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Regulacin y supervisin del sistema de o o jubilaciones y pensiones del Paraguay

Emilio Ortiz Trepowski y Bernardo Navarro Amarilla Instituto Paraguayo de Investigaciones Econmicas1 o 22 de diciembre de 2012

Eligio Ayala 844 casi Tacuar Asuncin, Paraguay. Telfono 441.320 , o e

Indice general
1. La regulacin y la supervisin en el sistema actual o o 1.1. La regulacin del sistema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . o 1.2. La supervisin y el control . . . . . . . . . . . . . . . . . . . o 1.3. Estudios anteriores acerca de la regulacin y la supervisin o o 1.4. La normativa de inversin de las reservas del sistema . . . . o 3 4 5 8 9 13 13 15 15 17 18 18 19 19 19 20 22 23 23 24 25

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2. Creacin de una Superintendencia de Jubilaciones y Pensiones o 2.1. Es necesaria una entidad de supervisin? . . . . . . . . . . . . . o 2.2. Diseo institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . n 2.2.1. Entidad especializada o integrada? . . . . . . . . . . . . 2.2.2. Independencia operacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.3. Financiamiento y otros recursos . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.4. Suciente poder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.5. Gobierno corporativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. La supervisin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . o 2.3.1. Elementos bsicos de una supervisin efectiva . . . . . . . a o 2.3.2. Qu supervisar? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e 2.3.3. Licencia para operar, fusiones y liquidaciones . . . . . . . 2.3.4. Normas de inversin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . o 2.3.5. Informacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . o 2.3.6. Marketing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Nueva losof de la regulacin y la supervisin a o o

Indice de cuadros
1.1. Fiscalizacin de las Cajas del Sistema Obligatorio . . . . . . . . . o 6

Cap tulo 1

La regulacin y la o supervisin en el sistema o actual


Un sistema cerrado de conocimiento fctico, a que excluya toda ulterior investigacin, puede llamarse sabidur o a pero es en rigor un detritus de la ciencia. El sabio moderno, a diferencia del antiguo, no es tanto un acumulador de conocimientos como un generador de problemas. La ciencia, su mtodo y su losof e a. MARIO BUNGE

Antes que nada, es importante discutir el alcance de estos trminos, que mue chas veces se utilizan como si fueran sinnimos. En general, existe un consenso o en que ambas actividades son diferentes, y en este sentido, Llewellyn (1999) establece una clara distincin entre ambas. En efecto, dene a la regulacin o o como el establecimiento de ciertas reglas de conducta, al monitoreo como la labor de vericar si dichas reglas son cumplidas o no, y a la supervisin como o una observacin ms general de la conducta de la rma. No obstante, sostiene o a que estas actividades conceptualmente diferentes pueden ser desarrolladas por una misma entidad. En la misma l nea de argumentacin, Demarco y Rofman o (1998), y Hinz y Mataoanu (2005), opinan que la labor de regulacin es la de o ofrecer reglas espec cas y estndares, mientras que la supervisin es el proceso a o de implementar el sistema y forzar el cumplimiento de aquellas reglas. Otros dejan entrever que existe un buen grado de superposicin entre estos o conceptos. Por ejemplo, Aoide (2012), dene a la regulacin de las jubilaciones o y pensiones como un trmino legal que involucra el conjunto de leyes, reglas y e estndares que gobiernan la industria de jubilaciones y pensiones, y los procea dimientos necesarios para forzar su cumplimiento. De esta denicin se puede o entender que, por lo menos, la actividad de monitoreo forma parte de la activi3

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dad regulatoria. Palmer y Cerruti (2009), a pesar de estar de acuerdo con la distincin entre o ambas actividades, admiten que el uso de los trminos regulador nanciero o e supervisor nanciero, como indistintos, es una prctica comn. a u

1.1.

La regulacin del sistema o

La regulacin del sistema de jubilaciones y pensiones del Paraguay es pelio grosamente incompleta, pues a pesar de que las entidades del sistema obligatorio de jubilaciones y pensiones fueron creadas por diversas leyes, y existen tambin e numerosos Decretos de reglamentacin, en general, gran parte de las actividao des de stas no estn reguladas adecuadamente, en particular, la consistencia e a entre los parmetros de aportes y de benecios, la inversin de las reservas a o acumuladas, la gestin de la sostenibilidad de largo plazo y los mecanismos de o supervisin y control. Resalta tambin la ausencia de una perspectiva amplia o e en la regulacin que incluya al mercado de capitales, al sistema de seguros de o largo plazo, al sistema nanciero y al sistema de jubilaciones y pensiones, como un todo, de manera que queden regulados los valores en riesgo que involucran a estas diversas reas. a En efecto, la regulacin de las inversiones incorporadas en las distintas leyes, o parecen copiadas de un mismo texto y se reducen a unos pocos art culos que no contienen los elementos m nimos de gestin de los riesgos que se incluyen en las o mejores prcticas y en los estndares internacionales. a a Por otro lado, la inexistencia de una entidad gubernamental a cargo de la regulacin y la supervisin del sistema ha conducido a que los cambios en el marco o o legal de las diferentes entidades siga un camino desordenado y hasta catico en o algunos casos. Las Cartas Orgnicas de muchas de las entidades son muy ana tigas1 y obsoletas, pues en un mercado tan dinmico, las disposiciones de hace u a 10 aos atrs, puedan estar hoy ya completamente desfasadas. En la mayor n a a de los casos, las modicaciones a las Cartas Orgnicas no son discutidas con a las instancias tcnicas2 del Estado y tampoco han resuelto la obsolescencia de e dichas disposiciones, sino que ms bien se han limitado a hacer ms generosas a a las reglas de otorgamiento de los benecios, con el consiguiente perjuicio a la sostenibilidad nanciera del sistema. En cuanto a los procedimientos usuales para aprobacin de las normas para o el sistema de jubilaciones y pensiones, tambin existe una gran preocupacin, e o
1 Muchas de las disposiciones de la Ley de Organizacin Administrativa de 1909 siguen o vigentes para la Caja Fiscal. Lo mismo ocurre con el marco legal del IPS que data de 1943. 2 No se sabe muy bien con quin discutir, dado que no existe una institucin legalmente e o responsable ni un conjunto de recursos humanos especializados en el area.

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pues en la vasta mayor de los casos las leyes no han surgido como resultado de a una discusin amplia entre las partes interesadas, sino que han sido iniciativas o de los gremios de jubilados y pensionados, autoridades de la Cajas o incluso del mismo Parlamento Nacional. Un ejemplo concreto es el caso de la Caja Fiscal, en el que el esfuerzo de reforma del Poder Ejecutivo, que llev a la promulgao cin de la Ley N 2.345/2003, fue seguida por alrededor de 20 modicaciones o de la ley no originadas en el Ministerio de Hacienda y que redujeron substancialmente la capacidad de ordenar la Caja Fiscal, que era el objetivo de la mencionada Ley de reforma. En muchos casos, estas modicaciones a la Ley N 2.345/03 fueron aprobadas por el Parlamento Nacional, haciendo caso omiso de las consideraciones tcnicas expuestas por el Ministerio de Hacienda e e incluso rechazando el veto del Poder Ejecutivo contra la sancin legislativa o de algunas normas. As se puede observar que existe una gran dicultad para , plantear reformas del sistema de jubilaciones y pensiones principalmente por la inexistencia de una entidad especializada responsable de la regulacin y suo pervisin de todo el sistema mientras que existe una relativa facilidad para o lograr modicaciones que hacen aparentemente ms generoso el sistema, lo cual a puede ser contraproducente en realidad para los cotizantes ante un escenario fuertemente decitario. Esto plantea en el fondo un problema serio de regulacin y, ms all, la ausencia de un consenso pol o a a tico sobre el estado del sistema de jubilaciones y pensiones del Paraguay, sus proyecciones y sus riesgos. En cuanto al sistema privado y voluntario de pensiones, carece de regulacin o y se apoya en leyes generales sobre mutualidad. Sin embargo, existe en este sector un criterio mucho ms slido sobre la necesidad de autocontrol, lo que le ha a o permitido ser un actor muy importante y de creciente participacin. o

1.2.

La supervisin y el control o

A pesar de la heterogeneidad del marco regulatorio m nimo que caracteriza a las diferentes entidades del sistema, hay coincidencia en la falta de un ente especializado que se encargue de la supervisin y scalizacin, es decir, que o o tenga como unico n la realizacin de estas labores cr o ticas. El unico caso que cuenta con supervisin y scalizacin por parte de dos Superintendencias, la o o de Bancos y la de Seguros, es la Caja Bancaria. Pero an en este caso, estas u Superintendencias no han desarrollado an un equipo que posea el conjunto u de conocimientos actuariales y nancieros especializados como para entender la regulacin y supervisin del sector. Para estas dos Superintendencias, la supero o visin de la Caja Bancaria es una tarea ms bien de carcter marginal. En el o a a Cuadro 1.1 se informa lo que incorporan las distintas leyes como mecanismos de control y scalizacin de las diferentes entidades del sistema. o

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Cuadro 1.1: Fiscalizacin de las Cajas del Sistema Obligatorio o Cajas Caja Fiscal IPS Caja Bancaria Caja Parlamentaria Caja Municipal Caja de la ANDE Caja de la Itaip Binacional u Fuente:Elaboracin propia. o
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Supervisor Contralor General de la Repblica1 a u S ndico de la Contralor General de la Repblica a u Superintendencias de Bancos y de Seguros Auditor2 Auditor externa y Contralor General de la Repblica3 a a u S ndico de la Contralor General de la Repblica a u S ndico4

La Direccin de Jubilaciones y Pensiones es scalizada como una dependencia del Ministerio o de Hacienda. El Presidente del Congreso nombra un Auditor. Asimismo, dado que el Fondo es administrado por el IPS, esta tambin bajo la scalizacin del S e o ndico del IPS. La auditor es independiente y contratada por la Caja. Asimismo, es scalizada por el Minisa terio de Hacienda. S ndico nombrado por el Director General Paraguayo con salario de la institucin. Se contratan o auditor externas. as

A pesar de la ausencia de un supervisor especializado, se considera que es util analizar, en primer lugar, las caracter sticas de scalizacin y control que o hoy tienen las Cajas, pues este estudio puede aportar datos importantes que puedan ser de utilidad para el futuro ente supervisor. Como muestra el Cuadro 1.1, en todos los casos, la ley especica para cada Caja un esquema propio de scalizacin3 , en la mayor de los casos un S o a ndico de la Contralor o un Auditor, interno o externo. Iglesias y Valdez (1995), al a referirse a la generalizada gura del S ndico, arman que cada una de las distintas entidades genera su propia reglamentacin espec o ca y scaliza su propio funcionamiento. Asimismo, abogan por una correcta separacin de funciones o y responsabilidades como una de las caracter sticas bsicas para asegurar una a administracin eciente. o Se observa que la scalizacin que la Contralor General de la Repblica o a u realiza por medio de la gura del S ndico, tiene serias limitaciones y no puede constituirse en una verdadera instancia de regulacin, supervisin y control del o o sistema obligatorio de jubilaciones y pensiones por varias razones que se exponen a continuacin. o 1. La Contralor General de la Repblica scaliza a todo el sector pblico a u u paraguayo, incluyendo las entidades regionales o departamentales, municipalidades, Banco Central y los de los dems bancos del Estado, entidades a autnomas, autrquicas o descentralizadas, as como a las empresas del o a Estado o mixtas, por lo que el universo que debe scalizar es grande y
3 En el sentido de que no estn insertas en un esquema centralizado y especializado de a regulacin y scalizacin. o o

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heterogneo. e 2. Normalmente, la scalizacin a las Cajas es realizada por una sola persona o de la Contralor General de la Repblica, es decir, el S a u ndico. En los casos donde no existe la gura del S ndico, la Contralor General de la a Repblica suele enviar un equipo de personas, pero esta labor es slo u o ocasional. 3. Las entidades bajo el control de la Contralor General de la Repblica a u tienen caracter sticas y nes muy diferentes, lo cual hace compleja la labor de esta entidad. 4. El salario del S ndico de la Contralor General de la Repblica que scaa u liza a las Cajas es pagado por la institucin bajo supervisin, lo cual introo o duce la posibilidad de ciertos conictos de inters. El mismo comentario se e puede aplicar para los casos de auditores nombrados por las autoridades de las Cajas. 5. Su labor se circunscribe al control, vigilancia y scalizacin de los bieo nes y del patrimonio del Estado, ejecucin y liquidacin del Presupuesto o o de Gastos, gestin scal, as como la denuncia de los delitos constatados o durante su tarea de scalizacin. o 6. No pretende, en ningn caso, erigirse como reguladora del esquema de u jubilaciones y pensiones, slo ejercer la scalizacin y el control, dentro o o del marco de su mandato legal. Se deduce de los tres primeros puntos anteriores, que la labor de scalizar de una manera efectiva a las Cajas previsionales es una actividad abrumadora para la Contralor General de la Repblica y escapa a su capacidad real. Asimismo, a u el ultimo punto indica que gran parte de las labores propias de una Superin tendencia de Jubilaciones y Pensiones, queda fuera del mbito de gestin de la a o Contralor En efecto, gran parte del trabajo de una Superintendencia de Jubia. laciones y Pensiones pasa por velar por el correcto funcionamiento del sistema mirando no slo al Estado sino tambin a la persona como sujeto del seguro o e social, la sostenibilidad de largo plazo antes que slo el funcionamiento de corto o plazo o de caja, el sistema antes que una entidad aislada en particular y en conexin con otros sistemas como el de seguros y del mercado de capitales. o El caso de la Caja Bancaria, como unica Caja con supervisin y scaliza o cin de una entidad especializada4 , es interesante. Esta entidad siempre estuvo o scalizada por la Superintendencia de Bancos, y adems desde el 2005, por la a Superintendencia de Seguros, por lo que en estricto rigor, est scalizada por dos a entidades especializadas. Sin embargo, a pesar de esto, durante los noventa la entidad igual sufri graves dicultades en el manejo de sus reservas. Porqu la o e
4 Especializada en el sentido que el supervisor la Superintendencia de Bancos se dedica con exclusividad a la regulacin y supervisin del sistema nanciero, no que se dedique a la o o regulacin y supervisin del sistema de jubilaciones y pensiones. o o

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scalizacin no tuvo xito en evitar este resultado?. Algunas de las causas puo e dieron ser: 1. En los noventas, la propia regulacin bancaria y nanciera todav estaba o a en una etapa inicial de implementacin y el sistema nanciero se encono traba con deciencias estructurales provenientes de la etapa previa a la implementacin de las modernas normas de Basilea. o 2. La ausencia de una normativa legal sucientemente clara para la inversin o de las reservas de la Caja y la gestin de sus riesgos. o 3. El rol principal de la Superintendencia de Bancos es, como su nombre lo indica, la supervisin del sistema bancario, siendo la scalizacin de la o o Caja Bancaria una labor secundaria o marginal, que a su vez requiere de un conjunto de conocimientos especializados diferente al bancario, y para el cual no estaban bien adaptados. Esto se intent superar en el 2005, al o sumar a la labor de scalizacin a la Superintendencia de Seguros, pues, al o scalizar a compa de seguros de vida, tiene un trabajo ms semejante nas a al de la supervisin de los fondos de jubilaciones y pensiones. o 4. La Superintendencia de Bancos no contaba herramientas legales sucientes para poder hacer cumplir directamente y rpidamente las normas o a sus decisiones como regulador y supervisor, ya que no se puede imponer sanciones de importancia sino a travs de sumarios administrativos que e se sustancian inicialmente en el Banco Central y que luego son apelables en instancias de tribunales administrativos y superiores. De acuerdo con el marco legal vigente, durante el tiempo que se tramitan el sumario y las apelaciones, los efectos de ciertas medidas administrativas de sancin se o suspenden. 5. Los conictos potenciales de inters, al ser los supervisores cotizantes y e usuarios de la misma Caja Bancaria a la que supervisan. El anlisis de los esquemas existentes de regulacin, as como de scalizacin a o o y control, muestran con claridad la necesidad de crear una entidad estatal que se ocupe de scalizar y controlar a todas las Cajas del sistema obligatorio de jubilaciones y pensiones, a la par de generar una regulacin moderna y suciente o de la actividad de aseguramiento por invalidez, vejez y muerte, que debe incluso incorporar a las entidades del sistema voluntario de jubilaciones y pensiones.

1.3.

Estudios anteriores acerca de la regulacin o y la supervisin o

Algunos estudios realizados sobre el sistema de jubilaciones y pensiones de Paraguay se han limitado a identicar la inexistencia de un ente regulador y de supervisin, como una de las caracter o sticas negativas resaltantes del sistema

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vigente Acevedo, (1994); Holst, (2004), sin entrar a analizar el esquema particular de scalizacin incorporados en las diferentes leyes, o sugerir diseo o n alguno para una eventual reforma. El problema se hac ms serio en el segmento a a de planes voluntarios de jubilaciones y pensiones, pues en este caso ni siquiera exist una regulacin y mucho menos una entidad scalizadora Cetrngolo, a o a 1994; Cruz Saco, 1994, aunque Acua (2001) arma que algunas de ellas no n estaban libres de toda regulacin, pues Garant S.A.5 , estaba sometida a las o a normas de negocios duciarios y estaba scalizada por la Superintendencia de Bancos. No obstante, el resto de este segmento, no estaba regulado y slo eran o scalizadas por auditor externas y/o juntas de vigilancia. as Iglesias y Valdez (1995) fueron un poco ms all y analizaron el tipo de regua a lacin y scalizacin del sistema, los peligros que se generaban desde un punto o o de vista positivo, y el rol subsidiario que deber tener el Estado en un nuevo a sistema de jubilaciones y pensiones, donde la labor de regulacin y scalizacin o o es de mxima importancia. Asimismo, proponen por primera vez incluir a los a esquemas privados de jubilaciones y pensiones, dentro del universo regulado y scalizado por el Estado, aunque la regulacin deber adaptarse a la necesidad o a de generar competencia en dicho segmento. El Banco Mundial (2004) expone como un prerrequisito fundamental para asegurar la estabilidad del sistema de seguridad social, sea cual fuere el diseo de n ste, la reforma total del manejo nanciero de las entidades. Entre las medidas e sugeridas estn la creacin de un ente de supervisin de alcance nacional, indea o o pendiente, idneo, profesional y provisto de los recursos necesarios de carcter o a tcnico, humano y nanciero para regular totalmente la actividad, cualesquiera e sean sus participantes. Una vez que est funcionando el ente, ste deb comene e a zar a generar las nuevas regulaciones que aseguren que el manejo nanciero sea profesional y transparente, independiente de los intereses sectoriales y pol ticos, que generen una rentabilidad adecuada, y con pautas claras en cuanto a instrumentos para una adecuada diversicacin de los riesgos. o Salinas (2004) arma que no existe una concepcin regulatoria por parte del o Poder Ejecutivo, ya que las instituciones estn desvinculadas entre s Hace un a . importante aporte al sugerir el diseo funcional de la Superintendencia, estan bleciendo con claridad la necesidad de regular todos los aspectos de la actividad de una entidad que ofrece prestaciones de invalidez, vejez y muerte, desde la aliacin hasta el otorgamiento de benecios. o
5 En el 2001 estaban operando 4 entidades que ofrec an planes voluntarios de jubilaciones y pensiones: Garant S.A., Caja Mutual de Cooperativistas del Paraguay, Caja Mdica y a e de Profesionales Universitarios y Caja Mutual de Jubilaciones y Pensiones de la Universidad Catlica. Asimismo, mencionaba que hab dejado el mercado Bienestar Familiar S.A., JUo an PEP S.A., UNAFON S.A. y el plan ofrecido por BUSAIF, lista a la que hay que sumar hoy a Garant S.A. que fue liquidada tiempo despus de ser elaborado el informe. a e

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1.4.

La normativa de inversin de las reservas o del sistema

La scalizacin de la correcta inversin de los recursos nancieros que aseguo o ran el cumplimiento de los compromisos de las jubilaciones y pensiones de cada institucin, es una tarea fundamental de cualquier ente supervisor de jubilacioo nes y pensiones y forma parte elemental del marco de regulacin. Esta labor o slo se puede realizar si existe un marco legal adecuado, que abarque todos los o aspectos fundamentales que aseguren la correcta inversin de las reservas y la o gestin de los riesgos propios de esta actividad. Estas normas requieren en su o forma tradicional6 establecer: 1. el n unico de la inversin de las reservas; o 2. los instrumentos no permitidos7 , o que no tienen la obligacin de proo porcionar informacin pblica. Asimismo, se suele prohibir o limitar la o u inversin en inmuebles (inversiones il o quidas).; 3. los instrumentos que podrn ser objeto de inversin de las reservas8 ; a o 4. l mites del portafolio: los topes mximos de inversin por tipo de instrua o mento, por emisor y por categor de riesgo; a 5. la valoracin de la cartera9 ; o 6. los procedimientos de inversin; o 7. la custodia de valores; 8. la gradualidad de aplicacin que ser administrado por el ente supervio a sor10 ; 9. las penalidades por incumplimiento de las normas; 10. la rendicin de cuentas. o
6 A n aquellos pa u se que han adoptado ya las nuevas tecnolog de regulacin basadas en as o riesgos, tienen disposiciones que establecen ciertos l mites cuantitativos sobre el portafolio de inversiones de las reservas. Estas regulaciones son consideradas como normas m nimas 7 En general, aquellos que implican conictos de inters (prstamos a los aliados o a las e e empresas que tengan relacin con la institucin). En el caso de los prstamos relacionados, o o e algunas regulaciones no los prohiben por completo pero s se imponen l mites mximos a 8 Se suele exigir, por ejemplo, que sean instrumentos con informacin suciente para evaluar o sus riesgos, los que deben estar debidamente calicados. 9 Se suele exigir que la valoracin sea a precio de mercado, a los efectos de que el balance o sea realista. 10 Esto se suele justicar en los casos en que existe un escaso desarrollo del mercado de capitales y de seguros de largo plaz, y por lo tanto no existen sucientes instrumentos o ciertas instituciones bsicas como las calicadoras de riesgo o un mercado en el que se pueda a comprar rentas vitalicias seguras.

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Por el contrario, es un hecho transversal a todas las Cajas del sistema, que las normas de inversin incorporadas en la ley, tengan un enfoque minimalista, o lo que otorga una alta discrecionalidad a las autoridades de las Cajas. En el caso particular del IPS, institucin que tiene las reservas ms grandes de todo o a el sistema, slo dos art o culos de su Carta Orgnica se reeren a la inversin a o de las reservas, y an as introducen serias limitaciones a la labor de invertir u , en las mejores condiciones de seguridad, rentabilidad y liquidez. En efecto, el art culo 27 de la Ley N 98/92 prohibe la inversin en instrumentos emitidos o por el Estado paraguayo bonos del Tesoro y letras de regulacin monetaria o del Banco Central, lo que puede impedir bajo ciertas condiciones normales una correcta diversicacin de los riesgos 11 . En direccin contraria, el art o o culo 28 , apunta a cierto nivel de tasas de rendimiento en particular, lo cual puede eliminar del espectro de inversin a algunos instrumentos seguros, y establece o que las inversiones tienen que ser preferentemente para apoyar el desarrollo del sector productivo, lo cual no deber ser un objetivo de la inversin de las rea o servas del Instituto12 . Si bien es cierto, que el IPS tiene normas internas ms detalladas para ina vertir sus recursos de reserva, emitidas como Resoluciones del Consejo del ente, stas pueden ser modicadas a discrecin y por lo tanto son ms vulnerables a e o a las presiones de los diferentes grupos de inters, razn comn en otros pa e o u ses que explica el porqu este tipo de regulacin suele ser materia de ley. e o La Caja Fiscal, que es la segunda Caja con mayores reservas del Sistema, dispone actualmente alrededor de USD 400 millones. En efecto, la Ley N 2.345/03, hab establecido la separacin contable de todos los reg a o menes administrados por la Caja Fiscal, mientras que la Ley N 4.252/10 estableci que la separacin o o sea entre los reg menes civiles y no civiles. Esta normativa condujo a que los recursos provenientes de los reg menes superavitarios civiles, como el de la Administracin Central, vayan a ser depositados en el Banco Central del Paraguay, o aunque el sistema general de la Caja Fiscal, civiles y no civiles, sea fuertemente decitaria. Mientras no exista una normativa de inversin adecuada de estas o reservas de la Caja Fiscal, estos fondos seguirn depositados en el Banco Cena tral perdiendo valor real por la inacin, lo cual no parece ser una muy buena o idea, situacin que da cierto sentido de urgencia a la necesidad de contar con o un esquema general y efectivo para la regulacin de la inversin de reservas. o o La Caja Bancaria es otra de las entidades que cuenta con reservas. Hasta la fecha no cuenta con un marco legal adecuado para inversin de sus reservas, que o incorpore los aspectos m nimos antes mencionados con un objetivo de regulacin o prudencial. La nueva Ley sancionada por el Congreso, N 4.773 del 2012, sigue
obstante, la relacin con el Fisco est enturbiada por la falta de cumplimiento de los o a aportes del Estado previstos por la ley 12 El objetivo debe ser lograr una rentabilidad adecuada y seguridad en la inverin de las o reservas para que stas puedan contribuir al nanciamiento de los benecios jubilatorios y de e pensiones.
11 No

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teniendo los mismos defectos que las anteriores leyes, pues al permitir prctia camente cualquier tipo de inversin, proporciona una alta discrecionalidad en o la inversin de las reservas, lo que puede traducirse en la asuncin de riesgos o o exagerados en las inversiones, como ha ya ocurrido en el pasado. Asimismo, la Caja de Itaip se ha expuesto a riesgos innecesarios en la admiu nistracin de sus reservas por la ausencia de un marco apropiado de gestin de o o los riesgos de inversin, que contemple las mejores prcticas. Con respecto a la o a Caja Municipal, la Ley N 122/93, art culos 71 y 72 , contiene una normativa similar a la del IPS, y por lo tanto est sujeto a las mismas vulnerabilidades de a riesgo. De lo expuesto, surge la conclusin de la urgente necesidad de establecer un o regulador unico para todo el sistema de jubilaciones y pensiones, y de un marco legal adecuado para la inversin de las reservas acumuladas y de la gestin de o o sus riesgos.

Cap tulo 2

Creacin de una o Superintendencia de Jubilaciones y Pensiones


2.1. Es necesaria una entidad de supervisin? o

Siguiendo a Vittas (1998), y excluyendo los casos extremos como la ausencia total de regulacin1 , tenemos dos extremos regulatorios, por un lado, un esqueo ma extremadamente regulado y con poca exibilidad (regulacin draconiana) y, o por el otro, un esquema exible y con menor regulacin (se apoya en el principio o de la persona-prudente). El primer caso es ms probable en un esquema nuevo, a en un sistema nanciero poco desarrollado y sin tradicin de supervisin. El o o otro se suele dar en pa ses desarrollados, con sistemas nancieros maduros y larga experiencia en regulacin y supervisin. o o La experiencia de nuestro sistema en el pasado indica cun necesaria es la a creacin de un ente de supervisin y control, as como normas ms modernas o o a que regulen el sector. La gran mayor de las entidades han estado funcionando a desde su creacin prcticamente sin ninguna supervisin especializada2 y una reo a o gulacin muy pobre, lo que ha contribuido a tener hoy un sistema desnanciado, o con baja cobertura, con profundas inequidades, y con importantes debilidades en la gestin de los riesgos asociados a las inversiones de las reservas del sistema. o
1 En Paraguay, el caso ms cercano a un vac regulatorio es el de los planes voluntarios de a o jubilaciones y pensiones. 2 Se llama supervisin especializada a aquella que tiene como funcin espec o o ca supervisar al sistema de jubilaciones y pensiones, aunque sta funcione como una Divisin de un ente e o integrado de supervisin. No especializado ser el control a que estn sujetos los fondos de o a a jubilaciones y pensiones por parte de la Contralor General de la Rep blica, Auditor del a u aa Poder Ejecutivo, Comisin Nacional de Valores, etc. o

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Si a esto se suma la existencia de un mercado de capitales y de seguros de largo plazo poco desarrollado, la escasa presencia de entidades privadas que ofrecen planes de jubilaciones y pensiones, y la poca sosticacin del trabajador o promedio, resulta evidente que Paraguay no es de los casos en los que se puede dejar que el sistema se auto regule o que se apoye en un esquema de regulacin o de tipo persona-prudente. En casos como el nuestro, es mejor partir con un esquema tipo Draconiano. Desde un punto de vista ms terico, cmo se puede racionalizar la nea o o cesidad de un supervisor especializado?. Como lo arman Demarco y Rofman (1998), la necesidad de un ente supervisor especializado se puede fundar en al menos cuatro razones. Primero, la participacin en los sistemas de jubilaciones o y pensiones suele ser obligatoria, y por lo tanto es el deber del Estado velar por el correcto funcionamiento del sistema creado por l mismo. An cuando exise u ten esquemas voluntarios de jubilaciones y pensiones, en stos aportan una gran e cantidad de personas y est en juego la fe pblica y la estabilidad del sistema a u nanciero, por sus interconexiones. Todos estos son slidos argumentos para la o existencia de una entidad de regulacin y supervisin. o o En segundo lugar, el negocio de otorgar un seguro de invalidez, vejez y muerte, a pesar de tener similitudes con el negocio de seguros, tiene caracter sticas propias, y puede ser organizada de muchas formas. En efecto, puede ser obligatorio o voluntario, puede ser de contribuciones denidas o de benecios denidos, el Estado puede estar en mayor o menor medida involucrado en co asegurar algn evento (multipilar o monopilar), puede ser prove como un esquema u do ocupacional o puede ser prove por entidades privadas que compiten entre s do , pueden implicar benecios de monto unico (lump sum) o rentas vitalicias, etc. Esta multiplicidad de posibilidades, y la resultante informacin asimtrica de o e los diversos agentes que participan en el sistema, plantea un desaf importano te para una regulacin estndar. El negocio bancario y el de seguros son muy o a antigos, pero el de jubilaciones y pensiones es relativamente joven en compau racin con ellos, por lo que no se puede dejar que el sistema se auto regule o o que sea regulado por una entidad que no est especializada en el rea. a a El tercer argumento est relacionado con el anterior. Al ser el negocio de a jubilaciones y pensiones relativamente nuevo, algunos de sus productos, en particular aquellos que proveen un sistema de capitalizacin individual obligatorio, o son tambin nuevos. e Y cuarto, las personas siempre tienen un cierto grado de desconanza hacia la obligacin que se les impone para que otros manejen sus ahorros, en especial o en pa como el nuestro, donde todav no existe una cultura de regulacin y ses a o supervisin bien arraigada. o Dependiendo de si se est considerando un sistema organizado como de bea necios denidos o de contribuciones denidas, existen riesgos de distintas natu-

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ralezas que pueden enfrentar las instituciones y los aliados, en mayor o menor grado. Estos pueden ser clasicados de muchas formas, pero quizs los ms relea a vantes sean los de agencia, los operacionales y los de inversin 3 . Bsicamente, en o a un sistema de benecios denidos es la institucin y su sponsor la que afronta el o riesgo de inversin, aunque slo hasta cierto punto, pues si el desnanciamiento o o es severo, probablemente los beneciarios tambin afrontarn parte del ajuste e a (riesgo de solvencia). En un esquema de contribuciones denidas es el aliado el que afronta el riesgo de las uctuaciones de tasas de inters o el llamado riese go de inversin. Hay otros riesgos que afronta la institucin, como ser el riesgo o o de longevidad, o el Estado, en el caso de caer como sujeto de pensin m o nima. El Estado puede tambin correr con otros riesgos, dependiendo de cmo e o se estructura el sistema. Ahora bien, mantener estos riesgos dentro de ciertos l mites razonables es un rol esencial de la entidad supervisora y de la regulacin. o

2.2.

Dise o institucional n

De acuerdo con las lecciones aprendidas del esquema de scalizacin hoy o existente y de la experiencia internacional, la instancia de supervisin y scao lizacin debe exhibir un alto nivel de independencia, nanciado con recursos o estables y sucientes para el pleno cumplimientos de sus objetivos, con herramientas adecuadas para hacer cumplir las normas legales y las resoluciones por ella emitidas, y con amplias facultades para precautelar la sostenibilidad nanciera de largo plazo del sistema y el cumplimiento del compromiso con los cotizantes. Esta labor debe ser independiente de la realizada por la Contralor a General de la Repblica y por las Auditors Externas que la ley obliga. En este u a sentido, es conveniente abordar adecuadamente los siguientes aspectos.

2.2.1.

Entidad especializada o integrada?

Si se hace un anlisis comparativo a travs de pa sobre si la superintena e ses dencia de jubilaciones y pensiones es una entidad especializada, o si est ema butida en un organismo ms grande que tambin supervisa a otras entidades a e nancieras, veremos que existe una gran variedad. En un extremo las especializadas y en el otro aquellas donde estn todas4 a integradas en una sola institucin. En Latinoamrica, casi la mitad son especiao e
3 Riesgo de agencia: La posibilidad de que los administradores no se conduzcan para maximizar el inters de los mandantes. Por ejemplo, en un sistema de contribuciones denidas, se e deben administrar los fondos en el mejor inters de los aliados, due os de estos fondos, pero e n esto no siempre es as Riesgos operacionales: Prdida para el miembro debido a una falla en . e un proceso interno o externo del administrador o proveedor. Falla de un proceso interno, evaluacin muy pobre, falla de la contraparte, fraude, conictos de inters no resueltos dentro del o e conglomerado. Riesgos de inversin: Riesgo de que el aliado obtenga una fuente insuciente o de recursos debido a una estrategia de inversin inadecuada. o 4 Bancos, Compa nas de Seguros, Valores, y Jubilaciones y Pensiones.

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lizadas, mientras que la otra mitad exhibe algn grado de integracin con los u o segmentos de bancos, seguros y valores. En IOPS (2008) se analiza la estructura de supervisin de pensiones de 25 pa o ses, y se encuentra que 6 tienen supervisin especializada, 5 estn parcialmente integradas y 14 estn integradas, por o a a lo que concluyen que existe un claro patrn hacia la integracin de la supervisin. o o o Si bien no existe una receta clara y consensuada al respecto, Demaestri y Guerrero (2002), y Demaestri y Ferro (2004), nos ofrecen un anlisis convina cente. Estos arman que son deseables lograr los siguientes aspectos5 : menores incentivos al riesgo moral, menores posibilidades de captura del regulador, ausencia del efecto rbol de navidad6 , menores posibilidades de crear un Leviata han burocrtico, econom de escala y alcance, tratamiento de conglomerados a as nancieros, mayor neutralidad competitiva y ms transparencia y responsabilia dad (accountability)7 . Asimismo, cada uno de stos aspectos son evaluados en e cuanto a su contribucin a las metas sustantivas de la regulacin que son: la o o proteccin del consumidor, estabilidad sistmica y eciencia del sistema. Los o e resultados ms concluyentes a favor del enfoque integrado estn en econom a a aas de escala y alcance, tratamiento de los conglomerados nancieros8 , neutralidad competitiva y mayor transparencia y responsabilidad. Por ello, concluyen que existen ventajas relativas de integrar la supervisin de los servicios nancieros, o incluyendo jubilaciones y pensiones, en pa como los de Amrica Latina. ses e Si bien la integracin total de los supervisores en Paraguay se vea como una o medida radical, se considera aconsejable integrar a la Superintendencia de Jubilaciones y Pensiones, por lo menos con la Superintendencia de Seguros, por varias razones: (i) est dentro del Banco Central del Paraguay, pero tiene la a autonom suciente como para emitir sus propias resoluciones; (ii) los negocios a de seguros y el de jubilaciones y pensiones tienen semejanzas muy importantes; (iii) las compa de seguros de vida son tambin grandes inversionistas nas e institucionales; (iv) no tendr inconvenientes para remunerar con estndares a a de mercados a los tcnicos supervisores9 . De acuerdo con Ortiz et al (1997), e la Superintendencia de Seguros muestra un adecuado grado de independencia, pero desde luego, no hay ninguna agencia que est totalmente aislada de las e presiones pol ticas o de la accin de los diversos grupos de inters. o e A continuacin se describen una serie de elementos que hacen al diseo inso n
esta lista se encuentran los principales argumentos por la integracin de los reguladores o en Amrica Latina. e 6 Demasiadas funciones diferentes en una sola entidad, lo cual se convierte en una carga abrumadora para ella. 7 Otros agregar an que permite que las innovaciones en tecnolog de supervisin se transa o mita y se aproveche ms rpido. Por ejemplo, la tendencia de la supervisin basada en riesgos, a a o est mucha ms desarrollada en otros segmentos del sistema nanciero como en el de bancos a a y en el de seguros 8 Poder supervisar todos los negocios de un grupo nanciero. 9 Lo cual puede contribuir a evitar la fuga de cerebros, muy com n en supervisores que no u son capaces de abonar salarios de mercado.
5 En

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titucional del supervisor y que se alinean con varios10 de los principios de supervisin de las jubilaciones y pensiones privadas, identicadas por la Organizacin o o Internacional de Supervisores de Pensiones, IOPS, (2005), en un documento conocido como Los Principios.

2.2.2.

Independencia operacional

Es el Principio N 2 de la IOPS y establece que la autoridad de supervisin debe tener independencia operacional. Se transcribe dicho principio por su o relevancia. 1. La autoridad de supervisin debe tener independencia operacional tanto o con respecto a las autoridades pol ticas, como con respecto a las interferencias comerciales en el ejercicio de sus funciones y poder. 2. Para asegurar la independencia, se requiere en particular estabilidad y autonom al nivel de directores senior de la autoridad de supervisin de a o pensiones. La nominacin, designacin y remocin de la autoridad prino o o cipal debe ser realizado mediante procedimientos expl citos y mecanismos transparentes. La autoridad principal puede ser designada por un per odo jo. 3. La autoridad de supervisin de pensiones debe tambin estar nanciada o e de una manera que asegure la independencia y debe haber un proceso presupuestario transparente. 4. Las decisiones del supervisor deben slo poder ser revocados por decisin o o judicial, incluyendo tribunales con poder relevante o mediante un proceso parlamentario. En efecto, la institucin ser ms independiente cuanto menor inuencia o a a pol tica tenga (despolitizacin) y cuanto menor es la posibilidad de que sea mao nejada por las entidades a quienes controla (captura del regulador). Aunque es dif aislar totalmente a los controladores y supervisores de las presiones pol cil ticas y aquellas que provienen del sector bajo regulacin, existen varias medidas o m nimas que debern ser incorporadas en la Ley de creacin: (i) la integracin a o o de la supervisin de jubilaciones y pensiones con otros supervisores parece fao vorecer la independencia; (ii) el otro elemento que otorga independencia es la eleccin del responsable de la unidad, lo que le da legitimidad. Es preferible que o el cargo sea elegido por concurso pblico de oposicin, con rigurosos requisitos u o de versacin terica y prctica en sta rama de actividad, su mandato no debe o o a e coincidir con el del Presidente de la Repblica y slo que pueda ser removido u o por mal desempeo de funciones. El rango debe ser el mismo que de un Minisn tro y su remuneracin debe ser acorde con sus responsabilidades; (iii) autarqu o a
10 Los principios no citados no son menos importantes, sino que antes que al dise o institun cional, se reeren ms a la actividad del ente, entre ellos, objetivos, orientacin hacia el riesgo, a o proporcionalidad y consistencia, consulta y cooperacin, condencialidad y transparencia. o

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nanciera, y (iv) trabajar con un marco normativo unico para todo el sector de jubilaciones y pensiones obligatorias, las reglas son comunes y no hay ninguna diferencia en su aplicacin. Un marco legal como el que se tiene hoy complicar o a la labor de cualquier supervisor/regulador.

2.2.3.

Financiamiento y otros recursos

Es el Principio N 3 de la IOPS y establece que la autoridad supervisora de pensiones requiere de adecuado nanciamiento, recursos humanos y otros recursos. Lo que hay que evitar es que mediante el nanciamiento puedan ejercer presin sobre ella, o los supervisados o los estamentos pol o ticos. Es posible que los pol ticos puedan ejercer mucha inuencia en la entidad, a travs del e presupuesto de gastos de la unidad. En un ambiente donde existe escases de recursos, puede que la unidad no pueda desarrollar convenientemente sus planes de inversin y capacitacin. Por otro lado, si el nanciamiento viene del o o sector supervisado, es posible que la entidad confunda su mandato Estatal. A pesar de que Demarco y Rofman (1998) cree que es mejor adoptar el nanciamiento mediante la recaudacin de una tasa a los entes supervisados, hay o experiencia en nuestro mercado que justica pensar muy bien antes de decidir por esta modalidad y es el caso del INCOOP entidad que supervisa al sector cooperativo donde el nanciamiento viene mayoritariamente del sector cooperativo y puede que sea uno de los factores que ms le resta independencia. a La observacin de cmo se organizan los supervisores de otros pa tampoco o o ses proporciona una solucin unica ptima, pues existe una diversidad de solucioo o nes aplicadas11 . En cuanto al recurso humano, si la autoridad de supervisin o no cuenta con personal altamente calicado, no podr realizar efectivamente a su tarea. Esto est estrechamente relacionado con el nanciamiento, pues para a que exista personal altamente calicado debe haber remuneracin acorde con o las responsabilidades y la formacin, y debe tambin haber un presupuesto adeo e cuado para la capacitacin constante. o

2.2.4.

Suciente poder

Es el Principio N 4 de la IOPS y establece que a la autoridad de supervisin o de jubilaciones y pensiones se le debe dotar del poder necesario para investigar y hacer cumplir las normas, para cumplir sus funciones y lograr sus objetivos. Resulta impactante como este principio se alinea perfectamente con las lecciones de nuestra experiencia pasada con respecto a la efectividad de la supervisin y o tambin a la de otros pa e ses. En efecto, hemos aprendido que resulta de suma importancia el poder para realizar una plena investigacin, para obligar a los o fondos a remitir documentos e informacin, y para imponer medidas correctivas o y acciones de remedio si las ordenes no son obedecidas, hasta incluso imponer
11 Hay muchos casos en que el nanciamiento proviene del Presupuesto de Gastos y muchos otros en los que los recursos se originan en contribuciones de los supervisados

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sanciones administrativas tales como multas, poder para administrar la entidad, revocar la licencia y para remitir antecedente a la justicia para iniciar la persecucin criminal. Para el caso de los planes voluntarios de pensiones, el mayor o castigo es el de retirar la licencia, lo cual es suciente para imponer disciplina. Para el caso de los planes pblicos de jubilaciones y pensiones, dado que no se u puede retirar la licencia, la sancin ms fuerte puede ser el de decidir una ino a tervencin y disponer el cambio de autoridades. Por debajo de stas sanciones, o e pueden haber otras de menor rango por contravenciones menores. La experiencia de supervisin en el caso de la Caja Bancaria es un llamado de alerta sobre o la importancia de este elemento fundamental. Un supervisor sin capacidad de castigo administrativo suciente, no tiene modo de imponer una disciplina que sea efectiva.

2.2.5.

Gobierno corporativo

Es el Principio N 10 de la IOPS y establece que la autoridad de supervisin o debe adherirse a su propio cdigo de gobierno corporativo y debe rendir cuentas o (accountability). Debe de tener mecanismos adecuados de control interno, de medicin de desempeo, procesos de toma de decisiones claros y transparentes, o n separacin de las diferentes instancias (estudio, intervencin, toma de decisin), o o o rendir cuentas a alguna autoridad de Poder Ejecutivo o del Parlamento. En cuanto a su relacin con el Poder Ejecutivo, la experiencia internacional mueso tra que se puede adoptar una gran variedad de modalidades, a pesar de que en Latinoamrica predominantemente estn relacionados o con el Ministerio del e a Trabajo o con el de Hacienda, en Europa hay mayor diversidad. Aunque parece no ser cr tico si a travs de que Ministerio se relaciona, siempre que se asegure e un buen nivel de independencia, parece razonable sugerir que sea de un Ministerio y organismo con mucha credibilidad y fuerza pol tica.

2.3.
2.3.1.

La supervisin o
Elementos bsicos de una supervisin efectiva a o

Antes de abordar qu se debe supervisar, puede resultar de utilidad discutir e un poco sobre los elementos bsicos de una supervisin. IOPS (2008), y Hinz y a o Mataoanu (2005), identican estos elementos como: licenciamiento, monitoreo, anlisis, intervencin y correccin y comunicacin. Sin embargo, cabe destaa o o o car que esto ultimos, han encontrado que existe una relacin entre los mtodos o e de supervisin y el contexto en los que son aplicados. El nivel de desarrollo o econmico, profundidad de los mercados de capitales, el marco legal y el nmeo u ro de fondos a ser supervisados, se asocian con la profundidad y la intensidad de las actividades de supervisin. o

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Como el licenciamiento y la comunicacin sern abordados en la seccin sio a o guiente, quisiramos estudiar los elementos de intervencin y correccin, que e o o se consideran cruciales para nuestro caso. Intervenir implica la capacidad que tiene un ente supervisor de, al identicar el incumplimiento de ciertas normas o determinadas reas de actividad que generan preocupacin, comunicar a la a o entidad su decisin como autoridad. Esta decisin puede ser simplemente noo o ticar que la entidad ha incumplido algn reglamento, exigir una respuesta a u los hechos identicados, obligar a desistir a seguir realizando cierta actividad, cumplir inmediatamente con los estndares exigidos o puede implicar negociar a sobre cmo superar cierta situacin. Todo depende del poder que tenga el ente o o supervisor. En muchos casos, la decisin del supervisor es suciente, mientras o que en otros, se requiere la intervencin de instancias judiciales. La intervencin o o est a ntimamente relacionada a la capacidad que tiene el ente para corregir la situacin identicada como anmala. El proceso de correccin puede contemplar o o o acciones punitivas, de remedio y hasta compensatorias. Al considerar el diseo de la Superintendencia de Fondos de Jubilaciones y n Pensiones se deber otorgar un amplio poder coercitivo o correctivo. Por ejema plo, algunas decisiones de intervencin fundamentales no deber tener, por o an ministerio de la ley, carcter suspensivo, en caso de recurrirse la medida admia nistrativa ante los tribunales de alzada y bien podr tambin el ente supervisor a e poder solicitar la remocin y sustitucin de las autoridades en ejercicio, en los o o casos de faltas graves o de incumplimientos reiterativos de normas fundamentales. De otro modo, no tiene signicado la existencia de un ente supervisor cuya capacidad de corregir errores de magnitud sea inefectiva. Deber estudiadarse con mucha mayor profundidad y detalle legal, los elea mentos que debe contener el proyecto de ley de superintendencia de fondos de jubilaciones y pensiones, para que institucionalmente pueda cumplir con sus roles bsicos de intervenir y corregir. a

2.3.2.

Qu supervisar? e

Segn Demarco y Rofman (1998), las reas o actividades a supervisar son: u a (i) institucional, (ii) aliacin, (iii) nanciero, y (iv) los benecios12 . Veamos o que implica la supervisin en cada una de stas reas. o e a Institucional 1. Otorgamiento de licencias para operar.
12 Rocha et al (1999) plantean ciertos componentes de una regulacin con algunas dio ferencias, pero que contiene bsicamente lo mismo. Los componentes ser a an: otorgamiento de licencias, reglas de gobernanza, reglas de separacin de activos, custodia de valores indeo pendiente, auditor externa, requisitos de divulgacin, regulacin de la inversin, garant a o o o as, capital m nimo y reservas, regulacin sobre costos y tasas. o

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2. Fusiones y liquidaciones. 3. Gobierno corporativo de las entidades. 4. Clculo del desempeo operacional y nanciero. a n 5. Plan de cuentas. 6. Informacin a los aliados. o 7. Publicidad. 8. La supervisin on site. o Aliacin o 1. Aliacin e identicacin de los aportantes y beneciarios. o o 2. Exigir y controlar una base de datos estandarizada para todos los aliados y compatible entre todas las cajas. 3. Portabilidad de derechos. 4. Administracin de conictos. o Financiero 1. Recaudacin de los aportes. o 2. Cmo invertir los fondos. o 3. Valoracin de la cartera. o 4. Custodia de los valores. 5. Informes peridicos o especiales. o 6. Garant estatales que aseguren una jubilacin m as o nima o completar cierto fondo m nimo. Benecios 1. Clculo de los benecios, separando aquellos que constituyen rentas vitaa licias de aquellos que son jubilaciones de invalidez o de sobrevivencia. Asimismo, se deben desarrollar normas estndares para realizar clculos aca a tuariales peridicamente. Este anlisis es muy importante y habr que realizarlo o a a anualmente o cada 2 aos. Las normas deben incorporar cuestiones relacionadas n al horizonte temporal del clculo, las tablas de mortalidad que se deben usar, la a rentabilidad de largo plazo, los escenarios, las informaciones que deben arrojar, etc. Los clculos deben ser realizados por profesionales especializados y stos a e

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deben estar registrados en la Superintendencia. Se justican tambin ciertos comentarios sobre estos aspectos y nuestro mere cado en particular. En efecto, gran parte de la literatura sobre supervisin apuno ta a los sistemas de contribuciones denidas, donde existen muchas empresas privadas que compiten entre s mientras que el nuestro funciona como un siste, ma totalmente estatal de benecios denidos, siendo una excepcin el mercado o privado y voluntario de jubilaciones y pensiones. Muchos de los aspectos antes mencionados son igualmente aplicables, otros los son con nfasis diferentes y e otros no son aplicables.

2.3.3.

Licencia para operar, fusiones y liquidaciones

A diferencia de lo que ocurre en un esquema privado y competitivo de pensiones, en nuestro caso no hay necesidad de otorgamiento de licencias para operar, pues mientras se mantenga el esquema actual, cada Caja es monoplica en el o segmento donde opera. Este trabajo que suele ocupar gran parte del tiempo de los supervisores, en los sistemas recientemente creados, no tendr relevancia a en nuestro medio. La excepcin podr ser en el segmento del sistema privado o a y voluntario de jubilaciones y pensiones. Aqu s el otorgamiento de licencias podr actuar como una herramienta para reducir la competencia y que se den a econom de escala en el mercado. as Las fusiones si pueden adquirir cierta relevancia ya sea por la normativa ms a exigente o por decisiones de pol tica que apunten a un sistema ms slido, menos a o segmentado y ms sostenible, se fuerce a las instituciones pequeas a fusionarse. a n En este caso el supervisor tendr la tarea de dirigir este complejo proceso en a el marco de la ley. Este es el unico caso en que podr haber desaparicin de a o instituciones y traslado de aliados a otras instituciones. Las instituciones muy pequeas y que evidentemente deben fusionarse a otras n ms grandes son la Caja Ferroviaria y la Caja Parlamentaria. El lugar natural a donde deben estar ambas es la Caja Fiscal, aunque el traspaso debe implicar la adopcin de las reglas que rigen a la Caja Fiscal. Otras Cajas que tambin o e podr beneciarse si se fusionan con la Caja Fiscal son la Caja Municipal y an la Caja Bancaria. En este ultimo caso, la entidad cubre a instituciones pblicas u y privadas, por lo que las pblicas deben pasar a la Caja Fiscal y las privadas u al IPS. La fusin permitir ahorrar costos operativos y no depender demasiado o a de los ciclos econmicos de un slo sector (Caja Bancaria). Sin embargo, como o o paso previo de esta fusin, la Caja Fiscal debe ser profundamente reformada, o lo que implica: formar una entidad autnoma que atienda a todos los sectores o civiles del Estado paraguayo, darle capacidad para invertir sus reservas, adoptar un rgimen comn en cuanto a benecios, requisitos para acceder a ellas, salario e u sobre el que se aporta y salario base sobre el que se calcula el benecio jubilatorio, tasa de aporte, pensin de sobrevivencia y otros parmetros, apuntando o a

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hacia un sistema ms equitativo y sostenible en el largo plazo. a

2.3.4.

Normas de inversin o

Aqu nos referimos a la controversia que hay sobre el nivel exibilidad que se debe dar a las inversiones. Vittas (1998) arma que en un esquema como el nuestro, de benecios denidos, dado que el Estado asume el riesgo nanciero de las inversiones, un esquema de persona-prudente puede ser ms apropiado. a Sin embargo, hace la aclaracin de que esto ser recomendable siempre que los o a planes de jubilaciones y pensiones estn sucientemente fondeados, lo cual no e es nuestro caso. Ms arriba se han expuesto razones adicionales que empujan la a decisin ms en la direccin de un esquema de regulacin Draconiana. Sin emo a o o bargo, dado que la oferta de instrumentos nancieros deseables13 es baja, debido a lo limitado an del desarrollo del mercado de capitales y de los seguros de laru go plazo, probablemente la entidad de supervisin deber exibilizar las reglas o a estndares de algn modo, o ser imposible de cumplirlas. Este es un desaf a u a o importante para el regulador y que merece un estudio ms profundo y detallado. a

2.3.5.

Informacin o

Se reere al ujo de informacin que se debe compartir entre los administrao dores de fondos, el supervisor, los aliados y el pblico en general. Este ujo de u informacin resulta de mucha importancia por dos razones fundamentales: por o un lado permite que el supervisor del sector, otras agencias de supervisin, anao listas independientes y el pblico en general, puedan hacer evaluaciones sobre u la marcha del sistema. Por otro lado, permite que los aliados estn informados e sobre sus ahorros y sus derechos. Constituye as un elemento complementario que fuerza y motiva a los fondos de jubilaciones y pensiones a actuar prudentemente. Cules son las informaciones que se deben difundir depende mucho del a tipo de rgimen. Si tenemos un rgimen de contribuciones denidas, adminise e trado por el sector privado, por entidades que compiten entre s y donde hay plena movilidad de aliados entre entidades14 , la necesidad de un ujo muy importante y regular de informaciones es lo usual. Por otro lado, en un rgimen donde las entidades que administran los fondos e de jubilaciones y pensiones son enteramente estatales, donde existe un monopolio en cada sector, y se maneja con un esquema de benecios denidos como el que tenemos en el Paraguay la necesidad de informacin es menor, o aunque su necesidad sigue siendo relevante. La principal diferencia est en que a la persona no tiene opcin de elegir entre administradores, pues esto est ligado o a por ley al sector donde se encuentra trabajando, por lo que no hay competencia
que t picamente suelen estar en una cartera de referencia. (1998) arma que el grado de opciones individuales tiene profundas implicancias en los alcances y severidad de la regulacin de los fondos previsionales. o
14 Vittas 13 Aquellos

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entre los administradores de fondos. Este hecho hace que el aliado no tenga necesidad de informarse para tomar una decisin. Asimismo, el hecho de ser de o benecios denidos hace que el Estado absorba el riesgo de inversin, por lo que o el aliado tiene menos inters en informarse de estos aspectos. e No obstante sigue existiendo el inters en un ujo regular de informaciones e para el ente regulador y otros centros de investigacin, as como para los miso mos aliados, a los efectos de ejercer algn tipo de control. En nuestro medio, la u cantidad de informaciones es mucho menor a la ptima, por no existir un ente o supervisor, por la escases de investigadores independientes, y porque las Cajas tienen aliados cautivos.

2.3.6.

Marketing

Implica un alto costo operativo en los sistemas privados y competitivos de jubilaciones y pensiones. Este no es nuestro caso, por lo que este rubro no ser de a preocupacin del regulador en el segmento de jubilaciones obligatorias. Este aso pecto cambia en el esquema voluntario de jubilaciones, manejado por el sector privado. En este segmento si puede haber espacio para regular el mercadeo de los planes y productos.

Cap tulo 3

Nueva losof de la a regulacin y la supervisin o o


La supervisin de las entidades que administran fondos de jubilaciones y o pensiones ha estado evolucionando en el mundo, acompaando la sosticacin n o de las actividades nancieras de las instituciones. En esta carrera hacia una mejor supervisin, el sector de los fondos de jubilaciones y pensiones en realidad ha o estado caminando ms lento, mientras que la supervisin de la actividad bana o caria ha sido la ms dinmica. El sector bancario, como l a a der de este proceso, ha pasado de un enfoque tradicional a uno basado en riesgos. En efecto, los acuerdos de Basilea II incorporan una visin donde el nfasis o e est en la responsabilidad de la administracin de los bancos para manejar los a o riesgos y mantener un adecuado nivel de capital. En la revisin ms reciente o a los Principios Bsicos para una Supervisin Bancaria Ecaz de setiembre de a o 2012, que incorpora las lecciones de la crisis nanciera internacional, de los 29 principios, 17 hacen alusin al trmino riesgo. o e La diferencia fundamental con respecto al enfoque tradicional es que ste se e basa en determinar la situacin nanciera de la institucin, mediante el chequeo o o del cumplimiento de ciertas normas obligatorias, llamadas prudenciales, que la autoridad supone contribuyen a la salud de la entidad nanciera, mientras que el nuevo enfoque apunta a identicar las reas y las instituciones con mayor a riesgo, de modo a concentrar los escasos recursos con que cuenta el supervisor en aquellas instituciones y reas ms comprometidas. a a Hotay (2009) contribuye a explicar las diferencias entre ambos enfoques, analizando tres aspectos fundamentales: el enfoque tradicional apunta a saber cmo le ha estado yendo a la institucin (backward looking), mientras que el o o basado en riesgos se interesa ms en cmo le ir a sta (forward looking); el a o a e

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enfoque tradicional cuantica el problema1 mientras que el basado en riesgo lo cualica2 ; el enfoque tradicional utiliza un enfoque reactivo3 mientras que el basado en riesgos es ms proactivo4 . a El sector de seguros tambin ha estado transitando este camino. La Comie sin Europea en la materia est planicado pasar de Solvencia I a Solvencia II o a a partir del 2014, donde Solvencia II es vista como el Basilea II del sector de seguros. Lentamente los sistemas de jubilaciones y pensiones en el mundo tambin e han estado adoptando este nuevo concepto en la tecnolog de regulacin y sua o pervisin, aunque en este sector hay mucho ms heterogeneidad que en el sector o a bancario y de seguros. En efecto, los sistemas de jubilaciones y pensiones pueden ser tan diversos que se puede decir que cada uno es diferente al otro. Pueden ser administrados por el Estado o por el sector privado, pueden ser obligatorios o voluntarios, pueden ser sistemas abiertos u ocupacionales, pueden ser de benecios denidos o de contribuciones denidas, o incluso h bridos, pueden ser con o sin nes de lucro, etc.. Aunque el sistema sea uno donde el sector privado sea el que administre el sistema, existe una gran variedad de formas en que el Estado puede intervenir en la provisin de este producto. o Stewart (2010) describe muy bien como los pa de la OECD han estado ses emitiendo normas con respecto al manejo de riesgos en los sistemas de jubilaciones y pensiones. En el 2004, se emiten los Principios Bsicos de Regulacin a o de las Pensiones Ocupacionales. En el 2006, se emite la Gu para el Manejo de a Activos de los Fondos de Pensiones. En el 2008, se emite la Gu para la Licencia a de las Entidades de Pensiones. En el 2009, se emite la Gu sobre la Gobernanza a de los Fondos de Pensiones. Todos estos cuerpos normativos contienen expresas disposiciones que enfatizan la importancia del manejo preventivo de riesgos. La Organizacin Internacional de Supervisores de Pensiones tambin ha cono e tribuido en asesorar el proceso de cambio hacia una supervisin basada en rieso gos. IOPS (2005) establece como Principio N 5 la orientacin hacia el riesgo y o sugiere que la supervisin debe buscar mitigar los riesgos potenciales ms imo a portantes del sistema de pensiones. Se transcribe este principio por su utilidad. 1. Los objetivos de la supervisin de pensiones privadas debe estar basada en o la prevencin de riesgos. La autoridad de supervisin de pensiones debe o o tener una estrategia para asignar sus recursos nitos, y apuntar a acciones de mitigacin sobre los fondos de pensiones o planes que representan los o ms altos riesgos para lograr los objetivos de los supervisores. Esto supone a que ellos entienden la probabilidad y el impacto de los riesgos potenciales.
solucin ser simplemente reducirlo. o a solucin pasa por determinar porqu se produce el problema. o e 3 Ataca los s ntomas. Impone normas que intentan evitar los riesgos. 4 Ataca las causas. Apunta a lograr mejores esquemas de administracin de riesgos, por lo o que mitiga antes que recticar los riesgos ya asumidos.
2 La 1 La

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2. Las autoridades supervisoras de pensiones deben ser pro-activas, buscando evitar los problemas signicativos antes de que ellos ocurran e intervenir, en un modo proporcionado, en una etapa tan temprana como sea posible y buscar aquellos instrumentos de supervisin que agregan ms valor a los o a resultados de supervisin ms deseados. o a Brunner et al (2008a), al analizar 4 pa pioneros en adoptar la supervisin ses o basada en riesgos y con diferentes reg menes5 en cuanto a las causas por las que adoptaron la supervisin basada en riesgos, han encontrado que algunas causas o son transversales, mientras que otras son ms espec a cas. Las causas que se aplican a todos han sido: esfuerzo para asignar ecientemente los escasos recursos de supervisin y la creciente complejidad de los o instrumentos nancieros y de los mercados. Para los reg menes con benecios denidos, como el nuestro, las otras causas fueron: reducir los riesgos de subnanciamiento e insolvencia y la disponibilidad de supervisin proveniente de o la banca y de seguros en los sistemas con supervisin integrada. o A pesar de que la supervisin basada en riesgos da ms libertad6 para invero a tir los recursos que un esquema tradicional, es superior a simplemente aplicar un esquema de persona prudente. En un trabajo posterior Brunner et al (2008b) concluyen que la evaluacin de los primeros pa que la adoptaron muestra el o ses potencial de la aplicacin de los principios de la supervisin basada en riesgos o o para todos los diseos de sistemas de pensiones, incluido el sistema casi exclun sivamente de benecios denidos operados por organizaciones sin nes de lucro en Holanda. Sin embargo, los casos analizados por Brunner et al (2008b) no incluyen ningn esquema enteramente estatal de benecios denidos. u Puede Paraguay adoptar una supervisin basada en riesgos?. Si bien, este o tema es tratado slo de forma tangencial en este trabajo, es claro que todav o a no es el momento para pensar en esto. Las razones son las siguientes: 1. El sistema muestra una gran heterogeneidad y profundas inequidades. Incluso dentro de una misma Caja, hay reglas de juego diferentes para cada colectivo. El grado de sosticacin adoptado para el funcionamiento o del sistema es muy bajo y requiere de cambios urgentes. 2. El mercado de jubilaciones y pensiones ni siquiera conoce todav una a supervisin al estilo tradicional, por lo que no hay ninguna cultura de o supervisin instalada. No hay mucha informacin y el requerirse datos o o todav es visto como una intromisin en asuntos condenciales. a o 3. El sistema obligatorio de pensiones es enteramente estatal y funciona con un esquema de benecios denidos, por lo que parte importante de los
5 Los pa ses fueron: Holanda (benecios denidos), Dinamarca y Mjico (contribuciones e denidas) y Australia (benecios denidos y contribuciones denidas). 6 Aunque no se descartan ciertas exigencias m nimas, por ejemplo, en cuanto a concentracin o de cartera.

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riesgos son asumidos por el Estado. El aporte de fondos del Estado en varias de las Cajas es una seal muy clara de que el Estado es el garante de n todo el sistema. En algunos pa que han adoptado la supervisin basada ses o en riesgos, el esquema manejado por el Estado est exento de esta caraca ter stica. Dado que uno de los objetivos de la adopcin de la supervisin o o basada en riesgos es asegurar que el fondo de pensiones tenga suciente capital para cumplir con sus compromisos, la presencia del Estado tiene que ser evaluada. 4. El sistema de pensiones tiene un nmero pequeo de actores (8 Cajas u n pblicas y 3 privadas) donde 2 de ellas concentran el 95 % del sistema, u por lo que uno de los intereses principales de la adopcin de la supervisin o o basada en riesgos, que consiste en utilizar los escasos recursos humanos para un mercado sumamente grande, no es el caso en Paraguay. 5. El mercado de planes privados de jubilaciones y pensiones es muy pequeo n y es en su mayor parte de contribuciones denidas. 6. El mercado de valores est todav muy poco desarrollado, por lo que a a darle ms libertad a los fondos de pensiones para invertir sus recursos no a necesariamente va a traer como resultado un mayor retorno, pero si puede implicar ms riesgo. a 7. No existen todav sucientes recursos humanos calicados para satisfacer a la demanda del supervisor y de las empresas. Cohen (2010) coincide en que existen ciertos pre-requisitos que se deben cumplir antes de pensar en adoptar el esquema de supervisin basada en riesgos. o El lista los siguientes elementos: 1. Fundamentos legales: contar con una legislacin con menos detalles y ms o a basada en principios, que otorgue ms poder discrecional al regulador. Se a debe otorgar todo el poder necesario a la autoridad de supervisin. IOPS o (2012) agrega que el marco legal debe estar orientado hacia la adopcin o de la supervisin basada en riesgos. o 2. Informacin y sistemas de procesamiento de informacin: en general eso o caso en los pa emergentes. Hay que preparar procesos automatizados. ses 3. Recursos humanos calicados para la supervisin y la industria: se requiere o entrenamiento bsico y avanzado. a 4. Solucin de los problemas sistmicos: identicarlos y abordarlos adecuadao e mente, por ejemplo, es comn que los sistemas presenten serios problemas u de sub-nanciamiento. Prosigue explicando que los desaf ms comunes suelen ser: mercado de os a capitales poco maduro, falta de competencia entre los proveedores de servicios, carencia de profesionales capacitados, obtener informacin conable, legislacin o o

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muy pobre, sistemas muy monopolizados por el Estado, en cuyo caso hay que analizar como evaluarlo y como evitar la interferencia pol tica. En consecuencia, pensamos que por el momento es mucho ms importante a sentar las bases para un sistema mejor regulado y supervisado. Esto puede tomar tiempo y, sin dudas, gran consenso pol tico. El primer paso ser realizar a una profunda reforma del sistema de jubilaciones y pensiones, que elimine su fragmentacin y asimetr de tratamientos paramtricos, y donde se redena el o a e rol del Estado, poniendo l mites a lo que hoy se ve como una garant ilimitada. a En suma, se recomienda crear el ente de regulacin y supervisin del sistema o o de jubilaciones y pensiones, en l nea con lo descrito aqu Se deben dictar en pa. ralelo las normas de inversin de las reservas, las que deben ser aplicables a todo o el sistema. Todo el sistema de jubilaciones y pensiones obligatorio debe tener una regla comn de funcionamiento, an los planes para los sectores no civiles, u u y las modicaciones al cuerpo legal no deben poder hacerse sino con el consentimiento de la autoridad de regulacin y supervisin del sistema de jubilaciones o o y pensiones. En trminos nancieros, el esquema ms aconsejable es el de cuene a tas nocionales, por el que los benecios otorgados se relacionarn directamente a con el esfuerzo de ahorro realizado, pero internamente el sistema podr seguir a usando los ingresos por aportes a los efectos de pagar los compromisos asumidos.

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