equipamento, e, enfim, subvenes para custeio. Estimada em termos de recursos financeiros, a contribuio particular, na maioria dos pases, no excede de 10% da matrcula, no ensino primrio e cota maior,
muito varivel no ensino mdio e superior. As dotaes governamentais representam, na maioria dos casos, as grandes fontes de recursos.
Aplicao dos recursos: cotas de despesas e ndices gerais Como os servios de educao se apresentam na forma de grandes e custosos empreendimentos governamentais, de interesse capital para os estudos de finanas que certos clculos se faam sobre o montante das despesas, quer em relao capacidade financeira de cada pas, quer distribuio dos recursos pelos vrios graus de ensino. Caber propor, em primeiro lugar, esta questo: Qual a poro da renda social a ser aplicada nos servios escolares, em geral?... A resposta ideal uma s, embora a resposta prtica no o seja. Idealmente, se dir que essa aplicao ter de fazer-se para a satisfao plena das necessidades da formao e desenvolvimento de todos. o reconhecimento do princpio da mais ampla oferta de oportunidades educacionais. Praticamente, a questo se prope de modo diverso. No basta haver oferta, mas ser necessrio consider-la em equilbrio com a demanda do ensino, dependente das condies da vida cultural em geral, das possibilidades sociais, inclusive ecolgicas, e do processo econmico tal como esteja sendo desenvolvido em cada nao. Volta assim a questo a propor-se em termos de ao poltica geral, com todos os diferentes e complexos aspectos de fixao de critrios de interesse pblico, que anteriormente referimos. Opes se apresentam entre solues diversas, tendo-se de a encarar uma problemtica, no uma axiomtica. Segundo o esquema de compreenso democrtica, a mais simples, dir-se- que a quantidade e qualidade do ensino a ser oferecido se definiro pelas expectativas das famlias, quanto aos menores, e pelos prprios desejos e aspiraes quanto a educandos maiores. Mas, assim simplificada, a questo desprezaria importantes aspectos das necessidades de coeso e organizao social, o bem pblico, razo mesma da existncia das instituies governamentais. Eis a um ponto crucial, pois tais instituies, na compreenso democrtica, no se isolam do povo, seus desejos e aspiraes, como conjunto. Ademais, no o governo por si mesmo que produz os recursos a serem utilizados. o prprio povo. No obstante, para que ele possa exprimir seus desejos e aspiraes, no tipo de civilizao em que vivemos, ser necessrio que disponha de elementos mnimos para a compreenso desses mesmos desejos e aspiraes, com livre circulao de idias. Isso s se poder dar por um trabalho de homogeneizao cultural, que esclarea sentimentos e idias acerca da vida social, as necessidades de cooperao e a satisfao de deveres elementares na vida coletiva, como os do trabalho e interesse pela vida pblica. Todos esses pontos convergem na idia da necessidade de que o Estado fornea facilidades iguais a todos para uma educao de base, a do ensino primrio nas idades prprias, e ainda, em carter supletivo, a adolescentes e adultos, que no a tenham recebido no devido tempo. Que realmente assim, verifica-se pelos fatos. Em todos os pases do mundo, h o reconhecimento de manter-se ensino primrio gratuito e obrigatrio, com carter universal. As leis e os costumes o reconhecem No mundo de hoje, o
analfabetismo, sintoma da inexistncia dessa educao de base, considera-se um mal social, visto que representa condio impeditiva de qualquer progresso, econmico, cvico, religioso, moral. Da, com efeito, considerar-se o ensino primrio primrio porque primeiro, e primrio porque primacial como ponto de partida para a aplicao de despesas educacionais e, assim, para a estimativa dos recursos globais. O primeiro dever do Estado ser fornecer educao de base, exigindo-a dos pais, quando no queiram eles, por este ou aquele motivo, enviar seus filhos escola pblica. Qual o quantum necessrio, ou como estimar os recursos destinados ao ensino primrio, em cada pas? Essa pergunta exige indagaes, cujo estudo compete aos organizadores e administradores escolares. Assim se d porque os quantitativos de alunos, com relao ao total de educandos, no variaro apenas segundo as taxas de natalidade e mortalidade infantil, ou a composio de certas faixas de idade, em abstrato. Eles dependero da extenso do ensino que o sistema escolar possa fornecer, como tambm de sua qualidade, mediante estudo de certo equilbrio entre as expectativas das famlias e as necessidades sociais, em geral. De qualquer modo, o discipulado primrio o mais numeroso em todos os sistemas escolares. Num estudo da Unesco (1995), referente a 103 pases, verificava-se que, em 22 deles, para cada 100 alunos matriculados 74 eram do ensino primrio; em 23 pases, 85; e, em 58, nada menos que 89. Da a aplicao da maior cota de recursos ao ensino primrio. A Finlndia nele empregava 65% de suas despesas educacionais; a Sucia 60%, a Dinamarca e a Indonsia, 58%; a Alemanha Ocidental, a Sua, a Holanda e a Noruega, 55%; a Austrlia, a Colmbia, a ndia, o Paquisto e a Turquia, aproximadamente 50 %. Em outros pases, a taxa oscilava entre 39 e 48%. Essas variaes, ainda em pases de populao estvel, explicam-se pela extenso dos estudos bem como pela qualidade do ensino que se d. No que no h dvida que o critrio fundamental para a estimativa geral das despesas globais com os servios escolares, antes de tudo, se funda na satisfao das necessidades da educao primria, bsica ou fundamental. Conforme investigaes muito numerosas, sempre concordantes, o ensino primrio que, direta ou indiretamente, a todos os planos de desenvolvimento econmico alcana, quer nos campos como nos centros urbanos (Unesco, 1955).1 Satisfeito esse ponto, o problema da distribuio de cotas de recursos pelos demais graus do ensino e seus diferentes ramos permanecer. Em cada caso, a resposta depender de mais aprofundado estudo sobre a poltica de emprego em suas relaes com a educao, e as condies de mudana de grandes grupos da populao nos diferentes setores de atividades chamadas primrias, secundrias e tercirias. As primeiras so as de indstria extrativa, caa e pesca e agricultura. As do setor secundrio, o artesanato e a indstria. As do setor tercirio, as funes distributivas da vida econmica (comrcio, transporte, bancos, publicidade); de rgos de controle poltico, econmico e social (magistratura, administrao pblica e privada); de atividades dirigidas proteo da vida
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Ainda assim, deve-se observar que nas reas rurais de numerosos pases com insatisfatria estrutura agrria, a demanda de ensino torna-se muito dbil, tal como ocorre, por exemplo, nos da Amrica Latina, em geral. Cf. Educacin rural: analisis de experiencias na Amrica Latina, investigao do A. deste livro, realizada por solicitao da Organizao dos Estados Americanos e publicada em 1962.
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(medicina, higiene, obras sociais); e, enfim, as do desenvolvimento das pessoas (ensino em todos os graus, atividades de investigao, belas-artes, literatura, culto (cf. Clark, 1940; Fourasti, 1949; Jaccard, 1957). Obtidos dados satisfatrios ao exame dessa questo, que levem a estabelecer bem fundados critrios de deciso, restaro ainda outros problemas, para cuja soluo a cooperao dos administradores escolares imprescindvel. Qual a percentagem a ser aplicada em investimentos, custeio dos estabelecimentos e servios auxiliares? Qual a que deva caber aos servios de administrao do ensino, propriamente ditos, e aos de sua execuo?... A resposta a essas perguntas, como a outras similares, no apresenta interesse apenas terico, mas prtico. Se a legislao de um pas determina que certa cota da receita tributria deva ser gasta com as escolas, a resposta necessria para o controle da ao poltico-administrativa que por elas se exera. As leis existentes a esse respeito no podem deixar de ser atendidas no interesse de todos, inclusive para que se patenteie sua adequao ou impropriedade. Em muitos casos, certo, a avaliao precisa e exata no ser tarefa muito simples, no pelos clculos a fazer, mas pela dificuldade em apurar-se as parcelas desejadas. Mais uma razo, no entanto, para que os administradores escolares concorram em tudo quanto possam no sentido de tornar mais perfeita a elaborao oramentria e a escriturao contbil.2 Os ndices gerais referentes despesa anual dos servios de educao por habitante serviro a cotejos entre pases e grupos de pases, ou entre regies de um mesmo pas, teis, sobretudo quando se apresentem em tabelas relativas a vrios anos seguidos. Nos pases, porm, em que nesses prazos se tenha dado desvalorizao da moeda, ser necessrio proceder-se reavaliao dos dispndios de cada ano, a preos constantes, a fim de que a comparao possa ter validade. No havendo esse cuidado, poder-se- admitir aumento real nas despesas quando, na verdade, ele no se ter dado. O clculo de ndices de aplicao de certa taxa do produto nacional bruto dar uma viso global do interesse de cada pas pelos servios educacionais. Dados divulgados pela Unesco, relativos aos anos de 1948 a 1951, em 17 pases, mostram um acrscimo desses ndices entre 1,5% (Colmbia, Mxico e Honduras) e 3,5/o (Estados Unidos, Japo, e Unio Sul-Africana). Em nosso pas, esse percentual, que era de 2,2 em 1960, subiu para 3,5 em 1967, com acrscimo, portanto, de 1,3%.
Avaliao de custos unitrios Para os efeitos de eficincia dos servios escolares, no basta considerar as despesas globais e parcelas de sua distribuio. Ser preciso avaliar o custo de cada servio. Em sentido geral, o conceito de custo envolve a determinao do que se aplique para a obteno de certo resultado. No domnio dos estudos da Economia, como no das Finanas, conota dinheiro, material e esforos humanos, desde que esses ltimos sejam redutveis a termos monetrios, na produo de alguma coisa, mercadoria, ou resultado definido em dado servio.
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Um ilustrativo exemplo dessa atuao necessria dada por Mascaro (1954).
A educao e, mais particularmente, o ensino, so servios. Mas, como observa Enriquez (1961), a ao educativa como servio geral, ou conjunto de servios, compreende em qualquer pas uma grande quantidade de fatores e valores, de muito complexa ponderao ou mesmo de impossvel ponderao quanto a certos aspectos. No assim, porm, quanto ao ensino, servio intencional, sistemtico e de objetivos graduados, o qual permite que se lhe aplique o conceito de custo monetrio. Em outros termos, possvel proceder a clculos que determinem o emprego dos dinheiros pblicos para a obteno de resultados determinados, segundo programas de ensino, seus objetivos gerais e especficos, que se regulam por normas de aplicao tcnica. A determinao das despesas mdias para edificao e equipamento de vrias escolas de um mesmo tipo e capacidade de matrcula exprimir o custo mdio de instalao dos estabelecimentos da espcie. A determinao das despesas totais exigidas pelo funcionamento de uma classe, em certo grau e ramo de ensino, por todo um ano, dar o seu custo nesse prazo. A utilidade da apurao de tais ndices de custos mdios, para a formulao dos planos de ensino e elaborao dos oramentos, evidente. Podero essas verificaes referir-se a aspectos parciais, os de instalao e os de funcionamento das escolas, em clculos relativamente simples. Podero, no entanto, visar a uma determinao global das despesas de cada uma, o que exigir operaes um pouco mais complicadas. Assim, as que se refiram a juros do capital empregado, nos edifcios e equipamento, no desgaste de um e de outro, no emprego de material de consumo, etc. Em sentido inverso, podero referir-se no j a toda a unidade que se tenha instalado e esteja em operao, mas a uma parcela escolhida, entre muitas possveis, no processo de produo do ensino. Assim: Qual o custo do aluno-ano numa determinada escola? Qual o de aluno regularmente freqente? Qual o de aluno aprovado? Qual o de curso completo por aluno? Qual o custo mdio de alimentao diria por aluno, num internato? Qual o de alunodia, num externato, ao qual no s se ministre ensino, mas tambm se atenda a outros servios?... Todas essas indagaes oferecem interesse aos administradores, quer em relao ao clculo da implantao dos servios e ampliao dos j existentes, quer para o estudo de confronto entre vrias escolas de determinadas regies. De modo geral, deve-se observar, que nenhuma determinao desses gastos unitrios tm por si mesma valor decisivo e absoluto. Em muitos casos, no se referir seno a valores mdios abstratos, teis para certo efeito, no, porm, para outros. Examine-se, por exemplo, o que na realidade possa significar o custo de aluno-ano nas escolas primrias. Cada classe tem capacidade para certo nmero de alunos matriculados. Uma parte deles freqenta regularmente a escola, aproveitando o ensino, mas outra parte deixa de freqent-la, sem proveito correspondente. Abrem-se lugares que vm a ser ocupados por novos alunos. Ocorre tambm que numa mesma classe estejam alunos novos e alunos repetentes. Os gastos de custeio para cada classe (sala de aula, professor, material, servios de administrao geral) so sempre os mesmos, qualquer que tenha sido o nmero de alunos que hajam ocupado os lugares possveis, continuadamente por todo o ano, ou mais breve prazo. Portanto, o clculo de aluno-ano poder dar-nos uma falsa idia dos resultados do trabalho escolar, sua eficincia ou real produtividade. Assim como numa fbrica no
interessar calcular o desperdcio, ou gastos no aproveitados, tambm nas escolas pouco significar estimar despesas que no tenham tido utilidade para o aluno, sua famlia, ou a coletividade, em geral. O que ao administrador dever interessar ser saber como evitar o desperdcio, pela adoo de boas normas de organizao, de modo que o trabalho plenamente atenda aos objetivos visados, e no a outra coisa. No caso do custo alunoano, ser preciso, pois, ter em conta outros ndices, como os da freqncia irregular, da desero escolar, da repetncia. E ainda mais. Em certos casos, o baixo custo de aluno-ano, longe de revelar satisfatrias condies de administrao, poder, ao contrrio, exprimir resultados de m organizao. Tal o caso de classes superlotadas, onde pequeno ser o aproveitamento escolar. Igualmente, o de classes em que se tenha reduzido o dia letivo, com a adoo do regime de vrios turnos dirios. Certas despesas gerais, constantes qualquer que seja o nmero de turnos, e, em conseqncia de alunos, ento reduzem o custo mdio por aluno, mas com evidente sacrifcio da qualidade do ensino. Para que bem se calculem custos unitrios ser necessrio, portanto, fixar critrios que dem real significao aos resultados que se apurem. Nisso interessar a carga mnima e mxima dos professores, quanto ao nmero de alunos e horas de servio dirio; o desenvolvimento eficiente dos programas; a freqncia regular; o sistema utilizado para a verificao da aprendizagem; a existncia ou no de condies que atendam formao geral dos discpulos. Esses como outros pontos devero ser considerados para o clculo dos custos unitrios em funo da qualidade do ensino ou do preenchimento dos objetivos que para ele se tenham fixado.3 Tcnicos especializados em assuntos de eficincia escolar esto hoje dando importncia especial ao clculo de custo de aluno-grau e aluno-pronto, em cada curso. Em escolas de qualquer nvel, mas especialmente nas do ensino mdio e superior, esse clculo tende a corrigir a impreciso da estimativa de aluno-ano (Oliveira, Carvalho, 1960; US Committee..., 1959). Em termos gerais, acordam tambm esses tcnicos num sistema satisfatrio para clculo unitrio de custos, o qual dever considerar trs ordens de elementos, correspondentes ao planejamento dos servios escolares, ao custeio desses servios e poltica de educao em geral. Esquematicamente: 1) Para o planejamento os gastos de inverso por classe de ensino no grau primrio, e unidade didtica de mais complexo funcionamento nos outros graus; 2) Para o custeio ou as despesas de operao os gastos totais que o funcionamento normal de cada classe ou de cada uma dessas unidades reclame; 3) Para a poltica educativa, em geral o custo de aluno-pronto, em cada curso escolar, e, quando nele existam vrios tipos ou modalidades, o que a cada um se refira. (Enriquez, 1961) O Quadro 1 permite apreender os elementos bsicos a serem considerados na determinao de custos gerais e unitrios, em cada caso.
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Para o caso do ensino mdio e superior, em nosso pas, o que faz notar Simonsen (1969).
Quadro 1 Itens a considerar no clculo de despesas gerais dos servios escolares, e, segundo o caso, por diferentes combinaes, no clculo de custos unitrios
Observao: Os chamados custos unitrios podero referir-se a unidades muito diversas; aluno-matriculado; aluno-ano; aluno realmente freqente s aulas; aluno-aprovado, etc., considerando-se todas as despesas, ou s a de manuteno dos servios, pelas dotaes destinadas a pessoal e material de consumo. Podero referir-se a aluno-pronto de cada curso. Podero referir-se ainda s despesas totais (inverso e custeio) de cada unidade-padro considerada em cada grau de ensino; por exemplo, despesas totais de cada escola isolada, em mdia, num pas, ou numa regio desse pas; despesa, em mdia, de cada classe nas escolas agrupadas, segundo seus vrios tipos, etc.
Consideraes finais Digamos por fim que os problemas referentes economia e s finanas da educao, com que conclumos o exame dos princpios gerais de Organizao e Administrao Escolar objeto da primeira parte deste volume , no visam reduzir a perspectiva de eficincia dos servios escolares a simples termos quantitativos de despesa. O esclarecimento desses problemas apresenta, sem dvida alguma, enorme importncia, pois sem que o tenhamos, no haver base para perfeita justificao dos sacrifcios que os servios escolares crescentemente exigem do errio pblico, o que vale dizer, do prprio povo.
Mas, em cada caso, o clculo das despesas pouco significar se no estiver relacionado com objetivos definidos e realmente alcanados. A sociedade deve pagar pelo que recebe, e aos administradores escolares competir esclarecer aquilo que ela de fato esteja recebendo. Tal seja o caso, ser um bom negcio para o pblico que se gaste mais em educao, porque isso importar em gastar menos com outros servios que s se tornam necessrios para correo da deficincia ou ineficincia da educao pblica. Para esse efeito, ser necessrio, porm, que se gaste bem, em servios eficientes. As questes que a esse propsito se levantem s podero ser respondidas, em conjunto, por especialistas em vrios ramos de Organizao e Administrao, preparados para trabalhar em equipe. A primeira condio que hajam assimilado o uso de instrumentos comuns de anlise, para satisfatria intercomunicao dos resultados de suas pesquisas. A segunda que saibam aplicar tal sistema de referncia bsico s realidades de seu prprio pas, na compreenso dos servios de ensino existentes, suas condies do momento e perspectivas. o que explica haver neste livro, preparado para administradores escolares brasileiros, uma segunda parte com elementos de informao e reflexo relativos aos problemas de Organizao e Administrao Escolar em nosso pas.
Sntese do captulo 1 Em captulos anteriores, foram indicadas relaes entre os servios escolares e fatos da economia local, regional ou nacional, salientando-se a importncia da destinao dos alunos para as diferentes espcies de trabalho. A questo aqui retomada de modo mais amplo, com demonstrao das relaes da educao, em todo o seu conjunto, por um lado, e os fatos e situaes da economia e das finanas pblicas, tambm em conjunto, por outro. 2 Investigaes realizadas nestes ltimos tempos tm comprovado que as despesas com o ensino, sempre crescentes, j no devem procurar justificao em consideraes de simples carter humanitrio ou de vagas aspiraes de ordem poltica. Segundo idias do economista Keynes, depois verificadas na prtica por Benson e outros investigadores, tais despesas representam um investimento social, de feio altamente remunerativa. Pesquisas nesse sentido tm sido feitas nos Estados Unidos, por seus economistas, e em outros diversos pases, por especialistas das Naes Unidas, todas confirmando essa tese geral. 3 Contudo, no bastar destinar recursos educao, sob qualquer forma. Ter-sede faz-lo de modo realmente eficaz, para que se justifique a aplicao de maiores somas da riqueza pblica em seus servios, sobretudo nos do ensino. Essa matria constitui o objeto de estudos chamados da economia e das finanas da educao. 4 As finanas pblicas refletem-se, em cada pas, num oramento em que se fixem os montantes de receita e de despesa para cada exerccio fiscal, em seu importe total, e com discriminao para os vrios tipos de servios pblicos (oramento-programa). Na parte relativa aos servios de educao, a elaborao dos oramentos no ser apenas trabalho de especialistas em assuntos da fazenda pblica; exigir estudos de rgos
da administrao escolar, a fim de que os recursos disponveis possam ser distribudos de forma eficiente, ou correspondentes s opes de natureza tcnica, concordantes com as que se tenham adotado na elaborao prvia da poltica educacional a ser realizada. 5 A expresso servios educacionais mais abrangente que a de servios do ensino, pois que a estes ltimos engloba. De qualquer modo, na parte referente educao, os oramentos devero bem interpretar os planos assentados com um sentido de pleno rendimento, ou eficincia do ponto de vista social, em geral. Para isso, ser preciso que bem se definam os objetivos do ensino relacionados com os de outros servios governamentais, de tal modo que o oramento no consista num simples arrolamento de despesas possveis, mas, sim, das que com maior probabilidade possam apresentar rendimento til. 6 Uma vez aprovado o oramento, os administradores devem dar-lhe fiel e cabal execuo, passando depois anlise dos resultados pelo aspecto financeiro. Para isso devero estudar as cotas de despesas e os gastos unitrios, (por aluno-ano, por exemplo), de modo a reunir ndices que permitam a reviso e melhoria constante do planejamento do ensino, para que as maiores necessidades locais, regionais e nacionais sejam atendidas. Na realizao desse trabalho, devero partir de uma especificao das despesas, em diferentes grupos, que vm indicados no captulo. 7 Os oramentos pblicos, ao contrrio dos da vida de cada pessoa, admitem a fixao das despesas antes dos recursos com que se devam contar. Ainda assim, no so esses recursos ilimitados, como primeira vista pode parecer. Condicionam-se pela capacidade de tributao do pblico, resultante por sua vez de maior produo, ou de crescimento da riqueza nacional, bem como por eqitativa distribuio per capita. Assim o ciclo da relao educaomelhor economia, melhor economiamelhores finanas e melhores finanasmais educao vem a apresentar sentido concreto. Os responsveis tanto pela Administrao Escolar de cada pas como pela sua administrao em geral devem ter maior conscincia das realidades desse ciclo.
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da Parte 1
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202
I o I rte a sil Pa istr ra in o B dm ar n A ol e o sc E za ni ga r O
Comisso Nacional do Ensino Primrio, que elaborou o projeto do Fundo Nacional do Ensino Primrio. Sentados: major Euclides Sarmento, Gustavo Capanema (ministro da Educao), professora Maria dos Reis Campos. De p: (no identificado), Nbrega da Cunha, Loureno Filho (diretor do Inep e presidente da Comisso), (no identificado), Everardo Backheuser.
Captulo 9
O ensino na Constituio e nas leis
Preliminares A primeira parte deste livro visou a dois pontos: estabelecer conceitos bsicos para anlise das realidades de estruturao e gesto dos servios escolares, e esclarecer princpios operativos, de ordem geral, a esses servios aplicveis. Com isso pretendeu formular um esquema lgico, adaptvel a casos concretos quaisquer, ou as bases de uma metodologia geral, sem que cuidasse das condies e circunstncias de uma estrutura particular, as do sistema de ensino de determinado pas, regio ou localidade. Em seus trabalhos prticos, no entanto, os organizadores e administradores escolares tm de enfrentar tais condies e circunstncias, em situaes concretas, para o que devero conhec-las em seu conspecto e suas particularidades. Assim, para os que no Brasil trabalham, a estrutura geral das coisas de nosso pas que diretamente interessa, a fim de que saibam sobre o que tenham de informar-se, e do que devam decidir, e para que, onde, quando e quanto isso se faa necessrio. Esta segunda parte de nosso estudo vem considerar essa estrutura. Os captulos a seguir destinam-se a fornecer elementos bsicos que aos agentes da administrao escolar em nosso pas permitam aplicar os princpios e normas metodolgicas numa dada situao concreta. Podemos dizer que a primeira parte se ateve s relaes de definio dos problemas, para isso desenvolvendo um esquema lgico, sem dados determinados. Esta segunda vem considerar esses dados, admitindo as relaes de uma estrutura definida, na qual as questes aparecem como realidades a exigir solues. Convir lembrar que, ao esclarecer o domnio prprio da Organizao e Administrao Escolar, afirmamos que ele realmente comea depois que se tenham determinado uma filosofia social e uma ao poltica, de tal modo que os servios regulares do ensino se organizem para atender a objetivos determinados. Se assim no o for, no se poder falar dos recursos de organizao e administrao em termos de rendimento ou eficincia.
Parte II Organizao e Administrao Escolar no Brasil 205
Claro que tais objetivos no se submetem a uma rgida tipificao tal como se pode fazer no caso de um empreendimento industrial, por exemplo. Os resultados a considerar sero mudanas em pessoas e grupos de pessoas, a serem avaliadas em relao a outras pessoas e outros grupos. Mas essa circunstncia, longe de desaconselhar o estudo da matria, evidencia a necessidade de aprofundar-lhe a anlise. De outra forma, os agentes administrativos trabalharo s cegas. Em termos prticos, o que agora temos de examinar o seguinte: a) Para a sociedade brasileira, em conjunto, como pas organizado, em que termos se apresentam os problemas da educao em geral e, particularmente, os da ao educativa intencional, atravs do ensino? b) Como, dentro desses termos, se h de entender a ao poltica, que relacione os servios do ensino com os das funes sociais de governo e os da administrao pblica, em geral? c) Que amplos objetivos, num e noutro caso j se encontram definidos, e que questes de natureza problemtica aos organizadores e administradores se oferecem, para que possam atuar de modo a bem relacionar meios e fins, elementos e recursos da vida social, para os resultados desejveis, em satisfatrios nveis de rendimento? Essas trs ordens de assuntos encontram ponto de apoio para conveniente estudo na carta constitucional do pas, na legislao ordinria do ensino e nas concepes mesmas que a Constituio e as leis hajam adotado com relao aos fundamentos e tcnicas da organizao escolar, segundo a evoluo das idias polticas e, assim tambm, as da administrao pblica, em geral. Extremamente sedutor o exame de todos esses pontos, em seu conjunto como em cada uma de suas partes, pelos conseqentes juzos de valor a que, queiramos ou no, nos conduzem. A administrao visa a atividades de sentido prospectivo, quer dizer, de aes para resultados futuros, e isso importa em opes ou escolha entre solues diversas. com freqncia, por isso mesmo, que certa confuso se estabelece, no s no plano conceitual da matria, mas no plano prtico, ou de definio das operaes. E isso advm, antes de tudo, das relaes entre aspectos de ordem tcnica e de ordem poltica. Como observa Cassel (1944),
o poltico, em seu trabalho, est acostumado a concentrar toda a ateno no poder, sendo por isso muito natural para ele que tudo se possa conseguir desde que se disponha de mando ou de poder poltico. Na realidade, os polticos chegam a crer que, pelo exerccio do poder, so eles capazes de proibir que ocorram as conseqncias lgicas e naturais de seus prprios atos.
Por sua vez, aos administradores pode faltar a necessria habilitao de cultura geral e tcnica, a fim de que separem a ao que lhes caiba, na esfera prpria de seus servios. Graas ao desenvolvimento dos estudos de Organizao e Administrao, em grande nmero de pases, tais dificuldades tm-se atenuado, com melhor compreenso das questes de interesse pblico, respeitantes ao poltica e ao educacional, em particular. Onde j se tenham alcanado nveis de maior cultura geral, uma e outra apare206 Organizao e Administrao Escolar
cem mais coincidentes que em oposio, admitindo esforos conjugados, nas melhores formas de colaborao. A fim de que assim possamos compreender a matria, passaremos a examin-la, no caso de nosso pas, quanto aos termos da filosofia poltico-social expressa na Constituio; aos do direito administrativo, pelo que disponham as leis gerais ou de feio orgnica do ensino; e, enfim, quanto evoluo das idias da prpria administrao escolar, por um sucinto relato da evoluo de seus estudos e de seu ensino.
Educao e ensino nas cartas polticas No ser demais repetir que, na escala da construo legislativa de cada pas, a carta poltica figura no plano mais alto. Por definio, uma carta poltica apresenta um sistema de organizao e funcionamento dos poderes, ou um modo de conceber o Estado. A isso podemos chamar, como o fazem os tratadistas, a superestrutura poltica, no sentido de que, a ela subjacente, existe uma estrutura ecolgica, definida por aspectos do espao geogrfico, de uma populao e de relaes econmicas entre seus grupos, e entre grupos e pessoas. Sobre uma mesma realidade dessa espcie, superestruturas polticas de cunho diverso podero ser estabelecidas, mas ambas no podero coexistir por muito tempo em situao de conflito. O que h de especialmente significativo nas cartas polticas modernas que, de modo tcito ou expresso, todas reconhecem que a educao popular pode e deve representar, entre a estrutura social e os ideais polticos, um papel de mediador plstico. Nem por outra razo, especialistas de direito pblico, como Delos (1944), por exemplo, entendem que a funo essencial do Estado deve ser educar o povo. A evoluo desse pensamento est em nossas cartas polticas da Repblica, a partir da inicial, de 1891. Embora com variaes instrumentais, todas tm reafirmado, e de modo crescente, o valor do ensino popular na acomodao de uma filosofia social s condies reais da vida nacional, em seu complexo processo. Em todas tem-se mantido o regime republicano com as suas caractersticas essenciais: transitoriedade dos agentes no poder e atribuio desse poder ao povo, por sufrgio. Mesmo a constituio de 1937, outorgada e no elaborada por delegados do povo, e, no dizer de alguns juristas, a menos realizada de nossas cartas polticas, no fugiu a essa regra. Um segundo ponto a organizao federativa, que tem admitido variaes. Procedem elas da transformao do Estado liberal, de simples poder de polcia, caracterstico do sculo passado, em Estado atuante nas atividades privadas, pela imposio de limitaes crescentes no domnio econmico, e conseqente mudana de certos direitos individuais nos que agora se chamam direitos-funo, ou direitos de grupos. A projeo desse estado de coisas tem determinado, nos pases federados, ensaios de uma compreenso cooperativa entre suas partes, os Estados-membros, em substituio ao federalismo competitivo da concepo original. A isso nem mesmo tm escapado os Estados Unidos, modelo inicial de nossa construo republicana. A Constituio de 1891 especialmente apresentava um sistema de organizao de poderes e declarao dos direitos individuais. Era omissa em relao a questes sociais fundamentais. Ainda na reforma que sofreu, em 1926, apenas dois tmidos pontos a esse respeito nela se introduziram. Foram os de certas limitaes do comrcio, exigidas
pelo interesse pblico, e o princpio de que a Unio deveria legislar sobre as condies do trabalho. Quanto ao ensino, reconhecia a necessidade de ser obrigatria a escola primria. Na segunda constituio republicana, a de 1934, os pressupostos so diversos. Havia-se dado a revoluo de 1930, originada por mudanas econmicas e poltico-sociais muito complexas, pelo que, j no perodo discricionrio de governo, ensaiaram-se modificaes no estado liberal da Carta de 1891. Criaram-se os ministrios do Trabalho e da Educao. Revogara-se o princpio do ensino leigo nas escolas pblicas; procedera-se reforma do ensino secundrio e superior; estabeleceram-se as bases de fiscalizao federal dos estabelecimentos desse grau; criara-se um servio nacional de estatstica da educao, at ento inexistente ou to falho de recursos que o ltimo levantamento geral sobre o assunto referia-se ao longnquo exerccio de 1907. Geralmente, as revolues trazem em seu bojo uma teoria educativa, pronta e acabada. Com relao de 1930, isso no se deu. A um congresso nacional, promovido pela Associao Brasileira de Educao, em 1931, o ministro da Educao do governo provisrio, Francisco Campos, solicitou idias para um programa governamental. Um grupo de educadores logo aps as publicava, em manifesto, e sobre essas idias procuraram os constituintes de 1934 elaborar todo um captulo sobre a matria.1 Nesse captulo, figuravam os seguintes pontos: a educao, direito de todos deve ser ministrada pela famlia e pelos poderes pblicos; o ensino religioso ser de freqncia facultativa; a Unio e os municpios devero aplicar nunca menos de 10%, e os Estados e o Distrito Federal nunca menos de 20% de sua renda de impostos na manuteno e desenvolvimento dos sistemas educativos; a Unio, os Estados e o Distrito Federal organizaro fundos destinados aos servios educativos. Mas o dispositivo central era o que dava competncia Unio para fixar o plano nacional de educao, compreensivo do ensino de todos os graus e ramos, comuns e especializados, e coordenar e fiscalizar a sua execuo em todo o territrio nacional, e, como decorrncia, o de exercer a Unio ao supletiva, onde se fizesse necessria, por deficincia de iniciativa ou de recursos, estimulando a obra educativa em todo o pas, por meio de estudos, inquritos, demonstraes e subvenes. Entre as normas expressas, figurava a de que o ensino primrio, integral e gratuito, seria de freqncia obrigatria, inclusive para os adultos dele necessitados. Esse Plano, embora composto pelo Conselho Nacional de Educao, em 1937, no chegou a ser aprovado pelo poder legislativo e, portanto, no entrou em execuo.2 Na carta outorgada de 1937, no se manteve a idia do plano nacional. Reservou-se, porm, Unio competncia privativa para fixar as bases e determinar os quadros da educao nacional, soluo que praticamente seria a mesma do planejamento geral. J no captulo Da Famlia, estabelecia-se que a educao integral da prole era o primeiro dever e direito natural dos pais, acrescentando-se que o Estado no seria estranho a esse dever e que a infncia e a juventude deveriam ser objeto de cuidado e garantias especiais por parte dos poderes pblicos. No captulo relativo Educao e Cultura, com sete artigos, alguns dos quais muito longos, institua o ensino primrio gratuito e obrigatrio. Estabelecia tambm estes
1
Esse manifesto, redigido pelo professor Fernando de Azevedo, foi largamente divulgado pela imprensa e editado no livro A reconstruo educacional no Brasil: ao povo e ao governo (1932). O texto acha-se publicado na Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos, v. 13, n. 36.
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pontos: o ensino religioso poderia ser contemplado como matria do curso ordinrio das escolas primrias, normais e secundrias; infncia e juventude a que faltassem os recursos necessrios educao em instituies particulares, seria dever da Nao, dos Estados e dos municpios, assegurar pela fundao de instituies de ensino de todos os graus a possibilidade de receberem uma educao adequada s suas faculdades, aptides e tendncias vocacionais. No art. 129, onde figurava essa recomendao, dispunha-se textualmente:
O ensino pr-vocacional e profissional, destinado s classes menos favorecidas, , em matria de educao, o primeiro dever do Estado. Cumpre-lhe dar execuo a esse dever, fundando institutos de ensino profissional e subsidiando os da iniciativa dos Estados, dos municpios e dos indivduos, ou de associaes particulares e profissionais.
Entre as Cartas de 1934 e de 1937, h diferenas poltico-sociais que convm destacar. A ltima no fala em direito educao, mas, sobretudo em deveres do Estado, da famlia e das empresas econmicas, a tal respeito. A primeira proclama a igualdade de oportunidades educacionais. A de 1937, tambm ao assunto se refere, mas com esta diferena: que estabelece separao entre as classes mais favorecidas e as menos favorecidas. Para estas ltimas, o primeiro dever do Estado seria ministrar ensino profissional. Na Carta de 1946, por muitos aspectos semelhantes de 1934, tambm no se fala em plano nacional, mas sim em diretrizes e bases da educao nacional, a serem votadas pelo legislativo federal (art. 5). As duas idias so similares; contudo, a de diretrizes e bases tende a evitar rgida planificao, admitindo uma programao mais flexvel. Volta-se a proclamar que a educao direito de todos, e que deve ser dada no lar e na escola, inspirando-se nos princpios de liberdade e solidariedade humana. Estatui-se, a seguir, que o ensino de todos os ramos ser ministrado pelos poderes pblicos, sendo livre iniciativa particular, respeitadas as leis que o regulem. O texto completo, que aparecia num captulo do ttulo Da Famlia, da Educao e da Cultura, na Carta de 1946, era este:
Da Educao e da Cultura Art. 166 A educao direito de todos, e ser dada no lar e na escola. Deve inspirar-se nos princpios de liberdade e nos ideais de solidariedade humana. Art. 167 O ensino dos diferentes ramos ser ministrado pelos poderes pblicos e livre iniciativa particular, respeitadas as leis que o regulem. Art. 168 A legislao do ensino adotar os seguintes princpios: I o ensino primrio obrigatrio e s ser dado na lngua nacional; II o ensino primrio oficial gratuito para todos; o ensino oficial ulterior ao primrio s-lo- para quantos provarem falta ou insuficincia de recursos; III as empresas industriais, comerciais e agrcolas, em que trabalhem mais de cem pessoas, so obrigadas a manter ensino primrio gratuito para os seus servidores e os filhos destes;
IV as empresas industriais e comerciais so obrigadas a ministrar, em cooperao, aprendizagem aos seus trabalhadores menores, pela forma que a lei estabelecer, respeitados os direitos dos professores; V o ensino religioso constitui disciplina dos horrios das escolas oficiais, de matrcula facultativa e ser ministrado de acordo com a confisso religiosa do aluno, manifestada por ele, se for capaz, ou pelo seu representante legal ou responsvel; VI para o provimento das ctedras, no ensino secundrio oficial e no superior oficial ou livre, exigir-se- concurso de ttulos e provas. Aos professores, admitidos por concurso de ttulos e provas, ser assegurada a vitaliciedade; VII garantida a liberdade de ctedra. Art. 169 Anualmente, a Unio aplicar nunca menos de dez por cento e os Estados, o Distrito Federal e os municpios nunca menos de vinte por cento da renda resultante dos impostos na manuteno e desenvolvimento do ensino. Art. 170 A Unio organizar o sistema federal de ensino e o dos Territrios. Pargrafo nico. O sistema federal de ensino ter carter supletivo, estendendo-se a todo o pas nos estritos limites das deficincias locais. Art. 171 Os Estados e o Distrito Federal organizaro os seus sistemas de ensino. Pargrafo nico. Para o desenvolvimento desses sistemas, a Unio cooperar com auxilio pecunirio, o qual, em relao ao ensino primrio, provir do respectivo Fundo Nacional. Art. 172 Cada sistema de ensino ter obrigatoriamente servios de assistncia educacional que assegurem aos alunos necessitados condies de eficincia escolar. Art. 173 As cincias, as letras e as artes so livres. Art. 174 O amparo cultura dever do Estado. Pargrafo nico. A lei promover a criao de institutos de pesquisas, de preferncia junto aos estabelecimentos de ensino superior. Art. 175 As obras, monumentos e documentos de valor histrico e artstico, bem como os monumentos naturais, as paisagens e os locais dotados de particular beleza ficam sob a proteo do poder pblico.
Esse texto no deveria ser isoladamente interpretado. Mais perfeita compreenso s poderia ser obtida relacionando-se seus dispositivos com os do captulo anterior, Da Famlia, e a matria de ambos dos ttulos anteriores, Da Declarao de Direitos, pois que a educao era apresentada como um direito; e Da Ordem Econmica e Social, pois que se referia s obrigaes de empresas agrcolas, comerciais e industriais, e ao princpio do trabalho como dever social.
Na Constituio de 1967, vigente, o texto de 1946, na maior parte foi mantido, com alteraes que se examinam adiante.
Legislao ordinria A matria sobre Educao e Cultura, em 1946, referia-se legislao ordinria do ensino, para ela estabelecendo princpios (art. 168). Claro que esses pontos de organizao deveriam ser enquadrados em todas as demais matrias expostas na Constituio e, em especial, a de organizao de poderes. Os servios escolares, para cuja legislao ordinria desde logo se fixaram alguns pontos de estrutura e sentido programtico, a no apareciam como algo acessrio ou servio que se pudesse cumprir em linhas arbitrrias. Ligado ao conceito mais amplo da educao em geral, ou do processo educacional como um todo, representava elemento de muito maior importncia nos pressupostos da filosofia social e poltica que a Constituio estabelecia. Tais princpios no seriam desde logo aplicveis, porquanto deveriam ser traduzidos em leis que definissem as diretrizes e bases da educao nacional, a serem votadas pela Unio, conforme a Constituio de 1946 tambm preceituava, (art. 5, inciso XV, alnea d). Seria necessrio que se procedesse ao enquadramento geral dos servios de educao a princpios e normas do Direito Administrativo; quer dizer, aos do Direito Pblico, que compreendessem as relaes jurdicas decorrentes da organizao dos servios do Estado, seus fundamentos, e relaes que nascem das atividades estatais, no diretamente compreendidas na esfera das funes legislativas e judicirias. Opinam, ademais, os tratadistas da matria que h necessidade de encarar o conceito do direito administrativo mais sob o aspecto tcnico do que estritamente poltico. como ensina Temstocles Cavalcanti (1958), quando escreve:
O direito administrativo, em seu sentido mais amplo, compreende toda a rea das atividades pblicas que se enquadra na organizao e no funcionamento dos rgos e estrutura dos servios estatais. No constitui privilgio do poder executivo, mas as suas normas e os seus princpios so aplicveis toda vez que se regulem as atividades prprias administrao.
Ainda que a carta de 1946 no determinasse que a legislao ordinria sobre diretrizes e bases da educao nacional devesse constar de uma s e nica lei, primeiramente assim o entendeu a Cmara dos Deputados, por admitir que se tratasse, no caso, de uma lei complementar Constituio; depois, porque o Executivo assim preparou a matria num s projeto, que enviou Cmara dos Deputados no ano de 1948 (Diretrizes..., 1948; Mariani, Aguiar, 1959). Essa Cmara logo iniciou o exame do assunto, interrompendo-o, porm, por muito tempo. Realmente, somente treze anos depois, ou em 1961, veio o Congresso Nacional a aprovar o desejado ato, subordinado ementa: Fixa as diretrizes e bases da educao nacional. Poucos projetos de lei j tero suscitado to variadas manifestaes da opinio pblica ou, ao menos, de educadores, associaes culturais, religiosas e outras. No cabe
aqui examinar essas manifestaes, pelo que remetemos o leitor especialmente interessado bibliografia que a tal respeito se produziu.3 O que devemos aqui apresentar o texto afinal aprovado, para depois nos referirmos tambm nova Constituio da Repblica, promulgada pelo Congresso Nacional em 1967, e emendada em outubro de 1969. Ainda que, em grande parte, essa nova carta poltica mantenha a matria de 1946, referente Educao e Cultura, h importantes modificaes a considerar, como veremos adiante.
Texto da Lei de Diretrizes e Bases da Educao A Lei n 4.024, de 20 de dezembro de 1961, tem o seguinte texto nele indicados os pontos de veto do Poder executivo, com reinsero de partes vetadas, quando no aceitas pelo Congresso Nacional:4
TTULO I Dos fins da educao Art. 1 A educao nacional, inspirada nos princpios de liberdade e nos ideais de solidariedade humana, tem por fim: a) compreenso dos direitos e deveres da pessoa humana, do cidado, do Estado, da famlia e dos demais grupos que compem a comunidade; b) o respeito dignidade e s liberdades fundamentais do homem; c) o fortalecimento da unidade nacional e da solidariedade internacional; d) o desenvolvimento integral da personalidade humana e a sua participao na obra do bem comum; e) o preparo do indivduo e da sociedade para o domnio dos recursos cientficos e tecnolgicos que lhes permitam utilizar as possibilidades e vencer as dificuldades do meio; f) a preservao e expanso do patrimnio cultural; g) a condenao a qualquer tratamento desigual por motivo de convico filosfica, poltica ou religiosa, bem como a quaisquer preconceitos de classe ou de raa.
TTULO II Do direito educao Art. 2 A educao direito de todos e ser dada no lar e na escola. Pargrafo nico. famlia cabe escolher o gnero de educao que deve dar a seus filhos. Art. 3 O direito educao assegurado: I pela obrigao do poder pblico e pela liberdade de iniciativa particular de ministrarem o ensino em todos os graus, na forma da lei em vigor;
3
Ver, em especial, Barros et al. (1960), obra em que se colige farto e valioso material documentrio sobre a matria, em fatos e opinies. Igualmente Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos, n. 74, 76, 77 e 78, os dois primeiros de 1959 e os demais do ano seguinte. Publicada no Dirio Oficial, de 27 de dezembro de 1961. A reincorporao das partes vetadas deu-se por publicao feita no Dirio Oficial, a 17 de dezembro do ano seguinte.
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II pela obrigao do Estado de fornecer recursos indispensveis para que a famlia e, na falta desta, os demais membros da sociedade se desobriguem dos encargos da educao, quando provada a insuficincia de meios, de modo que sejam asseguradas iguais oportunidades a todos.
TTULO III Da liberdade do ensino Art. 4 assegurado a todos, na forma da lei, o direito de transmitir seus conhecimentos. Art. 5 So assegurados aos estabelecimentos de ensino pblicos e particulares legalmente autorizados, adequada representao nos conselhos estaduais de educao, e o reconhecimento, para todos os fins, dos estudos neles realizados.
TTULO IV Da administrao do ensino Art. 6 O Ministrio da Educao e Cultura exercer as atribuies do Poder Pblico Federal em matria de educao. Pargrafo nico. O ensino militar ser regulado por lei especial. Art. 7 Ao Ministrio da Educao e Cultura incumbe velar pela observncia das leis do ensino e pelo cumprimento das decises do Conselho Federal de Educao. Art. 8 O Conselho Federal de Educao ser constitudo por vinte e quatro membros, nomeados pelo Presidente da Repblica, por seis anos, dentre pessoas de notvel saber e experincia, em matria de educao. 1 Na escolha dos membros do Conselho, o presidente da Repblica levar em considerao a necessidade de neles serem devidamente representadas as diversas regies do pas, os diversos graus do ensino e o magistrio oficial e particular. 2 De dois em dois anos, cessar o mandato de um tero dos membros do Conselho, permitida a reconduo por uma s vez. Ao ser constitudo o Conselho, um tero de seus membros ter mandato apenas de dois anos, e um tero, de quatro anos. 3 Em caso de vaga, a nomeao do substituto ser para completar o prazo de mandato do substitudo. 4 O Conselho Federal de Educao ser dividido em cmaras para deliberar sobre assuntos pertinentes ao ensino primrio, mdio e superior, e se reunir em sesso plena para decidir sobre matria de carter geral. 5 As funes de conselheiro so consideradas de relevante interesse nacional, e o seu exerccio tem prioridade sobre o de quaisquer cargos pblicos de que sejam titulares os conselheiros. Estes tero direito a transporte, quando convocados, e s dirias ou jeton de presena a serem fixadas pelo Ministro da Educao e Cultura, durante o perodo das reunies. Art. 9 Ao Conselho Federal de Educao, alm de outras atribuies conferidas por lei, compete:
a) decidir sobre o funcionamento dos estabelecimentos isolados de ensino superior, federais e particulares; b) decidir sobre o reconhecimento das universidades, mediante a aprovao dos seus estatutos e dos estabelecimentos isolados de ensino superior, depois de um prazo de funcionamento regular de, no mnimo, dois anos; c) pronunciar-se sobre os relatrios anuais dos institutos referidos nas alneas anteriores; d) opinar sobre a incorporao de escolas ao sistema federal de ensino, aps verificao da existncia de recursos oramentrios; e) indicar disciplinas obrigatrias para os sistemas de ensino mdio (artigo 35, 1) e estabelecer a durao e o currculo mnimo dos cursos de ensino superior, conforme o disposto no art. 70; f) VETADO. g) promover sindicncias, por meio de comisses especiais, em quaisquer estabelecimentos de ensino, sempre que julgar conveniente, tendo em vista o fiel cumprimento desta lei; h) elaborar seu regimento a ser aprovado pelo Presidente da Repblica; i) conhecer dos recursos interpostos pelos candidatos ao magistrio federal e decidir sobre eles; j) sugerir medidas para organizao e funcionamento do sistema federal de ensino; l) promover e divulgar estudos sobre os sistemas estaduais de ensino; m) adotar ou propor modificaes e medidas que visem expanso e ao aperfeioamento do ensino; n) estimular a assistncia social escolar; o) emitir pareceres sobre assuntos e questes de natureza pedaggica e educativa que lhe sejam submetidos pelo Presidente da Repblica ou pelo Ministro da Educao e Cultura; p) manter intercmbio com os conselhos estaduais de educao; q) analisar anualmente as estatsticas do ensino e os dados complementares. 1 Dependem de homologao do Ministro da Educao e Cultura os atos compreendidos nas letras a, b, d, e, f, h e i; 2 A autorizao e a fiscalizao dos estabelecimentos estaduais isolados de ensino superior cabero aos conselhos estaduais de educao na forma da lei estadual respectiva. Art. 10 Os Conselhos Estaduais de Educao organizados pelas leis estaduais, que se constiturem com membros nomeados pela autoridade competente, incluindo representantes dos diversos graus de ensino e do magistrio oficial e particular, de notrio saber e experincia, em matria de educao, exercero as atribuies que esta lei lhes consigna.
TTULO V Dos sistemas de ensino Art. 11 A Unio, os Estados e o Distrito Federal organizaro os seus sistemas de ensino, com observncia da presente lei. Art. 12 Os sistemas de ensino atendero variedade dos cursos, flexibilidade dos currculos e articulao dos diversos graus e ramos.
Art. 13 A Unio organizar o ensino pblico dos territrios e estender a ao federal supletiva a todo o pas, nos estritos limites das deficincias locais. Art. 14 da competncia da Unio reconhecer e inspecionar os estabelecimentos particulares de ensino superior. Art. 15 Aos Estados que, durante cinco anos, mantiverem universidade prpria com funcionamento regular, sero conferidas as atribuies a que se refere letra b do art. 9, tanto quanto aos estabelecimentos por eles mantidos, como quanto aos que posteriormente sejam criados. Art. 16 da competncia dos Estados e do Distrito Federal autorizar o funcionamento dos estabelecimentos de ensino primrio e mdio no pertencentes Unio, bem como reconhec-los e inspecion-los. 1 So condies para o reconhecimento: a) idoneidade moral e profissional do diretor e do corpo docente; b) instalaes satisfatrias; c) escriturao escolar e arquivo que assegurem a verificao da identidade de cada aluno, e da regularidade e autenticidade de sua vida escolar; d) garantia de remunerao condigna aos professores; e) observncia dos demais preceitos desta lei. 2 VETADO. 3 As normas para observncia deste artigo e pargrafo sero fixadas pelo Conselho Estadual de Educao. Art. 17 A instituio e o reconhecimento de escolas de grau mdio pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Territrios, sero comunicados ao Ministrio da Educao e Cultura para fins de registro e validade dos certificados ou diplomas que expedirem. Art. 18 Nos estabelecimentos oficiais de ensino mdio e superior, ser recusada a matrcula ao aluno reprovado mais de uma vez em qualquer srie ou conjunto de disciplinas. Art. 19 No haver distino de direitos...VETADO... entre os estudos realizados em estabelecimentos oficiais e os realizados em estabelecimentos particulares reconhecidos. Art. 20 Na organizao do ensino primrio e mdio, a lei federal ou estadual atender: a) variedade de mtodos de ensino e formas de atividade escolar, tendo-se em vista as peculiaridades da regio e de grupos sociais; b) ao estmulo de experincias pedaggicas com o fim de aperfeioar os processos educativos. Art. 21 O ensino, em todos os graus, pode ser ministrado em escolas pblicas, mantidas por fundaes cujo patrimnio e dotaes sejam provenientes do Poder Pblico, ficando o pessoal que nelas servir sujeito, exclusivamente, s leis trabalhistas. 1 Estas escolas, quando de ensino mdio ou superior, podem cobrar anuidades, ficando sempre sujeitas prestao de contas, perante o Tribunal de Contas, e aplicao, em melhoramentos escolares, de qualquer saldo verificado em seu balano anual.
2 Em caso de extino da fundao, o seu patrimnio reverter ao Estado. 3 Lei especial fixar as normas da contribuio destas fundaes, organizao de seus conselhos diretores e demais condies a que ficam sujeitas. Art. 22 Ser obrigatria a prtica da educao fsica nos cursos primrio e mdio, at a idade de 18 anos.
TTULO VI Da educao de grau primrio Captulo I Da educao pr-primria Art. 23 A educao pr-primria destina-se aos menores at sete anos, e ser ministrada em escolas maternais ou jardins-de-infncia. Art. 24 As empresas que tenham a seu servio mes de menores de sete anos sero estimuladas a organizar e manter, por iniciativa prpria ou em cooperao com os poderes pblicos, instituies de educao pr-primria. Captulo II Do ensino primrio Art. 25 O ensino primrio tem por fim o desenvolvimento do raciocnio e das atividades de expresso da criana, e a sua integrao no meio fsico e social. Art. 26 O ensino primrio ser ministrado, no mnimo, em quatro sries anuais. Pargrafo nico. Os sistemas de ensino podero estender a sua durao at seis anos, ampliando, nos dois ltimos, os conhecimentos do aluno e iniciando-o em tcnicas de artes aplicadas, adequadas ao sexo e idade. Art. 27 O ensino primrio obrigatrio a partir dos sete anos e s ser ministrado na lngua nacional. Para os que o iniciarem depois dessa idade podero ser formadas classes especiais ou cursos supletivos correspondentes ao seu nvel de desenvolvimento. Art. 28 A administrao do ensino nos Estados, Distrito Federal e Territrios promover: a) o levantamento anual do registro das crianas em idade escolar; b) o incentivo e a fiscalizao da freqncia s aulas. Art. 29 Cada municpio far, anualmente, a chamada da populao escolar de sete anos de idade, para matrcula na escola primria. Art. 30 No poder exercer funo pblica, nem ocupar emprego em sociedade de economia mista ou empresa concessionria de servio pblico o pai de famlia ou responsvel por criana em idade escolar sem fazer prova de matrcula desta, em estabelecimento de ensino, ou de que lhe est sendo ministrada educao no lar. Pargrafo nico. Constituem casos de iseno, alm de outros previstos em lei: a) comprovado estado de pobreza do pai ou responsvel;
b) insuficincia de escolas; c) matrcula encerrada; d) doena ou anomalia grave da criana. Art. 31 As empresas industriais, comerciais e agrcolas, em que trabalhem mais de 100 pessoas, so obrigadas a manter ensino primrio gratuito para os seus servidores e os filhos desses. 1 Quando os trabalhadores no residirem prximo ao local de sua atividade, esta obrigao poder ser substituda por instituio de bolsas, na forma que a lei estadual estabelecer. 2 Compete administrao do ensino local, com recurso para o Conselho Estadual de Educao, zelar pela obedincia ao disposto neste artigo. Art. 32 Os proprietrios rurais que no puderem manter escolas primrias para as crianas residentes em suas glebas devero facilitar-lhes a freqncia s escolas mais prximas, ou propiciar a instalao e funcionamento de escolas pblicas em suas propriedades.
TTULO VII Da educao de grau mdio Captulo I Do ensino mdio Art. 33 A educao de grau mdio, em prosseguimento ministrada na escola primria, destina-se formao do adolescente. Art. 34 O ensino mdio ser ministrado em dois ciclos, o ginasial e o colegial, e abranger, entre outros, os cursos secundrios, tcnicos e de formao de professores para o ensino primrio e pr-primrio. Art. 35 Em cada ciclo haver disciplinas e prticas educativas, obrigatrias e optativas. 1 Ao Conselho Federal de Educao compete indicar, para todos os sistemas de ensino mdio, at cinco disciplinas obrigatrias, cabendo aos conselhos estaduais de educao completar o seu nmero e relacionar os de carter optativo que podem ser adotados pelos estabelecimentos de ensino. 2 O Conselho Federal e os conselhos estaduais, ao relacionarem as disciplinas obrigatrias, na forma do pargrafo anterior, definiro a amplitude e o desenvolvimento dos seus programas em cada ciclo. 3 O currculo das duas primeiras sries do 1 ciclo ser comum a todos os cursos de ensino mdio no que se refere s matrias obrigatrias. Art. 36 O ingresso na primeira srie do 1 ciclo dos cursos de ensino mdio depende de aprovao em exame de admisso, em que fique demonstrada satisfatria educao primria, desde que o educando tenha onze anos completos ou venha a alcanar essa idade no correr do ano letivo. Pargrafo nico. Ao aluno que houver concludo a 6 srie primria ser facultado o ingresso na 2 srie do 1 ciclo de qualquer curso de grau mdio, mediante exame das
disciplinas obrigatrias da 1 srie. (O VETO a este pargrafo foi rejeitado pelo Congresso). Art. 37 Para matrcula na 1 srie do ciclo colegial, ser exigida concluso do ciclo ginasial ou equivalente. Art. 38 Na organizao do ensino de grau mdio sero observadas as seguintes normas: I Durao mnima do perodo escolar: a) cento e oitenta dias de trabalho escolar efetivo, no includo o tempo reservado a provas e exames; b) vinte e quatro horas semanais de aulas para o ensino de disciplinas e prticas educativas. II cumprimento dos programas elaborados tendo-se em vista o perodo de trabalho escolar; III formao moral e cvica do educando, atravs de processo educativo que a desenvolva; IV atividades complementares de iniciao artstica; V instituio da orientao educativa e vocacional em cooperao com a famlia; VI freqncia obrigatria, s podendo prestar exame final, em primeira poca, o aluno que houver comparecido, no mnimo, a 75% das aulas dadas. Art. 39 A apurao do rendimento escolar ficar a cargo dos estabelecimentos de ensino, aos quais caber expedir certificados de concluso de sries e ciclos, e diplomas de concluso de cursos. 1 Na avaliao do aproveitamento do aluno preponderaro os resultados alcanados, durante o ano letivo, nas atividades escolares, asseguradas ao professor, nos exames e provas, liberdade de formulao de questes e autoridade de julgamento. 2 Os exames sero prestados perante comisso examinadora, formada de professores do prprio estabelecimento, e, se este for particular, sob fiscalizao da autoridade competente. Art. 40 Respeitadas as disposies desta lei, compete ao Conselho Federal de Educao, e aos conselhos estaduais de educao, respectivamente, dentro dos seus sistemas de ensino: a) organizar a distribuio das disciplinas obrigatrias fixadas para cada curso, dando especial relevo ao ensino de portugus; b) permitir aos estabelecimentos de ensino escolher livremente at duas disciplinas optativas para integrarem o currculo de cada curso; c) dar aos cursos que funcionarem noite, a partir das 18 horas, estruturao prpria, inclusive a fixao do nmero de dias de trabalho escolar efetivo, segundo as peculiaridades de cada curso. Art. 41 Ser permitida aos educandos a transferncia de um curso de ensino mdio para outro, mediante adaptao, prevista no sistema de ensino. Art. 42 O Diretor da escola dever ser educador qualificado.
Art. 43 Cada estabelecimento de ensino mdio dispor em regimento ou estatutos sobre a sua organizao, a constituio dos seus cursos, e o seu regime administrativo, disciplinar e didtico. Captulo II Do ensino secundrio Art. 44 O ensino secundrio admite variedade de currculos, segundo as matrias optativas que forem preferidas pelos estabelecimentos. 1 O ciclo ginasial ter a durao de quatro sries anuais e o colegial, de trs no mnimo. 2 Entre as disciplinas e prticas educativas de carter optativo no 1 e 2 ciclos, ser includa uma vocacional, dentro das necessidades e possibilidades locais. Art. 45 No ciclo ginasial sero ministradas nove disciplinas. Pargrafo nico. Alm das prticas educativas, no podero ser ministradas menos de cinco nem mais de sete disciplinas em cada srie, das quais uma ou duas devem ser optativas e de livre escolha do estabelecimento para cada curso. Art. 46 Nas duas primeiras sries do ciclo colegial, alm das prticas educativas, sero ensinadas oito disciplinas, das quais uma ou duas optativas, de livre escolha pelo estabelecimento, sendo no mnimo cinco e no mximo sete em cada srie. 1 Dever merecer especial ateno o ensino de portugus, nos seus aspectos lingsticos, histricos e literrios. 2 A terceira srie do ciclo colegial ser organizada com currculo diversificado que vise ao preparo dos alunos para os cursos superiores e compreender, no mnimo, quatro e, no mximo, seis disciplinas, podendo ser ministrada em colgios universitrios. Captulo III Do ensino tcnico Art. 47 O ensino tcnico de grau mdio abrange os seguintes cursos: a) industrial; b) agrcola; c) comercial. Pargrafo nico. Os cursos tcnicos de nvel mdio no especificados nesta lei sero regulamentados nos diferentes sistemas de ensino. Art. 48 Para fins de validade nacional, os diplomas dos cursos tcnicos de grau mdio sero registrados no Ministrio da Educao e Cultura. Art. 49 Os cursos industrial, agrcola e comercial sero ministrados em dois ciclos: o ginasial, com a durao de quatro anos, e o colegial, no mnimo de trs anos. 1 As duas ltimas sries do 1 ciclo incluiro, alm das disciplinas especficas de ensino tcnico, quatro do curso ginasial secundrio, sendo uma optativa. O 2 ciclo incluir, alm das disciplinas especficas do ensino tcnico, cinco do curso colegial secundrio, sendo uma optativa. 3 As disciplinas optativas sero de livre escolha do estabelecimento. 4 Nas escolas tcnicas e industriais, poder haver, entre o primeiro e o segundo ciclos, um curso pr-tcnico de um ano, onde sero ministradas as cinco disciplinas de curso colegial secundrio.
5 No caso de instituio do curso pr-tcnico, previsto no pargrafo anterior, no segundo ciclo industrial podero ser ministradas apenas as disciplinas especficas do ensino tcnico. Art. 50 Os estabelecimentos de ensino industrial podero, alm dos cursos referidos no artigo anterior, manter cursos de aprendizagem, bsicos ou tcnicos, bem como cursos de artesanato e de mestria ... VETADO. Pargrafo nico. Ser permitido, em estabelecimentos isolados, o funcionamento dos cursos referidos neste artigo. Art. 51 As empresas industriais e comerciais so obrigadas a ministrar, em cooperao, aprendizagem de ofcios e tcnicas de trabalho aos menores seus empregados, dentro das normas estabelecidas pelos diferentes sistemas de ensino. 1 Os cursos de aprendizagem industrial e comercial tero de uma a trs sries anuais de estudos. 2 Os portadores de carta de ofcio ou certificado de concluso de curso de aprendizagem podero matricular-se, mediante exame de habilitao, nos ginsios de ensino tcnico, em srie adequada ao grau de estudos a que hajam atingido no curso referido. Captulo IV Da formao do magistrio para o ensino primrio e mdio Art. 52 O ensino normal tem por fim a formao de professores, orientadores, supervisores e administradores escolares destinados ao ensino primrio, e ao desenvolvimento dos conhecimentos tcnicos relativos educao da infncia. Art. 53 A formao de docentes para o ensino primrio far-se-: a) em escola normal de grau ginasial no mnimo de quatro sries anuais onde alm das disciplinas obrigatrias do curso secundrio ginasial ser ministrada preparao pedaggica; b) em escola normal de grau colegial, de trs sries anuais, no mnimo, em prosseguimento ao grau ginasial... VETADO. Art. 54 As escolas normais de grau ginasial expediro o diploma de regente de ensino primrio e, as de grau colegial, o de professor primrio. Art. 55 Os institutos de educao, alm dos cursos de grau mdio referidos no artigo 53, ministraro cursos de especializao, de administradores escolares e de aperfeioamento, abertos aos graduados em escolas normais de grau colegial. Art. 56 Os sistemas de ensino estabelecero os limites dentro dos quais os regentes podero exercer o magistrio primrio. Art. 57 A formao de professores, orientadores e supervisores para as escolas rurais primrias poder ser feita em estabelecimentos que lhes preservem a integrao no meio. Art. 58 Os que se graduarem nos cursos referidos nos artigos 53 e 55, em estabelecimentos oficiais ou particulares reconhecidos, tero igual direito a ingresso no magistrio primrio
oficial ou particular, cabendo aos Estados e ao Distrito Federal regulamentar o disposto neste artigo. (O VETO a este dispositivo no foi aceito pelo Congresso Nacional). Art. 59 A formao de professores para o ensino mdio ser feita nas faculdades de filosofia, cincias e letras e a de professores de disciplinas especficas de ensino mdio tcnico em cursos especiais de educao tcnica. Pargrafo nico. Nos institutos de educao podero funcionar cursos de formao de professores para o ensino normal, dentro das normas estabelecidas para os cursos pedaggicos das faculdades de filosofia, cincias e letras. Art. 60 O provimento efetivo em cargo de professor nos estabelecimentos oficiais de ensino mdio ser feito por meio de concurso de ttulos e provas...VETADO. Art. 61 O magistrio nos estabelecimentos... VETADO... de ensino mdio s poder ser exercido por professores registrados no rgo competente.
TTULO VIII Da orientao educativa e da inspeo Art. 62 A formao do orientador de educao ser feita em cursos especiais que atendam s condies do grau do tipo de ensino e do meio social a que se destinam. Art. 63 Nas faculdades de filosofia ser criado, para a formao de orientadores de educao do ensino mdio, curso especial a que tero acesso os licenciados em pedagogia, filosofia, psicologia ou cincias sociais, bem como os diplomados em Educao Fsica pelas Escolas Superiores de Educao Fsica e os inspetores federais de ensino, todos com estgio mnimo de trs anos no magistrio. Art. 64 Os orientadores de educao do ensino primrio sero formados nos institutos de educao em curso especial a que tero acesso os diplomados em escolas normais de grau colegial e em institutos de educao, com estgio mnimo de trs anos no magistrio primrio. Art. 65 O inspetor de ensino, escolhido por concurso pblico de ttulos e provas VETADO... deve possuir conhecimentos tcnicos e pedaggicos demonstrados de preferncia no exerccio de funes de magistrio, de auxiliar de administrao escolar ou na direo de estabelecimento de ensino.
TTULO IX Da educao de grau superior Captulo I Do ensino superior Art. 66 O ensino superior tem por objetivo a pesquisa, o desenvolvimento das cincias, letras e artes e a formao de profissionais de nvel universitrio.
Art. 67 O ensino superior ser ministrado em estabelecimentos agrupados ou no em universidades, com a cooperao de institutos de pesquisa e centros de treinamento profissional. Art. 68 Os diplomas expedidos pelas universidades ou pelos estabelecimentos isolados de ensino superior oficiais ou reconhecidos sero vlidos em todo o territrio nacional. Pargrafo nico. Os diplomas que conferem privilgio para o exerccio de profisses liberais, ou para a admisso a cargos pblicos, ficam sujeitos a registro no Ministrio da Educao e Cultura, podendo a lei exigir a prestao de exames e provas de estgio perante os rgos de fiscalizao e disciplina das profisses respectivas. Art. 69 Nos estabelecimentos de ensino superior podem ser ministrados os seguintes cursos: a) de graduao, abertos matrcula de candidatos que hajam concludo o ciclo colegial ou equivalente, e obtido classificao em concurso de habilitao; b) de ps-graduao, abertos matrcula de candidatos que hajam concludo o curso de graduao e obtido o respectivo diploma; c) de especializao, aperfeioamento e extenso, ou quaisquer outros, a juzo do respectivo instituto de ensino abertos a candidatos com o preparo e os requisitos que vierem a ser exigidos. Art. 70 O currculo mnimo e a durao dos cursos que habilitem obteno de diploma capaz de assegurar privilgios para o exerccio da profisso liberal...VETADO... sero fixados pelo Conselho Federal de Educao. Pargrafo nico. VETADO. Art. 71 O programa de cada disciplina, sob forma de plano de ensino, ser organizado pelo respectivo professor, e aprovado pela congregao do estabelecimento. Art. 72 Ser observado em cada estabelecimento de ensino superior, na forma dos estatutos e regulamentos respectivos o calendrio escolar, aprovado pela congregao, de modo que o perodo letivo tenha a durao mnima de 180 (cento e oitenta) dias de trabalho escolar no includo o tempo efetivo, reservado a provas e exames. Art. 73 Ser obrigatria, em cada estabelecimento, a freqncia de professores e alunos, bem como a execuo dos programas de ensino. 1 Ser privado do direito de prestar exames o aluno que deixar de comparecer a um mnimo de aulas e exerccios previstos no regulamento; 2 O estabelecimento dever promover ou qualquer interessado poder requerer o afastamento temporrio do professor que deixar de comparecer, sem justificao, a 25% das aulas e exerccios ou no ministrar pelo menos 3/4 do programa da respectiva cadeira; 3 A reincidncia do professor na falta prevista na alnea anterior importar, para os fins legais, em abandono de cargo. Art. 74 VETADO. 1 VETADO.
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2 VETADO. 3 VETADO. 4 VETADO. 5 VETADO. 6 VETADO. 7 VETADO. Art. 75 VETADO. I VETADO. II VETADO. III VETADO. IV VETADO. V VETADO. VI VETADO. VII VETADO. 1 VETADO. 2 VETADO 3 VETADO. 4 VETADO. Art. 76 Nos estabelecimentos oficiais federais de ensino superior, os diretores sero nomeados pelo Presidente da Repblica dentre os professores catedrticos efetivos em exerccio, eleitos em lista trplice pela congregao respectiva, em escrutnios secretos, podendo os mesmos ser reconduzidos duas vezes. Art. 77 Nenhuma faculdade de filosofia, cincias e letras funcionar inicialmente com menos de quatro de seus cursos de bacharelado, que abrangero obrigatoriamente as sees de... VETADO... cincias e letras. Art. 78 O corpo discente ter representao, com direito a voto, nos conselhos universitrios, nas congregaes, e nos conselhos departamentais das universidades e escolas superiores isoladas, na forma dos estatutos das referidas entidades.
Captulo II Das universidades Art. 79 As universidades constituem-se pela reunio, sob administrao comum, de cinco ou mais estabelecimentos de ensino superior... VETADO. 1 O Conselho Federal de Educao poder dispensar, a seu critrio, os requisitos mencionados no artigo acima, na criao de universidades rurais e outras de objetivo especializado. 2 Alm dos estabelecimentos de ensino superior, integram-se na universidade institutos de pesquisas ... VETADO... de aplicao e treinamento profissional. 3 A universidade pode instituir colgios universitrios destinados a ministrar o ensino da 3 (terceira) srie do ciclo colegial. Do mesmo modo pode instituir colgios tcnicos universitrios quando nela exista curso superior em que sejam desenvolvidos os mesmos estudos. Nos concursos de habilitao no se far qualquer distino entre candidatos que
tenham cursado esses colgios e os que provenham de outros estabelecimentos de ensino mdio. 4 O ensino nas universidades ministrado nos estabelecimentos e nos rgos complementares, podendo o aluno inscrever-se em disciplinas lecionadas em cursos diversos, se houver compatibilidade de horrios e no se verificar inconveniente didtico a juzo da autoridade escolar. 5 Ao Conselho Universitrio compete estabelecer as condies de equivalncia entre os estudos feitos nos diferentes cursos. Art. 80 As universidades gozaro de autonomia didtica, administrativa, financeira e disciplinar, que ser exercida na forma de seus estatutos. 1 A autonomia didtica consiste na faculdade: a) de criar e organizar cursos fixando os respectivos currculos; b) de estabelecer o regime didtico e escolar dos diferentes cursos, sem outras limitaes a no ser as constantes da presente lei. 2 A autonomia administrativa consiste na faculdade: a) de elaborar e reformar com a aprovao do Conselho Federal ou conselho estadual de educao, os prprios estatutos e os regimentos dos estabelecimentos de ensino; b) de indicar o reitor mediante lista trplice, para aprovao ou escolha pelo governo nas universidades oficiais, podendo o mesmo ser reconduzido duas vezes; c) de indicar o reitor nas universidades particulares, mediante eleio singular em lista trplice, para aprovao ou escolha pelo instituidor ou conselho de curadores; d) de contratar professores e auxiliares de ensino e nomear catedrticos ou indicar nas universidades oficiais o candidato aprovado em concurso para nomeao pelo governo; e) de admitir e demitir quaisquer empregados dentro de suas dotaes oramentrias ou recursos financeiros. 3 A autonomia financeira consiste na faculdade: a) de administrar o patrimnio e dele dispor, na forma prevista no ato de constituio ou nas leis federais e estaduais aplicveis; b) de aceitar subvenes, doaes, heranas e legados; c) de organizar e executar o oramento total de sua receita e despesa, devendo os responsveis prestar contas anuais. (Os VETOS opostos a todos estes pargrafos e alneas do art. 80 no foram aceitos pelo Congresso Nacional). Art. 81 As universidades oficiais sero constitudas sob a forma de autarquias, ou fundaes, e as particulares sob a de fundaes ou associaes. A inscrio do ato constitutivo no registro civil das pessoas jurdicas ser precedido de autorizao por decreto do governo federal ou estadual. (O VETO a diferentes expresses deste artigo no foi aceito pelo Congresso). Art. 82 ... VETADO ... Os recursos oramentrios que a Unio... VETADO... consagrar manuteno das respectivas universidades tero a forma de dotaes globais, fazendo-se no oramento da universidade a devida especificao. Art. 83 O ensino pblico superior, tanto nas universidades como nos estabelecimentos isolados federais, ser gratuito para quantos provarem falta ou insuficincia de recursos (Art. 168, II, da Constituio).
Art. 84 O Conselho Federal de Educao, aps inqurito administrativo, poder suspender, por tempo determinado, a autonomia de qualquer universidade, oficial ou particular, por motivo de infringncia desta lei ou dos prprios estatutos, chamando a si as atribuies do Conselho Universitrio e nomeando um reitor pro tempore. Captulo III Dos estabelecimentos isolados de ensino superior Art. 85 Os estabelecimentos isolados oficiais sero constitudos sob a forma de autarquias ou de fundaes; os particulares, de fundaes ou associaes. (O VETO a este artigo no foi aceito pelo Congresso Nacional). Art. 86 Os estabelecimentos isolados, constitudos sob a forma de fundaes, tero um conselho de curadores, com as funes de aprovar o oramento anual, fiscalizar a sua execuo e autorizar os atos do diretor no previstos no regulamento do estabelecimento. Art. 87 A competncia do Conselho Universitrio em grau de recurso ser exercida, no caso de estabelecimentos isolados, estaduais e municipais pelos conselhos estaduais de educao; e, no caso de estabelecimentos federais ou particulares, pelo Conselho Federal de Educao.
TTULO X Da educao de excepcionais Art. 88 A educao de excepcionais deve, no que for possvel, enquadrar-se no sistema geral de educao, a fim de integr-los na comunidade. Art. 89 Toda iniciativa privada considerada eficiente pelos conselhos estaduais de educao, e relativa educao de excepcionais, receber dos poderes pblicos tratamento especial mediante bolsas de estudos, emprstimos e subvenes.
TTULO XI Da assistncia social escolar Art. 90 Em cooperao com outros rgos ou no, incumbe aos sistemas de ensino, tcnica e administrativamente, prover, bem como orientar, fiscalizar e estimular os servios de assistncia social, mdico-odontolgico e de enfermagem aos alunos. Art. 91 A assistncia social escolar ser prestada nas escolas, sob a orientao dos respectivos diretores, atravs de servios que atendam ao tratamento dos casos individuais, aplicao de tcnicas de grupo e organizao social da comunidade. TTULO XII Dos recursos para a educao Art. 92 A Unio aplicar anualmente, na manuteno e desenvolvimento do ensino, 12% (doze por cento), no mnimo, de sua receita de impostos e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, 20 % (vinte por cento), no mnimo.
1 Com nove dcimos dos recursos federais destinados educao, sero constitudos, em parcelas iguais, o Fundo Nacional do Ensino Primrio, o Fundo Nacional do Ensino Mdio e o Fundo Nacional do Ensino Superior. 2 O Conselho Federal de Educao elaborar, para execuo em prazo determinado, o Plano de Educao referente a cada Fundo. 3 Os Estados, o Distrito Federal e os municpios se deixarem de aplicar a percentagem prevista na Constituio Federal para a manuteno e desenvolvimento do ensino, no podero solicitar auxlio da Unio para esse fim. Art. 93 Os recursos a que se refere o art. 169, da Constituio Federal, sero aplicados preferencialmente na manuteno e desenvolvimento do sis-tema pblico de ensino de acordo com os planos estabelecidos pelo Conselho Federal e pelos conselhos estaduais de educao, de sorte que se assegurem: 1) o acesso escola do maior nmero possvel de educandos; 2) a melhoria progressiva do ensino e o aperfeioamento dos servios de educao; 3) o desenvolvimento do ensino tcnico-cientfico; 4) o desenvolvimento das cincias, letras e artes; 1 So consideradas despesas com o ensino: a) as de manuteno e expanso do ensino; b) as de concesso de bolsas de estudos; c) as de aperfeioamento de professores, incentivo pesquisa, e realizao de congressos e conferncias; d) as de administrao federal, estadual ou municipal de ensino, inclusive as que se relacionem com atividades extra-escolares. 2 No so consideradas despesas com o ensino: a) as de assistncia social e hospitalar, mesmo quando ligadas ao ensino; b) as realizadas por conta das verbas previstas nos arts. 199, da Constituio Federal e 29, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias; c) os auxlios e subvenes para fins de assistncia e cultura (Lei n 1.493, de 13/12/ 1951). Art. 94 A Unio proporcionar recursos a educandos que demonstrem necessidade e aptido para estudos, sob duas modalidades: a) bolsas gratuitas para custeio total ou parcial dos estudos; b) financiamento para reembolso dentro de prazo varivel, nunca superior a quinze anos. 1 Os recursos a serem concedidos, sob a forma de bolsa de estudos, podero ser aplicados em estabelecimentos de ensino reconhecido, escolhido pelo candidato ou seu representante legal. 2 O Conselho Federal de Educao determinar os quantitativos glo-bais das bolsas de estudos e financiamento para os diversos graus de ensino, que atribuir aos Estados, ao Distrito Federal e aos Territrios. 3 Os conselhos estaduais de educao, tendo em vista esses recursos e os estaduais: a) fixaro o nmero e os valores das bolsas, de acordo com o custo mdio do ensino nos municpios e com o grau de escassez de ensino oficial em relao populao em idade escolar; b) organizaro as provas de capacidade a serem prestadas pelos candidatos, sob condies de autenticidade e imparcialidade que assegurem oportu-nidades iguais para todos;
c) estabelecero as condies de renovao anual das bolsas, de acordo com o aproveitamento escolar demonstrado pelos bolsistas. 4 Somente sero concedidas bolsas a alunos de curso primrio quando, por falta de vagas, no puderem ser matriculados em estabelecimentos oficiais. 5 No se inclui nas bolsas de que trata o presente artigo o auxlio que o Poder Pblico concede a educandos sob a forma de alimentao, material escolar, vesturio, transporte, assistncia mdica ou dentria, o qual ser objeto de normas especiais. Art. 95 A Unio dispensar a sua cooperao financeira ao ensino sob a forma de: a) subveno, de acordo com as leis especiais em vigor; b) assistncia tcnica, mediante convnio visando ao aperfeioamento do magistrio, pesquisa pedaggica e promoo de congressos e seminrios; c) financiamento a estabelecimentos mantidos pelos Estados, municpios ou particulares, para a compra, construo ou reforma de prdios escolares e respectivas instalaes e equipamentos de acordo com as leis especiais em vigor. 1 So condies para a concesso de financiamento a qualquer estabelecimento de ensino, alm de outras que venham a ser fixadas pelo Conselho Federal de Educao: a) a idoneidade moral e pedaggica das pessoas ou entidades responsveis pelos estabelecimentos para que feita a solicitao de crdito; b) a existncia de escrita contbil fidedigna, e a demonstrao da possibi-lidade de liquidao do emprstimo com receitas prprias do estabelecimento ou do muturio, no prazo contratual; c) a vinculao, ao servio de juros e amortizao do emprstimo, de uma parte suficiente das receitas do estabelecimento; ou a instituio de garantias reais adequadas, tendo por objeto outras receitas do muturio; ou bens cuja penhora no prejudique direta ou indiretamente o funcionamento do estabelecimento de ensino; d) o funcionamento regular do estabelecimento, com observncia das leis de ensino. 2 Os estabelecimentos particulares de ensino, que receberem subveno ou auxlio para sua manuteno, ficam obrigados a conceder matrculas gratuitas a estudantes pobres, no valor correspondente ao montante recebido. 3 No ser concedida subveno nem financiamento ao estabelecimento de ensino que, sob falso pretexto, recusar matrcula a alunos, por motivo de raa, cor ou condio social. Art. 96 O Conselho Federal de Educao e os conselhos estaduais de educao na esfera de suas respectivas competncias, envidaro esforos para melhorar a qualidade e elevar os ndices de produtividade do ensino em relao ao seu custo: a) promovendo a publicao anual das estatsticas do ensino e dados complementares, que devero ser utilizados na elaborao dos planos de aplicao de recursos para o ano subseqente; b) estudando a composio de custos do ensino pblico e propondo medidas adequadas para ajust-lo ao melhor nvel de produtividade.
TTULO XIII Disposies gerais e transitrias Art. 97 O ensino religioso constitui disciplina dos horrios das escolas oficiais, de matrcula facultativa, e ser ministrado sem nus para os poderes pblicos, de acordo
com a confisso religiosa do aluno, manifestada por ele, se for capaz, ou pelo seu representante legal ou responsvel. 1 A formao de classe para o ensino religioso independe de nmero mnimo de alunos. 2 O registro dos professores de ensino religioso ser realizado perante a autoridade religiosa respectiva. Art. 98 O Ministrio da Educao e Cultura manter o registro de professores habilitados para o exerccio do magistrio de grau mdio. Art. 99 Aos maiores de dezesseis anos, ser permitida a obteno de certificados de concluso do curso ginasial, mediante a prestao de exames de madureza, em dois anos no mnimo, e trs anos no mximo, aps estudos realizados sem observncia do regime escolar. (Parte VETADA no foi aceita). Pargrafo nico. Nas mesmas condies permitir-se- a obteno do certificado de concluso de curso colegial aos maiores de dezenove anos. Art. 100 Ser permitida a transferncia de alunos de um para outro estabelecimento de ensino, inclusive de escola de pas estrangeiro, feitas as necessrias adaptaes de acordo com o que dispuseram: em relao ao ensino mdio, os diversos sistemas de ensino e, em relao ao ensino superior, os conselhos universitrios, ou o Conselho Federal de Educao, quando se tratar de universidade ou de estabelecimento de ensino superior federal ou particular, ou ainda, os Conselhos Universitrios ou o Conselho Estadual de Educao, quando se tratar de universidade ou de estabelecimento de ensino estaduais. Art. 101 O Ministro da Educao e Cultura, ouvido o Conselho Federal de Educao, decidir das questes suscitadas pela transio entre o regime escolar at agora vigente e o institudo por esta lei, baixando, para isto, as instrues necessrias. Art. 102 Os diplomas de curso superior, para que produzam efeitos legais, sero previamente registrados em rgos do Ministrio da Educao e Cultura. Art. 103 Os diplomas e certificados estrangeiros dependero de revalidao, salvo convnios culturais celebrados com pases estrangeiros. Art. 104 Ser permitida a organizao de cursos ou escolas experimentais, com currculos, mtodos e perodos escolares prprios, dependendo o seu funcionamento para fins de validade legal da autorizao do Conselho Estadual de Educao, quando se tratar de cursos primrios e mdios, e do Conselho Federal de Educao, quando de cursos superiores ou de estabelecimentos de ensino primrio e mdio sob a jurisdio do Governo Federal. Art. 105 Os poderes pblicos instituiro e ampararo servios e entidades que mantenham, na zona rural, escolas, ou centros de educao, capazes de favorecer a adaptao do homem ao meio e o estmulo de vocaes a atividades profissionais. Art. 106 Os cursos de aprendizagem industrial e comercial, administrados por entidades industriais e comerciais, nos termos da legislao vigente, sero submetidos aos conselhos estaduais de educao e os dos territrios ao Conselho Federal de Educao.
Pargrafo nico. Anualmente, as entidades responsveis pelo ensino de aprendizagem industrial e comercial apresentaro ao Conselho Estadual competente e ao Conselho Federal de Educao, no caso dos Territrios, o relatrio de suas atividades, acompanhado de sua prestao de contas. Art. 107 O poder pblico estimular a colaborao popular em favor das fundaes e instituies culturais e educativas de qualquer espcie, grau ou nvel sem finalidades lucrativas, e facultar aos contribuintes do imposto de renda a deduo dos auxlios ou doaes comprovadamente feitos a tais entidades. Art. 108 O poder pblico cooperar com as empresas e entidades privadas para o desenvolvimento do ensino tcnico e cientfico. Art. 109 Enquanto os Estados e o Distrito Federal no organizarem o ensino mdio de acordo com esta lei, as respectivas escolas continuaro subordinadas fiscalizao federal. Art. 110 Pelo prazo de 5 (cinco) anos, a partir da data da vigncia desta lei, os estabelecimentos particulares de ensino mdio tero direito de opo, entre os sistemas de ensino federal e estadual, para fins de reconhecimento e fiscalizao. Art. 111 VETADO. Art. 112 As universidades e os estabelecimentos isolados de ensino superior devero adaptar seus estatutos ou regimentos s normas da presente lei, dentro de 180 (cento e oitenta) dias a contar da publicao desta. Art. 113 As disposies, exigncias e proibies referentes a concursos para provimento de ctedras de ensino superior, consignadas no Ttulo X, Captulo 1, no se aplicam aos concursos com inscries j encerradas na data em que esta lei entrar em vigor, devendo eles se reger pela legislao vigente por ocasio do encerramento da inscrio. (O VETO a este artigo no foi aceito pelo Congresso Nacional). Art. 114 A transferncia do instituto de ensino superior, de um para outro mantenedor, quando o patrimnio houver sido constitudo no todo ou em parte por auxlios oficiais, s se efetivar, depois de aprovado pelos rgos competentes do Poder Pblico, de onde provierem os recursos, ouvido o respectivo Conselho de Educao. Art. 115 A escola deve estimular a formao de associaes de pais e professores. Art. 116 Enquanto no houver nmero suficiente de professores primrios formados pelas escolas normais ou pelos institutos de educao, e sempre que se registre essa falta, a habilitao ao exerccio do magistrio, a ttulo precrio e at que cesse a falta, ser feita por meio de exame de suficincia realizado em escola normal ou instituto de educao oficiais, para tanto credenciados pelo Conselho Estadual de Educao. (O VETO a este artigo no foi aceito pelo Congresso Nacional). Art. 117 Enquanto no houver nmero bastante de professores licenciados em faculdades de filosofia, e sempre que se registre essa falta, a habilitao a exerccio do magistrio
ser feita por meio de exame de suficincia realizado em faculdades de filosofia oficiais, indicadas pelo Conselho Federal de Educao. (O VETO s expresses finais deste artigo, a partir da palavra realizado no foi aceito pelo Congresso Nacional). Art. 118 Enquanto no houver nmero suficiente de profissionais formados pelos cursos especiais de educao tcnica, podero ser aproveitados, como professores de disciplinas especficas do ensino mdio tcnico, profissionais liberais de cursos superiores correspondentes ou tcnicos diplomados na especialidade. Art. 119 Os titulares de cargos pblicos federais que forem extintos, por se tornarem desnecessrios em face da presente lei, sero aproveitados em funes anlogas ou correlatas. Art. 120 Esta lei entrar em vigor no ano seguinte ao de sua publicao, revogadas as disposies em contrrio.
Esse o texto da Lei de Diretrizes e Bases, tal como ficou, em face de vetos do Executivo, aceitos pelo Congresso Nacional, e tambm da recusa de aceitao de alguns poucos deles.5
A Constituio de 1967 e a Emenda de outubro de 1969 A Lei de Diretrizes e Bases entrou em vigor a 1 de janeiro de 1961, carecendo, porm, para perfeita execuo em todo o pas de providncias complementares muito numerosas, umas de cunho poltico-administrativo, e, outras, de feio propriamente pedaggica. Elas se processaram nesse ano e seguintes, quando, em maro de 1964, ocorreu um importante movimento poltico, a Revoluo de 31 desse ms. Esse movimento manteve a Carta de 1946, apenas alterada nalguns pontos, como o da eleio para a presidncia da Repblica, cargo declarado vago. Sucessivamente novas modificaes se deram por Atos Institucionais, editados depois pelo Alto Comando Revolucionrio, nenhum dos quais veio mais a fundo a alterar a Lei de Diretrizes e Bases. Em dezembro de 1966, porm, o Poder Executivo enviou ao Congresso Nacional o projeto de uma nova Constituio, o qual depois de a examinado e emendado, veio a ser promulgado a 24 de janeiro de 1967 para execuo a partir de 15 de maro do mesmo ano. Em virtude dos fatos que determinaram a Revoluo e dos princpios polticos em que se inspirou, seria natural que a nova carta viesse a modificar substancialmente o quadro das instituies de governo. Entre outros pontos, reviu as atribuies dos poderes pblicos, a fim de fortalecer as do Poder Executivo; alterou as linhas gerais do sistema federativo existente; substituiu a forma de escolha do presidente da Repblica, a qual deixou de ser a de sufrgio direto para fazer-se por eleio indireta, em colgio eleitoral constitudo pelos membros do Congresso Nacional e delegados das Assemblias Legislativas dos Estados;
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Publicado na revista do Conselho Federal de Educao, Documenta, n 12, mar. 1963.
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estabeleceu novas funes para a justia federal; deu nova ordem ao sistema tributrio, feitura do oramento e fiscalizao financeira; ampliou o conceito de Segurana Nacional; modificou as bases de organizao e certos modos de atuao dos partidos polticos. O prprio nome oficial do pas foi modificado, deixando de ser Estados Unidos do Brasil para tornar-se Repblica Federativa do Brasil. Quanto aos direitos e garantias individuais, foram mantidos os da carta de 1946, admitida, porm, a suspenso dos direitos polticos dos cidados, se deles abusarem com o propsito de atentar contra a ordem democrtica ou quando hajam praticado atos de corrupo, devidamente comprovados. Com relao ordem econmica e social, houve algumas sensveis alteraes. Com referncia organizao da famlia e aos assuntos da educao e da cultura, tratados num s e mesmo ttulo (sem captulo separado para estes ltimos), foram pequenas as modificaes, permanecendo, de modo geral, as diretrizes estabelecidas na Carta de 1946, embora, nalgumas delas, mudado o seu sentido. Um importante dispositivo foi suprimido: era o que obrigava que a Unio, os Estados e os municpios, respectivamente, empregassem 10, 20 e 20% da receita de impostos na manuteno e desenvolvimento dos servios do ensino. A importncia de tal excluso torna-se patente quando se verifica que a Lei de Diretrizes e Bases, dada a obrigao do dispndio com o ensino, nessas quotas determinadas, teria dois fundos especiais, um de ensino mdio e outro de ensino superior, os quais se juntariam ao de ensino primrio, j existente e referido na Carta de 1946. Ainda mais: admitiu a lei que, no caso da receita federal, a quota de impostos fosse elevada para 12%, e que os recursos de cada um dos trs fundos viessem a ser distribudos segundo planos traados pelo Conselho Federal de Educao a cada ano. Para cotejo entre a matria do ttulo relativo educao, na Carta de 1946 e na de 1967, transcreve-se a seguir o texto desta ltima, atendidas as emendas que recebeu em outubro de 1969, as quais lhe melhoraram a redao (arts. 176 a 180 ):
Art. 176 A educao inspirada no princpio da unidade nacional e nos ideais de liberdade e solidariedade humana, direito de todos e dever do Estado, e ser dada no lar e na escola. 1 O ensino ser ministrado nos diferentes graus pelos Poderes Pblicos. 2 Respeitadas as disposies legais, o ensino livre iniciativa particular, a qual merecer o amparo tcnico e financeiro dos Poderes Pblicos, inclusive mediante bolsas de estudo. 3 A legislao do ensino adotar os seguintes princpios e normas: I o ensino primrio somente ser ministrado na lngua nacional; II o ensino primrio obrigatrio para todos, dos sete aos quatorze anos, e gratuito nos estabelecimentos oficiais; III o ensino pblico ser igualmente gratuito para quantos, no nvel mdio e no superior, demonstrarem efetivo aproveitamento e provarem falta ou insuficincia de recursos; IV o Poder Pblico substituir, gradativamente, o regime de gratuidade no ensino mdio e no superior pelo sistema de concesso de bolsas de estudo, mediante restituio, que a lei regular; V o ensino religioso, de matrcula facultativa, constituir disciplina dos horrios normais das escolas oficiais de grau primrio e mdio;
VI o provimento dos cargos iniciais e finais das carreiras do magistrio de grau mdio e superior depender, sempre, de prova de habilitao, que consistir em concurso pblico de provas e ttulos, quando se tratar de ensino oficial; e VII a liberdade de comunicao de conhecimentos no exerccio do magistrio, ressalvado o disposto no artigo 154. Art. 177 Os Estados e o Distrito Federal organizaro os seus sistemas de ensino, e a Unio, os dos Territrios, assim como o sistema federal, que ter carter supletivo e se estender a todo o Pas, nos estritos limites das deficincias locais. 1 A Unio prestar assistncia tcnica e financeira aos Estados e ao Distrito Federal para desenvolvimento dos seus sistemas de ensino. 2 Cada sistema de ensino ter, obrigatoriamente, servios de assistncia educacional, que assegurem aos alunos necessitados condies de eficincia escolar. Art. 178 As empresas comerciais, industriais e agrcolas so obrigadas a manter o ensino primrio gratuito de seus empregados e o ensino dos filhos destes, entre os sete e os quatorze anos, ou a concorrer para aquele fim, mediante a contribuio do salrio-educao, na forma que a lei estabelecer. Pargrafo nico. As empresas comerciais e industriais so ainda obrigadas a assegurar, em cooperao, condies de aprendizagem aos seus trabalhadores menores e a promover o preparo de seu pessoal qualificado. Art. 179 As cincias, as letras e as artes so livres, ressalvado o disposto no pargrafo 8 do artigo 153. Pargrafo nico. O Poder Pblico incentivar a pesquisa e o ensino cientfico e tecnolgico. Art. 180 O amparo cultura dever do Estado. Pargrafo nico. Ficam sob a proteo especial do Poder Pblico os documentos, as obras e os locais de valor histrico ou artstico, os monumentos e as paisagens naturais notveis, bem como as jazidas arqueolgicas.
Nesse texto, duas modificaes de fundo devem ser ainda notadas. Primeira, a de maior extenso das idades a que se pode aplicar a obrigatoriedade do ensino primrio. O conjunto delas, que era de 7 a 12 anos, passou a ser, expressamente, de 7 a 14 anos. O texto no declara que o ensino primrio seja de oito anos de durao, e isso, alis, se comprova por admitir a Constituio o trabalho do menor desde os doze anos (art. 165, inciso X). Note-se, ademais, que as empresas comerciais, industriais e agrcolas so obrigadas a manter o ensino primrio gratuito de seus empregados e o ensino dos filhos destes, entre os sete e os quatorze anos, ou a concorrer para aquele fim, mediante a contribuio do salrio-educao, na forma que a lei estabelecer (art. 178). evidente que, entre os sete e os quatorze anos no significa por todo o prazo dos 7 aos 14.
A interpretao de muitas das partes do texto dedicado educao, dantes transcrito, ter de considerar os novos princpios sociais e polticos constantes da Constituio de 1967, nela mantidos, ou ainda acrescidos, pela Emenda Constitucional n 1, de 17 de outubro de 1969. Observe-se, por exemplo, que a Constituio vigente, ao tratar da Segurana Nacional (art. 86 a 89, na forma emendada), declara que toda pessoa natural ou jurdica responsvel pela Segurana Nacional nos limites definidos na lei. Observe-se tambm que, ao Conselho de Segurana Nacional, rgo de mais alto nvel na assessoria direta do Presidente da Repblica, compete estabelecer os objetivos nacionais permanentes e as bases para a poltica nacional (arts. 87 e 89, inciso I). A observao de um e de outro desses pontos de especial importncia no planejamento, execuo e avaliao dos servios do ensino. Em conseqncia, tero grande reflexo na obra educativa do pas. Em concluso: alguns dispositivos da Lei de Diretrizes esto peremptos, e outros pedem agora interpretao diversa da que lhes deu o Conselho Federal de Educao, no regime da Carta poltica de 1946, e diante tambm de novas leis, decretos-leis e decretos sobre o ensino. Desses pontos trataremos no Captulo 11, aps a apreciao dessa lei tal como foi aprovada em 1961.
Sntese do captulo 1 O domnio prprio da Organizao e Administrao Escolar, em cada pas, comea depois que se haja definido uma ao poltica, a fim de que se possam propor e discutir os problemas de eficincia, em funo de objetivos claros e determinados. O primeiro enquadramento de proposies do tipo Se ... ento assim o exige. Esse enquadramento tem de partir do exame da carta poltica do pas, a qual expe uma construo jurdica a aplicar-se a certa organizao de fato, fundada numa conjuntura ecolgica e social (o territrio, a populao, a vida econmica). 2 Todas as nossas constituies polticas, a partir da Repblica, tm reafirmado, em termos cada vez mais claros e expressos, o valor do ensino. A de 1891, ainda que omissa em relao a questes sociais e econmicas, reconhecia a necessidade do ensino primrio obrigatrio. Com a revoluo de 1930, ensaiaram-se grandes modificaes no tipo de estado liberal, at ento vigente, tendo-se logo criado os ministrios do Trabalho e da Educao. A Carta de 1934 veio dar competncia Unio para fixar um plano nacional de educao, compreensivo de todos os graus e ramos, comuns e especializados, e coordenar e fiscalizar a sua execuo em todo o territrio nacional. Ainda que composto esse plano pelo antigo Conselho Nacional de Edu-cao, em 1937, no foi ele aprovado pelo legislativo, em virtude do golpe de Estado do mesmo ano, o qual outorgou uma nova carta poltica ao pas. 3 Nessa Carta, de novembro de 1937, manteve-se implcita a idia do plano nacional. De fato, reservou-se Unio competncia privativa para fixar as bases e determinar os quadros da educao nacional, o que importava estabelecer certo planejamento geral. No captulo Da famlia, estabelecia-se que a educao integral da prole era o primeiro dever e direito natural dos pais, acrescentando-se que o Estado no seria
estranho a esse dever, e que a infncia e a adolescncia deveriam ser objeto de cuidados e garantias especiais por parte dos poderes pblicos. No captulo relativo Educao e Cultura, estabeleceu-se o ensino primrio obrigatrio, e o ensino religioso facultativo, nas escolas de 1 e 2 graus; declarou-se que seria dever da Nao, dos Estados e municpios assegurar educao adequada infncia e juventude, esclarecendo-se que o ensino profissional constituiria o primeiro dever dos poderes pblicos. 4 Nas duas ltimas cartas, havia pontos coincidentes e outros bem diversos. Na de 1937, no se afirmava de modo expresso direito educao, mas falava-se no dever do Estado a esse respeito. Tambm nela se distinguia, quanto aos servios do ensino, entre classes favorecidas e menos favorecidas. 5 Na constituio promulgada em 1946, vigente at 1967 (com emendas, no, porm, na parte da educao), houve um retorno orientao geral da Carta de 1934. No se falava a em plano nacional, mas em diretrizes e bases da educao nacional, idia similar. A educao era definida como direito de todos, devendo ser dada no lar e na escola, segundo princpios de liberdade e solidariedade humana. O ensino de todos os nveis seria mantido pelos poderes pblicos e era livre iniciativa particular, respeitadas as leis que o regulassem. As empresas industriais, comerciais e agrcolas, com mais de cem trabalhadores, seriam obrigadas a manter ensino primrio para seus servidores e os filhos destes. Estabelecia a Carta de 1946 que a Unio deveria aplicar no mnimo 10% e os Estados, o Distrito Federal e os municpios nunca menos de 20% da renda resultante de impostos, na manuteno e desenvolvimento do ensino; e indicava, enfim, que os Estados e Distrito Federal mantivessem sistemas de ensino, e a Unio, um sistema federal com carter supletivo. 6 De 1946 a 1961, a legislao federal do ensino distribuiu-se por vrias leis orgnicas. Ao fim desse ltimo ano, foi essa legislao compendiada num diploma de ordem geral, por sua ementa chamada de Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, cujo texto integral se transcreveu neste captulo e de que se far a anlise a seguir. Ter essa anlise, ademais, de ser feita tambm luz de novos princpios de filosofia social e poltica, e de normas gerais de administrao pblica, estabelecidos pela Constituio de 24 de janeiro de 1967, cujo texto foi emendado em 17 de outubro de 1969. 7 Ainda que a nova Carta haja mantido a maior parte da matria relativa educao, apresenta inovaes importantes. Entre essas est a da excluso do dispositivo que tornava obrigatrio o emprego de certa quota da receita de impostos no ensino, de parte da Unio, dos Estados e municpios. Assim, todo o Ttulo XII, Dos Recursos para a Educao, foi grandemente atingido. Ademais, a Constituio de 1967 ampliou o conceito de segurana nacional, com isso alterando o esprito da lei de 1961. Atos legislativos variados a tm por fim modificado em muitos pontos.
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Captulo 10
Apreciao geral da Lei de Diretrizes e Bases
Contedo da lei A Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, tal como aprovada, um documento complexo. Seu exame pode ser feito atendendo-se a critrios muito diversos. Assim, o histrico, o sociolgico, o de direito pblico, o de tcnica legislativa, o de tcnica pedaggica estrita, e mesmo o de correo lingstica. Mas poder ter como objetivo principal o papel que essa lei haja exercido e exera como instrumento de organizao e administrao dos servios de ensino no pas.1 Esta ltima forma no exclui, evidente, apreciaes por um ou outro dos aspectos mencionados, sempre que elas se tornem necessrias elucidao do texto. Tero, no entanto, feio subsidiria. A posio que aqui julgamos convir realmente essa. A lei existe, tem sido executada, e se executa, muito reclamando do trabalho dos organizadores e administradores escolares. Como devero eles compreender o documento para bem aplic-lo, cada qual em sua esfera de ao, afim de que se obtenham resultados de verdadeiro rendimento ou eficincia?... Esse o problema prtico que se prope. Em sua ementa, diz a lei que fixa as diretrizes e bases da educao nacional. O verbo fixar no consta da Constituio vigente. Mas os dois nomes, diretrizes e bases, sim, com a competncia original da Unio para legislar na matria, embora no exclusiva. Isso quer dizer que de diretrizes e bases da educao podero cuidar tambm os Estados e o Distrito Federal, de forma supletiva ou complementar, no mbito dos servios de cada qual, respeitadas as leis nacionais. Um e outro desses nomes no pertencem terminologia jurdica usual. A esse respeito so vagos, pelo que o legislador ordinrio, usando-os, poderia considerar a matria de modo varivel.
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Para os fins dessa anlise, do-se indicaes metodolgicas em vrios captulos da Parte 1 deste livro, bem como no volume Educao comparada (Loureno Filho, 1965).
Como adjetivo, diretriz significa que dirige, que orienta. Como substantivo, na linguagem dos gemetras, onde parece ter surgido, designa a linha ao longo do qual se faz correr outra, na gerao de uma figura plana ou de um slido. Por extenso, nas aplicaes prticas, a linha segundo a qual se traa o plano de um caminho ou estrutura que se pretenda construir: diretriz de uma rodovia, de uma estrada de ferro, de uma ponte. Em sentido figurado, as indicaes gerais sobre a natureza e os rumos de um empreendimento qualquer sero as suas diretrizes. Base significa aquilo que sustenta o peso de um objeto ou de uma construo, seu apoio, seus alicerces. No caso de estruturas no materiais, mas de servios, indicar a reunio e disposio conveniente de elementos sem os quais tais servios no se possam produzir e, especialmente, daqueles sem os quais no possam esses servios manter coeso. Torna-se claro que, ao aplicar educao nacional o termo bases, quis a Constituio referir-se posio, nveis e articulao entre servios educacionais, quilo que se poder chamar a sua morfologia, e, ao usar do termo diretrizes, pretendeu indicar fins, objetivos, aspectos funcionais da atividade, que o conceito permite. Associados numa s locuo, o nexo lgico entre finalidade e instrumentao parece evidente, e, assim, o conceito de rendimento, a esperar-se da execuo dos servios. Praticamente, diretrizes e bases significam linhas de organizao e administrao de um empreendimento, conjunto de providncias que lhe dem coeso, segundo rumos gerais que a todo o sistema imprimam unidade funcional. No outra tambm a interpretao que os mestres do direito tm dado matria. Temstocles Cavalcanti (1951), por exemplo, em comentrio ao texto constitucional, salienta esse aspecto de unidade ao afirmar o seguinte: No plano geral, as diretrizes devem compreender especialmente o aspecto poltico e pedaggico do problema: definir as suas linhas gerais, mas de forma que neles se encontrem os meios necessrios sua integral aplicao, para que no seja essa aplicao iludida pelos interesses e caprichos das organizaes estaduais. Sampaio Dria (1960) entende que, entre as diretrizes e bases, devam figurar as condies gerais do processo de preparo, cultura e habilitao. Miguel Reale, as normas gerais bastantes para garantir uma certa planificao. E Paulo Barbosa, as condies mnimas de eficincia do ensino. Quando se contrastem todas essas idias com os conceitos e princpios que na primeira parte deste livro examinamos, verifica-se a importncia que a legislao sobre diretrizes e bases representa para as atividades de organizao e administrao escolar do pas. Ela passava a dar expresso a todos os mais aspectos do problema, como processo social e, particularmente, de instrumentao desse processo, atravs das instituies de ensino. Esse carter que tornou a Lei n 4.024 de difcil elaborao pelo poder competente, como depois tornou difcil a sua interpretao e execuo. Ao estabelecer a competncia da Unio para traar diretrizes e bases, no determinou a Constituio, como j anteriormente dissemos, que o fizesse numa s lei. Nem isso, em sentido amplo, possvel. Quando o Cdigo Civil disciplina o ptrio poder est tratando de educao; assim tambm quando a legislao trata de menores nas leis do trabalho, na regulamentao das diverses pblicas e ainda noutros textos. Note-se que a Carta de 1946 s emprega o termo educao, em seu texto, duas vezes. A primeira no art. 5, quando diz que ao governo federal compete legislar sobre diretrizes e bases da educao nacional. A segunda no art. 166 em que declara que a
educao direito de todos e ser dada no lar e na escola, devendo inspirar-se nos princpios de liberdade e nos ideais de solidariedade humana. O adjetivo educacional empregado apenas uma vez, no art. 172, o qual determina que cada sistema de ensino ter obrigatoriamente servios de assistncia educacional que assegurem aos alunos necessitados condies de eficincia escolar. Todos os demais dispositivos do captulo reservado educao e cultura empregam o termo ensino, no educao. Ora, regra elementar de interpretao que, nas leis, nada existe de suprfluo ou ocioso. Se duas palavras diferentes so empregadas na Constituio porque elas correspondem a dois conceitos diversos, ambos necessrios. Pelo contexto geral, v-se, com efeito, que a Carta poltica de 1946 admite educao num sentido lato, como processo social, comum famlia e escola; e que nesse processo, claramente distingue entre expresses gerais, que ele assume, e as que se institucionalizam na forma de ensino, quer dizer, de ao intencional, graduada e sistemtica, cuja conformao geral reserva Unio. Tratando do mesmo assunto, a Carta de 1934 era muito mais exata e precisa quando dizia: A educao direito de todos e deve ser ministrada pela famlia e pelos poderes pblicos. Pela famlia, em tudo quanto seja de sua competncia e de seus direitos, assegurados pela legislao que dela trata. Pelos poderes pblicos, na forma escolar, como ainda e tambm na forma extra-escolar, pelo amparo cultura e sua disseminao por diferentes instrumentos, como bibliotecas, museus, e mesmo a ao geral das leis, e de certas leis especiais: as de regulamentao das diverses pblicas quanto freqncia de menores, a proibio da circulao de publicaes que atentem contra a moral pblica, e tantas outras. A Constituio de 1946 no foi feliz, portanto, ao restringir a educao, como processo, ao do lar e da escola. Certo que, ainda assim, a lei de diretrizes poderia ter cuidado da educao extra-escolar. Mas no o fez. No cuidou tambm da educao da famlia, nem teria de faz-lo, pois que isso se acha regulado por legislao prpria, o Cdigo Civil, onde se diz que direito dos pais a guarda e educao dos filhos, como parte integrante do ptrio poder. O de que a lei de 1961 realmente veio a cuidar foi de educao escolar ou de ensino. Certo que a inteno do constituinte foi subordinar o trabalho escolar a grandes linhas, a diretrizes da educao, as quais, como vimos, excedem o trabalho das escolas. Muito do que se contm nos dispositivos constitucionais referentes a garantias e direitos individuais e organizao social e econmica inseparvel do processo da educao lato sensu. Nem por outra razo, se conferiu Unio a competncia original para tratar da matria. A lei poderia consignar uma parte introdutria sobre toda essa matria, com redao sinttica, e assim realmente ela o faz, nos dois primeiros ttulos, em trs artigos apenas. Mas o carter essencial com que o documento se apresenta de uma lei geral de ensino, nada mais. A denominao dos diferentes ttulos e captulos em que ora emprega o nome educao, ora o de ensino, constituem deslizes de boa tcnica legislativa.
Carter formal da lei O segundo aspecto geral a considerar na lei o seu carter formal, quanto conexo dos servios de ensino com os demais, da esfera poltico-administrativa.
Por esse carter, ela um documento de Direito Administrativo, ou seja, daquela parte do Direito Pblico que compreende as relaes jurdicas decorrentes das organizaes de administrao do pas, seu funcionamento e relaes, que nascem das atividades estatais. Quando regula atos da administrao pblica, a lei dever referir-se a tudo quanto deva a ela estar diretamente vinculado, como expresso de poder poltico. O Direito Administrativo no encontra suas fontes apenas nas atividades de servios diretos do Estado, mas nas de qualquer entidade que possa praticar atos de administrao por concesso ou delegao. Constituem matria administrativa, por sua prpria natureza, a instituio dos rgos de superintendncia geral dos servios pblicos (ministrios, secretarias, departamentos, sistemas de rgos de execuo e controle, como tambm de planejamento); o regime dos funcionrios; a administrao de quaisquer recursos para os fins dos servios pblicos, inclusive a administrao do material, e, ainda, a concesso de servios. Esse carter da lei especialmente se apresenta nos Ttulos IV, V e XII, Da Administrao do Ensino, Dos Sistemas de Ensino, Dos Recursos para a Educao, respectivamente. Mas por todos os demais se insinua, razo por que a cada passo fala de funes de diferentes rgos ou entidades administrativas, de sua competncia e suas funes, das relaes que entre si devam manter e das que com o pblico ho de desenvolver. A forma pouco sistemtica no tratamento de vrios pontos tipicamente de Direito Administrativo, como, por exemplo, a qualificao a desejar-se nos membros do magistrio e agentes da administrao (Captulo IV, do Ttulo VII; Ttulo VIII; Captulos II e III, do Ttulo IX; Ttulo XI e muitas das disposies gerais, no ttulo final) muitas vezes sobrecarrega o texto com repeties que poderiam ter sido evitadas, e que tornam rdua tarefa a interpretao de vrios pontos. Um ponto a destacar este: a lei no estabelece limites funcionais perfeitamente claros entre os prprios rgos que institui ou que menciona, e mesmo a posio de alguns deles em organismos administrativos j existentes. Exemplo ilustrativo a esse respeito o dos rgos colegiados, sob a forma dos conselhos de educao, o federal e os estaduais. Torna-se difcil dizer de pronto se o Conselho Federal uma parte integrante do Ministrio da Educao e Cultura ou rgo que a ele se sobrepe, como difcil apreender a posio exata dos conselhos estaduais nos sistemas de ensino dos Estados. Essa dificuldade advm do sistema de delegao de poderes, explcito ou implcito, que a lei estabelece sem que discrimine, porm, com perfeita nitidez, as esferas de responsabilidade e os nveis de competncia. A esse propsito, deve-se lembrar que toda a lei administrativa contm dois aspectos. O primeiro refere-se competncia das autoridades para a prtica de certos atos, regularidade de sua investidura, s atribuies que lhe so conferidas. O segundo trata do objeto lcito e possvel de tais atos, aos que reveste de legitimidade moral e tcnica. A considerao do segundo desses elementos permite compreender como lata, nos que exeram o ensino, certa parcela de poder discricionrio, quer dizer, certo mbito de ao, no suscetvel de apreciao seno pelo agente que a pratica. Quando uma lei de ensino no atenda a esses pontos, retira dos administradores, como dos prprios mestres, certa latitude de ao criadora, necessria conveniente adaptao das condies educativas a cada caso problemtico particular. A Lei de Diretrizes e Bases distingue-se nesse ponto do comum da legislao anterior da matria em nosso pas. Insiste em certos objetivos de ordem geral, deixando de precisar normas que sero decididas pelos administradores escolares. Na maior parte,
no tem feio regulamentar, no sentido de minudenciar casos que se imaginem mais freqentes ou tpicos. Estabelecendo diretrizes mais amplas, a lei concede a diferentes rgos no s em ordem linear, mas sob feio funcional , toda uma srie de providncias referentes s operaes tcnicas. So elas algumas vezes reguladas por critrios suficientemente claros, no, porm, na maioria dos casos. Ademais, no Direito Pblico brasileiro, quanto ao poder de regulamentao das leis, apresenta uma inovao que excede de muito a doutrina do Direito Administrativo, fundada na distino entre atos de imprio e atos de gesto. De fato, em nosso Direito Pblico, a complementao regular da lei cabe privativamente ao presidente da Repblica (art. 87, da Carta de 1946), completada pela funo dos ministros de Estado de expedirem instrues para a boa execuo das leis, decretos e regulamentos (art. 91). Na Emenda n 1 Carta de 1967, mantm-se esses preceitos (art. 81 e 85, respectivamente). No caso, porm, da Lei de Diretrizes e Bases, o que se verifica um entrecruzamento entre a competncia do poder federal e das unidades federadas, os Estados e o Distrito Federal, o que ainda se complica com as funes deferidas a rgos colegiados, o Conselho Federal de Educao e os conselhos estaduais, cuja competncia e autoridade real no se encontra perfeitamente definida. Com efeito, a julgar pela ltima parte do art. 7, que diz que ao Ministrio da Educao e Cultura incumbe velar pela observncia das leis do ensino e pelo cumprimento das decises do Conselho Federal de Educao, pode-se ter dvidas quanto incluso, ou no, desse rgo nos servios do Ministrio (artigos 9, 35, 40, 70, 79, 84, 87, 92 a 96, 100, 101, 104, 106 e 114). O mesmo se poder dizer quanto aos conselhos estaduais de educao com relao sua incluso, ou no, nos sistemas de ensino das unidades federadas a que cada um pertena. Realmente, no h uma separao clara entre competncia e funes do executivo e as desses rgos. A esse respeito bastar comparar a matria dos artigos 11, 16, 17, 28, 47, 51, 56 e 90, com a dos artigos 10, 16, 31, 40, 87, 93, 94, 100, 104, 106 e 114.2 Mas as necessidades de complementao da lei vo ainda mais longe. Referem-se tambm ao dos estabelecimentos de ensino (arts. 39, 43 a 45, 49, 80 e 104) e a dos prprios professores (arts. 39, 1 e 2). No caso dos estabelecimentos de ensino superior, admite a participao do prprio corpo discente em decises que no torna explcitas, mediante representao dos alunos nos conselhos universitrios, congregao de professores e conselhos departamentais das escolas (art.78). A lei tem a inteno, certa em princpio, de distribuir por muitos nveis funcionais a complementao dos atos de gesto. Mas o modo por que o fez, quanto ao aspecto formal, sistemtica (e, por vezes mesmo, prpria linguagem), no , geralmente, feliz. o que se examinar adiante.
A lei e o sentido de planejamento Dir-se- que muitos dos inconvenientes expostos sero compensados pelo sentido geral de planejamento, constante da lei. No Captulo, ao apresentarmos algumas
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Tambm do legislativo. Num de nossos grandes Estados, o seu Conselho de Educao tem revogado leis, por mais estranho que isso parea.
idias sobre a evoluo do pensamento educativo em nossas cartas constitucionais, mostramos que, a partir da de 1934, o apelo ao recurso de planificao dos servios de ensino se tornou constante. Na atual, de 1967, aparece expresso (art. 8, inciso XIV) como competncia da Unio. A Lei de Diretrizes e Bases a essa aspirao geral buscou, por certo, atender. um diploma que visa ao planejamento geral dos servios do ensino no pas. Ao esclarecer os recursos que ele deve ter e seus quadros de execuo, tende a submeter os servios escolares a uma contextura racional e a modos de controle que possam satisfazer a condies de maior rendimento ou eficincia. Foi essa, alis, a definio que a um dos ltimos substitutivos deu uma das comisses do Ministrio da Educao incumbida de proceder, em novembro de 1957, atualizao do primitivo projeto. Assim se manifestou essa comisso:3
Consultadas as necessidades do pas, apreciada a situao atual de seu ensino e ponderados tambm os recursos financeiros do errio pblico, esforamo-nos por formular diretrizes e bases que representem em conjunto um verdadeiro plano nacional, abrangendo os trs graus escolares fundamentais, o primrio, o mdio e o superior, plano que ser desenvolvido a seguir em termos concretos pelas leis comuns e regulamentos da Unio, dos Estados e do Distrito Federal, cada qual em relao ao respectivo sistema. Essas entidades, por sua vez, ho de deixar (assim o esperamos) boa margem de autonomia aos seus rgos de administrao e s suas escolas. Em tais circunstncias, as planificaes oriundas dos trs nveis legislativos da Constituio, da lei de diretrizes e bases e das leis da Unio, dos Estados ou do Distrito Federal tero provindo de corpos deliberativos nascidos do sufrgio popular, e os rgos ou agentes executores iro atuar com suficiente grau de autonomia. Formada de tais elementos e criada em tais condies, a legislao brasileira de ensino ter, portanto, (como a legislao da Gr-Bretanha), todos os caracteres de um plano nacional de base democrtica. Crescer com isso, ao que se espera, a liberdade de movimentos, tanto na administrao como no ensino, dando ensejo a que se exercite melhor, em ambos os setores, a capacidade de iniciativa. Mas crescer tambm a responsabilidade de cada indivduo e de cada rgo perante as entidades de controle, que necessariamente iro ser criadas nas unidades federadas. (Loureno Filho, 1959).
Ainda que no texto final aprovado pelo Legislativo, em 1961, vrias partes da reviso mencionada hajam sido profundamente alteradas, ou de todo desprezadas, a idia geral de plano permanece. De fato, se examinarmos o texto pelos aspectos de planificao recomendados pela Unesco e pela OEA (longamente expostos no Captulo 4, da Parte 1) veremos que, ao menos em suas grandes linhas, esto eles considerados. Relembremos esses aspectos capitais: a) poltico-social em que se considere para cada pas em conjunto as grandes aspiraes ou ideais comuns, com sentido democrtico; dever esse aspecto apoiar-se na filosofia social da carta constitucional respectiva; b) poltico-administrativo em que se considera a organizao dos poderes pblicos, em sua hierarquia e nas de limitaes geogrficas (provncias, Estados, municpios);
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Dessa comisso faziam parte os professores Abgar Renault, Ansio Teixeira, Antnio de Almeida Jr., Joaquim Faria Goes, Mrio Paulo de Brito e o autor deste livro.
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c) qualitativo em que se sistematizem as diferentes espcies da ao educativa intencional segundo graus e ramos de ensino, admitindo-se uma estrutura vertical unificada, bifurcada ou polifurcada, como tambm relaes possveis entre os diferentes ramos ou tipos de ensino do mesmo grau; d) quantitativo em que se definam os quantitativos da clientela escolar com relao a cada grau e ramo do ensino, e, em conseqncia, a quantidade das instituies escolares necessrias; e, por fim, e) financeiro ou dos recursos a contar, ano a ano, ou a prazo determinado (plano bienal, qinqenal, decenal), sem os quais os demais aspectos perderiam a sua significao real ou prtica. Analisando-se o texto da Lei de Diretrizes e Bases, v-se que quatro desses aspectos esto mais ou menos extensamente tratados nas grandes partes ou ttulos da lei, deste modo:
* Esse aspecto foi depois ampliado por lei especial.
Um nico aspecto no est a atendido, nem o poderia ser, o quantitativo. Por que razo? Porque ele essencialmente varivel, isto , dependente de uma parte do crescimento demogrfico e da distribuio dos grupos de populao; e, de outra, porque ser sempre dependente dos recursos com que se possa contar para a manuteno dos servios. Repetindo a Carta de 1946, diz a lei que os Estados e os municpios devero empregar 20% de sua respectiva renda de impostos, no mnimo, com servios do ensino. Quanto ao governo federal, a lei inova, pois ao invs de referir-se apenas ao emprego de 10% da mesma renda, no mnimo, fala em 12%, tambm no mnimo. Quanto distribuio de tais recursos, estabelece taxativamente que a Unio dever empregar nove dcimos do conjunto dos recursos federais, em parcelas iguais, para a constituio de trs fundos: o Fundo Nacional do Ensino Primrio, o Fundo Nacional do Ensino Mdio e o Fundo Nacional do Ensino Superior. Quanto distribuio dos recursos estaduais e municipais, a lei silencia, como o faz tambm quanto ao dcimo restante das despesas federais.
Fala, no entanto, em planos a serem estabelecidos pelos conselhos estaduais e o Conselho Federal de Educao. Os critrios para a elaborao desses planos so de algum modo vagos, como se pode ver de toda a matria do Ttulo XII e, em especial, dos vrios itens do artigo 93. Note-se que a nova Constituio aboliu a vinculao de receita, acima referida, tendo dado competncia Unio para estabelecer, por lei, planos nacionais de educao (art. 8, inciso XIV, e art. 46, inciso III, combinados). Toda essa parte, portanto, est derrogada.
Os planos nos sistemas estaduais e no sistema supletivo federal Ainda que em face da Constituio atual, de 1967, a competncia do Conselho Federal de Educao para aprovao de planos nacionais tenha desaparecido, poder esse rgo realizar estudos e emitir sugestes a respeito. E, assim tambm, em seu mbito prprio, os conselhos estaduais. Pela perspectiva de eficincia, esse aspecto realmente essencial, como a lei reconhece, quando determina que os conselhos estaduais organizem seus planos de modo a assegurarem melhoria progressiva do ensino e o aperfeioamento dos servios de educao. Implicitamente, reconhece tambm a insuficincia dos recursos das unidades federadas, pelo que trata do plano federal, dele esperando cooperao financeira da Unio. A atribuio de competncia a rgos colegiados, que so esses conselhos, para a formulao de tais planos, atendia a duas razes de grande importncia. De uma parte, nenhum programa da espcie poder ser feito seno em face das situaes da vida social, levando-se em conta principalmente as condies demogrficas e econmicas, analisadas por rgos para isso habilitados. De outra, era de presumir-se que tal trabalho pudesse ser feito com critrio mais objetivo ou, afinal, de verdadeiro interesse pblico, por rgos de sua composio, nos termos da lei (arts. 8 a 10). Essa orientao desdobrava preceitos constitucionais e mesmo os ampliava, o que podia ser considerado grande conquista da lei. Conquista em vrios sentidos. No de entregar esse trabalho a rgos que se presumem sejam menos atingidos por influncias de clientela, e cujas decises valorizassem o emprego das dotaes oramentrias. Conquista no sentido de redistribuio dos recursos dos fundos nacionais em favor dos Estados de menor renda, a fim de que menor desigualdade nas oportunidades educacionais possa existir para todos os brasileiros. E, ainda, no de que os servios escolares se difundam, tendo em conta no s o seu nmero, mas sua qualidade, aferida por ndices de eficincia. Essa, a inteno do legislador, condizente com a idia da educao como processo social e expresso de vontade poltica, com sentido democrtico, que as concluses das modernas teorias de organizao e administrao apiam. Da, a importncia dos dispositivos da lei que faziam referncia aos planos a serem traados pelos conselhos estaduais e, de modo especial, ao Plano de Educao a ser estabelecido pelo Conselho Federal, para aplicao dos recursos dos fundos nacionais relativos a cada um dos graus de ensino, tudo como indicava o Ttulo XII. Mas j no prevalecem tais fundos em face do que passou a preceituar a Carta de 1967. No obstante, o texto da lei apresenta, nessa parte, mais que em outras, grande deficincia de sistemtica, como passaremos a ver. No Captulo XII afirma-se a tendncia geral de evoluo do sistema federativo em nosso pas, paralela, alis, que se observa em todos os demais pases federados, sem
excluso dos Estados Unidos. a da crescente substituio de um esprito competitivo entre os Estados por outro de natureza cooperativa. Fundamentalmente, essa evoluo resulta da aceitao da idia de planejamento geral ou programao integral de certos servios pblicos, com o correlativo da articulao de esforos comuns e a aceitao do princpio de redistribuio de recursos, por ao do governo central. O instrumento hbil, j adotado em nosso pas em outros servios, tem sido, no a subveno pura e simples, mas o auxlio disciplinado atravs de convnios, segundo critrios de rigor tcnico-administrativo. Em muitos pontos a lei insiste na necessidade de investigaes para esse fim. Desprezou, no entanto, a forma convencional que, como a experincia demonstra, d os melhores resultados. Com efeito, s uma vez, na alnea b do art. 95, refere-se assistncia tcnica mediante convnio, visando ao aperfeioamento do magistrio, pesquisa pedaggica e promoo de congressos e seminrios. Por outro lado, ainda que reconhea a importncia dos planos a serem estabelecidos pelos conselhos estaduais e, em especial, a do Plano de Educao, a ser elaborado pelo Conselho Federal, para aplicao dos recursos dos fundos nacionais, a lei no clara, na forma em que foi publicada, em razo de veto. Realmente, a essa funo precpua do Conselho Federal no se refere, quando lhe fixa a competncia.
Figura 1 Fontes de recursos para os servios de ensino, na forma original da Lei de Diretrizes e Bases, com fundamento na Carta de 1946.
*Toda essa parte, referente receita e fundos, est ab-rogada.
Tal matria tratada no artigo 9, e certo que a se declara que as funes enumeradas se exercero alm de outras, ao Conselho Federal, atribudas na lei. Mas, como no 1 desse artigo as decises do Conselho Federal se distinguem segundo a
necessidade, ou no, de ato homologatrio do Ministro da Educao para plena vigncia, isso viria a criar um delicado problema de interpretao. Outros aspectos haveria a considerar. Salvo quanto a um dcimo do montante das despesas conta de 12% da receita de impostos que, na lei, permanecia em ser, os nove dcimos restantes eram destinados, em parcelas iguais, constituio de trs fundos: do ensino primrio, do ensino mdio e do ensino superior. Ora, em relao a esses fundos, ou pelo menos a dois deles, existia legislao prpria que, em parte, no se teria derrogado pela Lei de Diretrizes. Ademais, pela redao do texto, parece certo que as despesas de servios j mantidos pelo governo federal (os de sua rede de escolas mdias e superiores, por exemplo) deveriam correr conta do que na lei se veio a chamar de fundos. O exame de todas essas questes pareceria exigir providncias complementares para que se esclarecesse o sentido da expresso fundos nacionais e, em conseqncia, para que ficasse definido o alcance do Plano de Educao, atribudo ao Conselho Federal. Ademais, algumas delicadas questes se suscitavam quanto perfeita constitucionalidade de vrios dispositivos do Ttulo XII. Tal o caso, por exemplo, da concesso direta pela Unio de auxlios a municpios e a instituies privadas de ensino. Em face do que, clara e expressamente, estabelecia o art. 171 da Constituio de 1946, caberia perguntar se tais auxlios poderiam ser concedidos nessa forma direta, ou se teriam de ser atribudos s unidades federadas, tudo de acordo com os planos traados pelos conselhos regionais, em cada caso. Ainda que no houvesse eiva de inconstitucionalidade, a concesso direta perturbaria a execuo dos planos regionais, como tornaria incerta a compreenso do que deva ser a ao supletiva da Unio. No se trata de simples questincula jurdica. Em boa lgica, e ainda e tambm na conformidade de toda a sistemtica da lei, s se podero suprir necessidades quando no estejam elas atendidas. E, como avaliar desse no atendimento e, em conseqncia, da ao supletiva da Unio, com desconhecimento do que nos planos estaduais se viesse a estabelecer?...4 Segundo a Carta de 1946, os princpios reguladores do auxlio federal aos Estados e ao Distrito Federal, quanto ao ensino, eram os seguintes: a) os Estados e o Distrito Federal organizaro os seus sistemas de ensino; b) para o desenvolvimento desses sistemas, a Unio cooperar com auxlio financeiro; c) a Unio organizar o sistema federal de ensino e o dos Territrios; d) o sistema federal ter carter supletivo, estendendo-se a todo o pas nos estritos limites das deficincias locais; e) anualmente, aplicar a Unio nunca menos de 10%, e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios nunca menos de 20%, da renda resultante de impostos, na manuteno e desenvolvimento do ensino. Nada parece mais claro. No entanto, veio a Lei de Diretrizes e Bases e disps o seguinte: a) a Unio aplicar anualmente na manuteno e desenvolvimento do ensino 12%, de sua receita de impostos;
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No discurso com que passou a pasta da Educao a seu sucessor, o Sr. Ministro Flvio Supplicy, claramente denunciou o fato de m aplicao de recursos federais concedidos em auxlios e subvenes. Ver separata da Revista MEC, Rio de Janeiro, v. 6, dez. 1964. Outras autoridades o tm feito, tambm.
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b) com nove dcimos desses recursos sero constitudos, em parcelas iguais, o Fundo Nacional de Ensino Primrio, o Fundo Nacional de Ensino Mdio e o Fundo Nacional de Ensino Superior; c) os recursos a que se refere o art. 109 da Constituio Federal sero aplicados preferencialmente na manuteno e desenvolvimento do sistema pblico de ensino, de acordo com os planos estabelecidos pelo Conselho Federal e pelos conselhos estaduais de educao. Parecia encerrado o assunto. No entanto, o art. 95 esclarece que a Unio dispensar a sua cooperao financeira ao ensino na forma de subveno, de acordo com as leis especiais em vigor: na de assistncia tcnica visando ao aperfeioamento do magistrio, pesquisa pedaggica e promoo de congressos e seminrios; e, ainda, na de financiamento a estabelecimentos mantidos pelos Estados, municpios e particulares, para a compra, construo e reforma de prdios escolares e respectivas instalaes ou equipamento, de acordo com as leis especiais em vigor. Esclarecia tambm que os Estados, o Distrito Federal e os municpios que deixassem de aplicar a percentagem prevista na Constituio Federal para a manuteno e desenvolvimento do ensino no poderiam solicitar auxlio da Unio para esse fim (art. 92, 3). As dificuldades de interpretao eram evidentes. A primeira que, devendo a Unio aplicar anualmente a sua cota na manuteno e desenvolvimento do ensino (o preceito era imperativo), no haveria realmente fundo, no sentido prprio do termo, mas, simples dotao anual. A segunda que aos Estados caberia organizar os seus sistemas de ensino, para o desenvolvimento dos quais a Unio deveria cooperar com auxlio pecunirio (art. 151 da Carta de 1946). Como, ento, poderia a Unio distribuir subvenes diretas a estabelecimentos mantidos por municpios e, mais ainda, por particulares? A terceira dificuldade que a lei admitia subvenes de acordo com leis especiais, e tambm financiamento a estabelecimentos mantidos por municpios e particulares, igualmente regulados por leis especiais. Essa circunstncia complicaria a elaborao dos planos de educao referentes a cada fundo para execuo, como diz a lei, a prazos determinados. Por fim, o art. 95 diz que a Unio dispensaria a sua cooperao financeira ao ensino sob trs formas: a subveno, a assistncia tcnica e o financiamento a estabelecimentos, no se incluindo a a modalidade de concesso de bolsas de estudos, de que tratam os dois artigos antecedentes. princpio bsico que toda construo legislativa deva respeitar o princpio de no contradio. Parece claro que a Lei de Diretrizes e Bases, por todo esse ttulo, no representava, ainda na vigncia da Carta de 1946, modelo satisfatrio.
Grandes qualidades e graves deslizes da lei A apreciao geral que vimos fazendo da Lei de Diretrizes e Bases no tem outro intuito seno esclarecer problemas fundamentais de execuo, como aos organizadores e administradores escolares se tm apresentado. Nenhuma lei perfeita, e menos ainda as que consideram fatos e situaes to complexas como as dos servios do
ensino, em todo um pas. Assim, quanto mais estiverem os administradores escolares alertados para as qualidades e deficincias da lei, mais podero tambm contribuir para ressaltar-lhe as qualidades e minorar-lhe os defeitos. A maior qualidade da Lei n 4.024 considerar o ensino e, atravs dele, toda a educao do pas, como um vasto processo social a exigir esforo cooperativo, mediante coordenao de medidas de previso e controle poltico-administrativo. H, nesse sentido, a inteno de submeter os servios do ensino a planejamento, que se entregava a rgos colegiados, cuja atuao se esperava fosse fundada em dados objetivos. Esse sentido de participao funcional estende-se ao das administraes regionais, dos Estados e do Distrito Federal, como direo das prprias escolas, e, no grau mdio e superior at aos professores, e no superior, ainda e tambm a alunos. Ademais, prev-se maior articulao entre a ao dos poderes pblicos e entidades privadas, embora nem sempre perfeitamente definido esse ponto. Previam-se, enfim, condies de maior liberdade ao trabalho dos organizadores e administradores escolares, quer nas instituies pblicas de ensino, quer nas particulares. Maior liberdade significa maior responsabilidade, maior poder criador de parte dos educadores, a que efetivamente quis a lei entregar a realizao de certos objetivos gerais. Essas grandes qualidades esto, em grande parte pelo menos, prejudicadas por certa impreciso na definio dos atos do imprio e dos de gesto, de que trata a lei. A esse respeito, a construo legislativa ressente-se de graves defeitos. Em termos claros e justos, ter-sede dizer que o legislador federal no esteve altura de sua misso histrica. Durante o longo prazo em que a lei esteve nas cmaras do Congresso Nacional, no cuidou o Legislativo de proceder ou de mandar proceder a estudos e inquritos que lhes pudessem esclarecer o trabalho para decises ntidas e firmes. s casas do Congresso no ser justo dirigir qualquer crtica pela demora da elaborao da lei. Por prazo quase igual, estudou o Parlamento da Inglaterra o Education Act, aprovado em 1944. Mas, enquanto nesse pas tal demora se deu por esperar a Cmara dos Comuns o andamento de valiosos estudos de base, atravs de pesquisas entregues a comisses tcnicas do mais alto valor, constitudas de educadores, analistas sociais e administradores (cf. United Kingdom, 1938, 1943a, 1943b), nossa Cmara dos Deputados deliberadamente desprezou o exame do assunto por essa forma. Nem mesmo examinou levantamentos realizados pelo prprio Ministrio da Educao, atravs de seus rgos tcnicos. Entregou-se apenas a um mero jogo de compromissos, para atender a grupos de presso e poltica de clientela. isso que, principalmente, explica os graves deslizes da lei, em pecados de tcnica legislativa que de modo algum se justificam, mesmo quanto interpretao de normas constitucionais, ento expressas. E isso tambm que explica a impropriedade do uso de muitas expresses da terminologia pedaggica corrente, seno at de impreciso geral da linguagem. A severidade desse julgamento no nossa. Est expressa nas razes do veto aposto a 46 pontos da lei pelo Poder Executivo, e onde aparecem expresses como estas: H evidente incongruncia entre os dois textos.... Sendo indispensvel inteira clareza nessa matria.... vetada a expresso com o objetivo de evitar a indeterminao do dispositivo tal como est redigido.... O artigo deve ser vetado porque viola manifestamente a Constituio.... Esta matria que, dentro do dispositivo da Constituio Federal,
deve comportar diversidade de procedimento.... A proposio invade, visivelmente, a autonomia dos Estados e dos Municpios....5 Ainda assim, os vetos apostos ao texto integral de muitos artigos, como a palavras e clusulas em outros, no logravam san-lo de todas as imperfeies. Convir que aqui examinemos as mais graves, como motivo para reflexo de organizadores e administradores escolares.
a) Imperfeio da sistemtica adotada Preceito de boa tcnica legislativa, como, alis, de lgica comum, que num escrito qualquer primeiramente se refiram aqueles pontos essenciais da matria a ser desenvolvida, de forma que tudo deles decorra de maneira orgnica. Seria lgico e natural que a lei comeasse por descrever a estrutura dos servios do ensino, indicando seus graus e ramos. o que fazem as leis similares de numerosos pases. 1 Isso no acontece, porm, na Lei de Diretrizes e Bases. Dessa estrutura, s vem o texto a tratar nos Ttulos VI a IX e, como os anteriores j se referem aos graus e ramos do ensino, disso resultam muitas dificuldades. Ademais, nos primeiros ttulos h referncia a programas, disciplinas obrigatrias, categorias de estabelecimentos, e mesmo pequenas normas sobre o regime escolar, como o da recusa de matrcula a alunos de ensino superior reprovados por mais de uma vez. Assim, uma boa regra de sistemtica foi desprezada. 2 Outro preceito, de importncia capital nas leis administrativas, que os rgos ou entidades tm de ser indicados, ou institudos, se esse for o caso, antes que se trate de suas funes ou encargos. A razo que a criao de rgos e a indicao de sua competncia so atos de imprio, os que a lei no pode delegar, ao passo que os modos de funcionamento e relaes de umas com outras entidades so atos normativos, de que podem cuidar os regulamentos. Na Lei de Diretrizes e Bases esse preceito tambm foi esquecido. Seno, vejamos. J no art. 5, fala-se de aspectos da composio dos conselhos estaduais de educao, rgos de cuja origem e natureza s cuida a lei no art. 10. Por isso mesmo, uma parte desse ltimo dispositivo vem a repetir frases daquele primeiro, redundncia que poderia ser evitada. Do mesmo modo, o art. 7 fala da importncia das decises do Conselho Federal de Educao, antes de que seja ele definido, ou institudo, o que s se d nos dois artigos seguintes. Um desses artigos, o 9, em suas letras d, j e l, menciona o sistema federal de ensino. Mas essa entidade s vem a ser explicada muitos artigos adiante, no Ttulo V, consagrado aos sistemas. Alis, a propsito de sistemas, cujo conceito fundamental na estrutura da lei, no houve o necessrio cuidado da parte do legislador. De acordo com a Constituio, os sistemas so de duas categorias, e s duas: estadual e federal. Subsidiariamente, ou como expanso do sistema federal, haver servios de ensino federais nos Territrios (arts. 170, 171 e 172 da Constituio).
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Ver Dirio Oficial, seo I, parte I, 22 de dezembro de 1961. Uma dezena dos pontos vetados no foram aceitos pelo Congresso Nacional, como ficou indicado na transcrio da lei, no captulo anterior.
No entanto, o art. 9 (alnea e), e o art. 35, ( 1), falam de sistemas de ensino mdio; e o art. 88 refere-se a um sistema geral de educao, com o que se infringem boas regras de redao. Certos termos, em cada lei, tornam-se cativos de certos conceitos, s a eles devendo aplicar-se. Por isso tambm, no h expresses sinnimas nas leis, no se aconselhando ainda que se empregue o gnero pela espcie, nem a espcie pelo gnero. A esse respeito, igualmente claudica a Lei de Diretrizes ao usar como designao dos Ttulos VI, VII e IX as expresses Da educao do grau primrio, Da educao do grau mdio e Da educao do grau superior. E isso claramente se comprova nos nomes dos captulos nesses ttulos includos: Do ensino primrio, Do ensino mdio, Do ensino superior. S num caso, na designao de um captulo, aparece o substantivo educao (Captulo I, do Ttulo VI). Mas, com isso, incide tambm a lei num cochilo de lgica. Se a designao geral do ttulo Da educao de grau primrio, no tem cabimento a expresso Da educao pr-primria, pois isso leva a admitir que, em tal grau de ensino, alguma coisa possa existir que a ele prprio anteceda. 3 Quanto ao bom arranjo ou sistemtica da matria, h a observar, ademais, que no se justifica a posio do ttulo Da orientao educativa e da inspeo, entre os que cuidam dos graus de ensino. Essa parte viria a ser um captulo com o nome Da formao de orientadores e inspetores, semelhana de outro, que a se encontra, com o nome de Da formao do magistrio para o ensino primrio e mdio. Igualmente de estranhar que o Ttulo IX apresente trs captulos assim chamados: Do ensino superior, Das universidades, e Dos estabelecimentos isolados do ensino superior, como se a matria destes dois ltimos no se inclusse no assunto geral indicado na denominao do primeiro deles, ensino superior. A rigor, esses captulos II e III deveriam ser simples sees de um captulo nico. 4 Ao contrrio, no ttulo XII, Dos recursos para a educao misturam-se sem qualquer ordem lgica, dispositivos referentes s fontes desses recursos e aos modos de sua aplicao, como tambm funes dos conselhos estaduais e do Conselho Federal de Educao, relativas investigao e pesquisa das condies do ensino e a questes de planejamento. J antes indicamos as dificuldades de interpretao que disso tudo resultam. 5 Outros pontos relativos defeituosa sistemtica da lei poderiam ser indicados, como por exemplo, o de no se ter aberto um ttulo especial para o ensino religioso, o qual figura apenas como um artigo do Ttulo XIII Das disposies gerais e transitrias. Mas os pontos mencionados bastam para que se perceba como imperfeita a estruturao da lei.
b) Impropriedades de certas proposies e da linguagem tcnica Alm dos cuidados da ordem da matria, ou sistemtica, a lei deveria ter dado ateno especial terminologia, em especial s de sentido tcnico. Nesse particular, so numerosos os deslizes. 1 A lei comea por definir os fins da educao nacional, matria que resume num s artigo, o primeiro, com sete alneas. Indicaro elas, realmente, as grandes finalidades da educao nacional, ou na forma em que esto redigidas, ora se referiro aos prprios meios de que o mesmo processo se deva servir, e, ora, finalidade de formao
individual?... Ainda que se admita que todos os itens se refiram s finalidades gerais, nacionais, no parece feliz a forma em que se apresenta o ltimo item, o da alnea g. De fato, a figura como fim da educao nacional a condenao a qualquer tratamento desigual por motivos de convico filosfica, poltica e religiosa, bem como a quaisquer preconceitos de classe ou de raa. O mandamento excelente, mas a forma negativa em que aparece no a acertada, pois leva a pressupor a inanidade dos esforos educativos em tal sentido. 2 No art. 3, ao indicar os elementos com que se assegure o direito educao, o texto destaca a liberdade da iniciativa particular de ministrar ensino em todos os graus. Dificilmente se poder compreender como o direito de algum possa ser assegurado por uma liberdade de outrem, no por uma obrigao que a tal direito corresponda. 3 Ainda no mesmo artigo, diz-se que o direito educao assegurado pela obrigao do Estado de fornecer recursos indispensveis para que a famlia e, na falta desta, os demais membros da sociedade se desobriguem dos encargos da educao, quando provada a insuficincia de meios, de modo que sejam asseguradas iguais oportunidades a todos. O texto de difcil anlise. Que sero esses outros membros da sociedade, com encargos de educao quanto aos filhos de famlias menos favorecidas, seno os prprios rgos do Estado?... Assim tambm, nas clusulas finais. A insuficincia de meios ser de quem?... E as iguais oportunidades a todos, a que oportunidades se referem?... De ministrar educao ou de receb-la?... 4 O Ttulo III, Da liberdade do ensino contm dois artigos muito estranhos. Dizer que assegurado a todos, na forma da lei, o direito de transmitir seus conhecimentos, um princpio que aberra de todo o texto, por seu colorido totalitrio. O que, na forma da lei, a Carta de 1946 assegurava era o ensino em seus diferentes ramos (art. 167). A transmisso de conhecimentos, como de sentimentos e propsitos, desde que no delituosos, condio natural da convivncia humana, a qual, nos pases democrticos, nenhuma lei poder pretender assegurar ou negar. um pressuposto bsico da vida democrtica, que a Constituio estabelecia em vrios pontos e, no captulo Da educao e cultura, reforava com este mandamento simples e claro: As cincias, as letras e as artes so livres (art. 173). O trabalho sistemtico do ensino, esse, sim, que pode e deve ser regulado por lei, como a Constituio mandava que se fizesse. O ensino no implica o uso apenas de uma liberdade. Implica deveres, pois que se refere formao de crianas e jovens, a reclamar preparao tcnica e moral. O Estado no s tem o direito, mas o dever de exigir qualificao profissional e moral dos que queiram exercer o ensino, e esse exerccio no se resume na transmisso de conhecimentos. Nesse sentido, alis, que se dever compreender o disposto no art. 5, o qual assegura aos estabelecimentos particulares de ensino representao nos conselhos estaduais de educao. O que a aparece, a esse respeito, tem de ser interpretado combinadamente com o que se estatui no art. 10. Os membros desses conselhos sero pessoas de notrio saber e experincia em matria de educao. 5 Se passarmos ao art. 6, a encontramos outra regra realmente estranha. a seguinte: O Ministrio da Educao e Cultura exercer as atribuies do Poder Pblico Federal em matria de educao. Ora, segundo a Carta de ento, e a atual, so poderes da Unio, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio, independentes e harmnicos entre si. Como pode, assim, um
ministrio, parte apenas que de um dos poderes, o Executivo, exercer as atribuies, quer dizer todas as atribuies, do Poder Pblico Federal?... Teriam cessado, a partir da vigncia da Lei de Diretrizes e Bases, quaisquer funes legislativas ou judicirias em matria de educao?... Certo que no, porque a prpria lei, em dois dispositivos (arts. 21, 3, e 68, pargrafo nico), faz a previso de novas leis sobre assuntos de educao. As atribuies da Unio (que a lei designa com a expresso Poder Pblico Federal) sero, pois exercidas pelo Poder Legislativo, como o sero pelo Poder Executivo, tanto quanto pelo Poder judicirio, cada qual em sua rbita prpria, sempre que a isso chamados. Em boa tcnica, o dispositivo inepto e, como tal, insubsistente. 6 Formas de menor propriedade tcnica podem ser observadas em numerosos pontos do texto. Assim, no art. 20, alnea a, diz-se que na organizao do ensino primrio e mdio, a lei federal ou estadual atender variedade de mtodos de ensino e formas de atividade escolar, tendo-se em vista as peculiaridades da regio e de grupos sociais, como tambm ao estmulo de experincias pedaggicas com o fim de aperfeioar os processos educativos. Em primeiro lugar, no parece lgico dizer que a legislao possa atender a tal variedade e a tal estmulo, pois isso leva a crer que uma e outra coisa j no existam. Poder criar condies para que elas prosperem, o que diferente. Depois, a variedade de mtodos de ensino e formas da atividade escolar no poder ter em vista as peculiaridades de grupos sociais. Levado a rigor, o preceito justificaria uma pedagogia de classes. 7 Ainda mais grave, do ponto de vista tcnico, o que se contm no art. 25, o qual abre o captulo reservado ao ensino primrio. A se diz que esse grau de ensino tem por fim o desenvolvimento do raciocnio e das atividades de expresso da criana e a sua integrao no meio fsico e social. S o desenvolvimento do raciocnio e das atividades de expresso da criana?... Por que no o desenvolvimento fsico, das atitudes de observao, dos recursos de imaginao, dos sentimentos estticos, da coordenao motora, dos sentimentos cvicos e dos sentimentos religiosos?...6 Note-se que em relao aos demais graus e ramos de ensino, no se cuidou de especificar finalidades, no que muito bem andou a. lei. Por que ento o fez nesse artigo, que tanto limita a compreenso do ensino primrio?... 8 No art. 39, 1, que pertence ao captulo Do ensino mdio, diz-se que na avaliao do aproveitamento do aluno preponderaro os resultados alcanados, durante o ano letivo, nas atividades escolares, assegurados ao professor, nos exames e provas, liberdade de formulao de questes e autoridade de julgamento. Antes de tudo, o texto parece encerrar uma contradio. Na primeira parte estabelece que, na avaliao do aproveitamento do aluno, dever-se- ter em conta, preponderantemente, os resultados das atividades escolares durante o ano letivo; quer dizer, as atividades normais correntes em todo o ambiente da escola, contraposta aos atos de exames e provas, que podem assumir carter inteiramente formal. No entanto, na segunda parte, e ao que se pode presumir, para a avaliao daquelas mesmas atividades, diz a lei que sero asseguradas ao professor, nos exames e provas, liberdade de formulao de questes e autoridade de julgamento.
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Cf. na Parte 1, cap. 4, os objetivos hoje universalmente admitidos para o ensino primrio. Quanto a esse ponto, o prprio Poder Executivo, e independentemente de manifestao do Conselho Federal de Educao, veio a baixar decretos gerais sobre educao fsica e educao moral e cvica.
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Mas, ainda que no haja essa contradio. Nenhum dispositivo mais aberrante dos critrios para boa avaliao da eficincia do ensino e, em conseqncia, para que se respeitem os princpios de organizao e administrao escolar. Se questes existem cabalmente estudadas, essa uma delas. Milhares de investigadores, em todos os pases, tm-se ocupado do assunto, individualmente, ou em pesquisas de grandes institutos e de comisses subsidiadas por fundos internacionais. De todo o copioso material assim recolhido, uma concluso constante tem-se apurado, inclusive em investigaes realizadas em nosso prprio pas. a da inadequao em avaliar o rendimento do trabalho escolar mediante questes livremente organizadas pelos professores, quer dizer, a seu arbtrio. No que os pesquisadores ligeiramente divergem no modo de se corrigir essa forma tradicional de julgar o rendimento do ensino. No, porm, em conden-la, desaconselhando que ela se faa por questes arbitrrias do professor com autoridade inapelvel para o julgamento. Tudo quanto se possa e se deva fazer para a melhoria do ensino, em sua organizao e administrao, vem assim a ruir por terra. Cada mestre, em sua classe, ser um pequeno ditador, pois que dar as notas das atividades escolares durante o ano, e ningum mais indicado para faz-la; mas, alm disso, propor as questes e as julgar, com inteiro arbtrio, nos exames e provas... Ora, os exames e provas no servem apenas para verificar o trabalho dos alunos, mas tambm as atividades dos mestres, e essas estaro na dependncia de todo o sistema em que se incluam. E no curioso que a lei recomende o preceito apenas para o ensino mdio, justamente o grau de ensino que, em nosso pas, conta com maior percentagem de estabelecimentos mantidos por entidades particulares, e, tambm, aquele com menor percentagem de professores que hajam passado por cursos de formao pedaggica?...7 9 Ainda no mesmo ttulo (art. 44 a 46, e depois no art. 49), usa-se o qualificativo optativas para designar disciplinas que cada estabelecimento escolha a fim de que se complete o ncleo das disciplinas obrigatrias do aluno. Quer dizer, para que se complete o currculo, juntando-se duas disciplinas s que forem determinadas pelo Conselho Federal e conselhos estaduais. O uso dessa expresso disciplinas optativas, no sentido em que a lei emprega, contraria a terminologia universalmente assentada. Disciplinas optativas so aquelas que o aluno possa escolher entre muitas que se ofeream. Nunca as que se incluam em planos a serem cumpridos por todos os alunos. 10 No primeiro artigo do captulo Da formao do magistrio para o ensino primrio e mdio (art. 52), diz-se que o ensino normal tem por fim a formao de professores, orientadores, supervisores e administradores escolares do ensino primrio e o desenvolvimento dos conhecimentos tcnicos relativos educao da infncia.
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No Brasil, experincias anlogas tm sido feitas por vrios investigadores com resultados similares. Num dos mais recentes trabalhos, elaborado por tcnicos do Instituto de Administrao, da Universidade de So Paulo, de notar este trecho: Concluindo, parece-nos que as baixas correlaes entre os resultados do teste CIA e as notas escolares se explicam pela pequena correspondncia entre as notas atribudas, em aula, pelos professores, e o real aproveitamento dos alunos. Essa falta de adequao entre nota de classe e aproveitamento do aluno no se atribuir, totalmente, claro, inteno deliberada dos professores de favorecerem determinados alunos e prejudicarem a outros, mas principalmente aos defeitos j copiosamente analisados e conhecidos do tipo de prova empregado em nossas escolas para avaliao de aproveitamento. Um estudo mais profundo desse problema talvez indicasse, entre ns, outros fatores determinantes de variao de critrio de notas, tais como maior rigor nos colgios oficiais que nos particulares, sistema de provas parciais, sistema diverso de atribuio de notas mensais, adotado por escolas diferentes, etc. (Andrade, Alves, 1962).
Nesse simples dispositivo, vrios cochilos existem. Em primeiro lugar, se o captulo visa a tratar da formao do magistrio, no teria por que falar da formao de administradores escolares. Depois, a expresso administradores escolares designa um gnero, de que so espcies orientadores e supervisores, alm de outras. Em terceiro lugar, espcie desse gnero tambm inspetores de ensino, que a no aparece, mas vem a ser citada no Ttulo VIII Da orientao educativa e da inspeo. No art. 53, ao enumerar os estabelecimentos destinados a formar docentes para o ensino primrio, a lei se refere a escolas normais de dois graus, ginasial e colegial, quando a deveria dizer ciclos. Graus, na sistemtica da lei, so apenas trs: primrio, mdio e superior. Ademais, nesse artigo, no h referncia aos institutos de educao, tambm destinados a preparar professores primrios. No obstante, no art. 55, o nome instituto de educao aparece para dizer que, alm dos cursos de grau mdio, referidos no art. 53, ministraro esses estabelecimentos cursos de especializao para administradores escolares, e de aperfeioamento para graduados em escolas normais de grau colegial (sic). evidente a confuso. A finalidade primacial desses institutos formar professores primrios em nvel colegial, no no ginasial, compreendidos na redao. H mais. No art. 52, diz a lei que o ensino normal tem por fim a formao de professores, orientadores, supervisores e administradores escolares (sic) destinados ao ensino primrio. No art. 55, como se viu, diz que os institutos de educao ministraro cursos de especializao de administradores escolares e de aperfeioamento, abertos aos graduados em escolas normais de grau colegial (sic). Trata-se afinal de cursos de formao, de especializao ou aperfeioamento?... 11 No mesmo captulo (art. 59), diz a lei que a formao de professores para o ensino mdio ser feita na faculdade de filosofia, cincias e letras, e a de professores de disciplinas especficas de ensino mdio tcnico em cursos especiais de educao tcnica. E os professores de atividades complementares, de iniciao artstica, a que se refere o inciso IV, do art. 38, e outras, como as de educao fsica, por exemplo?... A lei silencia a respeito, muito embora, no art. 22 estabelea, como obrigatria, a prtica da educao fsica nas escolas mdias, e faa tambm, no art. 63, expressa referncia aos diplomados pelas escolas superiores de educao fsica, com estgio mnimo de trs anos no magistrio, entre os candidatos possveis aos cursos de orientadores de educao do ensino mdio... 12 Alis, esse ttulo, Da orientao educativa e da inspeo, dos mais curiosos. No art. 62, pelo qual se inicia, diz-se que a formao do orientador de educao ser feita em cursos especiais que atendam s condies do grau, do tipo do ensino e do meio social a que se destinem. No se fica sabendo o que realmente seja orientador de educao. Pelos dois artigos seguintes, fica-se sabendo, porm, que h orientadores de educao do ensino mdio e orientadores de educao do ensino primrio. Apenas isso. No fcil, entender, no entanto, o que sejam orientadores de educao do ensino primrio ou orientadores de educao do ensino mdio. Se examinarmos nossa legislao anterior, a encontramos, desde o ano de 1942, nas leis orgnicas do ensino mdio, a expresso servios de orientao educacional, como traduo de educational guidance, do ingls, e orientation scolaire, do francs. O nome orientador educacional, como tambm o de conselheiro educacional, foram assimilados pela lngua portuguesa e pela espanhola, como se v em numerosas obras e dicionrios de pedagogia.
Tambm nalgumas lnguas se encontram as expresses orientador pedaggico, e orientador de ensino, para designar certo tipo de coordenador dos trabalhos escolares, o de inspetor especializado nas tcnicas de um grupo de disciplinas ou nas de uma delas. Com isso se pretende traduzir a denominao inglesa teaching supervisors. Pela associao, nos dizeres que encimam o Ttulo VIII Da orientao educativa e da inspeo, poder parecer que o nome Orientador de educao de ensino (sic) deva corresponder a essa ltima acepo. Contudo, quando se examina o que est no art. 65, verifica-se que no assim. O inspetor nada tem a a ver com o orientador de educao de ensino... O orientador de educao de ensino, a que a lei se refere, parece ser afinal o orientador educacional, nome corrente em nossa terminologia pedaggica, como na de muitos outros pases. Certamente, o que o legislador quis escrever foi orientador de educao (educacional) para escolas primrias e orientador de educao (educacional) para escolas mdias, dado que a expresso orientador de educao de ensino soa, realmente, como brbara. 13 Mas os deslizes de terminologia tcnica no ficam por a. No Captulo 1 do Ttulo IX, Do ensino superior, diz-se que, nos estabelecimentos desse grau de ensino, podero ser ministrados cursos das seguintes categorias: de graduao, de ps-graduao. At a, muito bem. Mas aparece uma alnea c, com a indicao de cursos de especializao, aperfeioamento, extenso ou quaisquer outros, a juzo dos respectivos institutos de ensino. Que cursos de ps-graduao podero existir que no se enquadrem nas duas grandes formas consagradas, de especializao e de aperfeioamento?... Cursos de psgraduao refere-se a um gnero. Os de especializao, como os de aperfeioamento, so espcies desse gnero. 14 Teramos de estender de muito este captulo se tivssemos de assinalar todas as imperfeies de linguagem tcnica. So muito constantes e, em especial, no Ttulo XII Dos recursos para a educao, ao qual j fizemos referncia, ao tratar da questo dos planos a serem formulados pelos conselhos de educao. O leitor poder verificar a razo das observaes que aqui fazemos, relendo o texto integral da lei. Isso lhe dar oportunidade para maior compreenso das excelncias e dos defeitos que ela contm.8 de justia salientar o ingente trabalho que tem realizado o Conselho Federal de Educao, com seus pareceres e resolues, no sentido da complementao da lei, nas altas funes que lhe cabe; e, bem assim, no de formular adequada interpretao a certos pontos obscuros, ou mesmo contraditrios do texto legal.
Sntese do captulo 1 Na Constituio de 1946, diz-se que compete Unio, no, porm, de modo privativo, legislar sobre diretrizes e bases da educao nacional. Isso significa que da matria podero tambm tratar os legislativos dos Estados e do Distrito Federal, de forma derivada, supletiva ou complementar, no mbito dos servios de cada qual. Esse preceito ficou mantido na Carta de 1967.
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Observaes similares s que fazemos, e ainda outras, constam do estudo de Almeida Jnior (1962).
2. Diretriz, como adjetivo, significa que orienta, que dirige e, como substantivo, rumo a seguir num empreendimento ou numa atividade qualquer. Base, por sua vez, designa aquilo que sustenta o peso de uma construo, e, em sentido figurado, o ponto de apoio de uma estrutura qualquer real ou ideal. Diretrizes e bases, em sentido prtico, significa, pois, rumos e normas gerais de organizao e funcionamento. 3 A constituio no determina que haja uma s lei sobre tal matria, mesmo porque isso seria de difcil realizao. Quando o Cdigo Civil disciplina o ptrio poder, est tratando de educao; assim o fazem tambm numerosas outras leis sobre o trabalho, diverses e responsabilidades penais. Ademais, o texto claramente distingue entre os conceitos de educao, ao genrica de educar, e ensino, ao do educador, gradual e sistemtica, que se d nas escolas. O legislador laborou num grave equvoco confundindo as duas coisas. A lei chamada de Diretrizes e Bases da Educao Nacional no contm, na verdade, toda a matria desse ttulo, mas, apenas, diretrizes e bases referentes aos servios escolares. 4 A matria especfica de administrao escolar encontra-se especialmente nos Ttulos IV, V e XII (Da administrao do ensino, Dos sistemas do ensino, Dos recursos para a educao) e dispositivos esparsos a tal respeito aparecem em outros ttulos. O legislador parece ter tido a inteno de delegar a muitos nveis funcionais a complementao de atos administrativos e de gesto. O modo por que o fez, no entanto, no atendeu s boas normas de sistemtica legislativa e, freqentemente tambm, da prpria clareza da linguagem. 5 A parte mais produtiva da lei , sem dvida, a que estabelece que se d em todo o pas planejamento ao ensino (no educao, em todas as suas demais formas). Os aspectos fundamentais a atender, nesse ponto, seriam os de natureza poltico-social, poltico-administrativo, quantitativo, qualitativo e financeiro. A lei trata de quatro deles, deixando de parte o aspecto quantitativo, mesmo porque isso depender da adaptao das diretrizes gerais (relaes de definio) s situaes variveis da vida do pas (relaes de estrutura). 6 Para tal efeito, deveria ter bem estatudo, no entanto, as condies de articulao funcional e de execuo, entre os planos estaduais e um plano geral, de carter nacional, a que a lei alude, em dado dispositivo. Esse plano no se confunde com o que regule o sistema federal, de carter supletivo. Nesse ponto, no ficaram perfeitamente claras as funes dos rgos responsveis pelo planejamento. H pontos que podem ser argidos de inconstitucionais, como os da criao dos conselhos estaduais de educao por lei federal. Isso poderia e deveria ser obviado pelo estabelecimento de um regime de convnios entre a Unio e os Estados, com a exigncia de organizao de servios como se julgasse til. Esse regime, porm, no foi estabelecido, mesmo para o caso dos auxlios derivados dos fundos federais de ensino, o que tem ocasionado emprego inadequado, a julgar por documentos oficiais, ultimamente divulgados. De qualquer forma, a Carta de 1967 veio a declarar que da competncia da Unio estabelecer planos nacionais de educao. 7 O trabalho legislativo ressente-se, enfim, de vrios e graves defeitos, de que os maiores so apontados neste captulo. Entre esses, destacam-se os de tcnica legislativa
propriamente dita: h referncia a funes de certos rgos que s em dispositivos seguintes so propriamente criados; aplicam-se os mesmos termos com mais de um significado, e, ao contrrio, para um s conceito, empregam-se nomes diferentes. H ainda impropriedades de linguagem comum, o que torna a inteno do legislador, muitas vezes imprecisa ou obscura, em vrios casos, como o tm comprovado pareceres do Conselho Federal de Educao. Excelente exerccio para estudantes de administrao escolar ser o exame e anlise desses pontos. Igualmente, a verificao de novos preceitos com que a nova Carta de 1967 veio alterar a lei, e que, s por isso, se outros motivos no houvesse, est a exigir reviso.
Captulo 11
Indicaes para anlise da Lei de Diretrizes e Bases
Lei de ensino Fizemos uma apreciao geral da Lei de Diretrizes e Bases, indicando qualidades e defeitos. Devemos dar agora aos estudantes de Organizao e Administrao Escolar algumas indicaes que lhes facilitem a apreenso das inovaes que esse diploma trouxe ao ensino do pas, como das modificaes que j sofreu. Salvo quanto parte introdutria, que se contm em cinco artigos, os dos trs primeiros ttulos, a matria de que trata a lei ensino, no outra coisa. Nessas condies, sua matria fundamental pode ser decomposta em trs partes: a) a que trata da organizao geral do ensino, ou da estrutura dos estudos, segundo os seus graus e ramos (Ttulos VI, VII, IX e X); b) a que trata dos sistemas de ensino e de sua administrao (Ttulos IV e V, especialmente, e dispositivos vrios que por outros ttulos se insinuam); c) a que indica recursos para manuteno e desenvolvimento desses sistemas e os modos de aplicao de tais recursos (Ttulo XII), matria essa alterada pela Constituio de 1967, vigente. Toda essa matria deveria respeitar o texto da Constituio de 1946. No art. 166, diz a lei que a educao direito de todos e que ser dada no lar e na escola. Mas, da por diante, desenvolvendo o captulo Da Educao e da Cultura, s se refere a ensino, estabelecendo que ele ser ministrado pelos poderes pblicos e que livre iniciativa particular, respeitadas as leis que o regulem. E logo passa a indicar os grandes princpios que a legislao da matria deve adotar, suas linhas gerais de estruturao e fontes de recursos. Apenas nos trs artigos finais do captulo, deixa de falar em ensino para dizer que as cincias, as letras e as artes so livres, que o Estado deve amparar a cultura e proteger as obras, monumentos e documentos de valor histrico e artstico.
Nada impediria que a lei, de acordo com a sua ementa, tratasse de instituies de educao extra escola, consignando diretrizes e normas relativas organizao de bibliotecas, museus, misses culturais, ou outras modalidades de difuso e aperfeioamento cultural, entre as quais as da pesquisa cientfica, nicas que expressamente cita. Mas o legislador ordinrio preferiu no faz-lo, podendo-se admitir que tivesse deixado para outra oportunidade o tratamento dessa matria. Desse modo, a lei no trata, em geral, das diretrizes e bases da educao nacional. Na realidade uma lei orgnica de ensino. As indicaes que aqui devemos dar sero, pois, referentes s trs grandes partes em que a lei pode ser decomposta, com relao sua matria principal, os servios do ensino.
A estrutura geral dos servios do ensino Quanto estrutura geral dos servios do ensino, segundo graus e ramos, a Lei de Diretrizes e Bases nada inovou, quer no plano terico, quer sob feio prtica. O critrio geral para a graduao do ensino o das idades sucessivas: ensino primrio para a infncia; mdio para a adolescncia; superior para os ltimos anos da adolescncia e primeiros da idade adulta. Faz, no entanto, meno ao ensino de excepcionais (art. 88), e referncia ainda mais breve ao ensino supletivo primrio, quando no tenha sido recebido nas idades prprias (art. 27). Assim, dissimula um dos mais graves e prementes problemas da educao nacional, que deveria ter atacado de frente: o do ensino de adolescentes e adultos analfabetos. O tratamento conjunto do ensino secundrio e ensino tcnico num s ttulo, sob a rubrica geral de ensino mdio, apenas veio disciplinar o que legislao anterior j regulava, com relao equivalncia de tais estudos para o efeito de admisso aos cursos superiores. Estendeu, no entanto, a denominao geral de curso ginasial ao ensino do 1 ciclo desse grau, e a de colegial, aos do 2 ciclo. A Figura 1 permite apreender, em todo o conjunto, a estrutura geral dos estudos pelo critrio das idades sucessivas e, dentro de cada uma, tambm o paralelismo de alguns deles, que o texto expressamente destaca. Assim, o de ensino normal e cursos de aprendizagem, paralelos a outras formas de ensino mdio. Igualmente, permite perceber dois entalhes, nesse grau, um que prev maior extenso do ensino primrio em cursos de seis anos (art. 25, pargrafo nico); e outro, expresso pela possibilidade de transformar-se a 3 srie do ciclo colegial do ensino secundrio em colgio universitrio (art. 46, 2). Ainda que a estrutura dos servios comuns de ensino comece aos sete anos, idade inicial da obrigatoriedade escolar (art. 27), e termine depois dos 20 anos, nos cursos de graduao do ensino superior, com extenso varivel, o esquema fica aberto nos dois sentidos. Na parte inferior prevem-se escolas maternais, denominao compreensiva de parte da educao pr-escolar, nas primeiras idades (art. 23); e, na parte superior, cursos de ps-graduao, teoricamente ilimitados (art. 69).
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Figura 1 Estrutura geral do ensino, segundo a lei de diretrizes e bases
Tambm nessa forma, a legislao anterior considerava o assunto, no havendo, portanto, inovao. De modo geral, no entanto, obedecendo ao princpio de que a educao direito de todos, ou de que a todos se dever oferecer igualdade de oportunidade, a lei consagra o bom princpio de unificao escolar ou de escola nica. Assegura validade a quaisquer estudos em escolas pblicas ou particulares, quando reconhecidas, para prosseguimento nos graus mdio e superior (art. 12, como princpio geral; e arts. 33, 37, 41, 51 e 69, alnea a).
Os sistemas de ensino Assim definidos, em gnero, os servios escolares devem constituir sistemas de ensino (art. 11 e 12). o que mandava a Carta de 1946, e a lei repete, desenvolvendo a matria no Ttulo V, coincidente, alis, com o que a Constituio de 1967 reproduz. Em seu art. 171, a Carta de 1946 determinava que os Estados e o Distrito Federal organizassem seus respectivos sistemas de ensino; e, no artigo anterior, que a Unio assim o fizesse quanto ao seu prprio sistema (sistema federal) e aos dos territrios.
Quatro seriam, portanto, os tipos de sistemas a considerar: o federal, os estaduais, o do Distrito Federal e o dos Territrios. No obstante, as fontes de regulao legal desses quatro tipos eram apenas duas: o poder legislativo da Unio para o sistema federal e o dos Territrios; e o dos poderes legislativos das diferentes unidades federadas, quer dizer os dos Estados e Distrito Federal, cada qual em seu mbito prprio, para os demais sistemas, respeitadas as diretrizes e bases nacionais. Esse ponto est mantido na carta atual. Assim se reduzem as categorias dos sistemas a duas. primeira vista, tem-se a impresso de que o princpio da descentralizao territorial em tudo deva predominar. Mas essa concluso no ser exata. Em primeiro lugar, toda a legislao do ensino dever obedecer a diretrizes e bases que a Unio estabelea, assim havendo, do ponto de vista conceitual, um como supra-sistema. A ele, alis, a lei se refere, quando no art. 88 menciona um sistema geral de educao (sic). Mas tal supra-sistema no importa em relaes administrativas, de base territorial. Ele se contm nas diretrizes e bases da educao nacional, resultantes da competncia original da Unio para estabelec-las, ainda que as unidades federadas possam legislar de forma complementar. Ora, as diretrizes e bases fixadas pela Lei n 4.024 no se atm apenas a critrios de descentralizao territorial, pois se assim fora no haveria diretrizes e bases fixadas pela Unio. A existncia destas supe, portanto, centralizao funcional, de uma parte, e descentralizao executiva, de outra, num complexo sistema nacional. Acresce uma circunstncia. O sistema federal de ensino (dizia o pargrafo do art. 170 da Carta de 1946) ter carter supletivo, estendendo-se a todo o pas nos estritos limites das deficincias locais. Por sua vez, a Lei de Diretrizes, no art. 13, diz que a Unio estender a ao supletiva a todo o pas, nas mesmas condies. No dispositivo constitucional fala-se de sistema federal como conjunto de instituies de ensino organizadas e administradas pela Unio. No da lei, alarga-se a condio para toda e qualquer ao federal supletiva, direta ou indireta, por meio de subvenes (pargrafo do art. 171, da Carta de 1946). Assim, parece evidente que, alm de um supersistema terico, haver tambm um supersistema prtico, em que o critrio de centralizao funcional ter de perdurar. A combinao dos dois critrios vai adiante. Em certos pontos, como na composio dos currculos, defere a lei a rgos colegiados, ou aos conselhos estaduais e ao Conselho Federal, competncia para sua formulao, a qual, alis, se dever completar, no ensino mdio e no ensino superior, por decises dos prprios estabelecimentos em que o ensino de um ou outro grau seja ministrado. A compreenso do que sejam os sistemas de ensino, sua capacidade de organizao e gesto dos prprios servios torna-se inseparvel dos critrios gerais de administrao e do que se venha tambm a estabelecer quanto redistribuio de recursos, segundo planos de educao, estaduais e nacional, que seriam regulados, de concerto, por ao daqueles mesmos conselhos (arts. 7, 9, 10, 92 e 93), ponto esse, como j se viu, alterado pela Constituio de 1967.
A administrao dos servios do ensino Assim, e como fizemos notar no captulo precedente, a administrao dos servios do ensino apresenta-se na lei como matria sumamente complexa e no raro confusa (Ttulos IV, V, XII e dispositivos do Ttulo XIII).
A administrao federal exerce-se pelo Ministrio da Educao e Cultura (art. 6) o qual, como diz o artigo seguinte, dever velar pela observncia das leis do ensino e pelo cumprimento das decises do Conselho Federal de Educao. Pode assim parecer que essas decises possam ir alm do que determinam as leis, o que seria evidentemente absurdo. Na realidade, o Conselho Federal nada poder decidir fora da lei ou contra a lei. O que lhe compete na matria so funes interpretativas, regulamentares nalguns casos, ou de ao definidora do texto legal. Em certa parte, tais funes tero de coordenar-se com as dos conselhos estaduais, e reciprocamente. Nem aquele, porm, nem esses ltimos tm poder ilimitado. Dependero em cada caso dos rgos dos Poderes Legislativo e Executivo e, quando isso se faa necessrio, do prprio Poder Judicirio, a cujos ditames devem cingir-se, ou a cujos atos decisrios tero de atender, para que suas prprias decises permaneam eficazes. A Figura 2, que aqui se apresenta indicando a posio dos sistemas de ensino e a dos poderes, no mbito federal e estadual, e assim tambm a posio dos conselhos de educao, poder permitir uma viso geral da situao administrativa que a lei veio a indicar.
Figura 2 As grandes linhas de administrao do ensino segundo a Lei de Diretrizes e Bases, e no alteradas pela Constituio de 1967
Essa viso mais se esclarecer com a indicao das grandes funes dos conselhos, variveis segundo os graus do ensino, e em conexo com a competncia legal de deciso por parte de outros rgos do governo federal e dos governos estaduais. Tais funes so as seguintes:
Funes do Conselho Federal Quanto ao ensino primrio: a) no caso de escolas criadas e mantidas pelos governos estaduais e do Distrito Federal, nenhuma interferncia direta, salvo quanto formao do magistrio, cujos currculos devem ser baixados pelo Conselho Federal de Educao; b) no caso de escolas particulares que se criem nos Estados e no Distrito Federal, igualmente; c) no caso, porm, do ensino primrio nos territrios, seja ele oficial ou particular, o Conselho Federal propor orientao geral e medidas para desenvolvimento ou reforma; d) em qualquer caso, no entanto, sugerindo os modos e formas de aplicao dos recursos do Fundo Nacional de Ensino Primrio, o Conselho Federal poderia influir, coordenando planos, estendendo os servios e estabelecendo normas para sua maior eficincia. Quanto ao ensino mdio: a) com relao a todas as escolas, sem exceo, (e, portanto, tambm do ensino normal), compete ao Conselho Federal de Educao indicar as disciplinas obrigatrias do currculo; b) com relao s escolas federais do mesmo grau, indicar outras disciplinas que completem esse currculo, salvo duas, que sero escolhidas pelos prprios estabelecimentos; c) quanto s escolas de grau mdio, existentes nos Territrios, ainda que particulares, o mesmo far; d) em todos os casos, o Conselho Federal poderia influir para maior extenso dos servios, por aplicao dos recursos do Fundo Nacional do Ensino Mdio, na vigncia da Carta de 1946; atualmente, no. Quanto ao ensino superior: a) em relao s escolas superiores federais, caber autorizar o seu funcionamento, fiscaliz-las e reconhec-las; b) no caso de escolas particulares, idem, idem; c) no caso de escolas estaduais, competir o exame das condies de reconhecimento, salvo no caso de j possuir o Estado, por mais de cinco anos, Universidade prpria, com funcionamento regular; d) para todos os casos, estabelecer a durao e o currculo mnimo dos cursos superiores. Quanto a medidas gerais de organizao e administrao: a) o Conselho Federal opinar sobre a incorporao de escolas ao sistema federal do ensino, propor medidas para melhorar o funcionamento desse
b) c) d) e)
sistema, promover e divulgar estudos sobre os sistemas federais e estaduais; estimular tambm a assistncia social escolar; manter intercmbio com os conselhos estaduais de educao; analisar anualmente as estatsticas do ensino e dados complementares, como base para aplicao dos recursos federais para o ensino; promover sindicncias em quaisquer estabelecimentos de ensino, sempre que julgue necessrio; poder permitir o funcionamento de cursos e escolas experimentais de ensino superior.
Funes dos conselhos estaduais Quanto ao ensino primrio: a) com relao s escolas federais desse grau de ensino, onde quer que estejam, nenhuma atribuio; b) com relao s escolas estaduais, na unidade respectiva, todas as atribuies de organizao, orientao e controle; c) quanto s escolas particulares, nas unidades respectivas, igualmente todas essas atribuies. Quanto ao ensino mdio: a) com relao s escolas do sistema federal, onde quer que funcionem, nenhuma atribuio; b) no caso de escolas estaduais, as de orientar, dirigir e controlar seus servios, respeitada a atribuio do Conselho Federal quanto s disciplinas obrigatrias do currculo; c) no caso das escolas particulares, as atribuies de composio de certa parte do currculo, e de controle geral de seu funcionamento. Quanto ao ensino superior: a) com relao s escolas criadas e mantidas pelo governo federal, nenhuma atribuio; b) com relao aos estabelecimentos estaduais, autorizar o funcionamento e fiscalizar o ensino das escolas isoladas, isto , no pertencentes a universidades; c) com relao aos estabelecimentos particulares, autorizar o funcionamento e fiscaliz-los; possuindo, porm, o Estado, h mais de cinco anos, universidade prpria com funcionamento regular, ao conselho estadual respectivo caber o reconhecimento das escolas, sejam estaduais ou particulares. Quanto a medidas gerais de organizao e administrao: a) exercer, no mbito estadual, as funes de ordem geral, que no colidam com as do Conselho Federal; b) formular os planos de ensino para o Estado que lhes corresponda; c) apreciar os relatrios dos cursos de aprendizagem industrial e comercial que anualmente lhes devero ser apresentados;
d) permitir a organizao de cursos e escolas experimentais, de grau primrio e mdio. Uma ressalva: de acordo com o art. 110, pelo prazo de cinco anos, os estabelecimentos particulares de ensino mdio tero direito de opo, entre os sistemas de ensino federal e estadual, para os fins de reconhecimento e fiscalizao. Tambm diz a lei, no artigo anterior, que, enquanto os Estados e o Distrito Federal no organizarem o ensino mdio, de acordo com a Lei de Diretrizes e Bases, as respectivas escolas continuaro subordinadas fiscalizao federal. Tal situao se refletir nas funes dos conselhos, por maior ou menor prazo.1
Servios municipais de ensino Na enumerao que fizemos das atribuies dos conselhos, foram mencionadas as escolas federais, estaduais e particulares. E quanto s escolas mantidas pelos municpios?... A lei silencia. No h, legalmente falando, sistemas municipais de ensino. A Lei de Diretrizes e Bases s se refere aos municpios em poucos pontos. No art. 29, em que diz que cada municpio far anualmente a chamada da populao escolar de 7 anos de idade para matrcula na escola primria. No art. 92, caput, em que repetia a exigncia da aplicao de 20% da renda de impostos na manuteno e desenvolvimento do ensino, bem como no 3 do mesmo artigo, em que diz que, no preenchida essa condio, no podero os municpios solicitar auxlio da Unio para esse fim. (Mas esse preceito deixou de existir na Constituio ora vigente). Igualmente, no art. 93, letra d, e 95, alnea c, que se referem a modalidades de despesas e auxlios. assim evidente que os servios municipais de ensino sero regulados pela legislao do Estado a que pertenam, no que lhe caiba, isto , quanto s escolas primrias e mdias, em especial. Em relao aos pontos do ensino superior em que interfira o Conselho Federal, as escolas municipais sero tratadas tais como as particulares. Nada impedir, porm, que a legislao estadual estabelea condies para convnios entre os servios estaduais e municipais de ensino, podendo at estabelecer fundos comuns, como alis, algumas constituies estaduais previam que se fizesse. Mas podero os Estados permitir tambm inteira liberdade aos servios municipais? Dentro da letra e do esprito dos mandamentos constitucionais (os de 1946 e os atuais), parece que no. E, ainda que o permitissem, no haveria nisso qualquer vantagem.
Partes derrogadas ou alteradas J no Captulo 9, indicamos partes da Lei de Diretrizes e Bases derrogadas por fora da reforma constitucional de janeiro de 1967. Assim, as que se referiam aplicao obrigatria de determinadas quotas da receita de impostos na Unio, nos Estados, nos municpios, e como dessa obrigatoriedade se havia servido o legislador ordinrio para a
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de notar que a redao desse artigo, por ser ambgua, provocou interpretaes contraditrias no seio do prprio Conselho Federal de Educao.
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criao de fundos especiais destinados ao desenvolvimento de servios de ensino de grau mdio e superior, segue-se que esses fundos j no subsistem. Outros vrios pontos foram alterados na lei, por efeito da mesma reforma, segundo o texto original de 1967, e o resultante da Emenda Constitucional n 1, de 17 de outubro de 1969, como no mesmo Captulo 9 se mencionou. Quanto a novas leis, decretos-leis e decretos, so agora muito numerosos, e, de modo especial, com relao ao ensino superior, ou seja, praticamente, toda a matria compreendida pelos arts. 66 a 87 da lei. Essa situao levou mesmo o Ministrio da Educao e Cultura a publicar, em julho de 1969, um volume de 376 pginas intitulado Ensino Superior: coletnea de legislao bsica. Com relao ao ensino primrio, ser preciso lembrar que vrios dispositivos j se acham modificados por efeito de alterao do texto constitucional, e que, ainda quanto a ele, como ao ensino mdio, o Ministrio da Educao instituiu uma comisso especial para estudo de alteraes urgentes, tidas como necessrias. Pode-se, assim verificar como era ilusria a idia de fazer conter num s ato de legislao toda a matria referente ao ensino do pas.
Sntese do captulo 1 No trata a chamada Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional de toda a matria compreendida nesta expresso. Excetuados os cinco artigos iniciais nos trs primeiros Ttulos, toda a matria restante apenas cuida de ensino e sua administrao. Tal matria est assim distribuda: os Ttulos VI, VII, VIII, IX e X definem os graus e ramos de ensino; os Ttulos IV e V referem-se aos sistemas de ensino (federal, estaduais e dos territrios) e sua administrao, havendo ainda dispositivos sobre essa matria em outros ttulos; o Ttulo XII cuida das fontes de recursos do ensino e modos de sua aplicao; o ttulo III define a liberdade de ensino, e o XI regula os servios de assistncia ao escolar. 2 Quanto estrutura geral dos servios escolares, ou a seus graus e ramos, a lei manteve a situao dantes existente: ensino primrio para a infncia; ensino mdio para adolescentes; ensino superior com os objetivos de favorecer a pesquisa, o desenvolvimento das cincias, letras e artes e a formao de profissionais em nvel universitrio. Faz breve referncia ao ensino pr-escolar, ao supletivo e ao de excepcionais. Emprega, para o tratamento conjunto dos estudos secundrios gerais e dos que logo cuidem de preparao profissional, o nome ensino mdio, no constante de leis anteriores, ainda que elas j estabelecessem articulao entre todos os ramos do ensino de 2 grau. 3 As normas relativas administrao do ensino no esto formuladas com a necessria clareza. pelo Ministrio da Educao e Cultura que a administrao nacional se dever exercer. No obstante, as funes do Conselho Federal de Educao parecem sobrepor-se s de competncia geral desse Ministrio, a julgar pelo que est expresso no art. 6 da lei. A esse Conselho entregam-se funes regulamentares e normativas, em geral. Muitas delas, porm, tero de ser coordenadas com outras a serem expedidas pelos conselhos estaduais de educao, no se explicando exatamente de que forma.
4 As funes principais do Conselho Federal podem ser assim resumidas: quanto ao ensino primrio, propor orientao geral e medidas para desenvolvimento e reforma nos territrios e, bem assim, estabelecer os padres de formao do magistrio e a distribuio dos recursos do Fundo Nacional de Ensino Primrio; quanto ao ensino mdio, indicar as disciplinas obrigatrias do currculo, para todos os tipos de escolas desse nvel (estaduais e federais), e influir no desenvolvimento dos servios desse grau, mediante distribuio dos recursos do Fundo de Ensino Mdio; quanto ao ensino superior, autorizar o funcionamento das escolas federais, fiscaliz-las e reconhec-las, e igualmente, no caso de escolas mantidas por entidades privadas; no caso, porm, das escolas estaduais, competir-lhe- apenas o reconhecimento, salvo no caso de Estado onde j regularmente venha funcionando uma universidade estadual, por mais de cinco anos, exceo que dificilmente pode ser compreendida segundo os princpios gerais de administrao. Para todos os cursos superiores, no entanto, caber ao Conselho Federal fixar a durao mnima dos estudos e seus planos gerais de ensino, ou currculos. 5 Aos conselhos estaduais de educao compete, no mbito da unidade respectiva, funes de ordem geral no atribudas ao Conselho Federal, tais como dispor sobre a organizao dos sistemas de ensino e formular planos anuais, ou de maior durao, para o desenvolvimento de tais sistemas, bem como permitir cursos e escolas experimentais nos graus primrio e mdio. 6 A lei no faz nenhuma referncia ao ensino mantido pelos municpios, ainda que a Carta de 1946 os obrigasse a aplicar 20% de sua renda de impostos em servios da espcie. Deve-se assim entender que a legislao estadual ter inteira liberdade para tratar desse ponto. No obstante, prevem-se auxlios diretos da Unio aos municpios, em matria de ensino, o que no constitucional. 7 Os planos estaduais de educao, diz a lei, devero ser coordenados com um plano geral, de alcance necessariamente nacional, e em razo do qual se dever fazer a distribuio dos auxlios federais. Mas to importante questo no foi definida de modo satisfatrio quanto distribuio de recursos. Segundo documentos oficiais, aps quase seis anos de vigncia da lei, os resultados no parecem corresponder expectativa. Num deles diz-se que ser preciso estabelecer normas que assegurem o emprego dos recursos apenas em casos de incontestvel interesse da educao, e, em cada caso, na comprovada e estrita medida desse interesse. Em linguagem mais simples e clara, isso significa que a aplicao no tem correspondido ao interesse pblico. de observar, por fim, que a Constituio de 1967 no mais admite a vinculao de nenhum tributo, ou certa quota dele, a qualquer rgo, fundo ou despesa ( 3 do art. 65, dessa Carta, promulgada a 24 de janeiro de 1967). Tero, assim, desaparecido os fundos federais, constantes da Lei de Diretrizes. Esse ponto, como outros, recomenda que se proceda a uma reviso geral dessa lei. 8 Logo aps a vigncia dessa lei, dever-se-ia ter feito uma reforma administrativa do Ministrio da Educao e Cultura, o que no se fez. Esse problema ora se apresenta mais complexo, em face do Decreto-lei n 200, de 25 de fevereiro de 1957, que dispe sobre a organizao da Administrao Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e d outras providncias. Quanto ao Ministrio da Educao, nesse
decreto-lei apenas se mencionam os assuntos de sua competncia, nesta forma, muito genrica: I. Educao; ensino (exceto o militar); magistrio; II. Cultura letras e artes; III. Patrimnio histrico, arqueolgico, cientfico, cultural e artstico; IV. Desportos, (art. 39). S normas gerais para a Reforma Administrativa, constantes desse documento, como tambm numerosas leis que tratam da matria de ensino, obrigam a uma completa reviso da Lei de Diretrizes e Bases.
Captulo 12
Estudo e ensino da organizao e administrao escolar no Brasil
Preliminares
Procedendo anlise da Lei de Diretrizes e Bases, mostramos que, para a formulao de leis gerais de ensino, elementos de muitas fontes ho de ser considerados. Primeiramente, os de filosofia social e ideologia poltica. Depois, de doutrinas correntes sobre administrao pblica. Por fim, idias que se tenham generalizado acerca da aprendizagem e do ensino e, mesmo, de certos costumes relativos vida das escolas. Por definio, as leis tendem a regular a vida social impondo-lhe ordem jurdica. Nos pases organizados, Estados de direito, apresentam-se como instrumento de salvaguarda dos direitos subjetivos de cada cidado contra possveis excessos do poder pblico. Desse modo, buscam equilbrio entre as liberdades e garantias individuais, de uma parte, e as prerrogativas dos rgos de governo, de outra. Com esse intuito, preocupam-se especialmente com as relaes de definio, desenvolvendo as que figurem nas cartas constitucionais. Muitas vezes, porm, deixam de considerar os fatos ou as relaes de estrutura da vida social, sem cuidar dos modos pelos quais os administradores tenham de encar-los. Ora, os servios do ensino visam a realidades especficas, a situaes concretas, nas quais os administradores tm de operar para a obteno de um rendimento certo. Exemplifiquemos, para maior clareza. Repetindo um princpio da Constituio (a de 1946 e a de 1967), a lei diz que a educao direito de todos, assim reafirmando uma aspirao de filosofia social como diretriz da vida poltica. A est uma relao de definio, necessariamente abstrata. Ficar, no entanto, inoperante se no for traduzida em termos prticos que determinem, em primeiro lugar, o alcance desse vocbulo de ordem geral todos o qual, longe de referir-se a elementos iguais, diz respeito a grupos diferenciados, segundo idades, sexo, capacidades diversas e maior ou menor participao na vida do pas. A educao a ser dada a cada um desses grupos, ou a satisfao daquele direito educao no poder entender-se como indiscriminada, mas adaptada a cada caso, para
que tal direito a todos atenda. Concebe-se, para isso, uma estrutura de graus e ramos do ensino, como realmente faz a lei. Mas isso no basta. Ser preciso definir os aspectos demogrficos, uns muito amplos, relativos distribuio dos ncleos da populao pelo espao geogrfico, e outros particularizados, que descrevam a estrutura de tais ncleos, pelos grupos de condies j referidas, inclusive as de estrutura das ocupaes. De modo geral, estas ltimas se referem a trs grandes setores da economia, chamados primrio, secundrio e tercirio, os quais no se confundem com os graus de ensino por esses mesmos adjetivos qualificados, ainda que com eles possam apresentar alguma relao. Como vimos antes, o setor primrio da economia assim se denomina porque indica bens de primeira necessidade. Relaciona-se com as mais antigas formas da atividade humana, as da caa, pesca, agricultura e criao de animais. O setor secundrio abrange as atividades que produzem bens de segunda necessidade, os das manufaturas e indstria. Enfim, os de setor tercirio referem-se a atividades no diretamente consideradas como produtivas: as de distribuio da vida econmica (comrcio, transporte, bancos, publicidade); de servios de controle poltico, econmico e social (magistratura, administrao pblica e privada); de atividades destinadas proteo da vida (higiene, medicina, amparo social); de diverses (desportos, espetculos, turismo); de desenvolvimento individual (ensino em todos os graus, investigao, belas-artes, literatura, cultos).1 Ao determinar tudo isso, passamos das relaes de definio, abstratas, para as relaes de estrutura, eminentemente concretas, ou referentes vida social tal qual ela seja, ou esteja sendo. Dizemos que esteja sendo, porque, na verdade, essas relaes so contingentes, no se definindo de uma vez por todas. So dinmicas, esto em mudana constante. Nas sociedades do passado, nas quais normalmente s se davam mudanas muito lentas, admitindo-se como perfeitamente justa uma composio estratificada pela origem familiar dos indivduos, seria possvel pensar numa estrutura de feio estvel. Hoje, j assim no acontece. As relaes de definio por isso mesmo no bastam. Portanto, as leis atuais, ainda que assertivas, tendem a considerar a realidade social, eminentemente varivel ou problemtica. Essa realidade no depende de cada pessoa ou de grupos limitados, mas, de grandes conjuntos, com partes que entre si mutuamente se influenciam. A tarefa dos que se encarreguem das questes de organizao e administrao do ensino torna-se, nessas condies, das mais rduas e complexas. No estudo administrativo, os ideais que as leis procuram definir devem ser atendidos, para o que tero de prever adaptao a situaes concretas, que demandam descrio, anlise e compreenso das relaes de estrutura. Quaisquer que sejam as definies da lei, ser preciso instrumentar e fazer funcionar todo um grande empreendimento, objetivado em elementos materiais (casas para as escolas, seu equipamento, condies de financiamento para essa inverso); e, tambm dependente, ou principalmente dependente, de elementos pessoais (mestres adequadamente preparados para cada grau e cada ramo de ensino), e administradores, que formulem projetos, planos e programas, coordenem os vrios nveis de trabalho, os
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A determinao desses setores, em relao vida econmica, foi esboada por Sir William Petty, ainda no sculo XVII, mas s convenientemente elaborada nos dois ltimos decnios por Clark Colin (1940) e Jean Fourasti (1945). Para aplicao da teoria resultante aos problemas do ensino, cf. Pierre Jaccard (1957) e tambm numerosos estudos da UNESCO.
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inspecionem e controlem, investigando-lhes as condies operatrias, em cada caso particular. Tudo isso demanda preparao adequada de agentes de Organizaco e Administrao Escolar, (como, alis, dos polticos e administradores, em geral), a fim de que os servios possam bem atender aos objetivos que deles se devam esperar. Sero necessrios profissionais em nveis mais prximos do ensino como atividades de execuo (diretores de escolas, coordenadores, inspetores), e em nveis que exijam mais ampla viso de todo o processo (especialistas em questes maiores), cujo trabalho assessore a ao poltica geral, a dos administradores pblicos de mais alta hierarquia, a dos prprios rgos legislativos. No ficaria completo este volume, se no examinssemos, portanto, a situao geral dos estudos de base para esse efeito, e se no cuidssemos tambm de examinar o ensino da Organizao e Administrao Escolar, como especializao profissional, tal como se apresente nos cursos regulares de formao, ora existentes no pas. Os estudos de base, em investigaes, e as atividades de tal ensino no se separam. medida que melhor se conheam as condies de uma atividade qualquer que o respectivo ensino pode estender-se e aprofundar-se em conhecimentos bsicos e nos de ramos especializados. Por outro lado, o ensino de uma atividade qualquer, quando bem proposto, passa a exigir maiores e mais fundadas informaes, a que s a pesquisa organizada, de carter sistemtico, vem a atender. No caso das questes de Organizao e Administrao Escolar como por todo este livro se procurou demonstrar , no bastar o conhecimento das disciplinas que habitualmente chamamos de pedaggicas, em sentido restrito. Essas consideram aspectos particulares do trabalho didtico, certamente que fundamentais, mas insuficientes. A elas tero de juntar-se conhecimentos de outras fontes, relativos a todo o processo educacional em sua categoria prpria, que a vida social, e que se desdobra por muitos e variados aspectos. Isso no significa que a Organizao e Administrao Escolar, como ampla metodologia, no tenha o seu mbito prprio, ou que se confunda com esses estudos mais largos. Significa que ela hoje se desenvolve num vasto domnio interdisciplinar, o qual, por um extremo, toca a toda vida social e, por outro, s formas operativas, aos procedimentos tcnicos, desde os mais simples (ou aparentemente mais simples), os das situaes de cada classe de ensino , at os de mais ampla conjuntura, em cada escola, circunscrio ou sistema. Em termos prticos, devemos aqui responder a estas duas indagaes: Que elementos j existem em nosso pas para elucidao dos grandes aspectos da vida social a que os servios escolares devero atender, como conjunto?... Como se formam e se recrutam os organizadores e administradores escolares, e que oportunidades se oferecem a homens e mulheres que, a tais atividades, queiram consagrar-se?...
Vida social e estudos de anlise educacional Os elementos primeiramente mencionados dizem respeito a certa espcie de estudos necessrios anlise educacional. Ou seja, aos que possibilitem a compreenso de todo o processo educacional do pas, a fim de que as formas intencionais, as do ensino,
possam ser bem projetadas e bem realizadas, atendendo s expectativas sociais existentes, e tambm servindo a esclarec-las, defini-las e conduzi-las num sentido de maior progresso social.2 As escolas no funcionam no vazio. Trabalham num espao geogrfico e num ambiente humano. Tm a sua ecologia, que precisa ser conhecida, porque das condies dela retira o ensino suas energias. Mas as escolas, elas prprias, vm a institucionalizar-se, definindo objetivos peculiares, preparando o seu prprio pessoal, criando um estatuto delas privativo. Desse modo, tendem a estabelecer certo regime formal, que pode isol-las do meio social real a que se propem servir. Deixam ento de ser funcionais, de responder aos fins para que foram criadas, burocratizando-se e estereotipando suas formas de trabalho, rotinizando-se enfim. Em outros tempos, (vale a pena repetir), em sociedades mais simples menos se sentia esse prejuzo. As escolas serviam a classes determinadas por estratificao social mais ou menos rgida. Em nossa poca, so elas chamadas a desempenhar papel dinmico com maior sentido de previso, para melhor ajustamento de pessoas e grupos s sociedades mveis e fludas de nossa poca. Da, exigir-se de todos quantos tenham encargos na instrumentao e gesto dos servios escolares maior compreenso de grandes conjuntos, os da comunidade prxima, da comunidade regional, da vida nacional. A anlise educacional comea, por certos elementos que reclama, por confundir-se com a anlise social em toda a sua extenso, ou por utilizar os mesmos modelos tericos e idnticos instrumentos de indagao e prospeco. Os elementos de base provm das mesmas fontes. No os possuamos, no Brasil, at h poucos decnios atrs. A prpria descrio geogrfica e demogrfica do pas era muito deficiente, ou de todo inexistente para certas regies. A esse respeito, cumpre notar que, quando se pretendeu, ainda em 1920, em So Paulo, ou em 1922, no Cear, ou, ainda, em 1927, na prpria capital do pas, fundar reformas escolares em dados mais objetivos, tais como os do nmero das crianas a serem atendidas pelas escolas primrias, tiveram os responsveis por essas reformas de comear pela realizao do que chamaram recenseamento escolar... No caso daqueles Estados, no existiam tambm dados geogrficos indispensveis conveniente distribuio das escolas (Dria, 1930; Anurio Estatstico do Ceara (referente a 1923), 1926; Azevedo, 1931). Essa situao rapidamente mudou, no setor geogrfico e demogrfico geral, graas aos trabalhos sistemticos do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), criado em 1936. Comeamos, ento, por trabalhos de campo, censos peridicos e estimativas bem fundadas, a dispor de material abundante e fidedigno, devidamente coligido, organizado e divulgado.3 Estabelecendo um sistema coerente para essa coleta de dados, logo pde o IBGE estender suas indagaes aos setores da vida econmica e cultural em geral. Os elementos de base passavam assim a completar-se. Possibilitavam, ento, estudos de explicao e
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A anlise educacional, como a anlise econmica, pode ser feita com o sentido de investigao das condies determinantes dos processos pelos quais a educao e a economia se interpenetrem, mediante mtodos comparativos; e faz-se tambm sobre a situao concreta de cada pas, num dado tempo, luz dos resultados obtidos por aqueles mtodos, para mais precisa orientao de ao poltica racional. Cf. Educao comparada (Loureno Filho, 1965), captulo especial sobre Anlise educacional. Os Anurios estatsticos, do IBGE, regularmente publicados desde 1939, contm as seguintes partes: Situao fsica, Situao demogrfica, Situao econmica, Situao social, Situao cultural, Situao administrativa e poltica.
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interpretao, de definio dos problemas econmicos, sociais, polticos e, enfim, de antropologia cultural.4 Entidades de classe, como a Confederao Nacional da Indstria e a Confederao Nacional do Comrcio, e instituies privadas, como a Fundao Getlio Vargas, passaram a colaborar proveitosamente nesses vrios setores, preparando novos e importantes elementos informativos para a administrao pblica em geral, e muitos campos administrativos especializados, entre os quais o da educao.5 A articulao dos dados obtidos por procedimentos tcnicos homogneos, admite a construo de quadros e tabelas retrospectivas, atravs dos quais torna-se possvel caracterizar grandes tendncias de nossa vida social. Em conseqncia, pode-se fazer o clculo de projees, que fundamentem planos e programas, no s a breve termo, mas tambem, a prazos mais largos. J agora podemos saber como se desenrola o processo social brasileiro, que fatores o compem, que perspectivas est oferecendo nos aspectos do crescimento demogrfico, econmico e cultural em geral. possvel dizer qual ser a populao geral brasileira dentro de dez anos, qual a estrutura das idades, qual a composio ocupacional mais provvel, quais as tendncias de transformao tecnolgica. Desse modo, a administrao escolar, quer no planejamento do ensino primrio, relativamente simples, quer no que se refira ao desenvolvimento dos ramos do ensino mdio e superior, j dispe de dados satisfatrios. Igualmente, atravs das tendncias da vida social e econmica, dispe de informaes que podem habilitar a melhores decises dos que se encarreguem da composio de planos de cursos e programas. vista desses elementos de base que se torna possvel proceder anlise educacional desejada. Essa anlise, como ainda em recente estudo de sntese indicou a Unesco (Planejamento..., 1961), ser mais completa quando disponha de informaes sobre os seguintes grupos de fatores:
A) Fatores sociais de ordem geral tendncias gerais da estrutura socioeconmica, que leva pases de diferente nvel de desenvolvimento econmico a tomarem posies similares em face de determinados problemas; aspectos morfolgicos, relativos estrutura demogrfica (composio da populao por idades, sexo, etc.) e sua ecologia; caractersticas do sistema de composio social (classes, castas, estratos); grupos organizados, ou de presso, que tm influncia direta ou indireta sobre o sistema de ensino, sejam culturais ou religiosos, econmico-sociais, polticos, profissionais, em organizaes como sindicatos, associaes, corporaes;
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Em 1943, publicou o prprio IBGE o grande trabalho A cultura brasileira, cuja elaborao cometeu ao professor Fernando de Azevedo, da Universidade de So Paulo. Essa obra, ampliada, foi reproduzida em 1944 e em 1958. Uma edio em lngua inglesa foi publicada por Macmillan, Nova York, em 1950. A ltima parte dessa obra que, na mais recente edio brasileira, ocupa todo o III volume, trata de A transmisso da cultura, apresentando aspectos da organizao e administrao escolar no pas. Alguns trabalhos dessas entidades tm tratado de relaes entre os fatores econmicos e educacionais. A esse respeito devem ser destacadas pesquisas do Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI) e do Servio Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC).
estrutura das prprias instituies educacionais relacionadas com as de outras organizaes.
B) Fatores socioculturais Determinados pela disposio subjetiva de indivduos, grupos e sociedades, a qual d lugar a diversos sistemas de valores, propsitos de cada grupo, imagens que a sociedade forma de si mesma. Entre eles podem ser destacados os seguintes: fator de receptividade da educao; obstculos ou facilidades para aceitao de um novo sistema educacional; fatores relacionados com os problemas de estrutura do ponto de vista cultural, particularmente os de mobilidade social; fatores surgidos da unidade ou da variedade cultural; fatores que se originam do tipo de sociedade que se pretenda construir (sociedades liberais, totalitrias, pluralistas); fatores diversos (folclore, costumes, alma do povo); fatores originados da atitude em face do acesso da mulher educao.
C) Fatores econmicos renda nacional total, e per capita, nos principais setores econmicos; rendas e gastos do governo nos diferentes nveis governamentais, segundo fontes de renda e tipos de gastos; ndices dos preos de consumo e outros ndices econmicos; ritmo de crescimento da produo no conjunto da economia, por principais setores econmicos e, se possvel, ramos de atividade; volume de investimentos pblicos e particulares em conjunto, e por setores e ramos; recursos humanos: escassez ou excesso de mo-de-obra e de pessoal qualificado; necessidades de pessoal ou oportunidades de trabalho por nveis educacionais; produtividade de mo-de-obra no qualificada e do pessoal qualificado por setores e ramos principais de trabalho. A esses fatores, observa a Unesco, deve-se acrescentar o estudo dos objetivos e do ritmo de aplicao do plano nacional de desenvolvimento econmico e social de cada pas, assim como a anlise de estudos especiais, que se tenham feito para os fins de planejamento econmico.
Pesquisas sobre as realidades do ensino A coordenao e interpretao dos dados j referidos permitiro conhecer das condies sociais que mais interessam ao processo educacional em seu conjunto. A anlise ter de completar-se, porm, com os dados relativos situao das instituies de
ensino e da educao extra escolar que j existam, suas condies de organizao e funcionamento. Para isso ser necessrio coligir e organizar informaes de natureza quantitativa e qualitativa sobre tais realidades. Os primeiros se obtm atravs de levantamentos estatsticos anuais, que indiquem o movimento das escolas sobre diferentes aspectos. Os dados qualitativos reclamaro o exame de documentos legislativos, planos de cursos e programas, normas de formao do pessoal docente, recursos oramentrios, distribuio de suas dotaes, tipos de edifcios e equipamento escolar, normas de coordenao geral, inspeo e orientao do ensino, alm de outras informaes complementares. No trabalho da Unesco, j citado, esses dados qualitativos e quantitativos so assim discriminados: os objetivos e os resultados do ensino; a estrutura do sistema educacional; os planos de estudo e os programas, pelos diferentes nveis e ramos de ensino; os procedimentos didticos, em geral; as medidas de administrao escolar, no mbito nacional, regional e local; os processos de superviso e administrao escolar; a formao e recrutamento do pessoal docente e administrativo; as medidas de administrao escolar, no mbito nacional, regional e local; os processos de superviso e administrao escolar; a formao e recrutamento do pessoal docente e administrativo; o movimento do sistema de ensino existente (matrcula, repetentes, desistncias, aprovados, etc.); os edifcios escolares e sua distribuio; os meios materiais de ensino (textos, equipamento, mobilirio, etc.); as instituies auxiliares da escola; o financiamento da educao: fontes de financiamento, distribuio das despesas, clculo de custos. Com relao a tais elementos de estudo, para boa organizao e administrao escolar, deve-se tambm confessar que, ainda h trinta anos, no dispnhamos de informaes satisfatrias. Mesmo em relao estatstica escolar, eram enormes as deficincias. Um fato digno de nota, a esse respeito, deve ser registrado. Quando, em 1924 se fundou a Associao Brasileira de Educao, mencionou ela como primeiro ponto de seu programa envidar todos os esforos para que se obtivessem servios regulares de estatstica do ensino. que, em relao a todo o pas, a ltima publicao datava do ano de 1916 e se referia ao longnquo exerccio de 1907... Ainda na I Conferncia Nacional de Educao, reunida por essa entidade, no ano de 1927, em Curitiba, a maioria dos delegados estaduais a declarava desconhecer o movimento escolar das unidades federadas que representavam. Em publicaes oficiais do ano de 1930, confessavam mesmo grandes Estados, como So Paulo, que seus servios de estatstica escolar no vinham sendo cuidados na devida forma (So Paulo, Diretoria..., 1931). Ao instalar-se, ao fim desse ano, o Ministrio da Educao, nele se criou uma Diretoria de Estatstica e Informaes, a qual foi entregue capacidade de Mrio Augusto Teixeira de Freitas. A esse saudoso brasileiro ficaria o pas a dever importante trabalho
em prol da organizao das estatsticas escolares, consagrado, j no ano seguinte, por um convnio interestadual sobre a matria. Em 1933, fizeram-se as primeiras publicaes desse convnio resultantes, continuadas e melhoradas nos anos a seguir e, de tal forma, que hoje dispe o pas de servios de estatstica escolar de excelente qualidade. Faltava, porm, cuidar mais extensamente de outros aspectos de documentao geral, tal como se indicaram, e que exigiriam rgo especializado. Pela Lei n 378,6 de janeiro de 1937, que reformou o Ministrio da Educao, foi ele criado sob o nome de Instituto Nacional de Pedagogia. No se instalou de imediato. Sua organizao s veio a dar-se em agosto de 1938, aps a publicao do Decreto-Lei n 580, de 30 de julho desse ano, e que alterou a denominao original para a de Instituto Nacional de Estudos Pedaggicos, abreviadamente, Inep (cf. Instituto...,1945). Desde os primeiros dias de sua fundao, empenhou-se esse rgo em coligir e ordenar documentao e em elaborar pesquisas diversas. Fez levantar um ementrio de toda a legislao do ensino do pas, desde o ano de 1808, e assim tambm a bibliografia pedaggica brasileira a partir de 1816 at 1930, que logo publicou, continuando depois a mant-la em dia. Ao mesmo tempo, iniciou o estudo das tendncias do crescimento do ensino, publicando uma srie de boletins, com anlises referentes a perodos qinqenais. De 1939 a 1945, divulgou o Inep uma centena de estudos, 48 dos quais impressos e os demais mimeografados, com descrio e ligeira interpretao de diferentes aspectos da organizao e administrao escolar. Em 20 volumes, um referente a cada Estado, exps a estrutura do ensino primrio e normal, e, em volume especial, sob o ttulo A administrao dos servios de educao, deu a conhecer a estrutura e as formas de trabalho do Ministrio da Educao, das secretarias de educao ou departamentos de educao nos Estados, enumerando seus rgos, pessoal e despesas. Historicamente, esse o primeiro inqurito com dados objetivos sobre organizao e a administrao escolar do pas, em conjunto. Ainda nesse prazo, fez divulgar a obra em sete volumes A instruo e a Repblica, preparada por Primitivo Moacir; dois volumes com Subsdios para a histria da educao no Brasil, e um estudo de maior tomo sobre A situao do ensino primrio no Brasil, alm de outros trabalhos sobre questes menores, mas de interesse na matria, como estas: Tipos de escolas e cursos nos Estados, Vencimentos do professorado primrio; Despesas com servios de educao no Distrito Federal e nos Estados; Situao do ensino municipal; rgos tcnicos centrais de educao, alm de outras. Ademais, criou um rgo mensal, a Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos, que passou a divulgar estudos e pesquisas, noticirio do ensino e documentos da legislao nacional, estadual e municipal.7 De 1945 a 1948, desenvolveu o Inep pesquisas sobre oportunidades educacionais em todo o pas, matria sobre a qual publicou uma dezena de volumes, e assim tambm sobre construes escolares, relacionadas com um grande plano de auxlio aos Estados, conta dos recursos do Fundo Nacional do Ensino Primrio. Especialmente a partir de 1955, pde o Inep desenvolver de muito seus servios, com a instituio do Centro Brasileiro de Pesquisas Educacionais, que instalou centros
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A lei de janeiro de 1937, resultante de projeto elaborado pelo Ministro Gustavo Capanema representa um marco de progresso na organizao dos servios pblicos do pas, havendo nesse sentido precedido os grandes trabalhos do DASP. Durante esses anos, foi o Inep dirigido pelo autor deste livro. De 1945 a 1948, pelo saudoso professor Murilo Braga de Carvalho. Teve, depois, em sua direo: Ansio Teixeira, Carlos Pasquale e Carlos Corra Mascaro. Atualmente dirigido pelo Dr. Guido Ivan de Carvalho [o A. refere-se epoca da publicao da 5 edio desta obra] .
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regionais em So Paulo, Belo Horizonte, Recife, Porto Alegre e Bahia, e com a criao da Campanha de Inquritos e Levantamentos do Ensino Mdio Elementar, e Campanha do Livro Didtico e Manuais de Ensino. Dotado desses rgos complementares, passou a exercer grande atividade por meio de cursos, estgios e seminrios, alm de manter em funcionamento uma escola experimental primria, no Rio de Janeiro, e um centro de educao regional, na Bahia.8 Suas publicaes, em diferentes sries, so hoje muito numerosas, devendose destacar as que se referem aos problemas de organizao e administrao do ensino primrio em diferentes Estados. Alm disso, continuando a editar a Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos, com tiragem trimestral, passou a publicar tambm o peridico Educao e Cincias Sociais. Ainda no Ministrio da Educao, criou-se um importante rgo de estudos educacionais, representado pela Campanha Nacional de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes), que tem realizado importantes levantamentos nesse setor de ensino, sobretudo quanto s necessidades de desenvolvimento tecnolgico e formao de engenheiros. J publicou a Capes vrios importantes ensaios sobre o ensino, o trabalho, a populao e a renda nacional. Edita, ademais, um boletim peridico de informaes (of. Oliveira, 1953; Oliveira, Carvalho, 1960). Pode-se assim afirmar que os assuntos de educao j hoje figuram em nosso pas entre os que mais tm sido investigados. As realidades escolares so conhecidas e certo nmero de estudos de base oferecem farto material para planejamento e programao com sentido objetivo. Se esse material no tem sido devidamente aproveitado (e no o foi na formulao da Lei de Diretrizes e Bases), a culpa no recai, certamente, na classe dos educadores.
Bibliografia sobre problemas de organizao e administrao escolar No se poder negar que, por influncia dos servios estatsticos, organizados por Teixeira de Freitas e continuados pelo Servio de Estatstica da Educao, como pelo dos trabalhos de documentao e pesquisa editados pelo Inep, passou a bibliografia brasileira de Organizao e Administrao Escolar a revelar nos ltimos tempos maior objetividade, definindo problemas e orientando os modos de estud-los, proveitosamente. Isso pode ser facilmente verificado pelo confronto da bibliografia pedaggica em nosso pas, desde 1812 a 1940, que deu matria s primeiras publicaes no gnero, feitas pelo Inep. Trs perodos podem ser marcados nessa bibliografia, com produo quantitativa igual: 1812 a 1900, 1901 a 1930 e 1931 a 1940. Embora de extenso to varivel, cada um desses perodos arrola produo aproximada de trs centenas de ttulos, sobre variados assuntos de educao e ensino. Isso demonstra como se desenvolveram os estudos pedaggicos no pas, atravs do tempo. A produo mdia anual no ltimo perodo foi de dez vezes maior que a do primeiro (cf. Bibliografia Pedaggica Brasileira, publicada na Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos, nmeros 1, 2 e 3 de 1944). Para o que especialmente aqui interessa, deve-se salientar que, ainda do ponto de vista quantitativo, os trabalhos sobre questes de organizao e administrao escolar
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Administrao do professor Ansio Spinola Teixeira.
mantiveram proporo constante em todos eles aproximadamente, um tero dos ttulos o que demonstra como sempre se sentiu a importncia da matria. No que h profunda diferena, no entanto, na forma de propor e tratar os assuntos, ou seja, no modo de delimitar seus problemas e analis-los. No material referente ao sculo 19, a maior parte dos trabalhos que se podem qualificar como de organizao e administrao so relatrios, ou memrias histricas, de autoridades escolares (ministros, presidentes e secretrios de provncias e de Estados) e de diretores de estabelecimentos. Na maioria, tm escasso valor objetivo, a no ser por alguns dados numricos, fundados mais em estimativas que em estatstica fidedigna. Uma dezena desses trabalhos apresenta grandes ou pequenos projetos sobre servios escolares, elaborados especialmente com base nas opinies pessoais de seus autores, ainda que entre eles tenham figurado homens dos mais ilustres sua poca. Dois se destacam, pela importncia, ainda que diferentes em extenso e estrutura: o plano nacional de ensino que Assemblia Constituinte Legislativa do Imprio apresentou, em 1826, embora no com esse ttulo, o deputado Janurio da Cunha Barbosa; e a obra de muito maior extenso, representada pelos dois pareceres sobre ensino que Rui Barbosa, como relator da Comisso de Instruo Pblica, na Cmara dos Deputados, a esse rgo apresentou nos anos de 1882 e 1883 (cf. Barbosa, 1937-1952; Loureno Filho, 1966). Outros projetos menores tratam de inspeo escolar, organizao de jardimde-infncia, de ensino primrio, ensino normal, ensino secundrio, ensino superior. Ensaios que debatiam o problema da liberdade de ensino somam uma dezena, ao passo que os que discutiam a competncia do governo central para criar escolas nas provncias, e depois nos Estados, foram apenas trs. Maior trabalho, a esse respeito, elevou o plano do debate: A educao nacional, de Jos Verssimo, editado pela primeira vez, em 1890, em Belm do Par. No perodo seguinte, de 1901 a 1930, viso mais objetiva das realidades poltico-sociais aparece. Do ponto de vista descritivo, de assinalar-se, em primeiro lugar, Estatstica escolar, com uma introduo que faz honra ao organizador desse trabalho, Oziel Bordeaux Rgo, pois a insiste no papel que devem ter os dados quantitativos em qualquer esforo de organizao e administrao escolar, como j o fizera antes Rui Barbosa. Depois, os 13 volumes da srie Instruo pblica: documentos parlamentares, editados entre os anos de 1918 e 1929, aos quais se deve juntar um pequeno volume anterior, O ensino pblico no Congresso Nacional, com o qual, j em 1916, Primitivo Moacir prenunciava a grande obra que viria depois a produzir. Matria a ser ainda salientada, por sua feio interpretativa de aspectos sociais, polticos e mesmo econmicos, so os trabalhos referentes a cinco reformas regionais do ensino: So Paulo, 1920; Cear, 1922; Bahia, 1924; Pernambuco, 1926; Distrito Federal, 1927; Minas Gerais, 1927. Entre os projetos de reforma, apresentados e discutidos na Cmara dos Deputados, devem destacar-se dois: o de Monteiro de Sousa, no ano de 1914, que visava criao de uma Repartio Geral do Ensino e da Educao Nacional, para os fins de documentao e pesquisa; e o de Jos Augusto, em 1918, que procurava estabelecer, por todo o pas, uma rede de escolas normais mantidas pelo Governo Federal. Anlise de problemas poltico-administrativos transparece em numerosos trabalhos, sobretudo os que resultaram do Congresso Interestadual de Ensino Primrio, e do Congresso Brasileiro de Instruo Superior e Secundria, reunidos em 1922, pelo
Ministrio do Interior e Justia. J ao fim do perodo, a Associao Brasileira de Educao promove as suas primeiras conferncias nacionais de educao, Curitiba (1927) e Belo Horizonte (1929). Aparece nesse ltimo ano o primeiro trabalho de fundamentao sociolgica: um pequeno livro de Durkheim, traduzido. Surgem os primeiros estudos sobre nacionalizao do ensino. de salientar que as questes de finalidades do ensino comeam a destacar-se das demais, salientando aspectos de rendimento ou eficincia do ensino, embora no contivessem ainda tais conceitos de modo expresso. As expresses aspectos sociais da educao, funo da educao nas dimenses da vida, escola ativa, escola nova, escola experimental, dever constitucional de educar, formao escolar e cultural, e outras, similares, aparecem no ttulo de diferentes trabalhos, o que tudo evidenciava uma nova compreenso das instituies escolares e, nessa conformidade, da necessidade de novas bases de pesquisa para a organizao e administrao escolar. Todos esses pontos ganhariam maior nitidez nas publicaes do perodo de 1931 a 1940. nele, com efeito, que surge o primeiro trabalho de estatstica regional do ensino, com uma introduo em que se debatem questes gerais do rendimento do trabalho escolar em bases sociais, salientando a importncia dos custos do ensino. Tambm nele se fortaleceria a conscincia do valor das informaes estatsticas para essa interpretao, como diria o ttulo de um livro de Mrio Augusto Teixeira de Freitas, O que dizem os nmeros sobre o ensino primrio. Nesse perodo, pela primeira vez objetivamente se descreve, em trabalho do mesmo autor, a organizao do ensino primrio em todo o Pas, matria que mais tarde os trabalhos do Inep iriam aprofundar; e, igualmente, que o relatrio de um diretor de ensino, o Dr. A. F. de Almeida Jnior, lamenta a inexistncia de rgos de planejamento objetivo dos servios de ensino (Anurio do ensino no Estado de So Paulo, 1936-1937). A documentao histrica aparece em trs grandes volumes de Primitivo Moacir, A instruo e o Imprio, acrescida, em 1940, de um quarto volume, sob o ttulo A instruo e as Provncias. Pequenos ensaios interpretativos surgem tambm. Mas a investigao histrica, mais aprofundada, s viria a surgir depois, em estudos de que serve de exemplo, pelo rigor do mtodo, o trabalho de Laerte Ramos de Carvalho, As reformas pombalinas de instruo pblica, publicado em 1952. Contudo, desde 1932, rompera-se a estreita viso do ensino como simples transmisso de conhecimento. Um gegrafo e socilogo, Carlos Delgado de Carvalho, publica A escola como ajustamento social. A obra de Kilpatrick Educao para uma civilizao em mudana traduzida, despertando debates acirrados. A compreenso dos esforos de organizao e administrao escolar como problemtica, no mais como axiomtica, comea a generalizar-se. A idia de planejar-se a educao para fins sociais definidos torna-se vencedora no texto da Carta Constitucional de 1934. Desde essa poca, tornam-se correntes estas expresses em ttulos de muitos ensaios: educao social, funo social da escola, escola, coletivismo e individualismo, plano de educao, estudos objetivos de educao, tendncias da educao brasileira, educao para a democracia, pesquisa em educao, pedagogia regional, educao e opinio pblica, ideologia e educao. No ano de 1938, surge o primeiro peridico a salientar em seu prprio ttulo. a importncia das questes de administrao: a revista Educao e Administrao Escolar, fundada e dirigida at 1941 por Thiers Moreira.
Todo esse movimento prepara o aparecimento dos primeiros estudos de formulao sistemtica da administrao do ensino, como metodologia de ordem social. Trs trabalhos nesse sentido se distinguem. So eles: Educao pblica, sua organizao e administrao, de Ansio Teixeira, publicado em 1935, que trata dos problemas de financiamento, de planos para construes escolares e formao do professorado; Introduo administrao escolar, de Antnio Carneiro Leo, que se editou em 1939, em que a matria se apresenta sob diferentes aspectos tcnico sociais (tcnica da administrao escolar, inspeo escolar, flexibilidade dos cursos, articulao dos cursos e problema do mtodo); e, no ano anterior, tendente a maior elaborao terica, Fayolismo na administrao das escolas pblicas, de J. Querino Ribeiro, o primeiro estudo brasileiro a submeter as questes de organizao e administrao escolar a uma anlise conceitual dentro de modernos princpios gerais de racionalizao.9 Na bibliografia nacional da especialidade, essas trs obras realmente marcam uma nova fase, que coincide com a elevao dos estudos da matria ao nvel superior. Seus autores tm continuado a prestar aos problemas de organizao e administrao escolar, por si mesmos, ou por seus discpulos e colaboradores, assinalados servios. Entre esses continuadores, devem citar-se: na Faculdade Nacional de Filosofia, a professora Nair Fortes Abu-Mehry; na Faculdade de Filosofia da Universidade de So Paulo, Carlos Corra Mascaro e Moiss Brejon (cf. Ribeiro, Pereira, Brejon, 1955; Brejon, 1958; Mascaro, 1960).
O ensino de Organizao e Administrao Escolar As ltimas referncias a estudos e pesquisas em nada menos de trs escolas superiores, uma faculdade de educao e duas de filosofia com sees de pedagogia claramente confirmam a assero que dantes fizemos quanto necessidade de associarse o ensino e a pesquisa. Isso deve-nos conduzir a referir agora a evoluo dos planos e realizaes do ensino de organizao e administrao escolar, em nosso pas. At os fins da dcada dos anos 20, esse ensino no se dava seno nalgumas lies das cadeiras de pedagogia das escolas normais. S ento que se criam na Escola de Aperfeioamento Pedaggico, de Belo Horizonte, cursos para a formao de diretores e orientadores de ensino primrio. Aos fins de 1930, transforma-se a Escola Normal de So Paulo em Instituto Pedaggico, com um Curso de Aperfeioamento, em que a administrao veio a ser considerada como parte numa das cadeiras desse curso, regida pelo professor Roldo Lopes de Barros. Reorganizado depois esse rgo, como Instituto de Educao, por Fernando de Azevedo, a se ampliou a disciplina. Com a criao da Escola de Educao, na Universidade do Distrito Federal, no Rio de Janeiro, em 1935, estabeleceu-se a primeira cadeira de administrao escolar, em nvel superior, entregue aos cuidados do professor Antnio Carneiro Leo. Organizada a Universidade de So Paulo, no mesmo ano, a ela se agregou o Instituto de Educao, como seo da Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras, desse centro de estudos. Institudo por fim, em 1939, o padro federal das faculdades de filosofia,
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O livro de Ansio Teixeira foi depois reeditado com novo plano, e assim tambm o de A. Carneiro Leo; ao seu primeiro trabalho, citado, Querino Ribeiro mais tarde viria a juntar o estudo Ensaio de uma Teoria da Administrao Escolar publicado em 1952 pela Faculdade de Filosofia, Universidade de So Paulo (Publicao n 158).
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passou a disciplina a integrar, com a de Educao Comparada, uma das cadeiras da Seo de Pedagogia. O ensino passou a ento ser feito, tanto no curso de pedagogia, como no de didtica, ou seja, a constar da formao de todos os professores secundrios e de ensino normal. Nalguns institutos de educao, criados semelhana do primeiro dos estabelecimentos desse ttulo, que em 1932 se instalou no Rio de Janeiro, a disciplina passou a constar dos programas, para de modo especial servir formao de diretores de escolas, orientadores de ensino e inspetores. Com a lei orgnica do ensino normal, expedida a 2 de janeiro de 1946, previram-se cursos de administrao escolar para o ensino primrio, destinados a habilitar diretores de escolas, orientadores de ensino e inspetores escolares. Por efeito dessa lei, cursos de administrao escolar realmente se estabeleceram em institutos de educao de vrios Estados, para o que concorreram tambm cursos e estgios especiais, no Inep, de professores de ensino normal e de chefes de servios escolares em vrias unidades da Federao. Os trabalhos de ensino do antigo Curso de Aperfeioamento Pedaggico de Belo Horizonte passaram a constituir, em 1946, em virtude dessa lei, o Curso de Administrao Escolar, do Instituto de Educao, na mesma capital, sob a direo da professora Alda Lodi. Em alguns Estados, iniciativas da mesma espcie tm prosperado. O ensino da disciplina veio a existir tambm, desde 1942, em cursos pedaggicos do 2 ciclo do ensino industrial, para a formao de professores desses ramos de ensino mdio. Pela Lei de Diretrizes e Bases, confirmou-se a necessidade da formao de orientadores, supervisores e administradores escolares destinados ao ensino primrio, no, porm, para diretores e inspetores dos estabelecimentos de ensino mdio. Quanto a esses diretores, a lei se limita a dizer que devero ser educadores qualificados. de registrar que as atividades pioneiras do Inep, dantes mencionadas, tm sido muito desenvolvidas. No qinqnio 1936-1960, esse instituto fez realizar, em Minas Gerais, cursos para aperfeioamento de orientadores de educao rural; nos Estados da Paraba e Rio Grande do Sul, cursos para supervisores de ensino primrio; no Estado do Esprito Santo e So Paulo, estgios para inspetores de ensino; em So Paulo e Rio Grande do Norte, cursos para administradores escolares e orientadores de ensino; nos Estados da Bahia, Guanabara e So Paulo, estgios para diretores e supervisores em artes industriais; no Cear, um seminrio para diretores da escola primria. Reuniram esses cursos e estgios nmero superior a 1.500 organizadores e administradores de ensino primrio. Alm desse trabalho, para fins de formao regular ou de aperfeioamento em nosso pas, uma importante iniciativa da Unesco deve ser mencionada, e que tambm com a colaborao do Inep se realiza. Trata-se do curso de Especialistas em Educao para a Amrica Latina, curso avanado de administrao escolar, e que funciona no Centro Regional de Pesquisas Educacionais, do Inep, em So Paulo. Deve-se registrar tambm que entre as disciplinas dos cursos de especializao na Escola Brasileira de Administrao Pblica, mantida pela Fundao Getlio Vargas, no Rio de Janeiro, figura a de Administrao Escolar. Assim, o ensino da especialidade j ora abrange no Brasil diferentes nveis: de formao regular de administradores escolares para o ensino primrio, nos institutos de educao; de bacharis e licenciados em pedagogia, nas faculdades de filosofia, destinados formao de tcnicos de educao, carreira existente no Ministrio de Educao;
de especializao e aperfeioamento, em diferentes cursos do Inep; e, enfim, a formao de especialistas em educao para a Amrica Latina, no centro regional referido.10
I Simpsio Brasileiro de Administrao Escolar J h um decnio, os docentes de administrao escolar sentiram a necessidade de se reunirem para exame e debate das questes da matria. Traduzindo esse sentimento, os professores da Cadeira de Administrao Escolar e Educao Comparada, da Faculdade de Filosofia da Universidade de So Paulo, tomaram a si obter dessa Universidade, e de outras instituies, os recursos necessrios para realizao do I Simpsio Brasileiro de Administrao Escolar, o qual se reuniu em fevereiro de 1961. Os objetivos do Simpsio eram os de
conhecimento pessoal recproco dos professores de administrao escolar; o estudo e debate sobre a conceituao, terminologia, delimitao do campo especfico da matria e sua colocao no concerto dos estudos pedaggicos; a posio da Cadeira no currculo das diferentes faculdades e suas relaes com as demais disciplinas; os programas adotados pelos respectivos professores e a bibliografia bsica indicada nos cursos; as diretrizes para o ensino da disciplina, tendo em vista o desenvolvimento dos estudos tericos para a formao, em diferentes nveis, de pesquisadores e especialistas, bem como de profissionais qualificados em Administrao Escolar; o planejamento de inquritos e levantamentos acerca da situao atual dos estudos e das tcnicas aplicadas em Administrao Escolar nos diversos Estados ou nas diferentes reas culturais do pas.
Com relao aos objetivos do ensino de administrao escolar, estabeleceu o Simpsio que conviria fosse o ensino dividido em duas partes, uma referente situao ideal, e outra, situao atual. Segundo o esquema proposto,
poder-se-ia estabelecer em cada faculdade um Instituto de Cincias Pedaggicas, onde os futuros administradores passassem a receber preparao bsica. Mas, considerando que o professor, ao reger uma classe um administrador, e que temos tambm o inspetor, o diretor, os profissionais especializados como administradores, os tcnicos de educao, alm dos pesquisadores em administrao propriamente ditos, essa preparao bsica teria de atender a uma diferenciao vertical.
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Ao imprir-se a 5 edio, iniciavam-se novas modalidades de formao, segundo a Resoluo n 2, de 1969, do Conselho Federal de Educao, a qual fixa a durao e a constituio do Curso de Pedagogia. O texto integral desse documento figura no Anexo, devendo merecer atento exame de todos quantos se interessem pelas questes de Organizao e Administrao Escolar em nosso pas.
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Considerou o Simpsio a convenincia de se separarem as disciplinas Administrao Escolar e Educao Comparada em duas cadeiras. Recomendou, igualmente, o regime de tempo integral para professores catedrticos e assistentes, de modo a haver maior participao dos alunos, em especial do curso de pedagogia, em trabalhos prticos de centros especializados para a formao de pesquisadores. Deram, com tudo isso, os professores de Administrao Escolar das faculdades de filosofia um proveitoso exemplo, e iniludvel demonstrao do desejo, que a todos os participantes do Simpsio animou, de concorrerem para o desenvolvimento e a elevao do ensino da complexa matria a que se devotam.
A formao de administradores e especialistas em organizao escolar de esperar que, com a realizao de novos encontros de estudos, e para os quais a novel Associao Brasileira de Professores de Administrao Escolar rena material e realize pesquisas, venha o ensino da especialidade rapidamente a aprimorar-se em nosso pas.11 Nesse primeiro ensaio, j inegavelmente produtivo, no seria possvel atender a todos os problemas, como bem salientou o professor Querino Ribeiro, que lhe presidiu os trabalhos, no discurso inaugural. Com relao formao de especialistas, ento afirmou, ser preciso romper velhas tradies, a exigir grandes e continuados esforos, dedicao pessoal e recursos sempre crescentes, na medida em que forem sendo superadas nossas condies de subdesenvolvimento. A primeira dificuldade na formao de administradores e especialistas em organizao escolar est realmente em fazer compreender s prprias instituies de ensino que essa formao no se apresenta como simples disciplina dos cursos pedaggicos, mas como vasto domnio de estudos interdisciplinares, que necessita de subsdios de muitas fontes. Algumas delas, pertencem aos domnios da sociologia geral, da economia e finanas, das cincias polticas, da administrao pblica, do direito. A segunda dificuldade est na caracterizao dos mltiplos e variados tipos de formao, (como, alis, salientou o Simpsio), a requererem uma preparao bsica, sobre a qual se possam expandir diferentes ramos de especializao e aperfeioamento, em muitos nveis. Para efeito prtico, esses esforos carecero de apoiar-se numa conveniente classificao de cargos nos sistemas pblicos de ensino do pas. o que se tem observado em relao ao problema da formao de agentes administrativos de grandes empreendimentos privados (consrcios industriais, concentrao horizontal ou vertical de empresas), e, ainda, em servios pblicos de vasta extenso territorial e grande complexidade (transportes, servios de segurana, sade, realizaes industriais do Estado). Como recurso prtico tende-se, nos estudos de administrao industrial, a demarcar trs grandes setores de especializao, a serem desenvolvidos depois de uma formao bsica em organizao e administrao. So os seguintes: a) de coordenao dos servios de execuo e sua gesto direta (setor de execuo);
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Essa Associao tem como presidente o professor A. Pithon Pinto, da Universidade da Bahia, sucessivamente reeleito.
b) de comunicao e inspeo geral de servios, com suas diferentes formas de investigao sobre as condies de instrumentao e financiamento dos servios (setor de pesquisa); c) de projetao e programao em diversos nveis e formas (setor de planejamento). O que caracteriza cada um desses setores representa apenas a predominncia de um aspecto das atividades administrativas, sem excluso dos demais. No h estudo de administrao sem que se considere alguma coisa a executar, a produzir, para o que se torna necessrio saber prever e planejar. O mestre planeja em sua classe, o diretor em sua escola, os chefes de servios mais amplos no mbito que a eles se estendam. Por outro lado, nenhuma atividade de planejamento poder ser segura, sem o conhecimento das formas de execuo dos servios, suas condies, suas normas de racionalizao. E, enfim, num caso e em outro, todos os princpios de que se deva lanar mo, necessitaro apoiar-se em estudos objetivos, fundados em pesquisas sistemticas. No obstante, feita essa ressalva, cabvel no s na administrao escolar, mas em todos os campos da administrao, esse esquema poder ser levado em conta, sem prejuzo das especializaes que se fizerem necessrias, nas condies de fato, ou seja, nas situaes concretas que em nosso pas apresentam os servios de ensino primrio, de ensino mdio e de ensino superior. A questo da formao de administradores e especialistas em organizao escolar deve propor-se, portanto, num quadro de dupla entrada:
Considerada essa referncia de ordem geral, os ramos especificados para cada um dos graus do ensino vm a exigir muitas especializaes. H um campo prprio do ensino primrio, em geral, mas dentro dele problemas especiais de execuo, de controle e pesquisa. Bastar lembrar os setores especiais do ensino de deficientes, e eles so muitos; os do ensino supletivo, ou destinado a alunos fora das idades normais dos cursos, os quais hoje vm a constituir um campo novo, com problemas peculiares, o da educao de adultos; o da educao pr-escolar ou pr-primria. O mesmo se poder dizer com relao ao ensino mdio, em vista dos problemas decorrentes da subdiviso do ensino tradicional desse grau, comumente chamado secundrio, em muitos e numerosos tipos de formao tcnico-profissional ou na forma agora mais generalizada de sua diviso em dois ciclos, com modalidades diversas, tambm, de ramos do ensino tercirio, sempre crescentes em nmero, a comportarem especializaes administrativas. Em tudo isso, o fator de ordem prtica, j mencionado, e de endereo profissional dos que estudem Organizao e Administrao Escolar, ter de ser levado em conta. No far sentido formar especialistas sem que encontrem eles oportunidades de trabalho, ainda que a ao das instituies de ensino possa concorrer para que os sistemas estaduais e o prprio sistema federal cheguem a ter maior conscincia da necessidade de uma formao regular de especialistas.
Ocorre, por fim, de acordo no s com essas circunstncias, mas com a natureza mesma dos estudos prticos, que certos tipos de especializao no se logram, em condies satisfatrias, seno quando os candidatos j tenham algum tirocnio no magistrio ou em postos menores de administrao. Assim, o treinamento em servio tem de ser considerado. A classificao de cargos, como j em vrios pases acontece, passa a fundar-se num critrio duplo: o tempo de servio em certas funes e a obteno de ttulos de formao geral e especializada em organizao e administrao. o que se observa, por exemplo, em pases como os Estados Unidos, onde a maioria dos sistemas estaduais, e mesmo regionais ou locais, estabelecem requisitos de uma e de outra categoria para admisso a diferentes postos. Tomemos dois exemplos de planos de formao de administradores escolares nesse pas, o da Faculdade de Educao, da Universidade da Gergia, e outro, mais amplo, ou que no se prope a atender apenas a necessidades de ordem regional, como o do Teachers College, da Columbia University, de Nova York. Na Universidade da Gergia, aps curso bsico (em que se consideram dois aspectos centrais, o do crescimento e desenvolvimento humano e o das necessidades da comunidade, especialmente encarado sob o aspecto prtico da organizao de currculos e programas), oferecem-se trs cursos de especializao. So eles: para diretores de escolas (principals); inspetores e diretores de pequenos sistemas (superintendents); e orientadores de ensino (instructional supervisors). Em qualquer dos casos, nos estudos bsicos, figura a disciplina Metodologia e Aplicaes da Pesquisa Educacional; e, em todos os ramos especializados, disciplinas prticas, como extenso dessa metodologia. O objetivo central levar cada administrador a saber delimitar um problema concreto, a coligir e analisar os dados necessrios para sua soluo, e determinar, em seguida, o que se deva fazer, partindo da realidade conhecida; alm disso, saber planejar a ao, inclusive na forma de bem comunic-la a todos quantos tenham de participar da execuo, e assim tambm comunidade em geral, onde deva realizar-se. Aos que concluam os cursos no se expedem ttulos pela especializao, mas apenas diplomas de master (licenciado), ou de doutor em educao, segundo a extenso dos estudos. A admisso matrcula no se faz por simples iniciativa pessoal dos candidatos, mas, quando ela seja confirmada pelo decano da Escola de Educao, da Universidade, em face de informaes sobre cada um, sobre estudos anteriores e servios do Estado. A admisso pode ser submetida a estgio probatrio. Todos os cursos exigem tirocnio em servios de ensino do Estado, havendo um regime de estreita colaborao entre seus responsveis e a Universidade, a qual, por sua vez, a eles serve como centro de consulta para soluo dos problemas de organizao e administrao escolar. Os estudos oferecidos pelo Teachers College, da Columbia University, constituem plano mais vasto. A se ministram cursos de administrao em: a) educao primria, para diretores de escolas desse grau e professores de administrao escolar nas escolas normais; b) educao secundria, para diretores de escolas desse grau e diretores de junior colleges, como tambm para professores de administrao escolar nesse ramo especializado; c) educao profissional, para diretores de escolas profissionais e diretores de redes de escolas desse ramo; d) educao de adultos, para diretores de escolas de adultos e diretores de redes dessas escolas;
e) sistemas escolares, para diretores gerais, chefes de servios de pesquisa educacional e chefes de servios auxiliares; f) ensino superior, para diretores de faculdades, chefes de servios especiais nessas escolas, ou em servios administrativos gerais das universidades, e mesmo, por mais estranho que parea, para reitores de universidades. Em qualquer desses ramos especializados, exigem-se condies no s de preparao anterior para matrcula (bacharelado em educao) como de tirocnio. Tambm em todos, uma parte nos estudos realizada no Departamento de Administrao Escolar, do Teachers College, ou em outros departamentos desse centro de estudos, na forma de estgio, com participao ativa nos servios de diferentes departamentos e instituies complementares da Universidade. As idades dos candidatos tm variado entre 25 e 45 anos e o prazo de tirocnio no magistrio e cargos de administrao, entre 5 e 20 anos.
Recomendaes dos prprios especialistas Apreciando esses planos de formao de especialistas, como ainda outros, a III Conferncia dos Professores de Administrao Escolar, dos Estados Unidos, reunida em setembro de 1949, em Clear Lake Camp, formulou algumas recomendaes, entre as quais devem ser destacadas as seguintes.12
1) Os cursos de administradores escolares devero compreender disciplinas que completem nos alunos sua formao cientfica em educao, preparem para as funes especficas da profisso, mas ampliem, tambm, a formao humanstica e de liderana social. De modo geral, os estudos devero avivar nos futuros administradores a compreenso para os problemas de mudanas sociais, socioeconmicas e culturais, sem prejuzo dos fundamentos cientficos do processo educativo e do contedo dos programas de ensino no grau correspondente especializao escolhida. 2) Os cursos devero atender aos problemas de administrao de pessoal (alunos e professores); de administrao de material; de relaes com a comunidade e de financiamento. 3) Os programas devero considerar os fatos e situaes de organizao e os procedimentos administrativos gerais. Ateno especial dever ser dada aos seguintes conceitos: unidade de comando e delegao de autoridade; coordenao dos servios e liderana; canais de comunicao; controle de rendimento dos servios; planejamento, seja no sentido das diretrizes gerais de cada empreendimento, seja no da programao minuciosa dos servios de execuo. 4) No que se refere aos estudos sociais, os programas devero salientar os seguintes temas: demografia; constituio e funes da famlia; grupos sociais; estratificao
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Cf. Emerging programs for improving educational leadership (a report of the Third Work Conference of The National Conference of Professors of Educational Administration), e tambm American Association of School Administrators (1960).
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social e dinmica de grupos; orientao social segundo objetivos de grupos determinados; anlise da opinio pblica. 5) Para admisso aos cursos, devem exigir-se condies de experincia anterior no ensino e, em certos casos, j em trabalhos de administrao escolar; todos os cursos devem igualmente compreender estgios prticos, como parte integrante da formao especializada que se tenha em vista. 6) Qualquer programa de preparao de administradores que no desenvolva a compreenso dos problemas de avaliao do rendimento do trabalho escolar, de seus critrios e uso de instrumento de anlise, falhar a seus fins. Antes de tudo, esse rendimento deve ser analisado em termos de aprendizagem dos alunos, no, porm, de acordo com programas formais; essa aprendizagem deve ser verificada quanto influncia que possa ter sobre a vida da comunidade. Ser preciso no esquecer que os critrios e o sentido da avaliao mais influem no ensino do que os objetivos tericos que para ele se tenham fixado. 7) Tal avaliao requer, portanto, planejamento cuidadoso, aperfeioamento de tcnicas, mtodos e instrumentos. H estreita relao entre avaliao do trabalho escolar e pesquisa, pois a pesquisa que torna vlido qualquer critrio de avaliao. A avaliao deve ser considerada como um processo orgnico, no como o emprego de tcnicas fragmentrias. 8) As escolas devem coordenar seus trabalhos com os de outras instituies, a fim de que seus esforos se integrem em benefcio da comunidade. Os administradores escolares devem cooperar estreitamente entre si, e tambm com os responsveis por outros servios sociais. Nenhum grupo pode bem desempenhar suas funes, isoladamente. O segredo do xito a cooperao entre todos. Os administradores devem aprender a trabalhar em equipes. S por essa forma seu poder de liderana social vir a ser firmada. 9) Os cursos de formao de administradores escolares tm uma enorme responsabilidade na criao de um novo pensamento e novas atitudes, no s na vida das escolas, como no ambiente social em geral. Os lderes educacionais devem concorrer para que se desenvolva a f dos servios de educao pblica, como instrumento de melhoria e elevao da vida social com sentido democrtico.
De modo geral, as trs ltimas dessas recomendaes figuram tambm em vrios trabalhos da Unesco sobre organizao e administrao escolar, em geral, e, muito especialmente, no trabalho de sntese que preparou com base nos documentos apresentados pelos vrios pases latino-americanos Conferncia de Santiago do Chile, a realizada em 1962. Esse trabalho salienta que um dos problemas mais srios da educao na Amrica Latina a carncia de pessoas devidamente preparadas para as funes de planejamento, direo e controle dos servios escolares, e a ausncia, na maioria desses pases, de uma carreira profissional, perfeitamente definida em tais atividades (Planejamento..., 1961). Tudo quanto se possa fazer no sentido de estender, melhorar e aperfeioar os servios de administrao atender, portanto, a uma premente necessidade no sentido da
eficincia dos servios da educao popular no continente. S a preparao de administradores, realmente capacitados, poder justificar a enorme soma de dinheiros pblicos que os servios do ensino j absorvem e tero de absorver em futuro prximo.
Sntese do captulo 1 Quaisquer que sejam as leis de ensino, para que seus objetivos se cumpram, ser preciso bem estruturar e fazer funcionar os servios escolares, adaptados s condies da realidade de cada pas, em dado momento, e readaptados a mudanas que se tenham verificado e as que possam ser razoavelmente previstas. Para isso, ser imprescindvel que, de uma parte, haja o conhecimento dessas realidades e mudanas; e, de outra, que haja estudo das questes de Organizao e Administrao Escolar, e ensino dessa especialidade, quer para melhor execuo e controle de servios existentes, quer para satisfatria implantao de novos. 2 As realidades nacionais passaram a ser mais seguramente conhecidas depois da criao do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), rgo que vem realizando levantamentos estatsticos bsicos, com publicao de seus resultados. Isso tem permitido a anlise de diferentes aspectos da vida nacional, com pesquisa de suas inter-relaes. No que toca s realidades do ensino, sua descrio j vinha sendo gradativamente melhorada, desde o Convnio Interestadual de Estatsticas Educacionais, celebrado em 1933. De sua anlise se tem incumbido o Instituto Nacional de Estudos Pedaggicos (Inep), criado em 1938, e, assim tambm, outros rgos, em campos especiais. 3 No obstante, a penetrao das novas idias de investigao objetiva, no domnio da administrao escolar, a princpio, foi muito lenta, o que se pode verificar pelo exame da bibliografia dos estudos de educao. Isso se explica por s se terem desenvolvido, nos ltimos tempos, maiores estudos de demografia, economia, poltica objetiva e administrao, em geral. Como por todo este volume se demonstra, a Organizao e Administrao Escolar, na compreenso atual, matria de elaborao interdisciplinar. 4 O estudo especfico dela foi iniciado no Instituto Pedaggico, de So Paulo, em 1931, num curso de aperfeioamento para professores; criaram-se depois cadeiras da especialidade no Instituto de Educao, do Rio de Janeiro, em 1932, e, enfim, nas faculdades de filosofia, cincias e letras, a partir de 1939. Em 1946, a lei orgnica de ensino normal, veio a estimular tambm a criao de cursos de administradores de ensino primrio, em institutos de educao de vrios Estados. Nesse perodo, publicaram-se algumas obras expositivas e monografias relativas a problemas especiais. Em 1944, o Inep divulgou um levantamento geral dos servios de administrao do ensino nos Estados. 5 Desde ento, em virtude de mudanas econmicas e sociais operadas no Pas, outros estudos monogrficos apareceram sobre finanas do ensino, formao de tcnicos e desenvolvimento do ensino, em geral. Em 1961, sob os auspcios da Faculdade de Filosofia, da Universidade de So Paulo, a se reuniu o I Simpsio Brasileiro de
Administrao Escolar. A ele j se seguiram dois outros, realizados em Porto Alegre e Salvador, respectivamente. 6 A formao de administradores de ensino primrio tem consistido especialmente na preparao de diretores de escolas e coordenadores de ensino. Estudos com programas mais amplos, de carter geral, tm sido desenvolvidos em cursos de pedagogia das faculdades de filosofia. No se tem tratado, no entanto, da formao sistemtica de especialistas para a administrao de servios escolares de ensino mdio e de ensino superior, como j seria necessrio. Mas certo que, embora sem maior desenvolvimento de certos aspectos de administrao, cursos de orientadores educacionais, para o ensino mdio, tm preparado pessoas que esto influindo na vida das escolas desse nvel, ainda que de forma indireta. 7 Em outros pases, quer da Europa, quer da Amrica, cursos de administradores escolares tm existido de longa data, com maior desenvolvimento nos ltimos tempos. Dois tipos desses cursos so descritos na parte final do captulo: um relativo formao geral, e outro, formao especial de agentes administrativos para os vrios graus de ensino. Ateno especial vem sendo dada, nestes ltimos tempos, quanto aos aspectos de planejamento, controle e pesquisa. A expanso e complexidade que os servios escolares vm apresentando em nosso pas, bem como as despesas crescentes que reclamam, esto a exigir que cuidemos de estudos similares. No se poder esperar, enfim, maior eficincia nos empreendimentos escolares, como em outros quaisquer, se no se cuidar da preparao especial de seus administradores. A matria bsica, desenvolvida neste volume, apresenta-se como contribuio para esse resultado.
Referncias Bibliogrficas
da Parte 2
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Anexo
Resoluo no 2, de 12 de maio de 1969
RESOLUO N 2, DE 12 DE MAIO DE 1969 Fixa os mnimos de contedo e durao a serem observados na organizao do curso de Pedagogia. O Conselho Federal de Educao, na forma do que dispem os artigos 26 e 30 da Lei n 5.540, de 28 de novembro de 1968, e tendo em vista o Par. n 252/69, que a esta se incorpora, homologado pelo Senhor Ministro da Educao e Cultura, em 9 de maio de 1969, Resolve: Art. 1 A formao de professores para o ensino normal e de especialistas para as atividades de orientao, administrao, superviso e inspeo, no mbito de escolas e sistemas escolares, ser feita no curso de graduao em Pedagogia, de que resultar o grau de licenciado com modalidades diversas de habilitao. Art. 2 O currculo mnimo do curso de Pedagogia compreender uma parte comum a todas as modalidades de habilitao e outra diversificada em funo de habilitaes especficas. 1 A parte comum abranger as seguintes matrias: a) Sociologia Geral; b) Sociologia da Educao; c) Psicologia da Educao; d) Histria da Educao; e) Filosofia da Educao; f) Didtica.
Anexo 295
2 Nas instituies de organizao pluricurricular, a Sociologia Geral se integrar no primeiro ciclo a que se refere o artigo 5 do Decreto-Lei n 363, de 11 de fevereiro de 1969. 3 A parte diversificada compreender, segundo a modalidade de habilitao especfica e conforme as possibilidades de cada instituio, duas ou mais dentre as seguintes matrias e atividades, na forma do artigo 3: a) Estrutura e Fundamento do Ensino do 1 Grau; b) Estrutura e Funcionamento do Ensino do 2 Grau; c) Estrutura e Funcionamento do Ensino Superior; d) Princpios e Mtodos de Orientao Educacional; e) Princpios e Mtodos de Administrao Escolar; f) Administrao da Escola do 1 Grau; g) Princpios e Mtodos de Inspeo Escolar; h) Superviso da Escola de 1o Grau; i) Princpios e Mtodos de Inspeo Escolar; j) Inspeo da Escola de 1o Grau; l) Estatstica Aplicada Educao; m) Legislao do Ensino; n) Orientao Vocacional; o) Medidas Educacionais; p) Currculos e Programas; q) Metodologia do Ensino do 1 Grau; r) Prtica de Ensino na Escola do 1o Grau (estgio). Art. 3 Para cada habilitao especfica, sero exigidas as matrias da parte comum e mais as seguintes dentre as enumeradas no 3 do artigo anterior: 1) Orientao Educacional as das letras a, b, d, n e o; 2) Administrao Escolar, para exerccio nas escolas de 1o e 2o graus as das letras a, b, e e l; 3) Superviso Escolar, para exerccio nas escolas de 1o e 2 graus as das letras a, b, g e p; 4) Inspeo Escolar, para exerccio nas escolas de 1 e 2 graus as das letras a, b, i e m; 5) Ensino das disciplinas e atividades prticas dos cursos normais as das letras a, q e r; 6) Administrao Escolar, para exerccio na escola de 1 grau as das letras a, f e l; 7) Superviso Escolar, para exerccio na escola de 1 grau as das letras a, h e p; 8) Inspeo Escolar, para exerccio na escola de 1 grau as das letras a, j e m. Art. 4 O curso de Pedagogia ter como durao mnima: a) nas hipteses de 1 (um) a 5 (cinco) do art. 3, duas mil e duzentas (2.200) horas de atividades, devendo ser ministrado no mnimo em 3 (trs) e no mximo em 7 (sete) anos letivos; b) nas hipteses de 6 (seis) a 8 (oito) do art. 3, mil e cem (1.100) horas de atividades, devendo ser ministrado no mnimo em 1,5 (um e meio) e no mximo em 4 (quatro) anos letivos.
Art. 5 Podero tambm ser objeto de habilitaes especficas, no curso de Pedagogia, para o exerccio de funes tcnicas ou de assessoria, as reas de estudos correspondentes: a) s matrias da parte comum, previstas nas letras b, c, d e f do 1o do art 2o; b) s matrias e atividades previstas nas letras a, b, c, l, m, o e p do 3 do art. 2o; c) a outras matrias e atividades pedaggicas includas nos planos das instituies de ensino superior. Pargrafo nico A validade nacional das habilitaes admitidas neste artigo depender de que sejam os planos respectivos aprovados pelo Conselho Federal de Educao, de acordo com o disposto nos arts. 18 e 27 da Lei no 5.540, de 28 de novembro de 1968, e no pargrafo nico do art. 9 do Decreto-Lei no 464, de 11 de fevereiro de 1969. Art. 6 Ser sempre obrigatria, sob a forma de estgio supervisionado, a prtica das atividades correspondentes s vrias habilitaes, abrangendo pelo menos 5% (cinco por cento) da durao fixada para o curso em cada caso. Pargrafo nico Alm do estgio previsto neste artigo, exigir-se- experincia de magistrio para as habilitaes em Orientao Educacional, Administrao Escolar e Superviso Escolar. Art. 7o O diploma do curso de Pedagogia compreender 1 (uma) ou 2 (duas) habilitaes, da mesma ordem de durao ou de ordens diferentes, sendo lcito ao diplomado complementar estudos para obter novas habilitaes. Pargrafo nico A capacitao profissional resultante do diploma de Pedagogia incluir: a) o exerccio das atividades relativas s habilitaes registradas em cada caso; b) o exerccio de magistrio, no ensino normal, das disciplinas correspondentes s habilitaes especficas, e parte comum do curso ( 1 do art. 2, letras b a f), quando este tiver durao igual ou superior a 2.200 (duas mil e duzentas) horas, observados os limites estabelecidos para efeito de registro profissional; c) o exerccio de magistrio na escola de 1 grau, na hiptese do nmero 5 (cinco) do artigo 3 e sempre que haja sido estudada a respectiva metodologia e prtica de ensino. Art. 8 As habilitaes pedaggicas podero tambm ser obtidas: a) ainda em nvel de graduao, pelos portadores de outros diplomas de licenciatura, mediante complementao de estudos que alcancem o mnimo de 1.100 (mil e cem) horas; b) em nvel de mestrado, por licenciados e outros diplomados em reas afins, cujos estudos de graduao hajam alcanado o mnimo de 2.200 (duas mil e duzentas) horas. Pargrafo nico A formao de especialistas em Planejamento Educacional incluir-se-, obrigatoriamente, na hiptese da letra b deste artigo.
Anexo 297
Art. 9o As matrias e atividades fixadas para as habilitaes pedaggicas podero ter desenvolvimento diverso conforme os objetivos especficos, a durao e o nvel dos estudos em cada caso. Art. 10o As disposies desta Resoluo sero obrigatrias a partir de 1970, podendo em casos especiais ser adotadas j no corrente ano letivo. Art. 11o Revogam-se as disposies em contrrio. (a) Jos Barreto Filho, Presidente
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ndices de assuntos
Ao
administrativa, 69, 87, 91-94 educativa como servio geral ver Servios escolares metdica, 37 poltica, 91, 101, 205, 206, 233 Action-research ver Pesquisa na ao Administrao conceito de, 38-42 de material, 286 de pessoal, 62, 286 de servios gerais, 115, 118 descrio estatstica, 83, 105 do edifcio e instalaes, 123, 146, 149 do ensino, 213, 254, , 260-264, 283 dos alunos, 115, 116, 123, 140-142, 147, 149, 170 dos professores, 114, 116, 118, 123, 141, 142-147, 149 e legislao, 94-98 e organizao escolar ver Organizao e administrao escolar esquema de Fayol, 51, 59 estrutura de, 53, 120, 121, 145 geral da escola, 146 ttica, 93 teorias, 49-58 Administradores poder de deciso, 92 escolares ao, 29, 67-88, 175 controle dos recursos, 112, 189-191, 193
ndice de assuntos 299
colaborao com os professores, 144 cooperao entre, 287 cursos nos EUA, 286 de ensino primrio, 289 destinao dos recursos, 189 e organizadores escolares ver Organizadores e administradores escolares execuo da LDB, 246 formao de, 251, 252, 270-271, 281-288 participao no plano oramentrio, 181 funes dos, 62, 65, 66, 74-83, 88, 147, 282 habilitao dos, 97, 206, 283, 284 influncia nas operaes de ensino, 86 recursos a utilizar, 118 responsabilidade e autoridade dos, 73 Adolescentes ajustamento social dos, 144 condies biolgicas e psicolgicas, 128-129 e adultos analfabetos, 258 educao dos, 131, 136, 141, 163 nos EUA, 128 pr-adolescentes, 123 Agentes administrativos, 76, 85, 123, 283, 289 Agrupada, escola ver Escola graduada Agrupamento escolar ver Grupo escolar Ajustamento social da nova gerao, 28 Alemanha, cursos mdios, 127 Alemanha Ocidental, recursos para o ensino primrio, 188 Alimentao, 146 Almoxarifado, 146 Aluno administrao ver Administrao dos alunos antigo, 160, 169, 172 avaliao do, 250, 251 como pessoa, 136 especialmente dotado, 167 maturidade do, 28, 27, 110 pronto, 191-192 relaes entre os alunos, 138 sentimento de responsabilidade, 116 Amrica Latina, ensino superior, 154, 160, 166 Anlise educacional, 272-274 estatstica, 117 Antigos alunos, 160, 169, 172 Aprender a aprender, 130 Aprendizagem dos participantes ver Treinamento em servio
Aptides dos educandos, 132 Aquisio de hbitos e tcnicas no ensino de 1 grau, 109 reas escolarizveis, 112 Artes liberais, 126, 153, 155 Assistncia mdica, 146 social escolar, LDB, 225 tcnica, 65, 245 Assistentes do diretor, 169, 170 Assistentes sociais, 113 Associao Brasileira de Educao, 208, 275, 279 Brasileira de Professores de Administrao Escolar, 283 de alunos na universidade, 170 de pais e mestres, 122, 137 Atividades da vida escolar, 32 dos alunos, 144 extraclasse, 141, 144 fim, 66 meio, 66 operativas e administrativas, 87 sociais, 146 Auditrios, 113 Austrlia, recursos para o ensino primrio, 188 Autonomia universitria, 161, 164 Autoridade, 40, 52, 56 Auxiliares de administrao, 44 de conservao das instalaes, 113 de escriturao, 113 do diretor, 121, 145, 146 Auxlio federal, 244 Avaliao de aprendizagem, 145 do aproveitamento do aluno, 250 do professor, 117 do rendimento do ensino, 116, 117 modos de, 144
Base, conceito de, 236, 254 Bens materiais, 67 Bibliografia pedaggica brasileira, 277, Biblioteca, 146, 147, 169, 258 Bilateral schools, Inglaterra, 134
Bolsas de aperfeioamento para professores, 163 de estudo para educandos, 167, 226, 245 Burocracia, 55-56
Caixa escolar, 122

Clculo, objetivo do ensino 1grau, 107 Cmara dos Deputados, aprovao da LDB, 246 Campanha de Inquritos e Levantamentos do Ensino Mdio Elementar, 277 do Livro Didtico e Manuais de Ensino, 277 Nacional de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior, 277 Capacidade intelectual, classificao por, 140 Capes ver Campanha Nacional de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior Carreira docente, 142 liberal, 152 Carta poltica ver Constituio Casas maternais, 110, 123 Casas para as escolas ver Construes escolares Ctedra, 159, 168 Censo demogrfico, ensino superior, 165 Centralizao, 98, 105, 260 Centro Brasileiro de Pesquisas Educacionais, 276 de ensino superior, 152 de interesse, 114 educativo integral, 135 escolar ver Grupo escolar Regional de Pesquisas Educacionais em So Paulo, 281 CFE ver Conselho Federal de Educao Chefia, funo administrativa, 52 Chefe de circunscrio escolar, 85 departamentos de ensino, 145 distrito, 73, 77 servios, 29, 84, 180 setor, 145 Ciclos de estudos, 149, 252, 258 Circunscrio escolar, 44 Classe, 60 de adaptao, 110, 123 de ensino, 42, 44, 77 Classificao de cargos, 283, 285 por nvel de adiantamento escolar, 140-141
Cdigo civil e educao, 236, 254 de honra na universidade, 170 Co-educao, regime de, 113 Colgio, 135, 139 universitrio na LDB, 258 Colmbia, recursos para o ensino primrio, 188, 189 Colnias-escolas ver Internatos rurais Comando, 52, 54, 70, 77, 120 Comisso de programas, 145 Comportamento administrativo, 29, 57, 65, 66, 73, 88, 89, 90 Compreenso democrtica, 147 Comprehensive schools, Inglaterra e EUA, 134 Comunicao efeito funcional da, 82 entre superiores e subordinados, 81 modos de, 144 Comunidade, cooperao com a escola, 122, 137 Confederao Nacional da Indstria, 273 do Comrcio, 273 Conferncia dos Professores de Administrao Escolar, 286 Nacional de Educao, 275, 279 Congregaes de mestres ver Conselho departamental Congresso Brasileiro de Instruo Superior e Secundria, 278 Interestadual de Ensino Primrio, 278 Nacional e aprovao da LDB, 246 Conjuntura ecolgica e social, 233 Conselheiro educacional, 77, 252 Conselho de alunos, 142 de estudantes universitrios, 170 de curadores, 167 de educao no Brasil, 253, 261-264 de Segurana Nacional, 233 estadual da educao, 238, 242, 245, 247, 249, 251, 254, 260, 263, 265 Federal de Educao, 233, 238, 239, 242, 242, 243, 245, 255 e LDB, 247, 248, 251, 253, 260, 265-266 funes, 261, 262-263, 266 interferncia nos sistemas municipais, 264 Nacional de Educao, 208, 233 tcnico-administrativo, 168-169 universitrio, 167, 168, 169, 172 Conservao dos edifcios escolares, 183
Constituio de 1891, 207 de 1934, 208-209, 233, 234, 279, 237 de 1937, 207-209, 233, 234 de 1946, 209, 211, 230, 231, 233, 234, 253, 269 educao, 237, 257 funes do CFE, 262 liberdade do ensino, 249 recursos, 241, 244, 245 servios escolares, 259 de 1967, 230, 231, 233, 234, 235, 236, 242, 253, 269 alterao da LDB, 255 fundos federais, 266 planos nacionais e competncia da Unio 254 recursos para a educao, 260 reforma constitucional e mudanas na LDB, 264 servios escolares, 259 Construes escolares, 112, 270, 276 Contexto escolar, 31 Contra-Reforma, 90 Controle dos servios, 65 Controle, funo administrativa, 52, 59, 62, 73, 81, 83, 88 Convnio, 243 entre Unio e os Estados, 254 Interestadual de Estatsticas Educacionais, 288 Cooperao democrtica nas escolas, 147-148 Coordenao, funo administrativa, 36, 39, 41, 52, 59, 62, 73, 77-80, 88 Coordenador de ensino, 77, 113, 117, 121, 121, 253, 271, 289 Corpo discente, 172 docente, 86, 116, 145 Crianas de sete a doze anos, 123 em atividades produtivas, 26 educao das, 163 Critrio de idades, 27, 258 notas, 251 Currculo, 116, 143 Amrica Latina, 160 Estados Unidos, 160 globalizado, 116 linear, 116 LDB, 260 Curso complementar do ensino primrio, 127
304 Educao comparada
de especializao e de aperfeioamento, 253 de Especializao em Educao para a Amrica Latina, 281 de especializao para administradores escolares, 252 de graduao, 253, 258 de ps-graduao, 253, 258 de primria superior na Frana, 127 ginasial, 258 mdio na Alemanha, 127 para administradores de ensino primrio, 288, 288 para administradores escolares, 281, 286 para diretores da escola primria, 281 para diretores e supervisores em artes industriais, 281 para diretores, EUA, 285 para inspetores de ensino, 281 para orientadores de educao do ensino mdio, 252 para orientadores de educao rural, 281 para orientadores de ensino, 281 para orientadores educacionais, 289 para supervisores de ensino primrio, 281 universitrio, 154 Custo aluno-ano, 190-191, 194 aluno-pronto, 191 conceito de, 189-192 do ensino, 279 unitrio dos servios escolares, 189-192, 194
Decano, 69, 167, 168 Deciso, 78, 79, 93, 148 e comunicao, 81 Decreto-Lei n 200, 266 Deficientes, ensino de, 284 Departamentalizao administrativa, 50, 70 Departamento, ensino superior, 168, 172 Descentralizao, 98, 105, 260 Despesas classificao de, 182-184 com auxlios e subvenes, 184 com previdncia e seguros, 184 cotas de, 187-189, 194 de capital, 183, 184 de transferncia, 183 financeiras, 184 por habitante, 184, 189 Diferenas individuais, 25, 115, 140 Diferenciao e especializao dos cursos, 101, 105
Educao comparada 305
Dinamarca, recursos para o ensino primrio, 188 Direo da escola, 116 funo administrativa, 59, 62, 77-82 Direito educao, 209, 212, 249 Direito administrativo, 56 Diretor auxiliares ou assessores do, 121 atitude experimental, 84 cursos para, 281, 285 de unidade de ensino superior, 159 de estabelecimentos tradicionais, 136 deveres, 119 escolar, 27, 44, 63, 70, 73, 76-88, 113, 122, 145-148, 271, 285, 289 formao, 182, 280, 281 funo, 69, 85, 114, 117 geral, 85 reivindicaes, 180 Diretoria de Estatstica e Informaes, 275 Diretrizes, 93, 236, 254 e bases da educao nacional, 211, 209, 234, 240, 253, 260, 240 Disciplinas obrigatrias, 251 optativas, 160, 251 Distribuio de recursos, 241 Distrito escolar, 44 Diviso de tarefas, 50, 60, 143 Docentes ver Professores Documentao histrica publicada pelo Inep, 278-279 Dotaes oramentrias, 180, 187 Doutor em educao, diploma de, 285
Ecologia das organizaes, 59

Economia, 176, 192 da educao, 173-194 Edifcios escolares, 146, 175, 183 Educao como processo, 237 comparada, 36, 42, 100-104, 283 conceitos de, 254 Constituio de 1891, 207 Constituio de 1934, 237 Constituio de 1946, 236 de adultos, 284 de base, 108, 123, 187, 188 de excepcionais, 225
direito de todos, 234, 257, 269 e economia, 175-178 e opinio pblica, 279 em naes com regime federado, 95, 96 em naes com regime unitrio, 95, 96 escolar, 237 estudos comparativos, 36, 37, 49 extra escolar, 237, 275 fsica, 252 influncia na produo e consumo, 177 para a democracia, 279 perspectiva de eficincia, 35, 36, 37, 49 perspectiva histrica, 49 pr-escolar, 110, 123, 216, 258, 284 social, 149, 279 Educao e Administrao Escolar [revista], 279 Educao e Cincias Sociais [revista], 277 Educational guidance ver Servios de orientao educacional Eficincia, 49, 50, 51, 94, 233 Elementar, ensino ver Ensino de 1 grau Emenda Constituio de 1967, 230, 231 Constitucional n 1, 233, 265 Empreendimento cooperativo, 32 Emprstimos especiais, 101 Encarregados de servios de transporte e alimentao, 113 Ensino comum, 128 conceitos de, 104, 254 demanda de, 187 de 1 grau aquisio de hbitos e tcnicas no, 109 clientela do, 109 funo de homogeneizao, 130 funes do CFE, 262 gratuito, 187 modalidade supletiva, 123 na LDB, 216-217 objetivos, 107, 108, 124 obrigatrio, 187, 234 organizao e administrao, 107-124 pases anglo-saxes, 120 pases latinos, 120 planejamento, 111-112 relao com a famlia, 122
de 2 grau articulao com o ensino primrio, 150 articulao com o ensino superior, 150, 164, 170, 172 ciclos de ensino, 132-133 e conselhos estaduais, 263 expanso, 132. 284 funes, 102, 130, 140-141, 148, 149, 262 na LDB, 217-219, 258 objetivos, 124, 128-129. 135-136, 148-149, 258 organizao e administrao, 125-150 planejamento geral, 130 de 3 grau ver Ensino superior homogeneizao cultural, 122 liberal, 164 mdio ver Ensino de 2 grau na Constituio, 205-212 normal, 251, 252 por professores especializados, 135 por projetos, 114 primrio ver Ensino de 1 grau profissional, 127, 140, 149 secundrio ver Ensino de 2 grau superior Amrica Latina, 154 articulao com o ensino de 2 grau, 170, 172 como funo privilegiada do Estado, 166 continuidade e igualdade de acesso, 166 critrios de seleo dos candidatos, 170 distribuio geogrfica das instituies, 167 Frana, 166 funes dos conselhos de educao, 262, 263 Itlia, 166 na LDB, 221, 248, 253 organizao e administrao, 151-172 origem, 171 URSS, 153-154 supletivo, 106, 258, 284 tcnico na LDB, 219, 258 tercirio ver Ensino superior terminal, 124 Escalas de descrio, 42 prioridade, 65 Escola, articulao externa, 119 ativa, 279 bivalente, 149
Brasileira de Administrao Pblica, 281 central, 123 cooperao com a famlia, 137, 139 de 2grau, 126, 134, 135 de um s mestre, 123 de uma s classe, 112 isolada, 122, 123 experimental, 279 funo da, 25, 34, 279 graduada, 44, 112-114, 116, 122, 123 localizao, 116 maternal, 258 matriz ou central, 114 mdia ver Escola de 2 grau monovalente, 149 objetivos gerais, 25 origem da, 27 perspectivas sociais, 26 polivalente, 149 primria, 109, 139 relaes com a comunidade, 64, 121-122, 149 as famlias, 136, 139 as instituies locais, 139 o ambiente, 28, 123, 136 rgos de alta administrao, 149 os servios administrativos, 119 outras escolas, 138 reunida, 113 satlite, 114 superior ver Ensino superior tcnica, 127 nica, 259 Escrita, objetivo do ensino 1grau, 107 Escriturao, 146 Especialistas em assistncia tcnica, controle e pesquisa, 175 organizao escolar, 283-284 Especializao, 163-164 Estabelecimento de ensino bivalente ou duplo, 134 denominaes, 69 isolado de ensino superior, 171, 225, 229 particular, 249 Estado liberal, 233 Estados, legislao supletiva, 95
Estados Unidos adolescentes, finalidades da educao, 128 carreira de professor, 159 comprehensive schools, 134 currculos, 160 ndices do produto nacional bruto, 189 recursos federais, 185, 186 servios de orientao educacional na universidade, 170 Estatstica escolar, 275, 276, 279 Estratgia, 92, 93 Estrutura administrativa escalonada, 66 funcional, 53, 145 linear, 53, 66, 149, 145 mista, 53, 66 Estruturao do ensino, 100, 104 Estudantes, representao dos, 160, 169, 239 seleo de, 160, 162 Estudo dirigido, 141 Estudos de formao geral, 104 menores, 151 preparatrios, 127 tecnolgicos, 153 Exames de madureza, 228 Excepcionais, ensino de, 258 Excurses de alunos a empresas, 138 Execuo, setor de, 283 Extenso da universidade, 161 educativa, 179 Extracurriculares, atividades ver Atividades extraclasse, 141
Faculdade
de artes, 151 de filosofia, cincias e letras, 252 menores, 126 Famlia cooperao com a escola, 137, 139 expectativas em relao aos filhos, 124, 131, 132 capacidade educativa do ambiente domstico, 110 Fayolismo, 51, 59, 65-66 Federaes de escolas e faculdades, 158 Filhos, expectativas das famlias, 124, 131, 132
Filosofia poltica, 91 social, 205 Finanas da educao, 178, 179, 192 pblicas, 178, 179 Financiamento, 286 de estabelecimentos de ensino, 245 dos servios escolares, 64 local, 120 Finlndia, recursos para o ensino primrio, 188 Fins da educao nacional, LDB, 212, 248 Formao artstica, 149 de administradores de ensino primrio, 289 de administradores escolares, 220, 251, 252, 281-285 de agentes administrativos, 289 de coordenadores de ensino, 289 de diretores escolares, 280, 281, 289 de especialistas em organizao escolar, 283, 284 de inspetores, 281 de orientadores, 220, 251, 252, 280, 281 de professores para o ensino primrio e mdio, 220 de professores segundo a LDB, 251, 252 de supervisores, 220, 251, 281 escolar e cultural, 279 geral, 156, 163 humanstica, 157 nvel de especializao,164 Frana cursos de primria superior, 127 ensino superior, 166 Fraude, 141 Funcionrios de secretaria, 136 Funo administrativa, 76-83 da educao nas dimenses da vida, 279 de controle e pesquisa, 83 de coordenao, 121 de orientao pedaggica, 121 de superviso, 121 supletiva da educao de base, 108 Fundao Getlio Vargas, 273 Fundamental, ensino ver Ensino de 1 grau Fundo Nacional de Ensino Mdio, 214, 244, 245, 262, 266
Primrio, 214, 244, 245, 262, 266, 276 Superior, 214, 244, 245 Fundos especiais, 186, 231, 265 federais, 242-245, 266 gerais de educao, 186
Gesto
atos de, 96 interna das escolas, 123, 149 Ginsio nvel de ensino, 135, 139 de educao fsica, 113 Gratuidade do ensino, 90 Graus de ensino, LDB, 216, 217, 221 Grmio recreativo, 122 Grupo escolar, 113 solidrio, 55 primrio, 28 direitos do, 207
Herana cultural, 64
High schools, 135 Holanda, recursos para o ensino primrio, 188 Homogeneizao cultural, 104, 130, 187 Honduras, ndices do produto nacional bruto, 189
Idade
anti-social, 110 escolar, 110 de ensino obrigatrio, 111 Ideologia e educao, 279 Igualdade de oportunidades, LDB, 259 Impostos destinados ao ensino, 186, 264, 266 ndia, recursos para o ensino primrio, 188 Indonsia, recursos para o ensino primrio, 188 Inep ver Instituto Nacional de Estudos Pedaggicos Informaes para a tomada de deciso, 87 Inglaterra Education Act, 166, 246 bilateral schools, 134 comprehensive schools, 134 ensino superior, 166 primary central schools, 127 recursos federais, 186
Iniciao artstica, LDB, 252 Inspeo ver Servios de inspeo Inspetor de ensino, 29, 63, 76, 83-85, 120-123, 175, 182, 221, 252-253, 271, 281 Instalaes, administrao das, 146 Instituies complementares da escola, 123 de educao extra-escolar, LDB, 258 de ensino superior, distribuio geogrfica, 167 particulares do ensino, 101, 186 peri-escolares, 64 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, 272, 288 de documentao e pesquisa pedaggica, 101 de educao, 252 de Educao do Rio de Janeiro, 288 Nacional de Estudos Pedaggicos, 276, 277, 279, 281, 288 Nacional de Pedagogia, 276 Pedaggico de So Paulo, 288 Instructional supervisors ver Orientador de ensino Inteligncia social, 63 Internatos rurais, 113 Investigao operacional ver Pesquisa na ao Investimento social, 193 Itlia, ensino superior, 166
Japo, ndices do produto nacional bruto, 189

Jardins de infncia, 110, 123 Jornal escolar, 122 Jovens e adultos, 163 Juntas de administrao universitria, 167
Laboratrios, 146, 169

Laicidade do ensino, 90 LDB ver Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional Legislao, 105 do ensino, 95, 211 funes da, 31, 98, 99 ordinria, 95, 105 perspectiva da, 94 Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, 230, 233, 236, 240, 260 anlise, 257-267 defeitos de tcnica legislativa, 254 contedo, 235-255, 265 texto integral, 212-232 competncia federal e estadual, 239 formao de administradores, 281
imperfeio da, 245-252 poder discricionrio 238 razes do veto, 246 recomendaes da Unesco e OEA, 241 Lei n 4.024 ver Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional Leis do trabalho e educao, 236 especiais e subveno federal, 245 orgnicas do ensino, 102, 234, 288 Leitura, objetivo do ensino de 1grau, 107 Liberdade da iniciativa particular, 249 do ensino na LDB, 213, 249 Liceu, 135 Liderana, 52, 62-64, 66, 87, 147-149 Limite de matrcula, 110 ver Professores Manuteno de mquinas, 146 Master (licenciado), diploma de, 285 Mdio, nvel, 25 Meios e fins, 32, 51, 71, 73, 75 recursos, 144 Mercado de trabalho, 64, 131, 165 Mercadorias ver Bens materiais Mestre ver Professor Mtodos didticos, ensino superior, 160 Mxico, ndices do produto nacional bruto, 189 Ministrio da Educao e Cultura, 238, 239, 240, 246, 265 administrao federal, 261 na LDB, 249 reforma administrativa, 266-267 Ministrio do Interior e Justia, 278 Misses culturais, 258 Motivao, 54, 66 Movimentos de cooperao com os problemas locais, 122 reivindicao de estudantes, 171, 172 Museus, 258
Magistrio
Nacionalizao do ensino, 279

Nveis de comando, 68 Nvel escolar, 25 Normas regulamentares, 143 Noruega, recursos para o ensino primrio, 188 Ncleo escolar, 114, 123
Objetivos, 53, 72, 109, 125, 144, 154

Obrigatoriedade escolar, 110, 127, 232, 258 OEA, recomendaes, 98-102, 240 Oficinas, 113, 146 Oportunidades educacionais, 131, 139, 175, 186, 187, 276 Oramento, 181 de despesas, 185 dos servios escolares, 179-181 programa, 193 Organizao conceito, 39-42 da escola, 61 e administrao escolar aspectos de seu estudo, 29-47 bibliografia sobre, 277-280 definio, 38 disciplina, 280, 288 esquemas de, 49, 50 funes dos conselhos de educao, 262, 263 no Brasil, 269-289 setores da, 42, 45, 47, 73 sistemas de referncias, 32-34 eficiente ver Burocracia funo administrativa, 59 geral do ensino na LDB, 257 horizontal, 66 organograma da escola de 2grau, 146 social das empresas, 51 teorias clssicas de, 57, 65-66 vertical, 66 Organizadores e administradores escolares, 29, 36, 70, 84, 173, 205, 206 elaborao do oramento, 188 execuo da LDB, 235, 245 rgos de coordenao, 54 rgos de direo, 70 Orientao didtica, 105 educacional e profissional, 64, 132 educativa na LDB, 221, 252 pedaggica ver Superviso de ensino profissional, 137, 149 Orientador de ensino,77, 113, 117, 121, 123, 221 curso, 281, 289 de educao rural, 281 formao de, 251, 252, 253, 281 mdio, 252
origem do termo, 252-253 primrio, 252, 280 Orientation scolaire ver Servios de orientao educacional
Pais ver Famlia

Papis sociais, 27, 28, 60 Paquisto, recursos para o ensino primrio, 188 Ptrio poder, 236 Pedagogia do ensino superior, 170, 172 regional, 279 Personnal service ver Servios de orientao educacional Pesquisa em educao, 279 na ao, 84 setor de, 284 Planejamento, 36, 65 da rede escolar primria, 111 do ensino, 101, 254 de ensino superior, 165-166 do exerccio fiscal, 181 dos servios do ensino, 245 e crescimento demogrfico, 123 regional e setorial de servios escolares, 167 setor de, 284 Planejar e programar, 74-77, 87 Planificao e tecnologia, 164 Plano administrativo, 87 de cursos ver Currculos de desenvolvimento econmico e social, 139 estadual de educao, 242, 254, 266 financeiro ver Oramento geral de educao, 254 local de educao, 63 nacional da educao, 63, 209, 233, 234, 240, 242, 266 regional de educao, 63 Policy ver Poltica e administrao Poltica educacional, 90, 173, 176, 194 de emprego e educao, 188 e administrao, 91-94 econmica, 176 estratgica, 93 Preparao profissional dos jovens, 128 dos mestres, 118
Presidente da universidade ver Reitor Preveno de problemas, 74 Primrio ensino ver Ensino de 1 grau nvel, 25 Primary central schools, Inglaterra, 127 Primeiro ciclo, 149 Principal ver Diretor Procedimentos, 61, 145, 116 Processo administrativo, 29, 57, 65, 66 Produtividade, 65 Professor adjunto, 159 aperfeioamento do, 116, 121, 163 ascendncia, 70 assistente, 159 carreira nos EUA, 159 catedrtico na Amrica Latina, 159 de disciplinas especficas, 252 deveres do, 119 e gesto dos servios escolares, 29, 77, 84, 144 exames e provas, 250-251 formao do, 182, 251-252, 270 funes do, 68, 85, 112 personalidade do, 63 qualificao do, 238 recrutamento e formao, 159, 172 relaes entre, 138 Profissionalismo, 156 Programa, 72, 73 de ensino, 116, 124 mnimo, 116 nuclear ou bsico, 144 Projees, procedimentos tcnicos homogneos, 273 Projetar, 74 Projeto, 38 setorial, 87 Promoo dos alunos, 117 Provas objetivas, 117, 145 Psicologia e relaes humanas, 54 Puberdade, 128
Quadrivium,
127
Racionalizao, funo administrativa, 51, 58, 61, 66

Ramos de ensino, 105
Receita e despesa, 193 Recursos federais, 242, 245, 266 fundos nacionais, 242, 243 para o ensino superior, 165 redistribuio, 186-189 para a educao, 193, 225 fontes de, 185-186 modo de aplicao, 257 projetos de distribuio, 47 Rede escolar, 44, 131 Reduo do dia escolar, 113 Reforma, 90 Regulamentos, 247 Reitor, 167 Relaes aluno-professor, 66, 144 de poder, 56 entre os alunos, 138 entre os professores, 138 escola-comunidade, 286 funcionais, 83 humanas, 34, 54-55, 59, 68, 85, 87, 136-137 interpessoais no ensino, 60 professor-aluno, 34, 62, 142 Rendimento, 36, 49 Repartio Geral do Ensino e da Educao Nacional, 278 Responsabilidade do ensino superior, 164 no nveis administrativos, 40 Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos, 276, 277 Revoluo de 31 de maro de 1964, 230 Francesa, 90 Roteiros de ensino ver Currculo
Salas de aula, 113, 169

Secundrio, ensino ver Ensino de 2 grau Segundo ciclo, 149 Segurana nacional, 233, 234 Seminrio sobre la Educacin Universitria en la Amricas, 158 Seminario sobre Planeamiento Integral de la Educacin, 99 Senado universitrio ver Conselhos universitrios Sries didticas, 27 Servio de Estatstica da Educao, 277 Servios censitrios, 101
de aprendizagem industrial, 186 de comunicao e controle geral, 120, 121 de coordenao e gesto direta, 114 de coordenao e gesto interna, 140 de ensino ver Servios escolares de estatstica escolar, 101 de inspeo escolar, 69, 82, 83, 120, 121, 221, 252 de sade escolar, 183 setor de, 68 Servios escolares adequao, 103 administrao, 86-87, 175, 260-264 auxiliares, 147, 169 benefcios reais, 175 caractersticas administrativas, 61-62 custos, 189-192 de acompanhamento da vida profissional dos egressos, 170 de assistncia aos alunos, 116, 170 de assistncia tcnica ao ensino, 65, 170 de biblioteca e publicaes, 170 de controle do rendimento do trabalho escolar, 170 de difuso cultural, 179 de extenso educativa e bolsas, 184 de orientao educacional e profissional, 132, 137 de orientao educacional, 140-141, 145, 150, 170, 252 de relaes com o pblico, 170 despesas, 182-184, 192, 194 distribuio geogrfica, 31, 61, 74 e legislao ordinria, 211 e leis de ensino, 288 especiais, 170 estruturao e gesto, 25, 29, 104, 172, 247, 258-264, 265 financiamento, 64, 101 gerais de manuteno, 169 gerais de secretaria e arquivo, 169 gerais, administrao dos ver Administrao dos servios gerais na LDB, 254, 258, 259, 264 objetivos, 269 oramento, 179-182 planejamento, 28, 76, 167, 240, 245 recursos, 185-189 teorias de organizao aplicadas aos, 49-66 valorizao social, 114 Setor tercirio, relaes com a educao, 188 Setores da economia, 270 Simpsio Brasileiro de Administrao Escolar, 282, 288
Singular, escola ver Escola isolada Sistema de crditos na promoo dos alunos, 135 de educao superior, 164 de ensino mdio, LDB, 248 de pelotes, 113 federal de ensino, LDB, 247, 260 geral de educao, LDB, 248, 260 local de ensino, 44, 120 nacional de ensino, 44, 105, 102-104 regional de ensino, 44 supletivo federal, 242 Sistemas de ensino gradao dos, 44 na LDB, 214, 257, 259, 260 municipais, 264 pblicos, 89-106, 175 Socilogos da administrao, 58 Studium generale, 151 Subordinao funcional, 147 Subvenes, 186, 245, 260 Sucia, recursos para o ensino, 188 Sua, recursos para o ensino, 186, 188 Superintendents, 285 Superviso de ensino, 60, 120 Supervisores, 73, 121, 123 de ensino primrio, 281 formao de, 251, 281
Ttica, 92 Taylorismo, 50-51, 65 Tcnicos de educao, carreira no MEC, 281 Teorias da organizao descrio geral, 50-57 aplicadas aos servios escolares, 59-63 Testes, 115, 117, 140, 141, 145 Tipos de escola, 149 Trabalho escolar, abordagens, 34 Trabalhos de grupo no ensino superior, 164 Transferncia de alunos na LDB, 228 Transporte de alunos, despesas, 183 Transportes, 146 Treinamento em servio, 56, 66, 120, 285 Tributao destinada ao ensino, 186, 194 capacidade de, 185
Trivium, 127 Turno dirio, 113 Turquia, recursos para o ensino primrio, 188
Unesco, 133, 240, 274, 275

Unio Sul-Africana, ndices do produto nacional bruto, 189 Unidades de experincia ver Ensino por projetos Unitria, escola ver Escola isolada Universalidade do ensino, 90 Universidade crise na, 152-155, 172 educao comparada, 154 estrutura, 158 estudos preparatrios, 127 funes, 159 misso, 163 na LDB, 223, 229 relaes com o Estado, 158 sentido cultural, 156 tipos de, 152 traos histricos, 151-153 Utilidade marginal, 65, 182
Validade de estudos na LDB, 259

Venezuela, recursos federais, 185 Vida escolar, situaes prticas, 79-80 Vida profissional dos alunos, 149
Zonas no-escolarizveis, 123

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COLEO LOURENO FILHO

Manoel Bergstrm Loureno Filho

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Braslia-DF Inep/MEC 2007

A Leda e Ruy, pela preciosa colaborao

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Leonor Maria Tanuri

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I o rte r Pa iza ola an Esc rg o O de tra s io inis p c dm rin A P e

Loureno Filho, diretor geral da Instruo Pblica do Estado de So Paulo 1930.

Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 35

Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 37

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Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 41

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Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 45

Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 47

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Descrio minuciosa do taylorismo encontra-se em Walther (1958).

Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 51

Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 53

Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 59

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Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 63

Este assunto ser especialmente apreciado nos captulos 7 e 8.

Organizao e Administrao Escolar

Grficos representativos das estruturas citadas foram includos no captulo anterior.

Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 71

Sobre a anlise dos objetivos do ensino, cf. Bloom (1956).

Organizao e Administrao Escolar

Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 73

Organizao e Administrao Escolar

Para uma viso prtica do problema, cf. Roetchlisberger (1941).

Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 81

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Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 93

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Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 97

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Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 99

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Organizao e Administrao Escolar

Quadro 1 Deveres de professores e de diretores

Fonte: adaptado de Moehlman (1940).

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Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 121

Organizao e Administrao Escolar

O A. refere-se ao sculo 19 (N. do E.).

Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 129

Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 133

Organizao e Administrao Escolar

Figura 1 Organizao de uma escola de 2 grau de tamanho mdio

Organizao e Administrao Escolar

O A. refere-se ao sculo 19 (N. do E.).

Organizao e Administrao Escolar

Publicao original em espanhol. Traduo do A.

Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 161

4) Formao geral e especializao

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